Internationalisation des Entreprises, Politique Extérieure et

Artigos apresentados pelos doutorandos selecionados para participação no
13º Congresso da Associação Francesa de Ciência Política
Rio de Janeiro
Julho 2015
Bruno Pasquarelli
Doutorando em Ciência Política do Programa de Pós-graduação em Ciência Política da
Universidade Federal de São Carlos (PPGPOL/UFSCar)
Internationalisation des entreprises, politique extérieure et intégration régionale: une analyse
du cas brésilien au cours du gouvernement Lula.
Juliane Sant’Ana Bento
Doutoranda em Ciência Política do Programa de Pós-graduação em Ciência Política da
Universidade Federal do Rio Grande do Sul (PPGCP/UFRGS) em Estágio de Doutorado na
Université Paris 1 Panteão – Sorbonne
Les consultations en droit publique et la definition du bon gouvernement au Brésil.
Walkiria Zambrzycki Dutra
Doutoranda em Ciência Política do Instituto de Estudos Sociais e Políticos da Universidade do
Estado do Rio de Janeiro (IESP-UERJ)
Entre o poder de discricionariedade e a geração de assimetrias: O juste fiscal e orçamentário
das relações intergovernamentais no Brasil de Dilma Rousseff (2011-2014).
INTERNATIONALISATION DES ENTREPRISES, POLITIQUE EXTÉRIEURE ET
INTÉGRATION RÉGIONALE: UNE ANALYSE DU CAS BRÉSILIEN AU COURS
DU GOUVERNEMENT LULA
BRUNO PASQUARELLI 1
Resumé
Au cours des dernières années, l'économie brésilienne a connu une expansion des investissements
directs à l'étranger en raison de l'internationalisation croissante de ses entreprises publiques et privées,
de telle sorte que l'État, par l’intermède de la BNDES, joue un rôle important dans ce processus. Par
conséquent, l'objectif central du présent article est de montrer comment le processus
d'internationalisation des entreprises est réalisé au Brésil, en soulignant le privilège par l'intégration
commerciale comme une stratégie de développement nationale dans le domaine de politique
extérieure. Avec cela, sera mis en évidence le rôle que l'internationalisation des entreprises a apporté
au processus d'intégration sud-américaine dans le gouvernement Lula, démontrant comment la
position politique sur la politique extérieure peut influencer la promotion des politiques publiques dans
le contexte des entreprises transnationales.
Mots-clés
Intégration régionale, Internationalisation des Entreprises, Politique Extérieure, Puissance Régional.
Introduction
A partir de l'ouverture de l'économie sur l'extérieur et de l'augmentation de la
concurrence internationale, il est devenu indispensable pour les entreprises nationales de
devenir compétitives au niveau international, soit par l'expansion de ses activités à travers des
alliances avec d'autres entreprises, soit par son d'installation à l'étranger. L'internationalisation
de l'entreprise, définie comme le processus de la création dans d’autres pays, d'une filiale ou
d'une société nationale, vise à accroître les exportations de produits ou de services par le biais
de deux instances principales: le service sur les marchés étrangers grâce aux exportations; et
l'investissement directs à l'étranger, soit pour l'installation de bureaux commerciaux ou des
unités de production (Alem et Cavalcanti, 2005, p.44).
Jusqu'au milieu des années 1970, la théorie économique justifie l'internationalisation
des entreprises grâce à la différence de taux d'intérêt entre les pays, où le capital productif est
attiré vers des pays où le revenu est supérieur à se établir (Hennart, 2001). Cependant, pour
1
Étudiant au doctorat à l'Université Fédérale de São Carlos (UFSCar), avec la recherche financée par la
Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo (FAPESP); Fellow à l'Université d'Oxford, RoyaumeUni, avec la recherche financée par la Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES).
courriel: [email protected]
s'internationaliser l'entreprise vérifie une multitude de variables. Ainsi la Théorie Éclectique
de L'Internationalisation (Dunning 1988) souligne que l'étude des activités internationales des
entreprises doit tenir compte des aspects de la théorie économique dans lesquels
l'investissement étranger est seulement l'une des solutions d’échange pour l'engagement
international. Par conséquent, l'internationalisation de l'entreprise est justifiée par trois
avantages: propriété (ownership), localisation (location) et l’internalisation (internalization).
La propriété concerne les avantages concurrentiels spécifiques de l'entreprise par rapport à ses
concurrents dans le pays d'accueil et des investissements grâce à des actifs corporels et
incorporels (tels que les marques, la formation technologique et la qualification de la maind'œuvre qualifiée), en permettant de profiter la localisation pour l'installation d’une filiale. Le
plus spécifique les avantages existants dans le pays étranger plus la tendance de
l'internationalisation de l'entreprise. Enfin, l'internalisation concerne les choix de l'entreprise
entre en vendant des intrants et de la technologie de licence sur le marché libre ou internaliser
ces activités à travers d'une filiale.
Quant à l'expansion des entreprises de divers secteurs, il est nécessaire d'adopter une
nouvelle culture, par des stratégies génériques et graduelles, et non seulement économique. Il
faut des étapes évolutives pour une meilleure connaissance du marché. Ceci est la prémisse
centrale du modèle béhavioriste développé dans les années 1970. Le premier modèle appelé
Uppsala Model, considérée le processus graduel dans lequel les entreprises cherchent à
étendre leurs activités dans un certain nombre de pays plus proches. L'approche progressive
du processus d'internationalisation se produit en raison de la distance et de l'absence
d'expérience, il se produit quand est rencontré quelques mesures d'insertion dans les marchés
étrangers. Pour analyser les stratégies d'internationalisation des entreprises, sont considérés
les
aspects
culturelles,
environnementales,
organisationnelles
et
des
facteurs
comportementaux via l'apprentissage obtenu par l'expérience dans le marché international et
sa connaissance, en identifiant les menaces et les opportunités pour acquérir des informations
sur le développement politique, économique, culturelle et sociale du pays de destination2.
Le deuxième modèle comportemental, appelé I-model (Bilkey et Tesar, 1977, p.93)
considère chaque étage comme une innovation de l'entreprise qui comprenait des
améliorations dans la technologie et des méthodes ou procedures. Cependant, contrairement à
Uppsala Model, le I-Model souligne le rôle de l'innovation dans chaque étape du processus,
2
Dans ce sens, malgré la distance physique de certains pays, les aspects culturels et les flux commerciaux en
font un pays le plus proche de l'autre. Même en étant éloignés, les aspects culturels font de la distance physique
ne porte pas atteinte à la distance psychologique, en augmentant les échanges commerciaux entre les pays.
2
de sorte que l'entreprise est devenue internationale en raison de l'acquisition de connaissances,
d’innovation et de production. Mais, plus important, les stratégies d'entrée sur les marchés
internationaux ne devraient pas suivre des modèles déterministes, car il peut y avoir des cas
intermédiaires
ou
spécifiques
(Goulart
et
al.
1996).
C'est-à-dire,
le
processus
d'internationalisation ne suit pas, nécessairement, les étapes strictes, en étant déterminées par
des facteurs environnementaux rencontrés par les entreprises, en résultant des phénomènes
contingents et non linéaires (Alem et Cavalcanti, 2005, p.48). Selon Alem et Cavalcanti
(2005, p.49) et Terpstra (1985), les modèles antérieurs établissent l'exportation comme la
stratégie principale. Toutefois, il y a un moment où l'exportateur peut chercher, conformément
au marché, la meilleure façon d'améliorer la performance, avec la nécessité d'investir dans le
pays dont le marché est la destination principale de ses exportations, à savoir, l'investissement
direct étrangers (IDE). Au cours des dernières décennies, l'IDE a été positif, ce qui peut être
vérifié par la diffusion des politiques d'attraction de capitaux productifs dans le monde, en
particulier dans les pays en développement (Alfaro et. al, 2010). L'internationalisation par
l'IED correspond à un niveau plus complexe de l'intégration économique, ce qui implique
l'échange de capitaux à travers les frontières et le contrôle étranger des entreprises nationales.
Par conséquent, l'IDE provoque différents impacts sur le commerce international et sur les
capitaux financiers globaux en raison d’intense commerce industriel et des opérations de prêt
entre le siège et les filiales étrangères3.
Selon le rapport de la UNCTAD, la participation des entreprises transnationales de
pays en développement a augmenté de manière significative. En 2008, par exemple, les
entrées d'IED annuels ont atteint un record de participation de 19% du total. En 2010, pour la
première fois dans l'histoire les pays en développement ont dépassé les pays développés pour
attirer le capital productif. Du flux total de l'IDE reçu, 51,6% ont été alloués aux pays en
développement (UNCTAD, 2011). En ce qui concerne les flux outward, les pays développés
prédominent avec la participation autour de 70%. Néanmoins, les flux outward des pays en
développement ont considérablement augmenté, en se concentrant près de 30% aujourd'hui
(contre seulement 6% dans les années 1980).
Par conséquent, les flux d'IDE de l'hémisphère Sud au Nord et du Sud au Sud de la
planète gagnent plus de consistance, avec l'augmentation du poids des pays émergents dans
3
Notez que l'IDE exige la présence physique dans les pays bénéficiaires, ce qui complique la relation entre les
entreprises avec les gouvernements et les acteurs sociaux de sorte que la politique intérieure influe sur le
comportement des entreprises transnationales (Jensen, 2006). Il est dans ce contexte que les entreprises
transnationales deviennent des agents politiques qui agissent pour la défense de leurs intérêts et en participant à
la vie politique du pays d'accueil, en plus d’influencer les décisions gouvernementales (Boddewyn, 1988).
3
l'économie internationale - même si le flux Nord-Nord et Nord-Sud prévalent encore, en
maintenant de l'équilibre structurel de l'économie politique de l'IDE (UNCTAD, 2011).
Au Brésil, au cours des dernières années, l'économie a connu l'expansion de l'IDE en
raison de l'internationalisation croissante de leurs entreprises, publiques ou privées,
principalement en raison du processus d'ouverture de plus en plus forte et matérialisé dans les
flux commerciaux avec l'attraction de capitaux étrangers et l'augmentation des firmes
transnationales. Par conséquent, l'Etat a commencé l’engagement des négociations
internationales pour le bénéfice des propriétaires de ces actifs, en renforçant sa position dans
la scène internationale et en occupant un rôle central dans le processus d'internationalisation
de les entreprises (Büthe et Milner, 2008; Flynn, 2007). En plus d'agir directement sur
l'expansion des entreprises d'Etat à l'étranger, le gouvernement brésilien a commencé
l’établissement des politiques publiques destinées à soutenir les investissements directs dans
des entreprises privées à d'autres pays et régions. Pour ce faire, la Banque Nationale de
Développement Economique et Social (BNDES), principale banque publique de promotion du
secteur privé du pays, se distingue comme la principale institution offrant du financement
subventionné aux projets d'investissement des entreprises, en capitalisant les entreprises
privées grâce à la participation à des actions.
Pendant le gouvernement Lula, la tendance de l'investissement publique dans les
entreprises transnationales publiques et privés s'est approfondi, comme nous pouvons
constater au graphique 1, en consolidant le processus d'internationalisation productive de
capitaux brésiliens (Gammeltoft, 2008; Hiratuka et Sarti, 2011). Comme nous pouvons voir
sur le graphique, l'investissement brésilien direct à l'étranger, par l'internationalisation des
entreprises, est renforcé en 2004 et s'est approfondi en 2006. Même en 2008, après le début de
la crise économique mondiale, la tendance de croissance a continué. En 2009, il y a eu une
diminution, en raison de la grande intensité de la crise économique mondiale, en faisant de
sorte que nombreuses entreprises ont changé leur stratégie globale. Mais, dans la dernière
année du gouvernement Lula, il y a eu une inversion du scénario, en reprenant la courbe
ascendante, de telle sorte que la récupération économique a encouragé de nouvelles
acquisitions pour l'ouverture de succursales à l'étranger par des entreprises brésiliennes (en
plus de stimuler le flux des investissements étrangers au Brésil, qui a dépassé US$ 48
milliards).
4
Graphique 1 - Flux d'investissements directs au Brésil, en milliards de US$
Source: Fundação Dom Cabral (2011).
Mais, comme nous le verrons ci-après, la politique d'internationalisation du
gouvernement Lula est étroitement liée à des lignes directrices de la politique extérieure du
pays et au modèle de l'Etat logistique, dont les intérêts sont complémentaires à celles des
entreprises au sein de la de la politique extérieure du pays.
Ainsi, l'objectif principal de cette étude est de démontrer comment a eu lieu le récent
processus d'internationalisation des entreprises au Brésil, en soulignant le privilège par
l'intégration du commerce comme une stratégie de développement national dans le contexte
de la politique extérieure du pays, et de la consolidation d'un appareil institutionnel pour
promouvoir et mettre en œuvre des politiques de commerce extérieur. Cela a été possible car
le gouvernement Lula avait la stabilité économique promue par le gouvernement Cardoso et
un environnement économique extérieur favorable à l'intégration commerciale du pays. Par
conséquent, nous cherchons à mettre en évidence le rôle effectif que l'internationalisation des
entreprises a apporté au processus d'intégration Sud-américain, et démontrer comment la
position politique sur la politique extérieure agisse sur la promotion de politiques publiques
dans le contexte des entreprises transnationales.
L'étude est divisée en quatre sections. La première section effectue une analyse de la
politique extérieure du Brésil dans le nouveau contexte démocratique, en considérant le rôle
de l'Etat dans sa conduite et son développement. Dans la deuxième section, sont détachés les
principales procédures et politiques publics utilisés par la BNDES pour la promotion et
développement des entreprises transnationales, en soulignant l'Amérique du Sud comme
objectif central de la politique extérieure du gouvernement Lula. La troisième section utilise
5
la notion de pouvoir régional pour observer l'action diplomatique du Brésil à la promotion du
régionalisme à travers des entreprises transnationales, en soulignant les points qui peuvent ou
non classer le pays comme une puissance régionale. Finalement, nous décrivons les
considérations finales.
1. La politique extérieure brésilienne et ses objectifs
Au milieu des années 1980, le Brésil, dans un contexte de déficit économique, a
terminé sa transition démocratique avec l'arrivée de José Sarney au pouvoir. Avec la Nouvelle
République, la politique extérieure a été caractérisée par la continuité du régime militaire
précédent, en tenant un contrôle de la récession économique, l'ouverture sur le marché
étranger, la diminution du protectionnisme et un effort diplomatique pour construire un
programme commun avec les États-Unis. Dans un premier moment, le pays devrait maximiser
leurs opportunités en coopération avec les Etats-Unis. Toutefois, dans une seconde étape, le
ministère des Affaires étrangères (Itamaraty) a résisté à ce conseil et a réalisé que l'Amérique
du Sud a été évalué comme une alternative stratégique pour augmenter la base régionale pour
l'insertion internationale du pays. Par conséquent en 1985, un comité a été créé pour étudier
l'intégration entre Brésil et Argentine. Un an plus tard, a été signé un compte rendu pour
l'Intégration et la Coopération Économique qui privilégiait les échanges commerciaux.
Finalement, en 1988, a été signée le Traité d'Intégration, de Coopération et de
Développement entre Brésil-Argentine, qui ont conduit en 1991 la création du Marché
Commun du Sud (Mercosur).
Dès les années 1990, s’est initie l'ouverture inévitable au nouvel ordre néolibéral et
globalisé suite de la Guerre Froide. Caractérisé par le rôle limité de l'état de l'économie,
l'ouverture du marché intérieur pour le commerce international et la défense du libre-échange.
L'état normal, invention des années 1990 en Amérique Latine (Cervo et Bueno, 2011, p.489),
implique trois caractéristiques: la soumission au centre hégémonique du capitalisme; la
dissolution du cœur central de l'économie et le transfert des revenus à l'étranger; attribution à
la nation de fonctions d'enfance sociale. Donc, les administrations Collor et Cardoso ont été
inspirées par le néolibéralisme pour promouvoir des politiques internes et externes, de sorte
que le Brésil a accepté les suggestions du Consensus de Washington, en mettant en œuvre des
politiques budgétaires strictes, en supprimant l'État des investissements productifs, au-delà de
privatiser les entreprises publiques pour le paiement de la dette extérieure.
Dans ce contexte, la politique extérieure du gouvernement Collor a connu deux
phases distinctes (Vigevani et Cepaluni, 2011, p.70). Dans la première étape, s’est alignée
6
avec les pays développés et a renforcée la modernisation grâce à l'insertion compétitive dans
l'économie internationale par l'intermédiaire de trois piliers fondamentaux (Hirst et Pinheiro,
1996, p.6): mise à jour de l'agenda international en conformité avec les nouveaux thèmes et
pratiques internationales; la construction d'un programme positif avec les États-Unis, guidé
par le Consensus de Washington; et la caractérisation d'un pays qui est encouragé à devenir
développé. Dans la politique commerciale, la libéralisation économique a cherché à éliminer
les barrières non-tarifaires et les interdictions dans le système de licences pour les
importations, au-delà d’encourager l'exportation en réduisant les exigences bureaucratiques. Il
y avait l’ouverture unilatérale du marché intérieur grâce à une réduction tarifaire (31,6% en
1989 à 13,2% en 1993), en l'inondant des importations inutiles - dans le même temps les
entreprises publiques rentables ont commencé à être privatisée (Visentini, 2013, p.96-7). Dans
le remaniement ministériel d’Avril 1992, Celso Lafer a pris le Ministère des Affaires
Étrangères et a établi la deuxième phase de la politique extérieure, caractérisé par des
relations étroites avec les pays du Cône Sud et avec le consensus : la relation spéciale avec
Washington devrait terminer. Il y avait la perception que le Mercosur, créé en 1991, serait une
plate-forme pour l'insertion compétitive dans le plan global. Cependant, les mauvais résultats
politiques et économiques ont fait Collor perdre toute sa légitimité et tout soutien politique, en
provoquant le processus d’impeachment.
En héritant d'une scène domestique troublée et un agenda externe marqué par des
pressions répétées des États-Unis vers les réformes de libéralisation, le Vice-Président Itamar
Franco a assumé la présidence en Octobre 1992. Comme ont fait Collor, son gouvernement
n'a pas mis en œuvre une politique extérieure claire et cohérente, car il a également confronté
une période de forte instabilité interne (Vigevani et Cepaluni, 2011, p.70). Mais,
contrairement à son prédécesseur, le processus de privatisation ont diminué car Itamar a
défendu l'importance de la notion de souveraineté nationale, en insistant sur la nécessité de la
participation de l'Etat dans l'économie (Visentini, 2013, p.99). Au niveau régional, la priorité
a été l'intégration sud-américaine pour la projection de l'économie brésilienne, en fournissant
dimension stratégique au Mercosur et aux relations avec l'Argentine et le Chili. En 1994, il a
signé le Protocole d'Ouro Preto, qui a institutionnalisé la structure du Mercosur, en favorisant
le consensus entre les pays membres. Cette stratégie, selon Vigevani et Cepaluni (2011 p.85),
avait recherché l'autonomie avec la participation, sans privilégier les obligations exclusives,
afin d'augmenter le pouvoir de négociation du pays par un plus grand nombre d'options. De
plus, sa politique extérieure a été marquée par la poursuite de la crédibilité sur la scène
internationale, en préservant divers engagements de la gestion précédente, ainsi que en
7
redonnant à l'Etat, sans négliger les forces du marché, la mission de développement du pays
dans le scénario libérale.
Finalement, en 1994, le Ministre des Finances Fernando Henrique Cardoso a mis en
œuvre le Plan Real, en visant à attirer les investissements étrangers, à éradiquer l'inflation
élevée et à stabiliser la monnaie. Il y avait une amélioration de l'image du gouvernement
devant l'opinion public, en mettant le pays en un niveau plus favorable de la renégociation de
la dette extérieure (Vigevani et Cepaluni, 2011, p.87). Avec la stabilisation économique, il a
été élu en 1994 à la présidence. Comme Collor pendant son premier mandat, Cardoso a tirée
de l'État le rôle de coordination de l'économie, en reconnaissant la prédominance du
capitalisme de marché et en revenant au projet néolibéral, de sorte que l'Etat a perdu ses
fonctions stratégiques et les privatisations ont été accompagnées pour l'établissement
d'agences de régulation, avec peu d'intérêt pour le secteur privé national et pour les coûts
sociaux (Visentini, 2013, p.104-5). Le gouvernement Cardoso n'a pas présenté, objectivement,
le développement comme l'objectif de sa politique extérieure et, au-delà des exigences du
Consensus de Washington, il a opté pour la vente préférentielle des entreprises publiques aux
compagnies étrangères. Grande partie du patrimoine économique de l'Etat a été démantelé
avec les privatisations - important pour transférer des actifs nationaux aux entreprises
étrangères, en ouvrant une nouvelle voie du transfert du revenu à l'étranger par un moyen
d'accumuler des profits, et en approfondissant la dépendance structurelle de la nation à la
spéculation financière internationale. Il convient de souligner, selon Cervo et Bueno (2011
p.492-6), que comme les entreprises étrangères avaient des équipements sophistiqués qui ne
sont pas destinées à l'exportation, le pays a laissé affamer sa politique de commerce extérieur,
en empêchant l'insertion internationale en conditions de compétitivité systémique.
Parallèlement à l'intensification du processus de privatisations des grandes
entreprises publiques, le contexte interne de stabilité monétaire, avec une balance
commerciale négative et des grandes quantités de réserves de change, il y avait le choix pour
l'inclusion dans le processus de globalisation économique et financière4. Il y avait l'expansion
de l'universalisme de la politique extérieure du pays, avec l'approfondissement de l'intégration
régionale, la diversification des partenaires bilatéraux et le multilatéralisme, en concentrant
4
Pour Vigevani et Cepaluni (2011 p.93-4), au cours de ses huit années au pouvoir, Cardoso a cherché à
remplacer un agenda de politique extérieure réactive, dominé par la logique de l'autonomie par la distance, par
un plan d'action proactif, aligné avec le néolibéralisme, en acceptant valeurs universelles hégémoniques et
guidées par la logique de l'autonomie à travers la participation, en renforçant, ainsi, l'insertion internationale du
Brésil comme global player.
8
les efforts pour élever la condition de puissance internationale du Brésil, mais sans définir
clairement le paradigme stratégique d'orientation. (Cervo, 2008; Visentini, 2013, p.104).
Au niveau régional, Cardoso a débuté le déplacement d’importance en Amérique
Latine vers l'Amérique du Sud. En 1994, le Mercosur a adopté la personnalité juridiqueinstitutionnel aux pays membres (Brésil, Argentine, Uruguay et Paraguay) en plus
d'agréger, comme associés, la Bolivie et le Chili. Selon Visentini (2013 p.105), de 1991
jusqu'à 1997, le commerce intra-zone a montré des taux de croissance accélérée, et a avancé
dans la nature politique-stratégique, en donnant du dynamisme à l'idée d'intégration. Donc, les
relations bilatérales ont continuées à être effectuées par la diplomatie global trader5, dans
lequel la bonne relation avec les États-Unis a été jugé nécessaire pour étendre le rôle du pays
sur la scène internationale. Par conséquent, l'inclusion du Brésil comme un global trader a
marqué la diversification des relations extérieures, agrégée au renforcement du régionalisme.
En 1998, Cardoso a été réélu, basé sur le contrôle de l'inflation en augmentant les
taux d'intérêt et l'attraction des capitaux étrangers, la surévaluation du Real et les prix bas des
produits de base, avec la conviction qu'il y aurait le maintien du système financier
international favorable. De plus, la libéralisation financière suppose la libre circulation des
capitaux et l'ouverture du système financier. Après les réformes ouvrant l'économie
brésilienne au capital international, il y eu l'augmentation des flux de capitaux spéculatifs et
des crises financières. Entre 1995 et 2000, la dette publique a augmenté de 33% à 53% du
PIB, tandis que la dette extérieure s'est élevée de 148 à 237 milliards de dollars. La politique
de commerce extérieur avait alors un nouveau rôle: fournir des fonds pour le paiement de la
dette extérieure, et non pas à la stabilité des prix et la limitation de l'inflation, en bloquant la
croissance économique et en augmentant la dépendance du pays (Cervo et Bueno, 2011, p.
509-11). En 1999, la crise financière a dévalué le Real, avec des graves conséquences dans les
pays voisins et associés au Mercosur. Dans ce scénario de désarticulation, a primé la fuite des
capitaux et la croissance du protectionnisme des pays développés, avec l'épuisement ultérieur
du modèle économique du Mercosur6.
Le paradigme de l'État normal, qui a imprégné la politique publique de Collor et
Cardoso, a promu le déclin de l'État comme un agent économique et la fin de la notion de
5
La notion de global trader présuppose l'adhésion à la libéralisation du commerce multilatéral, de telle sorte que
le Brésil a cherché des intérêts globaux, en prenant des positions et des programmes divers, en recherchant de
nouveaux marchés et des relations, mais sans être lié à un seul partenaire (Vigevani et Cepaluni, 2011, p.97).
6
Selon Vigevani et Cepaluni (2011, p. 113), pendant le gouvernement Cardoso, grands projets d'intégration
physique ont été réalisés. Mais, dans le même temps, les institutions régionales ne sont pas renforcées, et à partir
de 1999, le Mercosur a connu une crise significative.
9
national-développementalisme,
au-delà
d'assimiler
les
entreprises
nationales
aux
transnationales, de privatiser les biens publics et diminuer les activités économiques de l'État.
Par conséquent, l'internationalisation de l'économie et l'adhésion soumise à la globalisation
néolibérale ont changé le modèle de l'insertion du Brésil dans l'économie mondiale, ou prime
le concept de globalisation asymétrique (Visentini, 2013, p.108), selon lequel la faiblesse de
la promotion du développement a perpétué la tendance historique de diminution du poids du
Brésil dans l'économie mondiale, en affaiblissant son pouvoir dans les négociations
internationales pertinentes.
