Os desafíos das Axendas Urbanas en Europa

Transcrição

nº 18
2011
Os desafíos das Axendas Urbanas en Europa:
Reflexións e Debates Multinivel
Johanes Hanh
José Palma Andrés
Tina Kelder
Fernando Díaz Orueta
Albert Calderó Cabré
Manuel Zafra Víctor
Rafael Jiménez Asensio
Paula Urze
Iva Pires
Ana Paula Marques
Dr. Hans-Günther Clev
Jean Peyrony
Andrés García Belmonte
Philippe Duron
Marta Cabanas Cal
Jens Gabbe
Enrique José Varela Álvarez
Xoán F. Vázquez Mao
OS DESAFÍOS DAS AXENDAS URBANAS EN EUROPA: REFLEXIÓNS E DEBATES MULTINIVEL
nº 18
Os desafíos das Axendas Urbanas en Europa:
Reflexións e Debates Multinivel
Johanes Hanh
José Palma Andrés
Tina Kelder
Paula Urze
Iva Pires
Ana Paula Marques
Jean Peyrony
Philippe Duron
Marta Cabanas Cal
Jens Gabbe
2011
CONSELLO DE REDACCIÓN E COMITÉ CIENTÍFICO DE Eixo Atlántico.
Revista da Eurorrexión Galicia-Norte de Portugal / Eixo Atlântico.
Revista da Eurorregião Galicia-Norte de Portugal
Director
Comité Científico
Luis Domínguez Castro (Profesor Titular de Historia Contemporánea da Universidade
de Vigo), Luís Ramos (Professor Associado de Ordenamento do Territorio), Andrés Faiña
Medín (Catedrático de Análise Económico e Organización de Empresas da Universidade
da Coruña), Manuel Castro Cotón (Catedrático de Economía Financeira e Contabilidade
da Universidade de Santiago de Compostela), Joaquim Filipe Araújo (Professor Associado
de Ciencia da Administração da Universidad de Minho), Argimiro Rojo Salgado
(Catedrático de Ciencia Política e da Administración da Universidade de Vigo), Carlos
Molina del Pozo (Profesor Titular de Dereito Administrativo da Universidade de Alcalá
e Catedrático Ad personam Jean Monnet de Dereito Comunitario), Luís Braga da Cruz
(Engº, Catedrático Convidado, Deputado na Assembleia da República), Fernando
Brandão Alves (Arqº, Associado na Faculdade de Engenharia da Univ. do Porto), Maria
Encarnação Beltrão Sposito (Geógrafa, Titular da UNESP, Universidade do Estado
de São Paulo), Francesc Morata (Catedrático de Ciencia Política e da Administración
da Universitat Autónoma de Barcelona e Director do Institut Universitari d’Estudis
Europeus, UAB), Guillermo Márquez Cruz (Catedrático de Ciencia Política e da
Administración da Universidade de Santiago), Ramón Bouzas Lorenzo (Profesor Titular
de Ciencia Política e da Administración da Universidade de Santiago de Compostela),
Xabier A. Olariaga (Catedrático de Economía Aplicada da Universidade de Santiago
de Compostela) José Manuel Moreira (Professor Associado da Universidade de Aveiro,
Coordenador do Mestrado em “Gestão Pública” da Secção Autónoma de Ciências Sociais,
Jurídicas e Políticas da UA), Geert Bouckaert (Director of Public Management Institute,
Departament of Political Sciences, Katholieke Universiteit Leuven), Manuel Porto
(Catedrático de Dereito da Universidade de Coimbra, Jean Monnet Chair, Presidente de
ECSA-World).
Maquetación y diseño José Fandiño Rodas
Depósito legal VG-1070-2001 | ISSN ed. impresa 1696-5957 | ISSN ed. internet 1696-6031
A necesidade urxente dunha Axenda Urbana para as cidades en Europa
Enrique José Varela Álvarez............................................................................................ 3
Destaque
La cooperación en Europa: una Agenda para la próxima década
Johanes Hanh.............................................................................................................. 13
Estudo Monográfico
Debate sobre los Retos de las Agendas Urbanas en Europa
A PROGRAMACIÓN FINANCEIRA COMUNITARIA 2007-2013
Editorial
Política Urbana em cooperação territorial. Perspectivas para o futuro
José Palma Andrés........................................................................................................ 23
‘I Love it When a Plan Comes Together’: Urban Agendas in EU2020
Tina Kelder................................................................................................................. 31
Las agendas urbanas en España: una perspectiva socioeconómica
Fernando Díaz............................................................................................................ 43
Crisis y agendas urbanas: la gestión innovadora de la austeridad
Albert Calderó Cabré................................................................................................... 55
La Gobernanza y las Agendas Urbanas
Manuel Zafra Víctor.................................................................................................... 69
Bases para una agenda de los Entes Intermedios ante la reforma de la planta local
en España
Rafael Jiménez Asensio................................................................................................. 81
Cidades portuguesas na fronteira entre Portugal e Espanha
Paula Urze e Iva Pires.................................................................................................. 95
Formação resiliente e mudança na Administração Local em Portugal
Ana Paula Marques................................................................................................... 113
Eixo Atlántico. Revista da Eurorrexión Galicia-Norte de Portugal / Eixo Atlântico. Revista da Eurorregião GaliciaNorte de Portugal, nº 18, 2011.
III
IV
Experiencias e Casos
Redes Europeas de Cooperación Local y Agendas Urbanas
Les structures de coopération transfrontalière et la nouvelle définition d’agendas
urbains en Europe
Dr. Hans-Günther Clev............................................................................................. 135
Coopération des villes et stratégie Europe 2020
Jean Perony............................................................................................................... 151
La importancia de las redes de cooperación: la CECICN
Andrés García Belmonte............................................................................................. 165
Trabajar en red: Futuro de las Ciudades Atlánticas
Philippe Duron......................................................................................................... 181
Noticias e Informacións Eurorrexionais
El Debate sobre la Estrategia UE 2020: Los Documentos Finales
Los Documentos Estratégicos de la Unión Europa para el 2020:
Análisis en Clave Urbana
Marta Cabanas Cal, Jens Gabbe, Enrique José Varela Álvarez y Xoán F. Vázquez Mao...... 197
Editorial
A necesidade urxente dunha Axenda Urbana para as cidades en Europa
1
2
Director de Eixo Atlántico. Revista da Eurorrexión Galicia-Norte de Portugal
Eixo Atlântico. Revista da Eurorregião Galicia-Norte de Portugal
EDITORIAL
A NECESIDADE URXENTE DUNHA AXENDA URBANA PARA AS CIDADES EN EUROPA
8 A axenda pública é un ámbito de traballo de longa tradición nas Ciencias Sociais, en especial dende a perspectiva da Ciencia Política e as Políticas Públicas (Cobb e Elder, 19831; Aguilar, 19922; Tamayo, 1997: 281-3123; Grau e
Mateos, 2002: 21-584); E non pode ser doutro xeito, xa que logo, os gobernos dos
diferentes niveis territoriais, incluso as institucións públicas e parapúblicas, deben
organizar os temas que terán que incluir na súa orde de prioridades, co fin, claro
está, de solucionar os problemas que os seus cidadáns consideran prioritarios.
A prioridade é, nos momentos históricos que nos toca vivir, se cabe, maior,
por mor dunha crise sistémica que ven de cuestionar as bases mesmas da lexitimidade dos actores públicos e privados das nosas sociedades.
E as cidades, as súas redes multinivel e internacionais, non son alleas a esta
realidade. Máis ben ao contrario.
Como Martin Luther King Jr. nos anos 60, o Eixo Atlántico do Noroeste
Peninsular, “unha vez tivo un soño”; visión que persigue con tenacidade e compromiso a través dos seus proxectos e foros de investigación e debate (Domínguez,
1 Cobb e Elder (1983). Participation in American Politics: The Dynamics of Agenda-Building,
Baltimore: John Hopkins University Press.
2 Aguilar, L.F. (1992). El estudio de las políticas públicas (“Estudio introductorio y edición”), México,
D.F.: Miguel Ángel Porrúa.
3 Tamayo, M. (1997). “El análisis de las políticas públicas”, en Bañón, R. y Carrillo, E. (Comps.).
La nueva Administración Pública, Madrid: Alianza, pp. 281-312.
4 Grau, M. (2002). “El estudio de las políticas públicas: enfoques y metodologías de análisis”, en
Grau, M. e Mateos, A. (Eds.). Análisis de Políticas Públicas en España: enfoques y casos, Valencia:
Tirant lo Blanch, 29-58.
3
2010: 203-2145; Varela, 2010: 215-2296). A través do “soño estratéxico” do Eixo
Atlántico (Varela, 2010: 277-2987), a súa rede de cooperación transfronteiriza de
cidades está a construir unha nova realidade, para a cal ven de definir novos escenarios de reflexión (redes de cidades na UE: RIET e CECICN), además de novas
metodoloxías de aproximación á realidade de definición de problemas públicos
locais (Axendas Estratéxicas e Foros de Debate).
Estas iniciativas coinciden coas que se veñen desenvolvendo noutros puntos
da xeografía europea e que teñen como centro a idea do debate sobre as axendas
urbanas. De aí que este número 18 da nosa publicación anual, Eixo Atlántico.
Revista da Eurorrexión Galicia-Norte de Portugal, que leva por título “Os desafíos
das Axendas Urbanas en Europa: Reflexións e Debates Multinivel”, contemple un
obxectivo principal:
– I ncorporar aos concellos e câmaras, as cidades medias de España e Portugal, o debate sobre a configuración das novas axendas urbanas para as
cidades europeas, seguindo as recomendacións da Carta de Leipzig Sobre
Cidades Europeas Sostibles (2007)
O documento asinado en Leipzig céntrase en:
– F
acer un maior uso das políticas integradas de desenvolvemento urbano,
entendendo por tales aquelas donde se coordinan os aspectos espaciais,
sectoriais e temporais das áreas clave da política urbana, como son, entre
outros, a coesión social e a calidade de vida, a creación e consolidación de
espazos públicos de alta calidade, ou o impulso da eficiencia enerxética.
5 Domínguez, l. (2010). “O Eixo Atlántico do Noroeste Peninsular: A historia dunha aposta na
sociedade do coñecemento”, en Eixo Atlántico. Revista da Eurorrexión Galicia-Norte de Portugal, Nº
17: 203-214.
6 Varela, E.J. (2010). “El Servicio de Estudios y Publicaciones del Eixo Atlántico (SEPEA): una
perspectiva institucional (y emocional)”, en Eixo Atlántico. Revista da Eurorrexión Galicia-Norte de
Portugal, Nº 17, pp. 215-229.
7 Varela, E.J. (2010). “El “sueño estratégico” del Eixo Atlántico: De la planificación a la estrategia,
a través de las agendas estratégicas”, en Rodríguez, R. (Dir.). Territorio. Ordenar para Competir,
Oleiros: Netbiblo, pp. 277-298.
4
EDITORIAL
– P
restar especial atención aos barrios menos favorecidos dentro do contexto global das cidades, impulsando actuacións integrais que conxuguen
a mellora do medio ambiente físico, co impulso á economía e o emprego,
a integración e inserción social e o fomento dun transporte urbano eficiente e asequible.
Para elo, é necesario pensar en clave de políticas urbanas (nas que están incluidas as urbanísticas, pero non só elas), co obxectivo de ampliar a visión sobre
as decisións e accións públicas e privadas que deben ser abordadas no contexto
da crise económica actual, pero tamén coas perspectivas dun novo horizonte en
materia de cooperación territorial en Europa (2013-2020).
Neste marco, e como paso inicial, asumimos necesario profundizar na categoría “axenda” e o seu carácter urbano, así como na “política pública urbana”. Para iso, seguimos a aproximación clásica de axenda pública (Cobb e Elder,
1983), definida como un conxunto xeral de temas, que nun punto do tempo son
considerados asuntos prioritarios, e que deben ser obxecto de atención por parte
dos actores que integran o proceso de políticas públicas. También seguimos aquí
a definición de políticas urbanas, elaborada pola “European Urban Knowledge
Network” (http://www.eukn.org/):
– “ Urban policy is multidisciplinary and constantly adjusting itself to new
demands. Cities as focus of modern society are socially, culturally and
economically dynamic entities. Successful urban policy integrates multiple domains: relevant domains are labour market, spatial planning, housing, environmental sustainability, safety, mobility, economy, culture,
and social inclusion policies. The main focus of effective urban policy is
life and functions in urban areas. Effective management of urban policy
is marked by good governance. Increased citizen and civil society participation, as well as cooperation between local authorities and municipalities are an indispensable part of urban policy. The main challenges posed
by urban policy are to create cities that are inclusive, attractive, safe and
offer opportunities for all.”
5
Axenda e políticas urbanas fan así parte dun binomio complexo que precisa
ser redefinido e reinterpretado á luz da complexidade das sociedades actuais, así
como do estadio da crise sistémica que viven os actores públicos e privados. É
nestes contextos donde as cidades deberán deseñar as futuras políticas urbanas e
construiren as súas axendas, nas que as redes de organizacións, así como o resto de
fórmulas asociativas, teranse que implementar, dun xeito efectivo, co fin de aportar
solucións a problemas da cohesión social, da sostibilidade, etcétera.
De aí a importancia que o Eixo otorgoulle a análise das axendas públicas
locais neste número anual, que leva por título Os desafíos das Axendas Urbanas en
Europa: Reflexións e Debates Multinivel, no que temos o privilexio de contar coa
aportación dos actores locais en rede máis representativos da Unión Europea, así
como de destacados académicos e técnicos que veñen de traballar con intensidade
e actualidade esta realidade das axendas urbanas.
Abren a revista, no seu apartado de Destaque, as reflexións propostas polo
Comisario de Política Regional da Comisión Europea, Mr. Johanes Hanh, agrupadas baixo o título: La cooperación en Europa: una agenda para la próxima década; a
través dun formato de entrevista que foi realizado en inglés, e que respeta o idioma
orixinal da entrevista, ao igual que no caso do resto dos artigos aportados á revista,
co fin de manter a esencia das respostas e as reflexións dos expertos.
O apartado central da Revista, Estudo Monográfico, ten como obxectivo centrar o debate sobre os retos das axendas urbanas en Europa, desde a visión de destacados expertos académicos e técnicos de nombre internacional. A primeira das propostas de análise, elaborada por D. José Palma Andrés (Director, Comissão Europeia, Direcção Geral da Politica Regional), situa a “Política Urbana em cooperação
territorial. Perspectivas para o futuro”. A continuación, Tina Kelder, responsable da
European Urban Knowledge Network (EUKN), aporta valor ao concepto de cooperación en rede no contexto da vindeira política rexional comunitaria, a partir do
seu artigo “‘I Love it When a Plan Comes Together’: Urban Agendas in EU2020”.
Xa en clave española e portuguesa, diferentes expertos aportan liñas de debate á modelización das axendas urbanas. O primeiro deles, profesor de socio-
6
EDITORIAL
loxía urbana na Universidad de La Rioja, Fernando Díaz, introduce o debate das
axendas urbanas na realidade local española, desde o seu traballo “Las agendas
urbanas en España: una perspectiva socioeconómica”. O experto Albert Calderó
(Estrategia Local), propón refacer a definición de crise e adaptala á realidade das
nosas institucións locais, co fin de intentar conseguir valor a través da xestión
pública, no seu artigo “Crisis y agendas urbanas: la gestión innovadora de la austeridad”. O profesor de Ciencia Política y de la Administración de la Universidad
de Granada, e ex director xeral de Administración Local do Goberno de España
e da Junta de Andalucía, volve sobre os pasos da gobernanza, como elementoeixo do novo cambio que terán que asumir os gobernos locais españois, proposta
recollida en “La Gobernanza y las Agendas Urbanas”. Rafael Jiménez Asensio, actual Secretario Xeral da Fundación Democracia y Gobierno Local, think tank das
Deputacións Provinciais españolas, aporta unha visión necesaria sobre os cambios
futuros que deberán incorporar as Deputacións as súas respectivas axendas públicas, nun traballo prescriptivo que leva por título “Bases para una agenda de los
Entes Intermedios ante la reforma de la planta local en España”. As profesoras da
Universidade Nova de Lisboa, Paula Urze e Iva Pires, aportan a súa análise sobre
as axendas urbanas no contexto das “Cidades portuguesas na fronteira entre Portugal e Espanha”, realidades concretas en espazos fronteirizos que reclaman unha
definición propia do seu problema urbano. A última proposta para o debate, é
realizada pola profesora de socioloxía da Universidade do Minho, Ana Paula Marques, baixo o título “Formação resiliente e mudança na Administração Local em
Portugal”, espacio no cal se analizan as verdadeiras potencialidades e feblezas das
estruturas de xestión e coñecemento das Câmaras lusa e os límites e oportunidades para o cambio na súa axenda urbana.
O apartado seguinte da Revista, Experiencias e Casos, ocupao unha serie de
estudos de caso sobre “Redes Europeas de Cooperación Local e Axendas Urbanas”, para o cal contamos coa inestimable axuda de responsables e técnicos dalgunhas das redes de cooperación local máis relevantes na Unión Europea. Abre
este espacio un suxerente traballo de Hans-Günther Clev, experto que analiza
“Les structures de cooperation transfrontaliere et la nouvelle definition d’agendas
urbains en Europe”, feito a partir da súa experiencia de xestión na MOT francesa. Continua o debate o Presidente de la Mision Opérationelle Transfrontalière
7
(MOT, Francia), Mr. Jean Peyrony, que vincula a cooperación entre cidades coa
nova estratexia comunitaria UE2020, no artigo titulado “Coopération des villes
et stratégie Europe 2020”. Andrés García Belmonte, como Oficial de Proyectos
da Conferencia Europea de Redes Transfronterizas e Interregionales de Ciudades
(CECICN), rede impulsada e dirixida polo Eixo Atlántico, aborda unha experiencia innovadora sobre “La importancia de las redes de cooperación territorial”.
Conclúe este apartado da Revista Phillipe Duron, como Presidente da Conferencia de Ciudades del Arco Atlántico, facendo unha revisión das actividades máis
salientables da rede CCAA, desde unha perspectiva de boas prácticas, a partir do
artigo “Trabajar en red: Futuro de las Ciudades Atlánticas”.
Pecha a revista o habitual apartado de Noticias e Informacións Eurorrexionais,
que nesta ocasión aproveitamos para engadir un informe de análise sobre os documentos estratéxicos da Unión Europea para o período 2020, en clave urbana,
o que esperamos sexa de interese para os políticos e técnicos locais que deberán
adaptar as súas estratexias cara a estas novas perspectivas programáticas e financeiras da Unión. Este informe final foi redactado conxuntamente por Jens Gabbe
(Presidente do Consello Asesor da Asociación de Regiones Fronterizas Europeas,
ARFE), Xoán F. Vázquez Mao (Secretario Xeral do Eixo Atlántico do Noroeste
Peninsular), Marta Cabanas Cal (Responsable do Departamento de Análise e
Estratexia Europea do Eixo Atlántico) e Enrique José Varela Álvarez (Profesor
de Ciencia Política e da Administración da Universidade de Vigo e Director do
Servizo de Estudos e Publicacións do Eixo Atlántico).
Un ano máis, fieles á cita do debate sobre a cooperación territorial entre gobernos locais, deixamos en mans dos nosos lectores o resultado final dun traballo
que foi definido dun xeito ambicioso na temática, para o cal foron seleccionados
un Comisario Europeo, dez expertos de primeiro nivel en Europa, Portugal e
España, e seis académicos que aportaron elementos de reflexión que poderán ser
incorporados ás axendas nas nosas Câmaras e Concellos.
Nesta ocasión incorporamos unha novidade tecnolóxica que, confiamos,
amplie a rede de interesados nestas cuestións centrais da cooperación transfronteriza para as Câmaras e Concellos do Eixo Atlântico; falamos do novo formato
8
Toda esta labor foi feita coa mesma intensidade, compromiso, espíritu crítico e traballo responsable que os anos anteriores, pero que nesta ocasión contou
coa inestimable colaboración de Marta Cabanas, María Montoiro e Marta Ferrei-
EDITORIAL
electrónico de Eixo Atlántico. Revista da Eurorrexión Galicia-Norte de Portugal,
que permitirá a súa descarga en diferentes plataformas de e-book.
ra. A elas, e a todos os que seguides ano a ano a nosa publicación, unha década
despois, gracias de parte dos que facemos o Eixo Atlántico.
9
10
Destaque
La cooperación en Europa: una Agenda para la próxima década
11
12
Entrevista realizada a Mr. Johanes Hanh
Comisario de Política Regional de la Comisión Europea
8 A punto de cumplirse el 20 Aniversario de la creación del Eixo Atlántico
do Noroeste Peninsular y una década después de la publicación del primer número de nuestra Revista, precisamente dedicada al debate sobre la política urbana en
Europa, abrimos este número 18 centrado en las “Agendas Urbanas Multinivel.
Los desafíos de la Política Urbana en España y Portugal”, con una entrevista al
Comisario de Política Regional de la Comisión Europea, Mr. Johannes Hahn, al
que deseamos agradecer muy especialmente su colaboración, siempre atenta, con
el Eixo Atlántico.
No es casualidad haber solicitado una entrevista al Comisario, responsable
de uno de los mayores cambios a los que tiene que hacer frente la Unión Europea
en su historia reciente: adaptar las instituciones comunitarias a un contexto de
crisis y diseñar, junto con los Estados miembro, una “hoja de ruta” para conseguir
mejorar las condiciones de vida de los ciudadanos europeos.
LA COOPERACIÓN EN EUROPA: UNA AGENDA PARA LA PRÓXIMA DÉCADA
Para ello, la Unión Europea dispone de un poderoso instrumento como es
la Política Regional, que cuenta con una larga trayectoria de programas de gran
implantación entre los diferentes actores públicos y privados multinivel europeos.
De entre todos los actores que forman parte de la red de la Política Regional
en Europa, nos interesan especialmente los gobiernos locales, núcleo básico de
representación y gestión de los asuntos públicos y nivel de gobierno con un gran
potencial en la política regional de los próximos años.
Sobre estos actores públicos, y sus capacidades y limitaciones futuras, en
el marco de la gestión de la política regional, le preguntamos al Comisario Mr
Hahn.
13
(Q). After two decades of regional policy, Mr. Hahn, Which differences can
you find between the strategies of regional development in the 90s and current programming period 2007-2013?
(A). EU cohesion policy has gained coherence over the years with a more strategic
approach as reflected in the “Community Strategic Guidelines” and the “National
Strategic Reference Frameworks” drawn up by the Member States with more targeted investment and a clear linkage in 2007-13 with EU priorities (“Lisbon agenda”).
The urban dimension also plays a more important role and is now fully integrated
into the cohesion policy programmes. Building on the experience of the URBAN
Community Initiative, Member States and regions have been given the possibility to design, programme and implement tailor-made, integrated development
projects in all European cities.
Two generations of URBAN Community Initiative programmes have demonstrated the value of this integrated approach in around 200 cities across Europe.
Elements such as cross‑sectoral coordination of actions, strong horizontal partnerships, increased local responsibilities and the concentration of funding on
selected target areas constitute key success factors of the URBAN Community
Initiative, and a common European ‘Acquis Urbain’. The current programming
period takes up this successful approach, and suggests spreading this methodological concept to cities and regions across Europe.
(Q). In this context and in the framework of recent economic and financial
crisis, especially in Some Member states, some political sectors think that
Regional Policy have to be limited in the next programming period 20142020. From this approach, Regional and Cohesion Policy will continue to
represent Cohesion “pillars” and EU development?
(A). The Commission’s proposals of 29 June for the EU budget for the 20142020 period make clear that EU resources should be focused on the poorest
regions and Member States, while cohesion policy support remains important for
all of the Union – to tackle for example, social inclusion issues or environmental
14
(Q). The importance of Regional Policy and Cohesion, how it will be reflected in the next programming period? In 2014-2020 programming period,
which will be the importance of Territorial Cooperation?
(A). Cohesion policy should continue to foster territorial co-operation in its three
dimensions (cross-border, transnational, and interregional). The European added
value of cooperation is undisputed. It offers possibilities for joint action needed
to address challenges that increasingly cut across national/regional boundaries. In
addition, co-operation programmes play an important role in bringing Europe
closer to the citizen, given that they allow regional and local actors across Europe to engage in joint projects and thus in a “European experience”. However,
there are two main improvements needed in order to exploit the potential of cooperation more fully: a more strategic approach and a simpler delivery system.
degradation, to support economic restructuring in the shift to a more innovative
and knowledge‑based economy, and to create jobs and improve skills. Strengthening the weaker parts of the Union to ensure stability and a more effective single
market, reaps benefits for all.
(Q). In Territorial Cooperation, we are going towards “second generation
cooperation”, focused on current border areas problems and low density
population, do you share this approach? How is planned its alignment with
EU 2020 strategy?
(A). Territorial cooperation needs to be more firmly embedded in strategic frameworks at all levels (EU, national, regional) in order to optimise synergies. Programmes should be more aligned with European priorities such as the Europe
2020 Strategy, and focus on a limited number of priorities that correspond to the
real needs of individual co-operation areas. Selection criteria need to reflect the
strategic priorities of programmes to ensure that projects make a concrete contribution to achieving programmes’ objectives.
(Q). Territorial cooperation policies (cross-border, interregional and transnational), have contributed to develop and consolidate “Europe without borEixo Atlántico. Revista da Eurorrexión Galicia-Norte de Portugal / Eixo Atlântico. Revista da Eurorregião GaliciaNorte de Portugal, nº 18, 2011.
15
ders”, although this question is today under discussion, it is the great success
of the European project. European Commission will go further with this
formula in its programmes? It is expected to increase budget in territorial
cooperation actions or it will remain steady or lower regarding to precedent
programming periods? Is it foreseen some mechanism to integrate Territorial
Cooperation in the framework of other policy priorities (i.e. Transport)?
(A). The public consultation on the Conclusions of the 5th Cohesion Report
which concluded earlier this year confirmed that there is a broad consensus among
stakeholders on the high European added value of cooperation. At the same time,
the results of the public consultation highlighted the need for strengthened links
to other EU instruments and programmes and for simplification generally. The
current structure with three strands (cross-border, interregional and transnational) has also met with broad consensus. With regard to financing, the Commission,
in its proposals for the future multi-annual financial framework, has proposed an
increase of about a third for the territorial co-operation objective to €11.7 billion.
This is without taking account of the significant co-operation dimension of other
parts of cohesion policy, in particular the new Connecting Europe Facility.
(Q). EGTCs are strongly emerging as a new instrument of cooperation, It
is expected reinforce its role through specific funding or simplifying procedures to its creation?
(A). The European Grouping of Territorial Cooperation (EGTC) is a legal instrument designed to promote cross-border cooperation projects and has been in existence for four years now. So far, 19 EGTCs have been established and another
dozen EGTC are under preparation. In July, the Commission adopted a report
on the application of the current regulation of the EGTC which pinpointed the
positive aspects and weaknesses of the existing instrument. Amendment to the
EGTC regulation will be proposed in early October.
(Q). Going further, what about the possibility of creating Development
Agencies Euro / macroregional to strengthen the Cohesion Policy?
16
Region and another one for the Danube region. Further work on new macroregional strategies with the involvement of the Commission should be based on
a thorough review of existing strategies and the future availability of resources.
(Q). EU policies have an internal and management dimension linked to Regional Policy. In fact, it is the most criticized dimension from those that consider that Europe is becoming a very bureaucratic project to bureaucracy the
service of consultancy companies. Local authorities also show their regret
for the complexity of the management procedures of EU funds. What do
you think about this approach? Is it expected any mechanism to simplify the
management of upcoming programs?
(A). The establishment of a macro-regional strategy can be a valuable tool in
order to foster alignment and thus increase overall coordination and effectiveness
across policy fields and funding instruments in a geographical area. It can foster
a joint and integrated approach to problem-solving, potentially yielding better
results than isolated actions at national/regional level. The Commission has so
far been asked by the Council to prepare two strategies, one for the Baltic Sea
(A). Implementing multi-country programmes is a key challenge. Programme and
project managers should have more time to focus on achieving the programme’s
objectives and implementing good projects, rather than spending a disproportionate amount of time on administrative tasks. The future regulatory framework
therefore needs to pay special attention to proportionality and simplification, as
well as focussing on results.
(Q). Sometimes it is difficult for local governments to submit solid proposals, to improve quality of life of its citizens. In new EU programming period,
initiatives such as URBACT programme, will have continuity or they will be
changed by others?
(A). The URBACT programme for sharing best practice and exchanging experience on integrated urban development will be continued and improved. We also
envisage enlarging URBACT so that more cities will be able to participate.
17
Capacity building at regional and local will also be supported by technical assistance. The Commission also intends to set up a European urban development
platform to allow for a direct dialogue with and between cities.
(Q). From a local approach, and in your opinion, urban policy was been
changed in the last decades of regional development in Europe? What can
we expect from the new EU funding programme in order to support urban
policies?
(A). The 5th Cohesion Report underlined the importance of introducing a strong
European urban agenda, linked to the new territorial cohesion objective. For the
urban dimension in the regulations on cohesion policy after 2013, we will focus
on three main elements:
1) Urban development should be fostered through integrated investment
strategies, allowing for a more strategic and holistic approach;
2) Urban development should be supported through specific investment
priorities linked to the Europe 2020 Strategy and its objectives of smart,
sustainable, and inclusive growth. Urban interventions should thus focus
on pockets of deprivation and urban rehabilitation as well as aspects of
metropolitan growth; and
3) The Commission will play an important role in promoting urban policies through a European urban development platform and networking
activities (URBACT).
(Q). Through debates about V Cohesion Report and the EU 2020 Strategy,
we acknowledge the evolution of the European Commission interest in areas
related to urban policy matters, from an approach based on regeneration,
sustainable development and social cohesion, towards an intelligent, sustainable and inclusive growth. What are the main lines of action on which European governments should coordinate their policies and services?
(A). The Commission will have to make difficult choices in light of budgetary
constraints. The reform of the EU budget must be guided by the Europe 2020
18
The bulk of regional policy resources - around € 230 billion, are already mainly aimed at investment in the key areas of this strategy. Cohesion policy programmes across the EU successfully back integrated investment in high-speed
internet, smart transport and energy infrastructure, energy efficiency and renewable energies, green public procurement – all key elements for achieving the 2020
goals. However, delivering the 2020 vision will require the active support of all
regions of the EU. With its integrated framework for investment, ownership on
the ground, and its progressive partnership approach, Cohesion Policy can make
a major contribution to Europe 2020’s success.
(Q). In this context, What do you think should be the role that local governments could play in this new strategic design of the European Regional
Policy?
Strategy - the new EU economic growth strategy. With its robust and proven
track record as a development policy, supporting investment in regions in line
with the Union’s economic agenda, regional policy must be one of the main delivery vehicles for the Europe 2020 strategy.
(A). The Fifth Cohesion Report recognises the importance of a strengthened
partnership with local and regional authorities and civil society. It clearly stresses
that for the Europe 2020 Strategy to succeed, European, national, regional and
local levels all need to play their part. In this regard, the report proposes to improve governance of Cohesion Policy by reinforcing partnership, stating that representation of local and regional stakeholders, socio-economic partners and civil
society should be fully mobilised in both the policy dialogue and implementation
of cohesion policy.
Furthermore, the policy needs to be decisively steered towards a greater emphasis
on results. Strong and enhanced partnerships can help improve the efficiency of
the programmes on the ground. While the Commission strongly supports an
effective implementation of the partnership principle, it is important to remember that the principle of subsidiarity and the differing institutional arrangements
across EU Member States and regions should be respected.
19
(Q). In the upcoming EU programming period, Is it expected an important
role of European cities? And for urban networks?
(A). In 2010, the Commission launched the “Cities of tomorrow” reflection process to work on a common strategy for European cities (visions). This inspiring
process feeds into the forthcoming Commission proposal for the regulations on
cohesion policy after 2013. A full report on the “Cities of tomorrow” reflection
process, which brought together academics and scientists from across Europe,
will be published in the second half of 2011.
(Q). European medium size cities (less than 50,000 inhabitants) and small
cities (between 5,000 and 50,000 inhabitants), how they can participate in
regional development policy?
(A). European cities have a key role in reaching the Europe 2020 objectives, since
they act as the motors for regional growth, innovation and employment creation.
It is crucial that towns and cities of all sizes become or remain attractive, both to
residents and businesses. This is important not only for big agglomerations, but
also for small and medium‑sized towns, since their strength is often crucial for
the well-being of their regions. Regional policy therefore is and will remain open
to cities of all sizes.
(Q). Finally, Commissioner Hahn, which is your opinion about networks of
cities (like Eixo Atlántico and CECICN) and their participation in European
development?
(A). City networks – whether at regional, national or European level – are important instruments to foster and improve the effectiveness of urban development
policies in Europe. Through exchange of experience, capacity building and peerlearning as well as political debates, they help to sharpen and spread the common principles and objectives of integrated and sustainable urban development
in Europe.
20
Estudo Monográfico
Debate sobre os Retos das Axendas Urbanas en Europa
21
22
José Palma Andrés
Director
Comissão Europeia
Direcção Geral da Politica Regional
Índice: 1. Introdução; 2. As cidades motor do desenvolvimento e lugar de
concentração de problemas; 3. A politica Urbana nas zonas de fronteira;
4. A Governabilidade, peça essencial da política. Referências
Palavras chave: Cidades, Política Urbana, Fronteira, Governabilidade,
Cooperação.
Resumo: Numa época de consideráveis mutações demograficas, do facto
dos fluxos migratorios importantes em direcção de Europa e do envelhecimento da sua população, a Politica Urbana, qualquer que seja o espaço geografico a considerar assume assunto de primeiro plano politico. Ela assume
já hoje uma crescente preocupação do outro lado do mediterrânio, onde se
prevê nas proximas décadas uma afluência massiva de dezenas de milhões de
pessoas no litoral norte africano, vindas do hinterland.
DEBATE SOBRE OS RETOS DAS AXENDAS URBANAS EN EUROPA
23
1. Introdução
8 Numa época de consideráveis mutações demograficas, do facto dos fluxos migratorios importantes em direcção de Europa e do envelhecimento da sua
população, a Politica Urbana, qualquer que seja o espaço geografico a considerar
assume assunto de primeiro plano politico.
Ela assume já hoje uma crescente preocupação do outro lado do mediterrânio, onde se prevê nas proximas décadas uma afluência massiva de dezenas de
milhões de pessoas no litoral norte africano, vindas do hinterland.
Sob a influência da mondialização os espaços economicos nacionais tendem
a desaparecer enquanto entidades economicas independentes para deixar o lugar à
acção das grandes cidades, que possuem um maior control sobre as suas economias
em termos de atrair investimentos e reforçar a sua posição economica e cultural.
Este facto tem a ver obviamente com a maior urbanização do espaço europeu devido a uma maior concentração da população quer seja nos nos grandes
centros urbanos jà existentes quer em aglomerações junto ao litoral.
No inicio dos anos 90, o conceito de “visão integrada urbana” desenvolveu-se no contexto da realização de projetos de regeneração urbana de certos bairros
degradados de grandes cidades europeias, devido à necessidade de combinar investimentos fisicos (imoveis, infraestructuras) com medidas de ajuda ao desenvolvimento economico das populações visadas e à sua inclusão social.
A este conceito veio juntar-se mais recentemente o de “desenvolvimento
sustentavel” isto é que tem em conta os aspectos economicos, a protecção do
ambiente e a inclusão social.
2. As cidades motor do desenvolvimento e lugar de concentração de problemas
As grandes cidades ou areas metropolitanas europeias, consideradas como os
maiores centros de conhecimento e com a mais elevada productividade, são onde
se localisam hoje os maiores problemas de coesão social e de emissão de carbono.
24
termos de cooperação logistica e origem de intensa concorrêcia.
O crescimento urbano continua a ser a principal tendência no desenvolvimento espacial europeu .As cidades continuam a funcionar como os motores do
desenvolvimento economico e social. Elas são os principais fornecedores de serviços regionais e o futuro desenvolvimento integrado tera que ter em consideração
este desenvolvimento urbano e o seu “hinterland”, numa base complementar e
de cooperação.
As cidades desempenham mesmo um papel vital no desenvolvimento das
Regiões europeias pois elas albergam a maioria dos empregos, das empresas, institutos universitarios e de centros de investigação e a sua acção é essencial para
restabelecer a inclusão social (redução da pobreza). Como motor de crescimento
regional, inovação e criação de emprego é crucial que elas se tornem ou restem
atractivas para os seus residentes e para os investidores.
Algumas destas grandes cidades ou metropoles encontram-se em zonas fronteiriças terrestres como por exemplo Viena e Bratislava que distam apenas 40
km. Outras encontram-se em zonas de fronteira maritima (Marselha, Roterdam,
Antuerpia, Génova etc), cidades portuarias que experimentaram algum declinio
no passado devido à concorrêcia sofrida pelo transporte maritimo face à evolução
de outros meios de transporte mas que tornam hoje a ser de novo referências em
São elas que dirigirão certamente o progresso da Europa na visão 2020.
Actualmente mais de 70 % dos Europeus vive em areas urbanas e a tendência é para nas proximas décadas este valor ser proximo dos 80 %, ou mesmo
superior:
–
–
–
–
Um pouco acima de 60 % em cidades médias de mais de 50.000 hab.
Há 6.000 cidades com mais de 5.000 hab.
1.000 cidades possuem mais de 50.000 hab.
Só 7 % da população europeia vive em grandes cidades ou Metropoles
com mais de 5 milhões de hab. (contra 25 % nos EUA).
25
Enquanto motores do crescimento economico as cidades europeias:
– C
om mais de 1 milhão de hab. geram 25 % mais PIB que a média das
cidades.
– As areas urbanas são as principais produtoras de conhecimento e inovação.
– O sector dos serviços é a principal origem de emprego (ex. Londres, Roma
e Madrid o sector representa entre 80 e 90 % do total do emprego).
Mas as cidades são também o lugar de concentração dos problemas societarios modernos, como os ligados às modificações da estrutura demografica (envelhecimento) e de migrações (do “hinterland” e do exterior) ligadas à mobilidade
da força de trabalho entre outras razões. A parte de não residentes europeus nas
cidades é da ordem de 23 % em França e de 16 % na Alemanha por exemplo. E
na Europa em 2050 prevê-se que a população no intervalo 15-64 anos diminua
de 48 milhões enquanto a do intervalo + 65 anos aumentara de 58 milhões.
Todos estes assuntos aos quais é preciso juntar as modificações climaticas e
os efeitos da crise economica e financeira, passaram a estar presentes na mesa da
Agenda Urbana e é preciso tê-los em consideração em toda e qualque acção de
planeamento do desenvolvimento ao nivel de um dado espaço geografico.
3. A politica Urbana nas zonas de fronteira
O conceito de desenvolvimento urbano integrado sustentavel levanta necessariamente a questão de qual é o nivel mais apropriado para intervir dado os
varios conceitos existentes de “cidade” existentes (area funcional, area metropolitana, aglomeração urbana, rede policentrica, etc).
No centro da Europa, onde a densidade populacional é elevada e as zonas fronteiriças têm uma tradição de cooperação mais antiga tal como também
no norte da Europa as acções de cooperação mesmo ao nivel urbano estão mais
avançadas mesmo se ainda bastante há a fazer. São em regra geral espaços geograficos de nivel de riqueza e desenvolvimento mais elevados e comparaveis à média
europeia.
26
Neste contexto as areas urbanas transfronteiriças já existentes, isto é onde
há jà uma continuidade territorial entre zonas urbanas de um lado e de outro
da fronteira, têm interesse em encontrar os melhores meios de cooperar para a
gestão comum de infraestructuras e de equipamentos urbanos e também planear
em conjunto a evolução futura do parque habitacional e de outros equipamentos
em função das prespectivas de crescimento demografico e das possibilidades /
oportunidades de desenvolvimento das actividades economicas.
As outras areas urbanas que ainda não chegaram a esta fase de ligação fisica
(continuidade) devem preparar-se para a eventualidade sobretudo se a evolução
demografica e economica assim o prediz, e eventualmente preparar acções de cooperação em complementaridade que lhes permita mutualmente auspicar a um
desenvolvimento sustentavel no futuro.
Nas fronteiras mais a leste e mais a sul como, por exemplo, em Portugal e
Espanha a densidade populacional é mais baixa e a tradição de cooperar é mais
recente, as zonas urbanas são menos importantes. São areas menos desenvolvidas
em regra geral e a criação de riqueza é por vezes consideravelmente inferior à
média europeia, com uma excepção no litoral norte no caso dos dois paises mencionados e no nordeste da Espanha.
4. A Governabilidade, peça essencial da politica
Impõe-se por isso que cada zona de fronteira possua uma estratégia de desenvolvimento para os proximos 10 anos (2020), por exemplo, onde sejam estabelecidos claramente os desafios territoriais a enfrentar, as oportunidades de
desenvolvimento que se profilam e em seguida definir as prioridades de desenvolvimento socio-ecomico para o territorio em questão em coerência com as respectivas estrategias de desenvolvimento nacional e regional dos paises respectivos
e eventualmente das estratégias macro regionais existentes (como é o caso actualmente ao nivel europeu para o Mar Baltico e para a Bacia do Danubio).
Nesta estrategia, que se quer a contribuir para uma melhor atractividade de
pessoas e investimentos, devem ser equacionados problemas como os da mobiliEixo Atlántico. Revista da Eurorrexión Galicia-Norte de Portugal / Eixo Atlântico. Revista da Eurorregião GaliciaNorte de Portugal, nº 18, 2011.
27
dade, da energia, da protecção do ambiente, da instalação de actividades economicas que permita contribuir à resolução dos problemas de desemprego eventuais
e da inclusão social (luta contra a pobreza), passando pela segurança de pessoas
e bens e pelos equipamentos sociais necessarios dos quais faz parte a habitação.
Nesta perspectiva uma atenção particular é aconselhavel para os aspectos de
governabilidade.
A elaboração de uma estratégia é útil e necessaria, uma apoio politico é
igualmente necessario sobretudo ao nivel local e regional mas uma estratégia sem
plano de acção exequível ficará sempre como letra morta.
É por isso aconselhável de prever um plano de acção que seja, por cada prioridade estabelecida na Estratégia, o somatorio dos projetos e acções possiveis de
executar – financeiramente realizaveis- e onde se definan os objectivos a atingir e
o espaço de tempo para os executar. Deve ser um plano de acção aberto, que permita a saida de acções uma vez executadas e a entrada de novos projectos e acções
que tenham condições para ser realizados.
Para cada projeto e acção deve ser indicado a quem incumbe a realização dos
projetos ou acções para que um acompanhamento possa ser feito e informação
