Dissertação (versão traduzida)

Transcrição

ORÇAMENTAÇÃO COMO FERRAMENTA DE GESTÃO
NA ADMINISTRAÇÃO DA CIDADE DE SAN DIEGO
Tese
Apresentada ao Corpo Docente da Escola de Administração Pública
The University of Southern California
Em Atendimento Parcial dos Requisitos para o
Grau de Mestre em Administração Pública
Por
Paulo Neves de Carvalho
Janeiro de 1954
1
Esta tese, escrita por
PAULO NEVES DE CARVALHO
Sob a direção do Comitê Orientador abaixo assinado e aprovada por todos os seus membros,
foi apresentada e aceita pelos Docentes da Escola de Administração Pública em atendimento
parcial aos requisitos para o grau de
MESTRE EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Data: Janeiro de 1954
Comitê Orientador:
Presidente
(Nota do Tradutor: Seguem três assinaturas ilegíveis)
2
ÍNDICE
CAPÍTULO
I.
PÁG.
O PROBLEMA E DEFINIÇÕES DE TERMOS ............................................... 9
O problema ..................................................................................... 9
Descrição do problema .............................................................. 9
Importância do estudo ............................................................... 9
Definições de termos ................................................................. 9
Forma de governo “gerente da cidade” (“City-manager”)* .. 9
Gestão .................................................................................. 10
Integração administrativa .................................................... 10
Orçamento ........................................................................... 10
Orçamento baseado em desempenho ................................. 10
Padrão .................................................................................. 10
Gestão fiscal ......................................................................... 11
Organização dos capítulos ................................................................ 11
Fontes de Materiais ......................................................................... 11
II. RESPONSABILIDADE PELO ORÇAMENTO ................................................ 12
Breve referencia à forma de governo “gerente da cidade”.............. 12
Governo municipal em San Diego .................................................... 13
Formas de governo .................................................................... 13
Governo Prefeito-Conselho Municipal ....................................... 13
A Nova Carta ............................................................................... 13
Análise da Carta ......................................................................... 15
Responsabilidade pelo Orçamento .................................................. 19
Princípios de administração financeira ............................................ 20
Ano fiscal ................................................................................... 20
Estimativa do Gerente ............................................................... 20
Transferência de dotações ........................................................ 20
Destinação de Verbas ................................................................ 20
Resumo ............................................................................................ 21
III. O GABINETE DO ORÇAMENTO ............................................................... 23
O Departamento financeiro ............................................................ 23
Integração Financeira ................................................................ 23
O Diretor do Departamento Financeiro ........................................... 24
O Gabinete do Orçamento ............................................................... 24
Resumo ............................................................................................. 25
IV. ORGANIZAÇÃO PARA A ORÇAMENTAÇÃO ............................................. 26
*
Nota do Tradutor: Embora a função de Gerente da Cidade não seja consagrada nos meios jurídicos, ela
aparece em alguns experimentos no Brasil.
3
A organização funcional do Gabinete ............................................... 26
Atividades executadas pelo Gabinete ......................................... 26
Formulação do Orçamento ............................................. 26
Administração Orçamentária .......................................... 26
Análise operacional ........................................................ 26
Desenvolvimento de Pessoal .......................................... 26
Contratação de Pessoal ...................................................................... 27
Histórico ...................................................................................... 27
Cargos .......................................................................................... 28
Chefe de Gabinete do Orçamento ................................... 28
Tarefas típicas .................................................... 28
Padrões exigidos para o cargo ............................ 28
Analista do Chefe de Orçamento .................................... 29
Tarefas típicas .................................................... 29
Padrões exigidos para o cargo ............................ 29
Analista Administrativo Sênior ....................................... 29
Tarefas Típicas .................................................... 30
Padrões exigidos para o cargo ........................... 30
Analista Administrativo Adjunto .................................... 30
Tarefas Típicas ................................................... 30
Relações Públicas ............................................................. 31
Tarefas Típicas .................................................... 31
Estagiário Administrativo ............................................... 31
Tarefas Típicas .................................................... 31
Proporções para a Contratação de Pessoal ................................. 32
Resumo ........................................................................................ 32
V. PLANEJANDO O ORÇAMENTO ................................................................... 33
Calendário do Orçamento .................................................................. 33
Formulários e instruções .................................................................... 33
Instruções do Gabinete do Orçamento ........................................ 33
Formulários .................................................................................. 33
Resumo ............................................................................................... 35
VI. ASPECTOS DA FORMULAÇÃO DO ORÇAMENTO ....................................... 42
Estimativa de despesas ...................................................................... 42
Funções governamentais ............................................................. 42
Principais Atividades .................................................................... 44
Subatividades (Operações) ........................................................... 44
Contas de custos .......................................................................... 57
Codificação ...................................................................... 57
4
Instrução sobre o uso de contas ....................................... 57
Determinação das unidades de trabalho ............................................. 57
Registro de despesas ........................................................................... 57
Relatório de despesas .......................................................................... 67
Relatório dos custos operacionais .................................................. 67
Análise de mão de obra .................................................................. 67
Despesas e receitas de equipamentos .......................................... 67
Estimativas baseadas em unidades de trabalho ................................. 74
Atividades recreativas ......................................................................... 74
Pesquisa sobre recreação .............................................................. 75
Centro recreativo comunitário modelo ..........................................76
Instalações ......................................................................... 76
Contratação de pessoal ..................................................... 76
Total média ponderada ..................................................... 76
Fórmula ............................................................................. 76
Exemplo ............................................................................. 77
Classificação de todas as operações de recreação ............................... 77
Classificação de pessoal alocado ........................................................... 77
Zeladoria ............................................................................................... 77
Orçamento de serviços que não envolvem pessoal .............................. 77
Suprimentos de Serviços Gerais ........................................................... 78
Resultados do Estudo ........................................................................... 86
Atividade de Inspeção ................................................................................. 86
Administração de incêndios ......................................................................... 86
Polícia .......................................................................................................... 91
Custo Histórico ............................................................................................. 93
Coordenação e integração das estimativas .................................................. 93
Estimativas de Receitas ............................................................................... 94
Resumo ........................................................................................................ 94
VII. ASPECTOS DA EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO ................................................ 96
Reajustes e controle orçamentário ........................................................ 96
Análise Gerencial ................................................................................... 96
Avaliação dos objetivos operacionais ............................................... 97
Estudos da organização .................................................................... 97
Estudos específicos ........................................................................... 97
Análise de processo e métodos de trabalho ....................... 97
Utilização de Equipamentos ................................................ 97
Planejamento de Layout das instalações ............................. 98
Mensuração do trabalho ...................................................... 98
Relatórios de Desempenho .................................................. 99
Formas de controle ............................................................. 99
Resumo ........................................................................................... 100
VIII.DESENVOLVIMENTO DE PESSOAL ............................................................... 101
5
Programa de treinamento de estudantes ............................................... 101
Programa geral para estagiários administrativos .................................... 101
Programa de Estágio ................................................................................ 102
Objetivos gerais ................................................................................. 102
Objetivos específicos ......................................................................... 102
Revisão Orçamentária ........................................................... 103
Atividades de gestão administrativa ..................................... 103
Leituras profissionais ............................................................ 103
Visitas de campo ................................................................... 104
Orientação da equipe operacional .................................................... 105
Resumo .............................................................................................. 105
IX. O CONSELHO MUNICIPAL E O ORÇAMENTO ................................................. 106
Resumo ................................................................................................... 107
X. CONCLUSÕES ................................................................................................. 108
Finalidade do estudo .............................................................................. 108
Governo municipal ................................................................................. 108
Integração financeira .............................................................................. 108
Gabinete do Orçamento ......................................................................... 108
Funções do Gabinete .............................................................................. 109
Técnica de Desempenho ......................................................................... 109
Padrões ................................................................................................... 109
Contabilidade de custos .................................................................... 109
Abordagem horas/homem ................................................................ 109
Índices de pessoal ............................................................................. 109
Custo histórico ................................................................................... 110
Apresentação do orçamento ................................................................... 110
Orçamento e gestão ................................................................................ 110
BIBLIOGRAFIA ............................................................................................................. 111
6
LISTA DE FIGURAS
FIGURA
PÁGINA
1. Organograma Estrutural – Cidade de San Diego ........................................................ 22
2. Organograma Funcional do Departamento Financeiro – Cidade de San Diego ......... 23
3. Quadro Funcional do Gabinete do Orçamento – Cidade de San Diego – Estudo e Design
por Orin K. Cope ......................................................................................................... 27
4. Funções Governamentais ........................................................................................... 43
5. Requisições de orçamento para a Divisão de Saneamento – Análise por Função e
Atividades ................................................................................................................... 46
6. Cartão de Mão de Obra Diária .................................................................................... 59
7. Cartão de Mão de Obra Quinzenal ............................................................................. 59
8. Cartão de Equipamento .............................................................................................. 60
9. Cartão de Equipamento Quinzenal ............................................................................. 64
10. Cartão de Materiais .................................................................................................... 65
11. Regulamento do Almoxarifado ................................................................................... 66
12. Divisão de Saneamento – Relatório de Custos ........................................................... 68
13. Relatório de Despesas e Receitas de Equipamentos .................................................. 73
14. Tipos e Distribuição de Serviços de Recreação – Estudo e Design por Orin K. Cope .. 79
15. Fatores Básicos que Influenciam as Despesas do Centro Recreativo – Estudo e Design
por Orin K. Cope ......................................................................................................... 80
16. Quadro de Distribuição de Pessoal para o Centro Recreativo – Estudo e Design por Orin
K. Cope ....................................................................................................................... 81
17. Horas de Operação para Centros Recreativos Comunitários Plenamente Desenvolvidos
– Estudo e Design por Orin K. Cope ........................................................................... 82
18. Avaliação do Trabalho do Zelador - Estudo e Design por Orin K. Cope ...................... 84
19. Subsídio para Despesas Não-pessoais - Estudo e Design por Orin K. Cope ................ 85
20. Atividade de Inspeção – Requisições de orçamento .................................................. 87
21. Fontes de Receita ....................................................................................................... 95
7
LISTA DE TABELAS
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
Calendário Orçamentário na Cidade de San Diego ..................................................... 36
Cronograma para a Análise das Requisições Orçamentárias Departamentais ........... 39
Classificação de Despesas ........................................................................................... 49
Explicação dos Encargos nas Contas de Custos ........................................................... 61
Unidades de Trabalho na Manutenção do Serviço Central ......................................... 63
Classificação de Cargos na Área de Recreação ............................................................ 83
8
CAPÍTULO I
O PROBLEMA E DEFINIÇÕES DE TERMOS
O processo de gestão nas áreas governamentais, especialmente em nível local, tem
sido objeto de intensivos e acurados estudos nas últimas décadas. O objetivo tem sido
estabelecer e aperfeiçoar os métodos para a execução das rotinas administrativas do governo.
É preciso alcançar as metas e isto exige que as pessoas e as funções sejam direcionadas,
relacionadas e coordenadas a fim de que as iniciativas coletivas possam se tornar eficientes e
efetivas.
I.
O PROBLEMA
Descrição do problema. A finalidade do presente estudo foi (1) analisar as
tendências mais amplas na administração da Cidade de San Diego; (2) apresentar,
mais especificamente, a estrutura financeira dessa administração; (3) discutir, até
um certo ponto, os aspectos da formulação e execução do orçamento; e (4)
basicamente, demonstrar que a abordagem orçamentária tem sido um
instrumento efetivo de gestão.
Resumindo, o objetivo central é relacionar o orçamento baseado em desempenho
com a eficácia da administração na cidade de San Diego.
Importância do estudo. Recentemente, especialmente desde os estudos da
Comissão para a Organização do Poder Executivo do Governo1, em 1949, tem
havido um interesse crescente pelo chamado “orçamento baseado em
desempenho”. Os méritos devem-se à abordagem, que, embora não seja nova,
ainda não havia recebido o reconhecimento que hoje vem obtendo.
A Cidade de San Diego, amplamente reconhecida pela eficácia de sua
administração, tem dado ênfase à abordagem ao desempenho na formação e
execução de seu orçamento. Foram adotados métodos e práticas que, além de
aperfeiçoar os procedimentos orçamentários, têm sido considerados instrumentos
eficazes no tratamento das questões municipais. Dentro dos limites permitidos por
um estudo desta natureza, é nossa intenção analisar as práticas orçamentárias de
San Diego, demonstrando o impacto dessas práticas sobre a administração geral
da cidade. Obviamente, o tema é importante. O estudo procura descrever uma
experiência de grande importância e aponta para algumas lições a partir da
perspectiva da gestão.
II. DEFINIÇÕES DE TERMOS
Forma de governo “gerente da cidade”. De um ponto de vista teórico, a forma de
governo “gerente da cidade” é um modelo de governo municipal onde toda a
1
Comissão para a Organização do Poder Executivo do Governo, Orçamento e Contabilidade, Relatório
ao Congresso (Washington, D.C.: US Government Printing Office, fevereiro de 1949).
9
autoridade administrativa é conferida ao gerente, que é nomeado pelo Conselho
Municipal e que presta contas por tudo em todos os momentos. A tarefa básica
desse gerente é cuidar dos problemas da cidade conforme as políticas
estabelecidas pelo Conselho Municipal. Nessa forma de governo, o Prefeito atua
como chefe político e cerimonial da cidade.
Gestão. O conceito de gestão implica em uma determinada estrutura institucional
de funções e responsabilidade, ou seja, uma “estruturação de indivíduos e funções
em relações produtivas”.2 Gestão é “o agente com propósito que vitaliza a
organização, direcionando e dando o tom à estrutura formal”.3 Tendo em vista ser
essencialmente um processo, a gestão expressa a dinâmica da administração
realizada por meio de técnicas específicas, como planejamento, pesquisa,
delegação, coordenação e controle.
Integração administrativa. Um sistema administrativo integrado é um sistema
administrativo onde a autoridade é investida por lei sobre o Chefe do Executivo.
Um sistema em que a autoridade é conferida a diversos escritórios e comissões
independentes pode ser descrito como um sistema desintegrado.4
Orçamento. Orçamento tem sido definido tradicionalmente como um plano
abrangente com “uma estimativa dos gastos propostos durante um determinado
período ou com uma finalidade, e os meios de financiamento propostos”.5
Orçamento baseado em desempenho. De acordo com a conceituação da Comissão
para a Organização do Poder Executivo do Governo, orçamento baseado em
desempenho refere-se a um orçamento apresentado de forma a enfatizar
principalmente os programas ou projetos a serem realizados, ou seja, o trabalho a
ser executado ou os serviços que serão prestados, em vez daquilo que será
adquirido, como serviços pessoais, materiais, equipamentos, etc. Esses referidos
objetos seriam, afinal, apenas um meio para alcançar um fim. O essencial no
orçamento é o trabalho ou o serviço que será realizado, e o que aquele trabalho
ou serviço irá custar.6
Padrão. Em termos de avaliação de trabalho, padrão é um conceito ligado a um
índice ótimo para se atingir um resultado específico, como desempenhar uma
operação ou produzir um produto ou simplesmente montar uma equipe para
realizar uma determinada atividade. Enfim, um padrão traz consigo a ideia de
desempenho máximo.
22
PFIFFNER, John M., Administração Pública , Nova Iorque, The Ronald Press Company, 1953, p.5.
Op. Cit.
4
WHITE, Leonard D., Introdução ao Estudo da Administração Pública (Nova Iorque: The MacMillan
Company, 1948, p. 35)
5
Comitê Nacional de Contabilidade Municipal, Terminologia de Contabilidade Municipal, Chicago: The
National Committee on Municipal Accounting, 1941, p. 6.
6
Comissão para a Organização do Poder Executivo do Governo, op. Cit., p. 8
3
10
Gestão fiscal. Gestão fiscal inclui as operações criadas para disponibilizar recursos
para as autoridades e garantir sua utilização eficiente dentro dos padrões legais. A
gestão fiscal inclui como suas principais subdivisões a preparação de orçamentos,
seguida pelo ato formal da dotação; supervisão executiva dos gastos (execução
orçamentária); controle do sistema contábil e de relatórios; gestão do tesouro e
coleta de receitas; auditoria7.
III. ORGANIZAÇÃO DOS CAPÍTULOS
O Capítulo II apresenta a descrição geral da teoria da forma de governo
denominada gerente da cidade e serve de introdução para as características
básicas de governo e administração na Cidade de San Diego. A principal finalidade
deste capítulo é demonstrar os limites da área onde o gerente deve executar sua
tarefa administrativa e as limitações estabelecidas pelo Conselho Municipal.
O Capítulo III descreve o Departamento Financeiro e explica a posição do
Gabinete Orçamentário. Esse cargo é intimamente relacionado ao conceito de
gestão na Cidade de San Diego.
O Capítulo IV esboça a organização funcional do Gabinete Orçamentário e
descreve as especificações para os cargos desse Gabinete.
O Capítulo V traz uma descrição do cronograma das operações orçamentárias,
com ênfase em alguns aspectos essenciais do planejamento orçamentário.
O Capítulo VI trata da parte mais importante deste estudo, ou seja, a
formulação do orçamento. São apresentadas as técnicas básicas utilizadas para o
cálculo de despesas na Cidade de San Diego, como também uma breve
consideração sobre a previsão de receitas.
O Capítulo VII estuda as operações realizadas pelo Gabinete Orçamentário,
além da imediata formulação e execução do orçamento. Esse capítulo concentrase em análises e métodos profundamente relacionados às estimativas de receitas,
que têm reflexos imediatos sobre o processo de gestão.
O Capítulo VIII considera uma outra atividade desempenhada pelo Gabinete
Orçamentário: o desenvolvimento do staff, por meio de programas de
treinamento e procedimentos de doutrinação.
O Capítulo IX busca mostrar a importância do orçamento baseado em
desempenho no processo de análise orçamentária.
O Capítulo X contém um resumo do estudo e algumas conclusões mais
abrangentes.
IV. FONTES DE MATERIAIS
Os materiais usados neste estudo foram coletados a partir de entrevistas pessoais,
observações pessoais, questionários, bem como ampla leitura da literatura e de
publicações sobre administração pública em geral e de forma mais específica, no que
tange à administração das finanças municipais.
7
WHITE, op. cit., p. 247
11
CAPÍTULO II
RESPONSABILIDADE PELO ORÇAMENTO
I.
BREVE REFERÊNCIA À FORMA DE GOVERNO DENOMINADA
“GERENTE DA CIDADE”
Apesar de quarenta e cinco anos de experiência, ainda não foi possível desenvolver
uma teoria geral e definitiva sobre a forma de governo conhecida como “gerente da
cidade”. Em cada cidade onde predomina esse sistema, são encontradas tantas
peculiaridades que os princípios comuns parecem se reduzir a umas poucas ideias.
De qualquer forma, podemos afirmar que o governo das cidades que adotam essa
modalidade, em termos mais gerais, é realizado em duas áreas distintas. A primeira é
aquela onde a política é, em última instância, expressa e formalizada. A outra é aquela
onde tal política é colocada em efeito, executada, realizada. A primeira, essencialmente
legislativa, é restrita ao Conselho Municipal. A segunda, administrativa ou executiva, é
dirigida por um gerente, de acordo com princípios que, em termos gerais, constituem a
própria base da administração.
Essas áreas possuem características distintas. Como norma, uma não pode
desempenhar as tarefas da outra. Esta divisão de funções é a essência do sistema, que,
nesse sentido, é semelhante ao rigoroso sistema de governo dos prefeitos. Na verdade, o
gerente é responsabilizado, como chefe da atividade administrativa, pelos assuntos da
cidade. Ele deve exercer sua função estritamente dentro dos limites da política definida
pelo Conselho.
O Conselho é o órgão dominante, uma vez que tem a responsabilidade final e total
pelo governo da cidade diante do eleitorado.8 São investidos sobre ela os poderes para o
controle efetivo da área administrativa. Entre eles, encontra-se um controle fundamental,
que é o poder que o Conselho Municipal possui de escolher e remover o gerente ao seu
bel prazer. É verdade que normalmente o gerente é protegido, de alguma forma, contra
uma decisão arbitrária do Conselho para a sua demissão. Outra forma de controle é
praticada quando o legislativo aprova os compromissos feitos pelo gerente.
Às vezes, os poderes e responsabilidades do gerente são definidos na Carta. Em
diversas situações, entretanto, eles são definidos pelo próprio Conselho Municipal.
A partir de uma perspectiva teórica, o Conselho está envolvido principalmente com a
formulação de políticas e a escolha do gerente. Ela tem a liderança sobre as questões de
políticas. Na prática, entretanto, existem situações em que ela realiza funções de natureza
administrativa, como a indicação de oficiais e a revisão de avaliações.
O Prefeito, como membro do Conselho Municipal, participa do processo de
determinação de políticas. Ele é o principal porta-voz do Conselho e tem ainda as suas
próprias funções. Ele representa a cidade em cerimônias oficiais, recebe os visitantes,
8
SCHULZ, Ernst B., Governo da Cidade Norte-Americana, Nova Iorque e Harrisburg: Stackpole and Heck,
Inc., 1949, p. 393.
12
frequenta jantares, faz discursos, representa a cidade nos tribunais, etc. Em algumas
situações, o Prefeito também desempenha funções administrativas, como participar de
diretorias ou comissões e nomear autoridades.