Avec le renforcement de la crise interne et l'affaiblissement du modèle néolibéral de
Cardoso, Luis Inácio Lula da Silva, du Parti des Travailleurs (PT), a été élu à la présidence en
2002 et réélu en 2006. Il était nécessaire, alors, un autre paradigme, l'État logistique7, en
mélangeant caractéristiques de L'État développementiste avec l'insertion mature au niveau
international, en soulignant le rôle de l'Amérique du Sud comme zone du renforcement des
économies régionales, et en donnant fonctions plus fortes à la politique extérieure pour
évaluer les asymétries déterminées par la répartition inégale du pouvoir et des avantages, tels
que la valorisation de l'entrepreneurship au pays, l'application de la science et de la
technologie assimilées, l'ouverture des marchés du Nord, les mécanismes de protection du
capital spéculatif et une politique de défense nationale (Cervo et Bueno, 2011, p.493-4).
Bien que le deuxième gouvernement Cardoso avait déjà démarré des changements
dans le cours de la politique extérieure, l'accent a été inversé après l'investiture de Lula,
en impliquant une modification significative, en approfondissant la coordination politique
avec les pays en développement et émergents. Par conséquent, le déroulement de la politique
extérieure a été conçu en conformité avec les stratégies de l'État logistique, parmi lesquelles:
fixer le libéralisme de marché à travers des règles de réciprocité avec d'avantages sociaux;
prévoir
l'expansion
des
affaires
à
l'étranger
par
la
voie
commerciale
et
par
l'internationalisation des entreprises brésiliennes ; et influencer l’ordre globale et les régimes
sectoriels (Cervo et Bueno, 2011, p.528).
Les accords avec les pays développés ont été conservés pour obtenir des
investissements et de la technologie, avec négociation de la dette extérieure et sans rupture du
modèle macroéconomique. Cependant, il a eu le renforcement de la négociation dans les
7
L’État logistique renforce le noyau national, en transférant les responsabilités entrepreneuriales à la société et
en l'aidant à opérer à l'étranger, en équilibrant les avantages de l'interdépendance au moyen insertion
internationale. Tel état ne se limite pas à la fourniture de services et ni est passif avant aux forces du marché et
du pouvoir hégémonique, car il récupère la planification stratégique du développement et exerce la fonction de
soutien et de légitimation d'autres initiatives des acteurs économiques et sociaux (Cervo et Bueno, 2011, p.489).
10
organisations financières multilatérales et l'ajustement interne pour renforcer la capacité de
performance de l'État et du marché intérieur. Par conséquent, ont été présentées mesures
qu'ont réévalués le marché intérieur et la capacité de l'épargne intérieure, en combattant les
facteurs internes qui minent une action internationale plus qualifiée. Il était nécessaire, de
cette façon, "la conscience du rôle de l'Etat, en définissant l'intérêt national au service du
développement à la commande de l'action politique afin de faire le pays pénétrer les processus
globaux comme un agent actif du système, sans se soumettre au jeu des forces traditionnelles”
(Cervo et Bueno, 2011, p.529).
La diplomatie politique du gouvernement Lula a cherché à réaffirmer les intérêts
nationaux et de souligner le rôle prépondérant sur la scène internationale à travers d'une
diplomatie active et affirmative, avec multilatéralisme de réciprocité8, où l’Itamaraty a occupé
une position stratégique dans la formulation et l'exécution à travers de quatre lignes d'action
(Cervo et Bueno, 2011, p.533-43). Tout d'abord, en termes d'économie internationale,
l’Itamaraty a cherché l'interdépendance par la réciprocité à la réalisation des intérêts, la
négociation de l'action à l'OMC et à l'Union européenne, et l'articulation des coalitions avec
les pays émergents. Deuxièmement, en ce qui concerne le commerce international, il a
défendu la libéralisation des marchés face au déséquilibre entre la hausse de la productivité du
Brésil à l'échelle mondiale et la faible participation au commerce international afin d'exiger la
libéralisation du marché agricole et la fin des subventions d'Europe et des États-Unis, en
cherchant à établir, avec cela, les avantages réciproques dans le commerce entre les riches et
émergents, en formant des coalitions au Sud et favorisant l'intégration de l'Amérique du Sud.
Troisièmement, dans le domaine de la sécurité internationale, il a primé la négociation sur
l'utilisation de la violence pour la résolution des conflits et du maintien de la paix, au-delà de
réclamer la démocratisation des décisions du Conseil de Sécurité et la création, en 2009, du
Conseil de Défense Sud-Américain comme l'un des représentants directeurs de l'UNASUR.
Enfin, quatrièmement, il y a eu l'association de développement économique au
développement durable.
Pour
contribuer
à
l'établissement
d'un
système
international
multipolaire
et démocratique et en visant créer un équilibre devant les grandes puissances et le capital
international, il a commencé la construction d'un plus grand espace de négociation avec des
nouveaux partenaires. Dans ce sens, les priorités du programme de politique extérieure du
8
La réciprocité ne s'applique pas seulement au commerce international, mais dans tous les ordres, comme
l'économie, la sécurité, l'environnement, la santé et les droits humains (Cervo et Bueno, 2011, p.530).
11
gouvernement Lula étaient: la revitalisation de l'intégration sud-américain et du Mercosur, en
se concentrant sur le leadership partagé du Brésil; la solidarité avec les pays africains; le
rétrécissement du commerce avec les puissances émergentes comme la Chine, l'Inde, la
Russie et l'Afrique du Sud, dans le but d'établir des partenariats stratégiques et le
renforcement de la coopération Sud-Sud; l'approfondissement des relations avec l'Union
Européenne; et la valorisation des organisations internationales.
Il a eu le retour de la région d'Amérique du Sud sur le rôle diplomatique et au
processus d'intégration, avec l'affirmation des agendas internes de développement
économique et social, afin d'une action concertée au niveau mondial. Par ailleurs, Lula avait
une grande crédibilité comme porte-parole de l'Amérique du Sud, ce qui a également facilité
ses activités par la diplomatie présidentielle. Dans ce contexte, l'intégration sud-américaine
s'est renforcée à trois niveaux: le Mercosur, l'IIRSA et la CASA/Unasur. Le Mercosur
représente le niveau de commerce et d'investissement, et a reçu une attention primordiale, en
renforçant le pouvoir d'échange international et en devenant un moyen de négociation pour les
segments organisés de la société brésilienne. Pour renforcer le processus d'intégration, la
BNDES a commencé à financer plusieurs projets qui visent l'intégration physique sudaméricaine, et ont été établies des Chaînes de Production Régionaux et un Programme de
Substitution Compétitive des Importations, en encourageant la promotion des exportations des
autres membres au Brésil. L’IIRSA, à son tour, est une forme d'intégration fonctionnelle
destinée à la construction des infrastructures de transport, des communications et d'énergie
(Visentini, 2013, p.115), s’établissant comme un jalon pour la construction d'oléoducs et
gazoducs La Communauté Sud-américaine des Nations (CASA), créée en 2004 et consolidée
institutionnellement après sa transformation, en 2007, sous le traité constitutif de l'UNASUR
(L'Union des Nations d'Amérique du Sud). Il s’agit d’ un forum de développement politique
de l'intégration, avec un dialogue entre ses membres, en cherchent à devenir la force de la
région, en exprimant l'indépendance politique d'Amérique du Sud et la création d'un pôle de
puissance régionale, en mettant l'accent sur la sécurité fondée sur l'action diplomatique et le
respect de la souveraineté9 et la non-intervention dans les affaires intérieures des États10, en
éloignant l'interférence d'autres pays et organismes externes; enfin, sur le plan économique,
9
En 2009, la clause de la démocratie a été approuvée, en vue de prévenir le licenciement irrégulier de
gouvernements élus.
10
Créé en 2008, le Conseil de Défense Sud-américain (CDS) prévoit l'élaboration d'une doctrine de défense
commune, la réalisation d'un inventaire des capacités militaires de tous les États membres, le suivi des dépenses
du secteur de la défense et de la création un Centre d'études stratégiques de Défense (Visentini, 2013, p.121).
12
l'Unasur vise à promouvoir l'intégration productive, de l'énergie et de l'infrastructure (Cervo et
Bueno, 2011, p.549-51).
Ainsi, à partir de la consolidation de la conduite de l'État logistique était possible le
développement de l'internationalisation économique des entreprises brésiliennes et de la
stratégie de l'action extérieure et d'intégration internationale, sous le grossissement des
exportations des biens et services. Par conséquent, avec le soutien de l'État, des entreprises
solides ont été formés pour concourir à l'échelle mondiale et à investir à l'étranger (à
commencer par l'Amérique du Sud) dans différents domaines, comme l'extraction, la
prospection, la métallurgie, l'industrie et la technologie, de sorte que l'internationalisation de
l'économie brésilienne a accéléré à partir de 2005 (Cervo et Bueno, 2011, p. 544-8). En ce
sens, le rôle que la BNDES a joué dans le gouvernement Lula fait partie du concept d'État
logistique. Par ailleurs, l’Itamaraty a facilité l'internationalisation des entreprises brésiliennes
grâce à ses relations diplomatiques avec plusieurs pays, en négociant la réduction des
barrières douanières et les accords pour la mise en place de filiales brésiliennes à l'étranger
Le gouvernement brésilien a donc instrumentalisé son appareil institutionnel du
commerce extérieur en offrant de meilleures conditions pour l'intégration internationale de
l'économie afin d'assurer le soutien financier à l'entrepreneuriat.
2. L'État brésilien et l'investissement des entreprises transnationales
A partir de 1930 jusqu'à 1980, a prévalu au pays le régime de substitution des
importations, dont les entreprises étrangères étaient importante source de capital productif au
modèle économique, en fournissant des biens de consommation durables pour le marché
domestique. Simultanément, l'État a formé grandes entreprises publiques pour opérer dans des
secteurs économiquement stratégiques, telles que la Companhia Siderúrgica Nacional (CSN),
Petrobras et Vale do Rio Doce, qui se sont étendus à l'étranger, en devenant les principales
entreprises transnationales du capital brésilien (Amman, 2009). Dans les années 1990, avec la
libéralisation économique accélérée et des réformes dans le secteur public (associée à la faible
croissance du revenu national), a primé l'entrée des flux d'IDE au pays, en soulignant la
participation des entreprises brésiliennes aux processus de privatisation publique.
Parallèlement, nombreux groupes économiques nationaux privés et publics, ainsi que les
entreprises dernièrement privatisées, ont commencé à établir des opérations à l'étranger, en
utilisant l'IED comme une stratégie pour renforcer la compétitivité. Cependant, le choix pour
l'internationalisation a créé des pressions concurrentielles déclenché tant par le processus de
libéralisation économique quant par la consommation intérieure insuffisante en raison de la
13
faible croissance économique dans la période (Sarti et Mariano, 2002). Dans les années 2000
qu'il y eu l'intensification du processus de trans-nationalisation des entreprises publiques et
privées dans divers secteurs. Ce fait s'est déroulé, selon Arbix (2010), en raison de
changements plus profonds aux stratégies organisationnelles des groupes économiques
nationaux, qui ont cherchée des consommateurs en d'autres pays et régions.
Toutefois, dans cette première vague de entreprises transnationales privées
brésiliennes, le fait en commun sont les initiatives d'internationalisation qui se sont déroulées,
en grande partie, par des décisions des entreprises elles-mêmes aussi que par des politiques
gouvernementales. La BNDES, historiquement a pour objet financer des projets de
développement nationaux. Créé en 1952, s’est seulement depuis 1994 que la Banque a
commencé à soutenir l'insertion du Brésil dans le marché international. Cependant, le soutien
de la BNDES à l'internationalisation des entreprises a été limité, jusqu'au milieu de 2002, aux
financements à travers des opérations de capital variable, avec les investissements indirects.
En 2002, s'est formée un groupe de travail dans lequel ont été approuvées les lignes
directrices pour le financement des investissements brésiliens à l'étranger, en modifiant le
statut et en fournissant à l'institution plus d'autonomie et d'agilité, ce qui a permis le soutien
pour des projets qui stimulant l'exportation des produits nationaux avec le but de contrôler les
marchés extérieurs par l'utilisation des intrants et d'augmentation des exportations. En plus de
créer une filiale à Londres, la Banque a inauguré à Montevideo un département pour traiter
l'Amérique du Sud afin d’identifier et stimuler l'investissement direct dans la région, étant
compatible avec la politique extérieure brésilienne et la politique d'intégration régionale. Par
conséquent, l'État a encouragé l'insertion et le renforcement des entreprises brésiliennes sur
les marchés internationaux, en soutenant la mise en œuvre de l'investissement et la promotion
de la croissance des exportations brésiliennes11.
À partir de 2005, pendant le gouvernement de Lula, la BNDES a soutenu l'insertion
brésilienne dans le marché global, en se concentrant sur les activités dans le continent sudaméricain. Avec ce soutien, l'internationalisation des groupes économiques visé à former de
grandes entreprises pour concourir internationalement. Le graphique 2, ci-dessous, montre la
11
Comme on peut le constater dans les sections II, III et IV du décret n. 4418: "II - financer l'acquisition des
actifs et des investissements par des entreprises nationales à l'étranger, à condition qu'ils contribuent au
développement économique et social du pays; III - financer et promouvoir l'exportation de produits et services, y
compris l'installation, comprenaient les dépenses engagées à l'étranger, associée à des exportations; IV - engager
des études techniques et fournir un soutien technique et financier, y compris les non-remboursable, pour la
structuration des projets qui favorisent le développement économique et social du pays ou son intégration à
l'Amérique Latine”.
14
dynamique de des contrats signés à l'étranger par les transnationales brésiliennes. De 1995 à
2002 nous notons
qu'il y eu une réduction du processus de trans-nationalisation des
entrepreneurs brésiliens, en raison de la détérioration des conditions économiques internes et
externes. Entre 2003 et 2010, caractérisé par la récupération de l'économie brésilienne et la
croissance de l'économie mondiale, il était possible, en notant le nombre croissant de contrats,
l'expansion des activités des entrepreneurs brésiliens à l'étranger, en renforçant la performance
des entreprises - particulièrement en Amérique du Sud.
Graphique 2 - Contrats signés par des entrepreneurs à l'étranger
50!
40!
30!
20!
10!
0!
1995!1996!1997!1998!1999!2000!2001!2002!2003!2004!2005!2006!2007!2008!2009!2010!
Fonte: Campos (2014).
Influencée par les perspectives positives tant au pays qu'à l'extérieur, l'État n'est plus
indifférent à l'internationalisation des capitales nationales productives et a commencé à
fonctionner comme un inducteur de ces investissements. De cette façon, avec l'aide de la
diplomatie brésilienne, la BNDES a augmenté les mécanismes de soutien aux exportations
brésiliennes et a créé une programme pour aider l'internationalisation, en contribuant à
atteindre l'un des objectifs de la politique extérieure du gouvernement Lula, à savoir,
l'intégration Sud-Américain.
Le couplage de l'Amérique du Sud aux flux des marchés et de capitaux n'est pas
possible sans le biais du Brésil. Contrairement à d'autres pays d'Amérique du Sud qui,
historiquement, ont limités à la production agricole et minérale ou qui s'ont subis à une
intense désindustrialisation, le Brésil a recyclée son parc industriel au moyen des
privatisations, en le gardant en position de produire et d'exporter produits avec haute valeur
agrégé, en permettant majeur du pays sur les économies du continent. Ajouté à cela le fait que
le recul des marchés des pays développés et l'adoption de nouvelles barrières protectionnistes
en deviennent primordiale l'absorption des marchés résiduels. Enfin, la bonne volonté des
gouvernements des pays voisins, la disponibilité de matières premières stratégiques, la
15
proximité culturelle et géographique avec Brésil, en plus des coûts de transport moins élevés
et la facilité pour comprendre les lois locales, rendent la région attractive pour les
investissements, surtout dans les premières étapes du processus d'internationalisation.
Mais comment fonctionne l'investissement de la BNDES dans les entreprises
transnationales publiques et privées? Les entreprises, par le biais de la Banque, acquièrent
grands concurrents internationaux où élargissent leurs activités dans le pays ou à l'étranger.
En retour, la Banque, à travers sa filiale BNDESPAR, acquiert, dans certains cas, la
participation en actions des entreprises qui cherchent l'aide de l'institution. Il est significatif,
par conséquent, le nombre de grandes entreprises nationales qui ont la BNDES comme
actionnaire
12
. Ainsi, l'un des principaux mécanismes d'investissement étaient les
décaissements de la Banque, en aidant les entreprises à travers de l'achat d'actions et de titres
de dette privée (débentures, qui sont payés par la vente d'actions). La participation de la
BNDESPAR est devenue un moyen d'acquisition à l'étranger, puisque les entreprises sont
renforcées sur le marché intérieur et peuvent s'élargir13.
Avec le lancement de la Politique Industrielle, Technologique et du Commerce
Extérieur (PITCE), en 2004, ont été définis comme prioritaires les secteurs de forte intensité
technologique. En 2008, une nouvelle phase de la politique industrielle a commencé, après le
lancement de la Politique de Développement Productif (PDP), en se concentrant sur
l'innovation et la promotion des activités technologiquement dynamiques (Delgado et ali,
2010, p.994). Ainsi, l'importance de la BNDES pour la politique industrielle peut être
mesurée par le montant des fonds décaissés par l'institution au cours de la période, en
investissant R$ 35,1 milliards en 2003 et R$ 168,4 milliards en 2010 (Source: BNDES).
Dès le début du gouvernement Lula, il est devenu clair la priorité de l'Amérique du
Sud dans le domaine de politique extérieure grâce à la participation de la BNDES et des
entreprises nationales dans le financement et la mise en œuvre de projets d'infrastructure sous
l'IIRSA (Pecequilo, 2009, p. 244). Pour ce faire, il a été stimulé la relation de l'Etat et des
entreprises, afin d'obtenir une stratégie commune pour l'insertion internationale.
L’IIRSA a permis de nouvelles opportunités pour de nombreux services des
entreprises nationaux, tels que Odebrecht, Camargo Corrêa et Andrade Gutierrez. Les grands
12
En plus des grandes entreprises qui opèrent dans le pays, la BNDESPAR possède des actions d'entreprises
internationales avec expérience nationale, tels que le Brasil Foods (2,55%), Gerdau (3,5%), Braskem (5,55%),
JBS -Friboi (17,32%), et Fibria (30,42%). Source: BNDESPAR, 2010, p.29-30.
13
En 2009, par exemple, la BNDESPAR était actionnaire de 22 multinationales avec des investissements
totalisant R$ 92,8 milliards, ce qui représente 4% de la capitalisation totale du marché des actions brésilien.
16
conglomérats d'ingénierie et de construction14, principales bénéficiaires des crédits publics.
Au cours de la dernière décennie, le financement des travaux régionaux avec les ressources de
la BNDES a augmenté 1.185%. Andrade Gutierrez, Odebrecht, Camargo Corrêa sont des
importantes entreprises sur la scène nationale, mais au même temps sont géographiquement
dispersés dans l’Amérique du Sud, avec un taux élevé de transnationalité15. L’Andrade
Gutierrez est distribué dans 33 pays, mais prime en Amérique du Sud, où il a 25% de filiales.
L’Odebrecht, à son tour, a ses branches dans 21 pays, avec 25% des filiales situées dans le
continent sud-américain. Enfin, Camargo Corrêa, avec 17 filiales, où sept d'entre eux sont
dans la région, totalisant 41% d'indice de régionalité. Toujours selon l'indice de la Fondation
Dom Cabral, Odebrecht a été, à la fin du gouvernement Lula, la septième plus grande
entreprise dans l'indice de transnationalité. À son tour, Camargo Corrêa occupé la vingtpremière position, tandis que Andrade Gutierrez a été considérée comme la trente-première
entreprise au Brésil. Sont donc trois entreprises qui figurant parmi les 50 premiers dans le
classement de la transnationalité, ce qui montre leur importance dans les investissements de la
BNDES. Il y a eu une diminution par rapport à 2008, quand Camargo Corrêa a occupé la
première place dans l'indice, tandis que Odebrecht a été considérée comme la deuxième
entreprise la plus transnationale. Toutefois, cette baisse n'a pas eu lieu en raison de la
diminution des investissements par la BNDES, mais due à l'augmentation d'IDE dans autres
entreprises financées par la Banque.
Un moyen de vérifier l'importance du continent sud-américain pour la politique
étrangère du Brésil concerne les exportations du pays. Selon le graphique 3, après la fin du
premier mandat de Lula, en 2006, l'Amérique du Sud a dépassé les Etats-Unis comme
destination des exportations brésiliennes.
14
Ces entreprises sont classés comme des industries de construction lourde, et sont liées à des travaux
d'infrastructure, en réalisant de travaux de transport, énergie, assainissement, urbanisation, conduits, ports
et aéroports, ou même dans d'autres branches de l'ingénierie, tels que le montage industriel et électrique.
15
Basé sur la méthodologie de l' UNCTAD (Conférence des Nations Unies sur le Commerce et le
Développement), l'indice de transnationalité consiste dans l'évaluation de trois indicateurs qui composent le
degré d'internationalisation des entreprises. Tout d'abord, on considère le revenu brut des filiales étrangères par
rapport aux recettes totales de l'entreprise. Deuxièmement, on estime la valeur des actifs à l'étranger par rapport à
la valeur totale des actifs de l'entreprise. Enfin, se distingue le nombre d'employés à l'étranger à partir du total
des fonctionnaires des entreprises. (Fundação, 2011).
17
Graphique 3 - Comparaison entre l'Amérique du Sud et des États-Unis comme destination des
exportations brésiliennes entre 2000 et 2010, en milliards de dollars américains (US$)
45!
40!
35!
30!
25!
États-Unis!
20!
Amérique du Sud!
15!
10!
5!
0!
2000!2001!2002!2003!2004!2005!2006!2007!2008!2009!2010!
Source: Valdez (2011).
Un autre fait sont les montants des fonds de la BNDES investis dans aux projets
d'infrastructure en Amérique du Sud a fortement augmenté, comme indiqué le graphique 4.
Encore, il y eu un pic en 2006 et 2008, avec le grand ralentissement en fonction de la crise
économique mondiale en 2009.
Graphique 4 - Décaissements de la BNDES destinés à l'Amérique du Sud entre 1997 et 2009, en
milliards de dollars
800000!
600000!
400000!
200000!
0!
1997! 1998! 1999! 2000! 2001! 2002! 2003! 2004! 2005! 2006! 2007! 2008! 2009!
Total des décaissements!
Décaissements pour l'infrastructure!
Source: Valdez (2011).
Par conséquent, l'une des caractéristiques les plus importantes de la politique économique du
gouvernement Lula a été la performance de la BNDES dans le financement des entreprises
dont l'objectif était l'internationalisation. Ces entreprises avaient, comme élément central, la
performance aux activités des secteurs dans lequel le Brésil est très compétitif, tels que les
ressources naturelles et les services d'ingénierie et de construction (Hiratuka et Sarti, 2011).
Donc, la prépondérance de la concentration des entreprises transnationales
brésiliennes en Amérique du Sud est attribuable aux facteurs culturels et géographiques qui
18
contribuent à la réduction des coûts, en plus des efforts politiques et diplomatiques du
gouvernement Lula pour faire du Brésil un leadership latino-américain. (Fundação, 2011, p.
11). Il y a une convergence des actions de politique économique, guidée dans le soutien à
l'exportation et à l'internationalisation des entreprises nationales, et de politique étrangère, en
donnant la priorité aux processus d'intégration régionale.
3. Leadership, médiation et souveraineté: le Brésil à l'intégration régionale
Avec la puissance émergente, le Brésil avait la nécessité d'obtenir le soutien de la
région, en jouant un rôle dominant et en privilégiant les bonnes relations avec les autres pays
sur le continent afin de promouvoir l'intégration régionale. En ce sens, l'investissement de la
BNDES dans l'internationalisation des entreprises brésiliennes peut être considéré comme une
stratégie visant à promouvoir le leadership du pays à l'Amérique du Sud? Considérant cette
stratégie, et en admettant l'existence d'autres variables, le Brésil peut être considéré comme
une puissance régionale?
Dans une définition simple, la puissance régionale s’agit d’un moment quand un
gouvernement a des ressources et des capacités matérielles dans une certaine région
géographique, en exerçant alors son leadership. Selon l'une définition plus large, référant aux
Etats influents et puissants dans certaines régions ou sous-régions géographiques, et peuvent
être des puissances moyennes ou grandes au niveau mondial (Jordaan, 2003; Nolte 2010). A
partir de ces présupposés théoriques, Nolte (2010, p.893) a défini une puissance régionale à
partir d’onze caractéristiques: i) il est économiquement, politiquement et culturellement
interconnecté avec la région; ii) il a la prétention de leadership sur une région délimitée
géographiquement, économiquement et politiquement; iii) il affiche ressources matérielles
(économiques, démographiques et militaires), organisationnels (politiques) et idéologiques
pour la projection de la région; iv) il influe sur la délimitation géopolitique et la construction
idéationnelle dans la région; v) il exerce son influence à travers des structures de gouvernance
régional; vi) il a une grande influence dans les affaires régionales (activités et résultats); vii) il
définit significativement l'agenda de la sécurité régionale; viii) il définit et articule un projet et
une identité régionale commune; ix) il est intégré dans les forums mondiaux et interrégionaux, en articulant non seulement son propre intérêt, mais aussi comme représentant des
intérêts régionaux; x) il fournit des biens collectifs pour la région ou participe à la fourniture
de ces biens; xi) la position de leader dans la région est reconnu ou au moins respecté par les
autres gouvernements, notamment par d'autres puissances régionales.
19
Pour comprendre le rôle de leadership du Brésil sur l'Amérique du Sud, est
nécessaire observer les prémisses fondamentales de l'activité diplomatique du pays. Ainsi, la
politique extérieure du Brésil d'aujourd'hui a trois caractéristiques centrales. Tout d'abord, un
caractère instrumental et des relations étroites avec l'économie du pays. Avec la
démocratisation, il y a eu l'intégration compétitive à l'économie mondiale, en visant dans un
premier temps, au cours des gouvernements Collor, Franco et Cardoso, la poursuite de la
crédibilité. Dans un second temps, la stratégie d'autonomie adoptée par le gouvernement de
Lula da Silva, avec une projection internationale, une diversification des options et un
multilatéralisme, de sorte que la coopération avec les pays du Sud est devenue stratégique
pour le Brésil, politiquement ou économiquement, au-delà d'approfondir l'intégration
régionale et le leadership corporative sur l'Amérique du Sud. Deuxièmement, la politique
extérieure du Brésil est guidée par l'engagement et la participation active au multilatéralisme
et la coopération internationale, en agissant comme un médiateur et avec un agenda pour la
promotion du développement pour les pays qui ont pires conditions, et s'en engageant pour
renforcer la légitimité des organisations internationales. Enfin, il y a l'importance croissante
des politiques régionales et de sécurité à partir de trois piliers centraux: la promotion et le
renforcement des accords régionaux, l'intervention en cas de crise politiques, et la défense de
la souveraineté du pays et du continent.
