LOS PARTIDOS POLÍTICOS Y EL COLEGIO DE LÍDERES

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LOS PARTIDOS POLÍTICOS Y EL COLEGIO DE LÍDERES EN LAS CÁMARAS
PARLAMENTARIAS
Eneida Desiree Salgado+
Paula Bernardelli
La Constitución brasilera presenta un diseño ambicioso de la democracia, que no
se restringe solamente a la necesidad de votación para la toma de decisiones, a la
existencia de libertades y de elecciones libres, pues tiene como su característica
principal la necesidad de deliberación para la toma de decisiones. El texto
constitucional hace imperioso el debate público y robusto, en el cual todas las
voces deben ser oídas, para que así sea posible encontrar decisiones que más se
aproximen a un consenso entre todos los involucrados.
Ocurre que a veces dicha deliberación es sustituida por discursos sobre
“gobernabilidad” y “eficiencia parlamentaria”. Para disminuir costos de
transacción, aumentar la estabilidad de las decisiones y mejorar la coordinación
de la acción política alrededor de determinadas opciones1, se delegan
prerrogativas y competencias legislativas a líderes parlamentarios, y se acaba por
asfixiar el debate, pilar estructurante de la democracia deliberativa.
En este estudio serán analizadas la formación de las comisiones y el
funcionamiento de las estructuras de liderazgo parlamentario, las formas de
elección, el papel constitucional y el funcionamiento interno de los partidos, para
que, con eso, sea posible concluir si un parlamentario aislado consigue ejercer
alguna forma de influencia en el proceso legislativo brasilero, y si existe
legitimidad en la estructura poco deliberativa creada por los reglamentos
internos.
1. LA CONFIGURACIÓN DEMOCRÁTICA DEL ESTADO CONSTITUCIONAL
BRASILERO
La Constitución brasilera de 1988 indica, en su conjunto de decisiones políticas
fundamentales, los contornos del Estado y de la democracia. Establece la división
de las tareas del Estado, los derechos y las garantías individuales, la previsión de
su modificación dentro de determinados límites y las reglas para la legitimación
del ejercicio del poder político. Además, el texto constitucional presenta las
posiciones políticas constitutivas, que configuran los contornos del Estado y de la
concepción de democracia y de república, en el preámbulo2 y en el artículo 1º. 3
MIRANDA, G.L. A delegação aos Líderes Partidários na Câmara dos Deputados e no
Senado Federal In: Revista de Sociologia e Política. Curitiba, v. 18, n37, p 201-225, out.
2010. p. 201.
2
“Nós, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembléia Nacional
Constituinte para instituir um Estado Democrático, destinado a assegurar o exercício dos
direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a
igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem
preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e
internacional, com a solução pacífica das controvérsias, promulgamos, sob a proteção de
Deus, a seguinte CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL”.
3
“Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos
Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e
tem como fundamentos: I - a soberania; II - a cidadania; III - a dignidade da pessoa
1
73
Revista de Derecho Estasiológico. Ideología y Militancia, núm. 2, México, 2013
DR © Facultad de Estudios Superiores Aragón y Coordinación del Posgrado en Derecho UNAM
Así, instituye el Estado de Derecho como fundamento de la ciudadanía
contemporánea, una noción de democracia, una concepción de representación
política, indicando los contornos de esa relación, y un ideal republicano, a partir
de una fuerte noción de libertad y de igualdad, con la asunción de derechos y
deberes de la ciudadanía. Para Paulo Bonavides, la Constitución es “a morada da
justiça, da liberdade, dos poderes legítimos, o paço dos direitos fundamentais,
portanto, a casa dos princípios, a sede da soberania”. 4
Se trata de un Estado de Derecho calificado, que no se armoniza con
cualquier ordenamiento legal. Los particulares y los poderes públicos se someten
a la ley debidamente elaborada, dado que son observados los valores y principios
constitucionales, sustancialmente considerados. Como afirma Luigi Ferrajoli,
dicha dimensión calificada del Estado de Derecho implica, también, una
alteración de la naturaleza de la democracia, que pasa a ser limitada y
completada por los derechos fundamentales.5
Con Jürgen Habermas, el Estado constitucional democrático se configura
como un orden deseado por el pueblo y legitimado por su libre formación de
opinión y de voluntad, que permite a los destinatarios del orden jurídico asumirse
como sus autores. La actuación estatal en el cumplimiento de sus tareas
constitucionales, buscando por medio del derecho dar cuenta de la desigualdad
fáctica, permite lograr la efectiva igualdad de los derechos. Y la amplitud de esa
actuación extiende la posibilidad de auto legislación democrática, intensificando
la capacidad de auto conducción de la sociedad. 6
Para el citado autor, en una democracia informada por la ética discursiva,
“só podem requerer validação normas que possam contar com a concordância de
todos os envolvidos como partícipes de um discurso prático”. Y se imponen
condiciones para el discurso: el acuerdo debe ser motivado por razones
epistémicas, no puede haber coacción en la aceptación de las consecuencias
presumibles y de los efectos secundarios, todos deben poder presentar sus
argumentos y la argumentación debe darse de manera honesta. 7
humana; IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V - o pluralismo político.
Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes
eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”.
4
BONAVIDES, Paulo. Jurisdição constitucional e legitimidade (algumas observações
sobre o Brasil). In: FIGUEIREDO, Marcelo; PONTES FILHO, Valmir (Orgs.). Estudos de
Direito Público em homenagem a Celso Antônio Bandeira de Mello. São Paulo: Malheiros,
2006, p. 520-549, p. 520.
5
FERRAJOLI, Luigi. Pasado y futuro del Estado de Derecho. Tradução: Pilar
Allegue. In: CARBONELL, Miguel (ed.). Neoconstitucionalismo(s). Madrid: Trotta, 2003, p. 1329, p. 19.
6
HABERMAS, Jürgen. A constelação pós-nacional e o futuro da democracia.
In:_____. A Constelação pós-nacional. Ensaios políticos. Tradução: Márcio SeligmannSilva. São Paulo: Littera Mundi, 2001, p. 75-142.
7
HABERMAS, Jürgen. Uma visão genealógica do teor cognitivo da moral. In:_____. A
Inclusão do outro: Estudos de teoria política. Tradução: Paulo Astor Soethe e George
Sperber. São Paulo: Loyola, 2004 [1996], p. 13-62, p. 49 e 58-60. Explica Celso Luiz
Ludwig: “O fundamento da ética discursiva habermasiana tem em conta que somente
interesses universalizáveis podem servir de base para a justificação de normas. A ética
discursiva parte do suposto de que as normas são racionalmente validáveis. São válidas as
normas sobre as quais há consenso, obtido por meio do discurso prático. Não se trata, no
entanto, de qualquer forma de consenso. Será fundado o consenso obtido nos termos do
critério de universalização” (LUDWIG, Celso Luiz. Para uma filosofia jurídica da libertação:
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La Constitución pasa a incorporar un proyecto de orden político, social y
jurídico, que no se muestra neutro y no requiere obediencia delante de su forma,
pero “diretamente em virtude da afirmação de um quadro de valores que interpreta
o tecido íntimo da sociedade”. 8 No se trata, sin embargo, de plasmar en el texto
constitucional un ideal de vida buena e imponerlo a los ciudadanos. Existe,
republicanamente, una decisión sobre valores objetivos, que permite que el
individuo pueda realizar sus proyectos y llevar a su vida, a condición de que no
impida que los demás sujetos igualmente lo hagan.9
La Constitución debe asegurar la garantía de los derechos fundamentales
de cualquier persona, al amparo de la representación de una pretendida voluntad
general o de un segmento de ella.10 Como apunta Luigi Ferrajoli, la Constitución
sirve para garantizar el derecho de todos, en razón de la voluntad popular, para
asegurar la convivencia entre intereses diversos en una sociedad heterogénea.11
2. EL MANDATO REPRESENTATIVO Y LA LIBERTAD DEL PARLAMENTARIO
La adopción por la Constitución brasilera de una democracia deliberativa
republicana específica implica el principio de la libertad para el ejercicio del
mandato. Ese principio se revela también por los principios de la democracia
representativa, del mandato representativo, de la fidelidad partidaria (entendida
debidamente de acuerdo con el diseño constitucional) y la libertad de convicción y
de consciencia.12
La Constitución asume la teoría de la representación popular o nacional,
en que la relación de representación se establece entre toda la colectividad y el
representante, y no entre éste y los electores que efectivamente lo votaron. El
texto constitucional revela dicha deliberación al establecer, en su artículo 45, que
la “Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do povo” y, en su artículo
46, que el “Senado Federal compõe-se de representantes dos Estados e do Distrito
Federal”. Además de eso, durante la Asamblea Nacional Constituyente, se discute
respecto a la comprensión de la ciudadanía como “expressão individual da
paradigmas da filosofia da libertação e direito alternativo. Florianópolis: Conceito
Editorial, 2006, p. 110-111).
8
PALOMBELLA, Gianluigi. Filosofia do Direito. Tradução: Ivone C. Benedetti. São
Paulo: Martins Fontes, 2005 [1996], p. 181.