II. GOVERNO MUNICIPAL EM SAN DIEGO
Após caracterizar em termos gerais o histórico da forma de governo conhecida como
gerente da cidade, o próximo passo será uma breve referência ao governo municipal em San
Diego. Essa referência terá como alvo não apenas os elementos históricos, mas buscará
também identificar e analisar os aspectos centrais do documento básico da cidade. A
finalidade dessa análise é aprender como a realidade administrativa em San Diego coincide
com os critérios teóricos estabelecidos como padrão geral desta forma de governo. Essas
observações preliminares são importantes para uma compreensão mais clara do tema que
escolhemos para esta dissertação.
Formas de governo. Em 1850, o ano em que a Califórnia tornou-se um Estado, San
Diego foi incorporada. Para os fins deste estudo, basta indicar que, a partir de 1905, a cidade já
teve três formas de governo diferentes:9
1.
Plano de Comissões, com cinco relatores eleitos entre o público geral (1905-
2.
3.
Plano Prefeito-Conselho Municipal (1915-1931)
Plano Conselho Municipal-Gerente (1932 até hoje)
1915)
Governo Prefeito- Conselho Municipal. Já foi dito por aqueles que estudaram a história
de San Diego que o governo da cidade entre 1915 e 1931 não se conformou com qualquer
padrão definido ou geral.10 O Prefeito, eleito dentre o público geral, como também acontecia
com os membros do Conselho Municipal, presidia sobre o Conselho, sem direito a voto. A
Carta conferia a ele o poder de veto e a capacidade de principal autoridade executiva. O
governo, entretanto, funcionava sob condições muito próximas à forma de governo de um
prefeito. O gerente operacional, o agente de compras, o engenheiro da cidade e o
superintendente de vias eram nomeados pelo Conselho. É verdade que a nomeação para essas
três funções permanecia sujeita à aprovação do prefeito, porém a oposição do Prefeito
poderia ser rejeitada por quatro dos cinco votos do Conselho. O Prefeito nomeava o chefe de
polícia, o auditor e os membros das diretorias operacionais, porém a aprovação do Conselho
também era necessária a fim de validar essas nomeações.
A Nova Carta. Os eventos que precederam a adoção de uma nova Carta em 1932
merecem atenção especial, devido às lições que eles refletem. A participação dos cidadãos de
San Diego na iniciativa para a melhoria do governo de sua cidade parece ser a lição mais
significativa.
Em 1928, um comitê de cidadãos representando os mais diversos interesses foi
nomeado pelo prefeito. Esse comitê fez um estudo detalhado da Carta e, após concluir que
99
STONE, Harold A., PRICE, Don K. e STONE, Kathryn, Governo por intermédio de Gerentes Municipais
em Nove Cidades. Chicago, Public Administration Service, 1940, p. 141.
10
Ibid., p. 141.
13
suas cláusulas eram obsoletas em vários aspectos, recomendaram que fosse redigida uma
nova Carta e submetida ao povo. Três renomados professores, William B. Munro, Samuel May
e Arthur G. Peterson, atuaram como consultores desse comitê.
Naquela ocasião, o Conselho foi também convencida de que a atual Carta não tendia
às novas condições sociais da cidade, nem os melhores princípios da administração.
Um conselho de 15 cidadãos idôneos (“freeholders”), escolhido de acordo com a
Constituição do Estado, então preparou e propôs uma nova Carta, segundo os princípios da
forma de governo de gerente-da-cidade. Seguindo as disposições da nova Carta, a
administração atingiu um alto nível de integração. O Conselho Municipal nomeava o gerente
da cidade, o secretário, o auditor, o procurador, a comissão de funcionalismo público, o comitê
de fundos e três membros da comissão de planejamento da cidade. O gerente da cidade
nomeava todos os demais chefes de departamentos, seis membros da comissão de
planejamento da cidade, quatro comissões operacionais não remuneradas (comissões de
portos, parques, recreação e bibliotecas) e o conselho consultivo de saúde.
A Carta foi submetida aos eleitores da cidade, conforme previsto na Constituição,
porém foi rejeitada. Grupos de pressão, inclusive alguns setores do funcionalismo da cidade,
tiveram um papel decisivo na rejeição da Carta.
Em 1929, um segundo conselho de cidadãos idôneos (“freeholders”) foi eleito a fim de
redigir uma nova Carta. Naquela ocasião, foram incluídos no conselho três agentes
imobiliários, um banqueiro, duas mulheres, um secretário de sindicato e o editor de um jornal.
A Carta foi preparada, aprovada pelos eleitores em 1931 e colocada em prática no dia 1 de
julho de 1932. Diversos interesses especiais estiveram ativamente presentes durante a
discussão dessa Carta, o que resultou necessariamente em comprometimentos. No entanto,
pode-se afirmar que foi outorgada importante autoridade ao gerente da cidade em relação às
operações da administração da cidade.
Nos três anos que se seguiram à adoção da Carta, o padrão geral de administração não
se conformou estritamente aos princípios básicos que definem a forma de governo de gerente
municipal. Durante esse período, o Conselho ainda não tinha uma concepção clara da ideia
central do novo sistema. A Carta tentou definir os limites da área que deveria pertencer ao
gerente, como principal administrador da cidade, porém o Conselho simplesmente ignorou
essas fronteiras. A Carta possuía um espírito claro, mas esse espírito havia sido esquecido. “O
Conselho Municipal havia se tornado um grupo de gerentes da cidade que agiam como
colegisladores e rivais, cada um buscando se imiscuir em todos os assuntos”.11 Era comum ao
Conselho tratar diretamente com os chefes dos departamentos na área de administração.
Antes de tratarmos diretamente da reação da comunidade contra o Conselho
Municipal, cabe mencionar um movimento apoiado em 1929 pelos que defendiam a forma de
governo de gerente da cidade. Foi organizada uma Liga da Carta, com a finalidade específica
de apoiar a forma de governo pela qual a cidade havia lutado. Esses líderes estavam
convencidos de que poderiam preservar um bom sistema de governo por meio do real
11
Ibid., p 169.
14
respeito às prerrogativas do gerente. Na verdade, em diversas ocasiões, nos anos que se
sucederam, a Liga da Carta desempenhou um papel proeminente na defesa da forma de
governo que havia elegido.
A reação contra o Conselho ganhou forma definitiva com o Comitê de Convocação dos
Cidadãos, organizado a fim de instituir procedimentos convocatórios contra quatro membros
do Conselho e o procurador do município. No entanto, antes que esse comitê pudesse atingir
suas metas específicas, foi convocada uma nova eleição em 1935. Nessa ocasião, os cidadãos
imbuídos de espírito público de San Diego formaram uma organização bastante engajada, a
Conferência para Assuntos de Interesse Público, 12 que teve uma influência decisiva sobre os
próximos eventos. O objetivo dessa organização era persuadir os cidadãos honestos a se
envolverem com a política. A finalidade básica era a renovação do Conselho Municipal.
Candidatos e possíveis candidatos eram analisados cuidadosamente de acordo com critérios
objetivos, e depois de aprovados pela Conferência por meio de voto secreto, seus nomes eram
recomendados aos eleitores. Os critérios utilizados para a seleção de candidatos merecem
destaque.
(1) Os candidatos devem ser conhecidos por sua honestidade e habilidade; (2) eles
devem estar livres de quaisquer alinhamentos com quaisquer interesses especiais
ligados à política; (3) devem compreender e simpatizar com as intenções da Carta;
(4) não devem estar à procura de um emprego.13
Os candidatos da Conferência para Assuntos de Interesse Público foram eleitos e teve
início uma nova era no governo municipal. Hoje, San Diego possui uma das melhores
administrações do país. Vários fatores contribuíram para este resultado: um grupo de cidadãos
esclarecidos; membros do Conselho imbuídos de espírito público; prefeitos engajados e
honestos e funcionários municipais sinceramente devotados à causa de uma administração
eficiente e honesta.
Análise da Carta. A seguinte análise será uma tentativa de apresentar os traços
fundamentais da administração de San Diego, na forma como estão referidos na Carta
Municipal.
A. O Gerente da Cidade
Área específica14 - Os poderes e funções do gerente municipal estão estabelecidos
na Carta. Ele é o Chefe do Executivo e autoridade administrativa do município.
Limitação geral 15 - O gerente é escolhido e nomeado pelo Conselho Municipal. Ele
está sujeito à política determinada pelo Conselho e deve administrar o governo da
cidade, conforme disposto na Carta.
Qualificações 16 - O gerente é escolhido com base em suas qualificações executivas
e administrativas devidamente comprovadas, interpretadas como:
12
Ibid, pág. 172.
Ibid., pág. 172
14
Carta da Cidade de San Diego, Califórnia, Adotada na Eleição Geral de 7 de abril de 1931; edição
1951, seção 27.
15
Comissão do Funcionalismo da Cidade de San Diego, Especificações de Classe para a Cidade de San
Diego (San Diego: adotada em 2 de julho de 1952), sem numeração de páginas.
13
15
1. Uma combinação de experiência e treinamento equivalente à extensa
experiência administrativa em planejamento, coordenação e financiamento de
diversas atividades; formação universitária; conhecimento abrangente da
teoria e da prática da administração; conhecimento da organização e das
práticas municipais.
2. Habilidade de planejar e colocar em prática um orçamento equilibrado.
3. Habilidade de planejar, dirigir e coordenar um programa de trabalho variado
em grande escala.
4. Habilidade de manter relações públicas efetivas.
5. Habilidade de fazer e de manter relações de trabalho efetivas com a
comunidade maior, o Conselho Municipal e outras autoridades.
Termo ou Período – O gerente é escolhido por um período indefinido, porém ele
poderá ser demitido de acordo com a discrição do Conselho Municipal. Essa demissão deverá
ser aprovada por cinco membros do Conselho.
Procedimentos para demissão17 - Antes da demissão do gerente, ele deverá, mediante
sua própria solicitação, receber uma declaração por escrito dos motivos alegados para a sua
demissão, com audiência pública perante o Conselho antes do voto final sobre sua demissão.
Haverá um período mínimo de duas semanas entre a notificação e a audiência.
Ação final e conclusiva18- A ação do Conselho Municipal de demitir ou remover o
gerente é final.
Salário19 - O gerente recebe um salário que é fixado pelo decreto de dotação anual.
Esse salário não pode sofrer redução.
Funções e Poderes Típicos
a. Funções administrativas.20
(1) Coloca em prática e administra as disposições da Carta, leis e decretos que
governam o município.
(2) Planeja, coordena e dirige o trabalho dos departamentos da cidade. Pode
prescrever as regras gerais e regulamentos que julgar necessários ou
oportunos para a conduta geral dos departamentos administrativos.
(3) Reunião com o Conselho Municipal para a determinação das políticas básicas e
para prestar contas do trabalho executado.
(4) Recomenda a legislação e as políticas necessárias ao interesse público. Faz
recomendações ao Conselho com relação aos assuntos do município que julgar
desejáveis.
(5) Negocia e aplica as disposições dos franchises de utilidade pública, contratos,
arrendamentos e contratos,
16
Comissão do Funcionalismo da Cidade de San Diego, op, cit., sem numeração de páginas.
Carta da Cidade de San Diego, op. cit., seção 27.
18
Loc. cit.
19
Loc. cit.
20
Comissão de Funcionalismo Público da Cidade de San Diego, op.cit, sem numeração de páginas.
17
16
b.
c.
d.
e.
f.
(6) Faz convocações para licitações e concede contratos para materiais,
equipamentos e serviços.
(7) Propõe um orçamento anual, assegurando o equilíbrio entre receitas e
despesas. Como administrador do orçamento municipal, o gerente ficará
responsável por planejar as atividades do governo da cidade e por adaptar
essas atividades aos recursos disponíveis.
(8) Representa a cidade em diversas reuniões e funções públicas.
(9) Nomeia e demite chefes de departamentos e oficiais subordinados e
funcionários.
(10) Coordena as atividades gerais do governo do município junto às agências
municipais que não estão sob sua supervisão e junto a outras agências do
governo.
Direitos no Conselho 21 - O gerente pode assistir a todas as reuniões da Câmera,
porém sem direito a voto. Ele tem o direito de participar das discussões sobre as
questões relativas ao seu trabalho perante o Conselho, podendo também
participar das discussões nas reuniões, quando for solicitado a fazê-lo por algum
membro do Conselho Municipal ou de alguma comissão.
Autoridade22 - As comissões, os diretores ou chefes dos departamentos
administrativos subordinados ao gerente são responsáveis imediatos pela
administração eficiente de seus respectivos departamentos. Ele poderá anular
qualquer ação realizada por um diretor ou departamento subordinado.
Poder de nomeação23 - O gerente é responsável perante o Conselho Municipal
pela correta administração de todos os assuntos do município que estiverem sob
sua responsabilidade e, para esse fim, estará sujeito aos dispositivos da Carta que
dizem respeito ao funcionalismo; ele tem autoridade para nomear todos os líderes
e funcionários administrativos do município que estiverem sob seu controle. As
nomeações feitas pelo gerente ou sob sua autoridade deverão se basear na
capacidade executiva e administrativa, bem como no treinamento e experiência
das pessoas nomeadas, conforme o trabalho que deverão desempenhar.
Poder de transferência24 – O gerente poderá direcionar qualquer departamento ou
divisão a realizar trabalhos para qualquer outro departamento ou divisão. A fim de
agilizar o trabalho de qualquer departamento, o gerente tem autoridade para
transferir funcionários temporariamente de um departamento, a fim de realizarem
trabalhos semelhantes em outro departamento. No entanto, ele estará sujeito aos
regulamentos do funcionalismo público.
Limitações
(1) Nenhuma pessoa diretamente ligada ao gerente municipal por laços de sangue
ou matrimônio será elegível para emprego salvo se o parente já ocupasse
função na administração municipal quando da nomeação do gerente da
cidade.25
21
Carta da Cidade de San Diego, op,. cit., seção 32.
Ibid., seção 28.
23
Ibid., seção 29.
24
Ibid., seção 28.
25
Ibid., seção 29.
22
17
(2) As nomeações do Chefe de Polícia, 26 do Chefe do Corpo de Bombeiros,27 e do
Tesoureiro estão sujeitas à aprovação do Conselho.
(3) O poder de transferir funcionários ou dirigir a execução do trabalho não se
aplica à Polícia ou ao Corpo de Bombeiros.28
(4) O gerente não tem autoridade de nomeação acima do Auditor Municipal,29 dos
membros da Comissão de Portos30 e dos membros da Comissão de Fundos.31
(5) O gerente nomeia apenas dois dos cinco membros da Comissão de Recreação.
g. Poder de demitir32 - O gerente tem poderes para demitir todos os chefes e
funcionários no serviço administrativo do município sob seu controle. Isto está
sujeito a algumas limitações com o objetivo de evitar decisões arbitrárias.
Departamento de Controle.33 A Carta traz referências específicas às nomeações do chefe do
orçamento, do agente de compras e do engenheiro municipal, no item intitulado
“Departamento de Controle do Gerente”. Cada uma dessas autoridades serve à discrição do
gerente. O chefe do orçamento ajuda o gerente na preparação do orçamento anual e em
todos assuntos ligados às despesas das dotações dispostas no decreto de dotação anual. O
agente de compras prepara as especificações padrão e faz todas as compras de materiais,
equipamentos e seguros requisitados pelos diversos departamentos ou escritórios do
município. É responsabilidade do engenheiro municipal fornecer a quaisquer departamentos
do município os serviços, mão-de-obra e materiais solicitados pelo chefe do departamento. As
despesas relativas a esse serviço, mão-de-obra e materiais deverá ser cobrada ao
departamento solicitante.
B. O Conselho
Autoridade Geral.34 A função legislativa do município é atribuída ao Conselho. O
Conselho e seus membros devem cuidar dos serviços administrativos somente por
intermédio do gerente da cidade e não por meio de seus subordinados. A violação
deste dispositivo, bem como qualquer tentativa de coagir o gerente da cidade com
relação à nomeação ou demissão de funcionários e à compra de materiais constitui
infração pela qual o membro do Conselho Municipal será julgado por qualquer tribunal
de jurisdição competente. A sentença imposta inclui a demissão do funcionário.
Código Administrativo.35 O Conselho poderá alterar, abolir, combinar ou reorganizar os
departamentos, divisões e conselhos do Governo Municipal, de acordo com o código
administrativo, porém isto requer um voto afirmativo de cinco dos membros do
Conselho.
26
Ibid., seção 57.
Ibid., seção 58.
28
Ibid., seção 28.
29
Ibid., seção 39.
30
Ibid., seção 54.
31
Ibid., seção 41.
32
Ibid., seção 55.
33
Ibid., seção 33.
34
Ibid., seção 11.
35
Ibid., seção 28.
27
18
Poder de nomeação – O Conselho (a) nomeia o gerente, o secretário municipal, o
auditor e o controlador municipal, bem como três membros da Comissão de
Planejamento; (b) aprova os membros da Comissão de Fundos da Comissão de
Funcionalismo Público, da Comissão de Portos, o Tesoureiro, o membro escolhido pelo
gerente para a Comissão de Recreação, o Chefe de Polícia e o Chefe do Corpo de
Bombeiros.
C. O Prefeito
Autoridade Geral36 - O prefeito, um dos sete membros do Conselho Municipal,
preside as reuniões do Conselho. Ele não tem poder de veto, porém pode votar
como membro do Conselho. Ele é reconhecido como autoridade máxima na cidade
para todos os fins cerimoniais. Em momentos de perigos ou emergências públicas,
ele poderá, com o consentimento do Conselho, assumir o comando da polícia,
manter a ordem e aplicar a lei.
Poder de Nomeação – O Prefeito nomeia a Comissão de Fundos, a Comissão de
Funcionalismo Público, três membros da Comissão e Portos e um membro da
Comissão de Recreação.
D. O Povo
O direito de convocar as autoridades municipais e os poderes de iniciativa e
referendo são reservados ao povo da cidade. Podem ser passados decretos e
podem haver referendos sobre quaisquer decretos do Conselho, salvo no caso de
decretos que sejam implementados imediatamente após sua emissão, de acordo
com o disposto na Carta; qualquer autoridade eleita poderá ser removida do cargo
que ocupa. 37
III. RESPONSABILIDADE PELO ORÇAMENTO
O objetivo básico deste capítulo foi apresentar algumas informações que
caracterizam o poder real investido sobre o gerente. Em outras palavras, nosso
interesse principal é o grau de integração administrativa da cidade de San Diego. Esse
conceito está intimamente ligado ao conceito de gestão, que constitui o tema central
desta tese.
A integração administrativa na Cidade de San Diego não deve ser considerada
ideal. A unificação do poder administrativo sob a função do gerente não está
completa. No entanto, ela alcança um nível muito próximo à unidade. A difusão de
poder que ainda existe não impede o gerente de exercer, com ênfase, em uma área
relativamente extensa, uma gestão efetiva. A Carta conferiu autoridade e controle
reais ao gerente na quase totalidade da área propriamente administrativa. A Carta
reconhece o gerente como Chefe do Executivo, tornando-o de fato responsável por
uma administração adequada de todos os assuntos municipais a seu cargo, conferindolhe poderes que podem ser considerados compatíveis com sua autoridade. A
36
37
Ibid., seção 24.
Ibid., seção 23.
19
preparação e execução do orçamento, que são claramente definidas entre os referidos
poderes,38 são parte essencial da forma de governo do gerente da cidade. O
orçamento é, portanto, executivo. Nossa intenção é demonstrar que, na Cidade de San
Diego, o orçamento é mais do que um dispositivo fiscal. Ele é principalmente uma
ferramenta poderosa no planejamento, coordenação e controle da atividade
administrativa.
IV. PRINCÍPIOS DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA
Entre os princípios da administração financeira que constam da Carta da Cidade de San
Diego, alguns possuem reflexos imediatos sobre a formulação e execução do orçamento.
Ano Fiscal.39 O ano fiscal começa no primeiro dia de julho e termina no dia trinta e um
de junho.
Estimativa do Gerente. Na proposta orçamentária a ser apresentada ao Conselho
Municipal, o gerente da cidade deve incluir entre outros elementos:
1. Um resumo da política fiscal da cidade para o exercício orçamentário.
2. Cálculo detalhado das despesas, mostrando os itens de despesas, que devem ser
resumidos como verbas, unidades da organização e natureza da despesa.
3. Uma justificativa de aumentos ou reduções recomendados.
4. Uma estimativa de receitas.
5. Um programa de longo prazo de atividades preparadas, desenvolvimentos e melhorias
relacionadas em ordem de importância relativa, especificando se o trabalho deverá ser
feito por emissão de obrigações ou por taxação.40
Transferência de dotações. Mediante recomendação por escrito do gerente, o Conselho pode
a qualquer momento transferir todo ou parte de um saldo não designado de uma determinada
dotação para uma finalidade ou objeto para o qual a dotação do exercício corrente não foi
suficiente.41
Destinação de Verbas. O gerente deverá solicitar aos chefes administrativos de todos os
departamentos que apresentem a ele um programa de trabalho, imediatamente após a
adoção de um Decreto de Dotação Anual. Este programa de trabalho deverá demonstrar a
destinação de todas as dotações por trimestres para o ano inteiro. Após analisar as alocações
de cada departamento sob seu controle, o gerente poderá, caso necessário, analisar, alterar
ou mudar quaisquer destinações. O auditor e controlador deverão autorizar as despesas das
dotações, com base nessas destinações. Os chefes de departamentos poderão solicitar ao
gerente que aprove uma revisão do programa de trabalho no início de qualquer trimestre.42
38
Ibid., seção 28.