Cependant, l'expansion de la participation politique et l'accroissement des
investissements par les entreprises transnationales brésiliennes ne signifiait pas l'acceptation
et la légitimité automatique du leadership brésilien sur la région, pendant le gouvernement
Lula. Premièrement, le Brésil a été confrontée à des difficultés pour obtenir le soutien de ses
voisins d'Amérique du Sud pour permettre leurs intérêts locaux et globaux16. Deuxièmement,
certains pays concourent contre le Brésil pour disputer le leadership et l'hégémonie à région.
L'Argentine est considérée comme un concurrent légitime pour prendre le leadership, en
renforcement des liens avec les États-Unis et la Venezuela pour contenir la puissance du
Brésil, en plus d'adopter des mesures commerciales, protectionnistes et anti-intégrationnistes.
Troisièmement, le Brésil a favorisé la construction du Mercosur et de l'UNASUR à faible
institutionnalisation, en visant agir de façon plus autonome au niveau international. Malgré les
progrès dans les domaines de la politique et de la sécurité, il y a eu des difficultés dans le
16
En 2004, le pays aspirait à un siège permanent au Conseil de Sécurité des Nations Unies. Toutefois,
l'Argentine, partenaire régional principale, était contre la création de sièges permanents - en
privilégiant l'introduction de membres semi-permanents. En outre, le pays a eu des problèmes bilatéraux avec
l'Équateur (aux opérations de la Compagnie Odebrecht) et le Paraguay (car le gouvernement Lugo a voulu
renégocier les termes du Traité d'Itaipu).
20
domaine économique, avec des nombreux obstacles sur les négociations du bloc. Pour le
renforcement et l'institutionnalisation de l'intégration régionale, trois conditions sont
nécessaires (Malamud, 2004, 2005, 2008): la demande (le commerce, l'investissement, les
interactions sociales, les traités et les opportunités communes), l'offre (en agissant comme
paymaster, répartition du budget régional et de biens publics, diplomatie présidentielle et
l'entrepreneuriat supranational) et l’inertes (surveillance, enforcement, résolution des litiges,
forums de socialisation). Par conséquent, on peut voir que, en considérant la performance du
Brésil comme le leadership principal de l'Amérique du Sud, les conditions de demande ont
augmenté au cours des dernières années, avec augmentation des entreprises brésiliennes
transnationales et de la diplomatie présidentielle, mais avec un déclin relatif de
l'interdépendance régional et l'absence d'institutions formelles et des normes régionales.
En utilisant le bloc comme un instrument d'insertion internationale, le pays ne peut
pas être caractérisée comme une puissance régionale typique, car il ne prend pas la position de
force motrice de la région, en hésitant dans certaines situations où il est forcé à s'imposer –
comme dans les coûts de prééminence régional et à imposer les principes d'interdépendance
complexe pour promouvoir la coopération sur les cas qui nécessitent des décisions partagées.
Pour compter avec la coopération et d'assurer status de puissance de l'Amérique du Sud, il est
évident la nécessité d'une action du Brésil comme paymaster, en fournissant des subventions
et des biens publiques et en offrant une plus grande institutionnalisation des organisations
régionales.
Par conséquent, malgré l'importance régional et de l'investissement publique aux
entreprises transnationales, le Brésil n'a pas traduit ses ressources structurelles et
instrumentales pour un leadership efficace, une fois que ses principaux alliés ne suivent pas
les lignes directrices et les objectifs de la politique extérieure brésilienne. Toutefois, il n'y a
pas une grande résistance, ce qui a fait augmenter la reconnaissance globale du leadership
régional. Cependant, même avec les limitations de l'intégration régionale, Burgess (2008,
p.65-6; 70) réitère que l'hégémonie consensuelle brésilienne a obtenu des gains qu’ont
compensé l'absence de coopération et l'affirmation du leadership diplomatique du Brésil sur
l'Amérique du Sud sans imposer l’enforcement, en faisant en sorte que les autres États
acceptaient les éléments centraux de l'ordre hégémonique, guidée par un leadership inclusif,
participation active et contribution aux participants subordonnés. Comme le régionalisme
impliqué peu de frais pour le projet hégémonique brésilien, l’Itamaraty a utilisé le Mercosur
et l'Unasur pour améliorer les économies de la région pour attirer des nouvelles technologies,
21
en orientant les intérêts domestiques vers le continent comme une méthode de renforcement
du projet consensuel.
4. Considérations finales
Dans le contexte du renforcement du développement national et de la consolidation du
Brésil comme articulateur principale de l'intégration politique et économique du continent
sud-américain, le gouvernement Lula a poursuivi le processus de consolidation de l'Amérique
du Sud comme une zone d'intérêt prioritaire de sa politique extérieure, en consolidant l'idée de
l'Etat logistique comme inducteur de la formation des entreprises transnationales du pays.
De cette façon, le développement national dirigé vers la politique extérieure a créé les
conditions pour que la BNDES puisse fonctionner au niveau international en faveur du
développement du pays. Et pendant le gouvernement Lula la BNDES a soutenu
l'internationalisation des entreprises brésiliennes, et à la fin de son gouvernement, la
principale destination des investissements à l'étranger est devenue, conforme le graphique 5,
l'Amérique du Sud (30,9%), suivie par l'Europe (21,1%), l'Asie (16,8%), l'Amérique du Nord
(12,6%), l'Afrique (9,6%), l'Amérique Centrale (7%) et l'Océanie (1%) (Fundação, 2010). En
plus de financer l'exportation de biens et services domestiques, la BNDES a soutenu la fusion
des entreprises nationales, qui fonctionnent maintenant avec plus grande compétitivité sur les
marchés internationaux. En retour, en finançant ces fusions, la BNDES a acquis des nouvelles
actions de l'entreprise par le biais de la filiale BNDESPAR.
Graphique 5 - Localisation des Entreprises Transnationales Brésiliennes (2010)
Afrique!
Asie! 10%!
17%!
Océanie!
2%!
Amérique du
Sud!
31%!
Europe!
21%!
Amérique
Amérique Centrale!
7%!
du Nord!
12%!
Source: Ranking das Transnacionais Brasileiras (2011).
Pour les entreprises transnationales brésiliennes, l'internationalisation est un moyen de
conquête d’espace aux marchés internationaux, ce qui indique tant au paradigme éclectique de
22
la production internationale quant pour le modèle d'Uppsala. En ce sens, l'internationalisation
des entreprises par la BNDES est devenu une stratégie de l'Etat, en visant les processus de
l'intégration physique, économique et politique de la région à travers de la consolidation de
l'étroite relation entre l'État et les grandes entreprises nationales. Alors que l'État promeut le
développement national et acquiert projection internationale, les grandes entreprises voient
beaucoup de possibilités d'expansion de ses produits et services à partir de différents
mécanismes publiques pour soutenir ses investissements à l'étranger.
Le gouvernement brésilien, au cours des dernières années, a été engagé sur la
possibilité d'intégration des infrastructures d'Amérique du Sud, de sorte que la BNDES a
commencé à investir massivement dans l'internationalisation des entreprises comme un projet
physique et politique, en faisant avancer des accords économiques et politiques à fin
d'augmenter les exportations. Par conséquent, l'IIRSA, en plus de son rôle stratégique pour les
secteurs des infrastructures, est aussi considérée comme une source de l'activité politique du
Brésil, basée sur le développement et l'intégration régionale.
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XIII Congrès de l’Association Française de Science Politique Module doctoral franco-­‐brésilien Aix-­‐en-­‐Provence 23 Juin 2015 Les consultations en droit publique et la definition du bon gouvernement au Brésil Juliane Sant’Ana Bento Doctorante en Science Politique PPGCP/UFRGS/Brésil Boursier Capes en Stage de Doctorat à Université Paris 1 Panthéon-­‐Sorbonne As consultorias em direito público e a definição da boa governança no Brasil A construção normativa do municipalismo foi objeto de investimento por especialistas do
direito desde o regime militar brasileiro, quando os governos estaduais forneciam consultoria
técnica para orientar os municípios no “aprimoramento do exercício da função pública”. Hoje
tais serviços são oferecidos pela iniciativa privada, que opera como intermediária entre os
poderes locais e o sistema de justiça. Dialogando com estudos franceses sobre a porosidade
entre o direito e a política, este trabalho problematiza as relações entre os juízes, que atuam
como guardiões da moral, e os atores políticos, clientes das empresas de consultoria. Com os
instrumentais da sócio-história da política, demonstrará a partir da análise dos julgamentos no
estado do Rio Grande do Sul como a mobilização do discurso do arcaismo do poder local
consagrado no pensamento social brasileiro possibilita a privatização da definição da boa
governança.
Les consultations en droit publique et la definition du bon gouvernement au Brésil La construction normative du municipalisme a été l'objet d’investissement par des spécialistes
en droit depuis le régime militaire brésilien, lorsque les gouvernements fournissaient des
conseils techniques pour aider les municipalités à «améliorer l'exercice de la fonction
publique." Aujourd'hui, ces services sont offerts par le secteur privé, qui fonctionne comme un
intermédiaire entre les autorités locales et le système de justice. En dialogant avec les études
françaises sur la porosité entre le droit et la politique, le présent paper traite de la relation
entre les juges, qui agissent en tant que gardiens de la moral, et les acteurs politiques, clients
des entreprises de consultation. Avec les instruments de socio-histoire politique, sera montré
par l'analyse des jugements dans l'état du Rio Grande do Sul que la mobilisation du discours
de l'archaïsme politique local renommé par la pensée sociale brésilienne permet la
privatisation de la définition de la bonne gouvernance.
As consultorias em direito público
e a definição da boa governança no Brasil
Sumário: 1. Introdução 2. O arcaísmo como herança do pensamento social brasileiro 3. O bom
governo: autonomização de uma disciplina jurídica 4. Autoritarismo instrumental do DASP e
o IBAM 5. CEPAM e a Consagração dos Intérpretes 6. A responsabilização criminal dos
prefeitos: o papel do TJRS 7. As consultorias em direito público: dois estudos de caso 8. Usos
das transformações da prática política: moralização e legitimação
1. Introdução
A técnica jurídica precisa ser vista como resultado da lógica política, e não como
resultado exclusivo da lógica interna do direito. Considerando a contribuição de Pierre
Bourdieu para a análise da “força do direito”, este trabalho pretende compreender a construção
normativa sobre o municipalismo no Brasil a partir do processo de institucionalização e
consolidação dos publicistas como definidores da “boa política”. Mobilizando os argumentos
da “patologia” da política tradicional, e “oferecendo” suas competências “técnicas” e sua
“neutralidade” política, estes agentes credenciam-se a operar uma agenda de “racionalização”
e de “modernização” da administração pública que, supostamente, levaria ao fim o
clientelismo, a corrupção, e todas as “imoralidades” que os interesses de grupos políticos
locais impõem ao país. No entanto, o modo através do qual este grupo torna-se autorizado a
dizer qual é a “boa política”, passa pelo estabelecimento de uma série de vínculos de
solidariedade entre si e com outros agentes políticos, onde o apelo às relações personalistas é
indispensável para a circulação e a detenção dos recursos raros.
Acreditar que a história do direito é a história do desenvolvimento interno de seus
conceitos e que o direito é um sistema fechado e autônomo, cujo desenvolvimento deve-se
apenas à sua dinâmica interna, significa desprezar a importância da lógica de funcionamento
do campo jurídico. Em realidade, este espaço é determinado pelas lutas de concorrência pelo
direito de dizer o direito entre as forças específicas que compõem a estrutura e orientam os
conflitos de competência internos do campo jurídico, de um lado, e de outro pelas obras
jurídicas que delimitam o espaço dos possíveis e o universo das soluções propriamente
jurídicas. Esta capacidade de interpretar as leis que consagram a visão legítima do mundo
social é a razão da autonomia relativa do direito e do efeito simbólico de ignorância produzido
pela ilusão de autonomia absoluta às pressões externas (BOURDIEU, 2009, p. 211).
O trabalho contínuo de racionalização que é exigido para distinguir os vereditos do
direito das meras opiniões de justiça e para apresentar o sistema das normas jurídicas como
independente das relações de força que ele sanciona e consagra depende de o campo jurídico
funcionar a partir da produção dos efeitos de apriorização, neutralização e universalização,
que normalizam suas regras e aumentam sua autoridade social (id., p. 215).
A opção epistemológica feita por este trabalho prefere creditar a importância
crescente da dimensão jurídica na regulação das relações sociais a partir de um processo
paralelo de juridicização, enquanto proliferação da regra do direito, somado à judiciarização,
que joga no debate político a grande demanda social de resolução de problemas socio-políticos
a serem tratados pelo Judiciário. Para se observar o papel do direito no jogo político, ao
mesmo tempo em que se analisam as condições do processo de produção da norma e suas
modalidades de uso pelos atores, convém entender o direito enquanto indicador privilegiado
que é de fenômenos mais amplos: ao mesmo tempo em que é modo de estruturação do poder,
ao traduzir as relações de força e visões de mundo divergentes, também é produto de
processos políticos que levam a essa estruturação (DUMOLIN; ROBERT, 2000).
Valendo-se o discurso jurídico da capacidade de inculcar normas, já que se apresenta
como a concepção estatal dominante, reconhecida e legítima, não se pode negligenciar que o
processo de produção normativa confere incentivos para as lutas entre os atores pela definição
do sentido das regras. Uma sociologia política do direito, segundo defendem Dumolin e
Robert, negaria ao direito o poder explicativo que ele afirma ter de si, o que serviria para
desconstruir suas representações certificadas, rompendo com a ficção constituída da
legitimidade e autoridade social e com sua palavra jurídica imaculada. O direito enquanto
arma e objeto de luta, portanto, é recurso mobilizado e convocado estrategicamente pelos
atores. Seus princípios funcionam como argumentos a serviço de qualquer concepção política
do que deve ser o “justo” e suas modalidades de intervenção.
À sociologia política do direito cumpre, então, apropriar-se do direito na condição de
seu objeto, por ser ele um instrumento privilegiado de revelação do processo político, a fim de
compreender a dominação e os modos como o direito a consagra, institucionaliza e agrega
valor simbólico para assegurar a manutenção da ordem social e política (COMMAILLE, 2000,
p. 33).
2. O arcaísmo como herança do pensamento social brasileiro
As relações e redes pessoais sempre foram consideradas pelo pensadores do Brasil
para compreender a ordem social, especialmente no que respeita a importância do poder
privado como barreira à construção de uma ordem pública. A herança ibérica, a importância
da família e dos laços pessoais, o privatismo, o mandonismo, o clientelismo e a patronagem
política, são todos elementos que perpassam os textos fundamentais sobre o Brasil1, que
comungam o entendimento de que as redes personalistas envolvem uma pirâmide de relações
que atravessa a sociedade de alto a baixo, compondo, alegadamente, a “gramática política” do
Brasil.
A natureza patológica da organização política, especialmente em se tratando do nível
local, é tese recorrente no pensamento social brasileiro, a exemplo dos casos descritos por
Briquet (1991, 2007) 2. Segundo as interpretacões mais difundidas, no Brasil o processo
eleitoral é compatível com a manutenção dos privilégios das oligarquias locais, o que acaba
por tornar a democracia “ornamental e declamatória”. A realidade histórica teria comprovado
o “continuismo das estruturas patrimoniais”, mesmo perante avançadas formas de
representação, o que permitiu a conclusão da não-adaptação do sistema representativo à
realidade brasileira, ou ainda, da cultura local retrógrada como um obstáculo à modernização
política.
No entanto, entender o clientelismo como uma herança tradicional da sociedade
brasileira, que dificulta sua institucionalização e prejudica o funcionamento do Estado a partir
de uma ordem racional-legal e do universalismo de procedimentos é dar razão à tese, já
superada, que estigmatizava como sociedade atrasada aquela que não conseguia impor os
princípios democráticos aos personalistas. Restando já comprovada a dissociação entre
burocratização e fim do clientelismo, e admitindo-se que as relações pessoais seguem
operando inclusive em sociedades centrais contemporâneas, manifesta-se a importância de
1
Nestor Duarte, Oliveira Viana, Sergio Buarque de Holanda, Maria Isaura Pereira de Queiroz, Victor Nunes Leal
(1975), Raimundo Faoro, Simon Schwartzman, Eli Diniz, até os mais recentes trabalhos de Wanderley
Guilherme dos Santos e Edson de Oliveira Nunes (2010).
2
No caso da Córsega, a desqualificação das práticas políticas insulares pelas elites continentais, mais
acostumadas com as práticas políticas “legítimas” exercidas na França continental. No segundo caso, como a
“questão mafiosa” é formulada como um problema público na história da Itália unificada.
observá-las enquanto código de significação de culturas locais (BRIQUET; SAWICKI, 1998),
e em seus aspectos instrumentais, capazes de produzir modificações no modo como as
estruturas formais operam (BEZERRA, 1995, p. 42).
Partindo da hipótese de que o arcaísmo político é mobilizado por determinadas elites
de publicistas para legitimarem-se no campo político a partir de seus capitais simbólicos,
conjugando o domínio da “técnica” para justificar o ocupação de postos públicos - de onde
atuam na condição de agentes autorizados a definir a boa-política -, este trabalho pretende
reforçar a perspectiva de que a “racionalização” e “modernização” estatal dão-se
paralelamente com a permanência dos vínculos de reciprocidade e a mobilização das redes
pessoais entre esses agentes.
3. O “bom governo”: autonomização de uma disciplina jurídica
O contexto de promulgação das Constituições liberais do século XVIII é dado como a
gênese da matéria de direito administrativo, quando seria estabelecida a submissão dos atos de
governo às normas e ao controle de juízes independentes (DI PIETRO, 2002; SUNDFELD,
2012). Conforme os historiadores internos ao campo, a disciplina tinha o intuito de organizar e
limitar o exercício da autoridade pública com vistas a garantir direitos individuais,
assegurados inclusive, ou de certo modo, na Constituição imperial de 1824 no Brasil. O
desenvolvimento do direito administrativo é compreendido aqui como o conjunto de reações
legitimadas pela forma da produção intelectual dos porta-vozes do sentido “correto” da
política. Esses detentores da expertise jurídica, contudo, não dispõem de legitimidade por
acúmulo dos méritos de seu domínio intelectual, mas sim por um conjunto, tão variado quanto
maior for sua influência, de condições presentes nos trajetos sociais, profissionais e políticos e
que os vinculam a diferentes tomadas de posição no debate sobre o sentido das regras, que
variam conjunturalmente.
Para o espaço jurídico, a verdadeira “ciência do político” está sob sua esfera de
atuação, eis que o direito serve a sua causa e estabelece seus valores, seus bons fins sociais e a
sua razão política. Imposto como meta-razão da sociedade, que transcende o grupo e se
manifesta por regras universais que celebram o “tempo longo” do direito, este argumento é
mobilizado pelos juristas para desqualificar a política, oposta a ele por ser manifestação de
interesses pequenos, porque particulares, na qualidade de ciência do efêmero e do conjuntural
(COMMAILLE, 2000, p. 30).
Para se imporem em contexto de disputa pela definição da política, as disciplinas de
direito público exageram sua cientificidade positiva e aprimoram o próprio léxico para
consolidar sua “tecnicidade”. Os administrativistas, por sua vez, encontraram na
“racionalização” e na “modernização” categorias organizadoras de seu discurso e ainda uma
nova linguagem para o Estado. Trabalhando sob a perspectiva de que a linguagem com
pretensão técnica, neutra e universal é o fundamento da autoridade simbólica do direito, por
meio da qual os juristas conseguem eufemizar as disputas políticas sob a forma de produção
doutrinária, assume-se o desafio de observar os objetos jurídicos para além de sua reificação
como história mecânica. Ou seja, analisar somente o conteúdo da orientação administrativa, o
resultado da decisão judicial ou o efeito de uma consultoria conduz a desprezar as condições
sociais e políticas que as tornaram possíveis. Assim, importa considerar como o mito se
instaurou, como prosperou e quem são seus heróis.
Uma das formas eficazes de legitimação no espaço público tem sido a “cruzada pela
moralização da política” que protagonizam os juristas, assim como no Brasil, fenômeno
também percebido em várias conformações sociais (BRIQUET, 2001; ROUSSEL, 2002). Mas
a adesão à lógica da “moralização política”, se permite aos juristas a elaboração de conceitos e
definições “técnicas” em doutrinas sobre o Estado, de igual forma os autoriza a mobilizar o
“senso comum savante” que considera a política “tradicional” desqualificada e atrasada. Este
processo de esvaziamento da política “tradicional”, porque viciada por interesses de grupos
posicionados “contra o interesse público”, conduz os juristas a manter ativa a lógica da
construção dos problemas públicos, aos quais são cabidas suas soluções “técnicas”. Conforme
aponta Sacriste (2011, p. 11-14), as teorias propõem, justificam e objetivam as soluções
sofisticadas de distribuição do poder político porque o direito público toca no cerne de sua
definição, ao ponto das constituições políticas poderem ser consideradas mesmo como “as
regras do jogo político”. Mas as controvérsias constitucionais, tidas frequentemente como
técnicas, nunca passam de disputas pela distribuição do poder político.
Oferecendo suas competências “técnicas” e “neutralidade” política para enfrentar as
“patologias” da política brasileira, um grupo de administrativistas se instaura em postos de
poder e se consolida como definidores da boa política. Pois como demonstram Dezalay e
Garth (2008, p. 41), o campo jurídico funciona como bolsa simbólica onde trocam-se e
amalgamam-se diferentes tipos de capital, de origem familiar, escolar ou política, sobre os
quais repousa a autoridade do direito e a credibilidade de seus agentes. No entanto, devido a
evidente condição periférica do caso estudado, a credibilidade dos agente é muito consequente
de critérios externos de consagração, e da forte associação à esfera política, ou por vezes
dependência e vulnerabilidade relativa a ela (CORADINI, 2003, p. 126).
Com vistas a dissuadir a possível impressão de que opero pelo princípio da
metonímia3 e que pretendo explicar o conjunto dos juristas pelo exemplo dos poucos que serão
citados, afirmo que, ao contrário, o objetivo é justamente compreender quais são os atributos
que favorecem à aproximação de um grupo reduzido ao centro do poder em um determinado
momento. Como mais adiante se reforçará, convém estabelecer desde logo a distinção entre
contradição e ambivalência: embora se discuta aqui as iniciativas racionalizantes da
administração ao passo em que se constata a “continuidade” de vínculos de natureza
personalista, com permanência de laços de reciprocidade e de lealdade, - inclusive como
lógica de legitimação das posições sociais -, entender essa dinâmica como contraditória, no
mínimo, é diminuir sua complexidade e suas ambivalências.
4 Autoritarismo instrumental do DASP e o IBAM
É revelador para o objetivo deste trabalho observar as circunstâncias da trajetória de
Luiz Simões Lopes4. Descendente de uma família agrária tradicional do Rio Grande do Sul,
formado engenheiro agrônomo em Minas Gerais, recebeu convite de Miguel Calmon, então
ministro da Agricultura e marido de uma prima, para integrar aquele ministério - do qual o pai
de Simões Lopes havia sido o chefe. Herdando as relações políticas do pai na capital do país,
neste cargo pôde estabelecer suas próprias redes pessoais, algumas das quais o
acompanhariam no Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP). A proximidade
com Vargas também inicia através do pai, de quem o primeiro foi contemporâneo na Câmara
dos Deputados. Tendo sido chamado para compor o gabinete quando Vargas assumiu a chefia
do Governo Provisório, passou a atuar na Comissão Permanente de Padronização de 1930 e no
Conselho Federal do Serviço Público Civil de 1937.
O DASP5, sob a presidência de Luiz Simões Lopes, seria instituído em 1938, no
início do Estado Novo, na esteira dos “princípios racionalizadores” daquelas duas comissões.
Simões Lopes mobiliza pessoalmente as noções do senso comum vigente sobre as práticas
3
Cfm. Willemez (1999).
Luiz descende de uma família de políticos. É filho de Ildefonso Simões Lopes, deputado federal pelo Partido
Republicano Rio-Grandense por três mandatos, entre os quais foi ministro de Agricultura, Indústria e Comércio
de Epitácio Pessoa, e que assumiu a presidência do Banco do Brasil de 1930 a 1943.
5
Fonte: arquivo CPDOC/FGV. Disponível em: http://cpdoc.fgv.br/producao/dossies/AEraVargas1/ anos3745/PoliticaAdministracao/DASP. Acesso em 24 jun. 2014.
4
políticas arcaicas da República Velha, por exemplo, quando afirma seu “estranhamento”
porque a maioria dos funcionários públicos ingressava “sem prestar concurso, sem nenhuma
prova de capacidade técnica nem de idoneidade moral” (SILVA, 2006, p. 54). Ainda, ele
identificava “as grandes deficiências da máquina estatal, que era emperrada, irracional,
irresponsável e olhada com desprezo pelos brasileiros” (id., 2006, p. 77). Menciona também
que a administração pública “fora submetida durante largos anos a um regime eminentemente
político, em que as escolhas para os cargos públicos se fazia sob pressão dos políticos e,
regionalmente, dos cabos eleitorais”, compondo o “triste sistema de pistolão” (id., 2006, p.
88). Cabos eleitorais, estes, que eram “os piores funcionários que há [...] Porque o sujeito
indicado por questões políticas [...] é a pior gente que existe no mundo [...] mais incompetente,
mais vagabunda, e que recebe dinheiro”, no caso, propina (id., 2006, p. 71).
O DASP, portanto, surgia com o propósito de reformar a administração pública nos
moldes do previsto na Constituição de 1937, ajudando na melhoria da máquina pública, na
qualificação do funcionalismo e na inspeção do serviço público6. A Revolução de 1930, para
alguns, teria sido a oportunidade para ampliarem-se as questões de cunho nacional e para a
reformulação, sob novas bases “científicas”, do funcionalismo público no Brasil. As palavras
de Simões Lopes sobre a lei7 que, segundo ele, instituiu o sistema de mérito no serviço
público, “além de dar organicidade ao sistema de pessoal, trazia uma série de princípios
indispensáveis a uma administração moderna, não casuística, regida por normas gerais,
honestas e rígidas, que orientariam dali para frente o serviço civil brasileiro” (id., 2006, p. 91).
