1 contribuições à consulta pública do ministério da justiça

CONTRIBUIÇÕES À CONSULTA PÚBLICA
DO MINISTÉRIO DA JUSTIÇA
REGULAMENTAÇÃO DO MARCO CIVIL
A Cisco, a maior empresa do mundo de equipamentos de rede e TI, não só desenvolve
a tecnologia para as redes de banda larga do mundo, mas também as tecnologias para a sua
construção e que permitem a entrega dos serviços de rede e aplicações de ponta. Estamos
assim em uma posição única para contribuir com este debate.
A Cisco acredita que, para que a Internet possa continuar sendo uma ferramenta
mundial de crescimento econômico, coesão social e geração de novos empregos, e para que as
sociedades tenham êxito nesse ambiente, todos os participantes da cadeira de valor da
Internet devem se desenvolver, e, portanto, é essencial que as políticas públicas envolvendo a
Internet fomentem a inovação, tanto de rede quanto das aplicações; permitindo que a rede se
torne mais rápida e mais robusta, fomentando novos serviços e aplicações transformadoras.
A Internet somente irá prosperar se todos os participantes tiverem êxito e, para tanto,
é imperativo que as políticas de neutralidade de rede sejam balanceadas e atendam
integralmente o ecossistema da Internet.
A Cisco acredita que, para o crescimento da Internet, todos devem ter o mesmo direito
de acesso a qualquer conteúdo legal e aplicações e ainda às avançadas aplicações gerenciadas,
como, por exemplo, telemedicina, soluções de vídeo de alta definição e aplicativos de elearning, entre outros.
A Cisco tem monitorado e contribuído para as discussões sobre essa questão em várias
jurisdições e gostaria de aproveitar essa oportunidade para compartilhar com o Ministério da
Justiça um pouco de sua experiência e especialização nessa matéria. Iremos primeiramente
apresentar algumas considerações sobre o ecossistema e a dinâmica da Internet e em seguida
abordar nossas preocupações sobre a neutralidade de rede e sua regulamentação.
1
NEUTRALIDADE DE REDE – O CONCEITO E O CONTEXTO
Observações Iniciais
O debate sobre a neutralidade de rede, iniciado nos Estados Unidos em 2005, acabou
se desenvolvendo para uma importante discussão sobre como manter os princípios de uma
Internet aberta e ao mesmo tempo atender as necessidades de gerenciamento de rede face às
demandas dramaticamente crescentes sobre essas redes de uma ampla gama de aplicações
famintas da largura da banda, com características bem diversas.
Um dos desafios centrais sobre o debate de neutralidade de rede é que esse conceito
possui significados diferentes para diversas pessoas. Nesse caso, o primeiro passo, que deve
anteceder qualquer debate sobre a melhor abordagem da política, é assegurar que o debate
seja embasado sobre os mesmos valores e princípios por todas as partes envolvidas.
A Cisco apoia uma Internet aberta e os princípios de Neutralidade de Rede, nos quais
todos tem o direito a livre opinião e expressão; os cidadãos devem ter direito de acesso ao
conteúdo legal da Internet de sua escolha; podem executar aplicativos e serviços de sua
escolha; e conectar qualquer dispositivo de sua escolha ao seu acesso à Internet de banda
larga.
O principal objetivo é manter uma Internet aberta, permitindo que as redes sejam
adaptavelmente gerenciadas para a otimização das necessidades dos diversos assinantes,
aplicações e novos serviços, sem prejuízo à proteção dos consumidores, à concorrência e sua
execução como uma importante ferramenta para o exercício da liberdade de expressão.
TENDÊNCIAS NAS REDES DE BANDA LARGA
De acordo com o relatório Visual Networking Index (VNI)1 da Cisco, o tráfego IP global
teve um crescimento de 50% nos últimos 2 anos, e, em 2018, a Internet será quase três vezes
maior do que era em 2013. Em geral, o tráfego de IP cresceu a uma taxa de crescimento anual
1
Cisco Visual Networking Index: Forecast and Methodology, 2010-2015; disponível em
http://www.cisco.com/en/US/netsol/ns827/networking_solutions_sub_solution.html#~forecast
Cisco Visual Networking Index: Global Mobile Data Traffic Forecast Update, 2009-2014; disponível em
http://www.cisco.com/en/US/solutions/collateral/ns341/ns525/ns537/ns705/ns827/white_paper_c11-520862.html
2
composta (compound annual growth rate - CAGR) de 32 por cento entre 2010 e 2015, e esse
crescimento será de 21% até 2018.
Em 2015, o tráfego de IP anual global chegará a 76 Exabytes2 - aproximadamente um
Zettabyte3, e existirão aproximadamente 15 bilhões de conexões globais de rede (dispositivos
fixos e de telefonia móvel e conexões máquina a máquina), e a previsão para 2018 é que este
crescimento será duas vezes maior o que é em 2015, chegando a 132 Exabyte. No que diz
respeito ao tráfego global de dados de dispositivos móveis, o crescimento será quase três
vezes mais rápido do que o tráfego fixo de IP entre 2013 e 2018.