Ibid., seção 69.
40
Ibid., seção 69.
41
Ibid., seção 73.
42
Ibid., seção 81.
39
20
V. RESUMO
Os dispositivos da Carta da Cidade de San Diego atribuem ao gerente uma quantidade
enorme e claramente definida de autoridade administrativa (Figura 1). A integração
administrativa não é ideal, a partir do ponto de vista gerencial, já que algumas áreas
tipicamente administrativas não estão sob autoridade do gerente, como também devido ao
fato de que as nomeações feitas pela principal autoridade administrativa do município estão
sujeitas à aprovação do Conselho, em determinados casos. Em termos gerais, porém, o
documento básico estabelece condições que favorecem uma atividade gerencial integrada,
destacada pelo controle do preparo do orçamento pelo gerente. A preparação e execução do
orçamento pertencem ao gerente.
21
FIGURA 1
ORGANOGRAMA ESTRUTURAL – CIDADE DE SAN DIEGO, CALIFÓRNIA
22
CAPÍTULO III
GABINETE DO ORÇAMENTO
I.
DEPARTAMENTO FINANCEIRO
A Figura 2 apresenta a atual estrutura do Departamento Financeiro na administração
da Cidade de San Diego.
FIGURA 2
ORGANOGRAMA FUNCIONAL DO DEPARTAMENTO FINANCEIRO
CIDADE DE SAN DIEGO
Integração financeira. San Diego adotou recentemente um tipo de organização
financeira que integra as funções fiscais , com apenas uma exceção, sob o Diretor
Financeiro, que presta contas diretamente ao gerente da cidade.
Na cidade de San Diego, a administração sente que essa integração das operações
financeiras e fiscais são essenciais. Isto tem origem, principalmente, em um princípio
simples e amplamente aceito, que é a unifuncionalização na administração pública. O
resultado é que as atividades básicas de controle estão sob a responsabilidade de uma
autoridade centralizada. Essa unificação conduz, obviamente, à coordenação e ao controle
sobre as operações. Isto significa que, por intermédio do Diretor do Departamento, o
23
Chefe do Executivo poderá de fato assegurar a unidade e a continuidade dos programas de
acordo com as políticas governamentais existentes.
As operações financeiras em San Diego podem ser divididas em cinco grupos:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Gabinete do Orçamento.
Auditor e Departamento de Controladoria
Departamento do Tesouro.
Divisão de Propriedade.
Departamento de Compras.
Serviços Gerais e Venda de Águas
Esta divisão deve ser considerada tendo em vista as dimensões da cidade e a
complexidade de sua administração. Se a organização administrativa for pequena, todas
essas funções geralmente são agrupadas e desempenhadas pelo chefe do setor executivo.
Deve-se acrescentar ao que já foi mencionado que, na Cidade de San Diego, o
administrador possui uma percepção muito clara da relação básica entre gestão e
integração administrativa. Ele está ciente do fato de que a gestão eficaz e a difusão da
autoridade administrativa entre as autoridades eleitas independentemente são ideias
contraditórias. Em outras palavras, ele não concorda com o mito da desintegração como
condição para o governo honesto.
O Diretor do Departamento Financeiro. O auditor e controlador municipal , nomeado
pelo Conselho, é também o Diretor do Departamento Financeiro. Assim, funções
diferentes estão reunidas em uma pessoa, que tem dois cargos diferentes na hierarquia
organizacional. Como diretor do Departamento, ele está subordinado ao Gerente da
Cidade. Essa subordinação não existe quando ele atua como auditor e controlador
municipal. Nessa última capacidade, ele é responsável especificamente pelas funções de
auditoria e contabilidade geral da cidade. Auditoria engloba (1) a pré e a pós auditoria do
administrador interno; (2) e também a fiscalização de licenças e impostos sobre vendas. O
setor de contabilidade geral é subdividido em: (1) orçamento, controles gerais e
contabilidade de máquinas; (2) contabilidade patrimonial; (3) custos e folha de
pagamento; (4) contas a pagar; e (5) receita e gestão da dívida.
O cargo do Diretor do Departamento Financeiro é, naturalmente, bastante peculiar.
No entanto, essa peculiaridade não impede a plena aplicação dos princípios da boa
gestão. A relação entre o chefe do Departamento e o Diretor Administrativo é conduzida
em um clima de confiança, integridade e real entendimento. A administração acredita que
a eficácia da organização atual pode resultar em uma emenda à Carta que irá conferir
status normativo à integração das operações financeiras.
II. O GABINETE DO ORÇAMENTO
O organograma mostra que o Gabinete do Orçamento desempenha a única função
fiscal não incluída no Departamento Financeiro. O Gabinete está diretamente
subordinado ao gerente. Essa situação tem origem em um ponto de vista bem
24
estabelecido na administração da cidade: as operações orçamentárias possuem, sem
qualquer dúvida, uma natureza fiscal, porém devem ser consideradas principalmente
como uma ferramenta de gestão. Assim, elas devem estar diretamente vinculadas ao
Chefe do Executivo.
Os principais executivos na administração da cidade expressaram claramente um
entendimento sobre essa abordagem de gestão e estão convencidos de que:
1. A formulação e execução do orçamento colocam nas mãos do Chefe do Executivo
elementos importantes de planejamento, coordenação e controle.
2. O uso permanente desses elementos torna possível a continuidade do processo
de supervisão, assegurando um contato mais próximo com as fases básicas da
dinâmica da administração.
3. Planejamento, controle e coordenação são ingredientes essenciais à gestão. O
orçamento é a “essência da gestão”.
4. A contiguidade é considerada como condição para que as operações
orçamentárias permaneçam de fato nas mãos do Chefe do Executivo.
Continuidade não significa meramente proximidade física. A ideia implica uma
integração operativa, decisões imediatas, contato pessoal e um fácil exercício da
autoridade sobre todos os níveis da administração, além do ajuste permanente
da atividade total às metas e programas da administração.
Aqui vemos que o princípio de integração administrativa, expresso no início deste
capítulo é levado um passo adiante. As atividades essenciais de planejamento,
coordenação e controle são protegidas ao máximo contra a descontinuidade.
A conclusão é que o posto de Gabinete do Orçamento precisa ser considerado a partir
da ênfase colocada na finalidade das operações orçamentárias. Elas ficarão localizadas no
Departamento Financeiro se forem consideradas principalmente como atividades fiscais.
O princípio da unifuncionalização, além do princípio da integração administrativa,
conduzem a esse resultado. Esta é a convicção da administração da Cidade de San Diego
e, consequemente, as operações orçamentárias são designadas para o Gabinete do
Orçamento diretamente sob o Diretor Executivo.
III. RESUMO
Na Cidade de San Diego, as operações financeiras, com exceção do orçamento,
foram integradas ao Departamento Financeiro sob um diretor que presta contas
diretamente ao gerente. O administrador está ciente dos benefícios dessa integração
administrativa. As funções desempenhadas pelo Gabinete do Orçamento são
consideradas principalmente como um instrumento de gestão. Este pressuposto
determinou uma subordinação direta desse gabinete ao gerente.
25
CAPÍTULO IV
ORGANIZAÇÃO PARA A ORÇAMENTAÇÃO
Este capítulo irá tratar da organização do Gabinete do Orçamento. Ele englobará (1) a
organização funcional do gabinete; (2) uma breve referencia às diferentes atividades
realizadas; e (3) um estudo dos cargos alocados nas diversas unidades.
I.
A ORGANIZAÇÃO FUNCIONAL DO GABINETE
Atividades realizadas pelo Gabinete. A organização funcional do gabinete está
claramente evidenciada na Figura 3. Portanto, basta demonstrar que algumas das atividades
relacionadas estão ligadas a problemas que não são de natureza orçamentária. No entanto,
elas tem um impacto inevitável sobre o orçamento, já que o principal objetivo dessas
atividades é a eficiência e a eficácia da administração. Em outras palavras, essas atividades são
diretamente relacionadas ao conceito de orçamento como ferramenta de gestão.
Formulação do orçamento. Este subtítulo é autoexplicativo. Ele inclui os diversos
passos pelos quais o orçamento é formulado:
1.
Obter estimativas orçamentárias dos chefes das várias unidades, com base nos
programas de trabalho.
2.
Coordenar, integrar e analisar as estimativas.
3.
Preparar o documento (orçamento).
4.
Auxiliar na análise legislativa.
Administração orçamentária. A administração orçamentária envolve essencialmente
uma supervisão contínua. Ela busca familiarizar as unidades administrativas com as questões
que mostram desvio da rotina ou das operações planejadas.
Análise operacional. Na Figura 3, podemos ver como as atividades desse subtítulo são
abrangentes. Elas indicam basicamente um processo contínuo de planejamento administrativo
e avaliação de desempenho.
Desenvolvimento de pessoal. Os procedimentos de desenvolvimento de pessoal por
meio do Gabinete do Orçamento receberam atenção específica e incluem programas internos,
programas de estagiários e treinamento em serviço para o gabinete do orçamento.
26
FIGURA 3
QUADRO FUNCIONAL DO GABINETE DO ORÇAMENTO
CIDADE DE SAN DIEGO
ESTUDO E DESIGN DE ORIN K. COPE
Fonte: Gabinete do
Orçamento
II. CONTRATAÇÃO DE PESSOAL
Histórico. Alguns dados irão demonstrar o desenvolvimento do pessoal responsável pelo
orçamento.
No ano fiscal 1936-1937, havia apenas um cargo: um responsável pelo orçamento
desempenhava todas as atividades relativas a operações orçamentárias. Em 1940-1941, um
estagiário foi acrescentado em um programa acadêmico especial. No ano seguinte, o programa
foi considerado inviável e abandonado. Um assistente administrativo foi nomeado em 1944-45
e um vice diretor de orçamento em 1945-1946. Em 1946-47, o programa acadêmico teve início
novamente. Em 1950-51, havia três cargos de analista administrativo e dois de estagiário
27
administrativo. Em 1951-52, foi acrescentado um técnico em estatística de pesquisa, porém
durante apenas um ano, já que o programa não teve êxito.
Cargos. No ano corrente (1953-1954), houve destinação de verbas para onze cargos:
Chefe de Gabinete do Orçamento
Assistente do Chefe do Orçamento
Analista Administrativo Sênior
Analistas administrativos adjuntos
Relações Públicas
Estagiários Administrativos
Secretário – Estenógrafo
1
1
1
4
1
2
1
Chefe de Gabinete do Orçamento.43 Sujeito à liderança administrativa, o chefe do
orçamento planeja o orçamento, prescreve os procedimentos orçamentários, exerce os
controles orçamentários e dirige a pesquisa e análise administrativa, atuando também em
atividades associadas, conforme a necessidade.
Tarefas típicas:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Estabelece as formas e procedimentos pelos quais os requisitos orçamentários
serão apresentados pelos departamentos.
Auxilia o gerente da cidade no estabelecimento de políticas para orientar a
preparação do orçamento anual.
Analisa os pedidos de orçamento dos departamentos.
Assiste o gerente da cidade no desenvolvimento do orçamento anual final para
a recomendação do Conselho.
Mantém controles orçamentários contínuos a fim de assumir as despesas de
acordo com as autorizações e políticas administrativas estabelecidas.
Planeja e dirige um programa de pesquisa e análise administrativa para o
aperfeiçoamento da organização e das práticas municipais.
Reúne-se com os chefes de departamentos a fim de obter sua aceitação para
os métodos administrativos desenvolvidos e aperfeiçoados.
Padrões exigidos para o cargo. Exige-se uma combinação de experiência e treinamento
equivalente a uma experiência extensa e responsável pela preparação do orçamento,
administração e pesquisa em administração, além de formação universitária com
especialização em administração pública.
Além disto, é necessário atender também aos seguintes padrões mais detalhados:
conhecimento amplo dos princípios e práticas do planejamento e controle do orçamento
municipal e das funções e objetivos do governo municipal; conhecimento dos princípios e
práticas da pesquisa e análise administrativa; discernimento na previsão dos requisitos
financeiros; habilidade de analisar problemas administrativos e fiscais complexos e de preparar
solicitações claras e convincentes; habilidade de manter relações efetivas com as pessoas;
habilidade de planejar e liderar o trabalho de outros.
43
Comissão de Funcionalismo Público da Cidade de San Diego, op. Cit., sem número de páginas.
28
Analista do Chefe de Orçamento.44 Sob liderança administrativa, o assistente de chefe
de orçamento auxilia o chefe em suas tarefas, assumindo a chefia na sua ausência e
executando funções relacionadas, na medida da necessidade.
Tarefas típicas:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Auxilia na preparação do orçamento anual e em todos os assuntos ligados aos
gastos das dotações que constam do decreto anual de dotações.
Coopera com o auditor e controlador e também com o agente de compras nas
questões financeiras da cidade.
Realiza estudos sobre organização, estrutura, procedimentos e métodos dos
departamentos municipais, fazendo recomendações para melhorias.
Investiga as requisições de adição e substituição de pessoal.
Auxilia os chefes de departamento na preparação de relatórios regulares
adequados sobre atividades e no estabelecimento de padrões de
desempenho.
Analisa e investiga os pedidos de equipamentos.
Investiga e relata sobre operações, métodos e a eficiência de cada atividade,
agindo como chefe do orçamento, na ausência do chefe.
Padrões exigidos para o cargo. Os padrões exigidos para este cargo são: formação
equivalente à universitária, com especialização em administração pública ou de empresas e
três anos de experiência em preparação de orçamentos e administração ou pesquisa
administrativa ou gerencial, preferencialmente junto a agências do governo, tendo passado
um ano exercendo uma função de supervisão; a experiência administrativa ou orçamentária
adicional pode ser substituída pela formação superior ano a ano.
Os conhecimentos, habilidades e qualificações necessários incluem um amplo
conhecimento sobre a preparação e administração de orçamentos e conhecimento geral de
contabilidade de fundos públicos; amplo conhecimento de procedimentos administrativos e
gerenciais; compreensão de métodos de se obter, analisar e descrever os procedimentos e
métodos operacionais, bem como familiaridade com os métodos estatísticos e apresentações
gráficas; habilidade de prever e analisar as necessidades orçamentárias e coordenar o trabalho
de diversos departamentos para uma maior eficiência e utilização dos recursos, assumir
responsabilidade e trabalhar de forma independente; habilidade de planejar programas de
longo prazo; tato e adequação pessoal para lidar com os chefes de departamento, autoridades
públicas e outros buscando a solução de assuntos fiscais controvertidos; iniciativa, capacidade
e engenhosidade, confiabilidade e senso comum.
Analista administrativo sênior.45 Auxilia na supervisão das análises das atividades
orçamentárias e administrativas, encarregando-se de uma dessas funções e exercendo outras,
conforme a necessidade.
44
45
IBID., sem número de páginas.
Ibid., sem número de páginas.
29
Tarefas típicas:
1.
2.
3.
4.
5.
Planeja e dirige o trabalho dos analistas envolvidos na preparação e controle
do orçamento ou avaliando as organizações e estruturas administrativas.
Participa do trabalho, executando as fases mais difíceis das tarefas.
Analisa dados, descobertas preliminares e inclusões.
Edita os relatórios.
Investiga as despesas propostas e recomenda ações.
Padrões exigidos para o cargo. Os seguintes padrões são exigidos: uma combinação de
formação e experiência equivalente a quatro anos de experiência na análise administrativa do
planejamento orçamentário e formação universitária com especialização em administração
pública. Amplo conhecimento dos princípios e práticas da análise administrativa e da
preparação e controle do orçamento; conhecimento da organização e funções do governo
municipal; habilidade de planejar e liderar o trabalho das pessoas envolvidas em uma
variedade de estudos complexos, habilidade de avaliar fatos e preparar relatórios concisos e
informativos; habilidade de planejar e dirigir o trabalho de outras pessoas, mantendo relações
de trabalho efetivas e bom senso financeiro.
Analista administrativo adjunto. 46 Espera-se que este analista seja capaz de realizar
estudos sobre a organização, procedimentos e divisões administrativas, e auxiliar os
departamentos operacionais na preparação do orçamento.
Tarefas típicas:
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
8)
9)
10)
Investigar e analisar a organização e os procedimentos administrativos.
Recomendar melhorias para a organização e seus métodos.
Preparar manuais de procedimentos e formulários originais.
Auxiliar os departamentos introduzindo novos métodos.
Investigar reclamações relativas aos métodos municipais.
Estudar a carga de trabalho a fim de estabelecer os requisitos orçamentários.
Investigar os pedidos de despesas.
Investigar as solicitações de pessoal.
Fazer estudos sobre a utilização dos espaços.
Escrever e preparar relatórios periódicos especiais de natureza complexa, detalhada e
abrangente.
Padrões exigidos para o cargo. Uma combinação de experiência e treinamento equivalente
a três anos de experiência em análise administrativa ou experiência técnica na condução de
pesquisas administrativas, inclusive projetos organizacionais, fiscais e de pesquisa.
De forma mais detalhada, esses requisitos vão demandar: amplo conhecimento dos
princípios e práticas da análise administrativa, preparação de orçamentos e administração;
compreensão da organização e das funções do governo municipal; habilidade de aplicar
princípios administrativos sob condições operacionais; habilidade de escrever relatórios
46
Ibid., sem número de página.
30
concisos e informativos; habilidade de usar o tato no trato com as pessoas; discernimento
administrativo.
Relações Públicas.47 Planeja e conduz um programa que fornece informações sobre as
atividades do departamento para grupos públicos e para a mídia; realiza trabalhos
relacionados, conforme a necessidade.
Tarefas típicas:
1. Prepara material publicitário para jornais, prepara boletins, panfletos, programas de
rádio e cartazes para informar o público sobre as atividades do departamento.
2. Reúne-se com outros funcionários do departamento a fim de planejar um programa de
relações públicas e publicidade para acompanhar no desenvolvimento das atividades
especiais com as quais estiverem envolvidos, bem como programas gerais do
departamento.
3. Prepara seus próprios discursos e ajuda na preparação dos discursos das demais
autoridades.
4. Garante a edição de materiais por meio de várias mídias públicas.
5. Participa de reuniões como representante do departamento.
6. Explica as atividades do departamento e seus objetivos para o público e busca a
cooperação de outros grupos para que o programa seja bem sucedido; investiga as
reclamações dos cidadãos e auxilia na elaboração de ajustes.
7. Orienta as autoridades sobre as relações públicas.
Padrões exigidos para o cargo. Além de uma combinação de experiência e formação
equivalente a dois anos de experiência responsável em algumas fases do trabalho de relações
públicas e a formação universitária, os padrões incluem: amplo conhecimento dos métodos de
preparação de materiais informativos e sua divulgação efetiva por meio de todas as mídias
disponíveis; amplo conhecimento das práticas e problemas do campo publicitário, habilidade
de escrever e falar em público; habilidade de adaptar as informações aos interesses e à
compreensão dos diversos grupos; habilidade de manter relações de trabalho efetivas com
todos os meios publicitários; habilidade de ganhar a confiança e a amizade das pessoas, a fim
de entender seus problemas e perguntas, oferecendo explicações satisfatórios e buscando sua
cooperação para a realização de um programa eficaz de relações públicas; habilidade em
encontrar e avaliar os fatos relativos a reclamações; habilidade de manter boas relações de
trabalho com outros membros do departamento, na qualidade de dirigente.
Estagiário administrativo. Sob supervisão imediata, o estagiário realiza uma série de
tarefas administrativas, operacionais e de pesquisa, como parte de um plano sistemático de
treinamento em métodos administrativos, desempenhando também funções relacionadas,
conforme a necessidade.
Tarefas típicas:
1. Sob supervisão imediata, auxilia na análise da organização e procedimentos
administrativos, orçamentos e preparação de relatórios.
47
Ibid.
31
2. Auxilia nos controles administrativos internos e serviços de um departamento
operacional.
3. Analisa e resume as publicações e documentos.
4. Prepara tabulações e relatórios.
5. Auxilia em determinadas fases do trabalho de escritório.
6. Observa o trabalho realizado e discute os princípios e práticas com os responsáveis.
7. Participa de reuniões de treinamento.
8. Participa de reuniões oficiais como observador.
9. Prepara relatórios sobre o trabalho realizado.
Padrões exigidos para o cargo. O estagiário deve possuir uma combinação de experiência e
treinamento equivalente à formação universitária, com ênfase em administração pública ou de
empresas ou áreas afins.
O estagiário deve também demonstrar conhecimento sobre os princípios básicos da boa
gestão; interesse e aptidão para a administração pública; habilidade de coletar e analisar
dados e preparar relatórios concisos, bem como habilidade de se relacionar bem com as
pessoas.
Proporções para a Contratação de Pessoal. Várias tentativas vêm sendo feitas para
estabelecer critérios de contratação de pessoal para o gabinete do orçamento. Várias
equações já foram sugeridas para os escritórios envolvidos nesse programa de análise. A
Cidade de San Diego está entre os extremos propostos. Acredita-se que um analista de
orçamento e gestão para cada 350 funcionários municipais representa um bom índice.