Conforme o presidente do DASP, a lei representava um novo momento, em que “as pessoas de
mais mérito e que mais se dedicavam eram as que poderiam ser melhor agraciadas e melhor
tratadas pelo Governo Federal” (SIMÕES LOPES, 2003, p. 33).
Em 1944 Simões Lopes também passou a presidir a recém criada Fundação Getúlio
Vargas (FGV), de onde só se afastou nos anos 1990, que ele defendia como “instituição
necessária para cuidar dos problemas do país”, e que nascia com o propósito de ser uma escola
de administração, destinada a formar quadros qualificados para uma administração pública
“moderna”. Simões Lopes ainda viria, em 1952, a ser o primeiro presidente do Instituto
Brasileiro de Administração Municipal (IBAM) 8 . “Organização comprometida com a
6 Para
uma discussão sobre as quatro maneiras de entender as funções do DASP e, logo, do Estado Novo, v.
Codato (2011). Para uma análise da “confraria dos advogados” que ocupou o conselho do Daesp, elite política
paulista de segundo escalão oriunda dos partidos políticos já existentes na República Velha, v. Codato (2014.)
7
Lei 284 de outubro de 1936.
8
Do qual é hoje presidente Edson Oliveira Nunes.
identificação e operacionalização de soluções para os problemas da administração pública”9, o
IBAM atua ainda hoje desempenhando atividades de assessoria técnica, formação através de
cursos e do “Laboratório da Administração Municipal”, sugerindo constituir uma grande rede
com os municípios destinada a “construir as bases de uma cultura administrativa
empreendedora, inovadora e voltada não apenas para um comportamento ético e responsável,
mas também para um mais alto padrão de desempenho, capaz de gerar melhores serviços
públicos”.
Razoável entender o aumento de prestígio da função dos administrativistas no Estado
Novo, especialmente quando se verifica a disponibilidade de posições burocráticas a serem
ocupadas em uma série de agências recém criadas. Até a década de 1960, os publicistas
consagrados estavam no Rio de Janeiro10 (SUNDFELD, 2012). A medida de suas influências
exigia uma colocação em posição de destaque da máquina estatal, de onde pudessem ocupar
funções jurídico-burocráticas de prestígio. Até a transferência da capital para Brasília, era o
Rio de Janeiro que concentrava os maiores recursos de ocupações relevantes para essa elite
publicista. Pela proximidade com o centro do poder, dispunham de uma variedade de cargos
no setor público, nas empresas estatais e nas concessionárias privadas, além das cúpulas dos
poderes.
Cumpre explicitar a importância da Revista de Direito Administrativo (RDA), publicação da Fundação Getúlio Vargas, de onde Simões Lopes era o presidente -, como o
grande veículo de vulgarização da produção daqueles publicistas associados ao DASP. Foram
pesquisados para este estudo11 os 66 volumes da revista12 publicados desde a sua fundação, em
1945, até a última edição do ano de 1961. Os resultados constantes na Tabela 1 correspondem
a quase 25% do total dos artigos de doutrina. Concentram entre eles, portanto, importante
setor da revista. A exceção de Bandeira de Melo13, todos os demais têm grande proximidade
com o regime varguista, apresentando-se como verdadeiros difusores da visão administrativa
promovida pelo DASP.
9
Conforme http://www.ibam.org.br/info/assessoria-tecnica. Acesso em 5 jun. 2015.
Por exemplo, Rui Barbosa, Amaro Cavalcanti, Viveiros de Castro, Carlos Maximiliano, Francisco Campos,
Castro Nunes, Themístocles Cavalcanti, Pontes de Miranda, Miguel Seabra Fagundes, Carlos Medeiros, Caio
Tácito, Victor Nunes Leal e Afonso Arinos de Melo Franco.
11
Disponível em: http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/issue/archive. Acesso em 24 jul. 2014.
12
Um total de mais de 7.500 documentos foram encontrados, divididos entre as seções “doutrina”,
“jurisprudência dos tribunais”, “sentenças”, “tribunal de contas”, “jurisprudência administrativa”, “pareceres”,
“notas e comentários”, ”bibliografia” e “legislação”. Optou-se por centrar a análise na seção “doutrina”, uma vez
que se trata de espaço para livre manifestação dos autores, que podiam adiantar-se às determinações externas de
decisão normativa, bibliográfica ou jurisprudencial já publicada. Somente os documentos de doutrina restringem
o universo a 230 artigos.
13
Cuja trajetória profissional neste período é mais restrita a São Paulo, conforme se verá no próximo ponto.
10
Tabela 1: Distribuição dos autores mais frequentes na seção “Doutrina” da RDA entre 1945 e
1961.
Autor
N. de artigos
M. Seabra Fagundes
11
Rubens Gomes de Souza
11
Carlos Medeiros Silva
Osvaldo A. Bandeira de Melo
Themístocles Cavalcanti
10
10
6
Fonte: http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/issue/archive. Acesso jul. 2014.
Desse grupo, cuja produção bibliográfica referendava a proposta política do governo,
cabe fazer algumas observações sobre suas trajetórias a fim de explicitar suas eventuais
conexões e os vínculos que os uniam. Data de 1936 a obra que será reconhecida como o
publicismo da Era Vargas: “Instituições de Direito Administrativo Brasileiro”, de
Themístocles Brandão Cavalcanti. Formado pela Universidade do Rio de Janeiro em 1922, foi
Procurador do Tribunal Especial em 1930, Consultor-Geral da República entre 1945 e 1946,
foi eleito Deputado na Assembléia Constituinte do antigo Estado da Guanabara em 1960, foi
professor catedrático da Faculdade Nacional de Ciências Econômicas e nomeado em 1967 por
Costa e Silva Ministro do STF14.
Mas é com Francisco Campos que o Estado Novo terá seu maior teórico, e ao redor
de quem os demais “doutrinadores” estabelecem vínculos pessoais e institucionais mais
sólidos. Formado na Faculdade Livre de Direito de Belo Horizonte em 1914, onde a partir de
1918 exerceu a docência em direito público, foi deputado estadual pelo Partido Republicano
Mineiro de 1919 a 1922 na base parlamentar do governador Artur Bernardes. Conhecido
político autoritário e antiliberal, condenava a autonomia municipal, cujas prefeituras serviriam
apenas para controle central sobre as administrações locais. Deputado Federal entre 1921 e
1926, apoia os governos federais de Epitácio Pessoa e Artur Bernardes. Nomeado Secretário
do Interior em Minas Gerais, participou da articulação com o Rio Grande do Sul para
apresentar candidatura à sucessão de Washington Luis. Partidário de Vargas, apoiou a
revolução de 1930 e credenciou-se para ser Ministro da Educação entre 1930 e 1932. Foi
consultor da República em 1933 e Secretário de Educação do Rio de Janeiro em 1935.
14
Fonte: dados biográficos no sítio do STF, na aba “Composição” ds seção “Sobre o STF”. Disponível em:
http://www.stf.jus.br/portal/ministro/verMinistro.asp?periodo=stf&id=105. Acesso em 24 jun. 2014.
Enquanto Ministro da Justiça, Francisco Campos15 foi o responsável pela Constituição de
1937.
Carlos de Medeiros Silva16, formado em 1929 no Rio de Janeiro, exerceu a advocacia
antes de ser chefe de gabinete na Secretaria de Educação do Distrito Federal em 1936 e 1937.
Em 1939 tornou-se Promotor público. De 1942 a 1943 foi consultor jurídico na Comissão de
Defesa Econômica e em 1944 no DASP. Chefe de gabinete do Ministério da Justiça quando
Francisco Campos era o titular da pasta, participou da elaboração da Constituição de 1937.
Consultor da República durante o segundo governo de Vargas, testemunhou a instituição da
Petrobras. Foi Procurador Geral da República no governo Kubitschek entre 1957 e 1960.
Nomeado por Castelo Branco ministro do STF em 1965, no ano seguinte já transitou ao
Executivo para ser ministro da Justiça até 1967. É atribuído a Medeiros Silva a autoria do Ato
Institucional n.1, da Constituicão de 1967 e do Ato Institucional n.12. Especialista em direito
administrativo, foi colaborador da Revista Forense da qual foi redator-chefe durante trinta
anos, entre 1935 e 1965 e diretor de 1944 a 1965 da RDA. Ainda foi redator entre 1944 e 1947
da Revista do Serviço Público.
Imprescindível para entender o grupo é atentar para a trajetória de Victor Nunes
Leal17, que se forma no Rio de Janeiro em 1936. Em seguida, é admitido na redação da Revista
Forense, onde trabalhava, dentre outros, Carlos Medeiros Silva. Posteriormente, foi
encarregado da seção jurídica do Observador Econômico e Financeiro, participando da equipe
fundadora da RDA e do Conselho Consultivo da Revista Brasileira de Estudos Políticos da
Universidade de Minas Gerais. Para ingresso na carreira docente na Universidade do Brasil,
escreve a tese que no ano seguinte será publicada pela própria editora Forense, de onde era
redator, sob o título “Coronelismo, enxada e voto”. Dentre suas obras ganharam destaque os
dois volumes de “Estudos de Direito Público”. Chefe da Casa Civil da Presidência da
República entre 1956 e 1959, foi consultor geral da República em 1960, ano em que recebeu
nomeação para ser ministro do STF. Lá permaneceu até 1969, quando foi afastado pelo Ato
Institucional n.5 e concentrou a atividade profissional na advocacia privada.
Muito embora boa parte de seu reconhecimento jurídico venha de sua tese sobre o
coronelismo nos municípios brasileiros durante a República Velha, e sobre isso muito viria
15
Fonte: arquivo CPDOC/FGV. Disponível em: http://cpdoc.fgv.br/producao/dossies/AEraVargas1
/biografias/francisco_campos. Acesso em 24 jun. 2014.
16
Fonte: dados biográficos no sítio do STF, na aba “Composição” ds seção “Sobre o STF”. Disponível em:
http://www.stf.jus.br/portal/ministro/verMinistro.asp?periodo=stf&id=231. Acesso em 24 jun. 2014.
17
Fonte: dados biográficos no sítio do STF, na aba “Composição” ds seção “Sobre o STF”. Disponível em:
http://www.stf.jus.br/portal/ministro/verMinistro.asp?periodo=stf&id=108. Acesso em 24 jun. 2014.
Victor Nunes a se dedicar, inclusive em seus trabalhos na RDA, podem ser considerados
ambivalentes seu discurso profissional e suas práticas pessoais. Para seus biógrafos (LEAL,
2013), é visto com naturalidade o fato de que sua acolhida no Rio de Janeiro tenha se dado
graças a um amigo de seu pai, Pedro Batista Martins, advogado renomado que lhe ofereceu
emprego, e na casa de quem teve “outra escola” com os frequentadores “invulgares” como
Francisco Campos e Sobral Pinto, este o advogado que discursou pela categoria quando da
posse de Victor Nunes - e seu colega de editora Forense, Gonçalves Oliveira -, na presidência
do STF.
Miguel Seabra Fagundes18 é dono de outro percurso que interessa observar. Formouse em Recife em 1932, ano em que se torna procurador no TRE do Rio Grande do Norte. Em
1935, com 25 anos, é nomeado por Vargas desembargador da Corte Apelação e em 1945
interventor federal no Rio Grande do Norte. Depois de presidir o TJ daquele estado é nomeado
Ministro da Justiça por Café Filho em 1954, lugar de onde exonerou-se por divergências com
o governo. Presidente do Instituto dos Advogados Brasileiros, opôs-se ao regime militar pela
redemocratização. É autor de doutrina mais frequente no período observado da RDA, além de
“O Controle dos Atos Administrativos pelo Poder Judiciário” da editora Forense - obra esta
que recebeu críticas de Victor Nunes Leal na seção “bibliografia” da RDA.
Pizarro Drummond (1952), em manifesto contra o “erro grave” do ostracismo em que
caira o DASP após a Constituição de 1946, descreve na RDA as tarefas que haviam sido
incumbidas ao órgão, que “constituiam larga e ousada tentativa de sistematização […] a fim
de integrar o país nos princípios consagrados pela ciência administrativa”, embora “o meio
brasileiro, informe e rebelde” teria recebido em pânico a novidade. Na posição de staff do
chefe de Estado, e para cumprir seu papel de bem informá-lo sobre “essa esfera ampla de
competência”, o DASP “necessita estar perfeitamente aparelhado”. Prossegue argumentado
que “se a tese vitoriosa no Estado Moderno é a da confusão de poderes - interpenetração”, que
segundo ele “já ficou sobejamente demonstrado pelos tratadistas mais esclarecidos”, ao órgao
seria exigido “manter em dia o cadastro e o balanço do processamento dos trabalhos nos três
poderes” e ainda “forçoso dispor de um serviço perfeito de referência legislativa com
interpretação das tendências políticas e das ideias vigentes nas Casas do Legislativo, bem
como de sua conveniência ou não”. Além disso, não bastaria “a simples catalogação da
jurisprudência dos tribunais, mas um espírito alerta manobrando esses textos e provando a
repercussão que possam ter no Executivo”.
18
Fonte: http://www.oab.org.br/centrocultural/agraciadosmedalhamiguelseabra.asp. Acesso em 24 jun. 2014.
Nota-se no discurso a mobilização da antiga proximidade com o poder central,
prejudicada depois da mudança constitucional, um esforço estratégico de valorizar as
incumbências de que dispunha o DASP, e a vinculação para ele da representação do “interesse
nacional”, sem as quais o Presidente ficaria sem “suporte eficiente”. Reivindica como modelo
experiências dos Estados Unidos e da Inglaterra “animadas pelo próprio espírito da
democracia” para justificar o “propósito de libertar o serviço público de influências estranhas
e perniciosas que perturbam o seu bom funcionamento e subvertem a ordem hierárquica,
fazendo prevalecer, sobre o mérito, o empenho político”. O esvaziamento da política
tradicional é recorrente no discurso, uma vez que a neutralidade, “característico fundamental
da administração pública democrática”, só poderia ocorrer “quando o servidor público está
acobertado contra as injunções políticas”.
5. O CEPAM e a Consagração dos Intérpretes19
Dispondo de um grupo de publicistas paulistas já ilustres20, até esse momento os
juristas da cidade de São Paulo ainda não tinham a influência comparável com os radicados no
Rio de Janeiro. Na década de 1960 ocorre uma confluência de fatores políticos, de
crescimento econômico que levou ao aumento da demanda por advogados e de um conjunto
de condições particulares para sedimentar São Paulo como o centro de referência de um
publicismo mais difundido pelo país. Tais condições particulares giram em torno da PUC/SP e
da formação da Turma das Perdizes21, e especialmente das figuras de Celso Antônio Bandeira
de Mello e Geraldo Ataliba, os quais fundam em 1967 a Revista de Direito Público (RDP),
publicada pela Editora Revista dos Tribunais (RT)22, e dão divulgação a produção do grupo. A
partir da divulgação pela RDP e da circulação de seus membros por palestras e cursos pelo
país, o grupo estabeleceu uma sólida rede.
Imaginar que a preponderância da Turma das Perdizes se deveu a revolução científica
que eventualmente tenham promovido, contudo, é no mínimo ignorar outras condições para
sua emergência. Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, pai de Celso Antônio, que fora diretor
do departamento jurídico da Prefeitura de São Paulo entre 1938 e 1956 e secretário de
19
Uma parte dos dados desta seção foram extraídos de BENTO; ENGELMANN, 2014.
Por exemplo, Vicente Ráo, Miguel Reale, Mario Masagão, Ataliba Nogueira, Cretela Jr., Oswaldo Bandeira de
Mello e Hely Lopes Meirelles.
21
Apelido em função do bairro de São Paulo onde se localiza a PUC.
22
Hoje denominada Revista Trimestral de Direito Público (RTDP), ainda sob direção de Celso Antônio Bandeira
de Mello, mas agora publicada pela Editora Malheiros.
20
Assuntos Internos e Jurídicos do prefeito Abrahão Ribeiro em 1946, depois de aposentar-se do
cargo de desembargador, exercido entre 1956 a 1969, foi reitor da PUC/SP entre 1969 e 1973.
Na reitoria foi sucedido até 1979 por Geraldo Ataliba, de quem era vice-reitor, sócio no
escritório de advocacia e amigo de infância Celso Antônio Bandeira de Mello (SUNDFELD,
2012, p. 108). Razoável entender como o projeto de ênfase na pós-graduação e circulação
acadêmica vingou no ambiente institucional da PUC/SP.
Não é possível também desprezar-se a oportunidade que Celso Antônio Bandeira de
Mello e Geraldo Ataliba tiveram de influenciar nos rumos da Assembleia Constituinte, quando
convocados por Quércia para assessorar a bancada paulista, ao lado de Adilson Dallari e Eros
Grau. José Afonso da Silva era assessor do líder da bancada do PMDB Mário Covas e Sergio
Ferraz, simpatizante da Turma das Perdizes, era o assessor jurídico do relator geral Bernardo
Cabral. Segundo Adilson Dallari, em entrevista a Sundfeld (2012, p. 124), não é por acaso que
a Constituição de 1988 é a primeira a ter um capítulo para a Administração Pública, um
regime geral que a discipline em torno de princípios, e a previsão para a elaboração de leis
orgânicas municipais. Conforme Dallari, Celso Antônio já ministrava cursos na PUC/SP sobre
como os príncipios administrativos poderiam levar a solução de quaisquer casos concretos,
mesmo que nenhuma outra constituição anterior os previsse, nem que fossem recorrentes na
experiência internacional. Comenta, ainda, como gerou desconforto a falta de incorporação
por Hely Lopes Meirelles das críticas dos publicistas à reforma do decreto de 1967 sobre
licitações, substituído por outro de 1986 por ele redigido no interior do governo. Outra
influência, atribuída por Dallari a José Afonso da Silva, diz respeito a constitucionalização da
matéria financeira, conforme ideia da lei 4.320 de 1964, por eles bastante implementada no
contexto do Centro de Estudos e Pesquisas de Administração Municipal (CEPAM).
Assim como na Era Vargas, a proposta do “universalismo de procedimentos”
inaugurado no regime militar consistia em reformar a administração pública, “racionalizandoa”, com vistas a “acabar com a corrupção”. Através do planejamento e da introdução de
métodos de trabalho que evitassem o clientelismo, novamente o direito administrativo podia
fazer-se útil e coerente com os planos do governo. Mais uma vez a centralização dos poderes
se deu na contrapartida do enquadramento dos poderes locais por meio de leis
racionalizadoras. O decreto lei 200 de 1967 foi tentativa de promover uma reforma
administrativa de caráter gerencial, atribuindo à administração indireta parte dos encargos da
execução de tarefas públicas.
No que concerne ao controle das localidades, é exemplar o caso da criação em São
Paulo do CEPAM23 por Hely Lopes Meirelles, à época secretário do Interior do governador
Abreu Sodré. Sob o pretexto da lei 4320 de 1964 obrigar as administrações municipais a
proverem seus serviços e construírem infraestrutura urbana com seus meios próprios e com
eficiência, o CEPAM aparece com a missão de dar assistência técnica às administrações
públicas municipais, para as dotar de perfeitas organização e funcionamento. Segundo opinião
de Dallari, Hely o criou por convicção, a fim de disseminar o pensamento técnico e os valores
da administração racional, tais como as virtudes do planejamento e do controle financeiro
(SUNDFELD, 2012, p. 119). Desse modo, seriam mitigadas as práticas clientelísticas que
impediriam o desenvolvimento, e contra quem Hely já tinha um histórico de luta, quando foi
juiz federal e “sancionava funcionários corruptos da alfândega”.
Dado o contexto, o CEPAM serviu como incentivo suficiente para a produção
doutrinária sobre o municipalismo, comprovando o fato de que a construção intelectual é
estreitamente relacionada com o mundo dos práticos no Brasil. Coube a José Afonso da Silva,
que embora se dissesse simpatizante da esquerda, era chefe de gabinete de Hely, “homem do
regime”, na secretaria do Interior, a redação do primeiro grande manual de direito urbanístico
no país, que desde os anos 1970 impulsionava estudos sobre o assunto, apesar de o Estatuto da
Cidade só ter sido promulgado em 2001. Também coube a ele fazer o primeiro manual sobre
orçamento-programa. Mas cumpriu ao próprio Hely Lopes Meirelles a escrita da cartilha aos
administradores municipais, seu “Direito Municipal Brasileiro”, a partir da “experiência bem
sucedida” da prefeitura modelo de Valinhos, onde foi mantido um curso permanente para
formação de administradores locais, com a docência eventual de Ataliba e Celso Antônio.
Como se apontava anteriormente, não há no Brasil uma divisão muito consistente
entre o que seja o mundo dos teóricos e o mundo dos práticos, tal como ocorre em alguns
países europeus, em que professores de direito falam desde um lugar neutro ancorado no poder
acadêmico. Aqui, as doutrinas administrativas originam-se de apostas políticas e acadêmicas
tomadas pelos intérpretes das normas, e o espaço de formação dos argumentos nas doutrinas é
absolutamente vinculado às confrontações no campo da prática profissional e às oposições
sobre juridicidade das tomadas de decisão governamental (ENGELMANN; PENNA, 2014).
Por isso a análise da biografia coletiva do grupo dos produtores da técnica com maior
repercussão nas últimas décadas permite perceber quais são os atributos dos intérpretes
legitimados.
23
http://cepam.org. Acesso em 24 de jun. 2014.
A mostra apresentada a seguir foi feita com base no mapeamento dos manuais de
direito administrativo reconhecidamente consagrados24. Nota-se que os manuais de maior
prestígio concentram-se em um número limitado a cinco grandes editoras jurídicas ainda
restritas ao eixo Rio-São Paulo, com esmagador predomínio da última. Ainda que, segundo
Lagroye (1985), o processo de legitimação não seja um reflexo da relação de poder, mas
constitutivo da essência dessa relação, a tabela abaixo mostra que a titularidade na posição de
interprétes legitimados da ordem jurídico-política da adminitração pública ainda é ocupada por
Hely Lopes Meirelles e Celso Antônio Bandeira de Mello.
Tabela 2: Manuais de Direito Administrativo mais reeditados no mercado brasileiro a partir
da 10ª edição.
Autor
Editora e UF
Título da Obra
Hely Lopes Meirelles
Malheiros SP
Direito Administrativo Brasileiro
Direito Municipal Brasileiro
Ano da
Primeira
Edição
1964
1957
Última
edição
40ª
17ª
Celso Antonio
Malheiros SP
Curso de Direito Administrativo
1980
31ª
Bandeira de Mello
Maria Sylvia
Atlas SP
Direito Administrativo
1990
27ª
Zanella Di Pietro
José dos Santos
Atlas SP
Manual de Direito Administrativo
1997
27ª
Carvalho Filho
Diógenes Gasparini
Saraiva SP
Direito Administrativo
1989
17ª
Odete Medauar
RT SP
Direito Administrativo Moderno
1996
18ª
Marçal Justen Filho
RT SP
Curso de Direito Administrativo
n/d
10ª
Paulo Vicente e
Método/Forense
Direito Administrativo
n/d
22ª
Marcelo Alexandrino
/Gen RJ
Descomplicado
Diogo de Figueiredo
Método/Forense
Curso de Direito Administrativo
n/d
16ª
Moreira Neto
/Gen RJ
Fonte: Banco de Dados do Projeto de Pesquisa do Núcleo de Estudos em Justiça e Poder Político/UFRGS
“Intérpretes da constituição, porta-vozes de políticas: juristas e ordem política brasileira”.
Atualmente, o CEPAM também é conhecido como Fundação Prefeito Faria Lima.
Segue atuando na orientação de prefeituras e câmaras por meio de assessoria técnica e
pareceres jurídicos: “produz conhecimento e oferece cursos de qualificação profissional e
aperfeiçoamento aos servidores públicos e agentes políticos”, promovendo “a troca de
informações sobre experiências bem-sucedidas de gestão municipal”. A respeito das inovações
institucionais sobre municípios que a Constituição de 1988 introduziu, a fundação informa que
“a atuação do Cepam deu suporte essencial para a consolidação do princípio
descentralizador”25.
24
Cuja repercussão é dimensionada a partir do número superior a dez reedições que obtiveram desde suas
primeiras edições.
25
http://www.cepam.org/institucional/quem-somos.aspx. Acesso em 5 jun. 2015.
6. A responsabilização criminal dos prefeitos: o papel do TJRS
6.1 Instauração da Lenda
A história da instalação da Quarta Câmara Criminal do Tribunal de Justiça do Rio
Grande do Sul (doravante TJ ou TJRS) remonta, segundo seus idealizadores, à concessão de
foro privilegiado para o julgamento de crimes de prefeitos no Brasil26. De fato, a nova
Constituição adicionou um dispositivo que fazia do julgamento de prefeitos prerrogativa dos
tribunais de justiça: de homicídios a crimes contra a administração, com exceção dos crimes
federais e eleitorais. O fundamento para a “inovação” consistia na crítica da cumplicidade
recorrente que pautava a relação entre os executivos locais e seus respectivos judiciários antes
da redemocratização. O intuito de atribuir a responsabilidade aos tribunais das capitais,
imaginava-se, era coibir os incentivos às práticas corruptivas, uma vez que a chance de
punição, associada a maior liberdade e autonomia que o juiz teria para condenar, tornava-se
maior.
O que ocorria em Porto Alegre, a capital mais ao sul do Brasil, segundo o exdesembargador Luiz Melíbio Uiraçaba Machado27, naqueles anos de 1990 e 1991 o juizassessor da presidência do TJ, era uma “incapacidade técnica e humana” de lidar com a nova
atividade: cumpria ao tribunal receber a denúncia contra o prefeito, e adaptar suas secretarias
de Câmaras às funções de cartório, para reunir as provas contra o acusado, ao mesmo tempo
em que mantinha a função recursal e sua tramitação técnica característicamente diferente.