Na América Latina, o tráfego de IP está crescendo à taxa CAGR de 48% e chegará a 4,7
Exabytes por mês até 2015, sete vezes maior do que era em 2010.
2
O Exabyte é um múltiplo da unidade byte para informações digitais. O prefixo exa indica a multiplicação pela sexta
potência de 1000 (1018) no Sistema Unitário Internacional (International System of Units - SI).
3
O zettabyte é um múltiplo da unidade byte para informações digitais. O prefixo zetta indica a multiplicação pela
sétima potência de 1000 ou 1021 no Sistema Unitário Internacional (International System of Units - SI).
3
De acordo com as previsões, o tráfego de IP no Brasil chegará a 9 Gigabytes / per
capita em 2015, em comparação a 1 Gigabyte / per capita em 2010. O crescimento do tráfego
IP até o final de 2015 irá praticamente dobrar em relação ao de 2013, atingindo 3 Exabytes, e
para 2018 a previsão é que este número chegará a 4 Exabyres.
Isto significa que as redes no Brasil atualmente estão carregando o dobro de tráfego
que transportavam há dois anos e a única razão que as redes existentes conseguem trafegar
tamanho volume de tráfego, além de investimentos em infraestrutura de rede, é o uso de
ferramentas de gerenciamento de tráfico que ajudam no mapeamento dessas novas
demandas.
4
Este aumento de uso de tráfego é ainda mais significativo quando olhamos para os
dados de crescimento de tráfego de dados móveis. Na América Latina, a previsão para o
crescimento de tráfego para dados móveis será de 10 vezes mais de 2014 a 2019. E a média de
tráfego celular por mês passará de 466 Mb/mês para 4.000Mb/mês em 2019.
Esse crescimento do tráfego está sendo direcionado primordialmente por aplicações
de vídeo e por outras aplicações com elevada demanda de banda, bem como pelo aumento do
número de assinantes e dispositivos de banda larga conectados à rede.
5
O tráfego global de vídeos via Internet4 - em suas diversas formas e formatos –
ultrapassou o tráfego global peer-to-peer (P2P) em 2010, e, até 2018, o vídeo por Internet será
responsável por mais de 60 por cento do tráfego na Internet pelos consumidores. Se
incluirmos a quantidade de vídeos trocados através do compartilhamento de arquivos P2P, a
soma de todos os formatos de vídeo (TV, video on demand [VoD], Internet, e P2P) continuarão
representando aproximadamente 82 por cento do tráfego global dos consumidores até 2018.
As aplicações de vídeo também representam a maioria do tráfego total móvel até 2015 (66 por
cento).
O forte crescimento de vídeos na Internet não foi inesperado, tendo em vista várias
das tendências que havíamos previsto nos últimos anos. Mas a transição de vídeo de longa
duração e ao vivo na Internet como conteúdo dominante sobre o conteúdo de curta duração
foi uma surpresa. Em 2010, o tráfego de vídeos on-line de longa duração foi quase três vezes
maior do que o tráfego de vídeos on-line de curta duração (aproximadamente 3 Exabytes por
mês, em comparação a 1 Exabyte por mês) e esperamos que essa proporção continue durante
4
Ressalvado o vídeo por Internet para a subcategoria TV, todas as subcategorias de vídeo por Internet constituem
vídeo on-line, downloaded ou streamed para sua visualização em uma tela PC.
6
o período da previsão—aproximadamente 14 Exabytes por mês para vídeos de longa duração
em comparação a 5 Exabytes por mês para vídeos de curta duração em 2015)5.
Entretanto, o que não está refletido em geral nos números de crescimento é que a
demanda direcionada e a largura de banda consumida por aplicações como, por exemplo,
vídeos, não são uniformes no que diz respeito às suas exigências. Os formatos e usos distintos
das demandas de vídeo, os diversos tipos das capacidades de rede e, consequentemente, a
rede otimizada serão adaptáveis para a sua adequação à sua finalidade.
Esse conceito é essencial para a discussão da neutralidade de rede e é somente
reforçado pela noção embarcada pelos sistemas jurídicos brasileiros de que o princípio da
isonomia é exatamente a capacidade de conceder um tratamento distinto àqueles que são
considerados diferentes e de conceder tratamento igualitário a aqueles que sejam
considerados iguais. O contrário acarretaria exatamente o oposto do que é abraçado por tal
importante valor constitucional.
Em acréscimo ao crescimento do tráfego na Internet em razão das aplicações que já
são do nosso conhecimento, no mundo em que vivemos hoje, as pessoas, processos, dados e –
cada vez mais – coisas estão conectadas como nunca antes. A Internet de Todas as Coisas
(Internet of EveryThing - IoE) está direcionando a mais dinâmica área de inovação, criando
novos empregos, modelos comerciais, de sustentabilidade econômica, social e ambiental e
5
O vídeo de curta duração possui conteúdo com duração inferior a 7 minutos — em geral, clips gerados pelos
usuários. O conteúdo de longa duração inclui todos os itens com duração superior a 7 minutos e, em geral, inclui os
filmes e episódios de TV. O conteúdo de vídeo ao vivo na Internet inclui eventos esportivos, shows e outras
programações exibidas em tempo real para o dispositivo de um usuário.