III. RESUMO
O Gabinete do Orçamento realiza variadas funções. Algumas têm relação imediata com a
formulação e execução do orçamento. Outras, embora acabem influenciando o orçamento,
têm uma natureza primordialmente gerencial. O analista recebe tarefas que vão familiarizá-lo
com as técnicas básicas de gestão, além daquelas que possuem uma natureza puramente
fiscal.
32
CAPÍTULO V
PLANEJANDO O ORÇAMENTO
I.
CALENDÁRIO ORÇAMENTÁRIO
A Tabela 1 apresenta um cronograma das operações orçamentárias adotadas pela Cidade
de San Diego. Três fatores básicos foram considerados na preparação deste calendário: (1)
uma classificação e subdivisão das operações orçamentárias; (2) um período de tempo
definido para cada uma dessas subdivisões; e (3) as agências responsáveis pelas diversas fases
do orçamento.
A Tabela II apresenta com mais detalhes uma fase específica e bastante importante da
operação do orçamento: o cronograma de conclusão para a análise dos pedidos de orçamento
pelos departamentos. Esta fase é concluída pelo Gabinete do Orçamento nos meses de
fevereiro e março. Deve-se observar que a cada funcionário do Gabinete é atribuído um certo
número de departamentos.
II. FORMULÁRIOS E INSTRUÇÕES
O uso dos formulários adequados tem um papel importante na preparação do
orçamento. Isto é particularmente verdade quando a abordagem orçamentária por
desempenho é utilizada.
Nos primeiros dias de janeiro, o chefe do orçamento da cidade de San Diego entrega
aos chefes de departamentos um conjunto completo de instruções sobre a preparação dos
pedidos de orçamento dos departamentos. A utilização de cada formulário está explicada por
escrito e com detalhes nas instruções. Este capítulo se restringirá a uma breve referência aos
objetivos que serviram de base para esses formulários e instruções.
Instruções do Gabinete do Orçamento. Essencialmente, essas instruções incluem: (1) a
responsabilidade e autoridade do Gabinete do Orçamento; (2) o nome do responsável pela
análise dos pedidos de orçamento para aquele departamento específico; (3) uma previsão
econômica do próximo ano fiscal; (4) a necessidade da carta de justificativa e de um
organograma; e (5) o prazo limite para a preparação do orçamento departamental. Essas
instruções são muito importantes do ponto de vista das declarações de políticas.
Formulários. As instruções dão ênfase aos pontos de interesse especial, alguns dos
quais são descritos abaixo:
A.
Deverão ser usados somente os nomes dos cargos atuais aprovados e/ou as
taxas de pagamento determinadas pela Comissão de Funcionalismo Público
na preparação das estimativas orçamentárias. Qualquer alteração deverá
ser discutida na carta de justificativa do departamento.
33
B.
C.
D.
E.
F.
G.
H.
I.
As tabelas de salários preliminares detalhados foram preparadas pelos
métodos de tabulação da IBM. Essas tabelas apresentam os salários médios
de cada cargo classificado.
Os funcionários de tempo parcial devem constar com base nos cargos de
tempo integral equivalentes. Para isto, deve-se dividir o total de horas de
trabalho da mão de obra parcial solicitada pela media de horas anuais dos
funcionários de tempo integral. O resultado da divisão é o equivalente
decimal dos cargos de tempo integral.
É preciso ter uma clara percepção das classificações orçamentárias básicas:
montante, melhoria, aperfeiçoamento, manutenção. Essa compreensão te
influência na preparação do orçamento.
As estimativas devem ser plenamente justificadas, especialmente quaisquer
pedidos de aumento na dotação orçamentária resultante do aumento da
carga de trabalho. Qualquer alteração proposta no programa de trabalho
que resulte em aumento no nível do trabalho, em novo serviço ou nova
instalação deverá ser apresentado como pedido suplementar para
consideração especial.
As instruções têm uma forte ênfase nesta afirmação: Uma estimativa
orçamentária deve representar um programa de trabalho a ser realizado,
interpretado em termos de custos monetários.
São exigidas informações comprobatórias de todos os departamentos. A carta
de justificativa é de vital importância, pois representa uma análise precisa
das atividade e programas de trabalho.
A análise mencionada deve incluir: (1) uma descrição de funções e objetivos de
cada unidade organizacional do departamento e atividades realizadas; (2)
uma exposição do volume de trabalho previsto, expressando sempre que
possível a carga de trabalho em termos de volume específico. Se for
solicitado aumento no orçamento, é necessário que ele seja e função do
aumento nas unidades trabalho, devendo ser cuidadosamente explicado e
justificado. Deve ser demonstrada uma estatística de comparação do
trabalho durante vários anos, como também o volume de trabalho atual e
esperado.
Devem ser citadas várias afirmações das instruções, devido ao seu valor no
orçamento por desempenho:48 As afirmações gerais são de pouco valor; é
importante passar informações específicas, mostrando como as atuais
tendências ou demandas afetam as operações do departamento, fazendo
referencia às fontes de informação. Comentários explicativos devem ser
feitos sobre todos ou aumentos ou reduções, comparado com o orçamento
atual. Em toda a análise, os fatos e números devem ser apresentados em
termos quantitativos. Sempre que possível, a apresentação de tabelas e
gráficos deve ser usada no lugar da narrativa. As informações não devem
conter infinitos detalhes, porém a informação deverá ser fornecida sobre
todas as principais questões e elementos envolvidos.
48
Cidade de San Diego, Gabinete do Orçamento, Instruções para a Preparação dos Pedidos
Orçamentários dos Departamentos, janeiro de 1933, mimeo., p. 13
34
J.
Um organograma deverá acompanhar a carta de justificativa, indicando as
linhas de autoridade e a designação de responsabilidades. Esse
organograma é uma fonte de informações bastante útil no processo de
preparação do orçamento.
III. RESUMO
A utilização correta dos formulários é muito importante no processo de
preparação do orçamento. As instruções foram emitidas pelo Gabinete do
Orçamento, a fim de familiarizar os chefes de departamento com as técnicas
orçamentárias, enfatizando o desenvolvimento de programas de trabalho e suas
justificativas detalhadas, em termos de custos e necessidades. A preparação do
orçamento é um processo descentralizado na Cidade de San Diego, já que exige a
participação ativa de diversos níveis de administradores. Na análise dos programas
de trabalho e das despesas estimadas, o gerente encontra um recurso efetivo para
a aplicação da política governamental.
35
TABELA I
CALENDÁRIO ORÇAMENTÁRIO DA CIDADE DE SAN DIEGO
1.0
Operação
Orçamento Operacional
Operações Preliminares
Data
Departamento
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5
1.6
1.7
1.8
1.9
1 – 30 nov
16 nov – 5 dez
16 nov – 25 dez
1 dez – 25 dez
20 dez – 15 jan
1 – 15 jan
5 – 20 jan
5-20 jan
25 jan
Orçamento
Orçamento
Orçamento
Orçamento
Orçamento, Auditor e Funcionalismo
Auditor
Orçamento
Orçamento e Auditor
Gerente e Chefes de Departamentos
25 jan – 15 fev
25 jan – 5 mar
10 fev – 15 mar
10 fev – 20 mar
15 fev – 25 mar
20 – 31 mar
1 – 31 mar
5 mar – 15 abr
10 mar – 10 abr
5 – 10 abr
10 mar – 10 abr
5-25 abril
20 mar – 10 abr
Orçamento
Departamentos Municipais
Orçamento
Orçamento
Orçamento
Orçamento
Equipe de Orçamento e Gerente
Orçamento
Orçamento
Orçamento
Orçamento
Divulgação Central
Orçamento
Revisar formulários, pedidos
Preparar planilhas, resumos e cronogramas
Inserir dados históricos, Formulários de Estimativas dos Departamentos
Preparar Instruções Orçamentárias
Tabular Tabela de Salários Detalhada (6 primeiros meses)
Preparar Despesas por Departamento
Inserir Formulários de Estimativa de Despesas 6 meses por Departamento
Receita Preliminar das Estimativas
Reunião Orçamentária. Distribuição das instruções e formulários de estimativas
Preparação das Dotações Orçamentárias
2.0
2.1 Preparar orçamentos fora do controle do Departamento
2.2 Preparar Pedidos de Orçamento dos Departamentos.
2.3 Verificar cálculos dos pedidos dos Departamentos.
2.4 Analise dos Pedidos de Orçamento dos Departamentos
2.5 Investimento e Preparação de Recomendações
2.6 Preparar Parágrafos para Mensagem do Orçamento
2.7 Revisar Pedidos Departamentos e Recomendações
2.8 Revisar Pedidos Departamentos, a pedido do Gerente
2.9 Programar Inserção de Orçamentos ou Resumos Departamentais
2.10 Preparar Mensagem Orçamentária
2.11 Concluir meios de divulgação
2.12 Imprimir e Montar Documento
2.13 Preparar Estimativas de Receita
2.14 Preparar cópias – Informação pública
36
2.15 Recomendação Salários Funcionalismo Público – Adotar decreto
2.16 Apresentar Orçamento Operacional ao Conselho Municipal
2.17 Seções do Orçamento Preliminar para Departamento
25 abr – 10 mai
1 – 30 mai
5 de maio
10 de maio
Divulgação Central
Servidores e Conselho
Gerente
Gerente
10 maio – 10 junho
15 maio – 5 junho
1 – 15 junho
16 – 22 junho
25 de junho
29 junho – 5 julho
7 de julho
Conselho e Gerente
Equipe Orçamentária
Departamento e Equipe Orç.
Procurador, Auditor Orçamento
Conselho e Gerente
Procurador & Orçamento
Conselho
Consideração do Legislativo sobre Orçamento Operacional
3.0
4.0
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6
3.7
Conferências Orçamento do Conselho
Preparar novas Cópias Suplementares a pedido do Conselho
Revisar Orçamento de acordo com Decreto Salarial
Preparar Decreto de Dotação Anual
Audiências Públicas sobre o Orçamento
Revisar Decreto de Dotação após audiências
Adotar Decreto de Dotação Anual
Preparação das Dotações Orçamentárias
4.1
4.2
4.3
4.4
5.0
6.0
Preparar Instruções
Preparar e emitir dotações
Preparar Dotações Propostas
Revisar – Transmitir ao Auditor
Tributação
5.1 Recomendar Avaliação ao invés de Índice Imposto Auditoria
5.2 Preparar Decreto sobre Tributação
5.3 Adotar Decreto Anual de Tributação
15 – 20 dez
1 – 15 junho
15 jun – 5 jul
25 jun – 10 jul
15 ago
19 – 24 ago
25 ago
Orçamento
Orçamento
Todos os Departamentos
Equipe do Orçamento
Auditor e Controlador
Auditor , Controlador e Procurador
Conselho Municipal
Preparar Documento Orçamental Final
6.1
6.2
6.3
6.4
6.5
6.6
Preencher resumos
Revisar Mídia Divulgação (Detalhes)
Mídia Pública Divulgação (Resumos)
Imprimir e Montar Documentos
Encadernar Documentos
Distribuir Documentos
10 – 25 ago
10 jul – 15 ago
1 – 20 set
20 – 30 set
1 – 10 out
Orçamento
Orçamento
Contrato
Contrato
Orçamento
37
38
TABELA II
CRONOGRAMA PARA A ANÁLISE DOS PEDIDOS ORÇAMENTÁRIOS DOS DEPARTAMENTOS
Departamentos
1a semana
2a semana
3a semana
4a semana
Procuradoria
1
2 3
4
5 6
Prefeito
Conselho Gerente
Inst. Cultural
Dotação Geral
Esgotos
Trat. esgoto
Div. Prédios
Div. Elétrica
Veículos
1
1
1
2 3
2 3
2 3
4 5
4 5
4 5
6
6
6
1
1
1
2
2 3
2
3
2
1
2
1
Policia
Bombeiros
Engenharia
Serviço Social
Orçamento
Defesa Civil
Treinamento e
Segurança
1a
semana
2a
semana
3a
semana
4a
semana
5a semana
Analista
Chefe
Orçamento
6
1
1
1
1
1
1
1
2
2
1
2
2
1
3
3
2 3
3
2
3
5
5 6
3
5
4
5
6
4
3
2
3
2
4
3
4
3
3
5 6
4
4 5
6
5
3
6
4
5
6
Assistente
Chefe
Orçamento
5 6
4
5 6
5 6
6
Analista
Sênior
3
2
4
4
5 6
6
39
City-Co. Camp
City-Co. Adm.
Saúde
Água
Diretor
Engenharia
Produção
Controle e Res.
Distribuição
Vias Públicas
Biblioteca
1
1
Audit. & Contr.
Financeiro
Gestão Propr.
Tesouro
Compras
Serviços Gerais
Parque Recreação
Funcionalismo
1 2
Planejamento
Inspeção
Saneamento
Estacionamento
Adm.
Secretário
Eleições
Aposentadoria
Porto
1
2
2 3
4
1
2 3
1
1
2
5
6
1
5
2
3
3
5
5
6
6
4 5 6
1
2
2
3
3
4 5
4 5
6
6
Estagiário
Adm. I
1
2
3 4
5 6
3
4 5
6
Analista
Adjunto I
6
4
6
3
4 5
5 6
4
4
3
2
6
1
1
1
1
1
2
2
2
2
2
3
3
3
3
3
4
4
4
4 5
4 5
5 6
5 6
5 6
6
6
1
1
1
2
2
2
3
3
3
4
4
4
5
5
5
1
2
2
4
4
3
4
2 3
2 3
2
1
4 5
1
1
3
1
1
1
3
3
2
5 6
5 6
4
3
5 6
4
5 6
Analista
Adjunto II
5
6
Analista
Adm.
Adjunto
6
6
6
2
Estagiário
Adm. II
40
Fonte: Arquivos, Gabinete do Orçamento
Legenda:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Solicitações dos Departamentos
Revisão aritmética completa
Análise completa
Reunião final com Chefe Dept.
Cálculos finais completos
Mensagem orçamentária preparada
41
CAPÍTULO VI
ASPECTOS DA FORMULAÇÃO DO ORÇAMENTO
I.
ESTIMATIVA DE DESPESAS
Os limites que traçamos para este estudo não permitem uma análise detalhada
de todos os procedimentos relativos à formulação do orçamento na Cidade de San
Diego. Portanto, serão consideradas apenas as áreas que parecem expressar as
principais abordagens de todo o processo. Esperamos que as informações coletadas
revelem essas abordagens adequadamente. Deve-se acrescentar também que este
capítulo irá tratar principalmente das despesas no processo de cálculo, com ênfase nas
ideias e métodos que substanciam a chamada abordagem de desempenho.
Funções governamentais. Como primeiro passo, deve-se observar que o
trabalho do governo no documento orçamental aparece sob vários itens amplos
chamados funções:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
Governo Geral
Segurança Pública
Vias e Estradas
Saneamento e Retirada do Lixo
Serviços Gerais de Engenharia e Obras Públicas
Conservação da Saúde
Escolas
Biblioteca
Parque e Serviços de Recreação
Contribuições para Projetos Comunitários
Contribuições para Sistemas de Aposentadoria
Serviço de Débito
Provisão
Reserva para Contingências
Diversos.
Essas funções são designadas a fim de expressar uma característica comum existente em
um grupo de departamentos ou serviços. Não há regra para se determinar essas
funções. No entanto, em sua maioria, como a segurança pública, saneamento,
recreação, vias e estradas, elas são categorias amplamente reconhecidas na teoria e na
prática do governo local.
Uma classificação de despesas por funções oferece uma percepção sobre as
políticas ou tendências de uma administração. A figura 4, por exemplo, indica a
distribuição das despesas em dólar na Cidade de San Diego para o ano fiscal encerrado
em 30 de junho de 1953, e também permite algumas generalizações sobre a
importância relativa das áreas administrativas mais amplas.
42
Deve-se observar que o documento do orçamento apresenta as solicitações
também por unidades governamentais, porém cada unidade refere-se a uma das
principais funções.
FIGURA 4
FUNÇÕES GOVERNAMENTAIS
Cidade de San Diego
Relatório Financeiro Anual
43
Principais atividades. Em cada unidade, frequentemente um departamento ou
divisão, a função é subdividida e analisada por atividades principais, e um número
diferente é designado a cada uma (Fig. 5). Descobrir essas atividades é uma questão que
envolve muito discernimento pessoal e experiência administrativa. A Tabela III indica a
classificação das despesas totais por departamento, função e atividade, em efeito no
início do ano fiscal 1953-1954.
Deve-se ter em mente que o documento orçamental geralmente apresenta
apenas um resumo do processo de orçamento de desempenho. Pode-se notar, por
exemplo, que na Cidade de San Diego as estimativas de despesas das atividades são
apresentadas por meio das tradicionais contas-objeto. Este termo, usado na
classificação de despesas, “aplica-se ao artigo comprado ou ao serviço obtido,
diferentemente dos resultados obtidos das despesas, por exemplo, serviços pessoais,
serviços de controle, materiais e suprimentos.”49
O orçamento baseado em desempenho, no entanto, dá ênfase aos controles
orçamentários e contábeis dos fundos, primordialmente com base em uma atividade.
Este conceito será analisado com mais profundidade neste capítulo.
Subatividades (Operações). Outra subdivisão é o detalhamento das atividades
em subatividades ou operações. Vejamos, por exemplo, a maneira como duas atividades
– Coleta e Destinação de lixo Orgânico e Coleta e Destinação de lixo comum – são
detalhadas:
34.02
34.03
3402
49
Coleta e Destinação do lixo Orgânico
Supervisão
Coleta de Lixo Orgânico
Destinação do lixo Orgânico
Coleta e Destinação de lixo comum
Supervisão da coleta de lixo
Coleta de Lixo
Supervisão da Destinação do lixo comum
Destinação do lixo
Coletas Mercado
Limpeza de lixões ilegais
Limpeza Manual de Ruas
Limpeza Manual de Becos
4021
4022
4024
Descrição
No. Conta de
Custos
Coleta e Destinação do lixo Orgânico
 Supervisão
Mão de Obra
Equipamentos
4041
4042
4043
4044
4045
4046
4048
4049
4021
MIKESELL, R. M., Contabilidade Governamental, Chicago: Richard D. Irwin, Inc., 1951, p. 679.
44

Coleta do Lixo Orgânico
Mão de obra
Material
Equipamento
Despesas Fixas
Serviços Contratuais
(Toneladas Unidade de Trabalho)

Eliminação Lixo Orgânico
Mão de obra
Serviço contratual






4024
Coleta e Destinação do lixo comum
Supervisão da Coleta de Lixo
comum
Mão de Obra
Equipamento

4022
Coleta de Lixo
Mão de Obra
Material
Equipamento
Taxas Fixas
Supervisão Destinação do lixo
comum
Mão de Obra
Equipamento
Coleta Mercado
Mão de Obra
Material
Equipamento
Limpeza de Lixões Ilegais
Mão de obra
Material
Equipamento
(Unidade de Trabalho: Local)
Limpeza Manual de Ruas
Mão de Obra
Equipamento
4041
4042
4043
4045
4046
4048
Limpeza Manual de Becos
Mão de Obra
Equipamento
45
FIGURA 5
REQUISIÇÕES DE ORÇAMENTO PARA A DIVISÃO DE SANEAMENTO
ANÁLISE POR FUNÇÃO E ATIVIDADES
CIDADE DE SAN DIEGO, CALIFÓRNIA
ORÇAMENTO DEPARTAMENTAL
1. FUNDO
100
2. FUNÇÃO
3. No. DEPT.
4. DEPARTAMENTO
Saneamento e Remoção
34.00
Obras Públicas – Divisão Saneamento
de Resíduos
5. CLASSIFICAÇÃO
6. DESPESAS ATUAIS
7. ORÇ. ATUAL
8. ORÇ. PROPOSTO
9.ORÇ. FINAL
1951-1952
1952-1953
1953-1954
1953-1954
RESUMO
SERVIÇOS PESSOAIS
DESPESA NÃO-PESSOAL
EQUIPAMENTO
TOTAL DOTAÇÃO PARA DIVISÃO
DESPESA ALOCADA
TOTAL ORÇAMENTO DIVISÃO
ANÁLISE POR ATIVIDADES
34.01 SUPERINTENDÊNCIA DA DIVISÃO, DESPESAS GERAIS E DE ESCRITÓRIO
Serviços Pessoais
Materiais e Suprimentos
Taxas Fixas
Aluguel de Equipamentos
Orçamento Total Atividade
34.02 COLETA E DESTINAÇÃO DE LIXO ORGÂNICO
Serviços Pessoais
Taxas Fixas
34.03 COLETA E DESTINAÇÃO DE
LIXO COMUM
Serviços Pessoais
Taxas Fixas
34.04 COLETA ANIMAIS MORTOS
Serviços Pessoais
46
34.05 LIMPEZA DA PRAIA
Serviços Pessoais
34.06 LIMPEZA DO ESTÁDIO
Serviços Pessoais
ATIVIDADES DE OBRAS PÚBLICAS ALOCADAS
Divisão de Ruas
Divisão de Prédios Públicos
Divisão Elétrica
Total
47
FIGURA 5 (cont.)