seja veiculada aos eleitos locais e regionais assim como ao cidadão contribuinte.
Ao nivel europeu um instrumento legal o Agrupamento Europeu para a
Cooperação Territorial existe, varios exemplos são jà constituidos, é uma pista a
utilizar. Mas outras existem como as Euroregiões. Outras formas de organização
territorial existem e que podem desempenhar este papel.
Uma coisa é certa este tipo de acção não pode ser feito sem a participação
dos principais interessados – a sociedade civil, as organizações economicas e sociais, as autoridades publicas, etc- todos devem ser envolvidos no exercicio de
definição da estratégia e na sua execução – em função das suas competências e
neste caso particular a comunicação é um elemento crucial para o seu sucesso. 7
28
Publicações da DG Politica Regional da CE sobre promoção do desenvolvimento
urbano sustentavel na Europa.
Territorial Agenda of the EUROPEAN Union 2020 (Eu Council of Ministers 19
May 2011, Hungary.
Urbact.eu documents.
Referências
29
30
Tina Kelder
European Urban Knowledge Network
Índice: 1. EU Presidencies and the role of cities: towards a joint working programme; 2. The European Commission: empowering cities for active participation; 3. Territorial Agenda 2020 as an implementation strategy for EU2020;
3.1. The 6 priorities of the Territorial Agenda 2020; 3.1.1. Promote
Polycentric and Balanced Urban Development; 3.1.2. Encourage Integrated Development in Cities; 3.1.3. Promote territorial integration in cross-border functional regions; 3.1.4. Ensure global competitiveness of regions based on strong local economies; 3.1.5. Improve connectivity for individuals, communities and enterprises;
3.1.6. Manage and Connect Ecological, Landscape and Cultural Values of
Regions; 4. Towards an Urban Agenda related to EU2020. Bibliography.
Abstract: Europe2020: the EU agenda for Smart, Sustainable and Inclusive
growth. This general strategy needs to be brought into practice on many
different local levels throughout Europe, which all contribute in their own
ways to realizing these abstract policy aims. The local level is where the
magic needs to happen. But how can cities contribute to policy which has
been drawn up at the European level? This article means to sketch how cities
are essential to the implementation of EU2020.
“I LOVE IT WHEN A PLAN COMES TOGETHER”: URBAN AGENDAS IN EU2020
Keywords: Agenda, Europe 2020, Smart, Sustainable, Inclusive, Cities,
Implementation.
31
1. EU Presidencies and the role of cities: towards a joint working
programme
8 Over the past 11 years, the various Presidencies of the Council of the European Union have developed a keen interest in the ways in which cities can contribute to development within the EU. In 2000, the “Multiannual Programme
of Co-operation in Urban Affairs within the European Union” was proposed by
the French Presidency. This work aimed to help cities to translate the main policy
objectives defined at the European level to practical actions at the local level, and
to create a common framework for urban actions.
Subsequent Presidencies have taken this Lille Agenda to the next level: The
Rotterdam “Urban Acquis” (2004) encouraged regions to identify their unique
development potential and the role cities can play in strengthening competitiveness and reducing disparities within Europe. In this context, the European Urban
Knowledge Network (EUKN) was founded: its key objective being to stimulate
knowledge exchange on urban practices, policy and research. The ensuing Bristol
Accord (2005) encouraged the creation of sustainable communities across Europe, and the key role that the cultural and economic assets of cities play in this
respect.
The 2007 Leipzig Charter emphasized that an integrated approach is a vital principle for development in the European Union. An integrated approach
should ensure that policy measures in one field yield benefits in adjacent policy
spheres as well: a shift to a sustainable economy should for instance create green
collar jobs (possibly for minorities or other disadvantaged groups), decrease emissions, and lower energy dependency. The Charter also links this approach to the
lasting effects of the crisis, which compel all authorities to make the most of
every euro of public expenditure: “By pooling knowledge and financial resources,
scarce public funds can be more effectively used, and […] investments can be
better coordinated”. The following French Presidency sought to detail the ideas
expressed in the Leipzig Charter, and following the Marseille Statement (2008)
the “Reference Framework for Sustainable European Cities” was developed to
provide cities with tools to elaborate and monitor sustainable urban policies.
32
The above political statements and high level reports led the Hungarian
Presidency (2011) to agree upon an update of the 2007 Territorial Agenda. The
resulting document, the TA2020 “Towards an Inclusive, Smart and Sustainable
Europe of Diverse Regions” defines 6 strategic orientations for territorial development. By pursuing these six priorities, which will be further detailed below, individual cities should be able to benefit from the Smart, Sustainable and Inclusive
growth that the EU2020 means to foster.
In summary, from an intergovernmental point of view the role of cities is
strongly acknowledged; it is even explicitly stated that support from cities – or
the ”motors of the European economy” - is crucial for attaining policy ambitions
defined at the EU-level.
In 2010 the Toledo Declaration further endorsed the need to link up EU2020
goals with urban policies. Through its emphasis on the integrated approach as the
strategic tool to address the current urban challenges and implement the objectives of the Europe 2020 strategy in urban contexts, this declaration links back
to the Leipzig Charter. Additionaly, the declaration calls explicitly for moving
towards a joint urban working programme or “European Urban Agenda”.
2. The European Commission: empowering cities for active participation
Article 3 of the Treaty of the European Union determines that “[the Union]
shall promote economic, social and territorial cohesion, and solidarity among
Member States”. But what does the concept of “territorial”’ mean? According to
a central ESPON report, this notion means to explain that:
–
–
–
–
Places and geographical context matters;
Policies should be differentiated according to the territorial context;
Thematic integration of different sectoral policies is desirable;
The involvement of actors from municipalities is crucial for the success
of policies and strategies, and for translating abstract policies into the
language of the people.
33
Each territory should thus be enabled to bolster its own specific assets: a
place-based approach is an important condition for success. The OECD has
called the place-based approach to regional development “the new paradigm of
regional policy”: institutions tailored to the needs of places are of critical importance for regional development. A fundamental part of a place-based approach
is that it allows responses to be fine-tuned to local conditions, rather than being
imposed uniformly from top-down.
As it is, a large share of the European population lives in cities, which led
the Commission to emphasize in 2004 already its support for participative, integrated strategies to tackle the high concentration of economic, environmental
and social problems affecting urban areas.
When in 2010 the Europe 2020 Strategy was published, the role that cities should be able to play in realizing policy ambitions was not neglected. At the
close of the Strategy the Commission states that working together towards the
objectives of the Strategy is essential: “All national, regional and local authorities should implement the partnership, closely associating parliaments, as well as
social partners and representatives of civil society, contributing to the elaboration
of national reform programmes as well as to its implementation. By establishing
a permanent dialogue between various levels of government, the priorities of the
Union are brought closer to citizens, strengthening the ownership needed to deliver the Europe 2020 Strategy”. This permanent dialogue can be structured by
means of multilevel governance: policy making is necessarily dispersed across a
broad range of actors on the local, regional, national and European levels. Interest groups, politicians, government’s, private institutions and many more actors
are all understood to harbour knowledges which need to be included in policy
making and implementation. The art of working together is not confined to the
EU and national level only: multilevel governance is the tool to progress on policy
alignment throughout Europe.
The Fifth Report on Economic, Social and Territorial Cohesion (2010) in
its turn dedicates specific importance to the role of cities, functional geographies,
areas facing specific geographical or demographic problems and macro-regional
34
3. Territorial Agenda 2020 as an implementation strategy for EU2020
In the TA2020, the intergovernmental efforts for cooperating in the light
of EU strategies combine with EU2020. This Agenda takes a broad scope and
considers all “territorial” initiatives that could be taken to contribute to EU2020.
An Urban Agenda, which is still being called for, has as yet not been developed,
which is a serious lack in term of policy alignment. This is why this article will focus specifically on the urban issues featuring among the wider territorial category.
In the spirit of the European Urban Knowledge Network, this article will outline
a practical and inspiring example for each priority this Territorial Agenda sets. As
the cases will testify, there is certainly enough “body” for a common agenda; and
this article might support future discussions on this topic.
strategies. In this light, urban authorities are envisaged to play a stronger role in
designing and implementing operational programmes, and in making spending
decisions. “Strengthening the Urban Dimension in Cohesion Policy” is currently
explored as a way to empower cities.
3.1. The 6 priorities of the Territorial Agenda 2020
In the “Territorial Agenda of the European Union 2020 – Towards an Inclusive, Smart and Sustainable Europe of Diverse Regions” the Ministers responsible
for Spatial Planning and Territorial Development state that the objectives of the
EU2020 Strategy can only be achieved if “the territorial dimension of the strategy
is taken into account, as the development opportunities of the different regions
vary”. A place-based approach to development is thus recommended. Furthermore, in order to avoid negative effects from conflicting policies, an integrated
approach is further promoted: “the co-ordination of different sectoral policies can
significantly increase their success and maximize their territorial impact”.
Thus, development strategies should be based on local and regional knowledge of needs, and building on the specific assets and factors which contribute to
the competitiveness of places. However, the TA2020 does argue for some form
of meta-governance in order to focus attention. Therefore, the Ministers have
35
jointly defines 6 territorial priorities which different territories can use as a guiding principle in their development policies:
1. Promote Polycentric and Balanced Territorial Development.
2. Encourage Integrated Development in Cities, Rural and Specific Regions.
3. Promote territorial Integration in Cross-border and Transnational Functional Regions.
4. Ensure Global Competitiveness of Regions based on Strong Local Economies.
5. Improve territorial Connectivity for Individuals, Communities and Enterprises.
6. Manage and Connect Ecological, Landscape and Cultural Values of Regions.
As mentioned above, this article will focus only on the contribution that
cities and urban areas are able to make to the realization of the TA2020.
3.1.1. Promote Polycentric and Balanced Urban Development1
1 For additional info, please visit: http://www.emi-network.eu/What_we_do/EMI_research/
Economic_Vitality.
36
should be developing from a monocentric to a polycentric area in order to create
the best circumstances for enhancing the economic vitality.
In order to generate this polycentric development, the “Europaïsche
Metropolregion München” was established. Through this network institute, surrounding cities like Ingolstadt, Augsburg and Rosenheim can better contribute
to economic development in the whole region. Their roles can be diverse, for
instance through fulfilling the demands of (affordable) housing in terms of quality and quantity, by building new industrial sites for SME’s, or by improving
economic use of space.
3.1.2. Encourage Integrated Development in Cities2
The TA2020 encourages cities to form networks in an innovative manner.
In Munich a significant shift in this direction is currently unfolding. Based on
several criteria (among which competitiveness and environmental sustainability)
the regional “Zukunftsrat” (future commission) has chosen “networking of existing centers” as the optimal strategy for urban development. According to the
advisory committee of the State of Bavaria the metropolitan region of Munich
In order to facilitate integrated urban development, the TA2020 recommends a multilevel approach to regeneration policies. In Cyprus, Urban Development Plans for the 4 larger urban areas on the island are currently elaborated.
In order to do this, coordination procedures have been installed which include all
levels of government. At the same time, it was recognized that each development
plan needs to be customized to local conditions, in order to address the various
specifities of each urban area. An ad-hoc Joint Board is established for each particular development plan, the members of which include representatives of local
authorities, public bodies organised citizens’ groups, NGOs and other interested
stakeholders, who are invited to share their views on the development plans.
2 Additional information can be gathered from: http://www.eukn.org/Dossiers/EU_
presidencies/Belgian_Presidency/Publication_Multi_Level_Urban_Governance.
37
The four plans will most likely be completed in 2012. It is already clear that
the new planning practice has led to an upgrade of the planning system’s governance framework (especially in terms of transparency and participation) and
simultaneously it strengthened the integrated and place-based approach. Lessons
learned included that it was sometimes hard to harmonize the values and methods of all stakeholders concerned with the development plans, and that singleissue stakeholders sometimes jeopardize an integrated approach.
3.1.3. Promote territorial integration in cross-border functional regions3
The TA2020 emphasizes that city networks and labour markets divided by
borders can be better connected and utilized. This type of integration and cooperation can create a critical mass justifying development, diminishing economic, social and ecological fragmentation, while at the same time building mutual
trust and social capital. An interesting example of this kind of cross-border cooperation is the Quattropole network, consisting of the cities Luxembourg (LU),
Metz (FR), Saarbrücken (DE) and Trier (DE). This network was established in
2000, in order to develop high speed infrastructure as well as the cultural identity of the area, and to improve the joint business environment, specifically for
SMEs. Through several working groups, consisting of policy officers from each
city, interesting projects have been launched, for instance in tourism: proximity
is so close that each city can be visited from one location (“4 cities, 3 countries,
1 bed”). Other examples are in the field of public transport links and energy efficiency.
3.1.4. Ensure global competitiveness of regions based on strong local
economies4
The integration of local endowments, characteristics and traditions into the
global economy is important in reducing vulnerability to external forces. In this
light, diversification of the local economy is stressed as an important development
3 More information can be gained from http://www.quattropole.org/de/startseite.
4 For more information, please visit http://www.paredescidadecriativa.eu/en.
38
with the urban environment and the most important local economic activity:
furniture making. This type of related diversification strategies are strongly recommended, as these build on existing resources, capabilities and assets.
3.1.5. Improve connectivity for individuals, communities and enterprises5
In the TA2020 it is expressed that “fair and affordable accessibility to services of general interest, information, knowledge and mobility are essential for
territorial cohesion”. In this light, the development of a broadband network is
emphasized as an important focus. The Digital Agenda for Europe is further detailing that in relation to this development, the enhancement of digital literacy, skills
and inclusion needs to be stimulated.
strategy. Paredes in Portugal presents an interesting example of this approach. In
and around this city, over 1200 furniture factories had been active. As much of
this type of production has moved away as a result of the global shift, a modern
interpretation of these assets was developed: the Paredes Design Hub. The essence
of this project is to create in the City of Paredes a strong economic and cultural
partnership among design and architecture professionals, in a narrow relationship
In this regard, the innovative use of ICTs can contribute to life-long learning, which is a central aim of the EU2020 strategy. The project BLOOM, or Bitesized Learning Opportunities On Mobiles, aims to deliver workplace training in
basic skills for the logistics and passenger transport sectors using mobile phone
technologies. This project will support lifelong learning, encouraging excluded
groups to upskill and enhance their employment prospects through the use of
mobile learning. This project is realized through a mix of private and public sector bodies in the UK, Austria and Germany.
5 More information can be gained from http://ec.europa.eu/information_society/tl/activities.
39
3.1.6. Manage and Connect Ecological, Landscape and Cultural Values
of Regions6
Among several issues, the TA2020 emphasizes that local management of
cultural heritage is of key importance. Protection rehabilitation and finding new
functions for heritage through a place-based approach is to be stimulated. The
City of Florence has completed an interesting project in this regard. Between
1832 and 1985, ”Le Murate” was a male penitentiary institute, and is located in
the very heart of the historic city centre. In 1983 the jail was relocated, and in
1998 the local authorities decided to renovate the penitential building. The result
is that anno 2011, social housing, a literary café, several (culturally oriented)
SMEs and new infrastructure have been realized inside and around the former
jail. A similar project exists in Leeuwarden (the Netherlands). Here, a former
house of detention was redeveloped into an establishment for young entrepreneurs, so that they can rent a former cell and start their enterprises from there.
4. Towards an Urban Agenda related to EU2020
Thus, the development of projects and programmes aimed at the realisation of EU2020 is the result of a two-way process. The European Commission
has identified several issues that require dedicated policy and presents these as
challenges that lower levels of government should engage themselves with. On
the other hand, many individual cities have recognised several challenges, needs
or wishes on the local level as well, and present these as requiring the (financial)
attention of higher levels of government. Finding the right mix in these two opposite currents is a true challenge. Each level of government and each player has
its own unique expertise, experience and point of view which complement and
reinforce each other. Finding the right setting, the right actors and the right approach for realising policy aims is an art: it requires skills, knowledge, experience,
instruments, and talent as well. Multilevel governance is key to enable all relevant
actors into the policy-making and implementation process. This is a delicate art,
but as the practices above have shown: cities are already contributing in many
6 For further information, please consult the December 2010 URBACT bulletin.
40
Furthermore, multilevel governance enables cross-sectoral alignment as
well, captured by the notion of the integrated approach. By developing “the art
of working together”, contradictory demands and different priorities and interests can move towards each other. What is especially relevant in this regard would
be a shared agenda: an explicit Urban Agenda concerning the implementation
of EU2020, elaborated by and for all cities to adopt to their local circumstances.
A second matter that became apparent through the practices is that cities are
already contributing to the Territorial Agenda 2020 in a meaningful way – which
according to EUKN would be a good reason to institutionalise these contributions, for instance through introducing a hybrid model in the context of cohesion policy. This would mean that Operational Programmes initiated by member
states would function side by side with specific programmes initiated by regions,
cities and municipalities, transnational alliances, or other actors. In this way, a
shared urban agenda could go accompanied by a specific instrument, designed
to further benefit from the many inputs cities of all sizes throughout Europe can
deliver in the light of the EU2020 strategy.
ways to a smarter, more sustainable and socially inclusive Europe.
“I love it when a plan comes together”, the chief of the A-team used to say
when their meticulously designed action plan was starting to work out. On an
intergovernmental level as well as on the level of the European Commission, it is
agreed that cities have a key role to play in making this happen: a thorough Urban Agenda combined with a powerful instrument could really make the magic
happen. 7
Bibliography
5th Report on Economic, Social and Territorial Cohesion, November 2010
Bristol Accord, Bristol, 6-7 December 2005
Europe 2020: A strategy for smart, sustainable and inclusive growth. 3 March
2010 (COM(2010)2020).
41
42
Leipzig Charter on Sustainable European Cities, Leipzig, 24-25 May 2007
Lille Action Programme, Lille, 3 November 2000
Marseille Declaration, Marseille, 25 November 2008
Multilevel Governance or the Art of Working Together : Methods, Instruments
and Practices, EUKN, September 2011
TA2020: Territorial Agenda of the EU - Towards a More Competitive and Sustainable Europe of Diverse Regions, Gödöllő, 19 May 2011
Toledo Declaration, Toledo, 22 June 2010
Urban Acquis, Rotterdam, 29 November 2004
Profesor Titular de Sociología
Universidad de La Rioja
Índice: 1. Introducción; 2. El crecimiento y la competitividad como ejes
centrales de las nuevas agendas urbanas; 3. El final de una etapa; 4. Redefinir
las agendas urbanas. Bibliografía.
Palabras clave: Ciudades, Crecimiento, Competitividad, Agendas, Neoliberalismo, Consenso.
Resumen: Los límites del crecimiento urbano, apoyados en el paradigma
neoliberal en estas últimas décadas, deben ser objeto de debate público,
como paso previo para el rediseño de la agenda urbana de las ciudades en la
Unión Europea y en el mundo. A partir de este presupuesto, se analizan la
evolución del modelo de ciudad en España y se plantean alternativas a una
fase de la construcción urbana sociopolítica ya agotada.
LAS AGENDAS URBANAS EN ESPAÑA: UNA PERSPECTIVA SOCIOECONÓMICA
43
1. Introducción
8 La definición de los objetivos prioritarios de la acción de los gobiernos
locales, el diseño de sus estrategias, los niveles y las formas de participación de
los distintos actores socio-económicos, son factores fundamentales en la determinación de las agendas urbanas. Éstas pueden ser identificadas y caracterizadas en
un momento histórico concreto, pero sin olvidar que, por su propia naturaleza,
deben ser entendidas como un proceso en permanente definición.
Si la mirada se centra en las ciudades españolas, su desarrollo histórico contemporáneo se vio muy condicionado por la supervivencia de la dictadura hasta
la segunda mitad de los años setenta del siglo XX, hecho que generó dinámicas
urbanas diferentes a las de otros países europeos. Posteriormente tendrían que
transcurrir prácticamente diez años de desarrollo de la democracia local, ya a
finales de los años ochenta, para alcanzar una práctica equivalencia entre la experiencia española y la de otras ciudades de la Unión Europea.
En este artículo se analiza la evolución de las agendas urbanas en España desde
la primera mitad de los años noventa hasta la actualidad. La larga etapa de crecimiento económico vivida desde mediados de la última década del siglo XX hasta
2008, se acompañó en las ciudades de la adopción de medidas y la generación de
consensos socio-políticos que respondían a un modelo económico en el que el sector inmobiliario jugó un papel primordial. Precisamente el colapso de ese modelo
en 2008 situó a las ciudades españolas en un escenario muy diferente. Pensando en
el futuro, la caracterización de la crisis económica y la identificación de los problemas estructurales del modelo anterior, resultan fundamentales para avanzar en lo
que debería ser una revisión en profundidad de las agendas urbanas que permita
superar los problemas más graves que afrontan las ciudades en la actualidad.
2. El crecimiento y la competitividad como ejes centrales de las nuevas
agendas urbanas
A finales de los años setenta el impacto de la crisis económica era ya lo suficientemente fuerte como para influir de manera determinante sobre la definición
44
que encontró en la crisis la supuesta confirmación de sus más negros augurios
(Harvey, 2005). Como han señalado distintos autores, el neoliberalismo ha tenido (tiene) también una clara materialización en las ciudades, determinando sus
agendas urbanas y, en consecuencia, promoviendo su reestructuración a partir de
unas claves muy específicas (Brenner y Theodore, 2002).
En España este cambio de orientación también se hizo presente aunque
unos años más tarde, puesto que todavía en los primeros años ochenta la agenda
continuaba marcada por el derecho a la ciudad y la búsqueda del reequilibrio
socio-espacial, tras la tardía recuperación de la democracia local en 1979. De
hecho, a lo largo de la primera mitad de los años ochenta la mayoría de las ciudades españolas experimentaron transformaciones muy notables. No sólo una
profunda renovación de su fachada físico-espacial, sino también un re-equilibrio
socio-espacial que significó una mejora evidente en las condiciones de vida de millones de personas que habitaban, fundamentalmente, en las periferias urbanas de
clase trabajadora. Se construyeron nuevos equipamientos (educativos, sanitarios,
culturales, deportivos, zonas verdes, etc.), se mejoraron las redes de transporte
colectivo, se urbanizaron y dotaron de infraestructuras básicas las calles de numerosos barrios, se desarrollaron de la mano de la presión de los movimientos
urbanos importantes programas públicos de vivienda, etc.
de las agendas urbanas. En Estados Unidos y en distintos países europeos, la crisis
y el declive económico pasaron a ser percibidos como el principal problema que
las ciudades debían afrontar. La crisis industrial llegó incluso a hacer perder población en valores absolutos a numerosas áreas urbanas, el desempleo crecía como
no lo había hecho en décadas. La respuesta a estos problemas se nutrió fundamentalmente de las recomendaciones planteadas por el pensamiento neoliberal,
Pero, paulatinamente, este impulso fue apagándose. Por un lado, tras la
recuperación de la democracia municipal y la consolidación del nuevo sistema
político, la movilización urbana perdió fuerza (Díaz Orueta, 2006). En los años
ochenta los movimientos urbanos vivieron una crisis profunda que condujo a la
redefinición no sólo de sus objetivos, sino también de su composición, organización e, incluso, de las formas de movilización. Por otro, el discurso del derecho a
la ciudad, de la austeridad frente al crecimiento y del re-equilibrio socio-espacial
45
fue quedando paulatinamente atrás. Ya en la segunda mitad de los ochenta, la
crisis parecía haberse superado, y el crecimiento económico retornaba con fuerza
de la mano de los nuevos planteamientos neoliberales. También en España en el
ámbito del Urbanismo se hicieron fuertes los nuevos discursos (Cuadro 1)
CUADRO 1:
DE LA CIUDAD DEMOCRÁTICA A LA CIUDAD-MERCANCÍA
AGENDAS URBANAS EN ESPAÑA
Finales 70/ Primera mitad años 80
Años 90/Actualidad
El ideal de ciudad se expresa en
términos de democracia y justicia
social. Consecuentemente, resultan
prioritarias las actuaciones públicas
que tiendan a garantizar el derecho a
la ciudad para todas/os.
Se incorporan al gobierno de la ciudad
ideas procedentes del nuevo paradigma
económico neoliberal: privatización,
desregulación, flexibilidad en la gestión,
etc. Nuevas formas de intervención
público-privado.
Agenda urbana: reequilibrar la ciudad,
atender déficit urbanos, cooperación,..
Nueva agenda urbana: competencia entre
ciudades y crecimiento económico.
Fuente: elaboración propia
Como había ocurrido anteriormente en Estados Unidos y también en numerosos países europeos, las nuevas agendas, con su orientación primordial hacia
el crecimiento económico y la competencia con otros espacios urbanos, renunciaron o, en el mejor de los casos, dejaron en un segundo plano, el objetivo de la
reducción de las desigualdades sociales. Además, no debe olvidarse que en España
el cambio político se vio acompañado de la integración en 1986 en la Unión Europea, que ya entonces daba muestras de su creciente inclinación hacia posiciones
abiertamente neoliberales.
La globalización incidió de forma trascendental sobre la economía española, dando lugar a cambios acelerados e intensificando el crecimiento de grandes
grupos empresariales que llegaron a convertirse en actores económicos de primer
orden. En líneas generales, el “boom” inmobiliario resultó un factor muy característico de la experiencia española en esta etapa de crecimiento económico
(Fernández Durán, 2006), alimentando procesos muy rápidos de acumulación
de capital y la aparición de nuevas empresas con una gran capacidad de presión
46
El proceso de cambio favoreció la consolidación y enraizamiento de una
serie de coaliciones locales que influyeron de manera determinante sobre la definición de las prioridades de las agendas urbanas. Las experiencias de reestructuración urbana vividas en las dos últimas décadas resultarían inexplicables sin
hacer referencia al papel esencial que estas coaliciones han jugado en España al
menos desde los años noventa hasta 2008, cuando la crisis económica comenzó
a manifestarse con toda crudeza. La articulación entre los poderes políticos locales y regionales con ciertos grupos económicos, singularmente los vinculados al
sector inmobiliario, conformó su núcleo central (Díaz Orueta, 2010). Pero estas
coaliciones fueron capaces de tejer a su alrededor un amplio consenso al que atrajeron también a otros sectores sociales y económicos. El nuevo escenario urbano
se hizo más y más complejo: más allá de las autoridades locales y regionales que
formalmente gobiernan, existen poderosas redes de intereses económicos, grupos
de presión, etc., que condicionan notablemente las decisiones tomadas.
sobre las decisiones tomadas por los gobiernos locales y autonómicos. Esta tendencia general se materializó de forma matizada en cada ciudad, en función de
claves históricas, sociales, económicas, políticas y culturales locales, otorgando,
por ejemplo, un papel de mayor o menor liderazgo al sector empresarial privado.
El análisis urbano debe tratar de aprehender esa creciente complejidad, dando cuenta de la formación de coaliciones locales que favorecen una perspectiva
u otra del desarrollo urbano en el marco de las formas diversas de gobernanza
local. En la medida en que los gobiernos locales y autonómicos favorezcan la exploración de nuevas formas de participación ciudadana en la toma de decisiones
sobre cuestiones urbanas, se reforzará la legitimidad democrática de la práctica
política (Diaz Orueta, 2006). Sin embargo, salvo escasas excepciones, las grandes
decisiones relativas al desarrollo urbano han sido pactadas entre las autoridades
locales, regionales y, en su caso, centrales, con el sector privado y, posteriormente,
presentadas a la opinión pública como opciones sin alternativas posibles.
Es cierto que un análisis pormenorizado de la experiencia de las ciudades
españolas aportaría matices muy significativos. Por ejemplo, las experiencias de
Barcelona y Bilbao podrían encuadrase bajo una modalidad de gobernanza emEixo Atlántico. Revista da Eurorrexión Galicia-Norte de Portugal / Eixo Atlântico. Revista da Eurorregião GaliciaNorte de Portugal, nº 18, 2011.
47
presarial dulcificada, en contraste con la evolución de Valencia y Madrid, cuyas
agendas urbanas se han orientado de forma casi exclusiva hacia las formas más
duras de la gobernanza empresarial (Díaz Orueta, 2011). Esta diversidad de experiencias no hace sino confirmar la existencia de un amplio espacio para el desarrollo de políticas y agendas específicas que, inevitablemente, pueden conducir
a formas de regulación local diferente y, en el largo plazo, a modelos urbanos
claramente diferenciados1.
Pero en todo caso, durante el último periodo de crecimiento económico,
las coaliciones locales y las élites que las gobiernan reforzaron notablemente su
poder, creando las condiciones legales, políticas y económicas que incentivaron
la puesta en práctica de un urbanismo neoliberal. Tal y como plantean Logan y
Molotch (1987) al analizar las ciudades norteamericanas, estos grupos de políticos locales, empresarios, líderes de los medios de comunicación, académicos, etc.,
promovieron la reestructuración de las ciudades de acuerdo a sus intereses. En
la reciente historia de las ciudades españolas, las decisiones adoptadas por estas
coaliciones, respaldadas por los gobiernos centrales que se sucedieron entre 1996
y 2008, dieron lugar a la aparición de una burbuja inmobiliaria que, finalmente,
terminaría por estallar, dejando a la luz las debilidades y desequilibrios propios del
modelo económico adoptado.
3. El final de una etapa
Cuando España llegó a disponer ya de más viviendas y kilómetros de autovía
per capita que en todos los otros países europeos, el auge inmobiliario empezó a
acusar síntomas de agotamiento. No han sido los límites ecológicos, ni los límites
de una demografía que no alcanza a habitar un parque de viviendas cada vez
más sobredimensionado los que acabaron frenando el presente boom inmobiliario, sino los límites financieros, como había ocurrido en los ciclos anteriores
(Naredo, 2009: 121)
Durante la etapa que finalizó en 2008 la hegemonía de la alianza financieroinmobiliaria llegó a ser casi total en España. Como plantea Roch (2006), el sector,
1 Sobre la posibilidad de articular respuestas locales diferentes en el contexto de la globalización:
Subirats, 2002.
48
por el poder político fue determinante. Por ejemplo, con los cambios legislativos
ad-hoc2, que además favorecieron el protagonismo de lo que Naredo ha calificado
como neocaciquismo local y regional, se alimentó la construcción de cientos de
miles de nuevas viviendas, llegando a convertir a España en el primer consumidor
de cemento y productor de viviendas europeo (Naredo, 2011: 14-15).
En un texto más reciente, Naredo (2011: 55-62), resume en tres grandes bloques las principales consecuencias del modelo inmobiliario desarrollado durante la
pasada etapa. En primer lugar, económicas, dado que el monocultivo inmobiliario
generó importantes endeudamientos y desequilibrios. Y como ya se decía con anterioridad, la burbuja inmobiliaria aceleró y profundizó la crisis económica española,
en comparación con lo ocurrido en otros países donde las tensiones inmobiliarias
no han resultado tan acusadas. En segundo lugar, ecológicas, puesto que los impactos producidos por el crecimiento de la urbanización son brutales, no sólo por gran
incremento de la mancha urbana y de la ocupación de suelo por grandes infraestructuras, sino por el daño causado en muchos terrenos de gran valor ecológico o
previamente destinados a la producción agraria. Y, por último, señala Naredo, las
tremendas consecuencias sociales, con un gran crecimiento del desempleo y de los
recortes sociales generalizados, lo que en poco tiempo ha disparado los niveles de
empobrecimiento. Puede destacarse en este capítulo, la multiplicación del número
de desahucios entre 2008 y 2011, afectando a una población muy endeudada que,
al quedar en paro o empeorar sus condiciones laborales, no puede afrontar el pago
de las deudas hipotecarias contraídas. Se refuerza así el problema de la segregación
en muchas ciudades españolas que ya durante el periodo del boom económico se
había visto agravado por la debilidad de las políticas de vivienda social.
apoyado por el poder político, incluso confundido con él, se internacionalizó
crecientemente lo que le permitió ampliar su capacidad de acumulación. Durante
este periodo la producción del espacio pasó a ser una actividad central, alejándose
cada vez más de las necesidades residenciales de la población: el número de viviendas construidas no dejaba de crecer, del mismo modo que lo hacían las dificultades
de una parte muy importante de la población para acceder a ellas. El papel jugado
2 Así sucedió en el País Valenciano con la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística (LRAU),
aprobada en 1994 (Díaz Orueta y Lourés, 2008).
49
Pero el análisis de la crisis resultaría incompleto si se circunscribiera en exclusiva a su dimensión inmobiliaria. Como plantea Fernández Durán (2011), en
realidad la crisis es una manifestación multidimensional de la inviabilidad de un
modelo económico que se fundamenta en bases ecológicas cada vez más insostenibles. En ese sentido, una clave fundamental de futuro para el siglo XXI pasa por
el declive energético. Declive que obliga a replantearse ya y de manera profunda
el futuro de las metrópolis, dado que su continuidad, tal y como las conocemos
hoy en día, no es viable3.
Sin embargo, hasta la fecha parecería haberse abierto paso una suerte de
huida hacia delante, pensando que será posible retomar la senda del crecimiento
económico anterior y, es más, que la recuperación de algunas de las intervenciones características de aquella etapa, como la celebración de mega-eventos y el
desarrollo de megaproyectos, podrían acelerar la recuperación4. Esta negación de
la realidad no es sino una manifestación de las estructuras de un poder en declive
que intensifica precisamente las políticas que han conducido a la situación actual
y que, de aplicarse, pueden generar (Fernández Durán, 2011: 27):
– “ (…) un deterioro aún mayor de las condiciones de vida, institucionales
y ambientales y, finalmente, reemplazará el posible descenso o transición
ordenada por un colapso más brusco”
La ruptura del modelo anterior coloca a los gobiernos locales ante la urgencia de redefinir sus estrategias, de diseñar nuevas agendas que afronten los graves
3 Es decir, desde esta perspectiva, la respuesta a la crisis pasaría por el cuestionamiento global
y la superación del modelo neoliberal hegemónico durante más de dos décadas. Brenner, Peck
y Theodore (2010: 339-342) plantean cuatro posibles escenarios futuros en relación al neoliberalismo: neoliberalización zombie, contra-neoliberalización desarticulada, contra-neoliberalización
articulada y de socialización profunda. La propuesta resulta especialmente interesante, no sólo para
tratar de comprender en que escenario nos encontramos, sino hacia dónde y bajo qué condiciones
es posible evolucionar en el futuro.
4 Por ejemplo, en esa clave deben interpretarse decisiones como la adoptada por el Ayuntamiento
de Madrid en el verano de 2011, aprobando presentar una vez más la candidatura para organizar
unos Juegos Olímpicos, en esta ocasión en 2020. Todo ello, después de haber fracasado en este
intento ya en dos ocasiones anteriores: 2012 y 2016.
50
4. Redefinir las agendas urbanas
Tal y como vienen mostrando distintas investigaciones muy recientes, la
respuesta a la crisis adoptada hasta la fecha no parece orientarse hacia la superación del modelo neoliberal. Schipper, al analizar la evolución de Frankfurt entre
los años 2008 y 2010, constata que lo sucedido no ha sido tanto la ruptura de la
hegemonía neoliberal, como su reforzamiento y la insistencia, mayor si cabe, en
la necesidad de promover la competición interurbana a nivel mundial (Schipper,
2011: 8):
– “ The continuity of the entrepreneurial city and the absence of a major
crisis of neoliberal regulation are indeed not just the results of structural constraints of a deepened ‘rescaled competition state regime’ and
shrinking municipal budgets, but also the discursive effects of neoliberal
political rationality as an order of knowledge. Obviously, neoliberalism
still remains powerful enough among the political elites in Frankfurt to
make sense of social reality – regardless of the deep economic decline”.
problemas provocados por el modelo anterior5, a la vez que contemplan de forma
prioritaria los desafíos de futuro que plantea el nuevo escenario económico y
ambiental.
Las conclusiones alcanzadas por Oosterlynck y González (2011) en su
análisis de la crisis y de las respuestas a la misma a través de los discursos urbanos
elaborados por la OCDE y URBACT6, dibujan un panorama coherente con el
análisis de Schipper sobre Frankfurt. Tanto para la OCDE como para URBACT el
estudio de las raíces de la crisis no es objeto de debate, ésta es considerada como un
5 Además de los que ya han ido apareciendo a lo largo del artículo, no pueden olvidarse otros
como el coste insostenible de finalizar la construcción y mantener algunas grandes infraestructuras
(culturales, deportivas, de transportes, etc.) o la situación de la población que habita grandes proyectos residenciales cuya ejecución se ha paralizado, dejándoles inmersos en un paisaje de declive
urbano, sin equipamientos y servicios y rodeados de viviendas vacías y edificios a medio construir.
6 En el Programa Local Economic and Employment Development (LEED) de la OCDE y en la red
URBACT, financiada por la Unión Europea. En ambos casos se trata de instituciones estratégicas en
cuanto a la creación y distribución de discursos y propuestas de actuación en las ciudades.
51
fenómeno de escala global, inmutable, al que se puede hacer frente desde el ámbito
local. En ese sentido, se señalan una serie de experiencias concretas lideradas por
autoridades locales que son presentadas como ejemplos inspiradores para otras ciudades, dejando intacto el discurso anterior a la crisis que considera a la ciudad como
un lugar clave para la profundización y extensión del neoliberalismo.
Un panorama no demasiado diferente es el que se percibe en las ciudades
españolas. Acuciados como nunca por el ahora agravado problema de la financiación y la deuda, los gobiernos locales dedican la mayor parte de sus esfuerzos a
esquivar como pueden los efectos más dolorosos de la crisis, planteándose, como
se decía con anterioridad, cuáles podrían ser los pasos a seguir para tratar de
recuperar paulatinamente la senda anterior de crecimiento. Por tanto, al menos
hasta la fecha, no se está produciendo una reflexión que, tomando como punto de
partida la naturaleza última de la crisis, haga emerger desde el ámbito local una
agenda orientada a avanzar hacia formas post-neoliberales de regulación urbana.
Sin embargo, la actual coyuntura podría resultar favorable para iniciar el
debate sobre el tránsito hacia otro tipo de regímenes urbanos, más democráticos,
abiertos a la participación ciudadana y que consideren prioritarias las necesidades
sociales más urgentes. En ese sentido, una parte de las nuevas demandas democráticas surgidas en España desde mayo de 2011 podrían encontrar respuesta en
el desarrollo de un debate amplio y abierto sobre los posibles modelos urbanos del
futuro, partiendo de la base de la existencia de alternativas diferentes y comenzando por discutir sobre las raíces y posible alcance de la crisis actual del capitalismo7.
En el debate sobre la construcción de las nuevas agendas urbanas debería
ocupar un lugar prioritario la superación de la lógica neoliberal de la competitividad y la gestión empresarial que ha dominado las ciudades en las dos décadas
pasadas. Principios como el derecho a la ciudad o la lucha contra las desigualdades socio-espaciales, prácticamente olvidados desde hace casi tres décadas, y otros,
7 Aunque, como plantean Brenner, Peck y Theodore (2010: 342-343), los intentos de avanzar
hacia formas contra-neoliberales de regulación urbana corren el riesgo de mantenerse como
experiencias limitadas a territorios muy acotados si no cuentan con amplias redes articuladas de
intercambio y cooperación.
52
las agendas urbanas. 7
Bibliografía
BRENNER, N. y THEODORE, N. (2002). Spaces of Neoliberalism. Urban Restructuring in North America and Western Europe, Oxford: Blackwell.
BRENNER, N., PECK, J. y THEODORE, N. (2010). “After Neoliberalization?”, en Globalizations, vol.7, Nº 3: 327-345.
DÍAZ ORUETA, F. (2006). “Spain: Local Democracy and Citizen Participation”, en Space & Polity, vol.10, Nº 3: 263-278.
DÍAZ ORUETA, F. (2010). “Regímenes urbanos y movimiento ciudadano en
Valencia”, en Cuaderno Urbano. Espacio, Cultura, Sociedad, vol.9, Nº 9:
275-294.
no exactamente nuevos pero si sobre los que habría que incidir con mucha más
fuerza, como por ejemplo la necesidad de romper con el actual modelo energético, el reforzamiento de nuevas formas de movilidad, eliminando progresivamente
la dependencia del automóvil privado o el freno a la urbanización ilimitada e
insostenible del territorio, actuando prioritariamente sobre los espacios ya consolidados, pueden resultar muy útiles en la redefinición de los objetivos centrales de
DÍAZ ORUETA, F. (2011). “Cambio y diversidad en las políticas urbanas en
España”, en Seminario Internacional: Periferias urbanas y transformación comunitaria. Diálogo México-España, Barcelona, CIDOB.
DÍAZ ORUETA, F. y LOURÉS, M.L. (2008). “La globalización de los mercados
inmobiliarios: su impacto sobre la Costa Blanca”, en Ciudad y Territorio.
Estudios Territoriales, vol. XL, Nº 155: 77-92.
FERNÁNDEZ DURÁN, R. (2006). El tsunami urbanizador español y mundial,
Barcelona: Virus.
FERNÁNDEZ DURÁN, R. (2011). La quiebra del capitalismo global: 20002030. Preparándonos para el comienzo del colapso de la civilización industrial, Madrid: Virus, Libros en Acción y Baladre.