7
ainda possui um potencial fantástico para melhorar nossa qualidade de vida.
Imagine como será o futuro daqui a 5, 10 ou 25 anos. As pessoas, processos,
informações, estarão todos conectados e, em 2020, um colosso de 50 bilhões de dispositivos
estarão compartilhando o que conhecemos hoje como a Internet, com tecnologia móvel
pessoal, em constante mudança, fácil de usar, muitos observaram que estamos vivendo agora
em um mundo hiperconectado. Mas apesar de todas essas conexões, estimamos que mais de
99% de todos os objetos físicos que podem um dia se juntar a rede atualmente ainda não
estão conectados. Apenas começamos a conectar os “desconectados”.
Estamos à beira de uma era em que tudo, desde carros, árvores, iluminação pública e
até mesmo animais pode ser dado um endereço de Internet e conectado a uma rede em
constante expansão. Isto é o que nós descrevemos como a "Internet of Everything", e que se
baseia na ideia de que quando você traz pessoas, processos, dados e coisas juntos,
oportunidades sem paralelo podem ser criadas.
Estamos construindo a próxima geração da via super conectada que irá fornecer a
plataforma de inovação que vai gerar e nutrir a próxima geração de inovação disruptiva e
criativa, gerando empregos e crescimento econômico. A Internet de todas as coisas eleva o
campo entre as grandes organizações e empresas de pequeno porte - não se trata de
tamanho, é sobre a engenhosidade e ousadia da própria ideia. Como a tecnologia continua a
se desenvolver em torno de nós, como conexões de se tornar mais inteligente e mais rápido,
só veremos aplicativos mais criativos e inovadores da Internet das Coisas, e eles vão
literalmente mudar o mundo.
Na prática, trata-se de histórias, como varejistas transformando a experiência na loja
com os dados dos clientes mais perspicazes e relevantes, bem como otimizar suas cadeias de
abastecimento e de valor. Trata-se de concessionárias de serviços públicos que entregam
maior clareza e controle através da aplicação de medidores inteligentes. Da mesma forma,
trata-se de um paciente conectado que monitoram a si mesmos e fornecem uma visão real
para os clínicos e médicos de seu estado de saúde.
No Brasil, estima-se que haverá 645,0 milhões de dispositivos em rede em 2018,
contra 418,5 milhões em 2013, e 3,1 dispositivos em rede por habitante em 2018, acima dos
2,1 per capita em 2013. E em relação à IoE, módulos M2M serão responsáveis por 29% (187,5
8
milhões) de todos os dispositivos de rede em 2018, em comparação com 16% (65,4 milhões)
em 2013, (23,5% CAGR).
Dispositivos M2M irão aumentar de 6% em 2014 para 21% em 2019, o maior
crescimento será em Tablets (CAGR de 38%) e M2M (CAGR de 34%). Mundialmente, em 2014,
um dispositivo inteligente gerará 22 vezes mais tráfego do que um dispositivo não-inteligente.
Globalmente, M2M em média gerará 366 megabytes de tráfego de dados móveis por
mês em 2019, acima de 70 megabytes por mês em 2014. Excluindo LPWA, irá gerar 515
megabytes de tráfego de dados móveis por mês em 2019, acima de 70 megabytes por mês em
2014. Considerando dispositivo ‘wearable’ ou seja, aqueles que usamos em nossos corpos, irá
gerar 479 megabytes de tráfego de dados móveis por mês em 2019, acima dos 141 megabytes
por mês em 2014. Estes números são impressionantes e só podemos imaginar a demanda eles
9
vão trazer a rede de telecomunicações existente para transportar tais dados.
Já quase começamos a arranhar a superfície do que é possível. Não sabemos quais
aplicações e serviços serão moldados na Internet no futuro. Para a continuidade da inovação,
precisamos que a Internet continue aberta, possibilitando que os mais criativos entre nós
tenham a chance de experimentar a ousadia de novas ideias. Esse é hoje o motivo pelo qual
nosso foco é a implementação dos corretos princípios da política que irá desenvolver ainda
mais essa nova Internet de todas as Coisas (Internet of Everything).
Nos debates sobre as políticas públicas a serem adotadas, a neutralidade de rede é
frequentemente entendida de forma a significar que todos os bits devam receber tratamento
igualitário, independentemente de se tratar de um texto, um e-mail, uma fotografia ou um
vídeo. Apesar de, a primeira vista, parecer razoável, a verdade é que um princípio rígido de
neutralidade de rede irá engessar as inovações, e exigiria que a Internet que hoje conhecemos
fosse redesenhada, com a exclusão de ferramentas que se tornaram essenciais para o seu
sucesso.