REQUISIÇÕES DE ORÇAMENTO PARA A DIVISÃO DE SANEAMENTO
ANÁLISE POR FUNÇÃO E ATIVIDADES
CIDADE DE SAN DIEGO, CALIFÓRNIA
TABELA DE CARGOS E SALÁRIOS
1. FUNDO
100
2. FUNÇÃO
Saneamento e Remoção
de Resíduos
5. ÍNDICE
SALARIAL
No.
TITULO CARGO
28
24
23
20
20
20
19
18
17
17
15
15
13
12
Superint. Saneamento
Sup. Saneamento Adj.
Gerente Const.Manut.
Assist. Pessoal (San.)
Operador
Gerente Saneamento
Operador Equip. II
Tripulante San. II
Operador Equip. I
Condutor Caminhão
Tripulante San. I
Gerente Estoque
Secr. Datilógrafo
Trabalhador Braçal
3. No. DEPT.
34.00
4. DEPARTAMENTO
Obras Públicas – Divisão Saneamento
7. QUOTA CARGO
ORÇ.
ATUAL
ORÇ.
PROP.
ORÇ.
FINAL
8. ORÇAMENTO
ATUAL
1952-1953
9. ORÇAMENTO
PROPOSTO
1953-1954
10.ORÇAMENTO
FINAL
1953-1954
Total Cargos
Permanentes
18
15
Recrutamento
Adicional Permitido
Tripulante San. II
Tripulante San. I
Total Recrut. Permit.
Teto Total Recrut.
48
TABELA III
CLASSIFICAÇÃO DE DESPESAS
Nr. Dept.
Nr. Dept. e
Atividade
01.00
02.00
03.00
06.00
Função
Governo Geral
Governo Geral
Governo Geral
Governo Geral
06.11
06.12
06.13
06.20
06.30
Governo Geral
Governo Geral
06.31
06.32
06.33
06.34
06.40
06.50
Governo Geral
Governo Geral
06.51]06.52
06.53
06.54
06.55
06.56
07.00
10.00
Governo Geral
Governo Geral
10.01
10.02
10.03
10.04
11.00
Engenharia Municipal
11.01
11.02
11.03
11.04
11.05
11.05
11.07
11.09
11.10
11.11
Unidade Governamental e
Atividades
Prefeito
Conselho Municipal
Secretário Municipal
Gerente Municipal
Auditor e Contr. Municipal
Administração
Auditoria e Aplic.
Contab. Geral
Gestão Patrimonial
Tesoureiro Municipal
Administração
Coleta Fundos
Avaliações Especiais
Licença e Vendas
Seções Tributos
Agente de Compras
Serviços Gerais e Água Comercial
Administração
Serviços Escritório
Tabulação Máq.
Contab. Cliente Água
Serviço Cliente Água
Serviço Notação Água e
Campo
Gabinete do Orçamento
Procurador Municipal
Procurador Munic.
Promotor Municipal
Despesa Litígio
Seguro Responsabil.
Engenheiro Municipal
Administração
Engenharia Geral
Eng. Vias Principais
Eng. Subdivisões
Regulamentos de Engenharia
Eng., Abertura e
Fechamento Vias
Eng. Tráfego
Eng. Melhorias Públ.
e Despesas Sup. Vias
Eng. Iluminação Vias
Eng. Dept. Águas
49
11.12
11.13
11.14
11.15
12.00
Governo Geral
12.01
12.02
13.00
Governo Geral
14.00
Governo Geral
14.01
14.02
14.03
14.04
15.00
Segurança Pública
15.01
15.02
15.03
15.04
15.05
15.06
15.07
15.08
15.09
15.10
15.11
15.12
15.13
15.14
15.99
16.00
Eng. Dept. Portos
Eng. p/ agências externas
Eng. Mission Bay
Eng. Reproduções
Departamento Planejamento
Adm. Planejamento
Zoneamento
Dept. Funcionalismo
Administração Municipal
Construções e Terrenos
Superint. Prédios
Operação Elevador
Operação e Manutenção
Manutenção áreas
Departamento de Policia
Desp. Gerais e Administ.
Divisão Registros
Escr. Comércio e
Comunic.
Prisão
Divisão Detetive
Patrulha Uniform.
Combate ao Vicio
Gabinete Juvenil
Divisão Tráfico
Serviço Medico
Div. Treinamento
Manut. Equip. Autom.
Prédios e terrenos
Lab. Foto. e Criminal
Canil Municipal
Segurança Pública
16.01
16.02
16.03
16.04
16.05
16.06
16.07
17.00
Segurança Pública
17.01
17.02
17.03
17.04
18.00
19.00
20.00
Segurança Pública
Preservação da Saúde
Biblioteca
20.01
20.02
20.03
Corpo de Bombeiros
Desp. Gerais e administ.
Prevenção Incêndios
Combate a Incêndios
Manutenção equipam.
Bote combate incêndio e
bote patrulha marinha
Escr. Alarme Incêndio
Manut. Alarme Incêndio
Departamento Inspeção
Administração
Inspeção prédios
Inspeção elétrica
Inspeção hidráulica
Dept. Serviço Social
Departamento de Saúde
Departamento Biblioteca
Despesas Gerais e Administr.
Divisão Biblioteca Principal
50
20.04
20.05
20.06
21.00 a
22.00
Parque e Recreação
21.00
21.01
21.20
21.30
21.40
21.41
21.50
21.61
21.62
21.63
21.64
21.68
21.69
21.70
21.80
21.90
22.10
22.11
22.20
22.30
22.40
22.50
22.61
22.62
22.63
22.71
22.72
22.73
22.81
22.82
22.91
22.92
Divisão Bibliotecas filiais
Biblioteca Ref. Governamental
Despesa Realocação
Compras de Livros
Dept. Parque e Recreação
Adm. Parque e Recreação
Sup. Divisão Parque
Manut. Parque – Distrito
Leste
Manut. Parque – Distrito
Oeste
Construção Parque
Mission Bay Nursery
Árvores Vias Públicas
Superv. Cemitério e
Escritório
Operações Cemitério
Manut. Área Cemitério
Modernização Registros
Cemitério
Contas Cemitério
Nova construção cemit.
Campo de golfe
Concertos Cívicos
Exibições zoológicas –
Fundo 222
Sup. Div. Recreação e
Serviços Staff
Estádio
Atividades Recreativas –
North Shore District
Bay District
Northeast District
Southeast District
Central District
Recreação – Central Dist.
Serviços Comunitários –
Central District
Superv. Aquática e
eventos especiais
Recreação Aquática
Mission Bay
Mission Beach Plunge
Piscina Municipal e
“Casting Pool”(Lago
treino de pesca)
Supervisão Salva-Vidas
Serviço Salva-Vidas
51
25.00
22.93
26.00
31.00
Escolas
Governo Geral
26.01
26.02
Vias e Estradas
31.01
31.02
31.03
31.04
31.05
31.06
31.07
31.08
31.09
31.10
31.11
31.12
31.13
31.14
31.15
31.16
31.17
32.00
Saneamento e Remoção de
Resíduos
32.01
32.02
32.03
32.04
33.00
32.05
32.06
32.07
32.08
33.01
Resíduos
South District
Serviço Salva-Vidas
North District
Div. Treinamento e Segurança
Seção Treinamento
Seção Segurança
Dept. Obras Públicas – Div. Vias
Supt. Div., Despesas
Gerais e de Escritório
Manut. Vias e Becos sem
pavimentação
Manut. Vias e becos
pavimentados
Manut. Estrut. Concreto
Limpeza bacias coletoras
e esgotos
Limpeza das Vias
Pintura Sinais e
marcações tráfico
Manut. Pontes e Cercas
Manut. Áreas Recreação
Manut. e Reparos vias
parques e passeios públ.
Manut. pista estádio
Manut. instalações outros
departamentos
Manut. instalações outras
Div. Obras Públicas
Serviços para outras
agencias governamentais
Serviços para Dept. Águas
Preparação para eventos
comunitários
Serviços para Projetos
Especiais
Dept. Obras Públicas
Divisão de Esgotos
Superint. Div., Despesas
Limpeza Sist. Esgotos
Reparos Conexões do
serviço de esgotos
Reparos e reformas rede
de esgotos
Reparos e ajustes bueiros
Remoção bloqueios
Instalação novos serviços
Instalação nova tubulação
Departamento de Obras Públicas
Div. Tratamento de Esgotos
52
33.02
33.03
33.04
33.05
34.00
Resíduos
34.01
35.00
3402
34.03
34.04
34.05
34.06
Outros Serviços e Obras Públicas
35.01
35.02
35.03
35.04
35.05
35.06
35.07
35.08
35.09
35.10
35.11
35.12
35.13
35.14
35.15
35.16
36.00
35.17
36.01
Operação Estação de
Tratamento Principal
Operação Est. Tratam.
De Camp Callan
Lab. e controle sulfeto
Manut. e Operação de
instal. de bombeamento
Div. Saneamento
Coleta e Rem. Lixo Org.
Coleta e REM. Lixo Com.
Coleta Animais Mortos
Limpeza Orla
Limpeza Estádio
Div. Prédios Públicos
Manutenção Prédios e
terrenos do Governo
terrenos Dept. Policia
áreas Corpo Bombeiros
terrenos Dept. Saúde
terrenos Biblioteca
Manut. prédios e áreas
parque e recreação
Manut. Prédios e áreas
Mission Beach Center
áreas Dep. Obras Públicas
Manutenção Dept. Águas
e instalações
Reparos vandalismo em
instalações municipais
Reparos móveis e equip.
todos os Departamentos
Serviços Limpeza
Preparação eventos com.
Fabricação sinalização
Construção – prédios e
equipamentos
Projetos Especiais
Divisão 53létrica
53
36.02
36.03
36.04
36.05
36.06
36.07
36.08
37.00
37.10
37.20
38.00
37.30
38.10
39.00
40.00
40.21
40.22
40.23
40.31
51.00
40.33
40.34
40.91
40.92
40.93
40.94
40.95
40.96
Contribuição para Sistema de
Aposentadoria
51.01
51.02
52.00
Governo Geral
Manut. e Operação de
sistemas Iluminação Vias
Manut. e Operação
Sistema Semáforos
Manut. Operação Rádio e
outros equip. eletrônicos
Manutenção outras
instalações elétricas
Operação quadro
distribuição telefones
Manut. motores, geradores e equip. controle
Serviço Eng. Elétrica
Divisão Parquímetros
Manut., reparos e
consertos parquímetros
Coleta moedas parquím.
Divisão Administração
Trabalho em andamento
Dotações Gerais
Comitê Munic.- Escritório
administração
Comitê Munic. – Camp
Cuyamaca
Comitê Munic. – Palomer
Camp.
Incêndio, Fid. e Seguro
Geral
Serviços Profissionais
Diversos
Galeria de Artes
Museu Serra
Museu História Natural
Museu do Homem
Orquestra Sinf. San Diego
Orquestra Fil. San Diego
Sistema de Aposentadoria
Sist. Apos. Funcionários
Municipais
Sistema Apos. Policia e
Corpo de Bombeiros
Propaganda e Publicidade –
54
52.02
52.03
52.04
52.05
54.00
Serviço da Dívida
56.00
Melhorias Públicas Permanentes
Promoção Comunitária
Câmara do Comércio
Câmara Comércio Junior
Gabinete Conv. San Diego
Califórnia Club – San
Diego
Feira e Exibição Munic.
Saldo Transportado
Reserva Salários
Ajustes
Portaria Saldo Transport.
Reserva Contingências
anos anteriores
Juros e Resgate de Obrigações
60.00
Serviços de Utilidade Pública
Despesas de Capital
53.00
52.06
Reserva Contingências
53.10
53.20
53.60
53.70
61.00
62.00
63.00
64.00
66.00
Departamento de Águas
Diretor Águas
Div. Engenharia
Div. Produção
Div. Controle e Pesquisa
Divisão Distribuição
70.01
Departamento Portos
Manutenção instalações
Fort Ronecrans p/ US
Training Center Lagoon
Manut. instalações
Center Lagoon Ash Street
Manut. instalações
Lindbergh Field
Manut. Instalações
Coronado Ferry Landing
Coronado Ferry –
Beardsley Street
Beardsley St. – US Naval
Station
Administ. Departamento
Tráfico e Oper. Porto
Manut. Reparo
equipamentos
Despesas Gerais
Atividades Diversas
Compras, alterações e
instal. equipamentos
Apropr. Contingências
Engenharia construções
Constr. Instal. Tideland
Gráfica – Fundo Capital de Giro
70.00
70.02
70.03
70.04
70.05
70.06
70.21
70.22
70.23
70.24
70.25
70.26
81.00
70.27
70.30
70.31
81.01
55
81.02
83.00
81.03
81.08
81.09
Almoxarifado Central
83.01
83.02
83.03
83.04
85.00
88.00
Segurança Pública
88.10
88.20
88.30
88.40
Despesas supervisão e
desp. Gerais
Operações impressão e
encadernação
Cópias e serviços diversos
Receita serv. Prestados
Contas estatísticas,
despesas e compensação
Almoxarifado Central
Fundo Capital de Giro
Materiais e suprimentos
comprados para estoque
Despesas supervisão
Operações Almoxarifado
Operações Recuperação
Defesa civil
Oficina Central – Fundo Capital de
Giro
Despesas Superint.,
Escritório e Áreas Publ.
Manutenção, reparos e
remessa equipamentos
Oficina Central e Serviços
de transportes
Compras, alterações e
inst. novos equipamentos
56
Contas de custos. Neste tópico serão discutidos os códigos e as instruções para o
uso das contas.
Codificação. Os Departamentos, como também as atividades departamentais
são identificados mediante códigos (Tabela III). Para cada subatividade existe um
número de conta. Esses códigos são estabelecidos para facilitar a identificação do
departamento, a atividade e a subatividade. Isto pode ser observado nos exemplos
citados acima.
Instrução sobre o uso de contas. A cobrança das contas de custos codificadas
demanda explicações detalhadas. Um conjunto completo de instruções foi preparado
pelo auditor e controlador municipal a fim de que os supervisores, staff, Departamento
Financeiro e funcionários possam entender o uso das contas. Um único exemplo, na
Tabela IV, mostra a natureza e a importância dessas instruções.
Determinação de unidades de trabalho. A estimativa das despesa para um
programa de trabalho vai resultar da aplicação de custos unitários desenvolvidos, dentre
um número estimado de unidades de trabalho. O desenvolvimento de ambos os fatores
será objeto de análise complementar. Neste ponto, demonstra-se que a escolha da
unidade de trabalho é um passo muito elementar.
As operações realizadas pelo Departamento de Obras Publicas geralmente são
mensuráveis em termos de unidades de trabalho. A Tabela V, por exemplo, apresenta
unidades amplamente usadas nesta área. Essas unidades atendem a condições exigidas
pela teoria de mensuração do trabalho. Elas são simples, reconhecíveis, controláveis,
facilmente calculadas e associadas ao trabalho desempenhado. Resumindo, essas
unidades constam dos critérios gerais do Professor Frank Sherwood:
Para cada atividade, subatividade ou operação, fazer uma escolha
provisória das atividades, subatividades ou operações mais importantes. A
unidade de trabalho selecionada deve ser aquela que refletir melhor uma
iniciativa de trabalho, e isto é uma indicação razoável do volume de trabalho
realizado. Ela deve expressar o produto e não necessariamente o resultado da
atividade. A unidade selecionada precisa ser facilmente contável. Ela deve ser
expressa em terminologia que seja familiar à atividade mensurada, com
dados comparativos facilmente disponíveis, seja por meio de relatórios atuais
ou de análise de registros do departamento.
Registro de despesas. Uma vez que seja possível mensurar e que as unidades de
trabalho adequadas tenham sido selecionadas de acordo com os critérios
recomendados, um sistema de prestação de contas de custos torna-se um passo
elementar para o orçamento por desempenho: esse sistema fornecerá as despesas
acumuladas e as unidades de trabalho acumuladas em cada operação para o ano fiscal
corrente. O custo unitário, que é um dos elementos da formula, é facilmente obtido
dividindo-se as despesas acumuladas pelas unidades de trabalho acumuladas.
57
Na Cidade de San Diego, os procedimentos da IBM são usados na preparação
dos relatórios mensais. Isto significa que a seção atual deve começar a partir da análise
de cartões onde as unidades de trabalho e os custos são registrados pelos funcionários
e, em seguida, perfurados e organizados automaticamente.
Encargos trabalhistas são relatados em cartões tabulados da IBM fornecidos
pelo Escritório de Auditoria. Cartões de mão-de-obra diários (Figura 6) são fornecidos
aos funcionários que trabalham para diferentes contas de custos. Para todos os
funcionários são fornecidos cartões de mão-de-obra duas vezes por mês.
As frações de hora são registradas em décimos de hora. Tanto as horas inteiras
como as frações de horas são expressas em decimais.
Exemplos:
6 minutos = .1 hora/homem
1 h e 12 = 1.5 horas/homem
O tipo de trabalho realizado é identificado por códigos usados em conjunto com
cada conta ou ordem de serviço.
As informações a seguir são inseridas em todos os cartões de tabulação usados
para o registro dos encargos trabalhistas:
1. O número da conta de custo ou da ordem de serviço designada à tarefa.
2. O número do departamento solicitante e o número da função, caso se
aplique.
3. As horas/homem cobradas na conta ou ordem de serviço.
4. Tipo de número de código de trabalho.
5. Assinatura do empregador
6. Assinatura do supervisor.
7. Breve descrição do trabalho.
8. Número do respectivo departamento, número do funcionário, nome do
funcionário e data quando a informação não for escrita previamente.
Os cartões de trabalho, como também os outros descritos abaixo, são analisados
cuidadosamente em busca de exatidão na prestação de contas e tempo de trabalho.
No exemplo (Figura 6), três operações diferentes foram executadas em 8 horas:
91) coletar o animal morto; (2) limpar o lixão ilegal; e (3) limpar a praia.
As informações acima e o custo de mão de obra em dólares são perfurados no
cartão.
58
FIGURA 6
CARTÃO DE TRABALHO DIÁRIO
Descrição:
1. Coletar carcaça de cão na Rua Adams, 30.
2. Limpar lixão irregular na Rua Broadway, 3
3. Limpar orla Pacific Beach
FIGURA 7
CARTÃO DE TRABALHO QUINZENAL
Fonte: Arquivos, Departamento Financeiro
59
A utilização de equipamentos também é relatada diariamente ou
quinzenalmente por meio de cartões IBM sempre que for necessário. As milhas ou horas
que cada equipamento for operado devem ser registradas nos cartões de uso de
equipamentos (Figura 8). Vários dados são registrados: equipamentos, funcionários,
supervisor, conta de custo ou ordem de serviço, número de milhas ou horas, pedidos e
números de departamento e uma breve descrição do trabalho.
FIGURA 8
CARTÃO DE EQUIPAMENTO
Descrição:
4. Coletar carcaça de cão na Rua Adams, 30.
5. Limpar lixão irregular na Rua Broadway, 3
6. Limpar orla Pacific Beach
60
TABELA IV
EXPLICAÇÃO DOS ENCARGOS NAS CONTAS DE CUSTOS
34.01
4001
Supervisão Administrativa
Salário do superintendente da divisão e qualquer pessoa
atuando nesta função, bem como todos os custos relativos à
superintendência da divisão.
4002
Despesa de Escritório
Salários administrativos e outra despesas de escritório, como
materiais, postagem, telefone, telégrafo, custos de
manutenção de equipamentos de escritório, etc.
4003
Férias
Férias pagas aprovadas
4004
Licença médica
Licença por motivo de saúde paga aprovada
4005
Férias e Licença médica
Para uso apenas do Escritório do Auditor. O valor creditado
nesta conta representa as despesas estimadas de férias e
licença medica distribuídas entre as várias contas de custos,
usando as taxas de hora padrão. Essas taxas incluem provisão
para esses fatores.
4006
Licença Militar
Salários e encargos pagos apenas durante licença autorizada
por motivo militar.
4007
Férias não Programadas
Férias não programadas oficialmente autorizadas. As férias
padrão estão incluídas nas taxas de hora padrão e não devem
ser reportadas.
Treinamento em Serviço
Os custos de mão de obra e outros custos relativos às
reuniões de segurança, treinamento e programas de
treinamento.
Manutenção de Equipamentos e Despesas de Ferramentas
Todos os custos relativos a despesas de ferramentas e
manutenção de equipamentos aplicáveis a mais de uma
conta de custos ou ordem de serviço. Incluir também todos
os custos ligados a uniformes para funcionários.
Despesas Diversas
Despesas não cobradas em outras contas ou ordem de
61
serviço específica. Essas despesas devem ser mantidas nos
valores mínimos.
Conta de Compensação de Folha de Pagamento
Esta conta representa a diferença entre a mão de obra
cobrada das diversas contas de custos nas taxas médias hora,
e as folhas de pagamento de controle.
Seguro de Indenização
Apenas prêmio de seguro de indenização do governo
34.02
4021
Coleta e Destinação do lixo
Supervisão
Tempo do encarregado e todos os custos relacionados à
coleta e supervisão da destinação do lixo.
4022
Coleta de Lixo
Todos os custos incorridos relativos à coleta de lixo.