9
Para Emerson Gabardo, la Constitución de 1988 trae un ideal de vida buena,
relacionado a la felicidad de los individuos y garantido por una serie de dispositivos
constitucionales, como lo que prevé el salario mínimo y la prestación de servicios por el
Estado. Ese ideal, sin embargo, no ofende la libertad del individuo, pues se basa en
conceptos y valores objetivos (GABARDO, Emerson. Interesse Público e Subsidiariedade: o
Estado e a Sociedade Civil para além do bem e do mal. Belo Horizonte: Fórum, 2009, p.
325-372).
10
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Princípios constitucionais fundamentais –
uma digressão prospectiva. In: VELLOSO, Carlos Mários da Silva; ROSAS, Roberto;
AMARAL, Antonio Carlos Rodrigues do (Coords.). Princípios constitucionais fundamentais.
Estudos em homenagem ao professor Ives Gandra da Silva Martins. São Paulo: Lex, 2005,
p. 327-342, p. 333.
11
Allegue. In: CARBONELL, Miguel (Ed.). Neoconstitucionalismo(s). Madrid: Trotta, 2003, p.
13-29, p. 28.
12
Esa es la lectura de Clèmerson Merlin Clève. CLÈVE, Clèmerson Merlin. Fidelidade
partidária: estudo de caso. Curitiba: Juruá, 1998, p. 42-45.
75
soberania do povo”, que llega a configurar un artículo del primero anteproyecto de
la Constitución, presentado por Bernardo Cabral.
La ausencia de previsión de revocación de mandato y la obligatoriedad del
voto reflejan dicha decisión política. El mandato representativo tiene carácter
colectivo y al ciudadano es atribuida la función (más de que el derecho) de elegir
a sus representantes. Además, en ese modelo, los representantes son informados
por la opinión pública y también la forman.13
En su discurso para los electores de Bristol, Edmund Burke rechaza la
vinculación del representante a instrucciones del electorado. En ese discurso,
pese a que resalta la necesidad de una unión con los electores, el peso de los
deseos de los representados y el respecto a su opinión, afirma que el gobierno no
es una cuestión de voluntad, sino de razón y juicio. Siendo así, la decisión
racional no puede ser anterior a la deliberación.14
Para Bernard Manin, la libertad de opinión ocupa el lugar de las
instrucciones para el ejercicio del mandato en la discusión de la primera emienda
a la Constitución de los Estados Unidos. Así, la voz del pueblo puede llegar a los
gobernantes, amortizando la clara característica no democrática de la
independencia de los representantes.15
Maurice Hauriou resalta que el representante es autónomo, como un
“gerente de negocios” y no como un mandatario, lo que se consagra en dos reglas:
prohibición de mandato imperativo e imposibilidad de revocación de mandato. Al
tratar de los órganos de soberanía del Estado, se refiere al Poder Legislativo como
“poder deliberante”, resaltando que es por la deliberación, más de que por la
legislación, que él realiza sus funciones. La deliberación presupone discusión,
debate, capaz de alterar la opinión de los representantes que, así, deben ser
libres.16
Para Maurice Hauriou, la opinión pública, que cumple con un importante papel en
el gobierno representativo, “es un inmenso receptáculo de opiniones diversas que circulan
en el público, es un océano de discusión donde se cruzan y se entrecruzan las corrientes
más dispares. La opinión pública es un lugar, un medio, una esfera psicológica que se
desarrolla, bajo la mirada atenta del país, la lucha de las ideas políticas” (HAURIOU,
Maurice. Principios de Derecho Público y Constitucional. 2. ed. Tradução: Carlos Ruiz del
Castillo. Madrid: Instituto Editorial Reus, 1927, p. 240).
14
BURKE, Edmund. Discurso a los electores de Bristol. In: _____. Textos políticos.
Tradução: Vicente Herrero. Ciudad de México: Fondo de Cultura Económica, 1942 [1774],
p. 309-314, p. 312. Afirma: “El Parlamento no es un congreso de embajadores que
defienden intereses distintos y hostiles, intereses que cada uno de sus miembros debe
sostener, como agente y abogado, contra otros agentes y abogados, sino una asamblea
deliberante de una nación, con un interés: el de la totalidad; donde deben guiar no los
intereses y prejuicios locales, sino el bien general que resulta de la razón general del todo.
Elegís un diputado; pero cuando le habéis escogido, no es el diputado por Bristol, sino un
miembro del Parlamento” (p. 312-313).
15
MANIN, Bernard. Los principios del gobierno representativo. Tradução: Fernando
Vallespín. Madrid: Alianza Editorial, 1998 [1995], p. 210.