Os diferentes serviços na Internet possuem exigências distintas, como mencionado
acima. Dessa forma, a verdade é que o tráfego na Internet deve ser gerenciado de forma a
assegurar que os dados que devam ser entregues imediatamente sejam de fato entregues. Um
gerenciamento razoável do tráfego está tão profundamente inserido na estrutura central da
Internet que a Internet não poderia operar sem percalços sem isto. Isso já ocorre hoje com os
carregamentos de tráfego de hoje, imagine no futuro.
10
Afortunadamente, parece existir uma percepção cada vez mais crescente por alguns
legisladores de uma legislação de neutralidade de rede deve proteger o gerenciamento
razoável do tráfego em geral, abordagem essa que foi, de fato, incorporada ao Marco Civil.
Uma forma de se estabelecer as regras de neutralidade de rede impedindo um mau
comportamento e ao mesmo tempo mantendo um papel para o gerenciamento do tráfego é
seguir uma abordagem dupla, na qual uma linha é desenhada entre os tipos de mau
comportamento que não gostaríamos de ver na Internet e as técnicas de gerenciamento
necessárias e razoáveis do tráfego, assegurando redes rápidas, confiáveis e escaláveis nas
quais todos nós nos baseamos e necessárias como consumidores.
Da mesma forma, existe um consenso emergente de que devemos evitar as tentativas
excessivamente prescritivas de elencar na legislação ou na regulamentação aplicável uma lista
enumerativa ou estritamente definidora dos tipos de serviços, em acréscimo aos serviços de
acesso à Internet, que consideramos “merecedores” de níveis específicos de qualidade. Essas
tentativas, na maioria dos casos, levam a erros. Não é necessário ter essas definições
prescritivas e condições para a inovação desde que sejam mantidos mecanismos de proteção
rígidos e claros que assegurem uma Internet aberta e confiável e uma autoridade regulatória
competente para fiscalizar o cumprimento das proteções existentes.
Nesse particular, a estrutura jurídica brasileira já classifica a Internet como um serviço
de valor adicionado, e não como um serviço de telecomunicações, o qual está definido na Lei
Geral de Telecomunicações (Lei n°. 9.472/97) como o conjunto de atividades que possibilita a
oferta de telecomunicação ou, tecnicamente, “a transmissão, emissão ou recepção, por fio ou
radioeletricidade, meios ópticos ou qualquer outro processo eletromagnético, de símbolos,
caracteres, sinais, escritos, imagens, sons ou informações de qualquer natureza”. O Artigo 61
da Lei Geral de Telecomunicações deixa claro que os serviços de valor adicionado são clientes
dos serviços de telecomunicações e, dessa forma, a Anatel possui autoridade legal para
fiscalizar a interação entre os agentes econômicos das duas naturezas. Portanto, acreditamos
que o decreto deve deixar claro que a implementação e supervisão das exceções da
neutralidade da rede a ser previsto no Decreto deve recair sobre Anatel, tendo em conta a
natureza bastante técnica de tal matéria.
O crescimento dessas novas aplicações e serviços, como mostrado acima, exigirá redes
que suportem uma ampla gama de serviços e que estejam aptas a entregar informações no
11
local correto, com a qualidade de serviço adequada, ao mesmo tempo impedindo a entrega de
informações prejudiciais e indesejadas.
Em outras palavras, ‘redes adequadas à sua
finalidade.’
Nessa observação, cumpre ressaltar a escolha inteligente abraçada pelo legislador
pátrio quando da aprovação do Marco Civil. Apesar do legislador ter adotado uma prescrição
ampla e não discriminatória, o legislador anteviu a necessidade de sua adequação para a sua
finalidade, permitindo a discriminação e a degradação em dois cenários muito específicos: (i)
priorização dos serviços de emergência, e (ii) requisitos técnicos indispensáveis à prestação
adequada dos serviços e aplicações.
De fato, considerando o diagnóstico por nós apresentado no presente instrumento
acerca do volume de tráfego de Internet nas redes nos próximos anos, se tornará essencial que
um determinado nível de técnicas de gerenciamento de tráfego sejam implementadas,
impedindo o congestionamento das redes bem como para o melhor uso dos recursos
disponíveis, para o atendimento de todos os consumidores da melhor maneira possível.
COMPONENTES DE UMA ABORDAGEM BALANCEADA
A pergunta que é colocada perante o Ministério da Justiça nesse momento é quais são
os componentes de uma abordagem balanceada que fomente tanto uma Internet aberta
quanto uma rede adaptável bem gerenciada?
A Cisco acredita que os componentes para a solução desse desafio são aqueles
identificados a seguir:
1. Benefício do Consumidor
Modelos de negócios alternativos devem ser garantidos na regulamentação, de modo
que as políticas públicas possam ser trabalhadas de modo a permitir a oferta de diferentes
modelos de acesso à Internet para os consumidores menos favorecidos, abrindo espaço para
as ofertas que são de alguma forma subsidiada, tornada possível por modelos de precificação
12
alternativos e / ou de pagamento, incluindo mas não se limitando aos modelos de conteúdo de
publicidade patrocinado e pagamentos indiretos, entre outros.