4024
Destinação do lixo
Todos os custos incorridos relativos à destinação do lixo.
34.04
Coleta de carcaças de animais mortos
Coleta e destinação de carcaças de animais; todos os custos
incorridos relativos à coleta e destinação de carcaças de
animais mortos.
Fonte: Departamento Financeiro
4061
62
TABELA V
UNIDADES DE TRABALHO NA MANUTENÇÃO DE SERVIÇO CENTRAL
Unidade de Trabalho
3102
3103
3106
3402
3403
3404
3405
Manutenção de Vias e Becos Sem Pavimentação
1022 Raspagem e borrifação
1023 Manutenção de prensa de drenagem
Milhas
Pé linear
Manutenção de Vias e Becos Pavimentados
1043 Revestimento por lavagem
1045 Novo revestimento
Jarda quadrada
Toneladas pés quadrados
Limpeza de Vias
1102 Varrição Manual
1107 Controle de ervas daninhas
Milhagem meio fio
Pés quadrados
Coleta e Destinação de Lixo Orgânico
4022 Coleta de Lixo Orgânico
4024 Destinação de Lixo Orgânico
Toneladas
Toneladas
Coleta e Destinação de Lixo Comum
4042 Coleta de Lixo
4044 Destinação de Lixo
4045 Limpeza de Lixões Ilegais
Toneladas
Toneladas
Locais
Coleta de Carcaças de animais mortos
4061 Coleta e Destinação de carcaças de animais
Unidade
Limpeza da Praia
4072 Área de Mission Bay
Jardas cúbicas
3406
Limpeza do Estádio
4081 Limpeza Estádio
3602
Manutenção e Operação de Sist. Iluminação de
Vias
6205 Limpeza luminárias
Evento
Unidade limpa
Haste pintada
6207 Pintura hastes luminárias pendentes
Tarefa
6231 Manutenção hastes luminárias pendente
No. de lâmpadas
6242 Lâmpadas de luminárias incandescentes
Tarefa
6263 Reparos em Sistema de Cabeamento
63
Para coletar a carcaça do animal mencionado acima, o equipamento no. 3310
(caminhão) percorreu 25 milhas. Uma lista de taxas de aluguel de equipamento,
preparada para cada classe de transporte e revisada periodicamente, indica que a classe
de equipamento no. 3301 deve ser cobrada a uma taxa de US$ 0.09 por milha. Esses
dados, como também o custo total de despesas com equipamentos para aquela
operação específica, ou seja, US$ 2.25, é perfurada no cartão. Quando não é possível
cobrar com base nas operações específicas, um tipo diferente de cartão é utilizado
(Figura 9). Aqui, a cobrança de uma atividade é feita apenas com base nas milhas ou
horas de utilização.
FIGURA 9
CARTÃO DE EQUIPAMENTO QUINZENAL
O controle de material usado é obtido a partir de um tipo diferente de cartão
(Figura 10), onde é registrada a informação principalmente de uma requisição de
almoxarifado (Figura 11). As informações incluem:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
Data da operação
Identificação detalhada do material
Preço unitário
Valor total
No. de requisições do almoxarifado
Quantidade utilizada
Conta de custo ou ordem de serviço
Departamento a ser cobrado
Número do estoque
Quantidade mínima (estoque) para aquele tipo de material
Quantidade em mãos.
64
FIGURA 10 – CARTÃO DE MATERIAL
65
FIGURA 11
REQUISIÇÃO DO ALMOXARIFADO
66
Relatório de despesas
Relatório dos custos operacionais. A cada mês os cartões perfurados são
automaticamente tabulados e um relatório de custos operacionais é preparado para
o mês corrente e ano fiscal corrente. Esse relatório fornece os dados sobre custos
funcionais detalhados por contas de custo e elementos de custos dentro de cada
conta.
O relatório parcial abaixo (Figura 12) mostra, por exemplo, que 5.628,5
toneladas de lixo foram coletadas até outubro do ano fiscal 1953-1954. Essa
operação custou US$ 74.943,79, indicando que a coleta de cada tonelada custou ao
município em torno de US$ 13,20. É importante para o administrador saber que
11.415 animais mortos foram coletados durante 4 meses e que o contribuinte pagou
US$ 2.796,39 pela coleta. Esses números representam uma media de US$ 0.24 pela
coleta de cada animal.
Um relatório de custos também fornece elementos de análise valiosos para o
estabelecimento de custos padrão. Um custo padrão, de acordo com a definição de
Frank Sherwood, “é o que deveria ser o custo de realizar uma operação ou produzir
um produto, quando são usados mão de obra, material e equipamento de forma
eficiente, sob condições normais e razoáveis.”50
Deve-se observar (Figura 12) que as despesas dessa operação são apresentadas
por amplas classificações de contas de salários, serviços contratuais, materiais e
suprimentos, encargos fixos e aluguel de equipamentos. Sempre que possível, o
número de unidades de trabalho realizado em cada conta de custo é também
indicado.
Análise de Mão de obra. Uma análise de mão de obra para o mês corrente e ano
fiscal até o momento identifica as diversas classes de mão de obra cobradas em
cada conta de custos e fornece uma tabulação de mão de obra total resumida por
classes.
Despesas e receitas de equipamentos. Este relatório mostra como o
equipamento é cobrado para o mês corrente e o ano fiscal até a data entre diversos
outros elementos, existe apenas um que oferece informação valiosa para análise e
controle: o custo total de crédito comparado com o custo total cobrado em uma
classe de equipamentos (Figura 13).
50
Ibid., sem numeração de página.
67
FIGURA 12
DIVISÃO DE SANEAMENTO – RELATÓRIO DE CUSTOS
GABINETE DO AUDITOR E CONTROLADOR MUNICIPAL
CIDADE DE SAN DIEGO
68
FIGURA 12
DIVISÃO DE SANEAMENTO – RELATÓRIO DE CUSTOS (continuação)
69
FIGURA 12
70
FIGURA 12
71
FIGURA 12
72
FIGURA 13
RELATÓRIO DE DESPESAS E RECEITAS DE EQUIPAMENTOS
73
Estimativas baseadas em unidades de trabalho. A estimativa das unidades de
trabalho a serem executadas no ano fiscal subsequente deve ser a mais objetiva
possível. A coleta de lixo, por exemplo, é calculada como segue abaixo, de acordo
com as instruções emitidas pelo gabinete do orçamento:
1. A tonelagem de lixo coletado por mês é marcada em um gráfico durante um
período de três anos.
2. São considerados os fatores relacionados, como a atividade de construção, a
quantidade de coleta de lixo particular e as flutuações sazonais na coleta, como
indica a experiência dos anos anteriores.
3. Uma linha de tendência projetada é desenhada para o próximo ano
orçamentário.
4. As coletas mensais projetadas são “retiradas” da apresentação gráfica e
acumuladas para se chegar à estimativa total de coleta para o ano seguinte.
O custo total da coleta estimada, bem como o custo de mão de obra, material,
equipamento, encargos fixos, e serviços contratuais que englobam o custo total pode
ser facilmente desenvolvido a partir dos relatórios de custos. Sendo calculado o total de
horas/homem, as necessidades de pessoal serão estabelecidas.
... dividindo o total de horas/homem necessário pelas horas de trabalho
padrão reais de cada trabalhador por ano. As equipes de coleta de lixo são
compostas de um condutor de caminhão (Tripulante II de saneamento) e dois
Tripulantes I de Saneamento. A necessidade total de mão de obra para esta
conta de custos, portanto, é distribuída por classificação em uma relação de 2
por 1.51
Atividades recreativas. Até este ponto, a discussão se limitou às atividades e
operações suscetíveis a mensuração objetiva, em termos de unidades de trabalho
executadas e mão de obra necessária para a realização do trabalho. Esse sistema de
mensuração, amplamente utilizado em áreas como a pavimentação e limpeza de ruas,
coleta e destinação do lixo e inspeção de prédios, deu origem a padrões de desempenho
desenvolvidos na Cidade de San Diego, com base em pesquisa continuada. No entanto,
existem atividades, como policiamento, administração de incêndios, recreação, que,
devido à sua natureza, não são compatíveis com as técnicas convencionais de
mensuração de trabalho. Esta seção trata de uma dessas atividades – programas de
recreação. A principal finalidade é mostrar
... como a cidade de San Diego estabeleceu padrões de pessoal e outros
padrões de recreação para definir melhor os serviços administrados, melhorar os
51
Gabinete do Orçamento da Cidade de San Diego, Técnicas de Orçamento por Desempenho
Instruções, outubro de 1953, p. 2.
74
métodos orçamentários, planejar e situar novos serviços e ajustar os requisitos
de pessoal e de serviços de ano a ano. 52
Em outras palavras, o objetivo continua sendo estabelecer padrões, porém não padrões
baseados nos critérios normais de desempenho.
Em 1952, o Departamento de Parques e Recreação e o Gabinete do Orçamento
da Cidade de San Diego realizaram um estudo53 que representou uma das maiores
conquistas do pais com relação padrões da importante área de atividades de recreação.
Nas páginas seguintes, será feita uma tentativa de apresentar os procedimentos básicos
desse estudo.54
Pesquisa sobre recreação. O estudo foi elaborado para estabelecer critérios e
padrões para calcular as necessidades anuais de pessoal, materiais e suprimentos para a
operação dos centros de recreação e playgrounds comunitários. Obviamente, os
padrões de pessoal são o item mais importante deste estudo, já que o custo de pessoal
representa mais de 90% das despesas totais da atividade recreativa.
O esboço que se segue indica a estrutura da pesquisa. Um breve comentário
sobre cada um dos passos traz uma percepção sobre as técnicas envolvidas,
principalmente do ponto de vista da objetividade.
1.
2.
3.
Em primeiro lugar, os padrões básicos de planejamento dos serviços de
recreação foram adaptados, conforme recomendação de fontes
qualificadas, como a Associação Nacional de Recreação e a Sociedade
Americana de Autoridades em Planejamento.
Foi feito um estudo sobre a Cidade de San Diego a fim de determinar (a)
“se os tipos adequados de serviços estavam sendo prestados e
distribuídos de forma igual e lógica, e (b) a necessidade de
redistribuição de antigos serviços por meio de um plano diretor ou
outros meios.”55 Esse passo envolveu a mensuração e análise das
áreas e da população dos serviços. O resultado foi uma avaliação
cuidadosa dos serviços de recreação existentes, em relação aos
padrões desejáveis (Figura 14).
A fim de determinar padrões de amplo uso, tornou-se necessário
determinar um modelo ideal de instalações recreativas para uma
determinada população (Figura 15). Um cronograma de pessoal
também foi criado para que as instalações tenham uma liderança
profissional desejável (Figura 16).
52
Departamento de Parques e Recreação e Gabinete do Orçamento, Critérios e Padrões para
Elaborar o Orçamento de Atividades do Centro Comunitário e do Playground para a Cidade de
San Diego, junho de 1952, p. 1.
53
Loc. Cit.
54
Esta apresentação tem a intenção de ser apenas um resumo. Obviamente, a natureza desta
dissertação não permitiria mais do que isto.
55
Ibid. Pág. 5.
75
4.
5.
6.
7.
Este centro recreativo comunitário ideal atenderia aos padrões de
mensuração das operações recreativas, exigindo uma equipe de
pessoal menor.
Foi então desenvolvida uma fórmula para determinar as diversas
necessidades de pessoal para os locais que se encaixam nos padrões
mínimo e máximo de contratação de pessoal.
Depois que todos os locais foram mensurados e receberam uma
pontuação, as áreas foram classificadas por tipo de operações e
padrões de pessoal para cada tipo determinado.
Os zeladores foram determinados mediante padrões normais de
desempenho de unidade de trabalho.
Com base nos cargos de liderança, foi desenvolvido um método de orçar
serviços sem pessoal.
Centro Recreativo Comunitário Modelo
Instalações. Os padrões para a instalação de um centro recreativo comunitário
bem planejado se basearam em um estudo cuidadoso das necessidades locais. Essas
operações nos locais selecionados forneceram os elementos necessários para
desenvolver os requisitos de pessoal desejáveis. Os estudos demonstraram que um total
de 3.582 horas é o padrão máximo de operação para os centros recreativos
comunitários amplamente desenvolvidos (Figura 17), levando em consideração os
períodos escolares e as férias. Os resultados foram expressos primeiramente em
horas/homem, porém foi feita uma conversão nas funções (Tabela VI).
Total Média Ponderada . A Figura 15 mostra que foram considerados três
fatores básicos na formulação do peso total de um centro recreativo comunitário ideal:
1. O nível das instalações e, portanto, o nível de programas que poderiam ser
realizados.
2. A população atendida pelo centro (potencial de utilização)
3. Participação (utilização real das instalações).
Os pesos 4, 2 e 1 foram designados respectivamente a esses fatores. Os
componentes de cada fator também foram analisados e mensurados por
administradores de recreação experientes. Um centro recreativo comunitário bem
desenvolvido receberia então os seguintes pontos (máximo):
Instalações:
400
População:
200 (população máxima: 25.000)
População:
100 (média de 50 pessoas por hora)
Total média ponderada:
700
Fórmula: Dividindo o número máximo de funções de um centro recreativo
pleno, ou seja, 3.75 pessoas, pela pontuação máxima, 700 pontos, é obtido um fator de
.00536. Isto significa que a equipe de liderança é alocada com base em .00536 funções
avaliado por valor de ponto. É necessário um reajuste caso o centro recreativo não fique
76
aberto no período máximo de 3.582 horas por ano. A fórmula para o reajuste é a
seguinte:
P x Pl x H = RQ, onde
P = pessoal por ponto (fator de valor)
Pl = pontos avaliação do local
H = percentual do horário máximo de operação (fator de reajuste)
RQ = requisito de pessoal
Exemplo: Usando um local com uma avaliação de 650 pontos, que fica aberto
3.250 horas por ano, a fórmula utilizada é a seguinte:
.00536 x 650 x 3.250 =
3.582
.00536 x 650 x 90,7% = 3,16 funções
No caso dos auxiliares de recreação, é usado um fator de .0081, em vez de um
fator de .00536.
Classificação de todas as operações recreativas. Todas as operações de
recreação foram classificadas com base em um critério mínimo, como se segue:
1. Centros recreativos comunitários classe A
2. Centros recreativos comunitários classe B
3. Playgrounds escolares abertos à tarde e à noite.
4. Playgrounds escolares abertos somente durante o dia.
Os critérios que definem o tipo de operação referem-se a localização,
instalações externas, instalações internas, população atendida e distância mínima entre
os centros comunitários.
Classificação de pessoal alocado. A conversão de funções em classificação de
cargos de pessoal alocado depende, principalmente, da classificação do centro
recreativo comunitário. O pessoal de um centro classe A que foi orçado em 3 e ½
funções de liderança teria a seguinte classificação: 1 Líder de Recreação Principal, 1 Líder
de Recreação Sênior e 1 ½ Lideres de Recreação Júnior. Em um centro recreativo
comunitário classe B, não há Líder de Recreação Principal. Nesse caso, o Líder de
Recreação Sênior fica responsável pelo local.
Zeladoria. A Figura 18 mostra que o orçamento relativo à equipe de zeladoria
baseia-se nos padrões de desempenho. Esses padrões de desempenho foram
desenvolvidos por estudos de distribuição de trabalho, análise de atividades específicas
e padrões desenvolvidos por outras agências.
Orçamento de serviços que não envolvem pessoal. O custo das instalações,
como gás, iluminação, energia e água, são orçados com base na experiência real de
custos. A reserva para materiais e suprimentos – cozinha, recreação, equipamentos
esportivos, etc. – baseou-se no número de lideres designados (Figura 19). Estudos
cuidadosos demonstraram que cada função pode indicar uma necessidade de US$ 143
em materiais. O procedimento total é expresso por meio da seguinte formula: 56
56
Descobriu-se que uma soma fixa mínima de US$ 68 foi necessária em todas as localizações.
77
Posições de liderança designadas x US$ 143 / US$ 68 = Reserva anual para
suprimentos de recreação.
Suprimentos de Serviços Gerais. Análises demonstraram também que os
zeladores utilizaram aproximadamente US$60 em materiais por ano. O número de
zeladores, calculado com base nos padrões de desempenho, multiplicado por US$60,
demonstra o total anual de suprimentos para uso da zeladoria (Figura 19).
78
FIGURA 14
TIPOS E DISTRIBUIÇÃO DE SERVIÇOS DE RECREAÇÃO
ESTUDO E DESIGN POR ORIN K. COPE
79
FIGURA 15
FATORES BÁSICOS QUE INFLUENCIAM AS DESPESAS DO CENTRO RECREATIVO
80
FIGURA 16
QUADRO DE DISTRIBUIÇÃO DE PESSOAL PARA O CENTRO RECREATIVO
Fonte: Gabinete do Orçamento
81
FIGURA 17
HORAS DE OPERAÇÃO PARA CENTROS RECREATIVOS COMUNITÁRIOS
PLENAMENTE DESENVOLVIDOS
TABELA DE PESSOAL
DOIS DIAS TÍPICOS DE VERÃO
82
TABELA VI
CLASSIFICAÇÃO DE CARGOS DE RECREAÇÃO
Cargo
Quantidade de
Funções de
tempo integral
Função
Lideres de Recreação
(Principal, Sênior e Júnior)
3.75
Auxiliar de Recreação
.56
1.58 h para operação de rotina,
checagem de entrada e saída de
equipamentos, ajudar os auxiliares
Auxiliar de Recreação
.112
208 h anuais ou dois períodos de 2 h
semanais para a realização de
eventos esportivos nos centros com
as instalações apropriadas
Acompanhante
.112
208 h ou dois períodos semanais de 2
horas para acompanhar os programas
de dança
Fonte: Gabinete do Orçamento
83
FIGURA 18
AVALIAÇÃO DO TRABALHO DO ZELADOR
PADRÕES
UNIDADE
TIPO DE TRABALHO
HOMENS
ANO
REQUISITOS
CENTRO PLENAMENTE DESENVOLVIDO
NUMERO
EQUIVALENTE
UNIDADES
HOMENS ANOS
LIMPEZA DO PRÉDIO
CAMPO DE SOFTBALL (ILUMINADO)
CAMPO DE BASEBALL (NÃO
ILUMINADO)
QUADRAS VÔLEI – BASQUETE
(ILUMINADAS)
ÁREA RECREAÇÃO CRIANÇAS
PEQUENAS
ÁREA RECR. CRIANÇAS INTERMEDIÁRIAS
QUADRAS DE TÊNIS (ILUMINADAS)
QUADRAS DE JOGOS DE TABULEIRO
MANUTENÇÃO ÁREAS COM
PAISAGISMO
MANUTENÇÃO ÁREAS SEM
PAISAGISMO
TOTAL
1.502
FONTE: GABINETE DO ORÇAMENTO
84
FIGURA 19
SUBSÍDIO PARA DESPESAS QUE NÃO ENVOLVEM PESSOAL
MATERIAIS DE RECREAÇÃO E SUPRIMENTOS
MATERIAIS PARA ZELADORIA
85
Resultados do Estudo.57 Orin Cope relaciona os resultados dos estudos conforme
abaixo:
1. Os padrões básicos foram disponibilizados para se determinar a necessidade de
abertura de novos centros recreativos e/ou o abandono de áreas existentes.
2. Foram fornecidas orientações para mensurar as necessidades relativas de
despesas futuras para as instalações recreativas.
3. Agora é possível desenvolver 93% das despesas operacionais anuais orçadas
para fins recreativos de acordo com padrões bem definidos.
4. Foi feita uma economia de US$ 25.000 no orçamento no primeiro ano de
operações das atividades existentes. O estudo teve um custo aproximado de
US$ 1.800 em tempo do staff.
5. O serviço de recreação agora é fornecido numa base mais igualitária para todos
os cidadãos de San Diego.
Atividade de inspeção. A solicitação de despesas para o Departamento de Inspeção
(função de segurança pública) no ano fiscal de 1953-1954 revela que o item serviços de
pessoal corresponde a 88% do total de despesas. Os equipamentos não representam
mais de 0.3%.
As solicitações de pessoal são analisadas em 4 atividades mais amplas:
administração, inspeção de prédios, inspeção elétrica e inspeção hidráulica (Figura 20).
Essas estimativas baseiam-se em elementos objetivos, principalmente o número de
inspeções de prédios estimadas para o próximo ano fiscal.
Os procedimentos podem ser resumidos como abaixo:
1. Os registros apresentam o número de inspeções realizadas e as horas/homem
gastas com essas inspeções. Um simples cálculo mostra o número de
horas/homem que corresponde à unidade de inspeção.
2. O número de inspeções para o próximo ano fiscal é projetado. Os pedidos de
orçamento para o ano fiscal 1953-1954 preveem 97,450 inspeções, inclusive
de prédios, inspeções elétricas e hidráulicas.
3. As horas/homem que correspondem a uma inspeção multiplicadas pelo número
estimado de inspeções para o próximo ano fiscal vão resultar nas solicitações
de pessoal, em um total de horas/homem.O último passo será transformar
essas horas/homem em posições de classificação.