HARVEY, D. (2005). A Brief History of Neoliberalism, Oxford: Oxford University
Press.
53
54
LOGAN, J. y MOLOTCH, H. (1987). Urban Fortunes: The Political Economy of
Place, Los Ángeles: University of California Press.
NAREDO, J.M. (2009). “La cara oculta de la crisis. El fin del boom inmobiliario
y sus consecuencias”, en Revista de Economía Crítica, vol.7: 118-133.
NAREDO, J.M. (2011). “El modelo inmobiliario español y sus consecuencias”,
en José Manuel Naredo y Antonio Montiel Márquez, El modelo inmobiliario español y su culminación en el caso valenciano, Barcelona: Icaria, pp.
11-69.
OOSTERLYNCK, S. y GONZÁLEZ, S. (2011). “Don’t waste a crisis: opening
up the city yet again for neoliberal experimentation”, en RC21Conference.
The struggle to belong. Dealing with Diversity in 21st urban settings, Amsterdam.
ROCH, F. (2006). “Madrid se desborda. A propósito de las relaciones entre lo
local y lo global bajo la hegemonía inmobiliaria”, en IT, Nº 75: 50-57.
SCHIPPER, S. (2011). “Not the market has failed but the estate. The hegemony
of urban neoliberalism in the case of Frankfurt am Main during the crisis
2008-2010”, en RC21Conference. The struggle to belong. Dealing with Diversity in 21st urban settings, Amsterdam.
SUBIRATS, J. (ed.) (2002). Redes, territorio y gobierno. Nuevas respuestas locales a
los retos de la globalización, Barcelona: Diputación de Barcelona.
Subdirector de Estrategia Local
Índice: 1. Introducción; 2. Liderazgo competente del gobierno local; 3. La
doble vertiente de la dirección profesional: Dirección ejecutiva y gestión
“proyectual”; 4. Funcionariado competente y organización eficaz. Bibliografía.
Palabras clave: Directivos, Competencias, Liderazgo, Escasez, Equipos.
Resumen: Los gobiernos locales en España, ya han vivido crisis fiscales y
financieras en épocas anteriores; la diferencia con relación a esta crisis tiene
que ver con el fondo: estamos ante un cambio del sistema de gobernanza
local. Este cambio requiere de una gran transformación en el sistema de gobierno y administración local, que debe comenzar por la reformulación de
la institución local como ente de gestión, representación y participación, así
como organización de dirección de personas e impulso de liderazgos locales,
que superen las clásicas jerarquías, el concepto de funcionario, y se dirijan
hacia la búsqueda de la gestión eficaz de la austeridad.
CRISIS Y AGENDAS URBANAS: LA GESTIÓN INNOVADORA DE LA AUSTERIDAD
55
1. Introducción
8 España ha gozado, desde la consecución de la democracia en 1977 hasta
2007, de treinta años de crecimiento económico fuerte y casi continuo, y además
de un crecimiento fuerte y casi continuo del gasto público en relación con el PIB.
Pero en 2007 se desencadena la gran crisis, que en realidad son muchas crisis
superpuestas (Calderó, 2010): a la crisis financiera mundial, nosotros añadimos una
crisis inmobiliaria, una crisis de endeudamiento público y privado, una crisis de
déficit público y, por debajo de todas, invisible, la peor crisis de todas, la crisis del
crecimiento del gasto público, una crisis de madurez, al haber llegado España a un
nivel de gasto público en relación con el PIB cercano al de los países más avanzados.
La crisis por tanto no es una pesadilla de la que saldremos algún día volviendo a lo de antes, es un factor estable y profundo que cambiará nuestro sistema
público para siempre. Entramos en una nueva era de la gestión pública, la era de
la austeridad. Una austeridad intensa como respuesta a la crisis, pero que deberá
proseguir después de la crisis, con una ya permanente contención del gasto, que
no volverá nunca más a tener los ritmos de crecimiento por encima del crecimiento del PIB que tuvo durante mucho tiempo; austeridad que deberá acompañarse
de profundas innovaciones para conseguir mejorar la eficacia institucional a pesar
de la escasez (Varela, 2011; Kotter, 1996, 2008). Los sistemas de gobierno, dirección y gestión de las instituciones locales deben reconsiderarse a fondo, y este
tema debe ocupar un lugar importante en la agenda política local.
Ni los hábitos de toma de decisiones, ni los valores predicados y practicados,
ni los sistemas de interacción con la ciudadanía y con el entorno institucional y
social, ni los sistemas de gestión interna de la institución están pensados para la
era de la austeridad. Todas las prácticas y hábitos de gobierno local se han basado
en la existencia de una gran capacidad económica que ha permitido niveles altos
de gasto e inversión sin dificultad ni cortapisa alguna.
De hecho podríamos hablar de la necesidad de un cambio de régimen. Deberíamos pasar de una democracia deferente, en la que los gobiernos locales bus-
56
Este cambio de régimen político y de sistema de gestión deberá tener muchas vertientes innovadoras. En este artículo voy a detenerme en algunas de ellas,
relativas a la gestión institucional local, que considero importantes y a la vez
escasamente planteadas y debatidas. Voy a centrarme en las propuestas de solución; creo que los análisis de la realidad son ya bastante claros y compartidos. Los
problemas no son el problema; el problema está en las soluciones.
2. Liderazgo competente del gobierno local
Acaban de celebrarse en España elecciones municipales, y de nuevo nos encontramos con un alto porcentaje de relevos en los gobiernos locales, en algunos
casos sin cambio del color político, en muchos otros casos con alternancia política. Un gran contingente de alcaldes y concejales empiezan a ejercer sus responsabilidades con escasa o nula experiencia y formación previas, y a menudo sin
veteranos a los que acudir en busca de consejo y método.
caban su legitimación mediante una continua oferta de nuevos equipamientos,
servicios y festejos públicos para una ciudadanía pasiva y consumista, atendiendo
demandas de minorías activas o incluso sin existir demandas, a una democracia
exigente, en la que el gobierno local deberá gestionar la escasez ante las demandas
crecientes de la ciudadanía, alimentadas por el empobrecimiento repentino de
gran parte de la población.
Pero esta vez la exigencia de eficacia en la acción de gobierno es mayor si
cabe, porque la situación es muy nueva, y la necesidad de tomar decisiones es
urgente: los gobiernos del mandato anterior se dieron cuenta de la gravedad de la
situación muy tarde, y decidieron casi todos dejar que fueran los gobiernos surgidos de las elecciones de 2011 quienes asumieran íntegro el coste de recuperación
del equilibrio presupuestario y financiero.
Serán necesarias medidas de austeridad importantes, mucho más allá de
los decorativos pero irrelevantes recortes en sueldos de políticos y de empleados
eventuales. Y esto requerirá innovaciones importantes en los métodos de toma de
decisiones.
57
La forma de gobierno más frecuente en los municipios medianos y grandes
ha consistido en el modelo ministerial (Calderó, 1998): los gobiernos se dividen
en tantas concejalías como concejales tiene la mayoría de gobierno y cada concejal
se convierte en el ministro de su área, en un trabajoso encaje de las heterogéneas
trayectorias vitales de los concejales con todos y cada uno de los campos temáticos
de actuación municipal.
En esta estructura cada concejal-ministro pasa a tener que ejercer de estratega, de director ejecutivo y de relaciones públicas de su campo de actividad, a
pesar de que en un alto porcentaje carece de conocimientos siquiera elementales
del área que le ha tocado en suerte. Es evidente que su muy elevada autoestima no
basta para compensar la desproporción entre sus capacidades y las exigencias del
encargo. Sólo la abundancia de presupuesto permitió en el pasado suplir el buen
criterio con la generosidad hacia los cuatro puntos cardinales.
En ese modelo de gobierno la existencia de gobierno colegiado y de plan
de gobierno era mera apariencia; cada concejal hacía y deshacía, y a menudo se
enteraba por la prensa de las acciones de los demás compañeros de gobierno. Sólo
se compartían decisiones a la hora de repartir los recursos, siempre insuficientes,
por muy abundantes que ahora nos resulte claro que fueron. Y las decisiones de
reparto de recursos se adoptaban de cualquier manera: en general con criterios de
puro equilibrio político entre concejales, sin entrar en consideraciones de oportunidad ni de trascendencia, y acatando todo el equipo de mala gana las decisiones
salomónicas de la Alcaldía.
El sistema de gobierno funcionaba porque había dinero para todo. ¿Qué
sucederá ahora, cuando no hay dinero y además en muchas instituciones hay que
ahorrar de lo lindo para reducir los déficits generados por los despilfarros de las
etapas anteriores?
Se hace imprescindible un cambio de sistema. ¿Cómo debería ser el nuevo?
En primer lugar habrá que gestionar la evidencia de que hay mucho que
ahorrar y muy poco que gastar. Por tanto deberá haber mucha deliberación sobre
58
de implicación de los asistentes en la decisión.
Hay que generar una verdadera dinámica deliberativa y decisoria por parte
de la totalidad de miembros de la coalición de gobierno. Esto es una condición
para el cambio (Argyris 1994; McClelland 1989), pero además es coherente con
el hecho insoslayable de que nuestro sistema electoral, de listas cerradas y bloqueadas, otorga igual legitimación a todos los concejales electos. En nuestra ley de
régimen local la Alcaldía tiene grandísimos poderes, es Superman o Superwoman,
pero en nuestra ley electoral local la Alcaldía es última de la fila: es elegida (y revocable) por los concejales.
La deliberación entre concejales del gobierno, para que sea efectiva, debe
empezar por homogeneizar la información para la toma de decisiones entre todos
los participantes. Sin información equiparable no hay decisión colectiva eficaz.
Ello implica un importante trabajo informativo previo a la reunión, y sobre todo
obliga a elaborar documentación en lenguaje material, en el lenguaje realista de
beneficios, perjuicios, beneficiados, perjudicados, alternativas y consecuencias, y
no en el lenguaje iniciático y leguleyo de los funcionarios tecnócratas. Ello obliga
además a preparar las decisiones del gobierno mediante varias propuestas alternativas todas ellas viables: sin alternativas no hay decisión, hay sólo acatamiento de
decisiones tomadas de antemano por los técnicos.
prioridades, seguida de decisiones difíciles y dolorosas. Mi propuesta es que se
evolucione hacia un sistema de gobierno con las decisiones importantes adoptadas colectivamente por todo el equipo de gobierno. Pero no estoy pensando en
esas reuniones semanales en las que cada concejal cuenta sus penas mientras los
demás ponen cara de póquer (Calderó y Zafra, 2004) y se acaban tomando decisiones por murmullos de asentimiento, que ni siquiera disimulan la total ausencia
La deliberación y toma de decisiones colectiva del gobierno requiere también métodos de toma de decisiones claros, pero a la vez que eviten la división del
colectivo en vencedores y vencidos. Para ello habrá que recurrir a sistemas estructurados de votación, actuando mediante priorizaciones sucesivas. En suma, las
decisiones importantes requerirán reuniones largas y bien organizadas cada varios
meses, mucho mejor que reuniones frecuentes y de baja calidad.
59
Destinar tiempo, recursos y energía a preparar bien las decisiones importantes debe también orillar las decisiones menores a órganos individuales, pautadas
a través de directrices de decisión y con sistemas de control a posteriori. Con
estas premisas las decisiones menores pueden incluso delegarse en funcionarios,
sobre todo aquellas numerosas decisiones que son regladas por ley, de modo que
sólo hay una decisión legalmente correcta. El triste espectáculo de los cargos de
gobierno firmando innumerables resoluciones preparadas por los funcionarios,
sin siquiera leerlas, debería desaparecer, y todavía más el de órganos colectivos
de gobierno, como las juntas de gobierno, aprobando docenas de expedientes sin
debate ni examen, en un acto de confianza ciega o tal vez de sumisión resignada
hacia los funcionarios que los prepararon.
Otra actividad que deberá concentrar tiempo y esfuerzo de concejales será
la relación con los ciudadanos. El creciente desapego de los ciudadanos hacia las
instituciones no es tanto por la imposibilidad reciente de éstas de seguir actuando
de Papá Noel; es más bien por la falta casi total de presencia activa y viva de los
políticos en el día a día de la vida económica, civil y social. Los políticos locales
han estado demasiado ocupados en sus despachos jugando a disfrazarse de directivos públicos y muy poco en la calle, a las puertas de los colegios, en los parques,
en los entierros y en las bodas, que es donde está la gente. La cotidianeidad del
liderazgo político de proximidad se echa en falta, y más cuando hay crisis.
Aquí la propuesta es obvia: hay que pasar mucho tiempo con la gente desempeñando roles de liderazgo activo. Y hay que aprender a hacerlo sin hacer de
Papá Noel en nada, porque no habrá dinero para nada. Habrá que aprender este
liderazgo amable, pero que dice no con amabilidad a casi toda petición, y razona
con paciencia por qué no.
3. La doble vertiente de la dirección profesional: Dirección ejecutiva y
gestión “proyectual”
En la nueva era de las “vacas flacas” va a ser más necesaria que nunca la dirección ejecutiva profesional de la administración. Esta necesidad que, en teoría,
nadie discute no se ha traducido todavía en decisiones en la inmensa mayoría
60
Tampoco es solución lo que suele plantearse desde las escuelas de negocios,
que consiste en considerar que la titulación de una de estas escuelas (sobre todo
si aparece en los rankings internacionales) es el título necesario, suficiente y único
válido para el ejercicio impecable de la función directiva pública. La experiencia
ha demostrado que la garantía que se pretende no es tal.
La profesionalidad en la función directiva pública hay que forjarla en cada
institución, a partir de los funcionarios que han acreditado solvencia técnica y
aptitudes para el liderazgo. Para ello hay que sistematizar los cargos directivos y
de gestión, de modo que se cree una trayectoria larga de aprendizaje profesional
de la gestión y la dirección, tutelado y monitorizado desde la cúspide jerárquica
con el apoyo de especialistas en dirección pública.
de instituciones locales, si bien es cierto que en algunas de ellas se ha aplicado el
tradicional sistema de las administraciones estatal y autonómica que en Madrid
conocen como “el dedazo”, que consiste en que, con la excusa de la necesaria
confianza, se nombra a un cargo directivo sin el menor examen ni contraste de su
competencia y profesionalidad en dirección pública; una decisión de resultados a
menudo tan pobres que debería dudarse incluso de su constitucionalidad.
Dejar en manos de los directivos profesionales la dirección ejecutiva debería
facilitar el desarrollo de las funciones estratégica, decisoria, representativa y relacional de los políticos locales.
Otra vertiente en la que habrá que evolucionar es en las estructuras y sistemas organizativos de “rótula” entre gobierno y dirección. Hasta ahora los diseños
han seguido la forma piramidal, con una cúspide estrecha y sistemas de liderazgo
unidireccional, de arriba abajo, entre gobierno y administración. Esta estructura,
que yo llamo “el elefante con cerebro de mosquito”, es lógica en organizaciones
industriales de producción en serie, o en la administración más tradicional, pero
resulta muy inadecuada en instituciones locales modernas, y más todavía en una
etapa de crisis en la que las funciones proyectuales, estratégicas y relacionales son
importantísimas.
61
Hay que experimentar formas estructurales y sistemas de trabajo más avanzados. Por ejemplo, es cada vez más necesaria la figura del gabinete técnico del
gobierno, un gabinete directivo de apoyo inmediato al gobierno en la reflexión
estratégica, en las relaciones y en la dirección de proyectos, separado de la estructura de dirección ejecutiva y de la administración del día a día.
Mezclar en la estructura ordinaria de la administración el trabajo rutinario y
el trabajo de proyectos consigue que el trabajo rutinario sea malo, caro y lento; y
a la vez que los proyectos carezcan de dirección y supervisión suficientes, se desmadren sus costes y se descontrolen sus resultados (Calderó, 2009).
Para que los proyectos no desordenen el día a día hay que alejarlos de la
estructura de gestión del día a día; y en los proyectos es necesaria una presencia
directa e inmediata de los miembros del gobierno; si en un proyecto, por su propia naturaleza, hay incertidumbre, y por tanto hay que adoptar con frecuencia
decisiones sin posibilidad de pautas previas, es necesaria la presencia directa del
gobierno tomándolas. Hay que crear “parejas gestoras” de los proyectos, formadas
por la coalición estrecha de un responsable político y un responsable técnico,
que gestionen además el proyecto integral y vayan decidiendo en el avance del
proyecto o elevando a órganos colectivos de gobierno las propuestas de decisiones
de mayor trascendencia.
Mediante esta lógica de gestión integral de proyectos hay que abordar también vertientes del trabajo institucional como la participación ciudadana y las
relaciones institucionales. Constituye otra de las rémoras de la etapa anterior una
dinámica y una cultura de participación ciudadana institucionalizada, burocratizada, monopolizada por dirigentes asociativos que se erigen, al amparo del discurso institucional, en augures de las preferencias ciudadanas. En su lugar hay
que promover la participación efectiva y directa de los ciudadanos más afectados
por cada proyecto, mediante operaciones ad-hoc de participación que persigan la
recolección masiva y el procesamiento cuidadoso de las opiniones espontáneas de
la ciudadanía (Kotler y Andreasen, 1995).
62
Mucha gente cree que la mala gestión de los gobiernos locales se ha debido a
su estúpido empeño en desatender las sabias recomendaciones de sus funcionarios
técnicos. Ingenuos. Confiar en que las instituciones locales actuales poseen la tecnología necesaria para concebir y aplicar un plan de salida de la crisis y en general
planes avanzados de gestión estratégica, sería un primer y gran error.
Nuestro funcionariado local sólo ha vivido la larguísima etapa de crecimiento presupuestario desmedido, y en muchos casos carece de experiencia y de conocimientos técnicos para una gestión austera y moderna. Algo tan básico como los
nuevos métodos de gestión presupuestaria que en los países avanzados se practican desde los años 70, y que se experimentaron en España en alguna institución
a finales de los años 80, fueron enseguida olvidados y descartados, no eran necesarios para gestionar la abundancia. Seguimos con los métodos presupuestarios
incrementalistas del siglo XIX.
Esto no es achacable a su mala voluntad o motivación; es un defecto del
sistema de gestión de las trayectorias profesionales de los funcionarios. En fase
de selección, a pesar de que incluso las leyes demandan ya desde hace años un
examen de las capacidades profesionales efectivas, las instituciones locales han
seguido haciendo procesos selectivos donde solo se exige demostrar buenas cualidades oratorias o literarias sobre un temario saturado de erudición legalista del
todo inútil, dada la frecuencia frenética del cambio legislativo. Como lo que se
valora sobre todo es la eficacia oratoria o literaria, y, sin lugar a dudas, el tribunal
de una oposición es el primero que no conoce a fondo el temario, los ganadores
del proceso son personas de buenas cualidades para el discurso, pero con capacidad técnica desconocida.
4. Funcionariado competente y organización eficaz
Si no se contrasta la profesionalidad en el acceso menos se cultiva después de
la toma de posesión. A pesar del considerable gasto de los últimos años en formación, esta consiste en cursos muy breves, de 10 a 20 horas, de temática dispersa y
metodología errática, sin impacto sensible en el desarrollo profesional.
63
Además, nuestro funcionariado local vive en una estructura organizativa inadecuada para producir aprendizajes profesionales serios. Tenemos una estructura
organizativa fragmentada, en la que los funcionarios de la misma profesión quedan dispersos por toda la estructura, cuando no aislados en instituciones pequeñas,
y en la que el sistema de mando no es una jerarquía profesional ejecutiva, comprometida con el aprendizaje y desarrollo profesional de los subordinados, sino una
jerarquía estamental, en la que el político está por encima y puede dar órdenes al
técnico superior, pero puede no darlas; el técnico superior está por encima y puede dar órdenes al técnico medio, pero puede no darlas; el técnico medio está por
encima y puede dar órdenes al técnico auxiliar y al administrativo, pero puede no
darlas, etcétera. Mucha jerarquía formal pero muy escasa jerarquía efectiva.
Este sistema estamental, en el que los niveles jerárquicos se superponen mucho pero interaccionan poco, propio del feudalismo o de los imperios asiáticos,
es de un anacronismo delirante en la Europa occidental del siglo XXI. Y sin embargo ha permanecido inalterado en la inmensa mayoría de nuestras instituciones públicas, y desde luego produce un bajo rendimiento crónico, compensado,
mientras hubo dinero para ello, mediante el continuo incremento de plantillas.
¿Quiere eso decir que no hay funcionarios locales competentes? Sí los hay,
pero son casos aislados. Trabajando casi siempre desde el esfuerzo individual, artesanal y autodidacta, compensando el entorno indiferente u hostil con niveles
altos de ingenio y espíritu emprendedor, algunos profesionales alcanzan niveles
de competencia considerables, y es algo muy meritorio. Pero una flor no hace
primavera.
Por otro lado nuestro funcionariado local, con honrosas excepciones, sigue
anclado en la ideología tecnocrática de que los políticos lo mejor que pueden hacer es no estorbar y firmar todo lo que los técnicos les pongan delante, y que los
técnicos deben limitarse a resolver los expedientes sin más cuidado que el cumplimiento rutinario de la ley y no meterse en berenjenales. El diálogo comprometido
por ambas partes entre la ambición política y la exigencia técnica para producir
la gestión pública eficaz tiene una existencia escasa, rara y furtiva en nuestras
instituciones locales.
64
Hay que revisar a fondo el sistema organizativo de la base de las organizaciones locales. Hay que pasar de pequeñas unidades de componentes heterogéneos
profesionalmente a unidades muy grandes y homogéneas en su composición.
Hay que generar desde dentro de cada entidad una generación de mandos intermedios profesionalizada, de personas que dirijan a plena dedicación, no a ratitos
y compaginándolo con otras tareas, a un grupo muy amplio de profesionales
de su mismo oficio, asegurando un reparto equitativo del trabajo, una atención
constante y personalizada a todo el equipo humano, y una gestión continua de
oportunidades de aprendizaje asociadas a los trabajos cotidianos, sistematizando
que los jóvenes aprendan de los veteranos, que los tranquilos aprendan de los
inquietos, que los perseverantes aprendan de los ingeniosos.
Para ello también hay que cambiar los métodos de toma de decisiones sobre
personal. Se ha tendido a una hiperconcentración de las decisiones sobre personal
en un órgano especializado, concejal de personal o jefe de personal, creyendo sin
motivo que la concentración facilitaba la eficacia; los sindicatos han favorecido
esta concentración, porque las decisiones centralizadas facilitaban su influencia
sobre ellas; el resultado ha sido que los mandos intermedios carecen de toda herramienta de gestión y de capacidad de decisión sobre sus subordinados, y su
función, caso de estar interesados en ejercerla, debe limitarse a la predicación de
las conductas deseables, esperando algún efecto catártico; algo de improbable
eficacia.
Pasemos a las propuestas de solución.
Por tanto hay que descentralizar las decisiones sobre personal, lo más posible, en estos nuevos mandos inmediatos, de modo que el mejor o peor desempeño de cada funcionario tenga consecuencias inmediatas y directas administradas
por su jefe (Porter, 1985).
Esta reordenación organizativa por especialidades profesionales, compactando estructuras en unidades grandes y profesionalizando su dirección debería
apoyarse en un método de gestión de personas moderno y de acreditada solvencia
en países más avanzados, la gestión por competencias profesionales (Hamel y PraEixo Atlántico. Revista da Eurorrexión Galicia-Norte de Portugal / Eixo Atlântico. Revista da Eurorregião GaliciaNorte de Portugal, nº 18, 2011.
65
halad, 1990). Hay que gestionar la materialidad de las profesiones cultivando las
competencias profesionales, para conseguir el aumento sostenido de la productividad y de la eficacia, para conseguir hacer cada vez más con cada vez menos personal, como todas las organizaciones públicas y privadas del mundo civilizado. 7
Bibliografía
ARGYRIS, Ch. (1994). Knowledge for Action: A Guide to Overcoming Barriers to
Organizational Change, San Francisco: Jossey-Bass.
CALDERÓ, A. (1998). “modelos de gobierno municipal”, en CASTILLO
BLANCO, F. (Coord.). Estudios sobre los gobiernos locales, Granada: Centro de Estudios Municipales y de Cooperación Internacional.
CALDERÓ, A. y ZAFRA, M. (2004). “El gobierno local, del voluntarismo a la
gobernanza”, en Gestión y Análisis de Políticas Públicas, Nº 25.
CALDERÓ, A. (2009). “Xestión de proxectos nas institucións públicas”, en VARELA, E.J. (Dir.). Dirección Pública Profesional. Lecturas para xestionar a
era da gobernanza, Santiago de Compostela: EGAP.
CALDERÓ, A. (2010). “Crisis, planes de austeridad y aplicación del RDL
8/2010 de medidas para la reducción del déficit público”, en VI Congreso
Internacional sobre Gestión de Recursos Humanos en la Administración Pública (Vitoria-Gasteiz) http://www.vitoria-gasteiz.org/wb021/http/contenidosEstaticos/adjuntos/32980.pdf
HAMEL, G. y PRAHALAD, C.K. (1990). The core competence of the corporation,
Boston: Harvard Business Review.
KOTLER, Ph. y ANDREASEN, A. (1995). Strategic Marketing for Nonprofit
Organizations, New Jersey: Pearson/Prentice Hall.
KOTTER, J. (1996). Leading change, Boston: Harvard Business Press.
KOTTER, J. (2008). A sense of urgency, Boston: Harvard Business Press.
MCCLELLAND, D. (1989). Human Motivation, New York: Cambridge University Press.
66
VARELA, E.J. (Dir.) (2011). Claves para repensar el gobierno local en Galicia: Horizonte Europa 2020, Vigo: Eixo Atlântico do Noroeste Peninsular.
PORTER, M. (1985). Competitive advantage: creating and sustaining superior performance, New York: The Free Press.
67
68
Profesor Titular de Ciencia Política y de la Administración
Universidad de Granada
Índice: 1. La política local y la gobernanza; 2. Reglas de juego y diseño institucional: los límites de la gobernanza local; 3. Conclusiones. Bibliografía.
Palabras clave: Gobernanza, Cooperación, Instituciones, Agendas. Política
y Administración.
LA GOBERNANZA Y LAS AGENDAS URBANAS
Resumen: El desarrollo de la buena gobernanza se presume como requisito
indispensable para la irrupción de un modelo renovado de gobierno local,
que sea capaz de superar los impactos negativos de la globalización, la institucionalización de los poderes locales en el conjunto de un Estado, así como
de reforzar la interdependencia y la cooperación entre los diferentes niveles
de gobierno de un territorio multinivel. Para ello, las relaciones de cooperación entre el Estado, las Comunidades Autónomas y los Ayuntamientos
(también las Diputaciones), han de ser pactadas en un nuevo escenario complejo, donde competencias y financiación sean formalmente resueltas por
parte de los tres actores.
69
1. La política local y la gobernanza
8 Con el presente trabajo pretendemos plantear una serie de temas que sitúan a la política en el centro del gobierno local, para lo cual desarrollaremos una
reflexión en torno al concepto de gobernanza con el fin de aplicarla a la política
local; además de realizar una valoración de las reglas del juego y el diseño institucional de la autonomía local y de su aptitud para el ejercicio de la gobernanza.
P. Schmitter acierta a expresar en un afortunado juego de palabras el sentido
de la gobernanza: no es lo mismo hacer una teoría del estado que meter al estado en
una teoría. En análogo sentido el Banco Mundial concluyó en 1997: el desarrollo
no puede ser obra del estado en solitario, pero no podrá alcanzarse sin el estado. La
idea que gravita en ambos enunciados es la redefinición de los poderes públicos
en las sociedades complejas. En la década de los cincuenta del pasado siglo el
planteamiento se formuló de manera más concreta: el papel del sector público en
las economías de mercado. Ya en el marco del keynesianismo, P. Samuelson elaboró la síntesis neoclásica y R. Musgrave la aplicó a la teoría de la hacienda pública:
la función estabilizadora del ciclo económico y la función distribuidora de la
renta justificaban la intervención del estado mientras que la asignación mostraba
la ventaja del mercado en la provisión de bienes públicos y legitimaba la descentralización territorial para establecer la correspondencia entre costes y beneficios.
La impresión que queda de la comparación entre la gobernanza, entendida
como la relación entre lo público y lo privado (lo particular y lo general) y la
síntesis neoclásica (corrección de los fallos del mercado mediante la intervención
estatal), es la evolución de la tensión estado-mercado a la más compleja dinámica poderes públicos-sociedad civil. Mientras que en la primera parece latir una
oposición o, en el mejor de los casos, una complementariedad, la segunda, por el
contrario, prescribe una interacción que atenúa (matiza), casi elimina, la existencia de una instancia privilegiada: o bien el estado o bien el mercado. Si desde la
perspectiva keynesiana el estado corrige los fallos del mercado y desde la posición
opuesta, el mercado neutraliza los fallos del estado, el debate actual sobre la gobernanza trata de conceptualizar la función de los poderes públicos como estado
regulador o estado relacional sin reducir el mercado al cálculo privado de la ga-
70
Ahora bien, si el estado ha dejado de ostentar el privilegio ontológico que
se le atribuyó bajo la hegemonía keynesiana y han quedado claras sus limitaciones para gobernar una sociedad compleja, este importante punto de inflexión no
significa que los poderes públicos queden equiparados a los agentes sociales, sean
empresas o asociaciones cívicas. El estado no es la instancia racionalizadora, pero
tampoco es cualquier instancia; como antes se dejó constancia en las conclusiones
del Banco Mundial, el estado no es el garante del desarrollo pero su intervención
resulta imprescindible. Fundamentalmente el Banco Mundial trataba en su Informe de advertir contra la oscilación pendular desde el paradigma que en América
Latina había supuesto la llamada matriz estatocéntrica a las consignas desreguladoras y privatizadoras salidas del Consenso de Washington.
nancia inmediata sino al más amplio de sociedad civil o incluso capital social. De
esta manera la relación no se concibe en términos disyuntivos sino copulativos:
no estado o mercado sino poderes públicos y agentes sociales.
A pesar de la indefinición conceptual del término gobernanza, la idea que
parece ganar carta de naturaleza es justamente la ubicación correcta de los poderes públicos en sociedades donde el mercado, ni ofrece la imagen idealizada de
autorregulación, ni tampoco remite al caos del estado de naturaleza. Con estas
premisas los fallos del estado no se superan extendiendo a los bienes públicos la
lógica mercantil. Como ha escrito L. Metcalfe la dirección adecuada en la gestión pública pasa por caminar de la imitación a la innovación, en ningún caso
de aplicar las técnicas de mercado a los problemas de dirección política pero, de
igual forma, no descartar soluciones de mercado a problemas públicos. Metcalfe distingue entre macrogestión y microgestión para llamar la atención que el
campo de juego se halla en el ámbito de la macrogestión, allí donde el mercado
exhibe sus carencias. Para este autor, el rasgo diferenciador de la gestión pública
es “conseguir que organizaciones formalmente autónomas se vuelvan funcionalmente interdependientes”. Esta definición constituye una precisa caracterización
de la política: articular la independencia (aislamiento) de la autonomía en la interdependencia de la colaboración (coordinación). Este autor también advierte
sobre las insuficiencias en las dos grandes teorías de la gestión pública: tanto el
enfoque racional como el incremental no captan la relación entre lo formalmenEixo Atlántico. Revista da Eurorrexión Galicia-Norte de Portugal / Eixo Atlântico. Revista da Eurorregião GaliciaNorte de Portugal, nº 18, 2011.
71
te autónomo y lo funcionalmente interdependiente. El racionalismo porque lo
hace depender de un plan precisamente diseñado y, por tanto, sujeto a ejecución
y aplicación, el incrementalismo porque rechaza la capacidad de la inteligencia
(política) humana para eliminar o conjurar la incertidumbre del futuro y anticipar las consecuencias no intencionales o contingentes de cualquier plan y fía a la
interacción entre agentes públicos y privados la salida de problemas pequeños e
identificados; así, desde el punto de vista incremental, las pretensiones de cambiar
la sociedad se hallan condenadas al fracaso, tal como lo expresara K.R. Popper, ya
que la prueba ensayo-error sólo resulta efectiva aplicada a problemas abarcables,
por lo que ni de un gran acierto, ni de un gran fracaso se aprende. Obviamente
el riesgo de la prudencia en el incrementalismo es el error sin ensayo, al no disponerse de proyecto y confiar en la espontaneidad de la interacción, será difícil
aprender de los fracasos o de las estrategias fallidas, igualmente el racionalismo
muestra sus carencias cuando degrada las políticas a la pasividad de agentes que
deben aplicar un plan.
La gobernanza trata de articular las estrategias particulares en una estrategia
general con el fin de favorecer interdependencias, es decir, incentivando la colaboración y evidenciando la esterilidad de las posiciones poco propicias al diálogo
institucional: “quien no coopera, pierde”. Por tanto, la gobernanza no desmesura
el lado cooperativo de las organizaciones, no desconoce los problemas de la acción
colectiva y los inconvenientes del “dilema del prisionero”; lo que hace es poner
de manifiesto la falta de incentivos para la provisión de bienes públicos cuando
las organizaciones formalmente autónomas no encuentran motivos para asumir
los costes de afrontar en solitario la acción colectiva. Este sería el sentido de los
poderes públicos: promover la conciencia de interdependencia, la necesidad de
colaboración entre poderes públicos y agentes sociales (empresas y asociaciones).
Esta dimensión promotora de la dirección política constituye, a su vez, un bien
público como liderazgo imprescindible para la buena gestión pública en sociedades complejas.
La reflexión expuesta reviste particular relevancia aplicada a la política local.
El gobierno de la ciudad adquiere singular relieve en un mundo globalizado.
Como escribiera D. Bell “el estado nación se ha vuelto grande para los proble-
72
Sin embargo, las primeras políticas locales frente a la globalización desorientaron el objetivo ofreciendo como señuelos de un territorio la gratuidad del suelo, el bajo coste de la mano de obra o la exención de impuestos. Estas medidas
provocaron una rivalidad suicida de competencia a la baja que finalizó el día que
los gobiernos locales comprobaron la evidencia del carácter especulativo en los
movimientos de(l) capital. La nueva estrategia de desarrollo pasó por dimensionar
otros factores hasta entonces no considerados pero exigidos por la globalización.
Si bien el comercio internacional había identificado la posesión de un recurso
escaso o la situación geográfica de privilegio como ventajas comparativas, la globalización atenúa esta ventaja comparativa y destaca las ventajas cooperativas, es
decir, la calidad de la dirección política para promover estrategias conjuntas de
los poderes públicos y los agentes sociales en un compartido proyecto de ciudad
donde la calidad de los servicios públicos, la cualificación profesional y el civismo
de sus habitantes se alzan en señuelos valiosos tanto para la inversión como para
la residencia. Poco recorrido tiene un proyecto de desarrollo local que pretenda
atraer inversiones mediante incentivos tan precarios como la gratuidad del suelo o
la exención tributaria; para que el desarrollo sea sostenible resulta imprescindible
“mirar el pasado con ojos de futuro”, poner en valor el patrimonio local como
garantía de la viabilidad en las iniciativas de los emprendedores sociales. Sin el
concurso y dirección de los poderes públicos será difícil el desarrollo local, basta
pensar en los costes necesarios para impulsar empresas en ambientes rurales. El
caso de la cooperativa de mujeres dedicada a la comercialización de productos
para la piel elaborados con aceite de oliva, una costumbre inmemorial convertida
en empresa local, sería el “pasado con ojos de futuro”, la sostenibilidad de una
iniciativa empresarial.
mas pequeños y pequeño para los problemas grandes”, paradójicamente, pues, los
problemas globales tienen respuesta local.
El concepto de sostenibilidad aloja la tensión entre el corto y el largo plazo,
entre las ganancias inmediatas pero efímeras y los beneficios demorados pero duraderos, la diferencia radica entre las inversiones especulativas atraídas por señuelos como la gratuidad del suelo y las inversiones reales motivadas por la calidad
de los servicios públicos. En suma, la variable clave y decisiva es la calidad en
73
la dirección política, la gobernanza, el liderazgo público para conseguir que las
estrategias particulares de las organizaciones autónomas se conciban con mentalidad ampliada, valorando la necesidad de interdependencias hasta articular una
estrategia más general y compartida. En realidad la gobernanza local consiste en
la formación de redes dispuestas a colaborar en proyectos de ciudad.
El nivel local presenta condiciones singularmente propicias para la gobernanza. Cuando antes se recurría al juego de palabras enunciado por D. Bell acerca
de la inadecuación del estado para los problemas grandes (regulación de los movimientos especulativos de capital) y para los problemas pequeños (potencialidad
de determinados sectores y territorios), se hacía alusión implícita al principio de
subsidiariedad: la competencia para impulsar una política corresponde al gobierno más cercano. Este postulado halla fundamento político en la proximidad entre
gobernantes y gobernados, bien como cercanía en relaciones de diálogo y colaboración para la propuesta de proyectos compartidos, bien como posibilidad de
contestación y control ante medidas controvertidas. Las autoridades más cercanas
tienen mejor conocimiento de las posibilidades y obstáculos de un territorio. Es
cierto que esta afirmación no admite su elevación a dogma y cualquier prioridad
establecida por un gobierno local obtendrá anuencia y acogida por otros niveles
de gobierno. Precisamente el principio de subsidiariedad está sujeto a excepciones: cuando la capacidad de gestión exceda los recursos del gobierno más cercano
o la naturaleza de la actividad pública sobrepase los límites locales, la competencia
será asumida por otro nivel de gobierno. Sin embargo, la excepción no puede ser
determinada unilateralmente por el gobierno más lejano, será imprescindible un
procedimiento de contraste de motivaciones para valorar si la prioridad municipal encaja en las exigencias del principio de subsidiariedad.
2. Reglas de juego y diseño institucional: los límites de la gobernanza local
Para llegar a este estadio de plena autonomía de los gobiernos locales en el
ejercicio del principio de subsidiariedad, resulta imprescindible fijar unas reglas
del juego que no sujeten la autonomía local a la concesión graciable o a la supervisión tutelar de otros niveles de gobierno. Las condiciones se pueden enunciar
de la siguiente forma:
74
o concurrentes. Si hay un tema controvertido es justamente la calificación y régimen jurídico de la competencia, en puridad de conceptos, la
exclusividad es un rasgo inherente a la competencia de tal manera que
términos como concurrencia o compartimentación encubren el equívoco de dos gobiernos titulares de análogas funciones sobre las mismas
materias cuando la distribución y delimitación de competencias requiere
diferenciar las funciones y especificar las materias.
– La vulnerabilidad de la autonomía local parte de la indefinición de las
competencias locales (en la vigente Ley de Bases de Régimen Local –LRBRL- el artículo 25.2 remite a los legisladores correspondientes –estatal
y autonómicos- la concreción de las competencias locales en una serie de
materias). Esta remisión al legislador sectorial supone que el ámbito de
la autonomía local queda a merced de la apreciación unilateral de este
legislador, que puede optar con un margen importante de apreciación
entre atribuir competencias (funciones definidas sobre materias específicas) o reconocer derecho de intervención al nivel local a través de
derecho de audiencia o la emisión de informe. Es decir si ponemos en
relación los artículos 2.1 y 62 de la LRBRL, comprobamos claramente
que la operatividad del principio de subsidiariedad depende del juicio
del legislador sectorial. En el artículo 2.1 se recogen las exigencias del
principio de subsidiariedad: atribución de competencias atendiendo a la
capacidad de gestión y a la naturaleza de la actividad pública y siguiendo
los principios de descentralización y proximidad a la ciudadanía; por
su parte el artículo 62 prescribe que si no fuera posible la asignación
diferenciada de competencias (justamente porque no concurren los dos
postulados del principio de subsidiariedad) entonces el correspondiente
legislador sectorial deberá garantizar la autonomía local estableciendo
un procedimiento donde participarán los gobiernos locales pero reserEixo Atlántico. Revista da Eurorrexión Galicia-Norte de Portugal / Eixo Atlântico. Revista da Eurorregião GaliciaNorte de Portugal, nº 18, 2011.
– la expresión genuina de la autonomía local exige competencias propias y
financiación incondicionada. Por competencias propias ha de entenderse
funciones sobre materias ejercidas en régimen de exclusividad: no es lo
mismo disponer de funciones de ejecución que de ordenación; tampoco
se puede equiparar competencias exclusivas a competencias compartidas
75
vándose la decisión final. Es decir, la participación es preceptiva pero en
manos del legislador sectorial queda, en primer lugar, apreciar si procede
la asignación de competencias y, en segundo lugar, si su apreciación fuera
negativa, bastará con escuchar la representación local.
A nadie se le oculta la precariedad de estas condiciones. De entrada, se incurre en la circularidad (petición de principio) de garantizar participación cuando
no procede atribución de competencias, de tal forma que la intervención local
carece de base para hacer valer su posición. En realidad la autonomía local queda
degradada a una relación interadministrativa donde el gobierno local se equipara
a un agente social o económico cuya opinión se recaba. En estas condiciones es
muy difícil que los gobiernos locales puedan desplegar dirección política de calidad para el impulso de proyectos diferenciados. A estas alturas de los tiempos
parece evidente que las reglas del juego propician un comportamiento u otro en
función de los incentivos ofrecidos. Con este marco no será fácil que la gobernanza sea el norte de las políticas locales.
Esta impresión se confirma y agrava al analizar la financiación. Sólo si las
competencias son propias, la financiación será incondicionada; por el contrario si
las competencias no revisten los requisitos de funciones como ordenación y predominan las de ejecución o prestación, no será extraño que la financiación local
quede afectada y condicionada a finalidades y objetivos fijados por el gobierno
(legislador sectorial) responsable de las políticas a ejecutar o aplicar. Los tributos
locales se rigen por el principio del beneficio y no por el de capacidad de pago; las
tasas, precios públicos y contribuciones especiales gravan en proporción al beneficio obtenido por el usuario, pero no guardan proporción con la renta, de ahí que,
si bien permiten autonomía financiera a los gobiernos locales, no sean suficientes
para cubrir sus necesidades de gasto y necesiten la transferencia de fondos provenientes de otros niveles de gobierno titulares, a su vez, del (de la gestión) manejo
de impuestos con mayor nivel de recaudación.
Para la garantía de la autonomía financiera de los gobiernos locales las transferencias han de reunir las condiciones de objetividad, regularidad y previsibilidad. Las variables a considerar (población y dispersión de la población para el
76
financiación afectada hay que distinguir entre las transferencias condicionadas y
la convocatoria de subvenciones. Para evitar equívocos se recurre a esta distinción
que, como veremos a continuación, política y jurídicamente, tienen implicaciones de trascendental importancia.
cálculo de la prestación de servicios), deben revestir el suficiente nivel de objetividad para determinar la cuantía, también ha de observar las transferencias una
temporalidad anticipable para que los gobiernos locales puedan formular sus políticas descontando una financiación incondicionada. El problema surge cuando
la no afectación de recursos cede a la condicionalidad, entonces ni la objetividad,
ni la regularidad ni la previsibilidad facilitan las políticas locales. Dentro de la
Si un nivel de gobierno decide impulsar políticas de empleo o de vivienda
que afectan competencias locales será necesario que la financiación respete la distribución y delimitación de competencias, so pretexto del mayor presupuesto no
se pueden imponer exigencias que desconozcan (ignoren) las competencias locales.
Por ejemplo, si los gobiernos locales tienen reconocidas competencias sobre vivienda (construcción de vivienda protegida, rehabilitación), el nivel de gobierno que
auspicie la política tendrá que respetar la posibilidad de un gobierno local dirija los
fondos recibidos hacia un destino u otro, lo que no podrá el gobierno local desviar
los recursos recibidos para la vivienda hacia instalaciones deportivas o alumbrado,
pero el objetivo debe ser lo suficientemente genérico como para que cada gobierno
local lo concrete en función de sus singularidades territoriales o demográficas.
Estas deben ser las condiciones de las transferencias afectadas, en ningún
caso este procedimiento puede ceder a una convocatoria de subvenciones sometida a concurrencia competitiva. De ser así los gobiernos locales verían devaluada