Para isso, é importante que a regulamentação do Marco Civil não proíba modelos de
negócios baseados em planos que permitam o acesso a serviços de conexão à Internet com
taxa zero, ou que não limitem o volume de dados para algumas aplicações. Isto é importante
por diversas razões.
Há um consenso sobre os benefícios sócio-económicos do aumento do número de
pessoas conectadas à Internet. Apesar disso, apenas cerca de 40% da população tem acesso à
Internet6. A discrepância entre a disponibilidade de cobertura e ao número de pessoas
conectadas pode efetivamente ser explicada pelo custo de acesso. Apesar de, no futuro, o
custo de acesso diminuir, o custo de oportunidade de se esperar que o valor da Internet seja
reduzido para conectar mais pessoas é muito grande.
No Brasil, o número de pessoas conectadas cresceu 2.095% entre 2000 e 2013. No
entanto, este valor significa que apenas 54,2% da população tem acesso real a Internet.
Embora o crescimento tenha sido de 60% em 2000, do número do usuário a 2001, o
crescimento observado entre 2013 e 2014 foi de apenas 7%7. Considerando-se a população de
mais de 200 milhões de pessoas, só 109.773.650 estão conectadas8.
Os modelos de negócio que são em certa medida subsidiados criam um importante
benefício para o consumidor que de outra forma provavelmente não teriam acesso a esses
serviços. Eles permitem conectar instantaneamente milhões de pessoas para sites
educacionais de conteúdo, com informações sobre saúde, governo e a possibilidade de
comunicação entre os cidadãos.
A entrada de novos usuários em um mundo conectado só tem a trazer benefícios em
termos do ecossistema como um todo, criando uma demanda para a expansão da rede, os
investimentos em infraestrutura e inovação, ainda o desenvolvimento do mercado de
conteúdos e aplicações, e os usuários de inclusão digital efetiva que de outro modo não teria
acesso à Internet. O Banco Mundial publicou em 2009 os resultados sobre o impacto da
6
http://www.internetlivestats.com/internet-users/
http://www.internetlivestats.com/internet-users/brazil/
8
http://www.internetworldstats.com/south.htm#br
7
13
penetração da banda larga no crescimento médio do PIB entre 1980 e 2006. Os resultados
mostraram que a penetração média de coeficiente de banda larga para os países
desenvolvidos foi positiva e significativa. Mais do que isso, o resultado sugere um crescimento
robusto no que diz respeito ao acesso à banda larga em países desenvolvidos: em uma
economia de alta renda, considerando-se uma média de 10 assinantes de banda larga por 100
pessoas, teria aumentado em 1,21 pontos percentuais do crescimento do PIB de um País.
Este aumento potencial de crescimento é substancial, uma vez que a taxa média de
crescimento nas economias desenvolvidas foi de apenas 2,1 por cento entre 1980 e 2006. O
benefício do crescimento que a banda larga prevê países em desenvolvimento foi de uma
magnitude semelhante à de países desenvolvidos - um aumento de cerca de 1,38 pontos
percentuais, para 10 por cento de aumento da penetração.
A inclusão digital dos usuários desfavorecidos é uma porta de entrada para a demanda
por conectividade levando não só a expansão do ecossistema da Internet, mas também gerar
crescimento econômico e oportunidades de emprego.
2. Proteção do Consumidor
A Cisco apoia uma Internet aberta na qual os consumidores, dentro de seus planos de
serviços contratados (por exemplo, largura de banda, volume de tráfego e qualidade dos
serviços), possam ter acesso ao conteúdo legal da Internet por eles escolhido; possam
executar os aplicativos de sua escolha; conectar qualquer dispositivo de sua escolha ao seu
acesso à Internet de banda larga; e receber informações significativas sobre seus planos de
acesso à Internet de banda larga. Muito mais eficaz do que obrigações regulatórias restritivas,
a transparência das informações do plano e a capacidade de determinar se os termos de um
plano estão sendo observados são ferramentas essencialmente importantes para a execução
dos demais princípios e para garantir a proteção dos consumidores.
Está claro que qualquer estrutura regulatória existente deve assegurar algumas
ferramentas e mecanismos para a proteção dos consumidores. Para tanto, a legislação
brasileira possui uma sólida rede de proteções para a preservação dos interesses dos
consumidores, especialmente consoante o disposto no Código de Defesa do Consumidor,
aprovado pela Lei n°. 8.078:
14
Art. 6º São direitos básicos do consumidor:
(....)
II - a educação e divulgação sobre o consumo adequado dos produtos e serviços, asseguradas a liberdade de
escolha e a igualdade nas contratações;
III - a informação adequada e clara sobre os diferentes produtos e serviços, com especificação correta de
quantidade, características, composição, qualidade e preço, bem como sobre os riscos que apresentem;
IV - a proteção contra a publicidade enganosa e abusiva, métodos comerciais coercitivos ou desleais, bem como
contra práticas e cláusulas abusivas ou impostas no fornecimento de produtos e serviços;
V - a modificação das cláusulas contratuais que estabeleçam prestações desproporcionais ou sua revisão em
razão de fatos supervenientes que as tornem excessivamente onerosas;
Para tanto, acreditamos que seria importante que o Decreto reforçasse as obrigações
de transparência dos planos de serviços banda larga.