Administração de incêndios. O orçamento para a administração de incêndios
envolve problemas semelhantes às atividades em que não é possível estabelecer
unidades de trabalho tangíveis. Processos indiretos são desenvolvidos com o objetivo de
distribuir pessoal para essas atividades. A ênfase é compreensível, já que é de
57
COPE, Orin K., Análise de Operações – a Base para o Orçamento de Desempenho (Palestra feita
antes da Conferência da Associação Municipal de Oficiais de Finanças dos EUA e Canadá em
1953), p. 16.
86
conhecimento geral que o pessoal absorve a maior parte das despesas de proteção
contra incêndios.
FIGURA 20
ATIVIDADE DE INSPEÇÃO – REQUISIÇÕES DE ORÇAMENTO
87
FIGURA 20 (continuação)
88
FIGURA 20 (continuação)
89
Os processos aos quais nos referimos aqui baseiam-se em necessidades, e não
em desempenho. A fim de estabelecer essas necessidades, foi realizada uma ampla
pesquisa na Cidade de San Diego, fazendo uso extenso dos critérios desenvolvidos pelo
próprio município, por outras comunidades ou por organizações especializadas nessa
área. Alguns desses critérios são aqui mencionados:
1. Em cidades com mais de 200.000 habitantes, a brigada de incêndios deve estar
disponível para lidar com dois grandes incêndios ao mesmo tempo.
2. Deve-se atender a qualquer incêndio dentro de 2 a 3 minutos.
3. Deve ser designada uma equipe dentro da brigada de incêndios para cuidar de
um certo tipo de equipamento.
4. Deve haver uma equipe responsável pelos equipamentos durante 24 horas por
dia.
5. É essencial um programa de prevenção de incêndio.
Esses fatores são considerados, além da localização das estações, porém outros
fatores também devem ser considerados na determinação da necessidade de pessoal,
como a seguir:
1.
2.
3.
4.
5.
Topografia da cidade.
Densidade populacional e direção do crescimento.
Tipo de uso e altura de prédios.
Condições dos prédios.
Experiências nas áreas.
A contratação de pessoal nas atividades de combate a incêndio requer, como
primeiro passo, a determinação das horas de trabalho anuais por pessoa.
Dados:
52,134 semanas por ano
67,2 horas por semana
52,134 x 67,2 = 3504 horas por ano
3504 horas – 217,73 h (folgas, licenças medicas, férias) = 3286,27
365 dias x 24 horas = 8760 horas por ano
8760
= 2,6656 funcionários por função
3286,27
Uma equipe com 5 funcionários, uma com 4 e uma com 6 terão,
respectivamente, os seguintes cargos:
Capitão
Tenente
Engenheiro
Bombeiro
Equipe com 5
funcionários
1
1,67
2,67
8,01
13,35
Equipe com 4
funcionários
1
1,67
2,67
5,34
10,68
Equipe com 6
funcionários
1
1,67
2,67
10,68
16,02
90
Já foi mencionada a pesquisa que precede o estabelecimento de um bom
programa de prevenção e combate a incêndio, bem como as estimativas de despesas
para essas atividades. Essa pesquisa é abrangente e está vinculada aos Departamentos
de Engenharia e Planejamento, uma vez que envolve diversos aspectos da vida
comunitária.
Frank Sherwood resume a importância dessa pesquisa, como se segue:
Resumindo, a qualidade da pesquisa irá determinar o orçamento de proteção
contra incêndios, fixando o número de empresas necessárias para oferecer o
nível de atendimento desejado.58
Polícia. Geralmente, as requisições para a policia são definidas em termos de
serviços e não de despesas individuais, como verbas para materiais e suprimentos, um
novo cargo, etc. A abordagem básica é criar um programa definido de serviço policial em
que as despesas são estimadas.
Em termos gerais, duas situações devem ser consideradas: ampliar os serviços
existentes e criar novos.
Em ambos os casos, a justificativa das solicitações baseia-se no aumento das
necessidades. Isto demanda um conhecimento detalhado da comunidade, do ponto de
vista da atividade policial. Na Cidade de San Diego, isto se consegue por meio de
relatórios mensais e anuais onde cada tendência é cuidadosamente analisada. Esses
relatórios incluem:
1. Análise de pessoal.
2. Divisão de Comunicação (tempo no ar, mensagens via rádio para as viaturas,
ambulâncias enviadas, guinchos enviados, etc.).
3. Divisão de delinquência Juvenil (prisões por idade, sexo, raça; distritos onde
vivem, natureza das infrações cometidas por jovens, etc.).
4. Divisão de Patrulhamento (Análise por viatura: chamadas, prisões, citações,
investigações, veículos recuperados, valor da propriedade recuperada, etc.).
5. Laboratório de Criminologia e Fotografia (exames).
6. Divisão de Detetives (classe das infrações, localização dos crimes por bairro).
7. Brigada Antivício (prisões e classificação)
8. Tráfico (análise detalhada dos acidentes: causas, tendências).
9. Tendências (crescimento populacional, aumento de pessoal, comparações
com índices de outras cidades, tendências criminais).
Outros elementos são acrescidos à análise antes que o departamento apresente
suas requisições de orçamento: novas construções, novas instalações de serviços na
Cidade, anexos, aumento dos valores econômicos em determinadas áreas, etc. Neste
ponto, deve-se destacar que os grupos de contribuintes têm um papel importante no
estabelecimento de novos serviços. O cidadão médio de San Diego parece ter uma
compreensão muito clara de seu papel no governo.
58
SHERWOOD, op. cit.
91
Resumindo, deve-se afirmar que os pedidos devem ser avaliados pelo Gabinete
do Orçamento antes de serem incluídos na proposta orçamental.
Um dos resultados da análise em questão é uma revisão periódica da rondas.
Ronda (“beat”) é a terminologia policial para uma área atendida por uma viatura de
patrulhamento. Qual seria o tamanho de uma determinada ronda? Para responder a
esta pergunta, o Departamento de Polícia considera fatores já mencionados,
principalmente a incidência de chamadas na área, aspectos topográficos da região e o
limite máximo de tempo para alcançar qualquer ponto onde existe uma chamada. Esse
limite faz parte da política estabelecida pelo Conselho Municipal.
Um estudo recente revelou o seguinte percentual:
Ronda
% Encaminhamentos
Esses números podem levar a conclusões acertadas quanto à necessidade de
novas ronda. Pode-se observar, por exemplo, que pelo menos três viaturas estão
atendendo a áreas onde aparentemente existe alta incidência de chamadas. Estudos
mais aprofundados podem apontar as causas e conduzir a uma definição de políticas.
Uma análise dos limites das áreas atendidas pelas viaturas pode assegurar uma melhor
distribuição do trabalho. O resultado também pode ser o estabelecimento de um novo
sistema de ronda.
Cada viatura de patrulhamento, de acordo com uma política estabelecida na
Cidade de San Diego, deve ter três turnos, como indicado abaixo:
Turno diurno (8 horas)
1o Turno noturno (8 horas)
2o Turno noturno (8 horas)
Total 24 horas
1 policial de patrulhamento
2 policiais de patrulhamento
92
A distribuição de pessoal deve ser garantida durante 365 dias x 5 homens, ou seja,
um total de 1825 dias/homem. Isto significa que procura-se contratar pessoal para uma
viatura de patrulhamento, 24 horas por dia, de acordo com as condições dos turnos
indicados acima.
Cada homem trabalha uma média de 244 dias por ano, calculados a seguir:
Dias
Menos:
a) Férias
b) Folgas
c) Licenças médicas
Total.......................
365
16
98
5__
121
244 dias por ano/homem
Dividindo 1825 dias/homem por 244 dias por homem por ano, o resultado é 7,5
homens necessários para as 24 horas de uma viatura de patrulhamento de ronda por
ano.
Para se obter o custo total de um ronda de viatura de patrulhamento, devem-se
adicionar outras despesas: equipamentos, materiais, etc.
Os custos de uma ronda de patrulhamento de motocicleta e do patrulhamento
feito a pé podem ser calculados seguindo procedimentos semelhantes. Assim, o
trabalho do Conselho Municipal, ao considerar os pedidos de despesas do
Departamento de Policia, será tomar a decisão em termos de dólares e dos serviços que
cada dólar irá custear.
Custo Histórico. A estimativa de despesas dos diversos setores da atividade do
governo na Cidade de San Diego continua seguindo o processo tradicional de custos
históricos. Nesse caso, as despesas são classificadas e atribuídas às contas por objeto.
II.
COORDENAÇÃO E INTEGRAÇÃO DAS ESTIMATIVAS
Uma das fases mais importantes da formulação do orçamento na Cidade de San
Diego é aquela em que as estimativas departamentais são analisadas, organizadas e
integradas pelo Gabinete do Orçamento. Essas operações merecem referência especial
do ponto de vista dos princípios de gestão. Elas são um meio de controle efetivo, porém,
antes disto, e também de suma importância, elas oferecem uma participação real dos
93
diversos níveis na preparação dos programas administrativos. Essa descentralização
parece ser um dos pontos mais importantes da administração municipal de San Diego.
Por outro lado, como é possível ver claramente, essa revisão e coordenação limita a
ação administrativa, estabelece os padrões para todas as atividades governamentais e
ainda torna possível seguir precisamente a política estabelecida pelo Conselho
Municipal.
III.
ESTIMATIVAS DE RECEITAS
O administrador da Cidade de San Diego tem se preocupado muito com as
despesas do orçamento. Assim, ele tem buscado uma maior precisão nas estimativas de
receitas. Para isso, relatórios de receitas mais cuidadosos têm sido desenvolvidos, já
que eles são valiosos para fins de projeção de tendências. Na verdade, foram usados
ambos os processos geralmente mencionados na literatura – projeção de tendências e
médias móveis – entretanto, com mais ênfase no primeiro.
San Diego apresenta peculiaridades de crescimento que precisam ser
cuidadosamente consideradas na estimativa de receitas. Este é o motivo pelo qual o
Gabinete do Orçamento não se apega dramaticamente a cada um dos processos,
usando ambos e considerando também outros fatores ligados à avaliação da
comunidade. As receitas estimadas de licenças de construções e estruturas, por
exemplo, não estão seguindo a tendência obtida pelas projeções. Parece que novas
condições estão determinando uma forte redução no volume de construções.
Antes de encerrar esta seção, deve-se observar que as receitas foram
classificadas e analisadas por fonte e por verbas (Figura 21).
IV.
RESUMO
Grande parte das áreas na administração da Cidade de San Diego estão orçadas
de acordo com a abordagem de desempenho, ou seja, em termos de programas de
desempenho ou de serviços prestados. Essa abordagem orçamentária exige muita
pesquisa de mensuração de trabalho. Os padrões de desempenho e os índices de
contratação de pessoal foram cuidadosamente desenvolvidos e são objeto de pesquisa
94
contínua. O documento orçamental não reflete as amplas pesquisas e investigações que
servem de base para a maioria das estimativas de despesas.
FIGURA 21
FONTES DE RECEITA
95
96
CAPÍTULO VII
ASPECTOS DA EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO
I.
REAJUSTES E CONTROLE ORÇAMENTÁRIO
Uma vez adotado o orçamento pelo órgão legislativo, tem início a fase de execução.
Esse estágio envolve uma atividade que torna o orçamento um processo contínuo.
Primeiro, como já foi mencionado, é necessário reconsiderar os programas de trabalho dos
departamentos à luz das dotações reais feitas pelo Conselho Municipal. Nesse estágio, os
decretos de dotação e de tributação são o quadro de referencia para quaisquer reajustes
necessários.
Mudanças nos cronogramas e programas de trabalho dos departamentos por parte
da equipe de orçamento possuem um impacto inegável sobre todo o processo
administrativo. Em outras palavras, esses reajustes têm a ver com a gestão, porém são
apenas um passo preliminar em um processo contínuo de controle que acontece daí em
diante. Outros passos vão dar origem a uma supervisão contínua das distribuições de
dotações, controles de pessoal e de ordens de serviço (Figura 3, pág. 42). Nesse processo
de supervisão, as ideias preponderantes são (1) determinar as causas de qualquer variação
ou mudança no programa de trabalho e desempenho; e (2) recomendar ações corretivas.
Na Cidade de San Diego, essa atividade é realizada principalmente por meio da análise dos
relatórios de custos, que indicam a maneira como estão sendo feitas as despesas,
comparado com a distribuição trimestral de verbas estabelecida previamente. Esse controle
é realizado junto com o Departamento Financeiro.
II. ANÁLISE GERENCIAL
Começando com o conceito de que programas de trabalho sólidos são o fundamento
dos orçamentos com base em desempenho, o administrador da Cidade de San Diego dá
uma ênfase especial à análise – “análise operacional” – que fornece os fatos fundamentais
para o desenvolvimento dos programas de trabalho. A necessidade dessa análise é
defendida fortemente em um excelente estudo de Orin Cope, ex diretor do Gabinete do
Orçamento em San Diego e hoje assessor do gerente municipal.
No referido estudo, “análise operacional” significa
... um exame abrangente do trabalho da unidade governamental: (a) para
determinar se esse trabalho apresenta o tipo, a qualidade e a quantidade
estabelecidos pela política pública; (b) para confirmar se o trabalho considerado
necessário está sendo executado com eficiência.59
59
COPE, Orin K., op. cit., p. 1
97
Os parágrafos seguintes tratam de forma resumida das áreas mais abrangentes que
são incluídas no conceito de análise operacional, conforme o entendimento do Gabinete do
Orçamento da Cidade de San Diego.
Avaliação dos objetivos operacionais. O analista da equipe deve realizar a tarefa
importante e fundamental de avaliar a atividade da unidade governamental em termos das
políticas estabelecidas pela legislação, pela Carta, pelos decretos e pelo código
administrativo, bem como as diretrizes administrativas. Essa avaliação busca confirmar se
os programas estão mantendo os limites dos objetivos governamentais como deveriam, de
acordo com a política dominante.
Esse tipo de estudo é relevante para o conceito de gestão e apoia fortemente a ideia
de uma subordinação direta do Gabinete do Orçamento ao diretor administrativo.
Estudos da organização. Esses estudos são uma atividade importante realizada pelo
Gabinete do Orçamento. Avaliando a organização existente em cada unidade do governo, o
analista vai descobrir como os supervisores e funcionários entendem os conceitos básicos
da área organizacional, como autoridade, responsabilidade, agrupamento de atividades,
delegação, unidade de comando, âmbito de controle, relações entre grupos, etc. As
recomendações para a melhoria dos padrões existentes, possivelmente condensadas em
manuais ou orientações gerenciais, podem ser desenvolvidas sob novos conceitos.
Estudos específicos. Esta seção trata de alguns estudos específicos na área de análise
administrativa, que tornaram-se objeto de frequentes considerações pelo Gabinete do
Orçamento aqui discutido. Esses estudos foram criados especialmente, de forma direta ou
indireta, para o desenvolvimento ou análise de programas de trabalho. Na verdade, devese ter em mente que o impacto orçamental de qualquer estudo que resulte no
desenvolvimento ou no aperfeiçoamento de práticas administrativas é inevitável. Isto pode
ser facilmente percebido na tarefa realizada pelo analista,60 como o desenvolvimento de
planos organizacionais sólidos e adequados, planos operacionais, instruções operacionais e
manuais de procedimento; estudos comparativos de práticas administrativas em outras
jurisdições; estudos comparativos sobre o custo benefício de máquinas e equipamentos;
desenvolvimento de métodos de simplificação do trabalho; preparação de planos para
alocação de espaço; análise e melhoria de utilização de formulários e análise de diversas
fases de administração de pessoal e salários.
Análise de processo e métodos de trabalho. A fim de preparar um orçamento sólido
com base em desempenho, o analista tem um grande trabalho a desempenhar. As análises
de processo e os estudos de métodos darão a ele uma percepção das operações que
constituem os processos ou procedimentos, tornando possível a eliminação ou combinação
das operações individuais, buscando a melhoria da eficiência e a redução de custos.
Utilização de equipamentos. Em termos gerais, este estudo foi realizado a fim de
determinar a utilização atual e a possível utilização dos equipamentos. A utilização atual é
confirmada por meio destas perguntas: (1) O equipamento está sendo usado da forma mais
60
PFIFFNER, John M. e LANE, S. Owen, Manual para Análise Administrativa, Dubuque, Iowa, W.
M. C. Brown Company, 1951), p. 4.
98
efetiva? (2) Estão sendo usados os equipamentos mais eficazes? (3) Está sendo usado
equipamento suficiente? A possível utilização do equipamento é estudada a fim de
determinar seu efeito sobre o custo de mão de obra, velocidade e precisão dos processos
de trabalho e as necessidades de espaço.
O estudo de Orin Cope menciona as seguintes finalidades:
a.
b.
c.
d.
e.
f.
Determinar que equipamentos disponíveis estão sendo usados na execução das
operações para as quais eles são mais adequados.
Assegurar que as máquinas sejam usadas para suplantar ou facilitar os esforços
manuais da melhor maneira e com a maior viabilidade econômica.
Confirmar que todos os equipamentos disponíveis sejam usados em sua
capacidade ótima antes de comprar unidades adicionais.
Garantir a transferência de equipamentos ociosos utilizáveis para atender à
necessidade atual ou para a devida destinação que seja vantajosa para o
governo.
Dispor de equipamentos obsoletos e/ou gastos da forma mais vantajosa
possível.
Planejar cronogramas de substituição de equipamentos de modo a permitir a
máxima eficiência operacional e a evitar simultaneamente o desembolso
excessivo ou desproporcional durante o período fiscal.61
Planejamento do layout das instalações. A melhoria dos métodos e procedimentos
de trabalho depende muito do design adequado das necessidades espaciais e outras
instalações físicas no ambiente de trabalho. Além de assegurar a utilização do espaço
tirando a maior vantagem Possível, o projeto de layout leva em consideração (1) as
condições de trabalho que garantem eficiência e conforto; (2) as necessidades de
supervisão e controle de pessoal do ponto de vista da organização e do espaço adequados;
(3) futuras necessidades de ampliação.
Mensuração do trabalho. Esta é uma ideia essencial no orçamento com base em
desempenho. Como já foi dito, a ênfase está principalmente nos programas de trabalho e
um programa de trabalho é melhor interpretado com base em uma avaliação. Uma
discussão sobre as várias complexidades apresentadas pelo problema de se avaliar as
atividades não é compatível com os limites desta breve dissertação. Para os fins deste
estudo, basta enfatizar o relevante papel desempenhado pelo analista no estudo e
aperfeiçoamento de técnicas de avaliação do trabalho.
A fórmula de avaliação do trabalho, como já foi demonstrado, contem basicamente
dois elementos: o rendimento do trabalho realizado e a mão de obra necessária para a
realização daquele produto. O primeiro ingrediente da fórmula é expresso em unidades de
trabalho. O último, em tempo dos funcionários. A relação entre os dois elementos reflete a
avaliação do trabalho.
61
COPE, Orin K., op. cit. , p. 6.
99
O analista do Gabinete do Orçamento da Cidade de San Diego tentou desenvolver os
componentes da fórmula. As unidades de trabalho foram estabelecidas e aperfeiçoadas
sempre que Possível de acordo com critérios desenvolvidos a partir da experiência
administrativa do dia a dia e da contribuição dos estudiosos dessa área. Na verdade, o
orçamento baseado em desempenho torna-se uma expressão vazia quando ele não é
precedido por um sólido sistema de unidades de trabalho, cuidadosamente estabelecido e
testado.
Parece importante observar que o administrador da Cidade de San Diego tem sido
muito cuidadoso em relação ao significado do termo “padrão”. O alerta de Frank Sherwood
tem sido um constante lembrete:
Um padrão não é o custo unitário do ano passado, nem o custo estimado, nem
aquilo que outra jurisdição estabeleceu como índice na distribuição de determinado
pessoal. Pelo contrario, o custo padrão é definido como: aquilo que deveria ser o
custo de se realizar uma operação ou produzir um produto, quando mão de obra,
material e equipamentos são utilizados de forma eficiente, sob condições normais e
razoáveis. As palavras chaves nesta definição são deveria ser. Está indicado
claramente que os totais assim calculados se baseiam em uma ampla pesquisa e que
representam uma avaliação da eficiência. 62
Relatórios de desempenho. A partir do que foi discutido nos capítulos anteriores, a
importância de um sistema de relatórios periódicos no processo de controle de funções,
atividades e projetos é clara. Esse controle é essencial. Ele deve se basear num dispositivo
que apresenta dois elementos básicos: (a) a quantidade de trabalho de fato concluída e o
custo; e (b) o nível de alcance contemplado pelo orçamento.
A relação abaixo resume alguns pontos que receberam atenção especial com relação
aos relatórios de desempenho no Gabinete do Orçamento:
1. Os relatórios devem ser preparados junto com o usuário.
2. Os relatórios devem ser compatíveis com as responsabilidades do usuário.
3. Devem ser feitas comparações do desempenho real com o desempenho
planejado contemplado pelo orçamento.
4. Merecem atenção especial e imediata as questões que estão fora dos padrões ou
do desempenho esperado.
5. Os relatórios de desempenho são inúteis ou perdem grande parte de sua
importância quando não são preparados prontamente e dentro do prazo.
6. Deve haver uma análise de rotina das variações significativas.63
Formas de controle. O estudo dos formulários de escritório foi outra tarefa importante
realizada pelo analista. Os objetivos desse controle foram definidos abaixo:
1. Eliminação de formulários obsoletos e desnecessários.
62
63
SHERWOOD, Frank, op. cit., sem numeração de páginas.