su naturaleza política en la medida que se asimilan a particulares. Una subvención es una técnica de fomento mediante la cual los poderes públicos deciden
distinguir a determinados colectivos con una característica especial o incentivar
actuaciones o conductas consideradas prioritarias, se trata, pues, de una técnica
de relación entre poderes públicos y particulares, pero no entre diferentes poderes públicos. A partir de esta premisa la subvención provoca en la política local
una serie de perversiones y anomalías cuyo resultado más claro es la incapacidad
de las entidades locales para erigirse en gobiernos en condiciones de ejercer la
77
gobernanza. Si los fondos afectados y los sujetos a subvención priman sobre los
incondicionados, los gobiernos locales se ven forzados a solicitar ayudas para proyectos ya que los recursos regulares deberán destinarse a cubrir gastos corrientes.
La primera anomalía de este desequilibrio es que el gobierno local no fijará sus
prioridades en función de sus necesidades reales sino de la línea de subvención
establecida por el gobierno titular de los fondos que decide la política; la segunda
anomalía viene de la quiebra de la regularidad, en la medida que la convocatoria
de subvenciones es de anualidad presupuestaria, es posible que en el próximo
presupuesto el destino de las subvenciones cambie y el gobierno local que el año
anterior disfrutara de una subvención vea peligrar o deba abandonar la política
subvencionada; por último, la tercera anomalía, más bien perversión, cuando entre los recursos disponibles y el número de solicitantes media una desproporción
abismal, el requisito de la objetividad se vuelve imposible.
De nuevo un diseño institucional que no favorece la excelencia del gobierno local, al contrario, la política local se vuelve cautiva del corto plazo y de la
necesidad inmediata, sin el horizonte temporal que requiere un gobierno con
mentalidad estratégica.
3. Conclusiones
Hilvanando ahora los cabos sueltos de la exposición anterior en las siguientes conclusiones:
1. La globalización como cualquier fenómeno político abre tantas oportunidades como amenazas, de lo que se trata es de gobernarla bien. Las
respuestas locales a los desafíos globales se revelan como una vía del buen
gobierno de la globalización.
2. El diseño institucional y las reglas del juego no favorecen, sin embargo,
las posibilidades del gobierno local. Sin competencias propias ni financiación incondicionada, se carece de condiciones adecuadas para el ejercicio de la gobernanza.
3. Si la gobernanza exige un proyecto político que facilite las interdependencias de organizaciones autónomas, será imposible que un gobierno
78
Bibliografía
BELL, D. (1987). The World and the United States in 2013, Daedalus, 116.
LOSADA, C. (1999). ¿De burócratas a gerentes?: las ciencias de la gestión aplicadas
a la administración del Estado, Banco Interamericano de Desarrollo.
METCALFE, L. (1996). “Gestión Pública: de la Imitación a la Innovación”, en
BRUGUÉ, Q. y SUBIRATS, J. (Selección de textos). Lecturas de Gestión
Pública, Madrid: Ministerio de Administraciones Públicas, Ministerio de
la Presidencia y Boletín Oficial del Estado, pp. 79-100.
local condicionado por unas competencias indefinidas (indeterminadas)
y por una financiación afectada, se halle en condiciones de formular políticas con visión de futuro aprovechando las ventajas comparativas que
pueda ofrecer el principio de subsidiariedad. 7
POPPER, K.R. (2010). La sociedad abierta y sus enemigos, Paidós.
79
80
(Estudio de Consultoría Sector Público S. L. / Universidad Pompeu Fabra / Director de
la Fundación Democracia y Gobierno Local1)
Índice: 1. Presentación; 2. La construcción institucional de los gobiernos
locales intermedios; 3. Entorno a la autonomía provincial; 4. Gobiernos
intermedios y fragmentación institucional; 5. Conclusiones. Bibliografía.
Palabras clave: Diputaciones Provinciales, Entes Intermedios, Autonomía,
Fragmentación, Instituciones.
Resumen: Las reflexiones que aquí siguen pretenden exclusivamente poner
el acento sobre una de las cuestiones menos tratadas de nuestro panorama
institucional local: las soluciones de “geometría variable” que se han ido
adoptando en relación con el papel y funciones de los gobiernos locales
intermedios y las entidades locales del mismo carácter en el Estado autonómico
BASES PARA UNA AGENDA DE LOS ENTES INTERMEDIOS
ANTE LA REFORMA DE LA PLANTA LOCAL EN ESPAÑA
1 Las opiniones vertidas en el presente artículo lo son a título exclusivamente personal y no comprometen a la institución que circunstancialmente dirijo.
81
1. Presentación
8 Las reflexiones que aquí siguen pretenden exclusivamente poner el acento sobre una de las cuestiones menos tratadas de nuestro panorama institucional
local: las soluciones de “geometría variable” que se han ido adoptando en relación
con el papel y funciones de los gobiernos locales intermedios y las entidades locales del mismo carácter en el Estado autonómico.
Se ha escrito mucho en España sobre la provincia, los consejos insulares,
los cabildos, las diputaciones forales, las áreas metropolitanas, las comarcas, y, en
fin, sobre las mancomunidades o los consorcios. El mero enunciado de toda esta
amplia tipología de gobiernos locales intermedios y de entidades locales de igual
alcance, ya nos pone en la pista de la existencia de una arquitectura institucional
de gobiernos locales intermedios claramente desarticulada.
Efectivamente, todo ese amplio abanico de fórmulas que pretenden, por
un lado, subsanar las carencias derivadas de un municipalismo fragmentado y,
por otro, dar soluciones institucionales globales a problemas que el actual mapa
de municipalismo por sí mismo no puede responder, es una muestra evidente de
que la planta municipal y la asignación de competencias atribuida a este tipo de
entidades no puede hacer frente realmente a los problemas existentes en el espacio
de gobierno local en plena segunda década del siglo XXI.
Se ha publicado, tal como decíamos, mucho sobre esa amplia tipología de
entidades locales intermedias, pero también es cierto que se ha publicado muy
poco sobre el modo cómo se ha ido construyendo el sistema de gobiernos locales
intermedios en España en su conjunto y el modelo finalmente resultante. No hay,
por decirlo rápidamente, un diagnóstico exhaustivo que analice de forma global
la arquitectura institucional de gobiernos y entidades locales de carácter intermedio en el Estado autonómico y ello tendrá, como se dirá de inmediato, algunas
consecuencias importantes.
82
Ese déficit de construcción institucional en lo que a la estructura de conjunto de los gobiernos locales intermedios en España tiene algunos efectos inmediatos en estos momentos. El más relevante es el derivado de la compleja situación
de crisis económico-financiera por la que atraviesa España y su impacto sobre el
mapa institucional local.
Efectivamente, en nuestro país se han incrementado las voces que claman
por una modificación sustancial de la actual estructura institucional local, con
la finalidad –se nos dice– de racionalizar el mapa local existente, simplificarlo,
evitar las duplicidades y solapamientos, y, en fin, lograr reducir el déficit público
mediante un recorte sustantivo de gastos (se estima que superfluos) que provoca
un aparato institucional local inflado, mastodóntico y escasamente operativo. El
“ruido” mediático sobre estos temas va “in crescendo” y posiblemente se transforme en un ruido ensordecedor en los meses de finales de 2011.
2. La construcción institucional de los gobiernos locales intermedios
Diferentes medios de comunicación, algunos ex actores políticos, también
algunos partidos políticos, asociaciones de empresarios y múltiples voces de
“creadores” de opinión, se han sumado al coro que clama, entre otras muchas cosas, por la reducción radical del número de municipios existente en España o por
la supresión o eliminación de raíz de las “diputaciones provinciales”, lo que sería
igual a defender la supresión de la provincia como entidad local. Ciertamente, se
pasa de soslayo sobre el impacto que ambas medidas tendrían desde una perspectiva formal y material.
Formalmente, la reforma de la planta municipal puede plantear algunos
problemas con la dicción actual de la legislación básica, pero esta es reformable.
La reducción de municipios no plantea, sin embargo, serios problemas formales,
pero sí materiales. Las propuestas “reduccionistas” obvian frecuentemente las innegables dificultades operativas que una solución de ese tipo plantearía. Es un
“avispero” en el que ninguna fuerza política puede adentrarse sola, puesto que si
no hay un Pacto de Estado entre todos los partidos políticos, muy poco realmente
se avanzará.
83
La supresión de las Diputaciones, un mensaje cada vez con mayor fuerza en
diferentes medios, topa, sin embargo, con mayores dificultades formales; la primera y más relevante es que, casi con total probabilidad, exigiría una reforma constitucional del artículo 141, puesto que la garantía institucional de la provincia como
entidad local se podría ver puesta en entredicho si se suprime las Diputaciones y
se intentan sustituir por otro órgano representativo ayuno de competencias locales
o prácticamente vaciado de las mismas. El problema de las Diputaciones –se dice
con frecuencia- es el peso de su aparato burocrático y los costes añadidos al mismo.
Pero se equivocan quienes piensen que una supresión “aliviaría” el peso del gasto
público, puesto que el peso estructural más fuerte son los gastos de personal que,
salvo que alguien se atreviera con un Plan de Empleo que acabara en situación de
excedencias forzosas o, su caso, con expedientes de regulación de empleo con rescisiones de contratos, lo más lógico es que acabaran recalando en las Comunidades
Autónomas o en los propios Ayuntamientos, vía trasferencia de personal y de los
recursos financieros necesarios para su mantenimiento.
Ciertamente, se puede afirmar que se han esbozado no pocas propuestas arbitristas sobre cómo racionalizar la planta local y, en su caso, la supresión de las
diputaciones; y realmente no se han llevado a cabo estudios serios que avalen tales
propuestas, lo cual dice muy poco de cómo se envían en este país al mercado de las
ideas determinadas propuestas: la “intuición” no es en ocasiones un buen predictor, cuando de reformas institucionales se trata. Hay que plantear las cosas con más
rigor y seriedad. Es verdad que puede haber datos objetivos que alimenten alguna
de esas propuestas, sobre todo en lo que afecta a la planta municipal, pues es meridianamente obvio que menos del 10 por ciento del total de municipios en España
tienen más de 10.000 habitantes. Cabe plantearse hasta qué punto son realmente
viables en lo que afecta a prestaciones de servicios básicas municipios con un umbral de población menor. Disponemos, en verdad, de miles de municipios que son
“gobiernos sin administración”. Lo cual introduce en el ámbito local una enorme
paradoja: la proximidad local es “política”, pero no revierte en mejores condiciones
de gestión y en servicios de mayor calidad, sino todo lo contrario.
Bajo esas premisas, parece obvio que ese municipalismo fragmentado y de
impronta política no puede hacer frente a las necesidades locales y a las demandas
84
3. Entorno a la autonomía provincial
La autonomía provincial reconocida constitucionalmente no es, a pesar de
una cierta tibieza en el enunciado del artículo 141 CE, de menor calidad que la
autonomía municipal. Pero la técnica de la garantía institucional no se ha mostrado una salvaguarda eficaz de protección de esa autonomía provincial. Paulatinamente se ha ido produciendo en la propia jurisprudencia constitucional, un
vaciamiento de algunas competencias provinciales que han ido desfigurando los
contornos de la propia institución. En verdad, la garantía institucional de la autonomía provincial sólo protege a la institución frente al completo vaciamiento de
la misma o, en su caso, su propia preservación institucional (que no competencial). Ha mostrado sus enormes limitaciones.
de los propios ciudadanos. El papel de los gobiernos locales intermedios se torna
aquí clave para resolver un problema de por sí difícilmente resoluble. Como ha
reconocido recientemente Luciano Parejo en ese contexto, la provincia (o, si se
prefiere, el gobierno local intermedio) es más la solución que el problema (Parejo,
2011).
Ese escaso vigor de la autonomía provincial en nuestro Estado Autonómico
encuentra su clave explicativa en la fuerza que ha ido adquiriendo el principio
dispositivo en nuestro modelo de organización territorial del Estado. Ello ha implicado una fuerte interiorización de la provincia en los Estatutos de Autonomía,
de tal modo que, como ha expresado lúcidamente Manuel Medina, la autonomía
provincial se construye a través del binomio Constitución-Estatutos (Medina,
2011). Esa construcción “bipolar” ha terminado por debilitar fuertemente el alcance de ese principio. Y el resultado de este proceso parece claro: un gran debilitamiento del principio constitucional de autonomía provincial, que se queda a
expensas de lo que determine en cada caso el legislador estatuyente (o de reforma
de los Estatutos). El panorama es un cuadro de “geometría variable” en lo que
afecta al vigor de la autonomía provincial según Comunidades Autónomas; circunstancia que se ha agravado notablemente con la entrada en vigor de los Estatutos de Autonomía de “segunda generación”.
85
Este complejo cuadro denota vivamente que la intermunicipalidad ha quedado en manos del legislador estatuyente, cuando alguna opinión autorizada ha
defendido encarecidamente que la intermunicipalidad sea configurada como
“asunto de Estado” (Zafra, 2010) y, en consecuencia, tratada en su sede natural
que es la propia Constitución o, en su defecto, en la legislación básica. Si esto fuera así, la autonomía provincial gozaría de mayor protección constitucional frente
a la disponibilidad que ofrecen actualmente sus contornos, más bien difusos.
El proceso de erosión de la autonomía provincial se detecta con evidente
claridad en la propia evolución de la jurisprudencia constitucional (Fernández
Montalvo, 2011). Esa erosión deja en entredicho el carácter de la provincia como
institución territorial del Estado. Asimismo, la necesidad de un gobierno local intermedio (circunscríbase a la provincia, isla u otro ámbito territorial) es evidente.
Ni que decir tiene que el minifundismo municipal existente no es garantía de una
autonomía municipal reforzada, si no todo lo contrario. Pero no sólo encuentra
justificación el nivel intermedio de gobierno local en la existencia de un minifundismo municipal, sino también (y de forma evidente en muchos casos) en el
desarrollo eficaz y eficiente de determinadas competencias, por simples razones
de economía de escala.
Pero es que, además, la provincia (o el resto de gobiernos locales intermedios) tiene otra función constitucional de primera magnitud, como es la de hacer
efectivo el principio de subsidiariedad en el ámbito local; esto es, evitar que la
competencia “salte” del nivel local de gobierno, por ejemplo, al nivel autonómico.
Este es un argumento de peso específico para justificar por qué no deben borrarse
del mapa los niveles de gobierno intermedios (y particularmente, las provincias)
y trasladar –como pretenden algunos de forma irreflexiva- sus competencias a las
propias Comunidades Autónomas. Si así fuera, el poder local perdería una fuerza
notable en nuestro sistema de (difíciles) equilibrios institucionales. Los niveles
autonómicos se devorarían, literalmente, a los niveles locales de gobierno y el
principio de autonomía local sufriría muchos enteros.
Las diputaciones son los órganos de gobierno de las provincias de régimen
común. Y esa cualificación claramente nos indica que se trata de gobiernos efec-
86
decir) en ese marco legal, lo cual es un desincentivo para cambiarlo. Pero, en todo
caso, no hay escrutinio directo, no hay propiamente hablando campaña electoral
provincial y tampoco existe, como es obvio, una valoración por parte de los electores de la gestión (mejor o peor) de este tipo de instituciones.
Este marco debilita mucho la visibilidad institucional de las diputaciones de
régimen común, a diferencia de otro tipo de gobiernos locales intermedios a los
que nos referiremos a continuación. Se exige, por tanto, un refuerzo institucional de las diputaciones provinciales que vaya encaminado entre otras cosas a un
proceso de refundación, modernización o cambio de paradigma sobre cuál es su
papel institucional.
tivos, aunque se ha querido dar siempre más peso a su naturaleza administrativa.
El handicap mayor que poseen estas estructuras de gobierno es su déficit de legitimidad democrática directa. Estos sistemas de representación indirecta que nace
de la propia etapa de la transición política y constituyente, puede ser calificado
hoy en día como una pesada herencia institucional, aunque bien es cierto que los
partidos políticos se encuentran relativamente cómodos (instalados, habría que
Donde se observa el debilitamiento de la provincia como institución propia
de un gobierno local intermedio es, sin duda, en todos los aspectos relativos a
las competencias o atribuciones que el ordenamiento jurídico le reconoce. En
efecto, las competencias provinciales son de corte funcional o instrumental, no
disponiendo de competencias materiales o sustantivas, sin perjuicio de que en
algunas ocasiones (por disfunciones propias del sistema) las viene ejerciendo. Esta
situación contrasta con la existente en otros países europeos, en los que por regla
general todos los niveles de gobierno intermedio disponen de competencias propias, sin perjuicio de que en algunos casos tengan también atribuidas competencias funcionales (Espinosa, 2011).
Tal como ha sido puesto de relieve por un interesante artículo por Francisco
Velasco, el refuerzo de la legitimidad institucional y constitucional de las diputaciones provinciales pasa ineludiblemente por la atribución de competencias materiales o sustantivas en diferentes ámbitos (Velasco, 2011). Así, como se expuso en
su día en el Libro Verde de los Gobiernos Locales intermedios (Fundación DemoEixo Atlántico. Revista da Eurorrexión Galicia-Norte de Portugal / Eixo Atlântico. Revista da Eurorregião GaliciaNorte de Portugal, nº 18, 2011.
87
cracia y Gobierno Local, 2011), hay determinados ámbitos de competencias que
se pueden atribuir a los gobiernos locales intermedios (diputaciones provinciales)
por razones de escala, tales como prestación directa de determinados servicios,
ordenación del territorio y urbanismo, y, en fin, competencias de intervención en
actividades privadas y de fomento.
La financiación provincial también ofrece algunos flancos obvios de debilidad institucional. Se trata de una financiación en más del ochenta por ciento de
transferencia, lo que contrasta con la situación existente en Europa donde los gobiernos locales intermedios disponen de unas fuentes de financiación vía tributos
propios o, en su defecto, mediante la participación en tributos de otras entidades
supralocales. Se puede afirmar, por tanto, que las diputaciones tienen una baja
calidad en su sistema de financiación.
4. Gobiernos intermedios y fragmentación institucional
Tal como señalábamos, la arquitectura institucional de los gobiernos locales intermedios está muy fragmentada. Las provincias de régimen común no
cubren sino una parte (si bien significativa) del modelo en su conjunto, a ellas
se añaden las Comunidades Autónomas uniprovinciales (que no son entidades
locales, como es obvio, pero que han sustituido a las provinciales como entidad local asumiendo sus competencias en esta materia), las diputaciones forales (con su singularidad evidente), así como los cabildos y consejos insulares.
Estos son los que podíamos denominar como gobiernos locales intermedios
de primer nivel (con la excepción ya señalada de las Comunidades Autónoma
uniprovinciales).
Junto a ellos existen una serie de gobiernos locales intermedios de implantación muy desigual en el territorio, como es el caso de las comarcas y de las
áreas metropolitanas. Y, en fin, cabe añadir a este conjunto, las entidades locales
intermedias (que no gobiernos locales), entre los que se pueden citar a las mancomunidades y a los consorcios, aparte de otra serie de fórmulas asociativas que se
recogen en la legislación de régimen local de algunas Comunidades Autónomas.
88
En las Comunidades Autónomas uniprovinciales se detecta con claridad un
déficit de autonomía municipal como consecuencia de la desaparición del escalón provincial como entidad local. La dedicación de esas instancias políticas a los
asuntos locales es de baja intensidad; es más, en algunos casos (aunque con excepciones como es el supuesto de Navarra) se produce una desatención, dado que no
hay ninguna instancia supramunicipal que actúe como elemento de “agrupación
de municipios”, salvo que se creen comarcas.
Los Cabildos canarios son instituciones híbridas. Se trata, en efecto, de un
gobierno local intermedio, pero son instituciones muy diferentes a la provincia de
régimen común, dado que tienen legitimidad democrática directa y competencias
propias o sustantivas, habiéndose realizado un proceso de transferencia de poder
importante de una a otra instancia. Disponen, asimismo, de amplia autonomía y
de una suficiencia financiera muy por encima de la existente en las provincias de
régimen común.
Una breve y sumaria referencia a esta amplia tipología de gobiernos y entidades locales intermedios nos dará una fotografía más precisa del diseño final del
modelo.
Los Consejos Insulares, por su parte, disponen también de una doble naturaleza: son entidades locales, pero a su vez instituciones de la Comunidad Autónoma que se insertan en la estructura organizativa de la autonomía. A partir
de la reforma estatutaria de 2007, es meridianamente claro que se ha reforzado
su carácter de instituciones autonómicas, habrá que ver si en detrimento de su
dimensión local. Disponen, al igual que los Cabildos, de legitimidad democrática
directa y de un sistema de competencias propias que refuerza mucho su carácter
de gobiernos autónomos.
Los Territorios Históricos vascos ofrecen una singularidad manifiesta derivada de la disposición adicional primera de la Constitución española y de las previsiones recogidas en el Estatuto de Autonomía para el País Vasco (artículo 37),
así como de la Ley del Concierto Económico. Se trata de instituciones híbridas
(aunque más gobierno autónomo intermedio que local), que tienen legitimidad
89
democrática directa y un amplio abanico de competencias materiales sobre ámbitos muy diversos. Sus especificidades más relevantes se sitúan en el plano de
las competencias económico-financieras, puesto que las Haciendas forales vascas
son el órgano recaudador y distribuidor de recursos entre el resto de los poderes
públicos (municipios, Comunidad Autónoma y Estado).
Las Comarcas han tenido un reflejo muy desigual en el Estado autonómico.
Por lo común, salvo los casos de Aragón y de Cataluña, su presencia ha sido débil
y fragmentaria. Han sido interiorizadas a través de las regulaciones estatutarias
y de la legislación de desarrollo, especialmente en las dos Comunidades citadas.
Ciertamente, su creación en algunos casos se ha debido a una apuesta (no confesada) de oscurecer el papel de la institución provincial. El problema fundamental
es la difícil convivencia entre provincia y comarca, sobre todo si no se deslindan
bien sus respectivas competencias, puesto que puede dar lugar a una duplicidad
de instancias de gobiernos locales intermedios que actúan sobre una misma esfera material (por ejemplo, en los casos de asistencia técnica a municipios y otras
competencias de carácter funcional). Delimitar esas funciones no es fácil, pero
debe hacerse, pues si no el riesgo evidente es que se ponga en cuestión toda la
ingeniería institucional de los gobiernos locales intermedios. Lo cierto es que la
comarca debe asentarse mediante su articulación efectiva como institución local
eficiente, cosa que hasta la fecha no se ha producido. No es fácil desplazar a
una institución de dos siglos mediante la inserción de una nueva estructura que
tiene los mismos vicios y defectos, si no más, que la institución provincial (legitimación democrática indirecta, además multiplicada por el número de comarcas;
atribuciones esencialmente funcionales; y estructuras burocráticas escuálidas y
escasamente cualificadas para prestar valor añadido al minifundismo municipal).
Las Áreas Metropolitanas han sido fórmulas institucionales de gobiernos
locales intermedios muy poco transitadas. Tienen naturaleza dispositiva y carácter
voluntario, estando también muy interiorizadas en el plano autonómico. Como
ha recordado la doctrina que se ha ocupado de estos temas (Toscano, 2010 y
2011), hay dos tipos de Áreas Metropolitanas: por un lado, la de vocación generalista (o con vocación de configurarse como un gobierno local intermedio); y, por
otro, la de construcción funcional o especializada. Esta segunda no es propiamen-
90
con algunas competencias que ostenta la provincia. Su convivencia no es fácil ni
pacífica. La reciente creación (o refundación) del Área Metropolitana de Barcelona irá dándonos algunas claves del modo y manera sobre cómo se articula el Área
con la Diputación provincial. El ensayo que se quiere poner en marcha en Galicia
(con el Área Metropolitana de Vigo) puede abrir, asimismo, un debate intenso
sobre esta cuestión. Lo cierto es que en la construcción de esas Áreas Metropolitanas el papel de las Diputaciones provinciales es insignificante, residiendo buena
parte del protagonismo en el “municipio central” y en el resto de municipios que
se le adhieren. Sus competencias son de distinto alcance y calado, pero se centran
principalmente en las medioambientales (residuos), urbanísticas y transportes
interurbanos, aunque pueden asumir funciones en otras esferas o ámbitos (por
ejemplo, promoción económica, turismo, etc.).
te hablando gobierno local intermedio. Y la primera puede chocar frontalmente
Y, en fin, para cerrar este rápido repaso conviene centrarse en las mancomunidades y consorcios, que son fórmulas asociativas de carácter voluntario, dotadas
de una innegable flexibilidad y que han sido usadas principalmente como medios
de prestación de determinados servicios. Las mancomunidades han proliferado
por doquier e, incluso, han dado lugar, a la aparición de una especie que no deja
de ser singular (y en nada pacífica) como es la de la mancomunidad integral
(Extremadura). Sus déficit, al igual que los consorcios, radican en su ámbito de
actuación, pero sobre todo en que se trata de organizaciones flexibles en su constitución, pero mucho menos en su liquidación, y que además muestran serias
distorsiones en lo que representa el control de estas entidades por la oposición
democrática, dado que se sustraen, por lo común, de la dialéctica mayorías/minorías que inspira el funcionamiento de los niveles clásicos de gobierno local.
Tanto las mancomunidades como los consorcios se han creado en muchos casos
como sustitutivos de la incapacidad de configurar áreas metropolitanas u otras
fórmulas institucionales de corte voluntario para la gestión de determinados servicios. La clave está en que en estos últimos (Consorcios) sí que pueden participar
las diputaciones provinciales y otros gobiernos locales intermedios, junto con los
municipios, lo que posibilita un trabajo en red para hacer frente a necesidades
locales que se mueven en planos diferentes y con respuestas y recursos distintos.
91
5. Conclusiones
Tras este itinerario un tanto precipitado por la situación de los gobiernos
locales intermedios (y entidades locales del mismo cariz) en España, bien se puede concluir que nos encontramos ante un panorama institucional desarticulado,
fragmentado, con fórmulas organizativas muy dispares y escasamente coherente.
Es obvio que en España hay que llevar a cabo un replanteamiento institucional global del sistema de gobierno local que hemos ido construyendo de forma
un tanto caótica, desordenada y cuyos efectos económicos (sobre el gasto público)
son intensos en estos momentos, por lo que se deberían reducir esos impactos a
su mínima expresión.
Necesitamos una estructura institucional local coherente, congruente con
los fines de cada institución, con un reparto nítido de competencias y evitando
siempre y en todo caso cualquier solapamiento o duplicidad competencias. Necesitamos impulsar estudios, tanto comparados como sobre todo empíricos, que
nos describan la situación existente del gobierno local en España en su conjunto,
pero esencialmente en cada Comunidad Autónoma, pues el grado de interiorización de este problema (sobre todo de los gobiernos locales intermedios) es muy
elevado y la legislación comienza a ser muy diferente entre una y otra parte del
territorio estatal. Algunos importantes estudios caminan en esta dirección (Velasco, 2011).
Creo que no es momento de lanzar a la arena política o mediática inventivas, propuestas o ideas que no estén previamente contrastadas por un trabajo de
campo, de análisis y de estudio sosegado y reflexivo. Hay en España instituciones
que pueden y deben hacer ese proceso de honda reflexión y análisis. Es importante iniciar este proceso, pues si no seguirán pululando por las ondas y los artículos
de prensa muchas opiniones arbitristas que no han medido bien el impacto real
que para nuestro sistema de gobernanza local en su conjunto tiene desandar lo
andado. Hay que saber rectificar, corregir y reformar inteligentemente. No juguemos con las instituciones a la “ruleta rusa”: una vez destruidas es prácticamente
imposible recuperarlas. 7
92
CARRO FERNÁNDEZ-VALMAYOR, J. L. (2006). “Una reflexión general sobre las Áreas Metropolitanas”, en Revista de Estudios de la Administración
Local y Autonómica, Nº. 302.
ESPINOSA DE CASTRO, M., BERTRANA HORTA, X. (2010). “Documento
de Trabajo sobre los Gobiernos locales intermedios en Europa”, en Libro
Verde sobre los gobiernos locales intermedios en España, Madrid: Fundación
Democracia y Gobierno Local.
FERNÁNDEZ MONTALVO, R. (2011). “La doctrina del Tribunal Constitucional y la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la provincia”, en
Cuadernos de Derecho Local, Nº 25.
MEDINA GUERRERO, M. (2011): “La autonomía provincial”, en Cuadernos
de Derecho Local, Nº 25.
Bibliografía
PAREJO ALFONSO, L. (2011). “Reflexión sobre la Administración Local hoy”,
Presentación de la 3ª edición del Tratado de Derecho Municipal dirigido
por Santiago Muñoz Machado, Madrid, INAP (www.aepda.es/AEPDAPPublicaciones).
TOSCANO GIL, F (2010). El fenómeno metropolitano y sus soluciones jurídicas,
Madrid: Iustel.
TOSCANO GIL, F. (2011). Los Consorcios Metropolitanos, Fundación Democracia y Gobierno Local/Instituto Andaluz de Administración Pública,
Sevilla.
VELASCO CABALLERO, F. (2011). “La planta local en España: criterios para
la toma de decisiones”, en Estudio Introductorio al Anuario de Derecho
Local 2010.
ZAFRA VÍCTOR, M. (2010). “Documento de Trabajo sobre las relaciones Provincia-Municipio”, en VV.AA. Libro Verde sobre los gobiernos locales intermedios en España, Madrid: Fundación Democracia y Gobierno Local.
VV.AA. (2011). Libro Verde. Los gobiernos locales intermedios en España, Madrid:
Fundación Democracia y Gobierno Local.
93
94
Paula Urze
FCT, Universidade Nova de Lisboa e SOCIUS
Iva Pires
FCSH, Universidade Nova de Lisboa e CEG
Índice: 1. Introdução; 2. Caracterização das cidades de fronteira; 2.1. A
População; 2.2. A Actividade Económica; 2.3. Condições de Vida; 3. Nota
conclusiva. Bibliografia.
Palavras chave: Cidades Médias, Competitividade, Fronteira Espanha-Portugal, Cooperação.
Resumen: Nos últimos anos, o debate político europeu tem vindo a centrar-se em temas como a competitividade económica, a sustentabilidade
ambiental e a coesão social. Mas vale a pena articular este discurso político
com as preocupações crescentes em matéria de planeamento urbano e, em
particular, com o relevo recentemente atribuído - no plano nacional e internacional - às designadas cidades médias, associado ao seu papel enquanto
instrumento de ordenamento do território e como instrumento de desenvolvimento regional.
CIDADES PORTUGUESAS NA FRONTEIRA ENTRE PORTUGAL E ESPANHA
95
1.Introdução
8 Nos últimos anos, o debate político europeu tem vindo a centrar-se em
temas como a competitividade económica, a sustentabilidade ambiental e a coesão
social. Mas vale a pena articular este discurso político com as preocupações crescentes em matéria de planeamento urbano e, em particular, com o relevo recentemente atribuído - no plano nacional e internacional - às designadas cidades médias,
associado ao seu papel enquanto instrumento de ordenamento do território e como
instrumento de desenvolvimento regional. Ora, esta dimensão estratégica ganha
particular relevo se desviarmos o olhar para cidades/regiões de fronteira. A relação
entre a dinâmica das cidades de média dimensão e o desenvolvimento das regiões
transfronteiriças pode (e deve) desempenhar um papel crucial ao contrariar tendências de desertificação. Mas para os territórios responderem positivamente aos novos
desafios, é indiscutível a necessidade de se tornarem competitivos, desenvolvendo
mecanismos de integração e coesão social. Entenda-se aqui competividade territorial como “a capacidade de um espaço oferecer qualidade de vida e bem-estar aos
seus cidadãos”, permitindo-lhe assim sustentar (...) dinâmicas de desenvolvimento
diferenciadoras face aos outros territórios (fixando residentes, criando emprego, ga
rantindo qualidade de vida, em simultâneo assegurando a sustentabilidade dos recursos e ainda garantindo vínculos socioculturais tais como a participação cívica e a
identidade cultural).” (Seixas e Costa, 2011). São, justamente, estas dimensões que
concorrem para a modelação de espaços urbanos de cidadania.
O desenvolvimento de projectos levados a cabo por intituições internacionais reconhecidas (EU, EFILWC, OCDE, ONU), veio também dar mais visibilidade às potencialidades e aos desafios que se colocaram às cidades. Em 1978 já se
tinha publicado um relatório da OCDE sobre Indicadores de Ambiente Urbano,
mas é sobretudo na década de 90 que o ambiente urbano e o desenvolvimento
sustentável das cidades viriam a obter a atenção que ainda hoje nos merecem.
Em 1990, na Europa toma-se como referência o Livro Verde para o ambiente
urbano e, no ano seguinte, surge o Grupo de Peritos sobre o Ambiente Urbano
da Comunidade Europeia. Dois anos mais tarde, em 1992, na 2ª Conferência
Mundial das Nações Unidas, no Rio de Janeiro, o tema era integrado no quadro
da Agenda 21 e das estratégias de desenvolvimento sustentável para as cidades,
96
vimento e de promoção da sustentabilidade urbana.
Mais recentemente, a União Europeia lançou o programa Urban Audit que
reúne 250 indicadores de qualidade de vida em cidades europeias. Desta forma,
é possível comparar as diferentes cidades, tendo em conta diferentes domínios,
como sejam a Demografia, aspectos sociais, aspectos económicos, envolvimento
cívico, formação e educação, ambiente, transportes, sociedade da informação e
cultura1.
Na última década, o interesse renovado pelas cidades e em particular pelas
cidades de dimensão média tem-se manifestado fortemente nos discursos políticos e de intervenção pública, merecendo também lugar de destaque ao nível da
União Europeia, onde os responsáveis pelo ordenamento territorial dos Estados-Membros adoptaram em Leipzig, a Agenda Territorial da União Europeia - para
uma Europa mais competitiva baseada na diversidade das suas regiões - e a Carta
de Leipzig sobre as Cidades Europeias Sustentáveis (CE, 2007).
resultando na adopção da Carta de Aalborg (1994), o grande símbolo das cidades
europeias para a sustentabilidade, dando início a um período de grande desenvolvimento do tema na Europa. Foi também em 1995 que se desenvolveram estudos
com a chancela da European Foundation for the Improvment of Living and Working
Condition, sobre as cidades de média dimensão, nos quais se concluia que estas
cidades ofereciam condições favoráveis à implementação de medidas de desenvol-
Parece relançar-se, assim, uma nova política europeia, apostada no renascimento das cidades, sendo a sua relevância facilmente entendível se pensarmos
que, no actual quadro de competição, a vitalidade das economias nacionais está
indelevelmente ligada ao dinamismo das suas cidades.
Importa sublinhar que a cidade de média dimensão pode definir-se tendo em
consideração vários critérios. Em geral, o conceito de cidade média remete para a
questão da dimensão quer seja medida pela superficie quer seja pela população nela
1 Refira-se que as publicações mais recentes contam apenas como um número reduzido de cidades
portuguesas no elenco das cidades da Europa apresentadas.
97
residente. Mas os critérios para classificar as cidades médias variam entre os autores
e os várias países decorrente da diversidade de conceito de urbano e dos diferentes
graus de urbanização (Costa, E.M, 2002). Ora, os critérios exclusivamente demográficos relevam-se insuficientes para classificar as cidades como cidades de média
dimensão. Embora existam intervalos definidos nos quais assentam os critérios demográficos, a discussão mais recente argumenta que o que definie cidade média
não é tanto a sua população absoluta mas a sua centralidade ou seja a existência
de determinadas funções centrais. Desta forma, e embora algumas das cidades que
seleccionámos para o artigo pudessem ser apelidadas de cidades médias, tomando como referência critérios demográficos de ordem quantivativa, preferimos não
adoptar aquela designação, na medida em que o critério que procurámos privilegiar
se preende, sobretudo, com o seu papel enquanto cidades de fronteira.
Entendemos que o papel a desempenhar pelas cidades de fronteira poderá
contribuir para contrariar as tendências de desertitifcação e funcionar como âncora para o desenvolvimento dos territórios de proximidade e como reforço da rede
de relações no espaço nacional e transfronteiriço. A dinamização de áreas urbanas
de fronteira podem constituir um factor de dinamização de zonas em perda do
ponto de vista populacional, criando redes de cooperação transfronteiriça capazes
de promover a consolidação de eixos de cidades.
No presente artigo apresentamos, por um lado, elementos de caracterização
das cidades de fronteiras – Bragança, Chaves, Viana do Castelo, Guarda, Elvas,
Vila Real de Santo António, recorrendo à informação compilada no Atlas das
Cidades de Portugal2, do Instituto Nacional de Estatística, sendo a última publicação disponível de 2004. Vale a pena sublinhar que os dados estatísticos existentes em Portugal comprometem a análise comparativa da evolução das cidades
estudadas por não ter sido dada continuidade à publicação do Atlas, pelo que
entendemos ser necessário procurar outra informação mais recente, por exemplo,
analisando os Planos Estratégicos destas cidades, que permita, de alguma modo,
contornar esta limitação.
2 O Atlas das Cidades de Portugal aproveita o manancial de informação definitiva disponibilizada
pelos Censos 2001.
98
A selecção das cidades a incluir neste artigo prende-se, sobretudo, com a sua
situação geográfica enquanto cidades de fronteiras, a saber: Bragança, Chaves, Guarda, Vila Real de Santo António, Elvas, Viana do Castelo. Todas elas têm do outro
lado da fronteira e a maior ou menor distância, uma cidade espanhola, algumas de
muito maior dimensão do que as suas congéneres portuguesas. No caso de Bragança
a cidade espanhola mais próxima é Zamora, no caso de Chaves é Verin, Salamanca
no caso da Guarda, Vila Real de Santo António tem Ayamonte do outro lado do
Guadiana e Huelva um pouco mais longe, Elvas e Badajoz estão muito próximas e
finalmente, no caso de Viana do Castelo, do outro lado da fronteira temos as cidades de Tui e Vigo. A presença de centros urbanos ao longo da fronteira, em regiões
de baixa densidade de povoamento, pode ser importante para se gerarem sinergias.
Contudo, neste artigo faremos apenas a caracterização das cidades de fronteira portuguesas, procurando posteriormente efectuar trabalho idêntico para as cidades espanholas. O mapa da Fig. 1 localiza as cidades de fornteira portuguesas em análise.
Figura 1 – Localização das Cidades de Fronteira em Portugal
2. Caracterização das cidades de fronteira
99
2.1. A População
Relativamente ao tema população, a informação estatística disponível permitiu seleccionar para cada uma das cidades um leque diversificado de indicadores tais como, a população residente, a taxa de crescimento médio da população, a
densidade populacional, o índice de envelhecimento e o índice de dependência de
jovens e de idosos, nos quais baseamos a caracterização da população das cidades
de fonteira em análise.
Figura 2 – População Residente em 2001
Fonte:INE, Atlas das cidades, 2004.
A Figura 2, acima apresentada, permite concluir que, nas cidades seleccionadas, se verificam diferenças significativas em termos de população residente,
sendo as cidades situadas a Sul do país aquelas que registam valores mais baixos
neste indicador, ao contrário de Viana do Castelo que é deste grupo de cidades
a de maior dimensão. Embora registando algumas diferenças no número de habitantes, quatro das cidades em análise contam com população residente igual
ou inferior a 20000. Com valor menor a Viana do Castelo, surge a Guarda com
25000 habitantes, sendo portanto apenas duas as cidades que registam mais de
20000 habitantes. Estamos, portanto, perante aglomerados urbanos de pequena/
média dimensão, ainda que seja necessário ajustar os critérios à dimensão populacional de Portugal. Mais o número de habitantes e as funções desempenhadas
100
Quadro 1 – População Residente, Densidade Populacional
e Taxa de Crescimento Médio da População
CIDADES
Bragança
Chaves
Guarda
Viana do Castelo
Elvas
V.Real Sto António
População
Residente, 2001
Densidade
Populacional, 2001
(%)
20310
17535
26061
36148
15115
10489
1923,2
1133,9
1016,9
1352,8
1251,2
2819,6
Taxa de
Crescimento Médio
da População,
1991-2001
(%)
20,1
23,4
35,1
5,5
-4,4
28,8
Fonte: INE, Atlas das cidades, 2004
Considerando a densidade média do conjunto de cidades (Quadro 1), verificamos que Vila Real de Santo António é a cidade que apresenta densidade mais
elevada, com o valor de 2819,6. Mais se tomarmos como referência a densidade
populacional média das cidades portuguesas (2.229 habitantes por Km2), é também aquela cidade mais a Sul a que apresenta valor superior à média das cidades
em Portugal. Para este indicador registam-se importantes variações comparando
as várias cidades, sendo Guarda e Chaves que registam valores mais baixos e que
mais se afastam do valor médio. A cidade da Guarda surge em 2ª posição no valor
da população residente mas desce para o último lugar em termos de densidade
populacional. Mas um aspecto muito positivo é a taxa de crescimento médio da
população entre (1991-2001) (Quadro 1) ser positiva para todas elas, com excepção de Elvas (que também apresenta o índice de envelhecimento mais elevado),
em especial no caso da cidade da Guarda com 35%.
pelas cidades (médias) não têm o mesmo valor absoluto, devem ser avaliados em
função do tecido urbano e regional, ou seja do território envolvente: a localização
enquanto cidades de fronteira.
101
Quadro 2 – Índice de Envelhecimento, Índice de Dependência de Idosos
e Índice de Dependência de Jovens
CIDADES
Bragança
Chaves
Guarda
Viana do Castelo
Elvas
V.Real Sto António
Índice de
dependência
de Jovens, 2001
(%)
Índice de
dependência
De idosos, 2001
(%)
Índice de
envelhecimento,
2001
(%)
22
22
24
22
26
22
18
22
18
21
28
24
70
86
62
96
120
106
Fonte: INE, Atlas das cidades, 2004.
Os Índices de Envelhecimento e Dependência de Idosos (2001) apresentam
os valores mais elevados nas cidades do Sul do país (Elvas e Vila Real de Santo António), caracterizando-se por ter a população mais envelhecida. O índice
de envelhecimento nestas cidades apresenta valores superiores a 100%, 120% e
106% respectivamente (para cada 100 jovens existem 120 e 106 idosos). Também
as cidades de Viana do Castelo e Chaves registam valores bastante próximos, 96%
e 86% respectivamente. É em Bragança e na Guarda que existe uma população
menos envelhecida, já que nestas cidades quer o indice de envelhecimento, quer
o de dependência de idosos registam números mais reduzidos. Mais o índice de
população jovem em Bragança e Guarda sobrepõe-se ao de população idosa, ao
que acresce o valor mais baixo de índice de envelhecimento. Estas tendências podem estar relacionadas com a presença de Instituições de Ensino Superior nestas
cidades.
Podemos dizer que a aproximação do peso dos jovens e dos idosos no total
da população das cidades é já um indicador do envelhecimento da população, o
qual é muito mais esclarecedor quando se analisa o índice de envelhecimento.
102
CIDADES
Bragança
Chaves
Guarda
Viana do Castelo
Elvas
V.Real Sto António
Esperança de Vida à
Nascença, 2000
(%)
73,8
73,4
74,9
72,6
74,2
73,8
Taxa de
Crescimento das
Familias Clássicas
(1996-2001)
(%)
38,70
40,90
48,30
20,10
4,00
47,40
Taxa de
Mortalidade
Infantil (19962001)
(%)
7,70
5,80
6,60
4,10
2,80
6,50
A nível das cidades, pode observar-se (Quadro 3) que o número de famílias
clássicas aumentou neste período, sendo particularmente marcado o crescimento
no caso da Guarda e de Vila Real de Santo António. Mais verifica-se que quase
todas as cidades apresentam taxas de variação consonantes: o aumento da população acompanha o aumento do número de famílias, sendo Elvas a cidade com
taxa de variação mais reduzida mas também a única cidade que regista variação
negativa na taxa de crescimento médio da população.
Quadro 3 - Esperança de Vida à Nascença, Taxa de Crescimento
das Famílias Clássicas, Taxa de Mortalidade Infantil
A taxa de mortalidade infantil mede o número de óbitos de indivíduos com
menos de um ano por cada 1000 nados-vivos, constituindo outro indicador das
condições médico-sanitárias de uma população. Relativamente a este indicador,
os valores mais elevados situam-se em Bragança, Vila Real de Santo António,
Guarda e Chaves, ultrapassando a média nacional (5.58). São apenas duas as
cidades que apresentam taxas inferiores, sendo Elvas a cidade com taxa mais reduzida (2.8) depreendendo-se que as condições médicas e sanitárias nesta cidade
mais a Sul parecem ser mais eficazes em termos de mortalidade no primeiro ano
de vida.
Em termos de esperança de vida à nascença não se registam variações signficativas ao nível das várias cidades.
103
2.2. A Actividade Económica
Os indicadores económicos que ocupam o ponto 3 fornecem informação
sobre a taxa de actividade, o pessoal ao serviço por CAE, a dimensão média das