Além disso, o desembargador “tinha de relatar outros processos, organizar a pauta e revisar o
colega. Ele nunca tinha tempo de instruir aquele processo, interrogar o réu, ir para o interior
inquirir testemunhas (MACHADO, 2002, P.192).
Dada a conjuntura e a necessidade de “firmar uma orientação” e jurisprudência,
“surgiu a ideia de se criar uma Câmara Criminal especificamente para julgar prefeitos”. A
narrativa sobre a construção institucional da Quarta Câmara Criminal sempre inicia por sua
justificativa: pôr fim à impunidade e conduzir à “reforma dos costumes políticos no nosso
estado” (id. P. 202). Outro elemento característico da fala de Melíbio Uiraçaba Machado é a
marca por apresentar de si um perfil “empreendedor”, porque: “imaginou e elucubrou
melhorias nos nossos serviços” ou quando liderou a modernização e informatização da
biblioteca, bem como a comissão de desburocratização do tribunal.
26
27
Artigo 29 inciso X da Constituição Federal de 1988.
Entrevista ao projeto Histórias de Vida do Memorial do Judiciário do Rio Grande do Sul.
Ademais, a descrição da “engenharia institucional” da Quarta Câmara frequentemente
é posta por seus méritos de ser “experiência pioneira e importante, porque hoje outros estados
estão copiando a iniciativa do Rio Grande do Sul como sendo a única possível para uma
tramitação rápida desses processos e fazer desaparecer a sensação de impunidade” (id., 2002,
P.193)28. Tal argumento encontra respaldo nas palavras de Leal (1999, p. 394), para quem a
Câmara tem um “efeito pedagógico fundamental, porque tem auxiliado muito as
administrações municipais a não cometerem mais equívocos”, e que confere à existência e
atuação da Quarta Câmara a modificação qualitativa no assessoramento a prefeitos. Segundo o
desembargador aposentado muitas vezes não agem de má-fé, mas “cometem equívocos e eram
mal assessorados” [sic]. Agora, já estariam bem assessorados, e “aqueles fatos que ocorriam
quando da instalação da Câmara, contratação irregular e outros feitos de somenos importância,
já não ocorrem mais”.
6.2. Disputa por legitimidade
Em um dado momento, cogitou-se deixar a Câmara com a única atribuição de julgar
os prefeitos. O volume de trabalho da Câmara diminuiria consideravelmente se apenas lhe
fosse atribuída essa competência originária. Explica o porquê da disputa as decisões proferidas
pela Quarta Câmara desde 1992: passam de 14 mil os processos julgados. As decisões
tomadas naquele órgão referentes somente a casos de crimes de prefeitos resumem-se a 2.038.
Entretanto, ainda que julgue outros assuntos que não somente delitos dos chefes dos
executivos municipais, a Quarta Câmara manteve a exclusividade no julgamento dos prefeitos.
Houve proposta, certa ocasião, da possibilidade de julgar crimes de prefeitos para as demais
Câmaras Criminais. Foi vitoriosa, como percebe-se pela atual conformação institucional29, a
28
Merece aprofundamento a questão da inspiração por outros TJs na criação de Câmaras especializadas para
julgar prefeitos. Apesar de a Segunda Câmara Criminal do TJPR atuar desde 2010 de modo especializado, suas
congêneres dos TJs de São Paulo e da Bahia, depois de criadas por disposição regimental, foram extintas. A 15ª
Câmara Criminal do TJSP funcionou especialmente de 2007 a 2011 e foi extinta, segundo um de seus
fundadores, des. Walter Guilherme, por desconforto de seus juízes, muito visados pela imprensa e pelos
advogados. Já a Câmara Especial do TJBA, funcionou de 1996 a 2006, encerrou por suposta denúncia de venda
de sentenças aos prefeitos.
29
Desde a resolução 1/98 do TJRS, compete à Quarta Câmara Criminal originariamente, as infrações penais
atribuídas a Prefeitos Municipais (Constituição Federal, art. 29, inciso X) e de modo recursal, crimes de
responsabilidade e funcionais praticados por ex-prefeitos; crimes contra a incolumidade pública (Código Penal Título VIII); crimes contra a Administração Pública (Código Penal - Título XI); crimes de parcelamento de solo
urbano (Lei n.º 6.766/79); crimes contra a ordem tributária (Lei n.º 8.137/90); crimes de abuso de autoridade (Lei
n.º 4.898/65); crimes contra a economia popular e os definidos no Código de Proteção e Defesa do Consumidor
(Leis n.º 1.521/51 e n.º 8.078/90); crimes ambientais (Lei n.º 9.605/98); crimes contra licitações públicas (Lei n.º
concentração unicamente nessa Câmara. O depoimento de Leal (1999, p. 394), que passou a
integrar a 4ª Câmara logo da sua promoção para o TJ, entre 1995 e 1997, reforça a percepção
de que o tema não era pacífico e protagonizava disputas no âmbito das instâncias superiores.
“Tenho batalhado muito no Órgão Especial para que a Câmara dos Prefeitos
permaneça, que seja uma Câmara especializada, porque passei por lá e acho
extremamente útil e necessário que apenas ela julgue os Prefeitos, que não fiquem os
processos diluídos em outras Câmaras [...] No Órgão Especial voto sempre favorável
para que ela se mantenha na sua especialidade quando se fala em transformá-la numa
Câmara comum. Se eventualmente ficar reduzido o número de processos, pode haver
outras atribuições” (id., ibidem).
Todas estas razões justificam a peculiar visibilidade que a Quarta Câmara Criminal
detém frente aos demais órgãos do TJRS. Para Melíbio, ela “passou a ser a vitrine do TJ
porque os fatos que são levados a julgamento ali sempre têm implicação na política partidária
e na vida pública do estado”. De fato, por causa dela, e para se adaptar ao modo novo de lidar
com as práticas políticas locais, organizaram-se também a Procuradoria dos Prefeitos e o
Tribunal de Contas, agora dotado de um “bom corpo de advogados” para assessorar os
prefeitos, conduzindo, ao “redimensionamento da administração pública, trazendo para a vida
pública [...] a cultura da probidade administrativa, do respeito pelo cidadão, pelo eleitor,
respeito ao patrimônio público” (MACHADO, 2002, P. 202).
6.3 Consagração e “glória”
O depoimento de Vladimir Giacomuzzi sobre sua presidência na 4ª Câmara, quando
da aposentadoria de Melíbio Uiraçaba Machado, é bom exemplo da mobilização dos
argumentos de “pioneirismo” e “importância da missão” do órgão. Por ocasião dos trabalhos
da Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) do Judiciário30 foi designada a visita de um
delegado ao TJRS para “alimentar a CPI”. Reconhecida “a competência e o funcionamento”
da Câmara, que na época só atuava em processos contra prefeitos, todo o material foi
transformado em matéria de capa do jornal “Folha de São Paulo”, na qual o presidente do
Supremo Tribunal Federal dizia que a Quarta Câmara era exemplo a ser seguido por todos os
estados: “isso foi a glória!” (GIACOMUZZI, 2005, P. 316-317).
8.666/93).
30
Instalada em 1999 no Senado Federal para apurar denúncias de irregularidades cometidas dentro do Poder
Judiciário por seus funcionários, que efetivamente comprovou o desvio de mais de R$160 milhões da construção
do TRT/SP.
A respeito do reconhecimento do “esforço” pelo STF, o desembargador aposentado
esclarece com ênfase que “nunca ninguém falava com o ministro, nunca o ministro estivera
aqui [...] ele disse espontaneamente [...] e corresponde à realidade”. Quanto a experiência da
especialização não ter dado certo em nenhum outro estado, Giacomuzzi credita à falta de
“vontade política para tomar esse rumo que traz muitas implicações” e à carência de
embasamento, preparação ou mesmo pela deficiência dos juízes, da estrutura, e de outros
inúmeros fatores.
6.4 Origens sociais e vínculos de solidariedade
Observar as características institucionais da Quarta Câmara e sua missão no contexto
da esfera político-jurídica rio-grandense não é suficiente. É preciso analisar seus membros, o
modo como desenvolveram suas trajetórias de carreira, bem como as disputas por posição e
legitimidade. Desde sua inauguração, em 1992, atuaram nas três cadeiras que a compõem,
mais a da suplência, 26 desembargadores.
Quanto à herança jurídica, sete juízes tiveram suas origens sociais publicadas. Destes,
cinco são filhos de pais cuja principal ocupação era vinculada ao direito. Muito embora
saibamos que a profissão do pai não é suficiente para explicar a origem social do biografado,
vê-se aí um indício claro de começo de socialização com o direito ainda na infância. Como
demonstra Coradini (1997, p. 435) quando explica o caso dos Jobim, o “grupo familiar
constitui nível mais imediato para estabelecimento de relações de reciprocidade” com os
agentes do poder político central que lhes garantem os principais títulos. As relações de
reciprocidade são, em verdade, a condição inicial para a acumulação de capital social.
Pensamento equivalente encontra-se em Karady (1991), quando apresenta o direito como um
meio de acesso à alta administração para os herdeiros das elites. O direito constitui-se como
competência capaz de conduzir a todas as carreiras da classe dominante, mas o destino social
de cada agente será produto das estratégias empreendidas por ele.
A presença de representantes de dinastias jurídicas do estado dentre os
desembargadores da Quarta Câmara merecerá melhor averiguação porque implica a
disponibilidade de maiores recursos em jogo. Cabe ressaltar os casos de Érico Barone Pires,
filho de Voltaire de Bittencourt Pires e primo de Oswaldo de Lia Pires, renomados advogados
criminalistas de Porto Alegre; de Walter Jobim Neto31, neto do governador Walter Jobim, filho
de Helvio Jobim e irmão do ex-ministro Nelson Jobim; e de Marcelo Bandeira Pereira,
presidente do TJRS entre 2012 e 2014, filho de Sebastião Adroaldo Pereira, desembargador e
presidente da AJURIS e irmão de Roberto Bandeira Pereira e Miguel Bandeira Pereira, ambos
do Ministério Público, o primeiro tendo sido inclusive Procurador-Geral de Justiça. A herança
do nome de família tem peso especial no mundo do direito, pois serve como porta de entrada
para a burocracia pública, operando como um “atestado moral” em um jogo em que a
dinâmica de indicação para postos exige “confiança” (ENGELMANN, 2004).
Mesmo outro caso em que a posição social paterna não permite transmissões
evidentes de capital simbólico para uso no espaço do direito, a origem social “diferenciada” de
Danúbio Edon Franco, filho de um “bolicheiro do interior”, conforma-se com os princípios de
classificação e legitimação tradicionais vigentes. Como aponta Coradini (1998, p. 227) o
poder político fortemente concentrado que emerge de uma sociedade escravista e
hierarquizada como a sul rio-grandense, somado a falta de consenso político conformava
aquela “moral cívica”. Irmão de um coronel do exército e de outro juiz, os investimentos
sociais da família de Franco ilustram a ideia de que a dominação se dá pelas armas e pela
política, ou pelo direito em tempos mais “pacíficos”.
Mauro Aurélio Costa Moreira de Oliveira, desembargador aposentado do TJRS e
sócio de banca de advogados sediada na Praça da República, em Porto Alegre, que leva seu
nome, sua autoridade política e sua presença nas sessões de julgamento dos casos mais
complicados, diz-se saudoso da “boa época em que não havia abusos de nepotismo nem se
vivia a fabricada síndrome de rejeição contra o trabalho de parentes no Judiciário”
(MOREIRA OLIVEIRA, 2005, P. 185-186). É uma espécie de aplicação do princípio de que
“sangue não é água”, conforme afirmou o desembargador aposentado da Quarta Câmara Ruy
Armando Gessinger quando da aprovação no exame da OAB de sua filha, somando ao coro de
Oliveira. Para este, a exemplo das relações com a família de Sebastião Adroaldo Pereira, de
José Eugênio Tedesco e Milton Martins, de quem foi colega, amigo e professor dos filhos,
“temos uma ‘família judiciária’”.
Pensamento compartilhado, evidentemente, pelos demais componentes do tribunal:
cumpre mencionar que Uiraçaba Machado, filho advogado do aposentado Luiz Melíbio
31
A família dos Cruz Jobim já foi objeto de trabalhos sobre as elites políticas do Rio Grande do Sul. Para mais
informações ver Coradini (1997) e Grill (2008). Melíbio Uiraçaba Machado (2002, p. 197) qualifica Walter
Jobim como “homem de direita, de família tradicional, ligado ao patriciado rural, ele próprio fazendeiro”, na
oportunidade em que explica o apoio de Luiz Carlos Prestes à candidatura de Jobim, que concorria ao governo do
estado contra o candidato “da esquerda” Alberto Pasqualini.
Uiraçaba Machado, era assessor do pai no gabinete da presidência da Quarta Câmara. É
importante, todavia, estabelecer-se aqui a distinção entre contradição e ambivalência. À
semelhança do caso de Pedro Nava em Coradini (1997, p. 452-453) que detinha postura crítica
sobre os esquemas eleitorais apesar de valer-se das influências políticas de parentes para
conquistar cargos, não convém, para que a pesquisa seja profícua, entender como contraditório
o ato dos desembargadores empregarem parentes como assessores enquanto condenam
prefeitos por nepotismo. Trata-se da ambivalência que decorre da concepção de política
vigente, baseada nas relações de reciprocidade, admitindo todas as esferas de relações sociais
e criticando os desmandos da política no seu viés mais aparente, como as perseguições e
retaliações.
Outros desembargadores vão apresentar conexões pessoais nos períodos de formação
jurídica nas faculdades de direito32, bem como na militância estudantil e associativa que se
envolveram em decorrência dessas relações. Ainda, a ampla maioria dos 26 desembargadores
que passaram pela Quarta Câmara Criminal teve passagem por alguma Câmara Criminal do
extinto Tribunal de Alçada, especialmente pelas 1ª e 3ª Câmaras. Muito embora seja
precipitado atribuir qualquer coesão ideológica a esse convívio anterior, crê-se fazer bem
problematizar mais esse período de confluência nas carreiras dos juízes.
Melíbio Uiraçaba Machado e Vladimir Giacomuzzi foram contemporâneos no
Tribunal de Alçada e atuaram em suas passagens pela Quarta Câmara muito imbuídos pela
condição de “juristas católicos” da primeira geração (ENGELMANN, 2004, p. 116).
Giacomuzzi, oriundo do Ministério Público, que esteve em Brasília para assessorar na
Assembleia Constituinte e chegou a ser vice-presidente da associação nacional de membros do
Ministério Público, a CONAMP, pauta pelos preceitos cristãos ao ponto de mencionar em
entrevista que “a tibiez ética, moral e religiosa é que fragiliza o sistema judicial”33.
Todos esses elementos levam a crer que não é qualquer juiz que vem a ser
desembargador da Quarta Câmara Criminal e por isso pretende-se analisar mais
32
Quatro foram formados pela Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul, três pela Universidade
Federal do Rio Grande do Sul, três pela Universidade Federal de Santa Maria, dois pela Universidade Federal do
Vale do Rio dos Sinos e dois pela Universidade Federal de Pelotas. Além de um desembargador formado pela
Universidade Federal do Paraná, cinco outros fizeram seus estudos superiores em faculdades do interior do
estado, mais periféricas, quais sejam: Universidade de Passo Fundo, Universidade de Santo Ângelo, Universidade
da Região da Campanha, Universidade de Caxias do Sul e Universidade de Santa Cruz do Sul. Desses vinte de
que dispomos dados de formação escolar, 18 colaram grau entre os anos de 1963 e 1976. As exceções
diplomaram-se em 1959 e em 1987. Este último, inclusive, foi o único que não teve experiência prévia anterior
nas Câmaras Criminais do extinto Tribunal de Alçada.
33
Disponível em http://tj-rs.jusbrasil.com.br/noticias/2016746/. Acesso em 21 abril 2014.
aprofundadamente a dinâmica das relações entre seus membros e as demais regras do jogo em
que operam para afirmarem sua legitimidade.
7. As consultorias em direito público: dois estudos de caso34
A propósito das razões apontadas por Machado para o surgimento da Câmara,
tamanha foi a “renovação cultural” provocada que se viu proliferarem na capital do Rio
Grande do Sul uma série de empresas de consultoria a prefeituras municipais, principalmente
do interior. Há um senso “compartilhado” entre os profissionais do meio de que, na sua
maioria, as prefeituras de cidades pequenas carecem de pessoal qualificado para administrar
em conformidade com o aparato legal vigente “contra elas”. Diz-se “contra” porque há certo
argumento mobilizado de que é impossível um prefeito terminar um mandato sem pelo menos
uma conta impugnada ou um edital contestado. São deste movimento de assessoria as
empresas Consultoria em Direito Público (CDP) e Delegação de Prefeituras Municipais
(DPM).
O próprio desembargador aposentado Melíbio Uiraçaba Machado, palestrando em
maio de 200935 no Terceiro Seminário do Programa de Qualificação em Gestão Pública,
evento promovido em conjunto pela CDP, Federação das Associações de Municípios do Rio
Grande do Sul (FAMURS) e Fundação Escola superior do Ministério Público (FMP) para
prefeitos sobre as responsabilidades civis a que estavam submetidos, os aconselhou
taxativamente que “contratassem técnicos qualificados”. Vê-se, nesse exemplo, que a empresa
de consultoria atua publicamente “em parceria” com organismos públicos, no caso o
Ministério Público, adquirindo a autoridade institucional e a legitimidade social daquele, como
também recebe a chancela de juízes que, em virtude da invenção da Quarta Câmara Criminal,
são os intérpretes autorizados a definir a moral administrativa no Rio Grande do Sul.
Sobre o senso de que as prefeituras não dispõem de pessoal qualificado para atuar
conforme “a técnica”, cabe mencionar entrevista com um consultor, em que constatou que a
lei de licitações caiu “como uma bomba” em 1993, assim como a lei de responsabilidade fiscal
de 2000, porque as cidades de pequeno e médio porte são administradas por “pessoas da
comunidade”. Para o informante, os prefeitos estão tomando conhecimento de seus deveres
34
Uma parte dos dados desta seção foram extraídos de BENTO; ENGELMANN, 2014.
Disponível em http://www.clicsoledade.com.br/especiais/exposol/?pg=ler&id=205. Acesso em 12 de março de
2014.
35
pelo desenvolvimento que o direito público teve nos últimos anos, passando de período em
que “tudo era muito tranquilo”, quando “faziam de qualquer forma e tudo acontecia” o que
“para nós é escraxado como imoral”. Muitas vezes, no seu entendimento, não agiam “por
maldade”, só para se locupletar, mas principalmente com “boa intenção, mas em descontexto
jurídico e cultural”.
As empresas de consultoria a prefeituras municipais apresentam-se pretendendo
munir os gestores locais com informações suficientes, “completas, atualizadas, seguras e
efetivas”, para cumprir suas funções na administração pública, através do fornecimento de
pareceres, boletins técnicos, minutas de editais, contratos e convênios e anteprojetos de leis,
decretos e resoluções mediante contratação de prestação de serviços. Conforme consta na
edição 3 de 2013 da revista “LegislaNews”, publicação publicitário-informativa da DPM, a
consultoria dedica-se ao municipalismo desde 1966 e “disponibiliza qualificada e responsável
assessoria jurídica, contábil e administrativa a Executivos, Legislativos, Autarquias e
Fundações”.
De acordo com o endereço eletrônico da referida empresa, sua história data de 1965,
quando foi extinto o departamento que cuidava dos assuntos das prefeituras municipais,
componente da então Secretaria do Interior e Justiça do Rio Grande do Sul. O diretor do
departamento, “irresignado com a medida”, convidou outro advogado, um administrador, um
contador e um jornalista para manterem a prestação de consultorias. Desde a fundação a DPM
tem contratos ininterruptos com as prefeituras de Alegrete, Montenegro e Dom Feliciano,
dentre inúmeras outras: atualmente, com pelo menos 400 municípios do Rio Grande do Sul.
No que respeita a extensão de sua atuação, a revista da DPM afirma que a empresa
prestou um total de 339.712 consultorias no período de 2008 a 2012, incluindo consultas
telefônicas, escritas, pessoais e solicitação de materiais. Para o primeiro semestre de 2013, a
publicação já apresenta o volume de 63.784 consultas prestadas. Hospedada em um prédio
novo de três andares aparelhado com várias salas de reuniões, ampla garagem para acomodar
os inúmeros veículos oficiais das prefeituras do interior que diariamente a visitam, e
localizada próximo a uma das principais vias de entrada do interior para a cidade de Porto
Alegre, a DPM ainda abriga em seu térreo um espaço de formação denominado DPM
Educação. Com a missão de “aprimorar o exercício da função pública”, a empresa se orgulha
de ser a única do segmento em possuir o selo de recomendação do MEC. Dentre os cursos
ofertados, por exemplo, pode-se aprender em 8 horas-aula sobre o “Estágio de Estudantes e
Serviço Voluntário na Administração Pública: Requisitos, Procedimentos e Providências para
o Afastamento de Irregularidadades”, ou ainda “Gestão Documental: do Protocolo ao Arquivo
Público – Seleção e Destinação Adequadas de Documentos” ao preço de R$444,60, ou
R$296,40 se o participante for funcionário de município associado.
Além da escola, a empresa ainda dispõe de uma editora que publica manuais sobre
assuntos variados relativos à administração pública. Exemplos de lançamentos recentes são o
“Guia da administração pública municipal relativo às providências para o último ano de
mandato”, obra coletiva assinada, dentre outros, pelo diretor da DPM Júlio César Fucilini
Pause e por Márcia Bello de Oliveira Braga, também coautora do “Manual Prático de
Licitação: planejamento da fase interna e processamento da fase externa na Lei 8.666/1993”
anunciado com a recomendação de Cezar Saldanha Souza Junior, professor da faculdade de
direito da UFRGS, como “o guia perfeito para a correta compreensão e exata aplicação da lei”,
com “alcance prático imbatível”.
Mesmo não dispondo de selo de recomendação do MEC, também a CDP atua na
capacitação dos servidores municipais para melhoria do atendimento prestado à comunidade.
Distingue-se, no entanto, segundo informação contida em seu endereço eletrônico, por ser a
única consultoria em direito público no país a ganhar, já em 2006, a certificação ISO 9001.
Significa, em linhas gerais, que na conformidade da lei a “organização é capaz de fornecer
regularmente produtos e serviços que atendam às necessidades e as expectativas de seus
clientes”.
Sua história é mais recente do que a da DPM e data de 1998 sua fundação. Sua
“missão” e suas áreas de atuação, entretanto, assemelham-se muito às praticadas pela outra
empresa, com o diferencial de tratar com as associações regionais de municípios. Totaliza uma
rede de mais de 250 municípios atendidos, atuando “tanto no âmbito administrativo gerencial
como no suporte jurídico de ações, englobando pareceres, orientações gerais, elaboração de
projetos de lei, licitações, quadro de pessoal, tributário, atuação junto ao Tribunal de Contas
do Estado e outras orientações de processo judiciais em andamento”. Um exemplo de suporte
administrativo gerencial é o calendário disponibilizado mensalmente para os associados,
lembrando os municípios dos prazos que correm contra eles. Ambas consultorias citadas,
portanto, atendem a demanda criada pela Quarta Câmara Criminal, assessorando crimes
cometidos por prefeitos dos municípios do interior do Rio Grande do Sul: desde 1999 são
praticamente os únicos denunciados, implicando uma vertiginosa queda da importância da
Câmara para a prefeitura da capital.
8. Usos das “transformações” da prática política: moralização e legitimação
De fato, como propôs Willemez (1999, p. 202), é errado entender que o
conhecimento do direito aliado ao “gosto natural pela política” sejam as características
constitutivas dos publicistas, especialmente no Brasil. Tratá-los como “homens de Estado” por
decorrência exclusiva de uma “visão política” originada de sua formação é reforçar a profecia
auto-criativa e atribuir as mesmas qualidades simbólicas que endossavam o mito de que
profissionais do direito são melhor afeitos à vida pública. Como tentou-se demonstrar neste
trabalho, a habilidade para serem definidores da “boa política” é mais definidade pela rede de
relações pessoais e pelos vínculos de solidariedade construídos ao longo da trajetória social e
da carreira dos juristas do que dos eventuais méritos teóricos que disponham.
À capacidade de ser um poder que fala desde um lugar neutro, a literatura mostra a
profunda ambivalência que os membros do Judiciário operam, uma vez que estão
profundamente inseridos em redes de lealdade, compromissos e solidariedade com os
governos, em função de inúmeros vínculos na trajetória dos atores de ambos os espaços
sociais (ENGELMANN, 2013b, P. 483). Uma forma de entender a operância dessas redes de
lealdades é admitir que a reprodução das elites profissionais deve-se a uma dupla legitimidade:
de origem social e de autoridade moral. Além disso, cabe atentar que a preservação de suas
posições no campo depende do investimento em formação profissional, mas também na
consolidação de estratégia multiposicional que facilite a troca de favores e a mobilidade de
carreiras, sem abdicar de um aspecto formal e, portanto, legítimo (DEZALAY, 2004, p. 19).
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1
ENTRE O PODER DE DISCRICIONARIEDADE E A GERAÇÃO DE ASSIMETRIAS:
O juste fiscal e orçamentário das relações intergovernamentais no Brasil de
Dilma Rousseff (2011-2014)1
Walkiria Zambrzycki Dutra2
RESUMO
Em regimes federativos, uma das principais dificuldades em manter a sua estabilidade está no
princípio que suas regras devem ser, ao mesmo tempo, flexíveis a mudanças e rígidas em
mecanismos de cumprimento das regras. Este trabalho, de caráter exploratório, levanta indícios
acerca da configuração da atual barganha federativa institucional brasileira no governo Dilma
Rousseff (2011-2014), em termo fiscal, após as reformas realizadas nos anos 1990. Partimos da
hipótese que o poder excessivo colocado no governo federal pode ser uma fonte de desestabilização
de regimes federativos quando os governos subnacionais se tornam omissos no processo de
barganha. Analisaremos o orçamento federal, e de estados e municípios selecionados no
cumprimento de dois mecanismos: a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e as transferências
constitucionais (Fundos de Participação).