Outra faceta dessa discussão percebida com grande frequência de maneira errônea é
encontrada no argumento de que a neutralidade da rede é uma ferramenta para a proteção da
liberdade de expressão. É exatamente por se tratar de um valor de máxima importância é que
deve ser preservado, a todo o custo, e uma Internet livre e aberta atinge exatamente esse
objetivo. Em outras palavras, a imposição de limites à capacidade das prestadoras de serviços
de administrar suas redes provavelmente acarretará consequências indesejadas, prejudicando
a capacidade atual de uso da Internet por qualquer indivíduo para se expressar e para ter
acesso a toda e qualquer informação que poderia desejar, como será explorado em mais
detalhes abaixo.
Como consumidor e indivíduo, cada um de nós deseja poder usar o ambiente on-line
para compartilhar nossos pensamentos, acessar os serviços que desejarmos, acessar as
informações que cada um de nós desejar, sem qualquer intervenção ou limites. É disso que se
trata da Internet livre.
3. Redes “Adequadas para Sua Finalidade”
Além da proteção dos consumidores e da concorrência, é essencial também que as
prestadoras de serviços possam administrar efetivamente suas redes. Como mencionado
acima, o massivo crescimento dos dados e das demais exigências, inclusive latência e simetria,
indicados pelos estudos VNI, acarreta a necessidade de um gerenciamento de rede mais
sofisticado e adaptável.
15
Algumas aplicações e serviços precisarão de capacidade de download com alta
velocidade, sem dependência ao fator tempo. Outros irão usar streaming de fluxo único de
maior largura de banda, no qual a latência é um fator. As aplicações, como, por exemplo, VoIP,
não exigem maior largura de banda, mas serão simétricas e precisam de latência muito baixa.
E alguns, como Telepresença e outros vídeos de fluxo duplo em tempo real com alta definição,
exigirão maior largura de banda simétrica, baixa latência e inexistência de jitter. Em outras
palavras, as aplicações distintas possuem requisitos de rede distintos, e, consequentemente,
uma rede otimizada será adaptável para ‘sua adequação à sua finalidade’.
As operadoras de redes empregam ferramentas que garantem que os pacotes
associados às aplicações sujeitas a latências e sensíveis a jitters cheguem a tempo e que a
experiência do usuário final não seja perturbada pelo congestionamento da rede.
Nesses casos, sem um melhor gerenciamento de rede, todo o tráfego irá compartilhar
o mesmo destino, e todos os serviços serão impactados. Não se trata de uma escolha. Ambas
as opções, aumento da capacidade da rede e introdução de qualidade de serviço, irão
efetivamente maximizar a experiência do consumidor, e devem ser buscadas de maneira
simultânea.
Assim como no caso das outras redes, como, por exemplo, as redes tradicionais de
telefonia, as redes elétricas e as tubulações de água são construídas para evitar problemas de
16
sobrecarga, evitando desperdícios de investimentos e custos, as redes de banda larga devem
ser desenhadas para equilibrar a demanda e obter o melhor desempenho possível para o
maior número de assinantes, por preços acessíveis. As técnicas de rede, como, por exemplo,
o roteamento de IP ou a diferenciação de pacotes, são utilizadas para aliviar o
congestionamento, reestabelecer restrições de capacidade e permitir novos serviços por um
custo eficiente. Ao final do dia, o Consumidor será beneficiado pela melhor administração da
rede.
Hoje em dia, com tantos dispositivos conectados à Internet, é evidente a necessidade
de priorizar. Por exemplo, uma escova de dentes conectada de um indivíduo não pode ter
precedência sobre o tráfego informando sobre um evento de enchente em uma cidade, por
exemplo. A modelagem de tráfego (traffic shaping) é uma abordagem poderosa e com custo
eficiente para superar a necessidade de se construir redes para os picos de carregamento,
evitando custos desnecessários e onerosos aos consumidores. Para obter-se o máximo dessas
ferramentas, as prestadoras de serviços devem estar autorizadas a realizar o mapeamento
básico do tráfego e a administrar as redes, beneficiando-se de uma infraestrutura de banda
larga de custo eficiente e, principalmente, para prestar um serviço melhor aos consumidores
nessas redes.
A defesa pelo traffic shaping claramente não implica de nenhuma forma no apoio ao
uso indevido dessa capacidade, em detrimento à concorrência e aos consumidores. Contudo,
se a preocupação, do ponto de vista da política, é o abuso dessa capacidade, o abuso por si só
deve ser a preocupação das políticas em discussão e não uma proibição das ferramentas
saudáveis e necessárias para uma inclusão melhor e mais rápida do Brasil no ecossistema da
economia digital, o que foi entendido pelo Marco Civil no Brasil, como discutido abaixo.