sociedades, a percentagem de empresários em nome individual e a taxa de desemprego das cidades de fronteira.
Figura 3 – Taxa de Actividade (População Total), 2001.
A taxa de actividade das cidades apresentam valores que se situam próximo
dos 50%, sendo a cidade de Elvas aquela que regista valor mais baixo no conjunto
das cidades. A taxa de actividade é bastante baixa em todas as cidade e significamente inferior à média nacional e à definida pela Estratégia de Lisboa para a EU
(70%).
104
100%
80%
Outras
Actividades Imobiliárias
60%
%
Alojamento e Restauração
Comércio
40%
Construção
Indústrias Transf ormadoras
20%
Bragança
Chaves
Guarda
Viana do Castelo
Elvas
V.Real Sto António
to
V.
R
.S
o
14,6
21,1
39,3
9
6,6
9,5
An
tó
ni
o
El
va
s
C
as
te
lo
ua
rd
a
G
V.
d
ha
ve
s
C
Br
ag
an
ça
0%
19,8
14,5
39
8,3
3,7
14,7
32,10%
12,60%
32,70%
6,20%
5,30%
11,10%
31,50%
19,90%
25%
6,50%
3,70%
13,40%
17%
6,90%
36,30%
15,30%
5%
19,60%
Figura 4 – Pessoal ao serviço por CAE em 1999
O tecido económico em regiões de fronteira é normalmente pouco diversificado e composto por unidades económicas de muito pequena dimensão. Nestas
regiões as cidades têm um papel importante como centro de oferta de serviços
mais diversificados a toda a região. Com efeito, também no caso destas cidades
o comércio é a actividade que mais contribui para o volume de negócios gerado,
mais de 50%. Em termos de emprego, para além do comércio a indústria transformadora, em particular na Guarda, Viana do Castelo e Vila Real de Santo
António são as actividades que mais pessoas empregam.
O turismo pode representar um potencial de desenvolvimento que está ainda pouco explorado, se atendermos à baixa taxa bruta de ocupação das camas,
apesar de não existirem muitas unidades hoteleiras que, com excepção de Vila
Real de Santo António por beneficiar do turismo de sol e praia, varia entre os 20
e os 31%. Um dos aspectos importantes a considerar é o desenvolvimento de
turismo alternativo de sol e praia virado para a natureza e paisagem o que poderá
105
constituir um dos pontos de interesse a promover nestas cidades de interior. Vale
a pena acrescentar que o Plano Nacional de Turismo (2010) refere o desenvolvimento de turismo alternativo, voltado para a natureza, o que pode potenciar o
turismo. Chaves, por exemplo, devido à privilegiada localização geo-estratégica
no contexto regional, e à sua capacidade de resposta em áreas fundamentais como
o termalismo, fileiras agro-alimentar e florestal e a oferta de produtos específicos,
tem pontencial para reforçar a sua vocação histórica. (PDE, 2015).
Figura 5 – Taxa de Desemprego em 2001
V.R.Sto António
Elvas
V. do Castelo
Guarda
Chaves
Bragança
0
1
2
3
4
5
6
7
% Taxa de desemprego
A figura 5, apresentada sobre a taxa de desemprego das cidades, destaca a cidade de Vila Real de Santo António como a cidade com a taxa mais elevada (5,9%),
embora esta cidade seja tradicionalmente uma região de turismo de mar e sol mas
também onde os empregos são muitas vezes de natureza sazonal. Surgem de seguida
Chaves e Viana do Castelo (5,3 e 4,9%), ao contrário de Bragança e Guarda que se
apresentam como as cidades onde os problemas de desemprego parecem ser menores3. A incidência do fenómeno do desemprego na população residente em cidades
é ligeiramente superior à registada no país, 7,4% vs. 6,8%. O grupo de cidades em
estudo apresenta valores abaixo da média das cidades e nacional, sendo Vila Real de
Santo António aquela que mais se aproxima daquelas médias. Também nas cidades
3 Importa efectuar a ressalva de que estes dados remetem para 2002, sendo a realidade actual
bastante diferente, especialmente se considerarmos os problemas de desmprego que caracterizam
o nosso país e a Europa em geral. A taxa de desemprego em Portugal é cerca de de 12 por cento.
106
em termos de implantação de empresas. Embora com cerca de metade das empresas
existentes na Guarda, Viana do Castelo conta com 3400 de empresas.
Figura 6 – Dimensão das sociedades em 1999
Dimensão das sociedades
10
9
8
7
6
5
4
3
2
se reproduzem as tendências em termos de dicotomia Norte e Sul do país. É na
cidade da Guarda onde se regista um número marcadamente superior de empresas
sediadas o que de certa forma ajuda a explicar os níveis mais baixos de desemprego,
contrariamente Vila Real de Santo António surge como a cidade com menor número de empresas, logo seguida de Elvas. Mais uma vez as cidades situadas a Sul registam valores menos favoráveis, o que confirma a tendência do território nacional
1
0
Bragança
Chaves
Guarda
V. do
Castelo
Elvas
V.R.Sto
António
Figura 7 – Empresas sediadas em 2002
7000
Empresas sediadas
6000
5000
4000
3000
2000
1000
0
Bragança
Chaves
Guarda
V. do
Castelo
Elvas
V.R.Sto
António
107
Se atentarmos na figura 6 sobre a dimensão média das empresas, verificamos
que no conjunto das cidades as empresas são bastante reduzidas, sendo Viana
do Castelo aquela que apresenta empresas com número mais elevado (8.8%),
Chaves e Guarda surgem logo a seguir com 6,9% e 6,1% respectivamente. Elvas,
Vila Real de Santo António e Bragança são as cidades onde pequena dimensão
das empresas se acentua ainda mais. Estamos aqui perante micro-empresas cuja
capacidade para criar emprego é limitada.
2.3. Condições de Vida
Um dos problemas estruturais da sociedade portuguesa é o baixo nível de
escolaridade da população, se comparado com os valores atingidos noutros países
da U.E. Essa situação agrava-se normalmente em regiões do interior e mais periféricas. No caso destas cidades em regiões de fronteira o nível de ensino atingido
é baixo; 30% ou mais da população residente atingiu apenas o 1º ciclo do ensino
básico. A existência de Politécnicos na Guarda e em Bragança pode ajudar a explicar que 22 e 23% da população residente tenha o ensino superior, valor muito
superior ao 8,7% em Vila Real de Santo António onde, pelo contrário 41% da
população residente tem apenas o ensino básico. Mas o maior nível de escolaridade atingido naquelas cidades não parece contribuir para uma maior taxa de
actividade, que é bastante baixa em todas as cidades e inferior à média nacional e
à definida na Estratégia de Lisboa para a EU (70%).
Quanto à principal comunidade estrangeira é interessante notar que o entrosamento de Elvas e Vila Real de Santo António com Espanha é elevado pois
é do país vizinho a comunidade de maior dimensão a residir nestas cidades. No
caso de Bragança e de Viana do Castelo o retorno de gerações mais novas de
imigrantes, nascidos em França, pode justificar que esta seja a comunidade estrangeira de maior dimensão. Restam a Guarda e Chaves onde são os brasileiros a
comunidade estrangeira que mais se destaca.
108
Figura 9 - Movimentos Pendulares (Percurso Casa-Trabalho) em 2001
Figura 8 – Nível de Ensino Atingido em 2001
A oferta de transportes públicos em cidades de reduzida dimensão nem sempre é a mais adequada por um lado ela é condicionada pela reduzida dimensão
da procura e, por outro lado, distâncias mais curtas tornam o uso de transportes
privado mais cómodo o que, por sua vez, reduz ainda mais a a procura de transportes públicos. Estas cidades não são excepção, as deslocações fazem-se usando
preferencialmente o transporte privado embora as deslocações a pé sejam também
109
relevantes em todas elas, em especial em Vila Real de Santo António.
Quadro 5 – Equipamentos em 2002
CIDADES
Bragança
Chaves
Guarda
Viana do Castelo
Elvas
V.Real Sto António
Museus
Estabelec.
Hoteleiros
Hospitais
2
13
1
2
8
1
0
6
2
1
16
1
0
8
1
0
4
0
Cinemas
2
0
1
1
1
1
No geral, as cidades têm uma reduzida oferta de equipamentos culturais,
nomeadamente cinemas e museus com especial incidência nas cidades de Vila
Real de Santo António, Elvas e Guarda. Em termos de equipamentos hoteleiros, é em Viana do Castelo e Bragança que se concentra o maior número, isto
prende-se com a tradição destas zonas enquanto espaços de turismo associado
ao património cultural e paisagístico e a festas de carácter religioso. Refira-se
que Vila Real de Santo António é a cidade de menor dimensão o que também
ajuda a explicar o número de estabelecimentos hoteleiros (4), apesar da sua
localização geográfica.
3. nota conclusiva
Lembramos que a informação apresentada neste artigo permite esboçar o
retrato das cidades de fronteira, mas deixamos também a ressalva de que seria
interessante cruzar esses dados com informação quantitativa mais recente (ainda
não disponível), no sentido de poder perceber a sua dimensão evolutiva
Parece ser consensual a ideia de que as cidades médias incorporam características vantajosas relativamente aos grandes centros urbanos, podendo desempenhar papel de relevo nas regiões de fronteira. De facto, as cidades de média dimensão podem fazer valer-se do seu posicionamento para apostar na cooperação
transfronteiriça, tornando-se atractivas para o investimento e a fixação de população. Consideramos, assim, que os objectivos expressos na Carta de Leipzit mais
110
Entendemos que é pertinente pensar estas cidades de fronteira como pólos
com capacidade competitiva territorial, capazes de fixar residentes, criar emprego, garantir qualidade de vida e identidade cultural. Este é o rumo para as cidades
de fronteiras em Portugal. 7
Bibliografia
CÂMARA MUNICIPAL DE CHAVES, Plano de Desenvolvimento Estratégico de
Chaves, 2015.
do que medidas para classificar estas cidades, devem ser entendidos como metas a
atingir, sendo já visivel evolução no papel por elas desempenhado em termos de
desenvolvimento regional. Os Planos de Desenvolvimento Estratégicos, embora
instrumentos técnico-políticos, deixam antever alterações nestes centros urbanos
em termos sócio-económico, condições e qualidade de vida e também no reforço
da cooperação transfronteiriça.
CÂMARA MUNICIPAL DE VIANA DO CASTELO, Plano Estratégico de Desenvolvimento da Cidade de Viana do Castelo 2009-2015.
CE (2007). A Carta de Leipzit,.
COSTA, E. (2002). “Cidades Médias – Contributos para a sua Definição”, em
Finisterra, XXXVII, Nº 74.
INE (2004). Atlas das Cidades de Portugal, Vol I e II.
MEE, Plano Estratégico Nacional do Turismo 2007-2010.
PARTIDÁRIO, M.R. (2007). Cidades sustentáveis - que cidades no futuro?, Impactus.
PIRES, I. (2008). A Integração dos Mercados Ibéricos: Um Processo Dependente e
Territorialmente Diferenciado?, Lisboa:, Colibri.
SEIXAS, J. e COSTA, P. (2011). Criatividade e governança na cidade. A conjugação de dois conceitos poliédricos e complementares, em Cadernos Metropole, vol. 13, nº 25.
111
112
Ana Paula Marques
Professora Associada de Sociología
Instituto de Ciências Sociais Universidade do Minho
Índice: 1. Introdução; 2. Formação profissional (para) além do Programa
Foral: que lições tirar?; 3. Retratos “organizacionais” e “formativos”: um ensaio tipológico; 4. Proposta de um sistema de formação resiliente. Bibliografia. Anexo.
Palavras-Chave: Administração Local, Clusters de Municípios, Sistema de
Formação Resiliente.
Resumo: Neste artigo pretende-se convocar, em termos de balanço crítico,
as políticas formativas para a Administração Local, designadamente as que
foram implementadas ao abrigo do Programa Foral, entre 2000-2007, e as
que se seguiram no âmbito do Programa Operacional Potencial Humano
(POPH). Igualmente, a partir do Estudo prospectivo sobre emprego e formação na Administração Local (Marques, 2008), foi-nos possível identificar seis
clusters que integram municípios com inscrições territoriais e “vocações”
diferenciadas do ponto de vista dos recursos humanos e da formação profissional. A actuação local dos municípios, num quadro de referência globalizado, interpela-nos para (re)inventar o futuro das cidades e das suas agendas
urbanas, em especial, das políticas de formação profissional, para a gestão da
“coisa” pública. A proposta de desenvolvimento de um sistema de formação
resiliente apresenta-se, assim, como uma das dimensões estratégicas de mu-
FORMAÇÃO RESILIENTE E MUDANÇA NA ADMINISTRAÇÃO LOCAL EM PORTUGAL
dança na Administração Local.
113
1. Introdução
8 É indiscutível que o capital humano se apresenta central na programação do Quadro de Referência Estratégico Nacional, em vigor entre 2007-2013
(QREN), visível na agenda temática do Programa Operacional para o Potencial Humano (POPH)1. Os seus Eixos Prioritários de Intervenção2 estruturam as
orientações programáticas a privilegiar, as condições de execução, os principais
organismos envolvidos e grupos-alvo e, ainda, as metas a atingir. Numa linha
de programação geral de formação, assume relevância quer a qualificação inicial
de jovens, quer a adaptabilidade e Aprendizagem ao Longo da Vida, reforçando
a qualificação da população adulta activa (empregada e desempregada) através
da Iniciativa Novas Oportunidades3. Em termos mais específicos, o foco de intervenção das políticas de formação profissional que se direccionam para a Administração Local visa a gestão e o aperfeiçoamento profissional, no sentido de
promover a modernização e a inovação da Administração Pública (central e local).
O objectivo transversal ao conjunto das várias tipologias de intervenção previstas é o de potenciar o desenvolvimento de competências críticas e inovadoras
indispensáveis à modernização económica e empresarial e à adaptabilidade dos
trabalhadores num mercado de trabalho competitivo e global. Cumprir este desígnio, designadamente, o de eliminar os baixos índices de qualificação, tem mobilizado esforços significativos da parte dos responsáveis institucionais e políticos.
Esta linha de intervenção consolida uma alternativa possível, que se encontra sob
a responsabilidade dos Estados-Nação: a da “gestão” dos constrangimentos de4
1 O QREN 2007-2013 prevê o estabelecimento de agendas temáticas estruturadas por três Programas Operacionais: Potencial Humano (POPH), Factores de Competitividade (POFC) e Valorização do Território (POVT). Em coerência com esta racionalidade, os programas foram concebidos
para que os seus Eixos Prioritários reflictam também uma lógica eminentemente temática.
2 Do total de 10 Eixos Prioritários do POPH, refiram-se os que se articulam com a política de
formação profissional, em especial os 3 primeiros: Eixo Prioritário 1 – Qualificação Inicial; Eixo
Prioritário 2 - Adaptabilidade e Aprendizagem ao Longo da Vida; Eixo Prioritário 3 – Gestão e
Aperfeiçoamento profissional.
3 A Iniciativa Novas Oportunidades enquadra a política geral de qualificação inicial e formação
profissional, sendo que a superação do défice de qualificações dos portugueses assume um papel
central no desenho da política do POPH.
4 Estas são variadas e conformes aos objectivos programáticos delineados no QREN 2007-2013.
114
Nacional de Reformas – Novo Ciclo (2008/2010)6. Por sua vez, são claras as orientações prioritárias em termos das principais recomendações europeias traduzidas
na Europa 2020 quanto ao modo como se pretenderá “assegurar a saída da crise e
preparar a economia da UE para a próxima década” (COM, 2010).
A “turbulência” (Greenspan, 2007) dos tempos de hoje torna-nos, por isso,
mais exigentes quanto à efectiva cultura de formação inscrita nas lógicas organizacionais e de trabalho e nos comportamentos dos trabalhadores. Tal assume particular relevância no contexto da Administração Local, tendo em conta o perfil dominante da mão-de-obra e as exigências de uma actuação profissional decorrente
da complexidade de soluções e serviços prestados aos utentes. Exige-se um perfil
de profissionalidade pautado por critérios de qualidade, proximidade, eficácia e
transparência, próprios de perspectivas neo-empresariais ou de mercado, mais ou
menos formalistas e rígidas, próximas da lógica da Nova Gestão Pública7.
correntes simultaneamente da competitividade crescente e da crise da economia
internacional. Este contexto de crise económico-financeira pressionou a União
Europeia a apresentar recomendações para os Estados-Membros quanto a medidas de relançamento da economia e criação de emprego como, por exemplo, The
Employment Initiative 2010 – More and Better Jobs5, em articulação com instrumentos de protecção social. Portugal, neste contexto responde com o Programa
É certo que se registaram, na última década, esforços significativos ao nível
da formação profissional decorrentes do Programa Foral. Com efeito, este constituiu, na perspectiva de vários autores (cf. Sarmento, Marques, Ferreira, 2008;
Carneiro, et al., 2007; Nóvoa, Cabrito e Casimiro, 2006) uma oportunidade incontornável na política pública de formação profissional não só porque permitiu
5 Aprovado pela Resolução de Conselho de Ministro nº 5/2010 (20 de Janeiro) compreende um
conjunto de medidas que atende ao contexto específico de crise económica internacional e à situação do mercado de trabalho através do estímulo à criação de emprego e à promoção da integração
profissional de desempregados [http://www.emprego2010.gov.pt/]
6 São vários os exemplos de medidas com importância neste contexto, designadamente: Simplex,
Novas Oportunidades, Plano Tecnológico da Educação, Ligar Portugal, Compromisso com a Ciência.
7 Esta tendência gestionária da “coisa” pública tem sido acompanhada por um debate crítico
quanto às suas alegadas virtualidades na transposição da lógica de mercado às instituições de cariz
público (e.g. Marques, 2008; Rocha, 2006, 2005; Kickert, 1997; Rhodes, 1996).
115
focalizar o grupo-alvo da intervenção em termos de formação profissional, como
configurou sob um mesmo programa várias modalidades de formação profissional, com a particularidade de se apresentarem inovadoras, por exemplo, quanto
às modalidades (e.g. formação-acção) e à tipologia de formação profissional (e.g.
curso de Gestores de formação).
Também, a “turbulência” dos tempos de hoje exige que se (re)invente o futuro das cidades e das suas agendas urbanas, repensado a missão, a identidade e a
legitimidade do município enquanto actor institucional local e também parceiro
na definição de soluções complexas para as necessidades de uma população global
que maioritariamente vive em espaços urbanos (Álvarez, 2011). Os desafios de
uma governação e liderança local (OCDE, 2001; Bilhim, 2004) passam por integrar práticas de gestão inovadoras e flexíveis (Marques, 2009), mas permeáveis às
especificidades da envolvente territorial, económica e sócio-cultural. Só assim, os
diversos órgãos do poder local, desde freguesias, autarquias e Comunidades Intermunicipais ou Áreas Metropolitanas poderão responder à complexidade crescente
dos problemas sociais e dos serviços a que são solicitados responderem.
Neste sentido, a partir de vários indicadores relacionados com o emprego
e a formação profissional, foi-nos identificar seis clusters que integram municípios com inscrições territoriais e “vocações” diferenciadas do ponto de vista organizacional e formativo. Este ensaio tipológico poderá ser relevante na
discussão em curso de reordenamento da Administração Local8. Assim, neste
artigo, visa-se contribuir para o enriquecimento desta discussão, propondo-se
ir além de uma argumentação político-partidarista ou economico-pragmatista,
para se enfatizar a relevância do papel dos municípios na coesão e equidade
social e territorial, bem como na garantia de expressão democrática, consulta
pública e cidadania activa.
8 Na actual legislatura, encontra-se em discussão o reordenamento administrativo que incluirá a
fusão/ eliminação de freguesias e, porventura, de alguns concelhos.
116
Já tivemos oportunidade de expor um balanço crítico em torno dos resultados obtidos durante a vigência do Programa Foral9, sobretudo, das avaliações quer
intercalar, quer final, que suportaram a sua aplicação (cf. Sarmento, Marques
e Ferreira, 2008; Nóvoa, Cabrito e Casimiro, 2006; Canário, Cabrito e Aires,
2002). Além disso, foi-nos possível realizar um “Estudo prospectivo sobre emprego e formação na Administração Local no âmbito do Programa Foral” (20072008), tendo sido analisadas as dinâmicas de emprego e formação na Administração Local, em especial os referentes profissionais emergentes e as competências
adequadas aos processos de mudança tecnológica, organizacional e formativa em
curso (Marques, 2008). Propomo-nos agora contribuir para uma reflexão sobre a
formação profissional (para) além do Programa Foral até ao presente momento,
por várias razões.
Desde logo, porque o quadro programático se alterou profundamente, já
que a formação profissional contínua passou a integrar a agenda temática do
POPH. Apesar de se observar a existência do “Eixo Prioritário 3 - Gestão e Aperfeiçoamento Profissional”10, a formação profissional apresenta-se um objectivo
transversal em articulação com a Iniciativa de Novas Oportunidades. Ora, a avaliação ex-ante do QREN reforçou a ideia de que o “investimento conceptual e
programático que o programa FORAL tem vindo a desenvolver só nos tempos
mais recentes está a registar resultados relevantes em termos de experiências indutoras de novos paradigmas de intervenção local nesta matéria” (Carneiro, et al.
2007: 67). Com efeito, tal como já referimos, algumas das iniciativas mais inovadoras, como “Gestores de formação” e projectos de “formação-acção”, foram,
igualmente, sinalizadas como potenciadores de práticas de formação profissional
pautadas pela proximidade, flexibilidade e inovação. Contudo, a “ausência de
2. Formação profissional (para) além do Programa Foral: que lições tirar?
9 Instituído em 2000 através de uma Resolução de Conselho de Ministros (n.º 171/2000 de 9 de
Dezembro), o Programa de Formação para as Autarquias Locais (Foral) teve início em 2001 e foi
concluído em 2007. Após esta data, este programa foi extinto, passando a integrar a agenda temática
do POPH.
10 Neste Eixo Prioritário surge como factor crucial de alavancagem dos seus objectivos a articulação com a concretização da agenda de reforma e qualificação do sistema de formação profissional
(Carneiro, et al., 2007).
117
uma agenda clara para a relevância combinada da sociedade de informação e
modernização da administração pública susceptível de, em sede do QREN, poder
inclusivamente emergir como elemento motor da procura de qualificação na sociedade portuguesa não deixa de gerar alguma perplexidade. O POPH ressente-se
obviamente desse vazio” (Carneiro, et al. 2007: 67). Além disso, as exigências de
articulação das tipologias previstas e a coerência entre Programas Operacionais temáticos e regionais dependerão da “prática da governação do POPH” (Carneiro,
et al. 2007:104), sendo possível identificar alguma debilidade de articulação da
agenda do POPH com as agendas da competitividade e da valorização do território, com impactos esperados ao nível da aposta nas qualificações.
Em seguida, os resultados disponíveis da execução permitem-nos, em 2009,
verificar que “foram prioritários os projectos de formação que promoviam o desenvolvimento de competências indispensáveis ao processo de descentralização
administrativa” (POPH, 2009: 154). Na selecção das candidaturas submetidas
no âmbito da tipologia de intervenção “Qualificação dos profissionais da Administração Pública Local” foram tidos em consideração os critérios aprovados em
sede de Comissão de Acompanhamento do POPH quanto às necessidades de
formação11, à identificação de áreas prioritárias de intervenção local, à estratégia
do projecto, em termos locais e sectoriais, à organização das acções com base em
modelos inovadores de formação e à promoção do acesso dos trabalhadores a
processos de RVCC/ Novas Oportunidades. Além de se ter garantido que todas
estas candidaturas prosseguiam objectivos de igualdade de género, a formação
aprovada foi na modalidade de formação-acção. Não tendo acesso a dados que
permitam uma análise desagregada dos indicadores de execução no contexto do
Relatório de Execução do POPH disponível para consulta12, bem como de relatórios mais específicos sobre a formação profissional na Administração Local,
11 Nesta nova arquitectura do POPH, a análise e a selecção técnica dos projectos identificados
por tipologia é efectuada por Organismos Intermédios sem Subvenção, neste caso específico, pela
Direcção Geral das Autarquias Locais (DGAL).
12 Apenas se poderá, através de consulta de informação tornada pública numa Brochura
em
2010
(http://www.poph.qren.pt/upload/docs/Newsletter_POPH/2010/04/POPH_
BROCHURA_17Junho2010.pdf) confirmar a tendência de uma adequada execução, em certa medida incompleta, do programa quanto ao Eixo Prioritário 3 – Gestão e Aperfeiçoamento Profissional:
138.060 trabalhadores da Administração Pública participaram em acções de formação para a qualificação dos profissionais da Administração Pública Central, Local, do Sector da Educação e da Saúde.
118
sendo preponderante ainda a formação ministrada em sala (com maior peso relativo na formação de profissionais do sector da educação); iii) residual volume
de formação síncrona e assíncrona para a modalidade de formação à distância e
inexistência (à data) de formação realizada no estrangeiro; iv) ênfase na modalidade de formação-acção – o que nos leva a crer que a boa prática explorada no
Programa Foral acabou por encontrar expressão e disseminação no actual quadro
programático.
Finalmente, percebe-se que a interacção da formação profissional destinada
à Administração Local com os processos de qualificação contemplados na Iniciativa Novas Oportunidades no âmbito do POPH, não nos permite avançar no
aprofundamento das principais tendências enunciadas da experiência do Programa Foral. Com efeito, está-se perante vários níveis de governação ministerial e
interministerial, mas também local e regional, o que suscita complexidades adicionais de coordenação e de efectividade na execução das medidas programadas.
Igualmente, a ausência de uma agenda clara que cônjuge a relevância da especificidade da formação profissional com a reforma e modernização da Administração
Local, poderá não consolidar os avanços significativos quanto ao esforço de maior
envolvimento dos trabalhadores menos qualificados (e.g. pessoal operário e auxiliar), mas mais numerosos, fruto de uma oferta formativa baseada ainda numa
lógica de formação escolarizada, ministrada em sala e de curta duração, e de uma
insuficiente prática de avaliação da formação e dos seus impactos organizacionais
e de desenvolvimento pessoal.
pode-se confirmar a tendência para a execução de acções de formação profissional
contínua com as seguintes característica: i) prevalência do perfil de formando
com idades compreendidas entre os 35-44 anos (35,45% do total dos formandos) e do sexo feminino, tendência que se mantém desde o início do QREN e
se apresenta comum a todas as regiões, incluindo a região de convergência; ii)
menor peso relativo do volume de formação de prática em contexto de trabalho,
3. Retratos “organizacionais” e “formativos”: um ensaio tipológico
No âmbito do “Estudo prospectivo sobre emprego e formação na Administração Local no âmbito do Programa Foral” (Marques, 2008), foi-nos possível
119
analisar os principais retratos “organizacionais” quanto às estruturas profissionais
e formativas dos municípios portugueses. Do ensaio tipológico de classificação
dos municípios de Portugal continental13 resultou a identificação de seis clusters14, cujas designações a seguir apresentadas realçam as vertentes de emprego ou
formação ou ambas: Cluster 1 – “Pró-activo”; Cluster 2 – “Regressivo”; Cluster 3
– “Preventivo”; Cluster 4 – “Defensivo”; Cluster 5 – “Híbrido”; Cluster 6 – “Estagnado” (cf. Anexo). Em termos da sua distribuição territorial por Portugal continental, é possível verificar que há, genericamente, uma distribuição que segue
algumas lógicas específicas. Estas prendem-se com a litoralização e interioridade,
bem como com a orientação dos pontos cardeais, em especial, norte, centro e sul.
De seguida, são apresentados, muito brevemente, os seis clusters e as respectivas lógicas e/ ou tendências gerais de desenvolvimento ao nível dos recursos
humanos e da formação profissional.
3.1. Cluster 1 – “Pró-activo”
Este cluster é composto por 64 municípios, cuja maior parte se localiza junto à faixa litoral do território nacional, sobretudo a norte do rio Tejo, incluindo
13 A análise de clusters constituiu uma técnica que nos permitiu detectar grupos homogéneos,
de modo a se proceder a um processo de classificação e repartição dos municípios portugueses. Na
construção dos clusters dos municípios procedeu-se à produção e escolha de indicadores capazes de
dar destaque à situação estrutural dos municípios e relativizar o peso das variáveis relacionadas com
a localização e o tamanho de cada um. Foram incluídos indicadores de três tipos: 1) os que genericamente se podem considerar provenientes do contexto sócio-demográfico envolvente; 2) os que caracterizam a situação profissional do pessoal ao serviço; 3) e os que dizem respeito ao envolvimento
em acções de formação profissional. No total, foram seleccionados 24 indicadores. Estes indicadores
foram provenientes de diferentes fontes estatísticas disponíveis (e.g. Balanços Sociais, DGAL; INE).
14 Foram destacados os indicadores que mais contribuem para uma imagem relativamente consistente e comum dos municípios que integram cada cluster e, simultaneamente, os que diferenciam face aos outros clusters. Assume-se que há uma relação de independência entre os indicadores
(coeficientes de correlação de Pearson baixos ou moderados). Por sua vez, esta análise só pôde ser
realizada partindo do pressuposto de se suspender intencionalmente alguns dos indicadores relativos à dimensão dos municípios (se assim não fosse, o facto de termos municípios com dimensões
diversificadas em termos de recursos humanos e de território, para além das variáveis relacionadas
com o volume de receitas provenientes do Estado/ próprias, influenciaria fortemente este processo,
criando soluções com dois ou três clusters no máximo). Estes foram objecto de uma estandardização, pelo que nos foi possível controlar os efeitos que as diferentes escalas dos indicadores poderiam
induzir na construção da tipologia. Para o aprofundamento deste procedimento metodológico,
consulte o estudo (cf. Marques, 2008).
120
municípios que integram este cluster:
– E
levada densidade populacional e elevado índice de desenvolvimento
social;
– Feminização significativa da composição profissional e baixos índices de
envelhecimento;
– Estruturas organizacionais dominadas pela presença de grupos profissionais com níveis de tecnicidade e de escolaridade superiores;
– Regimes de emprego assentes na estabilidade contratual e flexibilidade
horária;
– Investimento na formação profissional generalizado a todos os grupos
profissionais, em especial aos que tendem a apresentar menores qualificações escolares e profissionais.
9 concelhos capitais de distrito (Lisboa, Porto, Braga, Aveiro, Coimbra, Faro,
Santarém, Setúbal e Viseu) e alguns dos concelhos mais populosos das áreas metropolitanas de Lisboa e Porto, tais como: Amadora, Sintra, Oeiras, Matosinhos
ou Vila Nova de Gaia. Nos últimos anos, estes municípios têm vindo a assumir
uma lógica de desenvolvimento integrado de emprego e formação. Atendendo
aos indicadores privilegiados, podem destacar-se os seguintes traços comuns aos
Em termos gerais, pode-se afirmar que os municípios que integram este
cluster têm vindo a actuar no quadro das mudanças em curso no que diz respeito
às tendências de (re)qualificação dos recursos humanos, combinados por relações
de trabalho assentes simultaneamente na estabilidade contratual e na práticas de
horários flexíveis. A dotação de uma multiplicidade de competências na lógica
de polivalência e participação dos trabalhadores nos objectivos definidos pelos
serviços permitem-lhes a adopção de comportamentos adaptativos, preventivos e
inovadores face às incertezas e desafios actuais da economia e sociedade de inovação e conhecimento (Rodrigues, 2000).
3.2. Cluster 2 – “Regressivo”
Este cluster é o segundo maior do conjunto, integrando 48 municípios. De
um modo geral, estes distribuem-se pela região do Alentejo, Alto e Baixo Alentejo
121
122
e estendem-se territorialmente por outros que formam uma faixa que percorre
o interior Centro e Norte do país, não incluindo nenhum município capital de
distrito. Os traços que caracterizam este cluster são os seguintes:
– B
aixa densidade populacional associado a um baixo índice de desenvolvimento social e um reduzido investimento em infra-estruturas municipais
–
–
–
–
(em especial, número de equipamento sociais);
Masculinização significativa da composição profissional e elevados índices de envelhecimento;
Estruturas organizacionais dominadas pela presença de grupos profissionais com níveis de tecnicidade e de escolaridade inferiores,
Rigidez horária associada a baixas taxas de movimentação do pessoal ao
serviço;
Pouco investimento na formação profissional generalizável aos diferentes
dos grupos profissionais.
A classificação deste cluster de “Regressivo” explica-se pelos traços que evidenciam, ao contrário do que acontece no cluster 1, a não incorporação, por parte
da generalidade dos municípios, de uma lógica de desenvolvimento nas vertentes
de emprego e formação. Os constrangimentos territoriais, económicos e sociais
contribuíram para moldarem, em grande medida, o campo de intervenção municipal típico deste cluster. O impacto destas tendências pesadas explica, por conseguinte, a actuação dos municípios no sentido da definição das principais missões
que os caracterizaram até hoje: a de ser um ou, mesmo, o principal empregador
da região envolvente, contribuindo para a atenuação de elevados níveis de desemprego, de vulnerabilidade sócio-económica, de pobreza e exclusão social. Esta
vertente associa-se, indiscutivelmente, às especificidades dos problemas sociais
que se prendem com o baixo desenvolvimento do sector económico privado e a
existência de uma população envelhecida, isolada e distante dos centros urbanos
e dos benefícios dos vários serviços aí prestados.
Este cluster contém 25 municípios sem integrar nenhum município capital
de distrito, sendo fundamentalmente constituído por municípios que se localizam a norte do rio Tejo, alguns apresentando altos índices de desenvolvimento
social. A sua localização no território apresenta alguma dispersão significativa, a
par de uma tendência para ocuparem uma faixa que, partindo da região de Lisboa
e Vale do Tejo, se estende em diagonal pelo interior da zona centro do país. Para
a caracterização deste cluster importa destacar os seguintes traços dos municípios
que o compõe:
– D
esiguais condições sócio-económicas caracterizadas por um elevado
índice de desenvolvimento social, com reduzido investimento em infra-estruturas municipais (em especial, número de equipamento sociais);
– Masculinização significativa da composição profissional e elevados índices de envelhecimento;
– Estruturas organizacionais dominadas pela presença de grupos profissionais com níveis de tecnicidade e de escolaridade inferiores;
– Rigidez horária associado à estabilidade contratual;
– Custos elevados do investimento da formação profissional explicável, em
grande medida, pelo número médio de horas de formação e de acções
de formação centrados sobretudo nos grupos profissionais de dirigente,
técnico superior, administrativo, informático e técnico profissional.
2.3. Cluster 3 – “Preventivo”
A classificação deste cluster de “Preventivo” explica-se pelo esforço realizado na formação profissional no sentido de enfrentar as mudanças em curso.
Porém, no conjunto destes municípios são visíveis estratégias segmentadas de (re)
qualificação em função dos grupos profissionais, com a aposta clara num núcleo
duro constituído por certos perfis profissionais, como os quadros dirigentes e os
técnicos superiores. Na verdade, a par de um investimento na dotação de uma
multiplicidade de competências na lógica da polivalência e da participação nos
objectivos definidos pelo serviço para estes grupos profissionais, há um “desinvestimento” ao nível dos grupos profissionais mais numerosos e menos qualificados,
tais como os operários e auxiliares. A explicação para esta estratégica poderá ser
123
encontrada, em grande medida, na tendência de, a médio prazo, estes municípios
visarem reduzir o seu peso relativo no quadro da composição socioprofissional
que poderá ocorrer por via de reforma, extinção do posto de trabalho/ serviço, ou
por via de outsourcing, entre outras modalidades.
2.4. Cluster 4 – “Defensivo”
Este cluster é composto por 38 municípios que inclui capitais de distrito de
Guarda e Viana do Castelo. Tem a particularidade de conter municípios que se espalham de forma algo pulverizada por todo o território do continente português,
com excepção da região Alentejo. Mesmo assim, é notório que a sua distribuição
se localiza tendencialmente mais no litoral, sendo raros os municípios próximos
da fronteira espanhola. No geral, são municípios que permitem traçar as seguintes
características deste cluster:
– B
aixa densidade populacional combinada com elevados índices de desenvolvimento social, apesar de os municípios apresentarem níveis de
investimento inferiores em infra-estruturas municipais (em especial, número de equipamento sociais);
– Elevada taxa de precariedade do regime jurídico da relação de trabalho,
nomeadamente de contratos a termo;
– Feminização superior da composição profissional associada a uma rigidez
nas modalidades de horários de trabalho praticadas;
– Estruturas organizacionais dominadas pela presença de grupos profissionais com baixos níveis de tecnicidade;
– Pouco investimento na formação profissional generalizável aos diferentes
grupos profissionais.
Assim, classifica-se este cluster de “Defensivo”, em virtude da prevalência de
comportamentos defensivos pelo recurso crescente à contratualização individual
(a termo) como forma fazer face às actuais incertezas económicas, tecnológicas e
sociais. É, assim, clara a tendência para a segmentação da estrutura profissional
nestes municípios. Ao mesmo tempo, não tem sido adoptada uma estratégia de
qualificação relevante se consideramos o pouco investimento na formação pro-
124
2.5. Cluster 5 – “Híbrido”
Este cluster é constituído por um conjunto de 35 municípios que se localizam sobretudo na faixa central do território que vai desde a costa do Algarve
até à raia Norte com a Galiza, incluindo os municípios de Beja e Portalegre. As
características mais significativas dos municípios que integram este cluster são:
– B
aixa densidade populacional associada a um baixo índice de desenvolvimento social e reduzido investimento em infra-estruturas municipais
(em especial, número de equipamento sociais);
– Importante instabilidade/ mobilidade dos quadros de pessoal: níveis relativamente mais baixos de antiguidade dos trabalhadores aliados a um
alto nível de entradas e saídas de pessoal;
– Certo “rejuvenescimento” dos quadros de pessoal dotados de melhores
qualificações profissionais a par da presença, ainda, predominante de
grupos profissionais com baixos níveis de tecnicidade;
– Flexibilidade das modalidades de horários de trabalho associadas a uma
taxa de precariedade inferior;
– Tendências heterogéneas de investimento na formação profissional generalizável aos diferentes grupos profissionais.
fissional em termos do número de horas e de acções de formação, bem como de
participação dos vários grupos profissionais.
Este cluster regista dinâmicas internas diversas, em certa medida contraditórias, de emprego e formação, aproximando-o de uma posição “híbrida”. Observam-se dinâmicas heterogéneas ao nível do emprego, com alguns municípios
a privilegiarem grupos profissionais mais jovens e com melhores qualificações
profissionais. De uma forma genérica, estes municípios registaram uma mobilidade significativa dos seus quadros de pessoal, sendo que os novos trabalhadores
têm conhecido uma relação contratual durável. Também, ao nível da dinâmica
formativa, esta apresenta-se heterogénea em função dos grupos profissionais e
insuficiente quanto ao número de acções de formação, ao volume (número de
horas), aos encargos financeiros face ao tipo de acções realizadas, aos grupos profissionais que mais participaram entre outros indicadores mobilizados no estudo.
125
126
2.6. Cluster 6 – “Estagnado”
Este cluster, que inclui as capitais de distrito de Évora, Vila Real e Bragança,
é constituído por um conjunto de 25 municípios que se localizam sobretudo na
faixa central do território que vai desde o Alentejo Central até à raia Norte com
a Galiza. Atendendo aos indicadores privilegiados, é de se destacar os seguintes
traços de definição do cluster:
– B
aixa densidade populacional associada a um índice de desenvolvimento
social superior;
– Masculinização significativa da composição profissional e elevados índices de envelhecimento;
– Estruturas organizacionais dominadas pela presença de grupos profissionais com níveis de tecnicidade e de escolaridade inferiores;
– Antiguidade elevada associada à estabilidade do quadro de pessoal;
– Baixos níveis de investimento na formação profissional generalizável aos
diferentes grupos profissionais.
Apesar de se aproximar do cluster 2 classificado de “Regressivo” em relação
a alguns dos indicadores mobilizados, a sua distinção específica justifica-se com
base em dois tipos de argumentos. Primeiro, porque este integra municípios que
apresentam um índice relativamente elevado de desenvolvimento social (apresentando a segunda melhor média de equipamentos sociais); em segundo, integra
municípios com maior dispersão territorial, estendendo-se pelo país inteiro de
Norte a Sul, litoral e interior. Em termos gerais, estamos perante municípios que
não se têm vindo a preparar para adoptar as mudanças necessárias face às transformações em curso, sobretudo, face aos novos desafios relacionados com a descentralização de competências e a necessidade de perfis profissionais adequados
para se adaptarem e (re)agirem face às exigências de reorganização dos serviços e
de uma gestão mais estratégica e participativa dos trabalhadores.
Com efeito, as recentes dinâmicas económicas, sociais e políticas, num contexto internacional de crise económica e financeira e num quadro de actuação
globalizado, interpelam-nos para se (re)inventar o futuro das cidades e das suas
agendas urbanas, em especial, das políticas de formação profissional. Certamente
que tal passará por prosseguir no esforço de desenvolvimento integrado de estruturas organizacionais e profissionais adequadas à missão do(s) serviço(s), acompanhada de uma avaliação responsável e partilhada do impacto da formação na
qualidade dos serviços prestados e na produtividade dos trabalhadores.
Ora, a configuração de distintos “retratos” municipais impõe uma leitura
segmentada e criteriosa das principais linhas orientadoras de formação profissional que permitam estruturar e sustentar o desenvolvimento de políticas de
formação e qualificação dos recursos humanos na Administração Local. De facto,
somente a partir do conhecimento das estruturas profissionais e formativas dos
municípios se poderá desenvolver uma estratégia de intervenção que contemple
uma abordagem sistémica e adaptada à diversidade de inscrições territoriais e de
vocação para o desenvolvimento local.
4. Proposta de um sistema de formação resiliente
Neste sentido, avança-se uma proposta com a identificação de quatro eixos
estratégicos (cf. Figura 1) de um sistema de formação resiliente, envolvendo vários
protagonistas (desde responsáveis políticos, gestores, formadores a indivíduos)
no processo de produção de referenciais estratégicos15 de emprego e formação
em articulação com as configurações distintas dos clusters apresentados no ponto
precedente.
15 Não se trata de pensar em termos de elencagem de dispositivos de competências futuras no sentido de uma
exposição exaustiva e quantitativa, como se de uma listagem se tratasse de saberes, saberes-fazer e saberes-ser a
deter pelos profissionais (Le Boterf, 2006). Se existem virtualidades na definição de reportórios de competências, estas derivam, sobretudo, na explicitação de referenciais de competências enquanto processo, mobilização
e construção, e não enquanto somatório, em que se combinam actores e contextos, capacidades e recursos,
disposição para agir e dispositivos organizacionais.
127
Figura 1 - Eixos estratégicos de um sistema de formação resiliente
Fonte: Marques (2008)
128
constituir-se num início de um novo ciclo. Somente com o conhecimento dos
impactos e indicadores no desempenho profissional e organizacional aferidos pela
monitorização e avaliação da formação, será possível (re)alimentar um sistema
formativo resiliente capaz de responder, por antecipação e adaptação, aos desafios
de inovação e modernização autárquica. 7
Bibliografia
BILHIM, J. (2004). A Governação nas Autarquias Locais, Lisboa: Principia: Publicações Universitárias e Científicas.
CANÁRIO, R., CABRITO, B. G. e AIRES, R. (2002). Formação Profissional
Contínua na Administração Local. Para uma Orientação Estratégica, Lisboa:
FPCE/ Universidade de Lisboa [Disponível em: http://www.programaforal.gov.pt/uploads/docs/EstratégiaFormaçãoAL.doc.pdf ].
Considerando os quatro eixos estruturantes de uma estratégia de formação, as fases de monitorização e avaliação são as que se encontram mais subdesenvolvidas, por comparação às de planeamento e organização. É certo que estas
duas últimas fases continuam a apresentar défices em determinados aspectos, uns
mais acentuados dos que outros. Porém, será central incluir as fases de monitorização e avaliação de um ciclo formativo que permitam, quando este se finaliza,
CARNEIRO, R. et al. (Coord.) (2007). Avaliação ex-ante do Programa Operacional Temático para o Potencial Humano – Relatório, Lisboa: Programa
Operacional Potencial Humano (Disponível em: http://www.poph.qren.
pt/upload/docs/apresentação/Estudos_Avaliação_Ex_Ante_POPH.pdf ).
COM (2010). Europa 2020 - Estratégia para um crescimento inteligente sustentável
e inclusivo [http://www.umic.pt/images/stories/publicacoes3/UE2020_
COM_final.pdf ]
LE BOTERF, G. (2006). Construire les compétences individuelles et collectives: agir
et réussir avec compétence, Paris: Editions d’Organisation.
GREENSPAN, A. (2007). A Era da Turbulência. Contribuições para um Mundo
em Mudança, Editora Presença.
129
KICKERT, W.J.M. (Ed.) (1997). Public Management and Administrative Reform
in Western Europe, Cheltenham: Edward Elgar.
MARQUES, A.P. (2009). “Inovação organizacional e formativa: principais tensões e desafios na Administração Local”, em Eixo Atlântico. Revista da Eurorregião Galicia – Norte de Portugal, Nº 15: 53-71.
MARQUES, A.P. (2008). Estudo Prospectivo sobre Emprego e Formação na Administração Local, col. «Estudos CEFA», Coimbra: CEFA.
NÓVOA, A., CABRITO, B. e CANÁRIO, R. (2006). Estudo Nacional de
Avaliação de Impactos da Formação para a Administração Local no
âmbito do Programa Foral, Relatório Final, Lisboa: Universidade de
Lisboa (policopiado).
OCDE (2001). Local Partnerships for Better Governance, Paris, OECD Publications.
ROCHA, J.A. (2006). Gestão da qualidade: aplicação aos serviços públicos, Lisboa:
Escolar Editora.
ROCHA, J.A. (2005). Gestão de recursos humanos na administração pública,
Lisboa: Escolar Editora.
RODRIGUES, M.J. (Coord.) (2000). Para uma Europa da Inovação e do Conhecimento. Emprego, Reformas Económicas e Coesão Social, Oeiras,
Celta Editora.
RHODES, R.A.W. (1996). “The New Governance: Governing Without Government”, em Political Studies, 44, Nº 4: 652-67.
SARMENTO, J.M., MARQUES, A.P. e FERREIRA, F.I. (2008). Administração Local. Políticas e Práticas de Formação, Braga: BragaBooks.
VARELA, E.J. (Dir.) (2011). Claves para repensar el gobierno local en Galicia: Horizonte Europa 2020, Vigo: Eixo Atlántico do Noroeste Peninsular.
130
Cluster 1
“Pro-Activo”
Cluster 2
“Regressivo”
Cluster 3
“Preventivo”
Cluster 4
“Defensivo”
Cluster 5
“Híbrido”
Cluster 6
“Estagnado”
Abrantes
Alandroal
Alenquer
Aljezur
Aljustrel
Anadia
Aguiar da Beira
Alcoutim
Alijó
Arouca
Batalha
Arronches
Albergaria-a-Velha
Alfândega da Fé
Almeida
Arruda dos Vinhos
Beja
Bombarral
Albufeira
Almeirim
Alpiarça
Azambuja
Castanheira de Pêra
Bragança
Alcobaça
Almodôvar
Arcos de Valdevez
Benavente
Castro Daire
Cadaval
Alcochete
Alter do Chão
Barrancos
Caldas da Rainha
Cinfães
Castelo Branco
Almada
Alvito
Belmonte
Caminha
Cuba
Chamusca
Figª Castelo
Rodrigo
Chaves
Alvaiázere
Arraiolos
Campo Maior
Castelo de Vide
Amadora
Borba
Carregal do Sal
Celorico da Beira
Gouveia
Condeixa-a-Nova
Aveiro
Cabeceiras de Basto
Cartaxo
Estremoz
Idanha-a-Nova
Covilhã
Baião
Castro Marim
Entroncamento
Gondomar
Ílhavo
Elvas
Barcelos
Castro Verde
Góis
Grândola
Lagoa
Évora
Barreiro
Crato
Golegã
Guarda
Melgaço
Fafe
Loulé
Mirandela
Macedo
Cavaleiros
Lousã
Mondim de Basto
Mesão Frio
Braga
Cantanhede
Ferreira do Alentejo
Mealhada
Fornos de Algodres Miranda do Corvo
Cascais
Fronteira
Montemor-o-Velho
Lousada
Monforte
Olhão
Coimbra
Gavião
Murtosa
Mafra
Montemor-o-Novo
Ourém
Constância
Mação
Palmela
Mangualde
Oliveira Azeméis
Ovar
Espinho
Marco Canaveses
Penalva do Castelo
Marinha Grande
Oliveira de Frades
Ponte da Barca
Esposende
Marvão
Pombal
Meda
Paços de Ferreira
Seia
Faro
Mértola
Proença-a-Nova
Felgueiras
Mogadouro
Santa Comba Dão
Murça
Ferreira do Zêzere
Monchique
Seixal
Figueira da Foz
Miranda do Douro Pampilhosa Serra
Tábua
Portalegre
Viana do Alentejo
Nelas
Redondo
Vila Flor
Oliveira Hospital
Stª Marta
Penaguião
Vila Real
Vila Verde
Mora
Torres Vedras
Figueiró Vinhos
Moura
Vagos
Penela
São Pedro do Sul
Fundão
Mourão
Ponte de Lima
Sátão
Guimarães
Nisa
Portimão
Tavira
Lagos
Odemira
Porto de Mós
Terras de Bouro
Lamego
Oleiros
Anexo
Distribuição dos Municípios pelos seis clusters
Stª Maria da Feira Torre de Moncorvo
Lisboa
Ourique
Sesimbra
Valpaços
Loures
Pedrógão Grande
Sines
Vidigueira
Lourinhã
Penamacor
Soure
Vila do Bispo
Manteigas
Pinhel
Torres Novas
V. N. de Paiva
Matosinhos
Portel
Valença
Vizela
131
Cluster 1
“Pro-Activo”
Cluster 2
“Regressivo”
Mira
Re.g. de Monsaraz
Cluster 3
“Preventivo”
Cluster 4
“Defensivo”
Cluster 5
“Híbrido”
Viana do Castelo
Vouzela
Moita
Resende
Vila de Rei
Mortágua
Ribeira de Pena
V. N. de Poiares
Oeiras
Sabrosa
Vila Real de Santo
António
Oliveira do Bairro
Sabugal
Paredes
Salvaterra de Magos
Paredes de Coura
Serpa
Penacova
Sertã
Penafiel
Silves
Porto
Trancoso
Póvoa de Varzim
Vendas Novas
Santarém
Vila Pouca de
Aguiar
Santiago do
Cacém
São João da
Madeira
São João da
Pesqueira
Vila Velha de Ródão
Vinhais
Sardoal
Sernancelhe
Setúbal
Sintra
Sobral Monte
Agraço
Sousel
Tarouca
Trofa
Vale de Cambra
Valongo
Vieira do Minho
Vila do Conde
Vila Franca de
Xira
Vila Nova de Gaia
Viseu
Fonte: Marques (2008)
132
Cluster 6
“Estagnado”
Experiencias e Casos
Redes Europeas de Cooperación Local e Axendas Urbanas
133
134
Índice: 1. Introduction ; 2. Forces et faiblesses des agglomérations transfrontalières face aux enjeux urbains ; 2.1. Forces et faiblesses spécifiques des
agglomérations transfrontalières ; 2.2. Les agglomérations transfrontalières
face aux enjeux nouveaux ; 3. Les acteurs de la coopération transfrontalière
face aux enjeux urbains dans les agglomérations transfrontalières; 3.1. Possibilités et limites de l’intervention des entités de coopération transfrontalière ; 3.2. Le rôle des niveaux étatiques et européens ; 4. Les lecons à tirer
pour les nouveaux agendas urbains en Europe.
Mots-clés: Cooperation Transfrontaliere, Agglomérations Trans-frontalières, Acteurs Transfrontalières, d’Agendas Urbains.
LES STRUCTURES DE COOPERATION TRANSFRONTALIERE
ET LA NOUVELLE DEFINITION D’AGENDAS URBAINS EN EUROPE
Résumé: L’accent mis sur la dimension transfrontalière est une perspective
intéressante aussi au niveau européen, parce qu’elle permet d’intégrer des facettes relevant des spécificités, des différences entre les pays et ce de manière
plus aiguë que dans la cadre d’une comparaison théorique des systèmes ou
de monographies par pays. Une autre plus-value réside dans la connaissance
des effets de ces différences aux frontières et dans l’identification des avantages que l’Europe peut tirer de ces différences qui témoignent de la diversité
euro¬péenne pour aider à mieux préparer les villes européennes aux enjeux
à venir.
135
1. Introduction
8 Cette réflexion, qui repose largement sur une longue expérience professionnelle, n’a pas l’ambition d’être un article scientifique, il s’agit plutôt de tirer
un bilan et de le confronter avec les besoins futurs afin d’identifier les besoins
d’actions des uns et des autres dans le futur – dans le sens du mot « agenda » - ce
qui doit (ou devrait) être fait. L’accent mis sur la dimension transfrontalière est
une perspective intéressante aussi au niveau européen, parce qu’elle permet d’intégrer des facettes relevant des spécificités, des différences entre les pays et ce de
manière plus aiguë que dans la cadre d’une comparaison théorique des systèmes
ou de monographies par pays. Une autre plus-value réside dans la connaissance
des effets de ces différences aux frontières et dans l’identification des avantages
que l’Europe peut tirer de ces différences qui témoignent de la diversité européenne pour aider à mieux préparer les villes européennes aux enjeux à venir.
. Forces et faiblesses des agglomérations transfrontalières face aux
2
enjeux urbains
.1. Forces et faiblesses spécifiques des agglomérations transfronta2
lières
Faiblesses spécifiques…
Quand on compare des agglomérations transfrontalières à d’autres agglomérations, on constate une multitude d’obstacles ou d’inconvéniants particuliers.
On citera à titre d’exemple :
– L
es barrières linguistiques – quand elles existent - constituent des obstacles dans la vie professionnelle des habitants, dans les activités économiques (appels d’offre, attribution de marchés) et aussi au niveau des
médias.
– U
n enjeu important se situe au niveau de l’adaptation des qualifications
aux besoins du marché du travail voisin.
136
niques en raison de normes différentes génère des surcoûts.
– La diversité structurelle plus grande d’agglomérations transfrontalières
peut avoir un effêt stabilisateur dans des temps de crises économiques.
Mais elle peut aussi, si la crise est trop longue et dure, être plus nocive
puisque des licenciements peuvent créer des tensions, le xénophobisme
réapparaît et remettre en cause des décennies d’efforts de coopération.
– Une vraie solidarité transfrontalière n’existe que rarement dans une situation concurrentielle, p.ex. à l’occasion de projets de location de grandes
entreprises et autres projets d’envergure. Néanmoins, ceci n’est ni étonnant ni particulier, puisque cette même concurrence existe aussi entre
sites voisins à l’intérieur du pays. Souvent les entités transfrontalières
peinent à l’admettre et s’accrochent à l’illusion de non-concurrence pour
des raisons de diplomatie et de bon voisinage. Ne serait-ce que le fait que
les décideurs finaux sont souvent des acteurs privés, non-intégrés dans les
structures transfrontalières et suivant avant tout une logique d’avantages
économiques montre qu’une perception plus réaliste entre concurrence
et coopération est parfois nécessaire dans ce domaine.
– U
ne autre difficulté est à constater dans la concertation entre l’orientation de la formation et de la recherche aux besoins de la structure économique de part et d’autre de la frontière.
– Des déséquilibres plus grands entre les communes, que ce soit en termes
de capacité financière, de taille et de revenus.
– La complexité supérieure au niveau de la connection de réseaux tech-
..et secteurs où faiblesses et avantages sont plus équilibrés
Parmi les exemples de forces et faiblesses particulières aux agglomérations
transfrontalières, on citera le tourisme comme secteur où le côté exotique, frontalier joue un rôle plutôt bénéfique, puisqu’il constitue en général un « plus » par
rapport à une offre d’une ville à l’intérieur du pays. Ceci ouvre en même temps la
porte sur une plus large offre de produits, ce qui augmente le choix et constitue
un facteur d’attractivité.
137
Au niveau économique, la possibilité pour des entreprises internationales de
choisir un site qui permet d’avoir « un pied » dans deux pays, dans deux marchés
importants est un autre avantage comparatif. Ceci d’autant plus que la création
du marché unique, la création de l’Euro et les accords de Schengen ont beaucoup
facilité la vie économique des entreprises comme des citoyens dans les zones frontalières.
Par contre, un problème rarement résolu vient du doublement d’infrastructures, qu’il s’agisse de ports, d’aéroports, équipements sportifs etc., où les besoins
de coopérer sont évidents, mais pas automatiquement acceptés ou mis en place
pour autant. Même si leur manque de coopération contribue à leurs surcoûts et
donc à leur manque de compétitivité, ce qui peut remettre en question l’infrastructure elle-même, des raisons de prestige, d’autonomie et d’autres rendent dans
ces cas très difficile de faire prôner ce qui semble logique. Une exception constitue
l’aéroport Bâle-Mulhouse-Fribourg. Dans la pratique, il est difficile de mobiliser
les potentiels d’augmentation de l’efficience en réduisant les équipements qui
existent doublement : renoncer au profit de l’autre ou de la cause commune est
peu présent dans les esprits et guère valorisable lors d’élections. Ceci vaut surtout
pour des équipements existants.
Outre l’existant, il y a aussi des projets nouveaux communs, réalisés d’un côté
de la frontière, qui rencontrent bien des fois des problèmes d’acceptation de la
part des élus du pays qui n’accueillera pas ce nouvel équipement, mais qu’on
sollicitera pour le financer. Politiquement, on craint que d’investir l’argent du
contribuable chez le voisin n’apporte pas de votes, au contraire. Sans l’appât de
la possibilité de mobiliser des crédits européens et donc de pouvoir disposer d’un
équipement meilleur, supplémentaire à moindre coûts, ce type de projets ne se
ferait guère. Et puis, les difficultés supplémentaires de nature juridico-administratives que cela implique ne sont guère encourageants.
Les acteurs impliqués….
Le changement à un rythme soutenu d’interlocuteurs politiques en raison d’élections plus fréquentes rend plus difficile l’établissement de relations de
138
Vu la complexité des enjeux et des problématiques d’une part et l’éclatement
des compétences et des responsabilités dans une société marquée par la spécialisation et à une époque qui a largement privatisé des fonctions auparavant publiques
d’autre part, le besoin d’associer un large éventail d’acteurs de tous types et de
tous niveaux est évident. Mais, l’intégration de beaucoup d’acteurs rend difficile
de trouver un consensus. Et si un consensus est trouvé, le risque qu’il soit un
consensus à minima est d’autant plus grand que le nombre d’acteurs à intégrer
augmente. Dans un contexte transfrontalier, ce nombre est facilement le double,
voire le triple de l’habituel – avec tout ce que cela engendre.
Cette exigence d’approche intégrée et cette largeur des acteurs à intégrer
portent en eux le risque de lourdeur, de lenteur, de progrès minimes et sont souvent décourageants, surtout à une époque qui prône la rapidité, les résultats à
court terme.
confiance personnelle qui sont souvent la clé du succès, mais qui se voient réduites
à de courtes périodes de temps. La mise en place de processus de longue haleine, à
moyen et long terme, souvent nécessaires dans les agglomérations (tramway etc.)
est ici encore plus difficile qu’ailleurs.
Au niveau européen, ce constat a conduit à introduire, après de longues
négociations, des principes de décisions majoritaires remplaçant le principe de
décisions à l’unanimité.
Cette réforme importante au niveau européen qui est aussi une conséquence
du nombre croissant des membres de du risque de torpeur qui en découle, est loin
d’être acceptée de manière générale dans un contexte transfrontalier. Ceci peut
constituer un frein important.
Le cadre règlementaire et les Etats….
A un niveau plus concrêt, l’objectif d’efficacité qui s’exprime dans la volonté
d’une utilisation commune d’équipements, voire d’en construire de nouvelles
ensemble, nécessite de résoudre le problème des règlements divergents. Quelle est
139
140
la meilleure solution dans ce cas ? L’introduction de clauses d’expérimentation
dans les règlements existants, permettant des dérogations ou encore la création
de règles particulières pour les zones frontalières ? Ou faut-il se rapprocher des
instances européennes pour demander une harmonisation des règlements nationaux ou encore introduire un droit européen nouveau constituant une option
supplémentaire ? De changer, d’adapter des règlements ainsi qu’une intervention
au niveau européen nécessite d’abord une prise de conscience et une volonté au
niveau des Etats. La Mission Parlementaire (Blanc / Keller / Sanchez-Schmidt)
menée en France au printemps 2010 allait dans ce sens.
Néanmoins, dans la plupart des cas, la dimension transfrontalière d’agglomérations proche des frontières, voire s’étendant des deux côtés d’une frontière
ne sont guère à l’esprit des responsables dans les capitales. Si ils le sont, cette
dimension peut être vue comme une opportunité, mais aussi par certains comme
un risque pour l’unité du pays. Même si des initiatives spécifiques sont engagées
en faveur des agglomérations transfrontalières (p.ex. ouverture dans le cadre de
l’approche métropolitaine de la DATAR en France), il reste à constater que la
question transfrontalière est encore loin d’être automatiquement à l’esprit dans
les politiques et les décisions des divers ministères.
En France, les débats conduits autour des lois sur la réforme territoriale en
2010 ont soulevé la question si les critères de taille pour la définition de métropoles et de pôles métropolitains pouvaient intégrer, dans le cas de villes frontalières
comme Strasbourg p.ex. aussi la partie voisine de l’autre côté de la frontière, voire
même les cas où le centre de l’agglomération transfrontalière se trouve de l’autre
côté de la frontière (p.ex. le cas de Forbach – Sarrebruck) ? Les conséquences
financières que cela aurai engendré ont finalement conduit les autorités françaises
à être plutôt réservés sur cette question. On retiendra que la dimension transfrontalière, même si elle est prise en compte, ne prône pas systématiquement sur
d’autres aspects.
Les enjeux auxquels les agglomérations doivent faire face proviennent en
partie de tendances lourdes (démographie / vieillissement de la population, migration, chômage, surendettement, menace de la biodiversité, eau, nuisances comme
le bruit etc.), en partie des enjeux actuels, qui sont parfois le point culminant
de développements du passé (crise financière et économique depuis 2008) et en
partie des enjeux actuels et futurs qui nécessitent un changement plus profond
(énergie, climat, mobilité, globalisation, alimentation). On citera, sans prétendre
être exhaustif, les exemples suivants :
Il existe un enjeu fort par rapport au rapprochement des systèmes fiscaux, des
systèmes sociaux, des charges patronales etc. (coût du travail), puisque les disparités entre les pays européens conduisent à des développements unilatéraux sur
certaines frontières où les différences font réagir les employés comme les entreprises : voire l’exemple de flux unilatéraux de la France surtout vers ses voisins
au Luxembourg, en Suisse, en Allemagne, en Andorre, à Monaco. Les accords de
rétrocession fiscale existants sur certaines frontières (France-Suisse, LuxembourgBelgique…) sont très hétérogènes et ne compensent que tant bien que mal les
conséquences des décalages d’attractivité (surtout fiscale, mais aussi en termes de
charges sociales, de droit du travail etc.). Quid d’une communauté fiscale entre la
ville-centre et la proche périphérie dans une dimension transfrontalière ?
2.2. Les agglomérations transfrontalières face aux enjeux nouveaux
L’innovation passe en Europe surtout par les PME : Mais les PME situées en
zones frontalières souffrent en partie d’un marché amputé, réduit aux 180 °. Ce
frein à leur croissance est un obstacle de développement et un risque par rapport
aux besoins d’augmentation de la taille critique pour survivre sur des marchés de
plus en plus internationaux. Les coopérations entre PME et universités, centres de
recherche est elle aussi plus difficile, ce qui ne facilite pas le développement de
clusters, ni d’un côté de la frontière ni transfrontaliers. A l’avenir, ce manque de
liens entre PME et centres de formation, universités risque de devenir un problème majeur en termes de capacité à innover, en premier dans les pays avec un
taux de natalité trop bas comme l’Allemagne ou le manque de personnel qualifié
se fait déjà fortement sentir.
141
Les agglomérations transfrontalières ont–elles une chance de compenser le
vieillissement de la population en jouant sur les populations des deux côtés ? Une
option réaliste par l’exemple sur la frontière entre l’Allemagne et la Pologne ? Le
changement démographique et la baisse du nombre d’habitants peuvent, dans les
agglomérations transfrontalières situés sur des frontières de pays à tendances inverses ou moins prononcés, produire aussi d’autres effets compensatoires (baisse
du cxhômage / plein emploi, rachat de d’habitations vides) et faciliter l’accès à la
propriété pour des jeunes ménages, ce qui les lie au territoire.
L’internationalité des agglomérations transfrontalières les positionne bien
dans un contexte de globalisation où le multilinguisme et l’esprit d’ouverture à
l’international sont requis, surtout du point de vue d’entreprises travaillant à une
échelle mondiale. La valorisation de ce potentiel implique de disposer d’écoles
internationales, de renforcer l’apprentissage des langues dans les écoles, d’avoir
un réseau universitaire bien coordonné et valorisant dans son orientation cette
possibilité (types de formation, langue des cours, coopération internationale,
recherche).
Le secteur créatif dispose de grands potentiels dans les agglomérations transfrontalières et peut devenir de plus en plus un facteur de localisation d’entreprises
sur ces territoires. Industrie créative, économie créative etc., ce creuset multiculturel que sont les agglomérations transfrontalières peut jouer pleinement cet
atout d’internationalité et de multilinguisme.
Dans certains aspects de la protection du climat, les agglomérations sont
désavantagées : les systèmes de transports urbains sont en général orientés sur le
territoire national, les liaisons transfrontalières coûteuses (obstacles techniques,
administratifs et naturels), la part de l’utilisation de la voiture individuelle est
plus grande que dans des agglomérations non-transfrontalières. Néanmoins, la
perception commune des deux parties d’une agglomération transfrontalière peut
– en additionnant le potentiel de clientèle – rendre rentables des équipements qui
ne le seraient pas dans le cadre d’une perception limitée à chaque pays – un aspect
important pour des systèmes de transports en commun, mais aussi pour d’autres
équipements liées à la protection de l’environnement (centrales d’incinération
142
Le développement des énergies renouvelables n’est pas facilité dans les agglomérations transfrontalières, puisque les différences de mentalité (croyance ou
scepticisme vis-à-vis de certaines technologies), l’orientation différente des politiques nationales ainsi que l’organisation des réseaux orientés sur le territoire
national ne facilite pas les choses. Même si une opinion changeante peut faire
tâche d’huile et contribuer à un changement de perception, le fait que beaucoup d’installations contestées de plus en plus aujourd’hui comme les centrales
nucléaires se trouvent proches de la frontière peut aussi générer des problèmes,
voire des conflits.
Ces enjeux interagissent fortement entre eux et avec les facteurs locaux
propres à chaque ville, à chaque région et à chaque Etat auxquels elles appartiennent. Ceci constitue une complexité supplémentaire, qui est renforcée par le
fait que ces enjeux ont des urgences et des temporalités différentes.
de déchets, station d’épuration etc.). Le cas connu de l’hôpital de Puicerda sur la
frontière franco-espagnole a démontré la pertinence de cette approche « additrice
de potentiels » dans le domaine des équipements sanitaires.
En même temps, on est de plus en plus confronté à une course aux résultats rapides que l’on retrouve aussi dans le monde économique, sous la pression
d’actionnaires, d’obligation de résultats etc. La question se pose si les acteurs de
la coopération transfrontalière et les entités qui ont étées crées à cette fin peuvent
relever ce défi qui nécessite une longue haleine.
. Les acteurs de la coopération transfrontalière face aux enjeux urbains
3
dans les agglomérations transfrontalières
La continuité comme gage de durabilité dépend fortement des décideurs. Le
rythme des élections à de différents niveaux rend difficile de prendre des décisions
à long terme, puisque beaucoup d’élus ont une préférence pour des mesures qui
produisent des effets visibles à court terme, leur aidant à se faire réélire. Un autre
problème qui est particulièrement aigu dans les pays qui ont une tradition de différences marquées entre les partis politiques et ceux où la politique est fortement
143
personnalisée : Se démarquer du prédécesseur fait partie du jeu politique, ce qui
va à l’encontre de toute continuité.
.1. Possibilités et limites de l’intervention des entités de coopération
3
transfrontalière
Les actions à mener, les mesures à prendre dans le cadre des agendas urbains,
comme par exemple la lutte contre la dégradation environnementale ou l’exclusion sociale impliquent la capacité à investir, à réglementer, parfois à prendre
des mesures impopulaires. Tout cela est jusqu’à aujourd’hui le plus souvent hors
du champ de compétences et des possibilités des entités de coopération transfrontalière. Elles peuvent le cas échéant initier des études, établir des diagnostics
comparés, proposer des projets, donc jouer un rôle d’éclaireur, développer une
force d’initiative et de proposition. Mais la réalisation de ces propositions sera en
général hors de leurs possibilités. Les exceptions sont les structures dédiées à des
projets concrets, comme la construction d’un pont ou la gestion commune d’un
certain équipement comme un tramway transfrontalier.
Les types d’organisations (essentiellement de coopération transfrontalière,
parfois de gestion) qui existent aujourd’hui se sont développés avec le temps, en
général en réponse à des besoins et des revendications du terrain. Ils varient selon :
– le degré d’intensité de la coopération (obligations, droits, etc.),
– la durée (durables, liées à un programme, une tâche définie où à un
projet),
– la finalité (gestion d’un programme, d’une infrastructure, coordination,
représentation, service à la population etc.)
– le niveau (local, régional, national…) : commissions intergouvernementales, Conférences permanentes, etc.
– la diversité du statut et du caractère légal des membres (société civile etc.)
Au niveau des espaces urbains transfrontaliers, les GECT sont devenus des
formes juridiques appréciés, malgré une certaine complexité. Dans la pratique, ils
se heurtent à de multiples difficultés, bien qu’ils restent globalement un succès.
144
essentiellement « nationales » quand il s’agit de compétences et de dépenses ou
même de projets pouvant servir aux futures élections d’un côté et un affichage
« européen », un côté diplomatique qui est ambitieux dans les mots, mais sans se
donner les moyens de mettre en œuvre ce qu’on prétend vouloir de l’autre côté.
Dans la conséquence, bon nombre de GECT – heureusement pas tous – sont
confrontés à une forte contradiction entre les ambitions affichées, les tâches, les
attentes de l’opinion publique et les moyens mis à disposition : pas de transfert
de compétences, peu de moyens financiers, peu de personnel, rémunérations du
personnel en décalage par rapport aux qualifications exigées etc. Résultat : Bon
nombre de GECT ont eu du mal à recruter du personnel, bon nombre de personnels de direction n’ont pas fait long feu, faute de pouvoir mettre en œuvre ce
qu’on attend d’eux ou ont mis longtemps à être trouvés.
Un premier obstacle qu’on peut citer réside dans le fait que les différents
pays européens n’ont pas transposé le règlement communautaire de la même manière dans leur droit national, ce qui conduit à des aberrations dans la pratique :
ce qu’exige un droit, est interdit par l’autre pour une même structure transfrontalière…(exemple de règlements contradictoires entre la Pologne et la Slovaquie).
Un autre obstacle, plus fréquent celui-là, est lié à un mélange entre des priorités
Un modèle d’organisation différent est celui pratiqué dans le cas de quelques
villes « doubles », se situant de part et d’autre de la frontière, dont les exemples les
plus connus se situent dans les pays scandinaves. Tornio et Haparanda (Suède /
Finlande) sont connus dans le monde de la coopération transfrontalière pour être
particulièrement progressistes : dans ce cas, la priorité a été donnée à un rapprochement des administrations et structures existantes : les réunions communes des
deux conseils municipaux illustrent bien ce modèle.
3.2. Le rôle des niveaux étatiques et européens
Beaucoup de problèmes qui pouvaient être réglés par les acteurs du terrain
ont étés mis en œuvre dans les décennies passées, d’autres réglés « en passant »
dans le cadre des grandes étapes de l’intégration européenne (marché unique,
Euro, Schengen…).
145
Une grande part des obstacles restants ne peuvent être résolus par les acteurs
locaux, ils nécessitent le soutien des niveaux étatiques. Ceci concerne surtout
de nombreux domaines qui touchent à la personne, à l’individu, ses droits, ses
obligations, sa sécurité puisqu’il s’agit de domaines qui sont, dans la plupart des
Etats, réglés par la constitution ou des lois valant pour l’ensemble de l’Etat : santé,
fiscalité, normes de sécurité etc. pour n’en citer que quelque uns.
Surtout les Etats unitaires peinent à se faire à l’idée de changer ces dispositions pour faciliter la vie dans les zones frontalières : on ne veut pas déroger
de l’unité de droit, ni créer de nouvelles frontières entre les zones frontalières et
l’arrière-pays. De plus, les Etats unitaires ayant plusieurs voisins – au contraire
p.ex. du Portugal – se trouvent face à la difficulté de ne pouvoir adapter leurs lois
et autres règlements à des cas de figure différents pour faciliter l’adaptation au
droit du voisin. La France, par exemple, compte 9 Etats voisins. Les Etats fédérés
ont un peu plus de possibilités dans ces cas, puisque qu’une partie des lois est
faite au niveau des Länder, qui eux, n’ont en général qu’un ou que peu de voisins.
Une alternative dans ce cas est soit une harmonisation européenne ou encore
la création d’outils juridiques européens, reconnus comme alternative équivalente
au droit et dispositions nationales comme cela e déjà été évoqué auparavant.
Ceci implique que les instances européennes soient saisies par les / plusieurs
Etats quand ils se voient dans l’incapacité de s’adapter dans certains cas aux droits
de plusieurs pays voisins. La plate-forme de Budapest (mise en place à suite de la
déclaration de Budapest signée par les structures d’appui à la coopération transfrontalière de la France, des Pays-Bas, de Hongrie et pour le Nord du Portugal)
crée en décembre 2010 vise justement la concertation entre les Etats face à ce
problème.
Et l’Europe… ?
La politique de cohésion européenne peut-elle apporter des réponses aux
questions qui se posent dans les agglomérations transfrontalières ? Que soutenir
financièrement à l’avenir ? Le débat est déjà largement ouvert.
146
– l’harmonisation des charges sociales et des impôts pour les entreprises et
les employés
– Le soutien à l’augmentation de l’efficacité des équipements infrastructu-
–
–
–
–
rels dans les zones frontalières, le cas échéant leur adaptation : mise en
place d’une prime aux stratégies de mise en réseau et de valorisation des
effets de synergie possibles (réduction du nombre, spécialisation visant à
développer les complémentarités).
Soutien à la constitution de marchés du travail transfrontaliers : Promotion de la langue du voisin – un besoin connu mais qui ne progresse
guère ; la reconnaissance des diplômes où il reste des devoirs, surtout au
niveau de la formation professionnelle (p.ex. infirmières etc.), des ressources encore trop peu exploitées au niveau de la coopération dans le
secteur de la recherche-développement et de la formation : projets communs et soutien aux efforts d’adaptation des formations aux besoins des
entreprises, surtout dans certains secteurs.
Promouvoir les échanges des villes européennes sur ces questions : Il
s’agira, entre autre, de soutenir les réseaux européens, les réseaux de
villes et les réseaux dédiés à la collecte du savoir, son traitement et sa
diffusion (centres de ressources). Afin d’assumer au mieux leur tâche, les
acteurs concernés ont besoin du savoir, de l’expérience de tous les acteurs
aux différents niveaux et de toute provenance. Pour gagner du temps,
réduire les coûts et élargir l’éventail des solutions possibles, il est nécessaire de valoriser les bonnes pratiques, les approches qui ont fait leurs
preuves, les savoirs et les expériences des autres villes.
Bien que les situations des villes aient toujours une connotation individuelle, des similitudes d’enjeux sont indéniables, même si il faut les
chercher dans d’autres parties d’Europe. C’est ici que la diversité européenne peut être un grand avantage – en comparaison avec des sociétés
plus monolithiques (Chine, Russie, Inde etc.).
En même temps, ces échanges de savoir et d’expérience sont l’expression d’une solidarité intra-européenne et contribuent à l’innovation ainsi
Comme domaines dans lesquels les insitutions européennes peuvent donner
un appui aux agglomérations transfrontalières, on citera par exemple:
147
qu’à la politique de cohésion, puisqu’ils aident à éviter l’augmentation
des écarts, à améliorer la capacité à dialoguer dans le futur et à profiter
mutuellement des expériences acquises.
– Les projets menés ces dernières années, par example dans le cadre
d’URBACT ont néanmoins montré qu’il reste en général un fort besoin
d’adaptation individuelle, même si des expériences peuvent être échangées. Les travaux ont montré qu’il n’a pas de solution « standard ». Comment l’Europe compte-elle soutenir de manière efficace ces échanges et
la valorisation de l’aquis?
– Soutien au développement du secteur culturel, de la créativité et des arts où
les agglomérations transfrontalières disposent d’un potentiel encore sousexploité. Son sous-financement chronique est un risque majeur pour un
secteur qui constitue un atout majeur européen – aussi en comparaison
avec les autres grandes puissances économiques et pays en émergence.
Si les entités transfrontalières existantes n’ont encore trop souvent pas les
capacités et compétences nécessaires, la question se pose de savoir qui peut être
l’interlocuteur sur place pour coordonner et mettre en œuvre ces mesures ?
4. Les lecons à tirer pour les nouveaux agendas urbains en Europe
L’émiettement des compétences et le manque d’interlocuteur unique compétent souligne le besoin d’une approche multi-niveaux, qui s’exprime dans plusieurs dimensions : En premier lieu, la dimension concertation, coordination qui
implique la nécessité d’une articulation multi-niveaux et multi-secteurs : La question est posée, entre autre par la Commission Européenne, de savoir comment
le principe de partenariat et de d’intégration des acteurs locaux et régionaux, des
partenaires sociaux et de la société civile peuvent être améliorés ? Les réponses
à cette question sont multiples. Un élément-clé, concernant surtout les acteurs
locaux et régionaux, est la continuité, l’orientation à long terme et des objectifs
donnant un cadre de référence solide, le tout orienté sur l’intérêt général.
Un autre dimension est celle du projet : pour le réalisation de projets, surtout
ceux plus complexes comme des équipements et infrastructures qui répondent
148
(champ où les GECT peuvent déployer leur efficacité le mieux). Mais, jusqu’à
présent, la plupart des Etats n’ont pas organisé de manière structurée et claire la
gouvernance multi-niveau de la coopération transfrontalière (identification systématique d’obstacles, coordination interministerielle, soutien par le législateur,
remontée des besoins (obstacles existants et ceux apparaissant lors du montage de
projets nouveaux), priorités dans la programmation, assistance technique etc.).
Certains éléments existent (le Greensmakelaar dans les Pays Bas, la MOT en
France, le CESCI en Hongrie et des systèmes différencies sur la frontière entre
l’Espagne et surtout le Nord du Portugal), mais peu de systèmes globaux cohérents, dont une des clés de réussite sera d’une part un ancrage interministériel et
d’autre part le lien direct avec les réalités et les besoins du terrain dans les agglomérations transfrontalières. 7
au souci croissant de mettre en œuvre des projets rendant concret et visible les
résultats de la coopération transfrontalière et l’effet des aides et politiques communautaires ont besoin de montages financiers complexes, d’autorisation de tous
types et de tous niveaux et ne peuvent guère être préparés ni mis en place par
les acteurs d’un seul niveau : On constate un besoin d’une gouvernance multiniveaux pour leur réalisation ainsi que de structures pérennes pour leur gestion
149
150
Jean Peyrony
Presidente de la Mision Opérationelle Transfrontalière (Francia)
Índice: 1. Le contexte général: les défis d’UE 2020 et la cohésion territoriale; 2. Les enjeux de la coopération des villes en Europe; 3. Les défis
et opportunités pour les villes du CECICN; 4. Quel bilan peut-on faire
aujourd’hui des coopérations entre villes, et de leur soutien par l’Union
européenne ?; 5. Pistes pour l’avenir dans le cadre de la période 2014/2020
Mots-clés: Cohésion Terri¬toriale, Coopération des Villes, MOT, CECICN, Agglomérations, Systèmes Urbains Transfrontaliers.
COOPERATION DES VILLES ET STRATEGIE EUROPE 2020
Résumé: Cet article exprime le point de vue d’un des membres de ce réseau: la MOT. Il abordera successivement: le contexte politique européen
au plan général, avec la montée en puissance de la question territoriale et
urbaine; les enjeux de la coopération entre villes, tels qu’identifiés dans le
cadre européen; la situation des villes situées aux frontières, terrestres ou
maritimes, que le CECICN a vocation de représenter; un aperçu critique
des politiques actuellement menées, et des propositions qui pourraient être
faites pour l’avenir, dans le contexte de la période 2014/2020.
151
8 Face aux défis de ce début de XXIe siècle, l’Union européenne a fait le
choix d’une stratégie de croissance plus intelligente, plus verte et plus inclusive, au
sein d’une Europe plus intégrée. C’est dans les villes que se jouera UE 2020; nouvellement constitué, le réseau CECICN associe des acteurs urbains de la coopération
transfrontalière, au sein d’agglomérations ou de systèmes urbains transfrontaliers, et
de la coopération transnationale, au sein de réseaux de villes macro régionaux. Cet
article exprime le point de vue d’un des membres de ce réseau: la MOT. Il abordera
successivement: le contexte politique européen au plan général, avec la montée en
puissance de la question territoriale et urbaine; les enjeux de la coopération entre
villes, tels qu’identifiés dans le cadre européen ; la situation des villes situées aux
frontières, terrestres ou maritimes, que le CECICN a vocation de représenter; un
aperçu critique des politiques actuellement menées, et des propositions qui pourraient être faites pour l’avenir, dans le contexte de la période 2014/2020.
1. Le contexte général: les défis d’UE 2020 et la cohésion territoriale
En 2000, la stratégie de Lisbonne avait assigné à l’Union européenne l’objectif de devenir l’économie de la connaissance la plus compétitive au monde
d’ici 2010. Dès 2005, il était clair que l’objectif ne serait pas atteint, faute d’un
réel engagement des Etats et des forces vives en leur sein, notamment des villes et
des régions. La fin de la décennie rendait cet échec manifeste, dans un contexte
global troublé (crise économique et financière), doublé en Europe d’incertitudes
sur l’évolution des institutions communautaires.
Les années 2010 commencent dans un contexte tout aussi incertain; la sortie de crise n’est amorcée que pour certains pays; les dilemmes liés au changement
climatique et aux politiques énergétiques ont été ravivés par l’accident nucléaire
de Fukushima; et pour l’Europe les turbulences politiques dans son voisinage
relancent l’actualité des questions démographiques: la pression migratoire constitue à la fois une menace et une opportunité face au vieillissement.
C’est taraudée par les crises que l’Europe a toujours progressé; discernons
quelques signaux positifs. Avec le traité de Lisbonne, l’Union européenne dis-
152
La réussite de la stratégie UE 2020 passe par l’implication des citoyens
européens, qui en seront les premiers acteurs et bénéficiaires. Les acteurs infranationaux revendiquent d’être en 1ère ligne de la stratégie. Les régions, espaces
pertinents pour les fonctions supérieures, les infrastructures et les services rares
(aéroports, universités,...) ont jusqu’à présent concentré l’attention de la politique de cohésion européenne. Il n’est pas question de contester l’importance de
l’échelle régionale. Mais les villes, depuis les grandes métropoles jusqu’aux petites
villes des régions peu denses, où les services qu’elles offrent sont indispensables,
revendiquent plus d’attention de la part de l’Europe, car elles sont les collectivités
les plus proches des citoyens.
pose d’institutions améliorées. La stratégie UE 2020, tirant parti de l’analyse des
échecs de la décennie précédente, a été lancée avec plus de réalisme; l’intégration
économique et politique progresse, même si c’est dans la douleur de la crise de
la dette publique; la discussion du budget 2014/2020, lancée en juin 2011 par la
Commission, s’annonce difficile, mais pas impossible.
Le traité de Lisbonne le reconnaît au travers du renforcement de 2 concepts,
la subsidiarité, et la cohésion territoriale. Encore faut il saisir ces concepts dans
toute leur épaisseur: la subsidiarité, c’est traiter les problèmes au plus près possible
du citoyen... mais aussi traiter ce qui doit l’être au niveau supérieur: régional,
national, européen, voire global.
La cohésion territoriale, c’est reconnaître la spécificité (en termes de besoins
comme de ressources: le «capital territorial») de chaque territoire de vie. Encore
faut-il garder en tête que le développement économique requiert l’ouverture à la
concurrence et la spécialisation. La cohésion sociale, selon Durkheim, résulte
indissolublement de la division sociale du travail, et de solidarités collectives garanties par la loi et l’action publique. La cohésion territoriale requiert certes des
régulations, des politiques publiques...mais aussi de jouer le jeu de l’intégration
et de la division territoriale du travail. Celle ci joue aujourd’hui au plan global;
l’enjeu pour l’Union européenne est d’en construire une régulation à l’échelle du
continent.
153
2. Les enjeux de la coopération des villes en Europe
Qu’implique pour une ville, ses habitants, ses entreprises, ses élus, de tenir
ces 2 termes: constituer une société locale efficiente, solidaire, durable; tout en
acceptant l’ouverture, l’intégration à des espaces plus vastes ? Cela passe, en particulier, par le développement de la coopération entre villes.
Cet article n’ambitionne pas de retracer l’histoire pluri séculaire des villes
hanséatiques, ou plus récente, de la coopération décentralisée au sein d’une Europe progressivement pacifiée et réunie. Il se concentre sur la coopération territoriale dans le cadre de l’Union européenne. Celle ci s’est développée à deux
niveaux, interagissant l’un avec l’autre: celui de la coopération politique entre
Etats, hybride, car intergouvernementale mais avec un soutien communautaire
appuyé; et celui des coopérations concrètes entre villes, souvent soutenues par les
programmes Interreg, qui encouragent la coopération entre acteurs infra nationaux par delà les frontières.
La coopération intergouvernementale en matière d’aménagement du territoire a connu une 1ère étape avec l’approbation du Schéma de développement
de l’espace communautaire1 en 1999; le concept de polycentrisme, qui en est la
cheville ouvrière, a souvent été critiqué pour son imprécision. Bien à tort: l’aménagement du territoire ne résulte pas des calculs d’ingénieurs géographes, mais
des stratégies des ménages et des entreprises, plus ou moins régulées par la puissance publique. Le concept de polycentrisme a plusieurs vertus: celle de rappeler
que l’armature urbaine avec sa hiérarchie de fonctions est déterminante, qu’elle
résulte de la composition de logiques antagoniques: recherche d’effets d’agglomération, d’accessibilité aux marchés et aux services, vs recherche d’espace et de
qualité de vie; d’arbitrages entre efficacité, équité et durabilité environnementale.
Il met la coopération entre villes au cœur des enjeux d’aménagement, aux différentes échelles, depuis l’échelle européenne, où il propose aux villes des macro
régions périphériques (Baltique, Atlantique, Méditerranée) de former des « zones
d’intégration mondiale », jusqu’à l’échelle locale, où il propose d’unir les poten1 http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/reports/som_fr.htm
154
La recherche urbaine appliquée (voir par exemple les études ESPON 111 et
143 pour ESPON 2006; FOCI pour ESPON 20132) donne un fondement scientifique à ces stratégies, en analysant non seulement la hiérarchie fonctionnelle
des villes, mais aussi le rôle joué par les villes dans l’espace des flux (Castells),
comme hubs des flux de transport, de relations entre entreprises, de coopération
en matière de recherche etc..., et en invitant les villes à en prendre conscience et
à en devenir des acteurs stratégiques.
La coopération n’exclut pas la concurrence face à des ressources rares,
comme les investissements privés ou publics, la main d’oeuvre qualifiée mobile,
les touristes.
tiels urbains au sein d’espaces fonctionnels par delà les frontières, notamment
nationales.
La concurrence est nécessaire, mais la concurrence pure est sous optimale :
en contexte de ressources publiques rares, on ne peut pas multiplier les aéroports,
les universités, les business parks; il faut parler de « co-opétition ». Selon la formule de Jacques Delors, «la compétition stimule, la coopération renforce, la solidarité unit». La coopération est source d’économie d’échelle, complémentarité,
de division du travail et d’intégration.
L’agenda territorial UE 20203 , qui vient d’être approuvé en mai 2011 par les
ministres européens de l’aménagement du territoire sous présidence hongroise,
réitère cette vision, en l’adaptant au nouveau contexte politique de l’Union.
Ainsi, il invite:
– les territoires, souvent voisins, qui présentent des potentiels complémentaires, (à) joindre leurs efforts et étudier ensemble leurs avantages comparatifs pour créer un potentiel de développement supplémentaire.
2 http://www.espon.eu/
3 http://www.eu2011.hu/news/territorial-agenda-presidency%E2%80%99s-proposal-accepted
ibidem, voir notamment les paragraphes 12, 17, 25, 26, 31, 32, 52, 53, 54, 56, 57
155
– les villes à constituer des réseaux par le biais d’une approche innovante
susceptible de leur permettre d’améliorer leurs performances dans le
jeu de la concurrence européenne et mondiale et de promouvoir la
prospérité économique dans le sens du développement durable. Une
politique de développement du territoire polycentrique doit favoriser la
compétitivité territoriale du territoire de l’Union, y compris hors de la
zone centrale du «Pentagone».
– à orienter les initiatives de coopération territoriale vers les objectifs à
long terme de la cohésion territoriale, en se fondant sur l’expérience
de l’ancien volet B de l’initiative communautaire Interreg et des programmes transnationaux actuels. Les stratégies macro-régionales intégrées – actuellement pionnières dans les régions de la mer Baltique et
du Danube – peuvent également y contribuer. L’intégration des territoires par le biais de la coopération territoriale permet de mieux utiliser des atouts tels qu’un riche patrimoine naturel, paysager et culturel, des réseaux interurbains et des marchés du travail divisés par des
frontières. (...). L’intégration et la coopération territoriales permettent
d’atteindre une taille critique pour le développement, et ainsi de diminuer la fragmentation économique, sociale et écologique, d’instaurer
une confiance mutuelle et de constituer un capital social. Une coordination adéquate des politiques entre les différents pays peut s’avérer
nécessaire pour les régions fonctionnelles transfrontalières et transnationales.
– à développer des stratégies territoriales à long terme au-delà des frontières, avec le soutien le cas échéant, de la Commission européenne.
Enfin, le débat sur la future politique de cohésion montre des ouvertures
intéressantes, confirmant, après les atermoiements de la décennie 2000/2010,
les intuitions du SDEC.
Le livre vert sur la cohésion territoriale, avec les enjeux des «3 C» : concentration, connexion et coopération, place d’emblée la discussion sur le terrain
des villes et de leur coopération.
156
Le rapport Barca vise à donner un fondement académique solide aux pratiques de la politique de cohésion, en démontrant la supériorité des politiques
territorialisées («place based») sur une approche exclusivement sectorielle («territorially blind»).
Enfin, les premières propositions de la Commission (5e rapport sur la
cohésion) vont dans le sens d’une approche plus territoriale, en mettant l’accent sur un agenda urbain ambitieux (priorité personnelle du Commissaire J.