Palavras-chave: Barganha Federativa, Federalismo Fiscal, Lei de Responsabilidade Fiscal
RESUME
Dans les systèmes fédéraux, une difficulté majeure pour maintenir sa stabilité provient du principe
selon lequel ses règles doivent être, en même temps, rigide et flexible aux changements dans ses
mécanismes d'application. Cette étude, d'exploration, examine l'actuel réglage brésilienne
institutionnelle dans le troc federatif sur l’administration Rousseff (2011-2014), en termes budgétaires,
après les réformes des années 1990. Nous avons supposé que la puissance excessive placée dans le
gouvernement fédérale peut être une source de déstabilisation des systèmes fédéraux lorsque les
gouvernements infranationaux se taisent dans le processus de négociation. Nous passerons en revue
le budget fédéral, les États et les municipalités sélectionnées dans l'accomplissement de deux
mécanismes: la Loi de la Responsabilité Budgetaire (LRF) et les transferts constitutionnels (Fonds
d'actions).
Mots-clés: Federalism fiscale, Troc federatif, Loi de la Responsabilité Fiscal.
ABSTRACT
In federal regimes, one of the main difficulties in keeping the system stable is the principle that its
rules must be, at the same time, flexible to changes and rigid in developing mechanisms to follow the
1
O presente trabalho foi realizado com apoio da Associação Brasileira de Ciência Política (ABCP) e do Conselho
Nacional de Desenvolvimento Cientifico e Tecnológico (CNPq – Brasil). Apresentado no 13º Congresso Nacional
da Associação Francesa de Ciência Política (AFSP) – módulo franco-brasileiro. Aix-em-Provence, 22 a 24 de
junho, 2015.
2 Doutoranda em Ciência Política pelo Instituto de Estudos Sociais e Políticos da Universidade do Estado do Rio
de Janeiro (IESP-UERJ), mestre em Ciência Política (UFMG), e bacharel em Relações Internacionais (PUCMinas). Email: [email protected].
2
rules. This article collects evidences over the configuration of the current federal bargain in Brazil
during the government of President Dilma Rousseff (2011-2014) in terms of fiscal revenue after the
reforms of the 1990’s. Our hypothesis affirms that immoderate power invested in the federal
government could be a source of instability of federal regimes when subnational governments become
neglectful in the process of federal bargain. We will analyze federal budget, as well as selected
budgets from state and municipal governments in the fulfillment of two mechanisms: the Fiscal
Responsibility Law (LRF) and federal grants (Fundos de Participação).
Key words: Fiscal federalism, federal bargain, Brazilian Fiscal Responsibility Law (LRF)
INTRODUÇÃO
“De forma nenhuma, vamos permitir a deformação da federação brasileira (...) Esse
pode ser o melhor momento para recolher o ponto de vista dos governadores para
acertarmos a mão (Renan Calheiros, Presidente do Senado Federal, 2013)”.
“Falta à União exercer o papel de garantir a harmonia, e o governo federal é
excessivamente centralizador (Antônio Augusto Anastasia, governador do estado de
Minas Gerais, 2013)”.
“Se nada for feito, as cidades vão padecer. As cidades têm cada vez menos
recursos. Muitos prefeitos são obrigados a firmarem convênios com o governo
federal que tornam os municípios cada vez mais dependentes (Toninho Andradada,
presidente da Associação Mineira de Municípios, 2013)”.
Este trabalho parafraseia, respectivamente, os discursos do Presidente do Senado
Federal, o senador Renan Calheiros, o então governador do Estado de Minas Gerais,
Antônio Anastasia, e o presidente da Associação Mineira de Municípios, Toninho Andrada,
no ano de 2013, a fim de expressar o cenário enfrentado pela política brasileira no governo
Dilma Rousseff (2011-2014) em termos do status quo federativo vinte anos após as
chamadas “reformas de segunda geração”3.
No ano em questão, os governadores apresentaram ao Poder Legislativo Federal
(Congresso e Senado Federal), uma pauta de propostas para discutir o pacto federativo. Os
municípios, por sua vez, também reclamaram ao longo do ano de 2013 dos prejuízos de
arrecadação municipal, fruto da redução no repasse de recursos da transferência
constitucional via Fundo de Participação dos Municípios (FPM). A preocupação dos
governantes, nos três níveis de governo, é o destaque da discussão proposta neste
trabalho.
Em que pese o argumento que as reformas de segunda geração não se
concretizaram na América Latina (Navia, Velasco, 2003), este trabalho tem caráter
exploratório ao levantar argumentos e dados que nos levem a melhor entender a
composição da receita dos governos subnacionais e a promoção da chamada
3
As reformas de segunda geração têm como objetivo gerar resultados positivos em termos reforma do Estado:
aumento na eficiência administrativa, a eliminação da pobreza, ambientes regulatórios adequados e estáveis,
dentre outros aspectos (Navia, Velasco, 2003). Por esses e outros fatores, seria difícil de medi-la (Melo, 2005).
3
descentralização administrativa a partir dos anos 20004. Concentraremos nossa análise em
dois indicadores: a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), aprovada no ano 2000 em
contexto das reformas de segunda geração, e os Fundos de Participação estadual e
municipal (FPE e FPM, respectivamente), enquanto fonte de receita dos estados e
municípios desde 1965.
Ambos são instrumentos importantes para a manutenção do federalismo fiscal:
enquanto o primeiro ter caráter de criar mecanismos de controle das finanças públicas dos
três níveis de governo, o segundo tem função de redistribuição tributária. Além disso, ambos
foram aprovados em períodos que a literatura argumenta como de tendência centralizadora
em prol do governo federal (Almeida, 2005; Soares, 2012). Nosso argumento central
pressupõe que o poder excessivo colocado no governo federal pode ser uma fonte de
desestabilização de regimes federativos quando os governos subnacionais se tornam
omissos no processo de barganha.
Ao longo das três seções que dividem este trabalho, analisaremos qual a barganha
proposta tanto nos Fundos de Participação quanto na LRF nos seus respectivos momentos
de criação para contextualizar, no governo Dilma, se elas se mantêm ou se tornaram
obsoletas. A fim de complementar os argumentos, selecionamos como estudo de caso a
relação entre o governo federal e os municípios brasileiros, através da amostra dos 853
municípios que compõem o governo do estado de Minas Gerais (MG). Apresentaremos
dados primários de composição de receita desses municípios obtidos na publicação
Finanças do Brasil (FINBRA) nas amostras dos anos de 2010, 2011 e 20125.
1. O FEDERALISMO FISCAL BRASILEIRO E AS RELAÇÕES DE BARGANHA
O federalismo é uma forma de organização político-territorial de um Estado cuja
característica principal é a existência de um governo central (também chamado de federal) e
governos subnacionais (também denominados estados, províncias, dentre outros) (Riker,
1975). O que distingue o federalismo de outros governos unitários descentralizados é o fato
das unidades da federação serem governos independentes, com divisão geopolítica entre as
unidades, e cada nível de governo é soberano em pelo menos um campo de policy (Bednar,
2009).
Para tanto, os níveis de governo estabelecem entre si um conjunto de regras e
normas de funcionamento firmado por um contrato: a Constituição Federal. Tal ação se faz
4
Por descentralização administrativa entende-se a transferência da administração e provisão de serviços sociais
aos governos subnacionais (Falleti, 2006). O repasse de recursos financeiros atreladas à execução de certos
programas também pode ser pensada como uma forma de descentralização administrativa (Arretche, 2012).
5 Publicado pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN), o FINBRA divulga dados de execução orçamentária dos
municípios brasileiros. À época de elaboração deste trabalho, não estavam disponíveis as amostras para os
anos de 2013 e 2014.
4
necessária porque, no sistema federativo, as unidades que o compõem são ao mesmo
tempo autônomas – isto é, possuem direitos políticos e de representação nas arenas
decisórias federais – e contam com algum nível de descentralização – ou seja, há uma
transferência de autoridade na forma como se organiza: a gestão de políticas públicas, o
aspecto fiscal, a representação política (Rodden, 2005), dentre outros (Treisman, 2002)6.
Autonomia e autoridade são termos que por vezes são utilizados de forma
intercambiável nas análises acerca das relações intergovernamentais, tal como a proposta
neste trabalho. Por isso, é importante estabelecer seus limites em termos conceituais.
Entendemos autonomia como garantias institucionais definidas pela própria Constituição
Federal, leis complementares e demais instrumentos jurídicos (Schmidt, 2013). Sua principal
função é definir atividades tal como o exercício do desenho e implementação de políticas
públicas (Oxhorn, 2004). Já a autoridade está relacionada à descentralização, entendida
neste trabalho como:
Um processo de reforma do Estado, composta por um conjunto de políticas públicas
que transfere responsabilidade, recursos ou autoridade de níveis mais elevados para
níveis inferiores, no contexto de um tipo específico de Estado (Falleti, 2006, p. 60).
Desse princípio surgem diversas formas de organização do arranjo federativo, cuja
classificação comumente proposta se dá a partir do grau de relação intergovernamental
desenvolvido entre os níveis de governo: se a transferência de autoridade do governo
federal ao subnacional é mais centralizado pelo governo federal, ou descentralizado a favor
dos governos subnacionais (Rodden, 2005).
Os três principais formatos de transferência de autoridade são: a política, a fiscal, e a
administrativa (Falleti, 2006). Segundo a autora, a descentralização política ocorre quando
os governos subnacionais assumem a capacidade de representação das sociedades
subnacionais. Tanto na esfera local quanto na nacional, a organização do Estado federativo
tem como premissa que as decisões que regem tanto o nível federal quanto o subnacional
sejam tomadas em conjunto (Abrucio, 2005). Isto ocorre comumente via representação
dupla na formação do Poder Legislativo Nacional, o que a torna bicameral7.
Tal medida se faz necessária para garantir a essência do federalismo: seu bom
funcionamento está pautado em condições de barganha entre as partes, de forma que
nenhuma delas capture ou obtenha o controle do nível central para desvantagem das
demais (Fillippov & al, 2004). Em outras palavras, a riqueza do federalismo é também uma
6
Processos de descentralização também podem ocorrer em sistemas políticos centralizados. Para uma análise
comparativa entre os casos do Brasil, Espanha e França, ver em Arretche (1996).
7 No caso brasileiro, o Congresso Nacional é composto pela Câmara dos Deputados (câmara baixa)
representando os interesses dos cidadãos, e o Senado Federal (câmara alta) representando os interesses dos
governos estaduais. Esta é uma das formas de controle do poder federal por parte dos estados, que contam
também com o Poder Judiciário para zelar pelos seus direitos constitucionais (Abrúcio & Costa, 1998).
5
de suas fraquezas: o oportunismo é inerente às unidades constituintes, tentadas a explorar
a União para seus ganhos próprios (Bednar, 2009).
Outro aspecto importante da transferência de autoridade na organização das
políticas públicas está no aspecto fiscal. Dificilmente um nível de governo possui receita
própria proporcional aos seus gastos (Willis & al, 1999), e é comum assumir como direito
dos governos subnacionais participação no montante de recursos originários de certas
fontes tributárias de arrecadação federal (Riani, 2002). Nesse sentido, o federalismo fiscal
compreende:
O conjunto de problemas, métodos e processos relativos à distribuição de recursos
fiscais em federações, de forma que tal viabilize o bom desempenho de cada nível
de governo no cumprimento dos encargos a ele atribuídos (Prado, 2006, p. 15).
Os três principais temas dessa literatura são: os impostos, a distribuição
intergovernamental do gasto público, e as transferências intergovernamentais. Em relação a
este último tema, a tipologia criada por Sérgio Prado (2001) tem sido utilizada por diversos
autores interessados no tema, de forma que será também reproduzida ao longo deste
trabalho nas seções a seguir.
Por fim, a descentralização administrativa é entendida, grosso modo, como a
transferência da administração e provisão de serviços sociais aos governos subnacionais
(Falleti, 2006). Para alguns autores, quando se transfere autoridade de forma centrífuga
sobre a organização das políticas públicas, o que estaria ocorrendo é uma distribuição do
direito a agir (em inglês, right to act) e o direito a decidir (em inglês, right to decide)
(Arretche, 2012). O que está em jogo é uma discussão sobre a implementação da política
pública e o seu respectivo processo decisório, respectivamente (Schmidt, 2013).
No caso brasileiro, a relação entre esses três processos vis-a-vis a posição do
governo federal tem sido tema forte nos estudos sobre o federalismo e as relações
intergovernamentais (Almeida, 2005; Arretche, 2012; Dutra, 2013; Falleti, 2006; Souza,
1997). Para entender o período atual, a seguir damos destaque a essa trajetória a partir de
dois instrumentos: a criação dos Fundos de Participação e a criação da Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF).
1.1 A criação do mecanismo de repasse de recursos: redistribuição e/ou autonomia?
Se colocarmos o modelo brasileiro em perspectiva histórica, veremos que a criação
do modelo federativo foi descentralizador e centrífugo, no sentido que o poder central do
antigo Império dividiu-se em unidades estaduais oriundas de oligarquias regionais das
antigas províncias e com forte poder político em sua jurisdição (Abrucio & Costa, 1998;
Costa, 2010). A configuração inicial do federalismo nos primeiros anos da República (1891-
6
1930) buscou, assim, garantira autonomia política de cada governo estadual para que estes
elegessem seus próprios líderes locais (Almeida, 2001). Mas para além da ordem política
interna dos estados, vale ressaltar que a distribuição de poder entre os estados era
extremamente desigual e assimétrica:
No plano nacional, como fica patente ao observarmos a história da Primeira
República, o quadro era diferente, pois eram os estados de São Paulo e Minas
Gerais e secundariamente alguns estados de porte médio (Rio Grande do Sul, Rio
de Janeiro e Bahia) que definiam os rumos do país. Essa mesma assimetria se
repete no que tange ao aspecto econômico, piorando ainda mais a comparação da
distribuição de recursos entre os jogadores (Abrucio & Costa, 1998, p. 33).
A estabilidade republicana partia da coexistência de um governo federal que
“acatava” as decisões tomadas pelos governos estaduais mais desenvolvidos (notadamente
São Paulo, Minas Gerais, Rio Grande do Sul e Bahia), ao mesmo tempo em que o governo
federal exercia “tutela” sobre aqueles que não apresentavam desempenho econômico tão
positivo (Almeida, 2001). Essa assimetria ressaltava a heterogeneidade tanto econômica
quanto política que permanece latente até os dias atuais entre as regiões brasileiras
(Arretche,
2010;
Kugelmas,
2001),
o
que
gera
impacto
direto
nas
relações
intergovernamentais em termos do processo de descentralização em curso (Arretche, 1996),
bem como da capacidade de provisão de políticas de bem-estar social (Dutra, 2012).
Da situação de desigualdade política presente desde a proclamação da República
Federativa do Brasil, em 1891, tem sido constante na literatura argumentos que definem a
relação entre o governo federal e os governos estaduais como um contínuo entre
cooperação e competição tanto entre os estados quanto em relação ao governo federal
(Abrucio & Costa, 1998; Abrúcio, 2002; Ismael, 2013)8. O importante a ser destacado desse
cenário é que a visão do federalismo cooperativo em prol do desenvolvimento econômico
dependia, em grande medida, de iniciativas do governo federal. A criação, na década de 50,
de instituições regionais federais e agências públicas principalmente nas regiões norte e
nordeste pautavam-se por esta lógica. O principal exemplo é a criação da Superintendência
de Desenvolvimento do Norte (Sudene):
A cooperação via Sudene entre os governadores nordestinos preparava caminho
para as intervenções federais na região e permitia ao Nordeste participar das
negociações federativas em melhores condições, sobretudo nas questões
envolvendo os estados economicamente mais fortes da Federação (Ismael, 2013, p.
18).
Nos anos 1960, criaram-se os Fundos de Participação tanto estadual (FPE) quanto
municipal (FPM), que tinham como principal característica diminuir as desigualdades entre
8
Ainda, é possível encontrar argumentos que posicionam os autores em posições contrárias no que se refere ao
formato de desenvolvimento econômico: se via federalismo cooperativo (fortalecimento dos estados menos
desenvolvidos), ou via unitarismo autoritário partindo do governo federal (como forma de evitar o fortalecimento
das oligarquias estaduais) (Ismael, 2013).
7
as regiões. A fonte de recursos era o repasse de uma porcentagem da arrecadação de dois
impostos federais: o Imposto de Renda (IR) e o Imposto sobre Produtos Industrializados
(IPI). As décadas seguintes mantiveram os Fundos de Participação como fonte de
transferência intergovernamental, de forma que atualmente, a composição orçamentária dos
governos subnacionais é composta de receita tributária – ou seja, arrecadação própria9 - e
de transferências fiscais intergovernamentais – proveniente do nível de governo superior.
A partir da tipologia conceitual adotada neste trabalho, há três grupos de
transferências fiscais, a saber: 1) transferências como instrumento de política fiscal
federativa; 2) transferência do orçamento excedente; e 3) transferência do orçamento
receptor (Prado, 2001). As transferências do primeiro grupo têm dois objetivos: “devolução”
tributária10, e transferência redistributiva11. Ainda, transferências que viabilizem políticas
setoriais que assumem caráter nacional podem também se encaixar na categoria de
instrumento de política fiscal federal, como é o caso das políticas de saúde (via Sistema
Único de Saúde, SUS) (Arretche, 2003) e educação (atualmente via Fundo de Manutenção
e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação,
FUNDEB) (Prado, 2001).
Em relação ao segundo grupo da tipologia, as transferências no orçamento cedente
referem-se às que tem como fonte o governo federal. Elas podem ser transferências legais –
definidas por mecanismo jurídico - ou discricionárias (também chamadas de negociadas). O
terceiro grupo da tipologia entende que as transferências no orçamento receptor – ou seja,
nos governos subnacionais - podem ser livres de vinculação de gasto, ou condicionadas à
ações específicas definidas pelo nível de governo que concede a transferência. A tabela 01,
abaixo, resume tais informações.
Tabela 01: Grupos de transferências fiscais intergovernamentais no Brasil
Categoria
Objetivo
Transferência
devolução” tributária: cada nível de governo
como
instrumento de
política fiscal
federativa
9
recebe
uma
parcela
Exemplo
proporcional
da
arrecadação de certos impostos
Redistributiva:
reduzir
arrecadação inter-regionais.
disparidades
Estado: cota-parte municipal do
ICMS e IPVA.
Federal:
ITR,
IOF-OURO
e
salário-educação1
de
Fundos participação: FPE, FPM
SUS, Fundef/Fundeb
Os três níveis de governo arrecadam impostos específicos que podem ou não se tornar mecanismo de
devolução ou redistribuição federativa. Para uma relação completa sobre tais fontes, ver em Nazareth & Porto
(2002), Prado (2001), Rianni (2001), Soares (2012), e Stiebler (2012).
10 Por devolução entende-se: “aquelas em que o governo superior arrecada e devolve para o nível inferior os
recursos que poderiam ser arrecadados por eles, caso tivessem competência legal para tal, ou seja, a receita é
entregue onde ela foi gerada” (Stiebler, 2012, p. 24).
11 Por redistributiva entende-se: “toda transferência que entrega para governos de nível inferior receitas que eles
não teriam como arrecadar dado o sistema tributário vigente” (Prado, 2001, p. 4).
8
Transferência
no orçamento
cedente
Transferência
no orçamento
receptor
Discricionárias (ou negociadas): resultado
- TVU: Convênios e contratos de
do processo orçamentário anual, cujo valor é
repasse;
negociado no Congresso Nacional.
- Emendas Parlamentares
Legais: os critérios que definem a origem dos
-
recursos e os montantes de distribuição estão
políticas setoriais: SUS, Fundeb,
definidos por lei.
SUAS
Livres: processo orçamentário soberano
Condicionada: tendem a propiciar maior
uniformidade no padrão de gasto.
Programas
Nacionais
de
- Devolução tributária;
- Fundos participação
- Execução de políticas setoriais
(salvo saúde e educação);
- Sistemas Nacionais
1
Salário-educação compreende recursos da política de educação.
Abreviações: Fundo de Participação dos Estados (FPE); Fundo de Participação dos Municípios (FPM); Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF); Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb);
Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS); Imposto Territorial Rural (ITR); Imposto sobre
Operações Financeiras-Ouro (IOF-OURO); Sistema Único de Assistência Social (SUAS); Sistema Único de
Saúde (SUS); Transferências Voluntárias da União (TVU).
Fonte: Elaboração própria a partir de Prado (2001); Soares (2012).
As categorias propostas pela tipologia em Prado (2001) são interessantes porque
nos permitem diferenciar o ponto de vista do governo federal e dos governos subnacionais
em termos da composição de sua receita e consequente capacidade de gasto. Tal aspecto é
importante para entender os processos de descentralização fiscal e administrativa. Em
primeiro lugar, ao pensar no instrumento de política fiscal federativa, é importante ressaltar
os Fundos de Participação.
Tendo em vista o caráter redistributivo, tanto o FPE quanto o FPM são repasses
automáticos, isto é, independem de critérios políticos e não possuem discricionariedade de
gasto para os governos subnacionais. No caso do FPM, o principal critério de repasse está
no porte populacional. Há três grupos de municípios: as capitais estaduais (incluindo
Brasília, Distrito Federal); os considerados “municípios do interior” (cuja população total é
inferior a 156.216 habitantes); e os municípios considerados “municípios de reserva” (cuja
população é superior a 156.216 habitantes) (Ministério da Fazenda, 2013).
A distribuição de recursos, a partir dos grupos citados é: 10% destinado às capitais12;
86,4% destinado aos municípios do interior13; e 3,6% destinado aos municípios de reserva14.
Os estados que possuem mais municípios têm logicamente maior participação no FPM; mas
12
Para as capitais, aplicam-se os fatores população e renda per capita calculados para cada governo estadual
(Ministério da Fazenda, 2012).
13 Neste grupo, há uma subdivisão por faixa de porte populacional, de forma que cada uma delas tem um
coeficiente que é calculado tendo em vista o percentual referente à participação do seu estado no FPM e o grupo
a que o município pertence (municípios do interior e/ou municípios de reserva) (Ministério da Fazenda, 2012).
14 Vale destacar, portanto, que os municípios de reserva recebem acumulativamente uma parcela de recursos
advinda tanto dos 86,4% (municípios do interior) quanto dos 3,6% dos municípios de reserva (Ministério da
Fazenda, 2012).
9
a criação de um novo município não levará a uma redistribuição entre todos os estados, e
sim a um novo cálculo dentro do estado que este novo município faz parte15.
O Fundo de Participação dos Estados (FPE), também segue lógica semelhante: cada
estado tem o seu coeficiente, de forma que o valor do FPE repassado a cada estado é o
resultado da soma do valor total do fundo pelo coeficiente estadual (Ministério da Fazenda,
2013). No entanto, a partir de 1992, do valor total do FPE há uma distribuição entre as
regiões: Norte, Nordeste e Centro-Oeste (as de menor desempenho econômico e social)
recebem 85% do valor total; já as regiões sudeste e sul (as mais desenvolvidas) recebem o
total de 15%. Ainda, 3% do total dos recursos dos Fundos de Transferência são investidos
em programas de financiamento ao setor produtivo das regiões Norte, Nordeste e CentroOeste.
A única dedução feita com recursos dos fundos é a de 20% do valor de repasse para
o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos
Profissionais da Educação (Fundeb), mas que segundo alguns autores, parte do valor acaba
retornando ao município, uma vez que a aplicação de recursos para a educação também
tem critério redistributivo (Prado, 2011; Stiebler, 2012).
Em relação às duas outras categorias de transferências fiscais intergovernamentais,
se pensarmos no governo ao governo federal enquanto orçamento cedente, tem-se duas
estratégias de barganha por mecanismos distintos. As transferências legais têm repasse
automático e, por isso, independem de critérios políticos ou partidários. Mas estes mesmos
instrumentos normativos podem conformar equidade na provisão de políticas públicas em
nível local, haja vista o seu poder de convergência de políticas formuladas em âmbito
federal a serem executadas pelos governos subnacionais. Este é o caso das políticas de
saúde e educação16. Ao longo da década de 90, a aprovação de leis e normas
constitucionais e legais não só aumentaram o número de ações executadas pelos
municípios, como também aumentou a participação no financiamento a tais políticas17.
Já com as transferências negociadas – tal como é o caso das Transferências
Voluntárias da União (TVU) -, o governo federal tem a possibilidade de negociar recursos
com os governos subnacionais via condicionantes político-partidários, redistributivos ou
relativos à capacidade técnica dos governos locais (Soares, 2012). O formato mais comum é
via convênios e contrato de repasse:
O convênio, mais comum, é um instrumentos jurídico celebrado entre as partes,
concedente e convenente, e disciplina a transferência de recursos públicos da União
aos municípios para a execução de uma política pública de interesse recíproco, com
15
Sobre o processo de emancipação de municípios, ver em Abrúcio & Costa (1998), e Tommio (2002).
Para melhor entender o caso da política de saúde e as regras que definem o desenho institucional de tal
política, ver em Arretche (2003); Dutra & Diniz Filho (2014); Diniz Filho (2014).
17 Atualmente, o governo federal, estados e municípios têm obrigação constitucional de investir uma parte de sua
receita na saúde (via Emenda Constitucional n. 29/2000) e educação (Fundef – lei Federal n. 9424/1996).
16
10
duração definida e em regime de mútua cooperação, o que envolve contrapartida
financeira do município e co-responsabilidade na aplicação e fiscalização dos
recursos. O contrato de repasse é instrumento similar ao convênio, diferenciando-se
por envolver a intermediação de instituições ou agências financeiras oficiais federais
nas transferências dos recursos da União, tendo destaque a Caixa Econômica
Federal (Soares, 2012, p. 12).
Por fim, a categoria de transferência no orçamento receptor - os governos
subnacionais -, estes podem executar o recurso de forma livre, ou condicionada a
especificidades de programas de âmbito nacional. Para alguns autores, a existência de
programas de âmbito nacional ao vincularem recursos à execução de ações específicas em
áreas de políticas públicas induzidas pelo governo federal teria como objetivo garantir que o
financiamento destas independe da capacidade tributária dos governos subnacionais
(Arretche, 2003). No entanto, em que pese a arrecadação própria (originária de fonte
tributária), a liberdade de gasto dos governos subnacionais tem sido condicionada por
legislação tanto no que se refere à capacidade de empréstimo quanto na aplicação de
recursos para a execução de políticas públicas (Souza, 2013)18.