COPE, Orin K., op. cit.. p. 8.
100
2. Controle de design a fim de buscar uniformidade e simplicidade no registro,
transmissão, relato e elementos de processamento de dados do programa da
organização.
3. Revisão periódica dos formulários existentes e análise de propostas de novos
formulários, a fim de identificar e resolver problemas de organização e
procedimentos.
III. RESUMO
O Gabinete do Orçamento realiza operações de controle específicas, bem como
outra funções, como estudos sobre organização, avaliação de objetivos operacionais e
técnicas de análise administrativa. Essas funções fornecem ao administrador os
elementos para avaliar a eficiência e eficácia da administração.
101
CAPÍTULO VIII
DESENVOLVIMENTO DE PESSOAL
Às atividades realizadas pelo Gabinete do Orçamento, que já foram aqui descritas,
deve-se acrescentar uma última tarefa, que resulta em uma real contribuição à
administração da cidade. Trata-se do treinamento de futuros analistas, bem como a
preparação do pessoal operacional em questões pertinentes à preparação e execução
do orçamento. O desenvolvimento da equipe pelo Gabinete do Orçamento será
considerado nos seguintes parágrafos.
I. PROGRAMA DE TREINAMENTO DE ESTUDANTES
Existe um programa de treinamento de estudantes que é realizado pelo Gabinete
do Orçamento em parceria com a universidade local. Em termos gerais, o programa tem
características de um plano de estágio pré-serviço, oferecendo aos alunos de pósgraduação interessados em se engajar com as ciências políticas e a administração
pública, cursos com amplo entendimento da administração municipal e conhecimentos
específicos sobre questões como organização e técnicas de trabalho. Dois alunos estão
sempre envolvidos nesse programa de estágio a cada semestre, dedicando a ele dois
dias por semana.
O Gabinete do Orçamento destacou os seguintes princípios básicos do programa de
estágio:64
PROGRAMA GERAL PARA ESTAGIÁRIOS ADMINISTRATIVOS
Ao recebê-lo no staff do Escritório de Orçamento, faremos um roteiro breve to
programa em que deverá participar. Esperamos que este relacionamento que começa
aqui trará benefício mútuo a todos os envolvidos.
1. Relacionamentos Pessoais. Em todos os sentidos, vocês serão considerados
membros de nossa equipe durante o período de seu “estágio”. Durante o
trabalho, vocês terão ocasião de contatar pessoal dos departamentos
operacionais. Esses contatos serão geralmente na forma de entrevistas a fim
de determinar um procedimento departamental específico. Desejamos
enfatizar que deve haver muito cuidado nos relacionamentos
interdepartamentais. Sua abordagem deve evitar quaisquer antagonismos
ou conflitos de personalidades. O trabalho do analista é principalmente
buscar fatos, e não se engajar em criticas aos procedimentos ou políticas dos
departamentos, que possam resultar no desgaste das relações.
Recomendamos que tenham uma abordagem profissional e, acima de tudo,
64
Gabinete do Orçamento da Cidade de San Diego, Programa Geral para os Estagiários
Administrativos, San Diego, Califórnia, Outubro de 1950.
102
que sejam amáveis e tenham consideração para com todo o pessoal com
quem tiverem contato, em todo o tempo.
2. Sistema de Conselheiros. A cada um de vocês será designado um membro da
equipe que servirá de conselheiro. Essa pessoa irá discutir suas tarefas com
vocês, exercendo uma supervisão detalhada de seu trabalho. Ele irá sugerir
onde encontrarão as informações necessárias, apontar Possíveis métodos e
abordagens a um problema e contribuir com críticas construtivas que
permitirão que vocês tenham a oportunidade de melhorar suas técnicas de
trabalho. Antes de iniciar o trabalho de qualquer projeto, um esboço do
curso de ação proposto será preparado por vocês e seus conselheiros. Esse
esboço será revisado pelo Gabinete do Orçamento ou pelo Assistente do
Diretor para fins de aprovação. À medida que o trabalho for progredindo,
seu Conselheiro irá apresentá-lo às pessoas que você irá entrevistar,
participando da entrevista inicial para ajudá-lo a estabelecer sua posição.
Sempre que tiver de cruzar linhas departamentais, o conselheiro irá ajudálo. Caso, durante qualquer entrevista, surgir uma diferença de opiniões, é
melhor encerrar temporariamente a entrevista e contatar seu conselheiro.
Ele então irá acompanhá-lo no processo de retorno à entrevista, cuidando
do caso de acordo com a situação.
3. Relatórios. Normalmente, qualquer estudo irá terminar com um relatório escrito
ao Diretor do Orçamento ou o Gerente da Cidade. Sujeito à aprovação
prévia do Diretor do Orçamento, cópias desses relatórios poderão ser
enviadas ao San Diego State College. Será assegurada a aprovação em todos
os casos, salvo se os relatórios contiverem material de natureza
confidencial.
Além dos próprios relatórios, vocês deverão preparar uma declaração contendo as
seguintes informações:
(a) Objetivos do estudo.
(b) Técnicas utilizadas e sua relação com o estudo.
(c) Determinação do que foi aprendido como resultado do estudo.
O. K. Cope
II. PROGRAMA DE ESTÁGIO
Objetivos Gerais. Este programa possui duas finalidades básicas: (1) “dar aos jovens
com uma formação educacional adequada uma oportunidade de ter experiência nas
operações reais do governo municipal; e (2) contribuir com pessoal suplementar para a
equipe, a fim de agilizar seus programas de controle orçamentário e gestão
administrativa.”65
Objetivos específicos. O estagiário deve participar das seguintes áreas:
65
Um programa de estágio administrativo estabelecido pelo Gabinete do Orçamento, Cidade de
San Diego, foi a primeira fonte de informações para este capítulo.
103
1.
2.
3.
4.
Revisão dos orçamentos dos departamentos.
Estudos de gestão administrativa.
Um programa de leitura supervisionada.
Visitas a departamentos municipais.
Revisão Orçamentária. O estagiário administrativo participa plenamente da
atividade de revisão dos pedidos de orçamento propostos pelos departamentos
operacionais. Esta revisão busca certificar (1) se as atividades realizadas estão de acordo
com a política legislativa e gerencial; (2) a exatidão das estimativas; e (3) em geral, que
a realização do plano departamental atinja os objetivos do governo economicamente.
Após a revisão, o estagiário deve obter um conhecimento amplo de todo o processo
orçamentário.
Atividades de gestão administrativa. Esta área mais ampla engloba a análise dos
métodos operacionais utilizados pelos Departamentos Municipais na realização de suas
funções, relatando as descobertas e recomendações de melhorias ao gestor da cidade.
Os objetivos deste estudo são formulados especificamente como a seguir:
1. Aperfeiçoar a organização departamental.
2. Modernizar e padronizar os métodos e procedimentos operacionais.
3. Em termos gerais, promover a utilização eficiente de pessoal, materiais e
instalações na condução das questões municipais.
Exemplos de técnicas específicas com as quais o estagiário administrativo deve se
familiarizar também foram indicados nas instruções:
1.
2.
3.
4.
5.
Preparação de quadros de organização funcional e estrutural.
Preparação de tabelas de fluxo de processo.
Preparação de layouts de escritórios e oficinas.
Criação de formulários governamentais.
Desenvolvimento de padrões de desempenho.
Leituras Profissionais. O estagiário administrativo deve se engajar em um programa
sistemático de leituras profissionais que são consideradas indispensáveis para os futuros
candidatos a cargos administrativos e gerenciais. O estagiário deve ler e resumir
aproximadamente mil páginas de material relacionado em uma bibliografia preparada
pelo Gabinete. Pede-se relatórios curtos de cada leitura, dando atenção especial à
análise do valor prático do material lido.
Seções da relação bibliográfica dão uma ampla ideia dos critérios que conduziram a
seleção dos diversos itens para leitura:
1. Orientação geral
2. Organização
3. Métodos, Análise e Simplif. do Trabalho
4. Layout de Escritório e Instalações
5. Elaboração de Formulários
6. Administração de Orçamento e Finanças
7. Avaliação do Trabalho e Estudo de Tempo
7 unidades
5 unidades
8 unidades
4 unidades
7 unidades
10 unidades
5 unidades
104
8. Estatística e Apresentação Gráfica
9. Redação de Relatórios
10. Relações Públicas
Total...............................
5 unidades
1 unidade
2 unidades
54 unidades
Para fins de avaliação, vamos ver quais as leituras marcadas em duas áreas da
relação acima.
Orçamento e Administração Financeira
1. Associação Internacional de Gerentes de Cidades, Administração de Finanças
Municipais, 4a edição, 1949.
2. BUCK, A. E., Orçamento Público, 1929.
3. GARDNER, Fred. V., Controle Orçamentário Variável, 1940.
4. Comissão de Organização da Div. Executiva do Governo. Relatório ao Congresso.
Orçamento e Contabilidade, 1949. Relatório da Força Tarefa de Atividades
Fiscais, Orçamentárias e Contábeis (Anexo F), 1949.
5. EMMRICH, H. e outros. Simpósio sobre Teoria Orçamentária, Análise de
Administração Pública, Vol. X, no. 1, Inverno 1950.
6. COPE, Orin K., Orçamento baseado em Desempenho – San Diego Coloca Plano
em Efeito, The Tax Digest, Vol. 28, no. 12, dezembro de 1950.
7. San José, Califórnia, Orçamento e Contabilidade Orçamentária em San Jose,
1950 (mimeografado).
8. DONAHO, John A. O Orçamento Baseado em Desempenho, Municipal Finance,
Vol. XXII, No. 3, fevereiro de 1950.
9. COPE, Orin K. Controle de Custos para Operações do Gabinete, Municipal
Finance, vol. XXII, no. 3, fevereiro de 1950.
10.Gabinete Executivo do Presidente, Gabinete do Orçamento (EUA), Justificativa
Escrita das Estimativas Orçamentárias, 1947.
Estudo de Tempo e Avaliação do Trabalho
1. BARNES, Ralph M., Estudo de Movimento e Tempo, 1940.
2. CARROLL, Phil Jr. Estudo de Tempo para Controle de Custos, 1943.
3. RIDLEY, Clarence E.; SIMON, Herbert A. Avaliando as Atividades Municipais,
1943.
4. Gabinete Executivo do Presidente, Gabinete do Orçamento (EUA), Um Sistema
de Mensuração do Trabalho – Desenvolvimento e Utilização, 1950.
5. Gabinete Executivo do Presidente, Gabinete do Orçamento (EUA),Técnicas para
o Desenvolvimento de um Sistema de Mensuração de Trabalho, 1950.
Visitas de Campo. Para que o estagiário se familiarize com o governo municipal como
um todo, visitas de campo foram programadas a diversos departamentos e atividades. O
programa inclui também reuniões do Conselho Municipal, Comitê de Planejamento
Municipal e Comitê de Funcionalismo.
105
ORIENTAÇÃO DA EQUIPE OPERACIONAL
As atividades realizadas pelo analista administrativo não atingem cada nível da
organização municipal, obviamente. Estudos detalhados de operações específicas em níveis
inferiores, que incluem geralmente análise de tempo e movimento, são delegados a
assistentes administrativos nomeados para cargos departamentais.
A equipe do orçamento preocupa-se, em termos gerais, com assuntos mais amplos
envolvendo a relação departamental ou as políticas e regulamentos. Existe, no entanto, um
tipo de atividade realizada pelo Gabinete do Orçamento que resulta em um contato mais
próximo do analista administrativo com a equipe operacional. Trata-se do treinamento que
busca familiarizar os que ocupam determinados cargos, em nível departamental, com os
aspectos elementares da formulação e execução do orçamento (Figura 3, pág. 42). Isto inclui
conferências sobre técnicas orçamentárias, simplificação do trabalho, mensuração do
trabalho e o desenvolvimento de programas de trabalho. Este treinamento tem sido muito
eficaz quando os departamentos estão preparando os programas de trabalho e as
requisições de orçamento.
II. RESUMO
Os programas de treinamento e orientação realizados pelo Gabinete do Orçamento
levam à preparação de futuros analistas e familiarizam o pessoal operacional com as técnicas
orçamentárias. O programa de estagiários dá ênfase à formação acadêmica e demanda
leituras especializadas no campo da administração pública.
106
CAPÍTULO IX
O CONSELHO MUNICIPAL E O ORÇAMENTO
Este tema sugere tópicos do tipo: (a) a participação da comunidade de San Diego na
tomada de decisões sobre o planejamento financeiro; (b) a publicidade do documento
orçamental; (c) a importância da audiência pública; e (d) consulta com o diretor
administrativo buscando explicações detalhadas e os programas de trabalho.
Entretanto, a finalidade deste capítulo não é tão ampla. Ele pretende apenas enfatizar a
importância da abordagem do desempenho na análise legislativa do orçamento proposto
pelo Executivo.
Frank Sherwood comenta que a interpretação do orçamento proposto pelo Conselho
tem um significado novo nas situações em que foi adotada a abordagem baseada em
desempenho.66 Segundo ele:
Nesses casos, os legisladores estabeleceram a política mais ampla em discussões
anteriores com o administrador; e uma vez que as estimativas são apoiadas por ampla
pesquisa e dados estatísticos, as considerações do legislativo tendem a limitar-se a
alguns pontos de pressão, como seu próprio orçamento, publicidade, construção de
capital, etc. Aliviado pelo tipo de revisão detalhada que geralmente caracteriza sua
ação, o legislativo então pode dedicar mais energia a aproximar o orçamento das
pessoas.
O exemplo da Cidade de San Diego comprova essa afirmação. O Conselho Municipal,
ciente da importância da abordagem orçamentária na maioria das áreas governamentais,
revisa a proposta em termos de programas ou serviços prestados. Isto é possível em todas
aquelas áreas onde, por meio de padrões estabelecidos, os dólares estão relacionados a uma
quantidade estimada de serviços. Considerando, por exemplo, a proposta de aumento no
serviço de patrulhamento, o Conselho tem em suas mãos todas as informações necessárias
para chegar a uma decisão bem fundamentada, ou seja, o custo do serviço a ser executado
por uma viatura de patrulhamento, uma motocicleta ou um policial a pé.
Obviamente, de acordo com a abordagem de orçamento baseado em desempenho, não
faria sentido se o Conselho Municipal impusesse um percentual de corte ou de aumento nos
números que expressam as despesas policiais. Qualquer quantidade de dólares precisa ter
um valor correspondente de serviços previamente determinado com base em pesquisa.
O fato de o Conselho aceitar ou não uma proposta de nova viatura de patrulhamento é
uma questão de política. Aceitando a proposta, no entanto, o órgão legislativo sabe
exatamente a quantidade de serviço adicional que está sendo contratada.
66
SHERWOOD, Frank, op. cit., sem numeração de páginas.
107
I.
RESUMO
A maioria das estimativas de gastos propostas no orçamento da Cidade de San Diego
é comprovada por ampla pesquisa, podendo ser traduzida em quantidades de serviço. Este
programa faz com que o Conselho analise o processo com mais exatidão e, em vários
aspectos, de forma mais consistente.
108
CAPÍTULO X
CONCLUSÕES
I.
FINALIDADE DO ESTUDO
Este estudo teve a finalidade definida de (a) analisar os procedimentos orçamentários
na Cidade de San Diego e (b) relacionar esses processos à atividade gerencial. Em outras
palavras, buscamos demonstrar de forma mais ampla como e em que medida a formulação
e a execução do orçamento constitui um instrumento de gestão.
II. GOVERNO MUNICIPAL
A forma de governo na Cidade de San Diego expressa quase todas as características de
uma diferenciação funcional e de uma integração administrativa.
Na Cidade de San Diego, a administração não é apenas um processo de adaptação às
lições de prática e rotina. Mais que isto, ela parece se desenvolver em torno de conceitos. A
teoria é testada. A formação cultural dos principais líderes administrativos parece explicar o
interesse com o qual os problemas são abordados. Esta conciliação da teoria com a prática
é provavelmente uma das marcas que distinguem a administração da cidade.
III. INTEGRAÇÃO FINANCEIRA
As operações fiscais foram centralizadas em um departamento, dirigido por um diretor
que presta contas diretamente ao diretor administrativo da cidade. Acredita-se que essa
integração teve um impacto significativo sobre a melhoria da administração.
IV. GABINETE DO ORÇAMENTO
A elaboração do orçamento é a única função fiscal que não está incluída no
Departamento Financeiro. Esta separação se realizou devido à convicção de que as
operações orçamentárias devem ser vistas principalmente como uma ferramenta de gestão
e, como tal, elas devem estar diretamente subordinadas ao gerente municipal. Não há
evidências de que o Gabinete do Orçamento irá constituir uma ferramenta de gestão
apenas se ela estiver diretamente subordinada ao Chefe do Executivo; nem a teoria nem a
prática confirmam essa conclusão. No entanto, o administrador na Cidade de San Diego
está convencido de que a maior proximidade dos procedimentos orçamentários com o
gabinete do Chefe do Executivo trará maior continuidade e unidade ao processo de
supervisão, decisões mais imediatas e maior intimidade da administração com as fases
decisivas das operações e programas.
109
V. FUNÇÕES DO GABINETE
De acordo com o que foi mencionado neste estudo, é evidente que as funções
desempenhadas pelo Gabinete do Orçamento podem ser reduzidas a algumas poucas
categorias mais amplas e básicas: (a) revisar as estimativas governamentais; (b)
recomendar a integração dos programas departamentais com os programas gerais da
administração; (c) analisar a implementação do orçamento e recomendar ações corretivas;
(d) avaliar a eficácia e a eficiência administrativas; e (e) estabelecer e aplicar programas de
treinamento e orientação.
Grande parte das funções acima contem uma ideia de avaliação e controle, motivo
pelo qual a prestação de contas torna-se essencial. Pressupondo que um bom sistema de
prestação de contas seja necessário quando as metas são a avaliação e o controle, o
Gabinete do Orçamento estabeleceu e utilizou formulários, relatórios de custos e de
desempenho, gráficos, etc., que facilitam ou aperfeiçoam os métodos de coletar e analisar
os dados.
VI. TÉCNICA DE DESEMPENHO
A maioria das despesas foi calculada e analisada de acordo com a abordagem do
desempenho. Isto indica que a ênfase principal está no trabalho ou nos serviços que serão
realizados e nos custos desse trabalho ou serviço, em uma ampla área da administração.
Para atingir esta meta, as requisições de orçamento foram analisadas por funções e,
sempre que possível, subdivididas em atividades e subatividades ou operações definidas.
Uma vez que esses programas de trabalho foram traduzidos em estimativas de despesas
monetárias, os procedimentos de mensuração do trabalho foram amplamente estudados e
desenvolvidos.
VII. PADRÕES
Estabelecer padrões é uma meta, porém é de conhecimento geral que os índices não
se tornam padrões antes de serem testados e aperfeiçoados por meio de uma pesquisa
intensa e extensa.
Contabilidade de custos. A principal fonte de dados para a determinação do custo de
trabalho unitário e do número de unidades de cada função a ser executada no próximo ano
fiscal, na cidade de San Diego, é o sistema de contabilidade de custos. Esse sistema, que
está sendo aperfeiçoado a cada ano no Departamento Financeiro, registra as experiências
passadas em termos de output e input, ou seja, a quantidade de trabalho produzida em
unidades e a mão de obra utilizada a fim de obter essa quantidade de trabalho.
Abordagem horas/homem. Em determinados casos, como na atividade de inspeção, a
base para as estimativas de despesas tem sido o número de horas/homem necessário para
desempenhar uma unidade de trabalho.
Índices de contratação de pessoal. Em algumas áreas, como o combate a incêndios,
recreação e administração policial, os índices de contratação de pessoal e suprimentos
foram desenvolvidos com base nas necessidades, por meio de passos que envolvem: (a)
110
análise dos atuais níveis de serviço, instalações utilizadas e métodos de trabalho; (b)
pesquisa dos níveis desejáveis de serviços municipais e instalações recomendados para
atender a essas necessidades; (c) determinação da relação entre tamanho e atividade de
uma instalação e suas necessidades de pessoal; e (d) utilização desses índices na elaboração
das estimativas de despesas.67
Custo histórico. O custo histórico tem sido usado quando a atividade não é
mensurável. Mesmo nesses casos, um detalhamento de todas as despesas da atividade é
desenvolvido, sempre que possível.
VIII. APRESENTAÇÃO DO ORÇAMENTO
Na Cidade de San Diego, o orçamento não reflete a ampla pesquisa realizada buscando
uma estimativa de despesas com base no desempenho. Parece que a apresentação do
orçamento poderia ser aperfeiçoada.
IX. ORÇAMENTO E GESTÃO
Este resumo do que foi descrito no presente estudo indica que as elaboração do
orçamento na Cidade de San Diego concentrou nas mãos do diretor administrativo
elementos positivos de planejamento, pesquisa, controle e coordenação. Essas são funções
de gerenciamento.
67
SHERWOOD, Frank., op. cit., sem numeração de páginas.
111
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Nota do Tradutor: Ficha da Biblioteca da University of Southern California
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Biblioteca da University of Southern California
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Dissertação (versão traduzida)

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