Hahn), l’approche du développement local intégré, une gouvernance territoriale et un partenariat améliorés, et sur la coopération (macro régions).
Par un autre chemin, les Etats membres ont poussé la Commission dans
un rôle nouveau d’aménagement de son territoire, en lui demandant d’élaborer
des stratégies macro régionales à l’échelle de la Baltique, de l’Atlantique et du
bassin du Danube.
3. Les défis et opportunités pour les villes du CECICN Les réseaux qui ont constitué le CECICN ont une longue histoire de
coopération au sein de chacun d’eux. Cet article n’ambitionne pas de retracer celle-ci; à titre d’exemple, la Mission opérationnelle transfrontalière est
un outil de gouvernance multi niveaux de la coopération transfrontalière aux
frontières communes entre la France et ses voisins : elle agit à la fois pour ses
membres, collectivités publiques de différents niveaux (local, régional, national) de part et d’autres des frontières, et leurs groupements transfrontaliers, et
pour les acteurs nationaux français. Même si la MOT intervient sur différents
types de territoires transfrontaliers, urbains, ruraux, naturels, maritimes, les
agglomérations et systèmes urbains transfrontaliers y tiennent une place particulière, du fait des réalités physiques (plusieurs agglomérations ou régions
urbaines traversent les frontières françaises, notamment sur les frontières avec
la Belgique, le Luxembourg, l’Allemagne et la Suisse) et socio économiques (ces
territoires ont un réel fonctionnement transfrontalier, avec en particulier des
flux importants de navetteurs transfrontaliers, et leur avenir ne peut être pensé
que dans une perspective transfrontalière). La MOT est convaincue que les terEixo Atlántico. Revista da Eurorrexión Galicia-Norte de Portugal / Eixo Atlântico. Revista da Eurorregião GaliciaNorte de Portugal, nº 18, 2011.
157
ritoires transfrontaliers, notamment urbains, sont les creusets de l’intégration
européenne4.
Pourquoi les villes du CECICN sont elles particulièrement concernées par
la coopération? C’est qu’elles ont en commun d’être sur des frontières, terrestres
ou maritimes; elles sont donc périphériques, c’est à dire topologiquement privées
d’une partie de leur potentiel en matière d’accessibilité: ce sont des villes partiellement tronqués par la frontière, ouvertes seulement à 180°, et non à 360°, du
moins si la frontière reste fermée. Et en même temps, elles sont des portes, des
frontières nouvelles (au sens de «frontiers», et non plus de «borders»), si la frontière
est ouverte et permet la mobilité. Les agglomérations transfrontalières, qu’elles
regroupent des communautés linguistiques et culturelles jusque là séparées par
une frontière, ou au contraire une diversité de langues et de cultures, constituent
une opportunité d’ouverture au coeur de l’intégration européenne, une Europe
«à portée de main»; il en est de même des réseaux de villes macro régionaux.
. Quel bilan peut-on faire aujourd’hui des coopérations entre villes,
4
et de leur soutien par l’Union européenne ?
Contrairement à une illusion d’optique qui prévaut souvent chez les acteurs
des programmes Interreg (depuis la Commission jusqu’aux secrétariats techniques conjoints), beaucoup de projets de coopération territoriale se déploient
hors de tout financement européen. Les acteurs sont d’ores et déjà engagés, au
quotidien, pour construire des projets de développement économique, de services
aux populations et aux entreprises. Les élus locaux et leurs équipes techniques
sont souvent des militants de la coopération; mais ils rencontrent de plein fouet
la distorsion entre les espaces institutionnels, source de leur légitimité démocratique, et les espaces fonctionnels transfrontaliers, qui constituent l’horizon de la
coopération.
Ils se heurtent à des cadres politiques, administratifs, juridiques, fiscaux
étatiques, voire européens, pas toujours adaptés à la réalité du fonctionnement
4 http://www.espaces-transfrontaliers.org/EUROMOT/MANIFESTE_FR.pdf
158
financements, les institutions des différents Etats par delà les frontières.
Ce qui vaut pour les macro-régions vaut aussi pour les régions transfrontalières, même si la Commission n’a pas vocation à y jouer un rôle aussi central.
Sur chaque frontière, il y a un besoin de coordination, qui doit impliquer
non seulement les acteurs locaux et régionaux, mais aussi les acteurs nationaux
souvent compétentes sur des thèmes stratégiques (transports, recherche….). Et
le niveau européen, même s’il ne peut s’impliquer au quotidien, doit assurer un
rôle général de régulation; c’est ce que reconnaît désormais le Traité: la cohésion
territoriale (c’est à dire l’intégration territoriale à toutes échelles) requiert que
les territoires, dont les «régions transfrontalières» désormais citées explicitement,
fassent l’objet d’une attention particulière, de la part de l’ensemble des politiques
européennes (articles 174 et 175).
transfrontalier, en raison de leur manque d’interopérabilité. La frontière peut être
également être source de déséquilibres par les flux dont les conséquences sont peu
ou pas régulées, du fait d’une déficience de coordination; l’expérience récente des
stratégies de la Baltique et du Danube a été l’occasion d’une prise de conscience
que l’encadrement européen des législations ne suffit pas à assurer la libre circulation, et qu’il importe, en sus, de coordonner les stratégies, les législations, les
Et c’est là où interviennent l’indispensable politique de cohésion, et en
particulier (mais non exclusivement) les programmes de l’objectif de coopération.
L’aide communautaire ou nationale doit être moins perçue comme la compensation d’un handicap que comme une énergie d’activation permettant de libérer un
potentiel de développement, tout particulièrement pour les coopérations impliquant les villes.
Une étude réalisée par la DG REGIO «Renforcer la dimension urbaine»5
examine notamment la dimension urbaine des programmes opérationnels mis en
oeuvre au titre de l’objectif «coopération territoriale européenne» pour la période
2007/2013.
5 http://ec.europa.eu/regional_policy/themes/urban/publications_en.htm
159
Le bilan est mitigé. Les actions urbaines et la coopération entre les villes
ne constituent pas un élément majeur des programmes. Seulement 13 des 53
programmes de coopération transfrontalière font référence au développement
urbain dans leurs axes prioritaires. Les opérations se réfèrent à des objectifs
généraux en termes d’amélioration de la gestion des territoires (par exemple,
le programme opérationnel BE/FR identifie l’objectif de «développer une gestion commune des territoires urbains et ruraux»), d’approches communes en
matière d’aménagement (le programme opérationnel ES/PT évoque la coopération et la gestion conjointe en matière d’aménagement du territoire et d’accessibilité, et intègre l’aménagement urbain) ou d’ approches ascendantes (le
programme opérationnel CZ/PL met l’accent sur le «soutien à la coopération
des communautés locales»).
Quelques programmes mentionnent explicitement la dimension urbaine
dans le diagnostic et la stratégie, et utilisent les axes prioritaires sectoriels pour
y contribuer (le programme opérationnel AT/SK fait référence au développement de la région métropolitaine d’Europe centrale «CENTROPE»). Une autre
approche consiste à promouvoir un développement polycentrique équilibré (le
programme opérationnel DE/FR/CH se réfère à la structure polycentrique de
l’espace du Rhin supérieur et à la nécessité d’un travail en réseau entre les villes
au sein de cette aire métropolitaine).
Huit des 11 programmes de coopération transnationale ont une dimension
urbaine. Les programmes transnationaux accordent une plus grande importance au développement urbain, reflétant l’accent mis par le règlement sur ce
thème. Les opérations envisagées sont liées à des stratégies destinées à accroître
la compétitivité de l’espace de coopération en exploitant et renforçant le potentiel des villes. Elles montrent différentes approches thématiques, parmi lesquelles le développement de systèmes urbains et le polycentrisme. Par exemple,
la stratégie du programme opérationnel de la région de la Mer Baltique est
fondée sur l’hypothèse formulée par le SDEC, que les villes de la région pourraient former une nouvelle zone d’intégration mondiale (ZIM) en Europe. Du
fait de la faible densité de population dans certaines parties de la région, et des
grandes distances entre les villes, le programme opérationnel encourage leur
160
les activités des acteurs publics et privés).
Au sein des Programmes Interrégionaux de coopération et de mise en
réseaux, URBACT II, programme spécifiquement «urbain», a pour objectif de
promouvoir les échanges d’expériences concernant l’identification et le transfert des meilleures pratiques en matière de développement urbain durable.
Deux autres programmes peuvent concerner les villes: INTERREG IVC pour
la coopération interrégionale couvre des thèmes relatifs aux agendas de Lisbonne et de Göteborg; ESPON, destiné à analyser l’aménagement du territoire
en Europe, présente une dimension urbaine: coopération avec l’Audit urbain
de la Commission Européenne, études sur la fonctionnalité des villes européennes, et le potentiel de coopération (cf projets FOCI, METROBORDER,
...)
mise en réseau- à la fois pour les flux matériels (i.e. commerce, investissements
directs étrangers) et immatériels (i.e. diffusion de la connaissance, flux de décisions). L’axe prioritaire 4 «Promouvoir des villes et des régions attractives et
compétitives» vise à rendre celles-ci plus compétitives à l’échelle européenne
(i.e. politiques à destination de l’entrepreneuriat et des PME, stratégies pour
l’emploi, marketing, promotion de la qualité environnementale, synergie entre
Selon l’étude, la coopération entre les différents niveaux de gouvernance,
et notamment entre et avec les collectivités urbaines, est essentielle. Les programmes de coopération peuvent faciliter la mise en oeuvre de bons modèles
de gouvernance multi-niveaux. Du fait de leurs budgets, les programmes opérationnels de coopération territoriale européenne ne peuvent pas remplacer le
financement du développement urbain par les programmes opérationnels des
objectifs «convergence» et «compétitivité régionale et emploi», ou des fonds nationaux/régionaux. Toutefois, ils pourraient avoir un rôle important à jouer en
coordonnant les stratégies et les fonds en faveur des agglomérations transfrontalières et des réseaux urbains transnationaux. Mais l’impact des programmes
opérationnels dans ce domaine est peu visible jusqu’à présent. Les villes ne
jouent pas un rôle suffisant dans la conception, la mise en oeuvre ou la gestion
des programmes de coopération territoriale européenne.
161
5. Pistes pour l’avenir dans le cadre de la période 2014/2020
La coopération entres les villes est au coeur de la stratégie UE 2020, car elle
favorise l’intégration européenne, et le développement du Marché unique, tout
en rapprochant l’Europe des citoyens.
La coopération territoriale européenne nécessite un budget plus important,
mais aussi une approche plus intégrée et stratégique; elle doit systématiquement
faire partie des documents stratégiques (cadre de référence européen, contrats
nationaux envisagés par le 5e rapport). Ceux-ci doivent affirmer plus explicitement l’importance de la coopération au sein des agglomérations transfrontalières
et des réseaux de villes. Les Etats membres doivent être encouragés à coordonner
leurs stratégies, leurs législations et leurs financements par de delà les frontières,
dans les régions transfrontalières et les macro- régions, en associant les régions
et les villes.
La coopération requiert une gouvernance multi niveaux, au sein de laquelle
les villes représentent le niveau de la proximité, de la vie quotidienne; la cohésion
territoriale doit être mise en oeuvre au travers d’une approche plus territorialisée,
et d’un partenariat renforcé avec les villes, également dans le contexte des régions
transfrontalières et des macro-régions.
Un agenda urbain ambitieux passe par un rôle plus fort pour les autorités urbaines aux différentes étapes de la programmation (élaboration des documents stratégiques et des programmes, mise en oeuvre par les comités de suivi);
financement, non seulement de projets thématiques, mais aussi d’opérations de
développement local intégré; subventions globales, subdélégation (par exemple
aux GECT). Ceci ne concerne pas seulement les programmes des objectifs de
convergence et de compétitivité, mais aussi les programmes de coopération, afin
de soutenir les agglomérations transfrontalières, les réseaux de villes des régions
transfrontalières et des macro-régions.
L’Union européenne doit également augmenter son soutien à la mise en
réseau des villes à l’échelle européenne, y compris aux échanges sur la coopéra-
162
Le programme ESPON, quant à lui, devra encore plus contribuer, aux côtés
de la Commission et des Etats, à faire progresser l’observation et la prospective
des territoires transfrontaliers, l‘analyse d’impact des politiques sur les territoires
et réseaux.
Enfin, les autres politiques européenne (transports, société de l’information, marché unique, emploi, éducation, environnement, énergie, recherche,
innovation, politique maritime, coopération externe...) doivent améliorer leur
sensibilité aux défis et aux potentiels territoriaux, dont ceux des agglomérations
transfrontalières et des réseaux de villes. La coordination horizontale au niveau
européen (par exemple au sein de groupes interservices de la Commission), et la
coordination verticale, au travers du processus multi niveaux de la politique de
cohésion, doit associer les villes et les réseaux les représentant. La MOT, au sein
du CECICN, s’y tient prête. 7
tion entre les villes dans le contexte transfrontalier et macro régional, au travers
des futurs programmes Urbact, Interreg C, Interact.
163
164
Oficial de Proyectos de la Conferencia Europea de Redes Transfronterizas
e Interregionales de Ciudades - CECICN
Índice: Introducción; 1. El mundo interrelacionado: Globalización y Neoliberalismo; 2. El contexto Europeo; 2.1. La importancia de la cooperación
en red; 2.2. La cooperación en red en Europa; 2.3. Sistemas de financiación
para la cooperación; 3. Red de redes: CECICN. Un ejemplo de cooperación
en red. Bibliografía.
Palabras clave: redes de cooperación, cohesión territorial, CECICN.
Resumen: Trataremos en este artículo de discernir las causas que han situado a las redes de cooperación como el instrumento más efectivo para la cohesión territorial y el desarrollo socioeconómico del territorio europeo. En
un mundo marcado por la proliferación de las instituciones supranacionales
resulta imprescindible que redes asociativas de representación ciudadana se
sitúen en el centro de los estamentos oficiales, de manera que el análisis de
LA IMPORTANCIA DE LAS REDES DE COOPERACIÓN TERRITORIAL
los conflictos y la búsqueda de soluciones partan directamente de núcleos
específicos para, más tarde, y mediante el establecimiento de sistemas de
comunicación y evaluación constantes, se conviertan en medidas concretas
que aporten soluciones comunes a problemas comunes.
165
Introducción
8 Trataremos en este artículo de discernir las causas que han situado a las
redes de cooperación como el instrumento más efectivo para la cohesión territorial
y el desarrollo socioeconómico del territorio europeo. En un mundo marcado por
la proliferación de las instituciones supranacionales resulta imprescindible que redes asociativas de representación ciudadana se sitúen en el centro de los estamentos
oficiales, de manera que el análisis de los conflictos y la búsqueda de soluciones
partan directamente de núcleos específicos para, más tarde, y mediante el establecimiento de sistemas de comunicación y evaluación constantes, se conviertan en
medidas concretas que aporten soluciones comunes a problemas comunes.
1. El mundo interrelacionado. Globalización y Neoliberalismo
El término aldea global, atribuido al filósofo canadiense Marshall MacLuhan tras la publicación de su obra Guerra y paz en la aldea global en 1968, determina por primera vez las pautas de una sociedad mundial destinada a una
comunicación e interacción constante debida básicamente a la proliferación de
los medios de comunicación a gran escala y al rápido avance de las tecnologías
que los sustentan. Aparece aquí el concepto de mundo interrelacionado en el
que a través de las tecnologías de la información y la comunicación se desarrolla
una especie de conciencia colectiva más allá de las limitaciones de los territorios.
Aunque esta teoría ya ha sido revisada, rebatida e incluso renovada por otros
autores o pensadores1, es MacLuhan el primero en atisbar teóricamente el origen
del sistema que estructura (social, cultural, política y económicamente) el mundo
actual: la globalización o mundialización.
Otro de los conceptos que definen el actual funcionamiento estructural del
Primer Mundo, y por lo tanto de Europa, estrechamente vinculado a los procesos
globales anteriormente citados, es la imposición del Sistema Neoliberal en la gestión de los estamentos económicos y de mercado.
1 Véanse estudios más recientes como los publicados por Joseph E. Stiglitz El malestar en la globalización (2002) o ¿Cómo hacer que funcione la globalización? (2006).
166
Para acercarnos a los preceptos teóricos que definen el pensar neoliberal podemos citar algunos de los argumentos desarrollados, quizás algo sarcásticamente, por Susane George en su intervención para la Conferencia sobre la soberanía
económica en un mundo en proceso de globalización2 en Bangkok, 24-26 de marzo
de 1999:
– “Si en 1945 o 1950 a alguien se le hubiera ocurrido presentar una propuesta
formal abogando por el ideario y las políticas del vademécum neoliberal hoy
tan en boga, se habría convertido en el hazmerreír de todos… La idea de dejar en manos del mercado la toma de decisiones políticas y sociales vitales, de
que el Estado fuera a restringir libremente su peso en la economía, de que las
empresas fueran a gozar de libre albedrío, de que los sindicatos pudieran ser
señoreados o de que la protección social del ciudadano se viera drásticamente
recortada en lugar de afianzada, estaban absolutamente fuera de lugar en el
espíritu de la época.”3
Surgido ideológicamente en la Universidad de Chicago bajo la tutela del
filósofo y economista Friedrich von Hayken y sus discípulos durante los años 50
del siglo pasado, encuentra su aplicación práctica en el continente europeo a raíz
del ascenso al poder de Margaret Thatcher en el Reino Unido en 1979.
Aún con todo y, volviendo a las acciones desarrolladas fundamentalmente
por Margaret Thatcher en el Reino Unido y Ronald Reagan en Norteamérica,
el Sistema Neoliberal se ha impuesto en el ámbito internacional centrando sus
esfuerzos en tres pilares fundamentales:
– E
l libre comercio de bienes y servicios: lo cual tiende a acarrear la reducción de los servicios sociales y la pérdida de competencias de la administración pública.
2 Texto extraído de A Short History of Neo-liberalism. Twenty Years of Elite Economics and Emerging
Opportunities for Structural Change. Expuesto en Bangkok en 1999.
3 El espíritu de la época a la que se refiere George Soros y, continuando con su cita, es el siguiente:
“…abarcaba a Keynesianos, socialdemócratas, demócrata-cristianos o defensores de alguna otra variedad
Marxista”.
167
– L
a libre circulación de capitales: es el poder del capital el que dicta las
normas del juego a la sociedad en lugar de suceder a la inversa.
– La libre inversión: creando una tendencia mediante la cual las multinacionales manejan libremente el mercado al margen de los estados.
2. El contexto europeo
El contexto socioeconómico actual del territorio europeo, completamente
condicionado por este sistema capitalista de mercado y por los procesos de globalización o mundialización4 desglosados en los párrafos anteriores, trae consigo,
como vemos, una serie claros inconvenientes.
Quizás uno de los factores más controvertidos de este mundo global, amén
de los ya citados y de una estructura de mercado claramente perjudicial para los
países subdesarrollados o en vía de desarrollo, es la pérdida de la supremacía del
estado-nación en favor de otras instituciones de “vida reciente” como la Organización de Naciones Unidas (ONU), la Unión Europea (UE), el Fondo Monetario Internacional (FMI) o la Organización Mundial del Comercio (OMC) entre
otras.
Estas organizaciones supranacionales cuentan con un nivel de representación geográfico y político superior al de los propios estados y con una capacidad
de toma de decisiones mucho más poderosa e influyente. Es decir, podemos estar
hablando de un sistema en el que la persona/ciudadano está cada vez más lejos
de la vida política, observando desde fuera como estamentos en ocasiones situados a miles de kilómetros de los límites de su región establecen e imponen unas
situaciones que no siempre se adecuan a las demandas o necesidades inmediatas
de los pueblos.
Son este tipo de resultados los que alejan a la ciudadanía europea del concepto de la Unión, los que hacen que los habitantes del territorio europeo no se
4 Término este último tal vez más adecuado para referirnos esta “interactividad global” en lengua
castellana.
168
2.1. La importancia de la cooperación en red
Es precisamente aquí dónde debemos empezar a hablar de la importancia
de la cooperación en red, del establecimiento de nuevos y más efectivos mecanismos supranacionales que, partiendo del propio ciudadano y del análisis de las
necesidades inmediatas de los territorios específicos y sus habitantes, promuevan la búsqueda de problemas comunes para la puesta en marcha de soluciones
comunes, el intercambio de buenas prácticas y la configuración de un feedback
constante e incluyente entre regiones, ciudades y pueblos. Unos mecanismos que,
aprovechándose de las posibilidades de la interrelación tecnológica, a la que según MacLuhan estamos destinados actúen como agentes intermedios entre un
nivel superior y las ciudades/territorios, promoviendo un enfoque bottom-up de
las estrategias que permita aprovechar las sinergias surgidas de la cooperación,
reduciendo las imposiciones mercantilistas en favor de los servicios sociales, estableciendo sistemas recíprocos, realistas y efectivos, para la cooperación entre los
territorios, aminorando el excesivo peso de la carga burocrática institucional y
reactivando el sistema económico desde un punto de vista más sostenible y solidario en el cual las necesidades humanas más inmediatas se sitúen por encima de
los intereses del capital. Se trata, al fin y al cabo, de crear una auténtica “unión”, .
un sistema reconocible en el que cada región pueda sentirse representada y respaldada por las instituciones centrales, no a través de la idea del pensamiento único
y unidireccional si no mediante el aprovechamiento y difusión de la pluralidad de
los territorios en la procura de un bien común; en otros términos: cohesión social,
territorial y dinamismo económico.
sientan representados o identificados con sus instituciones al no comprender del
todo las características de su funcionamiento interno o la intencionalidad de sus
medidas. No hay que olvidar que este tipo de planteamiento económico global
de mercados liberalizados asumidos por la UE es uno de los causantes directos
del estado de crisis que actualmente se extiende por el mundo, no sólo a nivel
económico sino también medioambiental o ideológico5.
5 Véase la proliferación de organizaciones antiglobalización surgidas en los últimos años o el más
reciente Movimiento 15M desarrollado en España.
169
Hay que decir que ya desde hace algunas décadas este tipo de redes de cooperación están empezando a ganar peso dentro de las estrategias políticas de la
UE, entrando a formar parte de los organismos y presupuestos oficiales y cooperando estrechamente en el desarrollo de los planes estratégicos que definirán el
futuro de la ciudadanía europea.
2.2. La cooperación en red en Europa
Retomando la dificultad que supone establecer un sistema de redes de cooperación equitativo en un continente que ha sufrido una cantidad de conflictos
tan numeroso en las últimas décadas (conflictos en muchas ocasiones directamente relacionados con las fronteras o la redefinición de la mismas6), resulta interesante traer a colación el artículo de Luis Domínguez Castro “Entre lo simbólico y
lo efectivo: medio siglo de cooperación transfronteriza en Europa (1950-2000)”.
En este trabajo, su autor, entre otras muchas cosas, destaca otra traba clave:
– “ En torno a la Unión Europea están algunas de las fronteras más desiguales
del mundo”.
Las redes de cooperación, pues, deben mostrarse (y de hecho ya se han mostrado y siguen haciéndolo) como el instrumento más adecuado para la superación
de estas desigualdades, no un sentido en el que la cooperación parta únicamente
de la solidaridad de países mejor situados o con más capacidades que otros para
generar riqueza sino basándose en el análisis de problemas y ventajas compartidas
y en el establecimiento de un sistema de colaboración permanente que abogue
por la normalización socioeconómica entre territorios que, debido a una situación geográfica marcada por la frontera, no encontrarán una mejor opción de
desarrollo que la de gestionar sus recursos de manera conjunta; citando de nuevo
a Domínguez Castro:
– “ …la unidad europea se fundamenta en el aprovechamiento de los intereses
económicos compartidos, en ensanchar los mercados, en eliminar obstáculos
6 Procesos de formación de nuevas naciones tras la caída del bloque soviético, por citar un ejemplo.
170
Continuando con el desglose del artículo al que nos estamos refiriendo,
otra aportación destacable es el resumen de la proliferación de las organizaciones
para la cooperación transfronteriza en Europa desde los años 50 del pasado siglo
hasta el año 2000. No vamos a entrar en las causas contextuales que llevaron al
surgimiento de las distintas organizaciones a lo largo de los años pero lo que si
destacaremos es que mientras que en el período comprendido entre 1950-19707
se contabilizaban tan sólo 5 organizaciones de este tipo, durante los años 19912000 el número se sitúa en 69 y actualmente continúa en crecimiento.
Basándonos en estas cifras es innegable que desde los organismos oficiales
europeos se lleva años trabajado en la promoción y la consolidación de redes de cooperación, entendiendo este sistema como un claro elemento de dinamismo económico y de normalización de las relaciones entre los distintos países del continente.
a la libre circulación de personas, bienes, servicios y capitales. …La cooperación con el vecino posibilita, pues, superar las fronteras psicológicas, incrementar la riqueza mutua, intentar una regulación aceptable para todos de
los flujos migratorios. La frontera como oportunidad.”
Cambiando ahora de referencia y centrándonos en el Tratado de Lisboa8,
uno de los últimos textos reguladores del funcionamiento interno de la UE, reflexionaremos a cerca de algunas sus aportaciones más interesantes:
En primer lugar es destacable el papel principal que ocupa ciudadano. Así,
por ejemplo, podemos fijarnos en como el Tratado aboga por una Europa más
democrática y transparente, con mayor peso para el Parlamento Europeo y los
Parlamentos nacionales, con la intención de proporcionar una mayor participa7 Domínguez Castro establece una clasificación de organizaciones de cooperación transfronteriza
en Europa basada en cuatro etapas definidas por momentos clave o acontecimientos históricos decisivos para su desarrollo. Éstas serían: 1950-1970, 1971-1980, 1981-1990 y 1991-2000.
8 El Tratado de Lisboa fue firmado por los representantes de todos los Estados miembros de la
Unión Europea (UE) en Lisboa el 13 de diciembre de 2007 y entró en vigor el 1 de diciembre de
2009. Con este Tratado, la UE tiene personalidad jurídica propia para firmar acuerdos internacionales a nivel comunitario, crea las figuras del Presidente del Consejo Europeo y Alto Representante
de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de seguridad y hace que la Carta de los Derechos
Fundamentales de la EU sea jurídicamente vinculante..
171
ción ciudadana y establecer un sistema de comunicación fluido que esclarezca la
repartición de tareas entre la Unión y los Estados miembros.
Por otro lado, es también interesante la consolidación de la cohesión económica, social y territorial en la Unión: por primera vez se incluye entre los objetivos
de la UE el principio de cohesión territorial. El Tratado de Lisboa refuerza el
papel de las regiones; la nueva definición del principio de subsidiariedad (la UE
sólo actúa cuando los resultados puedan mejorar los que alcanzarían los Estados
miembros) alude a los niveles local y regional.
Remarcamos estos dos aspectos del Tratado por ahondar en dos cuestiones
fundamentales:
– L
a correcta promoción de la participación ciudadana y la relación fluida
Institución/Ciudadanía resultará clave para el futuro de la UE. El ciudadano debe ser el centro de toda medida acordada y toda medida debe
girar en torno a las necesidades específicas de la poblaciónEl principio
de cohesión territorial debe situarse en el centro del concepto europeísta
promoviendo la cooperación, la colaboración y el asociacionismo, superando las trabas fronterizas y generando flujos de comunicación estables
que faciliten el desarrollo de todos y cada uno de los estados.
Es del mismo modo remarcable la iniciativa de la UE de tomar partido
únicamente cuando su intervención pueda mejorar los acuerdos generados entre
los Estados miembros, reforzando el papel de las regiones, el de los estamentos
locales y por ende el de la ciudadanía. De esta manera se incide en la promoción
de sistemas de cooperación descentralizados, ceñidos a las realidades y las necesidades inmediatas de los pueblos, facilitando iniciativas de colaboración surgidas
del análisis de conflictos compartidos. Es decir, situar al estamento supranacional
al servicio de la diversidad sin redireccionarla, asumir la innegable pluralidad del
continente europeo como una fuente generadora de buenas prácticas y favorecer
el intercambio. Es aquí cuando, de nuevo, las redes de cooperación se sitúan
como el elemento idóneo para la materialización de la ideología de cohesión planteada desde la cúpula europea.
172
Aunque la cooperación entre Estados miembros se promueve en la práctica
totalidad de los programas de fondos estructurales, tiene especial relevancia en los
programas de cooperación territorial: transfronteriza, transnacional e interregional. Estos se soportan económicamente a través del Fondo Europeo de Desarrollo
Regional (FEDER)9 que, con un presupuesto de 8.700 millones de euros, viene
a representar el 2,5% de la asignación total de 2007-2013 para la política de cohesión de la UE10.
Así mismo, y siguiendo con el creciente protagonismo que las redes de cooperación han adquirido en la Comisión Europea, iniciativas como Las regiones,
por el cambio económico11 han formulado recientemente propuestas para dinamizar las redes regionales y urbanas y ayudarlas a colaborar con la Comisión para
poner a prueba ideas innovadoras y tratar de difundirlas en programas de convergencia, competitividad y empleo regional o cooperación territorial europea.
Los proyectos de redes vinculados a esta iniciativa dinamizadora encuentran su
financiación en programas como INTERREG IVC12, programa de cooperación
interregional 2007-2013 o URBACT II13, programa de cooperación sobre temas
urbanos 2007-2013. Quizás sean precisamente URBACT e INTERREG los dos
programas más prolíficos en cuanto a fomento de proyectos de redes de cooperación aunque ambos siguen a día de hoy mostrando una serie de trabas administrativas que en ocasiones dificultan o complican sobremanera la puesta en marcha
2.3. Sistemas de financiación para la cooperación
9 FEDER surge con la intención de poner en marcha las iniciativas de política regional en Europa
en la Cumbre de París de 1972.
10 Datos extraídos de la web de la Comisión Europea: http://ec.europa.eu/
11 Basada en una serie de conferencias coincidiendo con el Consejo Europeo de Primavera (la
primera en 2007), tiene como premisa la consecución de los objetivos del Tratado de Lisboa.
12 El programa de cooperación interregional INTERREG IVC fue oficialmente aprobado por la
Comisión Europea el 11 de septiembre de 2007, forma parte del Objetivo de Cooperación Territorial Europea y trata de ayudar a las regiones europeas a trabajar conjuntamente, compartiendo
conocimientos y experiencias. http://i4c.eu/
13 Programa de intercambio y aprendizaje de ideas y experiencias para la promoción del desarrollo
urbano sostenible en el territorio europeo. Abarca 181 ciudades, 29 países y 5000 colaboradores
activos. http://urbact.eu/
173
174
de iniciativas a priori prometedoras o con grandes posibilidades para el desarrollo
de las partes involucradas.
3. Red de redes: CECICN. Un ejemplo de cooperación en red
La Conferencia Europea de Redes Transfronterizas e Interregionales de Ciudades - CECICN, desde su fundación en abril de 2010, está compuesta por seis
diferentes redes de ámbito europeo que aglutinan a más de 500 ciudades.
Las redes que forman CECICN son las siguientes:
– R
IET: La Red Ibérica de Entidades Transfronteirizas, impulsada por el
Eixo Atlántico y constituida por organizaciones próximas a la frontera de
España y Portugal, que desarrollan su trabajo, genérico o específico, en
el área de cooperación transfronteriza. En este ámbito, se entiende por
cooperación transfronteriza todo trabajo conjunto llevado a cabo entre
España y Portugal.
– MedCities: MedCities es una red formada por ciudades costeras del Mediterráneo. Creada en Barcelona por iniciativa del Programa Mediterráneo de Asistencia Técnica (METAP), su principal objetivo es la mejora
del medio ambiente en la región mediterránea.
– MOT: La Misión Operacional Transfronteriza trabaja para facilitar el
surgimiento y la realización de proyectos transfronterizos estructuradores
que favorezcan la adaptación de los territorios de distintos países.
– FAIC: El Foro de la Asociación de Ciudades del Adriático y Jónico, se
propone fomentar la integración económica, social, cultural y científica
en el área del Adriático y el Jónico a fin de facilitar los flujos transfronterizos.
– UBC: La Unión de Ciudades Bálticas es una red dedicada a movilizar
el potencial común de más de 100 ciudades asociadas para el desarrollo
democrático, económico, social, cultural y ambientalmente sostenible de
la región del Mar Báltico.
– CCAA: La Conferencia de Ciudades del Arco Atlántico tiene por objeto
fomentar las sinergias y alianzas entre las ciudades del Atlántico y las
ciudades en general, favoreciendo así una organización equilibrada y
policéntrica del territorio europeo.
Mapa de territorios asociados la Conferencia CECICN
175
Como vemos, son los ámbitos de cooperación urbana, transnacional y
transfronteriza la premisa común que agrupa a todas las redes que forman CECICN en la búsqueda de un mejor y más efectivo sistema de colaboración entre
los diferentes territorios europeos. CECICN, como red de ámbito interregional
y transfronterizo, en representación de más de 500 ciudades dentro y fuera de
la UE y a través de las seis diferentes redes que la forman, ha creado ya una
estructura de constante comunicación y cooperación, de análisis y de puesta en
marcha de soluciones comunes para problemas comunes. Todas las redes que
engloba CECICN reconocen una serie de problemas frecuentes asociados a sus
territorios específicos. Es por ello que la UE debe contar con este tipo de redes de
ciudades para acercarse realmente y de manera eficaz a las particularidades propias
de unos territorios, tal vez sí marcadamente concretos, pero de una extensión lo
suficientemente amplia como para ser considerados como problemas comunitarios a nivel europeo.
Ya hemos incidido en apartados anteriores en la necesidad de establecer
unos procesos de colaboración que surjan desde “abajo”, es decir: las políticas
de cooperación no deben crearse desde un estamento superior y unilateral para
luego fomentarse e imponerse al resto de territorios. Deben ser las ciudades, con
sus problemáticas y peculiaridades propias, las que a través de un contacto fluido
disciernan cuáles son las estrategias de colaboración más prácticas y cuáles los
pasos a seguir para llevarlas a cabo. Las ciudades y la ciudadanía serán, pues, actores fundamentales en el futuro de la política de cohesión europea en todas sus
vertientes: económica, social y territorial. Más allá de la frontera, el ámbito o las
características urbanas de los territorios específicos, lo que se persigue mediante
el consenso de las diferentes partes implicadas, sean estas del país que sean, es
mejorar la vida de la ciudadanía europea14.
Resulta necesario establecer políticas de colaboración interregional, trasnacional y transfronteriza estables, sin que unos territorios o unas dimensiones
14 En las ciudades habita el 70 por ciento de la ciudadanía europea. En el amplio y diverso territorio que ocupa Europa existen ciudades con una serie de características comunes que ven limitada su
calidad de vida debido a problemas asociados a su situación geográfica específica. CECICN trabaja
en la superación de esas limitaciones.
176
el pleno desarrollo y la puesta en marcha de medidas eficientes para fomentar una
Europa más cohesionada, más competitiva y con más garantías de hacer frente al
actual estado de crisis.
Continuando con la misma pauta, para que la política de cohesión se oriente más a la consecución de resultados es preciso identificar y cuantificar las necesidades comunes concretas pasando de proyectos “estudio” a proyectos “implementación” a través del benchmarking de buenas prácticas. En este sentido las
necesidades que CECICN entiende como comunes son los proyectos enfocados
al surgimiento y la realización de estrategias transfronterizas estructurantes. La
política de cohesión debe favorecer la adaptación de los territorios de los distintos países mediante un desarrollo democrático, económico, social, cultural y
ambientalmente sostenible, fomentando alianzas perdurables entre las ciudades
y los ciudadanos; a fin de contribuir a la aparición de un espacio de solidaridad
sustantivo para la cooperación y el desarrollo.
temáticas concretas sufran marginación con respecto a otros y concentrándose
en los problemas concretos de cada una de ellas. Redes de cooperación como CECICN, de carácter paneuropeo, ya trabajan en la elaboración de iniciativas para
el bienestar y desarrollo de las ciudades situadas en territorios con características
geográficas especiales, estableciendo prioridades y anticipándose a las nuevas problemáticas que trae consigo el contexto sociopolítico del siglo XXI. Se busca así
Es por todo ello, y por el trabajo y aportaciones constantes desde su creación
en 2010, que CECICN está ya empezando a formar parte de los consejos asesores
oficiales para el desarrollo y puesta en marcha de iniciativas surgidas desde los
organismos institucionales de la UE ya que, como venimos diciendo, son las redes
de ciudades los instrumentos más efectivos de representación de la ciudadanía.
Así pues, su objetivo, cada vez más cerca de materializarse, está actualmente centrado en situarse como interlocutor reconocido de la Comisión Europea en temas
para la cooperación territorial en un momento clave: el inicio de las negociaciones
del presupuesto comunitario y las prioridades de la política regional de la UE en
el periodo 2014-2020. 7
177
Bibliografía
BORCHARDT, K-D. (2010). “The ABC of European Union”, en The Publications Office of the European Union, Luxembourg.
ROJO, A. y BLANCO, P. (2008). “El especial significado de la cooperación
transfronteriza” en. Eixo Atlántico. Revista da Eurorrexión Galicia-Norte de
Portugal Nº 13.
DOMÍNGUEZ CASTRO, L. (Dir.) (2006). “Entre lo simbólico y lo efectivo.
Medio siglo de cooperación transfronteriza en Europa (1950-200)”, en
Europa e a Cooperação Transfronteiriça, Porto: Eixo Atlântico do Noroeste
Peninsular, pp. 151-185.
STIGLITZ, J. E. (2006). ¿Cómo hacer que funcione la globalización? Madrid: Taurus.
CHRISTIANSEN, T y JORGENSEN, K.E. (2004). “La gobernanza transregional en la nueva Europa”, en MORATA, F. (Ed.). Gobernanza multinivel en
la Unión Europea, Valencia: Tirant lo Blanch.
PERKMANN, M. (2003). “Cross-border regions in Europe. Significance and
drivers of regional cross-border co-operation”, en European Urban and Regional Studies, Nº 10.
STIGLITZ, J. E. (2002). El malestar en la globalización, Madrid: Taurus.
SODUPE, K. (1999). “La Unión Europea y la cooperación interregional”, en
LETAMENDIA, F. (Coord.). Nacionalidades y regiones en la Unión Europea, Madrid: Editorial Fundamentos.
McLUHAN M. (1985). Guerra y paz en la aldea global, Barcelona: Planeta-Agostini.
Algunas webs de interés
www.eixoatlantico.com
www.rietiberica.eu/riet
www.medcities.org
www.espaces-transfrontaliers.org/es/
www.faic1999.net
www.ubc.net
www.atlanticcities.eu
178
Philippe Duron
Presidente Conferencia de Ciudades del Arco Atlántico
Índice: 1. Un contexto europeo y atlántico cada vez más urbano; 2. El medio ambiente: problema global, soluciones de conjunto; 3. Crecimiento
económico: perspectiva de red; 4. Dimensión social: ampliar la escala; 5.
Identidad y patrimonio: elemento clave de la red; 6. Conclusiones. Fuentes
documentales.
Palabras clave: Networking, aproximación integrada, cooperación, cohesion.
Resumen: El espacio atlántico, heterogéneo y poco desarrollado, se apoya
en una red de ciudades medianas que constituyen la fachada marítima europea principal. La conferencia de Ciudades del Arco Atlantico (CCAA)
federa ciudades y redes urbanas de la fachada atlántica Europea y tiene como
objetivo despertar sinergias entre sus miembros para crear un área de solidaridad y de cooperación. Asimismo se propone dar voz en Europa a las
ciudades defendiendo una organización equilibrada y policéntrica del territorio europeo. Con la firma de la carta de San Sebastián, la CCAA se ha
centrado en el desarrollo sostenible, la atractividad y la cohesión en todas
sus dimensiones.
TRABAJAR EN RED: FUTURO DE LAS CIUDADES ATLÁNTICAS
179
1. Un contexto europeo y atlántico cada vez màs urbano
8 Las ciudades son el elemento que define la estructura territorial en Europa y el motor del desarrollo sostenible. Como primer nivel de contacto con el
ciudadano, se ven enfrentadas a los grandes retos provocados por la crisis mientras
que la configuración de los gobiernos locales y su tamaño, no les permite ofrecer
la respuesta adecuada.
En 2007, el Consejo de Ministros de Urbanismo de la Union Europea aprobaba un documento de orientaciones específicas para las ciudades, la Carta de
Leipzig (Presidencia Alemana de la UE, 2007). Desarrollando las ideas presentes
en otras propuestas, como la Agenda Territorial, la Carta de Aalborg o el acuerdo
de Bristol, la Carta de Leipzig propone un sistema policéntrico urbano enfatizando la importancia de las ciudades en la formulación de las futuras políticas. Se
promueven medidas para la creación y preservación de la calidad de los espacios
públicos, y para la modernización de redes de infraestructuras, así como para
mejorar la eficiencia energética y la promoción de un transporte publico eficiente
y asequible. Igualmente, la perspectiva urbana de la lucha contra el cambio climático se refleja en el éxito inmediato del Pacto de los Alcaldes, al que mas de 2800
ciudades se han adherido (Covenant of Mayors, 2010).
Tal y como recoge el Tratado de Lisboa (Europa, 2009), la cohesión territorial debe ocupar el centro de las políticas europeas. Así, la Estrategia 2020 no
deberá solamente facilitar la salida de crisis, sino también el desarrollo equilibrado
de los territorios europeos (Europa, 2010). La declaración de Toledo de 2010
(Presidencia Española de la UE, 2010), refuerza los vínculos entre estas diferentes iniciativas y apela a un mayor protagonismo de las ciudades, resaltando la
“dimensión urbana” en la política de cohesión, como motor de crecimiento de la
UE. Se destaca la necesidad de promover la Regeneración Urbana Integrada como
un instrumento estratégico para lograr un modelo urbano más inteligente, más
sostenible y socialmente más inclusivo.
Conscientes de que el desarrollo y las características de las regiones europeas
no son uniformes, el análisis debe reflejar las diferencias a nivel transnacional.
180
– e l grado de enclave importante;
– la decadencia, las mutaciones y el atraso respecto de la industrialización;
– una economía marítima muy desarrollada;
– u
n tejido urbano escaso compuesto en su mayoría por ciudades medias;
– una infraestructura de investigación y de transferencia de tecnología a
mejorar;
– una economía turística importante pero poco creativa en valor añadido.
Figura 1. Ciudades Miembro de la Conferencia de Ciudades del Arco Atlántico 2010
El memorándum “Una Estrategia para el Arco Atlántico” en su versión de 1995
describía las desventajas de las de la costa atlántica:
Fuente: Elaboración propia.
En este contexto, las ciudades atlánticas, conscientes de que su situación
periférica y su tamaño requerían un esfuerzo mayor a la hora de adquirir el pleno
desarrollo, decidieron constituirse en red (la Conferencia de Ciudades del Arco
181
182
Atlántico- CCAA) en el año 2000. En 2008, antes de que la crisis fuera una realidad, publican la Carta de San Sebastián (CCAA, 2008), que recoge estos desafíos
urbanos y plantea iniciativas de conjunto, anticipando la economía verde como
alternativa. Como reto principal, las ciudades atlánticas se plantean medios y
recursos comunes para equilibrar la competitividad económica de las ciudades, la
cohesión social y la sostenibilidad medioambiental.
2. El medio ambiente: problema global, soluciones de conjunto
La costa atlantica ha sabido guardar su medio ambiente y la calidad de sus
paisajes, lo que la hace especialmente atractiva (Programa Operativo, 2007). La
rica biodiversidad atlantica está quizas menos amenazada que el resto del continente europeo. Sin embargo, los fenómenos extremos debidos al cambio climatico como las tempestades Xynthia o Klaus, demuestran que las medidas de prevencion y adaptación son igualmente necesarias. Del mismo modo que conviene
promover las fortalezas de las ciudades y regiones del Atlántico, se deben tener en
cuenta los riesgos naturales y tecnológicos.
Figura 2. Paneles solares en San Sebastian. Fomento de San Sebastian
por lo que proponemos un enfoque integrado mejorado y que anticipe los riesgos:
– Mediante la instalación de sistemas de calefacción disponibles en hogares
–
–
–
–
–
más cómodos.
Alentando a las empresas locales para que controlen sus costes en carbono.
La creación de puestos de trabajo en los nichos de las industrias verdes.
Promoviendo un sistema de transporte verde.