A importância em diferenciar a arrecadação entre tipos de transferências está no fato
que elas podem assumir efeitos perversos. Um exemplo está nos recursos via
transferências de caráter livre, tal como os Fundos de Participação: ao ser distributiva e
repassar recursos que o nível receptor não arrecadaria, pode-se ter uma dependência do
ente que recebe recurso em detrimento da sua capacidade de arrecadação (Nazareth &
Porto, 2002). Em relação às transferências condicionadas, um dos efeitos discutidos é
diminuição da autoridade de gasto do nível local em termos do recurso recebido, o que o
tornaria um executor de políticas públicas formuladas a partir de diretrizes propostas pelo
governo federal (Machado, 2012, Souza, 2013). Em outras palavras, os governos
subnacionais estariam limitados na capacidade de decidir sobre a implementação destas
políticas.
Poderíamos resumir que, no caso dos municípios, ao receberem recursos advindos
de transferências intergovernamentais, o cenário orçamentário pode ser dividido em: parte
dos recursos ser livre; parte deve seguir obrigações constitucionais na responsabilidade de
gasto (saúde e educação); e parte tem recurso vinculado a ações específicas (via convênios
ou políticas de caráter nacional). Retomaremos essa discussão mais à frente ao analisar os
dados da receita dos municípios, pois uma das principais discussões que se segue à
descentralização fiscal está no aspecto administrativo: a provisão de políticas públicas
através da transferência de autoridade financeira do nível mais central para o mais local.
18
Como exemplo da responsabilidade de gasto, a Emenda Constitucional n. 29, de 2000, estabelece limite de
gasto dos governos subnacionais para a política de saúde, a saber: 12% no caso dos governos estaduais, e 15%
no caso dos municípios (Brasil, 2000).
11
2 A DECANTAÇÃO DE UM DEBATE: A Constituição Federal de 1988, descentralização
e reformas
No final da década de 80, o Brasil caminhava para a redemocratização via processo
de abertura política e consequente fim do período militar (1964-1985). Ponto em comum
entre os autores está no fato que para a elaboração da Constituição Federal de 1988
pautou-se pelo princípio da descentralização (Abrúcio, 2005; Falleti, 2006; Kugelmas, 2001),
em uma relação de contingência histórica (Arretche, 1996). Concomitante a este processo, a
economia brasileira enfrentava problema hiper-inflacionário que demandada, dentre outras
medidas, uma política de disciplina fiscal para a estabilização monetária (Cardoso & al,
2014).
Sobre este momento histórico, diversas medidas legais foram aprovadas com
impacto político direto para as relações intergovernamentais e para o formato das
preferências dos entes federados (Souza, 2008). Nestes termos, Túlia Falleti (2006) entende
que há três processos de descentralização que, no caso brasileiro, não ocorreram de forma
concomitante, mas segundo a ordem de preferência dos governos subnacionais: primeiro a
política, seguida da fiscal e, de forma incompleta, a administrativa.
Em relação ao aspecto político, o principal destaque está na elevação do município a
ente federado, e a possibilidade dos governos subnacionais elegerem seus próprios
representantes políticos19. Em termos fiscais, além da manutenção dos impostos de
arrecadação própria para os governos estaduais (com destaque para o antigo ICM, agora
Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços, ICMS, o maior da federação em
termos de arrecadação), os municípios tiveram aumento da capacidade de arrecadação
própria via Imposto sobre a Transferência de Bens Imóveis (ITBI), além da arrecadação do
Imposto sobre Propriedade Territorial Urbana (IPTU) e o Imposto sobre Serviços (ISS).
O segundo aspecto importante na fonte de receita de caráter descentralizador está
no aumento das transferências via Fundos de Participação dos Estados e municípios (FPE e
FPM, respectivamente). Se nas décadas de 60 e 70 o percentual da alíquota girava em
torno dos 15%, foi aprovado pela Constituição Federal de 1988 o valor de 22,5% de alíquota
para o IR e o IPI. O resultado dessa distribuição de recursos dividiu a arrecadação federal
entre receita direta e receita disponível, e favoreceu os municípios como a tabela 02, abaixo,
permite-nos observar.
19
Para entender a importância desse processo, ver em Abrúcio (2002).
12
Tabela 02: Recursos tributários distribuídos aos três níveis de governo Brasil (1960-2010)
Carga
Ano
Arrecadação direta (%)
Receita Disponível (%)
Tributária Bruta
(% do PIB)
União
Estados
Municípios
União
Estados
Municípios
1960
17,4
64,0
31,3
4,7
59,5
34,1
6,4
1970
26,0
66,7
30,6
2,7
60,8
29,2
9,9
1980
24,5
74,7
21,6
3,0
68,2
23,3
8,6
1988
22,4
71,7
25,6
2,7
60,1
26,6
13,3
1990
28,8
67,0
29,6
3,4
58,9
27,6
13,5
1995
29,4
66,0
28,6
5,4
56,2
27,2
16,6
2000
33,4
66,7
27,6
5,7
55,8
26,3
17,9
2005
38,9
68,4
26,0
5,6
57,6
25,2
17,2
2010
33,5
69,0
25,4
5,5
57,1
24,6
18,3
Fonte: Elaboração própria a partir de dados disponíveis na Receita Federal (2011), Soares (2012), e Souza
(2013).
A partir da tabela, é importante diferenciar a relação entre os níveis de governo no
que se refere à arrecadação direta e receita tributária disponível. Segundo os dados, o
caráter descentralizador da Constituição Federal de 1988 parece se confirmar: enquanto o
governo federal diminui a arrecadação direta e a receita disponível ao longo dos anos 1990,
os estados e municípios foram os mais beneficiados, pois tiveram aumento tanto na
arrecadação direta quanto na receita disponível. O destaque recai nos municípios: o
aumento na receita disponível passa de 8,6% em 1980 para mais de 13% em 1988,
atingindo 16% em 1995. Os números corroboram os argumentos aqui expostos, no sentido
que tem sido constante o repasse de recursos aos municípios, o que não tem sido
acompanhado, entretanto, do aumento na capacidade de arrecadação própria.
Caminho contrário tem feito o governo federal: a partir dos anos 2000, percebe-se
aumento tanto na arrecadação própria quanto na sua receita disponível. Os governos
estaduais, por sua vez, são os mais prejudicados: além da perda na capacidade de
arrecadação própria adquirida no início da década de 90, são os que mais diminuíram em
termos percentuais na receita disponível. Analisaremos com mais detalhes a condição dos
governos federal e estadual na próxima seção.
Aqui vale ressaltar que, no caso dos municípios, com a Constituição Federal de 1988
o benefício para obtenção de parcela desse recurso estava disponível para qualquer novo
município emancipado. Este é um dos fatores apontado por alguns autores para o grande
número de criação de municípios em todo o país após 1988 (Abrúcio & Costa, 1998; Soares,
13
2012). A emancipação estava a cargo dos governos estaduais, e na maior parte deles não
havia critério legal que determinasse qualquer tipo de impedimento ou condicionalidades.
Em que pesem outros possíveis fatores que justificariam a criação de um município20, o que
parece ter predominado na lógica racional destes atores foi a competição eles por uma
parcela de recursos via FPM.
A partir desse perfil, somam-se problemas em termos da descentralização
administrativa. É ponto de acordo na literatura que a Constituição Federal de 1988
estabeleceu uma série de competências administrativas a serem executadas pelos três
níveis de governo, com grande responsabilidade para os municípios (Soares, 2012; Souza,
2005). Desde então, são vários os problemas na conjugação entre a descentralização fiscal
e a administrativa.
Uma das questões em debate está no número excessivo de municípios que
compõem a federação. Do contexto de emancipação anteriormente mencionado, no período
entre 1980 a 2000 houve incremento de quase 40% (havia 3992 municípios, em 1992, e no
ano 2000 o número total sobe para 5507) (IBGE, 2011). O perfil populacional de grande
parte deste novo ente federado classifica-se no chamado “micromunicípio”, em que a
população total é inferior a 5 mil habitantes (Simões, 2004).
O problema, para muitos autores, está na capacidade dos municípios de pequeno
porte exercer tais atividades, uma vez que as competências para a provisão dos direitos
sociais prevista na Constituição Federal não distinguem um perfil ou porte populacional
específico para os entes federados. A obrigação constitucional aplicável a todos os
municípios defronta-se com o que os autores chamam de capacidade administrativa: “a
competência de enfrentar adequadamente a gestão do aparato público” (Souza, 2002b, p.
76). Tem sido crescente o número de análises que ressaltam a inexistência desse atributo
em grande parte dos municípios. Como resultado, tem-se a execução de políticas muito
desiguais que, conjugados a fatores políticos e orçamentários, pode também dificultar a
cooperação entre os níveis de governos.
Além disso, ao longo dos anos, o PIB per capita dos municípios emancipados
apresenta-se com resultado inferior ao município de origem, o que leva ao questionamento
de haver eficiência na emancipação de municípios em termos da provisão de bem-estar
social. Logo, a proposta de alguns autores está na revisão dos critérios de distribuição, a fim
de incluir “a eficiência dos gastos públicos municipais”, como forma de estimular a adoção
de práticas de boa gestão (Gasparini & Melo, 2003). Neste aspecto, podemos mencionar um
terceiro problema na conjugação entre a descentralização fiscal e a execução de políticas
públicas: a “saúde” financeira e a liberdade de gasto dos municípios. O principal argumento
20
Para uma discussão mais aprofundada sobre o tema, ver em (Tommio, 2002).
14
é que em grande parte dos municípios brasileiros, a inexistência de atividade econômica
significativa indica que a receita tributária é insuficiente para manter as contas públicas:
As evidências empíricas já mencionadas mostram que a maioria dos municípios não
têm capacidade para expandir a arrecadação de impostos nem é capaz de financiar
nenhuma atividade além do pagamento dos servidores públicos, muitos com salários
abaixo do mínimo, e de desempenhar, com recursos transferidos para tal fim,
algumas atividades relacionadas à prestação de serviços de saúde e educação
(Souza, 2002a, p. 437).
Entendemos que a capacidade de arrecadação própria via tributação é importante
para os municípios pela desvinculação específica de gastos. Este é um dos indicadores
essenciais ao se considerar a autonomia dos governos subnacionais em termos da
formulação e implementação de políticas públicas. No entanto, o perfil brasileiro tem
indicado que é a participação das transferências intergovernamentais que compõe a maior
parte da receita orçamentária municipal (Souza, 2002b; Nazareth & Porto, 2002), com
destaque para o FPM e o ICMS. Deste cenário interessa-nos explorar as suas
características para o governo Dilma Rousseff (2011-2014). Antes, julgamos necessário
apresentar um terceiro argumento para a conjugação entre a descentralização fiscal e a
execução de políticas públicas: o ajuste orçamentário ocorrido ao final da década de 90 e
início dos anos 2000.
2.1 A barganha federativa e a Lei de Responsabilidade Fiscal
Sabe-se que uma das fraquezas do federalismo é a tentação das unidades
constituintes explorarem o governo federal para seus próprios ganhos (Bednar, 2009). O
pacto federativo acordado na Constituição Federal de 1988 permitia tal janela de
oportunidade, a que alguns autores chamam de “federalismo predatório” (Abrúcio & Costa,
1998), ocorrida essencialmente pela atuação dos bancos estaduais:
Todos os bancos estaduais têm potencial de transferência do déficit fiscal do Estado
para a União, não de direito mas de fato. Dessa forma, a política macroeconômica
do Governo Federal passa a depender dos governos Estaduais” (WERLANG apud
Abrúcio & Costa, 1998, p. 46).
O jogo federativo em termos financeiros entre o governo estadual e o governo
Federal elevava os custos da cooperação, pois, do ponto de vista do governo estadual, este
assumia que o governo federal o “salvará” no momento necessário, e até o momento não
havia penalidades para a atuação irresponsável dos governos estaduais. Logo, entre utilizar
os bancos estaduais a seu próprio benefício ou aumentar a inflação via aumento da dívida
pública, os governos estaduais decidiam racionalmente pela primeira opção, pois o benefício
é maior. Assim, a barganha disposta entre os governos federal e os estados no início dos
15
anos 1990 era não somente assimétrica entre os governos estaduais (em nível horizontal),
como também possibilitava o oportunismo.
Do processo de descentralização promovido pela Constituição Federal de 1988, além
do efeito indesejado de criação de um grande número de novos municípios somou-se um
fator
adicional:
“também
a
descentralização
não
foi
acompanhada
de
maior
responsabilização fiscal dos entes federados e o endividamento cresceu entre os estados e
alguns municípios” (Soares, 2012, p. 7). Aqui vale destacar a influência que as regras têm
para o equilíbrio entre os entes federados no sistema federativo, pois o que começa a
ocorrer a partir dos anos 90 é a proposta de medidas de ajuste fiscal e econômico que não
só organizou as contas públicas e controlou a inflação21, como também promoveu
modificações no pacto federativo. Em relação a este último, três medidas são importantes:
corte de despesas, aumento dos impostos e diminuição nas transferências do governo
federal (Gremaud & al, 2006).
Uma parte da literatura argumenta que é necessário orientar e disciplinar a
apropriação das receitas federais pelos níveis subnacionais, no sentido de garantir a efetiva
aplicação desses recursos em prol do equilíbrio orçamentário e financeiro (Nazareth &
Porto, 2002). Esses argumentos contribuem para a visão de um governo federal forte, e foi o
cenário favorável em prol do governo federal que possibilitou a aprovação da Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF).
Entende-se que a LRF aplica a disciplina fiscal devido aos princípios que determinam
suas regras (Sodré, 2002): os gastos não-financeiros dos governos são acompanhados de
mecanismos de compensação (a cada despesa uma receita correspondente, além da
preocupação em não gerar uma despesa de difícil redução). O controle da dívida pública
está regulamentado via restrição a operações de crédito e punição de impedimento de
repasse de recursos. As principais formas de punição no não cumprimento da lei são a) o
bloqueio de recebimento de transferências voluntárias de recursos; b) o bloqueio ao
contratar operação de crédito (Brasil, 2009). Além disso, outras leis derivadas da LRF
complementam o caráter punitivo na obrigatoriedade do cumprimento das ações previstas22.
Logo, a LRF tem grande capacidade de enforcement: apesar de várias de suas
determinações já estarem presentes em leis anteriores, foi somente a partir dos anos 2000
com a LRF que elas foram colocadas em prática. A obrigatoriedade na aplicação de suas
21
A principal medida foi a criação do Plano Real, em 1993: um plano de combate à inflação que se baseava em
uma reforma monetária adotado de forma gradual, sem congelamento de preços, e preocupada com a correção
dos desequilíbrios existentes na economia (Gremaud & al, 2006). Foram três as etapas para sua implementação,
a saber: ajuste fiscal; indexação completa da economia; e reforma monetária.
22 Como exemplo, a “Lei de Crimes Fiscais” (lei n. 10.028, de 19 de outubro de 2000) estabelece que “os
governantes poderão ser responsabilizados pessoalmente e punidos com perda de cargo, proibição de exercer
emprego público, pagamento de mulas e até prisão” (Brasil, 2009, p. 47).
16
diretrizes está colocada de forma unívoca aos três níveis de governo, a todos os Poderes
(Executivo, Legislativo e Judiciário), e também à administração descentralizada23.
Alguns autores argumentam que, do ponto de vista dos governos subnacionais, esse
pacote de medidas de reforma constitucional limitou a autonomia destes em termos de
alocação da receita dos governos estaduais e municipais (Almeida, 2005). Por outro lado, há
autores que argumentam que a LRF contribuiu para o arranjo federativo enquanto uma
forma de coordenação das políticas fiscais dos entes federados (Sodré, 2002). De fato,
reformas constitucionais têm peso na distribuição de autoridade entre os entes federados,
ao mesmo tempo em que este é um aspecto de constante tensão em regimes federados.
No caso brasileiro, uma parte da literatura argumenta que as mudanças aprovadas
nos anos 90 e 2000, incluindo a LRF, representam sinal de continuidade e não de ruptura a
um eventual processo de descentralização. Tal fato advém de condições institucionais, “que
permitiram a expansão da autoridade da União sobre os governos subnacionais” (Arretche,
2009, p. 380). Um fator que contribuiu fortemente para essa afirmação foi a criação de
“contribuições sociais” arrecadados pelo governo federal e de caráter não partilhado. O
objetivo seria o de financiar políticas sociais cuja formulação e repasse de recursos ocorreria
a partir do governo federal (Almeida, 2005).
A soma desses fatores possibilitou que, a partir do ano de 2003, ocorresse uma
forma de descentralização administrativa e fiscal de políticas públicas via adesão a
programas específicos com o nome de “Sistemas Nacionais”, definido como:
A concepção de um “Sistema Nacional” é interpretada como uma forma de indução
federal que dota os níveis de governo das seguintes funções, a saber: ao Governo
Federal cabe o planejamento dos programas e a discricionariedade dos gastos que
os financiam; aos Governos Estaduais cabe a supervisão, apoio aos municípios, e a
execução de alguns dos programas disponíveis pelo Sistema Nacional; e aos
municípios cabe a execução local dos programas (DUTRA, 2013, p. 52).
Assim, a coordenação intergovernamental ocorreria a partir do que a literatura
denomina de “estratégias de indução” (Abrúcio, 2005; Arretche, 2000; Dutra & Diniz FIlho,
2014): os governos subnacionais assumem funções de gestão de políticas públicas via
incentivos financeiros. Analisaremos o andamento desse processo e o cenário econômico
no governo Dilma na seção a seguir.
3 DE LULA A DILMA: O Brasil na crise econômica de 2008
Uma das principais dificuldades em manter a estabilidade do federalismo está no
princípio que suas regras devem ser, ao mesmo tempo, maleáveis e passíveis de punição
(Filippov & al, 2004). Um dos momentos ideais para o teste das regras é aquele de crise
23
O quadro 01, no anexo deste trabalho, resume alguns dos princípios e regras da LRF.
17
econômica, haja vista que a adoção de medidas de ajuste fiscal interfere diretamente na
receita orçamentária de todos os níveis de governo. Diante do cenário apresentado nas
seções anteriores, buscaremos aqui explorar a medida adotada pelo governo federal, a
partir de 2008, no que se refere à desoneração fiscal do IPI e as suas consequências
orçamentárias para os governos subnacionais, em especial os municípios. Para além do
aspecto fiscal, vale também ressaltar o aspecto da descentralização administrativa.
Apesar de algumas das principais medidas atuais em termos de possíveis ajustes no
pacto federativo terem sido aprovadas ao longo do mandato do Presidente Luiz Inácio Lula
da Silva (2003-2010), optamos neste trabalho por analisar os resultados dessa medida, e
não as suas causas. Acreditamos que tal medida pode ser analisada entre 2011 a 2014
devido ao fato que a Presidente Dilma Rousseff ser do mesmo partido político de Lula e
demonstrou, ao longo de todo o seu primeiro mandato, a manutenção de várias diretrizes do
governo anterior.
Dividimos a exposição do nosso argumento em duas subseções: o governo federal e
os municípios. Para o governo federal, apresentaremos argumentos que busquem explorar
o poder excessivo colocado a este nível de governo. Para os municípios, concentramo-nos
em possíveis indicadores de receita que levariam à sua condição de omisso nas relações
federativas. Levantamos dados do FINBRA para os anos de 2010 a 2012. Faremos a
ligação entre eles através das proposições dispostas na conclusão.
3.1 O governo federal e a economia fiscal: os Sistemas Nacionais e a desoneração do
IPI
Diante do cenário da crise econômica internacional no ano de 2008, o governo
brasileiro buscou tomar medidas de desoneração fiscal e adotar políticas tributárias
consideradas expansionistas, a fim de manter o crescimento da economia (Braga, Abrantes
& Ferreira, 2013). Para tanto, foram selecionados setores da produção econômica que
seriam beneficiados com medidas tais como concessão de linhas de crédito e redução do
IPI. As áreas de produção selecionadas para a redução do IPI foram a o setor de
eletrodomésticos – na chamada linha branca -, e o setor automotivo (Braga, Abrantes &
Ferreira, 2013)24. A adoção dessa medida começou no final do ano de 2008 e início de 2009
para alguns produtos, com prazo prorrogado até o ano de 2014, quando o governo federal
não pode mais compatibilizar em seu orçamento a desoneração dessa fonte de
arrecadação.
24
No entanto, estudos já demonstraram que tal medida poderia também ter beneficiado os setores de mineração
e siderurgia, uma vez que interferem indiretamente na produção de alguns dos bens finais produzidos (Braga,
Abrantes, & Ferreira, 2013)
18
Em relação aos propósitos deste trabalho, interessa-nos abordar a ação do governo
federal diante da redução da alíquota do IPI, uma vez que esta tem sido a principal
reclamação dos governos municipais como fonte de redução de suas receitas. De fato, vale
lembrar que a composição do FPM está no Imposto de Renda e no Imposto sobre Produtos
Industrializados, e que a LRF estipulou, a partir do ano 2000, limites para a desoneração de
receita.
O capítulo III da LRF estabelece as diretrizes acerca da receita pública em termos da
arrecadação tributária de competência constitucional de cada ente federal, e da
possibilidade de renúncia de receita. Em relação a este último:
Art. 14 (...) A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido,
concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de
base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e
outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado (Brasil, 2000).
A LRF prevê que a renúncia de receita via concessão ou ampliação de incentivo ou
benefício de natureza tributária deve atender, além do requisito de acompanhamento de
estimativa do impacto orçamentário-financeiro, os seguintes itens:
Art. 14 (...)
I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa
de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de
resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;
II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no
caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas,
ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição
(Brasil, 2010).
Interessante notar que o parágrafo terceiro desse mesmo artigo indica que há
impostos que não se aplicam aos dispositivos acima mencionados. São eles: o IPI, o
imposto sobre exportação para o exterior de produtos nacionais ou nacionalizados, e o
imposto sobre operações de crédito, câmbio e seguro ou relativas a títulos ou valores
imobiliários. Assim, na LRF não há dispositivo que estabeleça normas acerca da redução de
receitas provenientes de transferências de determinação constitucional, legal, ou os
destinados ao SUS. A única diretriz acerca de transferências de recursos entre os entes
federados refere-se a transferências voluntárias.
Nesse sentido, a desoneração do IPI acarretaria, para o governo federal, uma
redução de suas receitas, mas não o obriga a adotar medida de compensação. Para os
municípios, presume-se que estes sairiam prejudicados pela redução da receita advinda do
FPM. Em que pese o contexto de crise econômica e necessidade de aprovação de medidas
de ajuste fiscal, a atual medida adotada pelo governo federal não fere o princípio da Lei de
Responsabilidade Fiscal, mas não parece oferecer nestes mesmos termos, compensação
aos municípios pela perda de receita.
19
No entanto, para além do aspecto normativo, no ano de 2007 aprovou-se Emenda
Constitucional n. 55, que acrescentou 1% ao percentual do FPM. Este valor seria repassado
de forma separada, no início do mês de dezembro, e não estaria vinculado à dedução do
Fundeb. Em números, temos a representação do valor adicionado no gráfico 01, abaixo.
Gráfico 01: Valor adicional do FPM (2007-2014)
Observação: Valores nominais, totalizando R$ 19.002.985.129,58. Em valores corrigidos para dezembro de
2014: R$ 23.354.358.947,00.
Fonte: Elaboração própria a partir de Confederação Nacional de Municípios (2015)
O aumento contínuo no valor adicional do FPM, como o gráfico deixa transparecer,
pode ser entendido como uma medida compensatória pela redução do IPI. De fato, estudo
realizado pela Confederação Nacional de Municípios (2015) indica que, uma vez que esse
um ponto percentual é depositado sempre junto ao primeiro decêndio do mês de dezembro,
“Em todos estes anos, ele foi usado principalmente para o pagamento do 13º salário dos
servidores públicos e para pôr as contas em dia” (Conferderação Nacional de Municípios,
2015, p. 21).
Portanto, a aprovação, no ano de 2007, da Emenda Constitucional que aumentou em
um ponto percentual o valor do IPI, parece reforçar o argumento já exposto anteriormente
por outros autores: o embate federativo em torno da transferência de recursos fiscais tem
sido acerca da alíquota a ser aplicada em certos impostos arrecadados pelo governo federal
que são de repasse obrigatório (Arretche, 2005); a proposta de maior esforço em
arrecadação própria é proposta minoritária (Arretche, 2005). Logo, a discussão acerca da
descentralização fiscal parece recair, em parte, nas transferências legais e nas alíquotas
dos impostos que a compõem. Veremos, a seguir, o impacto financeiro dessas medidas na
receita dos municípios.
20
3.2 A situação dos municípios
Diante dos argumentos já apresentados acerca da importância do FPM para o viés
redistributivo e para a composição de receita dos municípios, parece-nos plausível supor
que a desoneração fiscal do IPI a partir de 2008 teria impacto negativo no orçamento dos
municípios. A fim de verificar se tal ação de fato ocorreu, apresentaremos alguns
componentes de receita dos municípios, entre os anos de 2009 a 2012, não sendo possível
estender a análise para os anos de 2013 e 2014 devido à indisponibilidade de dados.
O tamanho da população é critério ímpar para a base de cálculo do FPM, por isso foi
o mesmo adotado na seleção do governo estadual e os municípios a serem analisados.
Dentre os 26 governos estaduais que atualmente compõem a federação brasileira, Minas
Gerais é o que apresenta o maior número de municípios: são 853 ao todo, e por isso é o
governo estadual que recebe a maior parte dos recursos do FPM.
Tal característica é situação única para ações de coordenação em políticas públicas
e repartição de receitas, o que se coloca como um desafio tanto para este nível de governo
quanto para o governo federal. Além disso, o governo mineiro é o exemplo ideal da
distribuição de municípios em termos populacionais, como os dados do último Censo
Populacional realizado no ano de 2010 apresentados na tabela 02, abaixo, deixam
transparecer.