Para esclarecer o funcionamento da Internet e como vários serviços disponíveis podem
coexistir e devidamente funcionar, gostaríamos de compartilhar um breve vídeo detalhando
como a administração da rede é essencial para a experiência dos usuários on-line, como todos
os
governos
nessa
discussão.
O
vídeo
poderá
ser
encontrado
no
endereço
https://www.youtube.com/watch?v=ZonvMhT5c_Q
17
4. Administração razoável da rede
Uma parte significativa do debate sobre a neutralidade de rede teve como foco a
capacidade pela estrutura legal existente de permitir o que passou a ser designado como o
“gerenciamento razoável da rede”.
De fato, uma das crescentes tendências no desenvolvimento de novos serviços tanto
para fins comerciais quanto para os consumidores é dependente de serviços gerenciados.
Esses serviços variam de Redes Privadas Virtuais (Virtual Private Networks - VPN) a serviços
especializados de redes para indústrias específicas, entre as quais saúde, smart buildings,
colaboração e serviços públicos. O fornecimento dos referidos serviços exige a capacidade de
administração das redes, para que sejam atendidas as necessidades e funções especializadas
de cada serviço específico. Por exemplo, um sistema de saúde residencial (home healthcare)
somente poderá ser viável se os dados estiverem conectados a um estabelecimento de saúde,
através de um serviço gerenciado, assegurando a integridade dos dados e a eficiência do
serviço. Na medida em que ocorram atividades mais essenciais por meio da Internet, haverá
um crescimento da necessidade por serviços gerenciados.
Hoje a Internet baseia-se nos “melhores esforços”, o que significa que não há garantia
de seu desempenho (no que diz respeito a atrasos, jitter, etc.). Claramente, uma Internet
baseada nos “melhores esforços” irá continuar, e ficará cada vez melhor. A Internet baseada
nos melhores esforços é essencial para oferecer banda larga econômica para mercados de
massa, de baixa renda e em áreas rurais.
Entretanto, a Internet também dever permitir que surjam os novos serviços descritos
acima, em benefício dos consumidores. Esses serviços gerenciados e especificados são
atualmente oferecidos primordialmente por meio de redes privadas e como serviços
empresariais administrados ou serviços especializados fora da Internet. Entretanto, eles
podem e devem ser entregues por meio da Internet, se prestados com qualidade suficiente de
atendimento.
Atualmente, de acordo com a definição da União Europeia, os serviços especializados
são os serviços eletrônicos de comunicação otimizados para seu conteúdo, aplicações ou
serviços específicos, ou uma combinação desses, fornecidos por meio de capacidade lógica
distinta da Internet pública, baseados em controles estritos de admissão, oferecendo
18
funcionalidade que exija uma melhor qualidade de ponta a ponta, que não sejam
comercializados ou utilizados como um substituto para o serviço de acesso à Internet.
Do ponto de vista de política pública, é importante que os serviços gerenciados ou
especializados se desenvolvam de forma a não interferir na contínua robustez do serviço de
acesso à Internet. Mais uma vez, é essencial uma transparência sobre a maneira pela qual o
acesso à Internet potencialmente compartilha as fontes de capacidade com outros serviços
especializados ou gerenciados.
Em resumo, o gerenciamento de rede e o aperfeiçoamento de sua capacidade
efetivamente maximizam a experiência do consumidor, a baixos custos. A remoção da
ferramenta de gerenciamento de rede irá aumentar os custos, degradar a experiência do
consumidor ou ambos.
Portanto, recomendamos que a regulamentação do Marco Civil seja muito específica,
permitindo que as prestadoras de conexões à Internet implementem medidas não
discriminatórias razoáveis de gerenciamento do tráfego. As práticas de gerenciamento de
tráfego deverão ser consideradas aceitáveis e razoáveis, quando destinadas a:
a) garantir a segurança e integridade das redes,
b) reduzir ou minimizar os efeitos do congestionamento das redes,
c) garantir a qualidade dos serviços e aplicações disponíveis aos usuários,
d) permitir a devida oferta de serviços especializados aos usuários,
e) priorizar os serviços de emergência, quando necessários.
Face aos dados e considerações acima, encorajamos que a regulamentação do Marco
Civil, ao considerar a estrutura para avaliar as práticas razoáveis de gerenciamento de rede,
permita a máxima flexibilização de quaisquer regras pertinentes à gerenciamento das redes,
inclusive o roteamento IP especializado do tráfego, diferenciação de pacotes e filtragem,
assegurando que as prestadoras de banda larga continuem a livremente adotar as técnicas
pró-competitivas de administração das redes, para aliviar o congestionamento, reestabelecer
as limitações de capacidade e permitir o desenvolvimento de novos serviços.
19
Em suma, a regulamentação deve assegurar que as prestadoras continuem aptas a
desenvolver e oferecer serviços novos e inovadores aos consumidores, os quais valorizam
esses produtos. O aspecto principal da discussão não deve ser a capacidade ou não de oferecer
os referidos produtos, mas, do contrário, a obrigação das prestadoras de deixar bem claro o
que um consumidor está contratando e pagando.