Garantizando la seguridad energética de la macro-región.
Prestando especial atención al tratamiento de residuos.
En su capítulo I, la Carta de San Sebastián propone: crear una ciudad atlántica sostenible, eficiente energéticamente y que fomente el uso de los transportes
públicos. Siendo el nivel local el más efectivo en la lucha contra el cambio climático, las ciudades atlánticas aspiran a ser un ejemplo. Además de medidas de
adaptación y mitigación, conviene luchar contra la expansión urbana, favorecer
en lo posible la ciudad compacta, perseguir y enriquecer la regeneración urbana;
Dentro de la CCAA, las ciudades atlanticas han creado un grupo de trabajo
sobre el Cambio Climático cuyo marco propone medidas para lograr la concienciación ciudadana, encuadradas bajo la financiación europea a través de programas específicos. Se pretende conseguir un cambio de paradigma donde la acumulación de pequenos gestos consiga una reduccion significativa de las emisiones,
impulsando la participación y la apropiación ciudadanas. La próxima reunión de
este grupo tendrá lugar a principios de 2012.
Igualmente, se ocupan de la dimension maritima. Actualmente en desarrollo, el proyecto PORTONOVO se centra en la calidad de las aguas portuarias.
Dirigida por la ciudad de Cherburgo, la perspectiva se centra en la actividad
“gobernanza”. Se busca elaborar un sistema de clasificación de los puertos que
permita un estudio sobre la reglamentación aplicable, y el rol que cada actor (en
especial las ciudades) debe desempenar.
La acción conjunta se encamina a promover el dialogo bidireccional de las
ciudades atlánticas con el Pacto de los Alcaldes, del que la CCAA será la estructura de apoyo. Este acuerdo debería servir para encontrar sinergias entre las ciuEixo Atlántico. Revista da Eurorrexión Galicia-Norte de Portugal / Eixo Atlântico. Revista da Eurorregião GaliciaNorte de Portugal, nº 18, 2011.
183
dades atlanticas y otras ciudades europeas en la lucha contra el cambio climático
y facilitar asi el intercambio.
3. Crecimiento económico: perspectiva de red
Las ciudades atlánticas, de tamaño pequeño y mediano, tienen la necesidad de unirse y cooperar con el fin de alcanzar una masa crítica que les permita
obtener sinergias para un pleno desarrollo que por sí solas no serían capaces de
alcanzar. En su Capítulo II, la Carta de San Sebastián define un marco de apoyo
al desarrollo económico sostenible e innovador, a través de la valorización del entorno a partir de eco-actividades, el desarrollo de energías renovables, actividades
de I+D e innovación, el apoyo a PYMES, y la mejora de la accesibilidad en las
ciudades. La macro región se revela el terreno apropiado para facilitar la entrada
de las ciudades en estas actividades.
La CCAA pretende definir un planeamiento territorial urbano que integre los objetivos ambientales, sociales y económicos: desarrollando una ciudad
sostenible basada en una economía verde. En la búsqueda de competitividad y
atractividad territorial, la lógica de clúster permite, especialmente a las ciudades
medianas o enclavadas, crear economías de escala, poniendo en común los recursos europeos, nacionales, regionales y locales, además del sector privado y las
Universidades.
Figura 4. Logo del proyecto Know Cities. Elaboración Propia
Fuente: Elaboración propia.
184
que permita implementar la economía del conocimiento como estrategia para facilitar la cooperación trasnacional en temas comunes ligados al desarrollo urbano
sostenible. Se promueve igualmente la creación de una red del Conocimiento (y
la innovación) que haga posible la transferencia de información sobre la gestión
municipal.
La economia de proximidad, basada en facilitar el intercambio directo entre productores y consumidores en un mismo territorio ha sido identificada por
la Comisión Desarrollo Urbano Sostenible de la CCAA como una buena herramienta para el desarrollo economico y social de las ciudades atlanticas. Asi, se
ha puesto en marcha el proyecto ANATOLE (Anatole, Espacio Atlantico, 2010)
que tiene por objeto analizar las fortalezas y las debilidades de los aspectos relativos a los circuitos cortos y de crear, tras un diagnóstico, un mercado local fuerte
bajo el auspicio de la ciudad. ANATOLE pretende así conceder a las ciudades
un rol coordinador utilizando formas de organización económica renovadas e
innovadoras.
La Comisión de Ciudades Atractivas y Solidarias de la CCAA trabaja en un
proyecto sobre la economía del conocimiento, “Know Cities” (ciudades del conocimiento atlánticas) que fomenta el acceso a esta economía a urbes del Arco Atlántico; ligándolo al desarrollo urbano sostenible, creativo, innovador y de cohesión (Know Cities, Espacio Atlantico, 2010). El objetivo del proyecto, financiado
por INTERREG-Espacio Atlantico, es llevar a cabo una metodología innovadora
Las ciudades atlánticas consideran que el sistema europeo debería favorecer el desarrollo de no solo la accesibilidad sino también la contactabilidad y la
movilidad. La accesibilidad se define como la comunicación entre los grandes
centros y las áreas periféricas, de modo a incrementar la conectividad y competitividad europeas. La definición de las redes transeuropeas de transporte no debe
pasar por alto las redes secundarias, ni las ciudades como nexos intermodales, ni
aquellas iniciativas, como las autopistas del mar, que facilitan esta accesibilidad.
La “contactabilidad” hace referencia a las conexiones interiores en el seno de las
macro regiones. Si cada ciudad ha de ser un actor en la estrategia integrada, los
proyectos encaminados a mejorar los sistemas de transporte deben asegurar la
conexión eficiente entre dichas ciudades. Una macro región efectiva es aquella
185
que asegura modos de comunicación viables entre las ciudades que la componen. Como nodos de conexión ineludibles y de modo a facilitar las estrategias
medioambientales y de empleo, las ciudades deben contar con sistemas efectivos,
inclusivos e inteligentes de movilidad urbana.
Especial mención necesitan las ciudades portuarias ya que, como centro de
actividad y como facilitadoras de la conectividad con el hinterland exterior y con
el resto de Europa, son piezas clave en una estrategia europea, tanto a nivel de
desarrollo económico interior como de competitividad exterior.
4. Dimensión social: ampliar la escala
De la misma manera que una ciudad es más que un ayuntamiento, las ciudades atlanticas son conscientes de que los procesos de la política local tienen un
protagonista clave, los ciudadanos. En este sentido, la propuesta de un desarrollo
urbano sostenible atlántico estaría incompleta si los pueblos del Atlántico no fueran las protagonistas. El diseño futuro de los fondos de cohesión y de las macro
regiones deben integrar la Estrategia UE 2020, dándole un rostro humano. Las
causas y las consecuencias de la crisis deben ser tomadas en cuenta. El desarrollo
sostenible no es sólo económico o ambiental, sino también y sobre todo social.
Estos principios se reconocen en el capítulo III de la Carta de San Sebastián,
que promueve reforzar la cohesión y la heterogeneidad sociales en el marco de
un desarrollo sostenible que proporcione el bienestar de la población, bajo los
principios de solidaridad y cohesión.
Proyectos como SUITE (Social and Urban Inclusion Through Housing)
pretenden mejorar la eficiencia energética de la vivienda con el fin de obtener
una “vivienda sostenible” al mismo tiempo que se proporciona una vivienda de
calidad (URBACT, 2010). El proyecto SUITE está enfocado no solo en un reto
medioambiental y económico sino también en un reto social, centrado en eliminar las diferencias a la hora de obtener acceso a la vivienda. El objetivo es
aumentar y promocionar la oferta de la vivienda sostenible en el contexto local,
implicando a los actores usando métodos de cooperación y atendiendo a las nece-
186
En una zona muy determinada por el envejecimiento de la población y
el aumento del paro, especialmente femenino, resulta interesante pensar en una
profesionalización del trabajo de la mujer. Ciudadanas de pleno derecho, su servicio a la sociedad debe ser reconocido y formalizado. Las ciudades atlanticas,
en el marco de la consulta europea sobre la Estrategia 2020 (CCAA, 2010) han
propuesto que las nuevas medidas europeas de fomento del empleo rentabilicen
las tareas de asistencia, favoreciendo no solo el acceso de la mujer al mercado del
trabajo, sino también la conciliación familiar y laboral.
Finalmente, se considera que una red no sería tal si no se apoyase en la participación ciudadana. El objetivo de las ciudades atlanticas es servir de enlace y
permitir que Europa llegue a los ciudadanos, sirviendo de intermediario con las
instituciones europeas, y permitiendo una participación plena a nivel atlántico y
en Europa a través de actividades que faciliten el dialogo y la sensibilizacion. Se
deben definir así herramientas bottom-up que aseguren la participación directa
de las ciudades y los ciudadanos, basándose en ejemplos como los grupos de acción local de los programas URBACT, LEADER y FARNET.
sidades de los diferentes grupos, considerando las perspectivas medioambientales
y sociales.
5. Identidad y patrimonio: elemento clave de la red
El Arco Atlántico, estructurado entre otras líneas por el camino de Santiago, comparte cultura (“la esencia celta”), historia (acuerdos, guerras e invasiones
mutuas), una larga serie de intercambios comerciales comenzando por el cobre
en la época de los fenicios, pasando por la tradición pesquera hasta llegar más
recientemente a las industrias de la sal. Además, cabe recordar que las ciudades
del Atlántico han conformado la interfaz entre Europa y el Nuevo Mundo tras los
viajes de los Descubridores.
Debemos resaltar que es esta identidad compartida y su reflejo en el patrimonio urbano lo que alimenta la Conferencia de Ciudades del Arco Atlantico.
El Capitulo IV de la Carta de San Sebastián valoriza el patrimonio marítimo y
187
cultural común. La historia, la herencia, la geografía, no se entienden de manera
individual y el patrimonio se convierte en una riqueza común que hay que proteger y explotar de manera colaborativa. Se debe pensar así en las ciudades atlánticas como proveedoras de herramientas conjuntas de promoción de productos y
servicios, así como las industrias creativas, para fortalecer la identidad e imagen.
Las medidas llevadas a cabo por la CCAA, se centran en preservar la calidad
de los espacios públicos históricos así como del paisaje tradicional, a través de la
protección del patrimonio, la creación de espacios verdes, y la regeneración de las
áreas industriales abandonadas, así como su integración en la ciudad.
Entre 2003 y 2009 varias acciones fueron financiadas en el marco del programa INTERREG Espacio Atlantico. Entre 2003 y 2005, la iniciativa “REVITA” ha establecido experiencias innovadoras de gestión y de intervención territorial en las zonas industriales abandonadas del espacio atlántico. Este patrimonio
urbano industrial, que en muchas ocasiones ha construido la ciudad, deja de ser
un problema para convertirse en un foco de atractividad. Acciones como SPAA
(promoción sostenible del Espacio Atlántico), y CULTUR*AT favorecen la promoción de la identidad del Espacio Atlántico a través de la cooperación de las
regiones Atlánticas, gracias a una estrategia de promoción.
6. Conclusiones
Al crear la CCAA, las ciudades del Arco Atlántico perseguían tanto sinergias
como cooperación; para contribuir a la emergencia de un área de solidaridad y
de proyectos de desarrollo. Éstas quieren hacer oír su voz en Europa y promover
el desarrollo equilibrado y policéntrico del territorio europeo. Este enfoque también tiene como objetivo promover y defender sus intereses ante las instituciones
nacionales y europeas.
En su Capitulo V, la Carta de San Sebastián propone desarrollar una cooperación más abierta, eficaz y ambiciosa. Se define así el Arco Atlántico como
un área de cooperación inter-urbes, en asuntos clave como la ejemplaridad en
materia de medio ambiente, el desarrollo económico sostenible e innovador, el
188
Tal y como demuestran los diferentes documentos “urbanos” europeos
desde 2007, el enfoque integrado en las políticas de desarrollo de las ciudades,
consiste en considerar a la ciudad como punto clave en la consecución de los objetivos, enmarcada dentro de una perspectiva territorial, de regeneración urbana
integrada y su potencial estratégico para un desarrollo urbano más inteligente,
sostenible y socialmente inclusivo en Europa. Como método de trabajo, las ciudades atlánticas han optado por:
– E
l trabajo en red, creando un espacio de acompañamiento de las acciones
acometidas y un punto de contacto privilegiado.
– La evaluación del desarrollo urbano sostenible atlántico, influido por la
crisis actual, utilizando la Carta de San Sebastián como hoja de ruta, a
través de una base de datos con las realidades pertenecientes a las diferentes ciudades para así poder elaborar una estrategia común.
– La participación ciudadana basada en los principios de subsidiariedad,
coherencia y proporcionalidad. Conceder a los ciudadanos la oportunidad de participar en las políticas europeas con la CCAA como caja de
resonancia.
– La comunicación: La CCAA aspira a convertirse en el foro de referencia
para las ciudades y redes de ciudades del Arco Atlántico promoviendo un
modelo de ciudades verdes, atractivas y solidarias.
refuerzo de la cohesión y la heterogeneidad social, la puesta en valor de la identidad compartida de las ciudades atlánticas y su herencia marítima; con el único fin
de convertirlas en lugares más influyentes y atractivos mediante su interconexión.
Asi, el Proyecto Urbano Atlántico consiste en la creación de un modelo de
cooperación coherente y real, a través de la participación plena de un número suficiente de ciudades atlánticas para obtener un resultado exitoso y transferible. Este
modelo de intercambio atlántico estandarizado nacerá de los actuales procesos de
cooperación entre las ciudades, los cuales presentan actualmente necesidades de
visibilidad y refuerzo. La Carta de San Sebastian establece un plan conjunto que
permite a las ciudades atlánticas de pequeño y mediano tamaño cooperar entre
si con el fin de alcanzar una masa critica competitiva, poniendo en marcha las
189
economías de escala para la obtención de un uso mas eficiente y mas competitivo
de los recursos existentes a partir del aprovechamiento de sinergias. 7
Fuentes documentales
Comisión Arco Atlantico (CAA) de la CRPM, Memorándum “Una Estrategia
para el Arco Atlántico”, Documento de trabajo. Rennes 1995
Conferencia de Ciudades del Arco Atlantico (CCAA), “Contribución a la Estrategia Europea 2020”, Enero 2010 (publicado en: http://ec.europa.eu/dgs/
secretariat_general/eu2020/docs/atlantic_arc_cities_es.pdf )
Conferencia de Ciudades del Arco Atlantico (CCAA), “Carta atlántica de San Sebastián por un desarrollo urbano sostenible - Unas ciudades verdes, atractivas
y solidarias” (publicado en: http://www.atlanticcities.eu)
“Carta de Leipzig”, Presidencia Alemana de la Unión Europea (publicada en: http://www.eu2007.de/en/News/download_docs/Mai/0524AN/075DokumentLeipzigCharta.pdf )
Comisión Europea, “Europa 2020, Una Estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador” (publicado en: http://ec.europa.eu/eu2020/
pdf/COMPLET%20ES%20BARROSO%20-%20Europe%202020%20
-%20ES%20version.pdf )
Cooperation Platform for Territorial Cohesion (COPTA), “Agenda Territorial
Europea” (publicado en http://www.eu-territorial-agenda.eu/)
Covenant of Mayors (publicado en: http://www.eumayors.eu)
Europa - Tratado de Lisboa (publicado en Diario Oficial de la Unión Europea C
306, 17.12.2007)
“Declaración de Toledo”, Presidencia Española de la Unión Europea (publicado
en: http://www.eu2010.es/es/documentosynoticias/noticias/jun22toledo.
html)
Programa Operativo de Cooperación Territorial Europea, Espacio Atlántico.
Cooperación transnacional 2007-2013. Versión final aprobada por la comisión europea. 20 de septiembre de 2007 (publicado en: http://atlanticarea.inescporto.pt/)
190
Programa Operativo de Cooperación Territorial Europea Espacio Atlántico. Referencias a los proyectos SPAA y REVITA (publicadas en: http://www.
interreg-atlantique.org/iiib/es/projet/index.html)
URBACT – SUITE publicado en http://urbact.eu/en/projects/quality-sustainable-living/suite/homepage/
Programa Operativo de Cooperación Territorial Europea, Espacio Atlántico. Referencias a los proyectos Portonovo, Know Cities y ANATOLE (publicadas en: http://atlanticprojects.inescporto.pt/)
191
192
Noticias e Informacións Eurorrexionais
Noticias e Informações Euro-regionais
193
194
LOS DOCUMENTOS ESTRATÉGICOS DE LA UNIÓN EUROPEA PARA EL 2020:
Marta Cabanas Cal
Responsable del Departamento de Análisis y Estrategia Europea del Eixo Atlántico
Jens Gabbe
Presidente del Consejo Asesor de la Asociación
de Regiones Fronterizas Europeas (ARFE)
Profesor de Ciencia Política y de la Administración de la Universidade de Vigo
y Director del Servicio de Estudios y Publicaciones del Eixo Atlántico
Secretario General del Eixo Atlántico do Noroeste Peninsular
Índice: 1. Presentación; 2. Europa 2020; 3. Futuro de la Política de Cohesión; 4. Gobernanza multinivel; 5. Conclusiones.
LOS DOCUMENTOS ESTRATÉGICOS DE LA UNIÓN EUROPEA PARA EL 2020: ANÁLISIS EN CLAVE URBANA
ANÁLISIS EN CLAVE URBANA
195
1. PRESENTACIÓN
En la transición de un período de programación al siguiente (2014-2020),
la Unión Europea debate cómo rediseñar sus programas de cohesión y cooperación a la luz de una crisis financiera mundial, que ha acabado por condicionar las
bases mismas del modelo de desarrollo comunitario, de éxito décadas atrás, y en
discusión en los últimos años.
Desde el Eixo Atlántico do Noroeste Peninsular, se nos antoja imprescindible reaccionar, participar, debatir, proponer en torno a todas y cada una de las
propuestas que surgen de las Instituciones de la Unión; todo ello como un símbolo de fortaleza democrática, aunque también, y desde una óptica más pragmática,
con el objetivo de que se tengan en consideración las opiniones y propuestas de
los actores locales que buscan engrandecer el proyecto Europeo.
Esta es la raíz de la cual surge el espíritu de compromiso y participación del
Eixo Atlántico con el proyecto comunitario; inicios que se han ido consolidando
a través de diferentes documentos de posición del Eixo, como el realizado por
los profesores Luis Domínguez, António Figueiredo y la técnico del Eixo Marta
Cabanas “Seguimiento de la Consulta de 2009 del CDR a las regiones y ciudades
europeas sobre una nueva estrategia para el crecimiento sostenible” (28-IV-2010);
o el más reciente “Posición del Eixo Atlántico do Noroeste Peninsular en relación
con el V Informe sobre la Cohesión Económica, Social y Territorial: el Futuro de
la Política de Cohesión”, elaborado por el profesor Enrique Varela (Enero 2011);
así como los publicados desde el Departamento de Análisis y Estrategia Europea
del Eixo Atlántico, por Marta Cabanas y María Montoiro, como es el caso del
último Análisis (Nº 8, 2011) “Futuro de la Política de Cohesión”.
Estos esfuerzos por interpretar la realidad política y administrativa, las
propuestas reglamentarias de la Unión Europea en todo aquello que afecta a las
agendas y políticas públicas urbanas, obtienen, sin duda, resultados en forma de
análisis certeros sobre el presente y el futuro de la política de cohesión y el papel
que en ella han de jugar nuestros gobiernos locales.
196
2. EUROPA 2020
Europa vive un momento de transformación. La crisis económico-financiera
ha puesto de manifiesto las debilidades de los Estados miembros y ha agudizado
las diferencias entre ellos. A estas alturas, a nadie se le escapa que Europa todavía
no es la economía basada en el conocimiento más competitiva del mundo. La
Estrategia de Lisboa fracasó.
Pero Europa ha sabido reaccionar. Aprendiendo de los errores y en el convencimiento de que la Unión, actuando conjuntamente, puede superar este bache, la Comisión Europea ha lanzado una nueva estrategia para conducir la actuación de la UE los próximos años. Se trata de la estrategia EUROPA 2020.
EUROPA 2020 constituye una visión de Europa en el S. XXI, estableciendo
tres prioridades interrelacionadas:
– Crecimiento inteligente: desarrollo de una economía basada en el conocimiento y la innovación.
– Crecimiento sostenible: promoción de una economía que haga un uso
más eficaz de los recursos, que sea más verde y competitiva.
– Crecimiento integrador: fomento de una economía con alto nivel de
empleo que tenga cohesión social y territorial.
Esta es la lógica del presente informe de síntesis de “Los documentos estratégicos de la Unión Europea para el 2020”, realizado en clave urbana por algunos
de los expertos que trabajan para el Eixo Atlántico en materia de estrategia comunitaria y que analizan los siguientes documentos: Europa 2020; Libro Blanco del
Comité de las Regiones sobre la Gobernanza Multinivel; V Informe de Cohesión;
y Resultados de la consulta sobre el futuro de la Política de Cohesión.
Los objetivos que se persigue alcanzar en 2020 mediante el trabajo en estas
prioridades son:
– E
l 75% de la población de entre 20 y 64 años debería estar empleada.
– El 3% del PIB de la UE debería ser invertido en I+D.
197
– A
lcanzar el objetivo 20/20/20 en materia de clima y energía: reducir las
emisiones de gases de efecto invernadero en un 20%, ahorrar el 20% del
consumo de energía mediante una mayor eficiencia energética y promover las energías renovables hasta el 20%.
– El porcentaje de abandono escolar debería ser inferior al 10% y al menos el 40% de la generación más joven debería tener estudios superiores
completos.
– El riesgo de pobreza debería amenazar a 20 millones de personas menos.
Para avanzar hacia el logro de estos objetivos, la Comisión propone siete
iniciativas emblemáticas para catalizar los avances en cada tema prioritario:
1. Unión por la innovación, con el fin de mejorar las condiciones generales y el acceso a la financiación para investigación e innovación.
2. Juventud en movimiento, para mejorar los resultados de los sistemas
educativos y facilitar la entrada de los jóvenes en el mercado de trabajo.
3. Una agenda digital para Europa, con el fin de acelerar el despliegue de
internet de alta velocidad y beneficiarse de un mercado único digital para
familias y empresas.
4. Una Europa que utilice eficazmente los recursos, para ayudar a desligar crecimiento económico y utilización de recursos y apoyar el cambio
hacia una economía con bajas emisiones de carbono.
5. Una política industrial para la era de la mundialización, para mejorar
el entorno empresarial, especialmente para las PYME, y apoyar el desarrollo de una base industrial fuerte y sostenible.
6. Agenda de nuevas cualificaciones y empleo, para modernizar los mercados laborales y potenciar la autonomía de las personas mediante el
desarrollo de capacidades a lo largo de su vida, adecuando mejor así la
oferta y la demanda de trabajos e incrementando la movilidad laboral.
7. Plataforma europea contra la pobreza, para garantizar la cohesión social y territorial.
Pero la estrategia EUROPA 2020 no tendrá éxito si no se ejecuta con eficacia. Es por ello que el documento hace especial énfasis en la necesidad de impli-
198
No obstante, EUROPA 2020 tiene debilidades y estas se encuentran, principalmente, en la definición de los mecanismos de ejecución y de participación
en la estrategia.
Tal y como apuntan los resultados de una consulta realizada por el Comité de las Regiones sobre EUROPA 2020, en la que participó el Eixo Atlántico
(2010), la estrategia carece de precisión a la hora de definir como materializar sus
promesas: le falta flexibilidad para adaptarse a las diferentes realidades territoriales, los canales de financiación no están claros y el sistema de gobernanza, si bien
habla de implicar a los actores regionales y locales, no define cómo hacerlo.
En este contexto, en términos generales, la consulta del Comité de las Regiones concluye que, para que EUROPA 2020 sea un éxito:
1. Sus objetivos, indicadores y metas deberían adaptarse flexiblemente
a las actuales diferencias y desequilibrios socioeconómicos entre territorios;
2. Debería utilizarse una nueva serie de indicadores (complementando el
PIB con criterios más amplios basados en la sostenibilidad y en la calidad
de vida) como instrumento político para estimular el crecimiento y movilizar los recursos locales;
3. Las iniciativas emblemáticas deberían utilizarse como una oportunidad
para concentrar los instrumentos financieros de la UE en un número
limitado de prioridades;
4. La reducción de los trámites burocráticos debería ser una prioridad;
car a todos los niveles de gobernanza. Los Estados miembros deben hacer suya
la estrategia, alineando sus prioridades con las que esta establece, pero también
deben asegurar la implicación de las autoridades regionales y locales, así como
de los interlocutores sociales y otros agentes interesados, con el fin de que todos
contribuyan y trabajen para el logro de los objetivos marcados. Una vez más, se
apuesta por la suma de esfuerzos.
5. Las políticas de la UE, nacionales, regionales y locales deberían ejecutarse y coordinarse de manera sinérgica;
199
6. Debería ser considerada complementaria y un refuerzo mutuo de la
política de cohesión fortalecida para todo el territorio de la UE.
7. La plena implicación es fundamental: el éxito de EUROPA 2020 necesita del compromiso de todos los niveles de gobierno, asegurando la
correcta implicación de las regiones y las ciudades.
8. Con todo, EUROPA 2020 ya es la estrategia que marca las pautas de acción en la UE en un momento especialmente importante y delicado: no
solo por la crisis sino también porque ahora es el momento de pactar los
fondos financieros para los próximos siete años 2014-2020, claves para
el desarrollo de la estrategia.
3. FUTURO DE LA POLÍTICA DE COHESIÓN
El marco financiero 2014-2020 vendrá marcado, sin duda, por un recorte
presupuestario consecuencia de la crisis que afecta a la mayor parte de los Estados
miembros. Sin embargo, los objetivos a lograr – marcados por EUROPA 2020
– son ambiciosos. La entrada en vigor del Tratado de Lisboa introduce en los objetivos de la UE la cohesión territorial, que se adiciona a la cohesión económica
y social como las metas esenciales que persigue el proyecto europeo. Dado que
el objetivo de cohesión territorial es la novedad del nuevo período 2014-2020,
parece natural que deba ser considerado de manera preferente.
Este grado de ambición en objetivos implica que en el próximo período de
programación, la UE necesita una política de cohesión más eficiente, fácil y sencilla, gestionada a partir de la gobernanza multinivel y que vincule a los ciudadanos con las prioridades europeas y coordine los diferentes fondos, generando sinergias entre ellos. Para ello, la Comisión Europea (http://ec.europa.eu/index_es.htm)
viene de aprobar recientemente, un “paquete legislativo”, que incluye:
1. Un reglamento general de normas comunes que van a dirigir el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), el Fondo Social Europeo (FSE), el Fondo de Cohesión (FC), el Fondo Europeo Agrícola de
Desarrollo Rural (Feader) y el Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca
(FEMP).
200
5. Y, finalmente, una comunicación sobre el Fondo de Solidaridad de la
Unión Europea (FSUE).
Y es que, la política de cohesión ha hecho una significativa contribución al
crecimiento y la prosperidad de Europa, reduciendo disparidades económicas,
sociales y territoriales en la UE. Sin embargo, a la luz de los retos que surgen ante
la UE, es necesario plantear una reforma que, en todo caso, debe alinearse con
las prioridades marcadas por EUROPA 2020, en un ejercicio de coherencia y
generación de sinergias.
Así pues, la nueva política de cohesión debería:
– A
linear sus objetivos con EUROPA 2020, aunque manteniendo los
objetivos específicos de la política de cohesión y garantizando la flexibilidad suficiente para tener en cuenta las diferentes realidades regionales
y locales.
– Implicar activamente a autoridades sub-nacionales en el diseño e
implementación de la política de cohesión (enfoque bottom-up). Esto
implica también la definición de prioridades, aspecto especialmente importante ya que dirigirá las actuaciones. Es preciso alinear las prioridades
con las necesidades reales del territorio.
– Orientarse más a los resultados, estableciendo indicadores que permitan
medir la contribución de esta política a la mejora de los estándares de sanidad, bienestar, medio ambiente y empleo de las regiones europeas. Al mismo tiempo, es necesario dotar a los fondos de una mayor simplificación y
flexibilidad que vaya vinculada a la obtención de los resultados esperados.
– Prestar especial atención a áreas urbanas, enfatizando la actuación en
zonas con retos demográficos y/o geográficos particulares.
2. Tres reglamentos centrados en el FEDER, el FSE y el Fondo de Cohesión.
3. Dos reglamentos que abordan la cooperación territorial europea y la figura de la agrupación europea de cooperación territorial (AECT). 4. Dos reglamentos sobre el Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización (FEAG), así como un Programa para el Cambio Social y la Innovación. 201
– S
implificar los trámites administrativos de las ayudas para incentivar la
participación en los diferentes programas. Esto es especialmente importante al hablar de programas de cooperación territorial.
– Crear una nueva categoría para las regiones intermedias, una figura
que abarque a aquellas regiones en fase de transición una vez han dejado
de entrar en el objetivo de convergencia, tal y como es el caso de Galicia.
Al mismo tiempo, debería crearse un mecanismo flexible para la pérdida
gradual de financiación comunitaria y adoptar otros criterios aparte del
PIB para identificar a las regiones intermedias (ej. población envejecida,
dispersión de población, etc.), que también afectan sustancialmente al
crecimiento y las necesidades de estos territorios.
La cohesión territorial debe estar especialmente apoyada por la política de
cohesión ya que es uno de los elementos de más visibilidad de la UE, donde el
ciudadano percibe el valor añadido de pertenecer a la Unión. Por ello, es especialmente importante impulsar, a través de la política de cohesión, acciones de
proximidad: que los ciudadanos vean reflejados los resultados de la política en su
día a día.
Es a nivel territorial donde es necesario obtener un impacto real de las medidas, en aras a alcanzar los objetivos generales de la UE. Así, podemos concluir que
el papel de las autoridades locales es clave, no solo en la ejecución de la política
de cohesión sino también en la concepción y establecimiento de sus prioridades.
Sólo así se garantiza que: 1) los resultados de la política llegan a los ciudadanos; y
2) los resultados dan respuesta a las necesidades reales de los territorios.
Así, parece que lo óptimo sería adoptar un enfoque bottom-up que parta de
las autoridades locales, tanto para el diseño de prioridades como de mecanismos
de gestión. Esto permitiría una mayor eficacia de los resultados y adaptación a las
necesidades de cada territorio.
202
La capacidad de la UE para adaptarse al contexto mundial depende de la
capacidad de sus territorios para reaccionar, actuar e interactuar.
Tanto en la estrategia EUROPA 2020 como en la definición del futuro de
la política de cohesión se pone de manifiesto la importancia de la interactuación
y coordinación entre los diferentes niveles administrativos: es lo que se conoce
como gobernanza multinivel.
Las regiones y ciudades son responsables de aplicar el 70% de la legislación comunitaria. Por este motivo, resulta esencial colaborar estrechamente
con ellas en la concepción y aplicación de estrategias comunitarias. No obstante,
a pesar del avance experimentado, todavía queda mucho por andar en el reconocimiento del rol de las colectividades territoriales.
La gobernanza multinivel refuerza los cinco principios de la gobernanza
europea definidos por la Comisión1: apertura, participación, responsabilidad,
eficacia y coherencia. Pero las condiciones de una buena gobernanza multinivel
se asientan en los Estados miembros pues todos los principios y mecanismos de
consulta, coordinación, cooperación y evaluación deberán, en primer lugar, aplicarse a nivel nacional.
Pero, ¿qué es exactamente la gobernanza multinivel? Entendemos por gobernanza multinivel la acción coordinada de la Unión, los Estados miembros
y los entes regionales y locales, basada en la asociación y destinada a elaborar
y aplicar las políticas de la UE2. El objetivo es fortalecer la participación en el
proceso europeo y reforzar la eficacia de la acción comunitaria. Atendiendo a esta
definición, la gobernanza multinivel se presenta como una de las claves del éxito
del proceso de integración europea.
4. GOBERNANZA MULTINIVEL
1 Véase el Libro Blanco de Gobernanza Europea. COM(2001)428final.
2 Véase el Libro Blanco del Comité de las Regiones sobre la Gobernanza Multinivel (2009)
203
204
La gobernanza multinivel implica un proceso de integración de los objetivos de las colectividades regionales y locales en las estrategias de la UE. Se
presenta como un proceso dinámico que favorece el sentimiento de participación
en las decisiones y que presenta a las autoridades regionales y locales como verdaderos socios en la construcción de Europa.
Se trata de un mecanismo que reposa sobre el principio de subsidiariedad,
que garantiza que las políticas sean concebidas y aplicadas al nivel más apropiado
y que las decisiones no se centran en un único nivel de poder. Busca promover la responsabilidad compartida de todos los niveles de poder proporcionando
complementariedad, mejorando la gobernanza institucional y la gobernanza en
asociación.
La gobernanza multinivel debe combinar el reconocimiento institucional
con la organización de la cooperación política y la estimulación de la cooperación
política con la estimulación de la esfera pública. Para ello, es preciso:
– C
onsolidar la representación institucional, privilegiando el refuerzo
de la representación e influencia de los entes regionales y locales en el
proceso decisorio comunitario.
– Organizar la cooperación política sobre la base de la lealtad recíproca
de todos los niveles de poder y entre todas las instituciones, para lograr
objetivos comunes. Por ejemplo: el Pacto de los Alcaldes constituye un
modelo de referencia para el compromiso activo de las ciudades y regiones en la realización de los objetivos estratégicos de la UE.
– Estimular la democracia participativa a través de la cooperación horizontal. Existen numerosas redes a nivel regional y local. Estos agentes se
posicionan en un lugar inmejorable para llegar al ciudadano y hacer oír
su voz. Estas redes son multiplicadores de opinión pues también contribuyen a movilizar a los entes regionales y locales en el proceso europeo,
así como a implicarlos en los mecanismos operativos de la cooperación
territorial. En este sentido, es preciso conectar estas redes al proceso europeo a fin de contribuir al éxito de las políticas comunes y a la apropiación de las mismas por parte del ciudadano.
– C
oordinar el proceso de integración europeo. Un enfoque integrado
garantiza la eficacia de las políticas comunes, una mejor coordinación y
cooperación entre los diferentes niveles de gobernanza y una dimensión
horizontal que garantice la aplicación de las políticas sectoriales. La puesta en marcha, a través del Tratado de Lisboa, de la cohesión territorial
como objetivo comunitario (compartido con los Estados miembros) es
fundamental para el futuro de las políticas comunes, debe estar presente
en todas las políticas sectoriales y ser clave en la gobernanza multinivel. Asimismo, la gobernanza urbana resulta esencial para implicar a los
agentes locales en las tres prioridades esenciales del desarrollo sostenible:
medio ambiente, economía y cuestiones sociales.
– Legislar mejor. Reducir la cantidad de normativa y mejorar su calidad
es una prioridad clara de la UE. Los efectos de una Directiva o un Reglamento pueden variar enormemente de un Estado miembro a otro en
función de su organización territorial interna. Por este motivo, es importante implicar a las autoridades regionales y locales desde el principio en
el proceso legislador. Asimismo, las evaluaciones de impacto de la nueva
normativa deben tener en cuenta el aspecto territorial.
– Desarrollar el potencial de la cooperación territorial para obtener los
objetivos de cohesión económica, social y territorial. La cooperación permite a las autoridades públicas y administraciones de diferentes niveles
colaborar y fomentar intereses comunes mejorando, al tiempo, las condiciones de vida de las poblaciones interesadas, y poniendo en común
recursos y competencias.
– R
eforzar la eficacia de la acción comunitaria, adaptando las actuaciones a las necesidades particulares de los territorios. La articulación de
instrumentos como procesos de consulta, las Agrupaciones Europeas de
Cooperación Territorial o los pactos territoriales deben desarrollarse para
luchar contra los efectos negativos de la concentración de toma de decisiones, la dispersión local y la dilución de resultados.
205
5. CONCLUSIONES
La Unión Europea se ha marcado una serie de objetivos ambiciosos a lograr
para 2020, establecidos en la estrategia EUROPA 2020. Para que esta estrategia
sea un éxito, es preciso actuar conjuntamente, creando sinergias e implicando a
todos los niveles de gobierno: europeo, nacional, regional y local.
Una de las principales debilidades de EUROPA 2020 es la falta de definición de un mecanismo de participación de las autoridades sub-nacionales. Es preciso, por tanto, trabajar sobre esta cuestión para garantizar no solo su implicación
en la consecución de los objetivos sino también en la definición de las medidas
que para conseguirlos se implanten, de manera que estas respondan a las diferentes realidades territoriales.
El Tratado de Lisboa introdujo la cohesión territorial en los objetivos fundamentales de la UE. Dado que el período de programación financiera 2014-2020
será el primero en trabajar sobre este objetivo, resulta comprensible que deba
tener una especial consideración por la cohesión territorial.
En el contexto actual y ante las perspectivas futuras, resulta evidente que la
política de cohesión debe reformarse para ser más eficiente, fácil, sencilla y, lo
más importante, ser gestionada desde la gobernanza multinivel. Pero esta reforma
es necesario hacerla en colaboración con las autoridades regionales y locales, ya que
solo a través de su implicación en el proceso se podrá asegurar que la política de
cohesión sigue respondiendo a las diferentes necesidades territoriales. La política
de cohesión debe alinearse con los objetivos de EUROPA 2020, reducir el número
de prioridades a las que se dirige y orientarse más a los resultados. Sin embargo, en
todo este proceso no puede pasarse por alto la necesidad de que las medidas que
emerjan de esta política respondan a las necesidades manifiestas de más flexibilidad,
menos trámites burocráticos y mayor atención a las áreas urbanas.
Por otro lado, la política de cohesión debe crear una nueva categoría de
regiones intermedias para que las regiones que por primera vez abandonan el objetivo de convergencia – como es el caso de Galicia – lo hagan de manera gradual,
206
Es a nivel territorial donde se produce el impacto real de las medidas. Por
este motivo, podemos concluir que el papel de las autoridades sub-nacionales es
clave tanto en la concepción como en la ejecución de las políticas. Esta implicación de todos los niveles de gobernanza es lo que se conoce como gobernanza
multinivel.
La gobernanza multinivel, entendida como un proceso de integración de los
objetivos de las colectividades regionales y locales en las estrategias de la UE es un
factor clave en el proceso de construcción de Europa que convierte a las regiones
y ciudades en verdaderos socios de la UE.
El 70% de las medidas y normativa que emana de la UE se aplica a escala
regional y local. Este es el nivel más próximo al ciudadano y, por tanto, donde
este percibe el valor añadido de su pertinencia a la UE. Por este motivo, es importante implicar a regiones y ciudades – idealmente a través de redes para
simplificar el proceso – en la construcción de Europa. Sólo así se conseguirá un
éxito real de las políticas y la apropiación de las mismas y sus resultados por parte
del ciudadano.
a través de un mecanismo de pérdida progresiva de financiación comunitaria.
Asimismo, sería conveniente adoptar otros criterios además del PIB a la hora
de clasificar a las regiones. Estos nuevos criterios deberían basarse en estándares
de calidad de vida como el envejecimiento de la población o la dispersión, de
manera que la clasificación realizada responda a la realidad de cada territorio y así
se puedan dirigir las medidas con más eficiencia.
Por último, señalar que si bien la gobernanza multinivel es clave en el proceso europeo, este mecanismo debe ser asentado primero en los Estados miembros. Todos los mecanismos de participación deben estar consolidados en los
Estados miembros si queremos que estos funcionen y se afiancen a escala comunitaria. Así, una vez más, el trabajo empieza en casa.
207
208
NÚMEROS DE Eixo Atlántico. Revista da Eurorrexión Galicia-Norte de
Portugal / Eixo Atlântico. Revista da Eurorregião Galicia-Norte de Portugal
Nº 18, 2011: Los desafíos de las Agendas Urbanas en Europa:
Reflexiones y Debates Multinivel
Nº 17, 2010: Eixo Atlántico: Pasado, Presente e Futuro
Nº 16, Xullo-Decembro, 2009: Cooperación en Europa de Segunda Xeneración:
Redes e Proximidade
Nº 15, Xaneiro-Xuño 2009: Innovación nas Organizacións Públicas
Nº 14, Xullo-Decembro 2008: Os Desafíos da Energia
Nº 13, Xaneiro-Xuño 2008: Aproximacións á Cooperación Territorial
en España e Portugal
Nº 12, Xullo-Decembro 2007: A Programación Financeira Comunitaria
2007-2013
Nº 11, Xaneiro-Xuño 2007: A Nova Ordenación do Territorio en Galicia e Portugal
Nº 10, Xullo-Decembro 2006: Desenvolvimento Sustentable e Territorio
na Eurorrexión Galicia-Norte de Portugal
Nº 9, Xaneiro-Xuño 2006: Gobernos e Administracións Locais en Galicia e Portugal
NÚMEROS PUBLICADOS NA Revista de Pensamento do Eixo Atlàntico
Nº 8, Xullo-Decembro 2005: Aproximacións á gobernanza
na Eurorrexión Galiza-Norte de Portugal
Nº 7, Xaneiro-Xuño 2005: A Euro-Rexión Norte de Portugal-Galicia
no contexto da Política Rexional Europea
Nº 6, Xaneiro-Xuño 2004: Reflexións sobre a Política e a Administración
na Eurorrexión Galicia-Norte de Portugal
Nº 5, Xullo-Decembro 2003: Segurança no Trabalho
Nº 4, Xaneiro-Xuño 2003: “A mirada do outro”. Para unha Historia
da Educación na Península Ibérica.
Nº 3, Xaneiro-Xuño 2002: Protecção Civil e Segurança dos Cidadãos
Nº 2, Xullo-Decembro 2001: Política urbana: Regeneração, Desenvolvimento
Sustentavel e Coesão Social
Nº 1, Xaneiro-Xuño 2001: A Escola e a Cidade
Eixo Atlántico. Revista da Eurorrexión Galicia-Norte de Portugal / Eixo Atlântico. Revista da Eurorregião GaliciaNorte de Portugal, nº 18, 2011
209
210
NORMAS DE PUBLICACIÓN DE
EIXO ATLÁNTICO. REVISTA DA EURORREXIÓN GALICIA-NORTE DE PORTUGAL
EIXO ATLÂNTICO. REVISTA DA EURORREGIÃO GALICIA-NORTE DE PORTUGAL
Segundo acordo do Consello de Redacción de Eixo Atlántico. Revista da
Eurorrexión Galicia-Norte de Portugal (Acta de Reunión do mesmo con data de 17I-06), establécense as seguintes normas de publicación de orixinais para a Revista:
yyOs documentos propostos para a súa publicación deberán ser enviados
polos autores a través do correo electrónico ao Eixo Atlántico (sep@
eixoatlantico.com), sinalando: Proposta de Publicación para o nº X de
Eixo Atlántico. Revista da Eurorrexión Galicia-Norte de Portugal. Na súa
primeira páxina deberán figurar os seguintes datos: nome, apelidos e
institución á que pertencen, título do traballo, breve resumo (100-150
palabras), palabras clave, un breve currículum vitae (non máis de 4 liñas)
onde se amosen os seus traballos e publicacións máis salientables, así
como a dirección de contacto, con teléfono, fax e correo electrónico.
yyOs orixinais serán revisados polos avaliadores nomeados entre os membros do Consello de Redacción e do Comité Científico de Eixo Atlántico.
Revista da Eurorrexión Galicia-Norte de Portugal. Estos orixinais poderán ser enviados en calqueira das seguintes linguas: galego, portugués,
castelán, inglés e francés, e previa aprobación por parte do Consello de
Redacción, serán publicadas na Revista no idioma proposto.
yyO formato de entrega do documento será en soporte electrónico en tamaño DIN A4, cun número de palabras do texto que oscilará entre 25.000
e 30.000, a espacio e medio e letra Arial tamaño 12, para a sección de
Estudo Monográfico e Experiencias e Casos, e de entre 5.000 e 6.000 para a
sección de Noticias e Informacións Eurorrexionais. A estrutura da Revista
é flexible razón pola cal pode ocurrir que nalgún número non se contidos
no último apartado.
yyOs cadros e gráficas insertaranse ao final do documento nun apartado
nomeado como ANEXO; en todo caso o Consello de Redacción valorará
a necesidade final de incorporación dos devanditos cadros á publicación.
Eixo Atlántico. Revista da Eurorrexión Galicia-Norte de Portugal / Eixo Atlântico. Revista da Eurorregião GaliciaNorte de Portugal, nº 18, 2011
211
212
yyAs notas a pe de páxina insertaranse no texto desexado debendo aparecer
ao final de cada páxina, numeradas dun xeito correlativo (1, 2, 3...).
yyA bibliografía incluirase ao final de cada un dos documentos, no apartado así denominado, coas seguintes características: Primeiro apelido do
autor (maiúsculas), nome, ano (distinguindo a, b, c si existen varias publicacións no mesmo ano do autor), título do artigo (entre vírgulas o capítulo do libro), título do libro (en cursiva), título da revista (cursiva), lugar de publicación e editorial (só libros), e números de páxinas: DROR,
Y. (1988). Policy Making Under Adversity, New Brunswick: Transaction
Books // POLLARD, P. (1993). “Central bank independence and economic performance”, Federal Reserve Bank, of St. Louis Review, 75, julioagosto: 21-36. Cando a cita se realiza no texto procederase da seguinte
maneira: (Dror, 1988), Dror (1988), (Franklin, Eijk and Marsh, 1995)
o (Franklin et alt., 1995), cando sexan máis de tres.

Os desafíos das Axendas Urbanas en Europa

Transcrição

Documentos relacionados

alteraciones en la comunidad bentónica producidas por represas

ALERTA AL CONSUMIDOR

Queimada Em galego - Confraria do Apóstolo Santiago

diario de bergantiños

Teja vimont roja envejecida Telha vimont roja envelhecida

A Quidgest na América Latina

DMH 500M

rodovias da república argentina

Manual de supervivencia Tema: comidas español deutsch francés

La sede de la Eurocidade Chaves-Verín acoge un seminario juvenil