TABELA 02: Número de municípios e distribuição da população – Minas Gerais
e Brasil (2010)
Classes de tamanho da população
Minas Gerais
% MG
Brasil
% Brasil
Total de Municípios
853
100
5565
100
Até 5.000
241
28,3
1302
23,4
Entre 5.0001 e 10.000
250
29,3
1213
21,8
Entre 10.001 e 20.000
184
21,6
1400
25,2
Entre 20.001 e 50.000
112
13,1
1043
18,7
Entre 50.001 e 100.000
37
4,3
324
5,8
Entre 100.001 e 500.000
25
2,9
245
4,4
Acima de 500.000
4
0,5
38
0,7
19.570.173
100,0
190.732.694
100,0
849.237
4,3
4.379.816
2,3
Entre 5.0001 e 10.000
1.723.237
8,8
8.559.667
4,5
Entre 10.001 e 20.000
2.545.609
13,0
19744382
10,4
Entre 20.001 e 50.000
3.300.894
16,9
31.379.266
16,5
Total População nas cidades
Até 5.000
21
Entre 50.001 e 100.000
2642693
13,5
22.263.598
11,7
Entre 100.001 e 500.000
4.409.650
22,5
48.567.489
25,5
Acima de 500.000
4.098.853
20,9
55.838.476
29,3
Fonte: Elaboração própria a partir de IBGE (2010) e Tesouro Nacional (2010).
De acordo com os dados da tabela acima, a população total de Minas Gerais
corresponde a aproximadamente 10% do total de brasileiros. Em relação ao perfil de
municípios, mais de 70% do total tanto em Minas Gerais quanto no Brasil têm o perfil de
micromunicípios. Por isso, consideramos que analisar a estrutura orçamentária a partir dos
grupos de municípios expostos nos indicará informações relevantes que podem contribuir
para a argumentação, principalmente em relação à assimetria horizontal existente entre os
municípios na provisão de políticas públicas.
Em relação aos procedimentos metodológicos, utilizou-se dados primários (ou seja,
sem tratamento posterior) para os municípios disponíveis no banco de dados FINBRA –
Finanças do Brasil -25, entre os anos de 2009 a 2012. Uma vez que o sistema é alimentado
por informações fornecidas pelos municípios, houve ligeira variação no número total de
municípios compilados ao longo dos anos. Ainda, os dados do FINBRA não fizeram
distinção entre o volume repassado pelo FPM e o adicional de 1%, de forma que temos o
volume total recebido pelo município. O gráfico 02, abaixo, expõe o repasse de recursos por
ano em termos nominais e o seu valor corrigido para dezembro de 2012, com base no IPCA.
Gráfico 02: Repasse FPM – Minas Gerais (2009-2012)
Valor corrigido a preço de dezembro de 2012 pelo IPCA.
Fonte: Elaboração própria a partir de relatórios com dados primários do FINBRA (2009; 2010; 2011; 2012).
25
Através do sítio virtual do Ministério da Fazenda, é possível ter acesso aos relatórios anuais, que são
preenchidos pelos próprios municípios segundo seus balanços patrimoniais e enviados à Caixa Econômica
Federal. Esta, por sua vez, consolida os dados e providencia o seu encaminhamento ao Sistema de Coleta de
Dados Contábeis (SISTN).
22
Os dados apresentados não confirmam que houve diminuição no volume total de
recursos destinado aos municípios mineiros no período selecionado. A partir do ano de 2009
houve aumento constante até o ano 2012, quando o volume de recursos foi praticamente o
mesmo, em valor corrigido, para o ano de 2011. Apesar da desoneração fiscal do IPI, outros
fatores podem ter afetado o aumento no total de recursos repassados, tal como o aumento
de um ponto percentual na alíquota do IPI.
Em relação aos dados apresentados sobre o total do valor repassado aos
municípios, o aumento contínuo ao longo dos anos de 2009 a 2012 não confirmam o
suposto “prejuízo” gerado nas receitas municipais. Nesse caso, a ação do governo federal
em aumentar 1% a alíquota do IPI no ano de 2007 parece ter contribuído de forma positiva
na manutenção das regras da LRF, e parece novamente confirmar o argumento já posto na
literatura: a preferências do governo federal e dos municípios está na manutenção das
fontes de repasses de recursos existentes, questionando-se a alíquota desses impostos,
mas não a revisão do sistema de transferências intergovernamentais (Arretche, 2009).
Dado que também se confirma é a forte participação do FPM no total da receita
municipal dos micromunicípios e aqueles de pequeno porte, como demonstra o gráfico 03,
abaixo.
Gráfico 03: Participação do FPM e da receita tributária na receita orçamentária dos
municípios – Minas Gerais, 2012 (%)26
Fonte: Elaboração própria a partir de relatórios com dados primários do FINBRA (2012).
As porcentagens apresentadas acima foram obtidas a partir da razão entre o FPM e
a receita orçamentária total. Vemos que para os municípios com até 5 mil habitantes, o valor
advindo do Fundo de Participação representa quase 60% do total da receita municipal. Para
os municípios acima de 500 mil, este valor não chega a 5%. Tais valores são inversamente
26
A relação de porcentagem apresentada neste gráfico tem seus valores baseados no quadro 02, em anexo.
23
proporcionais à participação da receita tributária: enquanto os micromunicípios arrecadam
4,3% de tributos próprios, os municípios de grande porte arrecadam quase 30%.
Consideramos tal característica relevante porque ambos são fontes de receita de
vinculação livre, o que indica que não condicionalidades colocadas aos municípios para a
execução deste recurso. Logo, a partir de tais números e admitindo que a cota-parte do
ICMS é uma segunda fonte central de composição da receita municipal27, podemos supor
que a complementação da receita do município virá de transferências condicionadas, seja
de vinculação legal (os casos da saúde e educação) ou negociada com o governo federal
(tal como os contratos de repasse e convênios).
O gráfico 04, abaixo, apresenta a porcentagem de participação na receita total dos
grupos de municípios por faixa populacional os seguintes componentes da receita municipal:
as transferências correntes, o valor destinado ao FUNDEB, e transferência de Convênios.
Gráfico 04: Participação das Transferências correntes, FUNDEB e convênios na
receita orçamentária dos municípios – Minas Gerais, 2012 (%)28
Fonte: Elaboração própria a partir de relatórios com dados primários do FINBRA (2012).
A partir dos dados do FINBRA, identifica-se na rubrica “transferências correntes” a
soma dos seguintes valores: transferências intergovernamentais29; transferências de
instituições privadas; transferências do exterior; transferência de convênios30; e transferência
27
Optou-se por não demonstrar a composição deste repasse uma vez que o critério de distribuição do mesmo
leva em conta aspectos que vão além do critério populacional e, por isso, provocam discussões que vão além do
escopo aqui proposto. No entanto, para uma discussão mais aprofundada, ver em (Stiebler, 2012).
28 A relação de porcentagem apresentada neste gráfico tem seus valores baseados no quadro 02, em anexo.
29 A transferência intergovernamental é composta dos seguintes itens: transferências da União (FPM, ITR, IOFOuro); transferências do SUS – fundo a fundo; transferências do Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS), e
transferência de recursos do Fundo Nacional do Desenvolvimento da Educação.
30 A transferência de convênios é composta dos seguintes itens: transferências de convênios da União e suas
entidades para o Sistema Único de Saúde; programa de educação; programa de saneamento básico; programa
de Meio Ambiente; programa de Infraestrutura em Transporte; e outras transferências.
24
para o Combate à fome (do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à fome). Os
dados acima indicam a porcentagem de participação dos três fatores para a receita total do
município. Novamente, os dados parecem corroborar a literatura ao demonstrar que é alta a
participação das transferências correntes para todos os grupos de municípios, haja vista que
a estrutura de distribuição de recursos no atual sistema fiscal brasileiro atribui uma
porcentagem menor de arrecadação direta aos municípios e maior participação na receita
total disponível, o que ocorre via repasse de recursos dos governos federal e estadual.
É interessante notar que a participação no repasse de recursos destinados à
educação (FUNDEB) é praticamente semelhante a todos os grupos de municípios. Esta é
uma informação interessante, uma vez que a principal forma de repasse deste recurso está
atrelada à proporção no número de alunos matriculados na rede de ensino de competência
do município, o ensino fundamental. Faltam-nos dados e informações adicionais para tecer
comentários mais contundentes, mas nos limitaremos a argumentar que, uma vez que a
proposta do Fundeb visa promover um sistema descentralizado de ensino reduzindo as
desigualdades de oferta em âmbito nacional, tenderíamos a crer que os resultados têm sido
positivos em prol da indução federal via repasse de recursos.
Por fim, em relação ao repasse de recursos via convênio, haja vista que tal fonte de
transferência é condicionada, o baixo desempenho para todos os grupos de municípios nos
leva a suposições acerca de alguns pontos: o orçamento federal; a capacidade
administrativa dos municípios; o formato das regras para a execução do recurso. Estes itens
serão articulados com a proposta geral deste trabalho na conclusão.
CONCLUSÃO: Há espaço para a descentralização administrativa na calibragem
federativa do governo Dilma?
A pergunta que abre a conclusão deste trabalho é uma sugestão para futuras
análises que podem ser feitas a partir de nossa proposta. Este trabalho visou explorar do
impacto orçamentário do FPE e da LRF na receita dos municípios a partir da desoneração
fiscal do IPI promovida pelo governo federal. No entanto, a trajetória desenvolvida ao longo
deste artigo revelou-se dupla: analisamos o processo orçamentário dos municípios mineiros
em termos da participação relativa dos Fundos de Participação; e apresentamos a
participação de outras formas de transferência na receita dos municípios. Consideramos, na
exposição dos dados, somente aqueles referentes ao ano de 2012, uma vez que a
porcentagem relativa de participação dos fatores levantados neste trabalho permaneceu
praticamente constante entre os anos de 2010 a 201231.
31
Para tanto, os dados levantados para análise estão dispostos no quadro 02, nos anexos.
25
Os dados aqui apresentados parecem confirmar, ainda que com limitações, dois
grupos de argumentos teóricos. O primeiro grupo afirma que o governo federal assume
poder legislador no sentido de conseguir aprovar leis de caráter centralizador (Melo, 2005)
que incidem sobre as normas de arrecadação, base de incidência de impostos subnacionais
(Arretche, 2009)32, capacidade de gasto e endividamento (Melo, 2005), e preferência dos
governos subnacionais (Souza, 2013), principalmente em termos da implementação de
políticas públicas. O segundo grupo discute a concentração do poder normativo nas mãos
do governo federal, buscando convergir o comportamento dos governos locais para
escolhas “consistentes” com as políticas públicas ditas nacionais via mecanismo incentivocompatível (Machado, 2008). Entendemos que este é o propósito do chamado “Sistemas
Nacionais”33.
Para tanto, a descrição de trajetória do federalismo fiscal brasileiro buscou, apesar
das limitações conceituais, ressaltar que o governo federal ocupa posição privilegiada na
barganha federativa. No que se refere às transferências intergovernamentais, o governo
federal dispõe do mecanismo legal e discricionário. No aspecto legal, analisamos o FPM. No
aspecto discricionário, analisamos a composição das transferências correntes, sobretudo via
convênios.
Os dados aqui apresentados na análise do processo orçamentário dos municípios
mineiros em termos da participação relativa do FPM confirmam que os municípios de
pequeno porte têm, em sua composição orçamentária, pequena participação da
arrecadação própria e grande participação de transferências intergovernamentais. No
aspecto discricionário, analisamos a composição das transferências correntes e percebemos
que ainda é tímida a participação dos convênios na composição da receita disponível aos
municípios. Em se tratando da preferência do governo federal, sugerimos que o atual
sistema de repasse de recursos condicionados via Sistemas Nacionais pode ser uma forma
de descentralização administrativa atrelada à descentralização fiscal.
Diante de toda a discussão já realizada em torno do tema ao longo dos anos 90, a
análise desses repasses pode se tornar uma nova fonte de estudos no caso brasileiro.
Faltam-nos dados e maior argumentação teórica para afirmar qual a capacidade de
execução de políticas públicas nestes municípios, mas podemos questionar qual a
capacidade de barganha dos municípios diante do cenário de descentralização
administrativa. Deste ponto de vista, um dos problemas que dificultaria o repasse de
32
Segundo Marcus Melo (2005), as principais ações disponíveis ao Poder Executivo Federal para este exercício
são: a) o uso de medidas provisórias – decretos com força de lei; b) competência exclusiva para propor
legislação tributária, fiscal e administrativa para a maior parte das áreas de políticas sociais; c) faculdade de
exigir votação imediata de determinados projetos de lei; e d) veto parcial.
33 Os sistemas nacionais estão presentes em diversas áreas de políticas públicas: habitação (Dutra, 2013);
cultura; saneamento básico; segurança pública; trânsito (Schmidt, 2014); dentre outras. Todas elas tiveram início
no governo Lula, e foram mantidas pelo governo Dilma.
26
recursos via convênios e contratos de repasse pode estar: a) na capacidade administrativa
dos municípios; e b) no formato propositivo a partir de metas nacionais que podem não
representar os interesses de certas localidades. O desafio é certamente grande tanto do
ponto de vista dos municípios, mas também o é para o governo federal.
Em que pesem as análises positivas acerca da indução federal (Abrúcio, 2005;
Arretche, 2000; Diniz Filho, 2014; Dutra, 2013), ressaltamos que este nível de governo, ao
adquirir a capacidade de organizar as preferências dos demais pode gerar um poder
excessivo, essencialmente no aumento de suas responsabilidades: maior controle no
repasse de recursos, controle na fiscalização dos contratos, criação de normas e regras de
âmbito nacional, e expansão de programas de caráter homogêneo que tendem a não gerar
resultados homogêneos entre os entes da federação. Ainda, este deve ter a capacidade de
manter o aporte de recursos para os programas que compõem os Sistemas Nacionais, o
que nem sempre pode ser compatível com o seu orçamento.
Ao pautar nossos comentários diante unicamente nos dados aqui apresentados para
o caso dos municípios, o cenário de tributação própria, a forte participação das
transferências intergovernamentais, e a delegação de preferências na organização das
políticas públicas em nível central pode ter um efeito perverso: a dependência dos governos
municipais ao desempenho do governo federal não elimina a possibilidade de que o próprio
governo federal transpasse a autoridade dos governos subnacionais, ou de que problemas
estruturais no nível central não tenham medidas de salvaguarda que moderem sua atuação.
Diante dos dados apresentados e da necessidade de certamente considerar outros
critérios que podem ter influência direta na análise aqui desenvolvida, podemos antecipar
possíveis críticas ao reconhecer argumentos que não negam a desigualdade em termos de
capacidade de negociação dos entes federados, mas afirma que dentro da federação
brasileira convivem, por exemplo, vários centros de poder, especialmente os governos
estaduais (Souza, 2013). Admitimos o escopo limitado de nossa análise para este nível de
governo, e também nos parece fundamental que a organização das competências
administrativas dos municípios vis-a-vis a transferência de outras fontes de recurso
disponíveis aos municípios não os exclui inteiramente do processo de barganha federativa.
Não exploramos tal vertente neste trabalho, mas esta linha de pesquisa pode
complementar a análise aqui proposta em trabalhos futuros. As diferentes percepções
acerca de um tema têm como ponto positivo a contraposição entre medidas tradicionais de
ajuste nas relações intergovernamentais e o incremento de novas formas de percepção do
arranjo federativo. Esta é uma das vantagens de se estudar um sistema político que tem se
mostrado ser, ao mesmo tempo, velho, atual e mutante.
27
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32
ANEXOS
Quadro 01: princípios e regras da Lei de Responsabilidade Fiscal
Receita Corrente Líquida
Descrição
Limites
Fixação de limites para os gastos com pessoal
Federal: 50%
Estados, municípios: 60%
Medidas
Caso o governo ultrapasse o limite fixado, o excedente deverá ser reduzido nos dois
de Ajuste
quadrimestres seguintes.
Dívida Pública
Descrição
Limites
Caberá ao Senado Federal fixar limites e condições para diferentes formas da dívida
pública
O limite é uma proporção da receita corrente líquida do ente federado.
fazer uma verificação quadrimestral de sua dívida
Medidas
Tomar providências para correção no prazo de dois quadrimestres, reduzindo o excesso
de Ajuste
em pelo menos 25% nos primeiros quatro meses
Diretrizes Fiscais
A LDO deve fixar metas fiscais para os três anos seguintes àquela em que é aprovada
Descrição
Superávit Primário
Elaboração de anexo de Riscos Fiscais
Arrecadação (princípio da compensação)
Descrição
Limites
Medida de combate à guerra fiscal entre os governos (Renúncia fiscal)
Deve ser de receita igual ao da criação de uma nova despesa
A queda de arrecadação deve ser combinada com uma medida compensatória.
Aumento de receita proveniente de elevação de alíquotas
Medidas
Ampliação da base de cálculo de impostos
de Ajuste
Instituição de novos tributos ou contribuições
Redução de outras despesas
Transparência
Exigência na publicação de relatórios
Descrição
Elaboração de Relatório de Gestão Fiscal (RGF)
Elaboração de Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO)
Limites
Chefe de um Poder a cada 04 meses
A cada bimestre
Operações de crédito
Descrição
Limites
Não podem ser utilizadas para financiar despesas de custeio.
Montantes das operações de crédito não podem mais ultrapassar o volume das
despesas de capital
Abreviações: Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO);
Fonte: Elaboração própria a partir de Brasil (2009); Sodré (2002).
33
Quadro 02: Componentes da receita municipal
– Minas Gerais (2010, 2011, 2012) perfil populacional de pequeno porte
Continua...
Tipo
Receita Total
Receita Tributária
Transferências Correntes
Transferências. Cor. Intergov.
Cota FPM
FUNDEB
Comp. FUNDEB
Transferências Convênios
R$
R$
R$
R$
R$
R$
R$
R$
total municípios
%
até 5 mil
1.971.915.054,16
85.064.718,27
1.943.206.599,32
1.895.290.717,02
1.122.290.926,59
204.607.195,65
4.638.737,99
47.151.294,08
2010
%
R$
4,3%
R$
98,5% R$
96,1% R$
56,9% R$
10,4% R$
0,2%
R$
2,4%
R$
238
28,5%
entre 5 e 10
2.857.322.319,57
165.196.756,70
2.681.701.478,72
2.619.007.128,87
1.177.717.544,16
355.680.357,85
7.048.361,73
62.177.685,90
%
5,8%
93,9%
91,7%
41,2%
12,4%
0,2%
2,2%
R$
R$
R$
R$
R$
R$
R$
R$
248
29,7%
entre 10 e 20
3.347.341.805,53
196.805.613,22
3.042.052.687,65
2.970.249.931,49
1.363.510.358,98
456.886.118,65
6.260.716,08
70.799.821,39
%
5,9%
90,9%
88,7%
40,7%
13,6%
0,2%
2,1%
184
22,0%
2011
Tipo
Receita Total
Receita Tributária
Transferências Correntes
Transferências. Cor. Intergov.
Cota FPM
FUNDEB
Comp. FUNDEB
Transferências Convênios
total municípios
%
R$
R$
R$
R$
R$
R$
R$
R$
até 5 mil
2.161.666.709,33
92.825.652,02
2.203.672.326,38
2.168.172.904,42
1.324.578.206,36
218.154.727,78
1.916.477,95
35.255.387,21
229
27,4%
%
4,3%
101,9%
100,3%
61,3%
10,1%
0,1%
1,6%
R$
R$
R$
R$
R$
R$
R$
R$
entre 5 e 10
3.138.872.792,68
179.604.729,59
3.044.091.431,90
2.992.128.186,83
1.406.571.266,55
379.903.473,86
6.464.664,59
50.830.651,30
243
29,1%
%
5,7%
97,0%
95,3%
44,8%
12,1%
0,2%
1,6%
R$
R$
R$
R$
R$
R$
R$
R$
entre 10 e 20
3.839.700.354,42
241.220.578,96
3.574.828.491,27
3.507.055.002,48
1.673.411.226,87
501.873.416,93
10.661.811,71
66.069.767,24
185
22,2%
%
6,3%
93,1%
91,3%
43,6%
13,1%
0,3%
1,7%
34
Tipo
Receita Total
Receita Tributária
Transferências Correntes
Transferências. Cor. Intergov.
Cota FPM
FUNDEB
Comp. FUNDEB
Transferências Convênios
R$
R$
R$
R$
R$
R$
R$
R$
total municípios
%
2012
%
R$
4,6%
R$
98,3% R$
96,1% R$
57,2% R$
9,6%
R$
0,0%
R$
2,2%
R$
até 5 mil
2.259.678.010,67
105.064.375,92
2.221.325.801,92
2.170.484.759,73
1.293.444.843,44
217.740.222,02
915.910,14
50.591.584,00
218
26,1%
entre 5 e 10
3.445.349.972,16
189.357.241,38
3.241.321.118,88
3.167.115.144,73
1.404.295.352,74
408.749.267,99
3.461,66
73.311.795,48
%
5,5%
94,1%
91,9%
40,8%
11,9%
0,0%
2,1%
R$
R$
R$
R$
R$
R$
R$
R$
entre 10 e 20
4.182.562.630,04
280.298.182,89
3.798.996.000,49
3.710.927.988,21
1.689.478.823,70
532.002.363,37
13.162.812,27
85.747.732,58
235
28,1%
%
6,7%
90,8%
88,7%
40,4%
12,7%
0,3%
2,1%
179
21,4%
Fonte: Elaboração própria a partir de dados do FINBRA (2010, 2011, 2012)
Quadro 03: Componentes da receita municipal
– Minas Gerais (2010, 2011, 2012) perfil populacional de médio e grande porte1
Continua...
Tipo
Receita Total
Receita Tributária
Transf. Correntes
Trans. Cor. Intergov.
Cota FPM
FUNDEB
Comp. FUNDEB
Transf. Convênios
total municípios
%
entre 50 a 100
R$ 3.905.935.601,59
R$
539.149.426,83
R$ 3.001.221.737,47
R$ 2.958.634.785,50
R$
730.571.258,95
R$
439.715.895,27
R$
10.500.937,57
R$
36.528.006,41
37
4,4%
%
13,8%
76,8%
75,7%
18,7%
11,3%
0,3%
0,9%
2010
entre 100 a 500 mil
R$ 6.834.316.328,17
R$
907.795.136,83
R$ 4.917.439.086,87
R$ 4.796.164.132,33
R$
850.697.995,69
R$
680.053.735,69
R$
40.402.167,21
R$
115.073.090,14
25
3,0%
%
13,3%
72,0%
70,2%
12,4%
10,0%
0,6%
1,7%
R$
R$
R$
R$
R$
R$
R$
R$
%
28,0%
55,0%
54,4%
4,9%
7,8%
- 0,0%
43.954.324,81 0,5%
acima de 500 mil
8.132.928.017,54
2.277.613.931,05
4.469.078.908,67
4.423.904.360,82
398.608.179,85
633.061.608,15
0,0%
TOTAL
R$ 31.511.592.990,00
R$ 4.603.553.502,99
R$ 23.792.546.556,41
R$ 23.316.648.863,53
R$ 6.936.418.825,96
R$ 3.340.562.982,50
R$
82.438.821,64
R$
452.639.633,98
844
101,1%
35
Tipo
Receita Total
Receita Tributária
Transf. Correntes
Trans. Cor. Intergov.
Cota FPM
FUNDEB
Comp. FUNDEB
Transf. Convênios
R$
R$
R$
R$
R$
R$
R$
R$
total municípios
%
Tipo
Receita Total
Receita Tributária
Transf. Correntes
Trans. Cor. Intergov.
Cota FPM
FUNDEB
Comp. FUNDEB
Transf. Convênios
total municípios
%
entre 50 a 100
4.470.541.784,23
663.612.848,84
3.403.737.585,00
3.361.222.578,21
940.404.262,42
489.520.945,58
12.134.841,11
33.782.048,08
%
14,8%
76,1%
75,2%
21,0%
10,9%
0,3%
0,8%
37
4,4%
R$
R$
R$
R$
R$
R$
R$
R$
entre 50 a 100
5.094.944.928,09
788.351.146,45
3.898.179.366,22
3.842.213.207,46
936.165.401,11
540.993.792,45
12.702.892,56
45.785.829,90
37
4,4%
2011
entre 100 a 500 mil
R$ 7.550.266.735,87
R$ 1.090.316.146,93
R$ 5.458.648.400,14
R$ 5.340.199.877,19
R$ 1.052.267.970,28
R$
835.734.828,78
R$
R$
109.863.907,38
%
14,4%
72,3%
70,7%
13,9%
11,1%
0,0%
1,5%
25
3,0%
%
15,5%
76,5%
75,4%
18,4%
10,6%
0,2%
0,9%
2012
entre 100 a 500 mil
R$ 8.586.859.616,70
R$ 1.209.392.548,60
R$ 6.037.939.182,30
R$ 5.928.041.017,67
R$ 1.084.429.219,15
R$
910.528.679,02
R$
10.177.764,15
R$
104.894.131,17
25
3,0%
R$
R$
R$
R$
R$
R$
R$
R$
%
27,5%
52,2%
51,5%
5,1%
7,5%
- 0,0%
63.967.728,23 0,7%
acima de 500 mil
9.682.488.399,45
2.660.099.850,36
5.055.031.252,75
4.988.548.396,30
494.919.226,63
721.435.541,04
4
0,5%
%
14,1%
70,3%
69,0%
12,6%
10,6%
0,1%
1,2%
%
acima de 500 mil
R$ 10.961.167.222,46
R$ 3.026.773.314,56 27,6%
R$ 5.685.786.365,12 51,9%
R$ 5.615.889.329,93 51,2%
4,7%
R$
510.765.407,13
7,2%
R$
789.706.056,36
R$
- 0,0%
R$
68.894.436,00 0,6%
4
0,5%
R$ 35.894.934.556,44
R$ 5.436.624.315,57
R$ 27.064.538.605,71
R$ 26.613.512.977,05
R$ 8.501.818.313,58
R$ 3.786.492.451,89
R$
41.677.862,43
R$
423.691.082,55
835
100,0%
R$ 40.171.419.672,72
R$ 6.169.301.713,81
R$ 29.566.188.234,06
R$ 29.021.494.848,23
R$ 8.531.188.584,61
R$ 4.062.216.525,44
R$
45.138.945,90
R$
521.719.723,88
808
96,8%
1 A soma total a que se refere o quadro leva em consideração a soma dos valores obtidos para os mesmos fatores por porte populacional exposto no quadro 02 deste anexo.
Fonte: Elaboração própria a partir de dados do FINBRA (2010, 2011, 2012)