De fato, deve ser reconhecido que as necessidades dos consumidores serão melhor
atendidas por meio de uma abordagem mais flexível, a qual permita que as prestadoras
respondam à evolução das circunstâncias de forma a melhor atender os interesses dos
usuários e que sujeite os abusos à análise do caso específico, refletindo a contínua evolução
das redes de banda larga.
Conclusões
Houve um desenvolvimento da Internet nas últimas décadas para uma plataforma
aberta a inovação com baixas barreiras de acesso aos usuários finais, aos fornecedores de
conteúdo e aplicações, e às prestadoras de serviços de Internet. A estrutura regulatória
existente visa promover a capacidade, pelos usuários finais, de acesso e distribuição de
informações ou de executar aplicações e serviços de sua escolha.
A economia brasileira tem prosperado e ainda possui grande potencial para seu
crescimento e inovação. A Cisco fortemente acredita que a Internet e a economia digital tem
desempenhado um papel importante nesse processo e gostaríamos de apresentar ao Governo
Brasileiro todas as informações e entendimentos que sejam possíveis para assegurar que a
decisão da política seja tomada com o claro objetivo e meta de fomentar ainda mais o seu
crescimento e sucesso.
Em resumo, a Cisco acredita que:
1) Um gerenciamento razoável de rede irá direcionar investimentos, empregos e inovações
de infraestrutura. As possíveis restrições à capacidade das prestadoras de serviços de
adotarem maneiras para diferenciar o tráfego irão provavelmente frustrar os investimentos e
inovações. A norma proposta poderia efetivamente banalizar o serviço de acesso à Internet de
banda larga, transformando o mercado vibrante e diverso – no qual as prestadoras lutam para
atrair os consumidores e para dessa forma ganhar e manter seus clientes – em um mercado
20
padronizado e monótono, caracterizado pelo mero transporte indiferenciado. O Marco Civil
abriu uma porta para que a regulamentação possa ser adaptável, prevendo a necessidade do
gerenciamento da rede como uma parte fundamental do ecossistema da Internet.
2) O gerenciamento razoável de rede irá aumentar a qualidade de uso entre todos os
consumidores e irá alinhar a disponibilidade de largura de banda com a sua necessidade
entre as comunidades. Os usuários de banda larga usam uma ampla variedade de aplicações,
as quais variam de uma simples navegação na Internet e serviços de e-mail até voz sobre
Protocolo de Internet, compartilhamento de arquivos até ensino à distância, de telemedicina
até streaming de mídia ou vídeo de alta definição em tempo real. Essas aplicações possuem
grande variação no que diz respeito à sua necessidade de largura de banda, bem como sua
tolerância a latência e jitter. Dessa forma, o valor dessas ofertas – e sua capacidade de atender
as necessidades de seus clientes – depende de maneira muito concreta da capacidade de uma
prestadora de “discriminar” entre os pacotes distintos baseando-se na classe do serviço, na
fonte do conteúdo ou em outros fatores. A referida discriminação não significa de nenhuma
forma uma violação ao princípio da isonomia. Do contrário. Trata-se de requisito técnico
indispensável à adequada prestação dos serviços e aplicações. Isso foi exatamente o que foi
previsto pelo Marco Civil como sendo indispensável para o desenvolvimento da Internet no
País.
3) O gerenciamento razoável de rede irá maximizar o bem estar da comunidade em oposição
ao bem estar individual. É fundamental que a sociedade brasileira encontre um equilíbrio
entre as regras que garantem uma Internet melhor para a maioria dos usuários da Internet,
mesmo que, por um breve segundo, essa regra afete negativamente um usuário individual.
Esse é o fundamento para a administração da rede: assegurar que as políticas públicas, as
quais são destinadas ao bem estar social, baseadas na não discriminação dos indivíduos, por
meio da discriminação entre os pacotes em determinados momentos.
4) Serviços Especializados são um caminho para a inovação fora da Internet pública.
Regulamento deve deixar claro que os serviços especializados são realizados fora da Internet
pública e são bem-vindos como um motor de crescimento econômico e criação de emprego.
5) A lei da concorrência evita a necessidade de uma regra não discriminatória prejudicial. A
regulamentação não pode ser estruturada sob a premissa de que as prestadoras poderiam ter
incentivos para se envolver em uma discriminação anticompetitiva no futuro. No mercado de
21
banda larga cada vez mais competitivo, se for constatado que uma prestadora se envolveu na
degradação anticompetitiva do tráfego, no bloqueio ou em outro comportamento
anticompetitivo, essa operadora iria rapidamente perder seus consumidores para seus
concorrentes. Ainda, as regras da concorrência atualmente em vigor são suficientes para
impedir quaisquer práticas desleais e anticompetitivas pelas operadoras.
Atenciosamente,
Giuseppe Sidrim Marrara
Diretor de Relações Governamentais
Cisco Brasil
*****
22