16
HAURIOU, Maurice. Principios de Derecho Público y Constitucional. Op. cit., p.
267 e 469-472. Para el autor, “deliberación es una resolución colectiva sobre un asunto
de gobierno o de administración, resolución que se adopta a pluralidad de votos y
después de discusión pública, por una Asamblea formando cuerpo y constituida en
autoridad pública” (p. 470). Y afirma expresamente: “los miembros de la Asamblea deben
ser libres al expresar su voto, a fin de que, terminada la discusión, puedan adherirse a la
determinación que parezca más razonable. Si se trata, pues, de una Asamblea
13
76
La deliberación democrática, sea directamente por el pueblo, sea en las
cámaras parlamentarias, debe, por el diseño constitucional, producir una
decisión que es distinta de la soma de las preferencias u opciones
individualmente puestas. El representado es el pueblo, y no los ciudadanos
individualmente considerados: no hay, por tanto, una voluntad única que pueda
ser reflejada. El debate producido debe, para tener algún sentido, ser capaz de
alterar las concepciones iniciales de cada participante.17
Dicha perspectiva, adoptada en la presente investigación, configura para
Maria Benedita Pires Urbano un “sentimentalismo constitucional”. 18 Tal vez lo
sea, como el apego al bien común, al interés público y a la distinción entre poder
constituyente y poderes constituidos. Pero es exigencia a los que defienden la
Constitución.
La concepción del Parlamento como órgano de deliberación no se coaduna
con un mandato vinculado, en que los representantes políticos reciben
instrucciones, de su electorado o de su partido, y se manifiestan estrictamente en
el sentido predeterminado, siendo impedidos de reflejar sobre otros argumentos
presentados. Antes, la existencia de restricciones para la decisión parlamentar
revelaría una democracia estadística,19 donde las preferencias individuales o
grupos se manifestarían sin que se pudiera apuntar los responsables por la
decisión.
El principio del gobierno representativo, según Bernard Manin, así se
revela: ninguna propuesta puede adquirir fuerza de decisión pública hasta
alcanzar el consentimiento de la mayoría, tras haber sido sometida al juicio
mediante la discusión. El consentimiento que valida la representación política
debe, necesariamente, derivar de la discusión persuasiva. Según el autor, “el
gobierno representativo no es un sistema en que la comunidad se autogobierna,
representativa cuyos miembros sean electivos, es necesario que no hayan recibido
mandato imperativo, pues en caso de recibirlo sería inútil deliberar; la deliberación reposa
en el postulado de que puede servir para ilustrar a los votantes, haciéndoles cambiar de
opinión antes de votar, postulado que resulta incompatible con el mandato imperativo” (p.
472).
17
NINO, Carlos Santiago. La constitución de la democracia deliberativa. Barcelona:
Gedisa, 1996. Como dijera Benjamin Constant, “voltemos às idéias simples”:
“Compreendamos que as reuniões [das assembleias representativas] se realizam com a
esperança de entendimento” (CONSTANT, Benjamin. Princípios políticos constitucionais:
Princípios políticos aplicáveis a todos os governos representativos e particularmente à
Constituição atual da França. Tradução: Maria do Céu Carvalho. Rio de Janeiro: Liber
Juris, 1989 [1815], p. 129). Más recientemente, Hanna Pitkin defiende que la relación de
representación debe dejar espacio para las “atividades cruciais da legislação”, como la
formulación de problemas, la deliberación y los compromisos para la tomada de decisión
(PITKIN, Hanna Fenichel. The concept of representation. Berkeley: University of California
Press, 1967, p. 147).
18
URBANO, Maria Benedita Malaquias Pires. Representação política e parlamento:
contributo para uma teoria político-constitucional dos principais mecanismos de proteção
do mandato parlamentar. Coimbra, 2004, 830f. Tese (Doutorado em Ciências JurídicoPolíticas), Universidade de Coimbra, p. 128.
19
Novamente utilizando a terminologia de Dworkin (DWORKIN, Ronald. Liberalismo,
Constitución y Democracia. Tradução: Julio Montero y Alfredo Stolarz. Buenos Aires: La
isla de la luna, 2003 [1980/1990], p. 49-51).
77
sino un sistema en el que las políticas y las decisiones públicas son sometidas al
veredicto del pueblo”.20
La existencia de un estatuto constitucional de los congresistas, 21 con
restricciones y garantías, parece revelar dicho diseño.22 Más de que un derecho o
de que un privilegio parlamentar, la libertad para el ejercicio del mandato es
derivada del derecho de libre expresión y discusión. 23 Existe, reconocidos al
representante, una libertad individual de expresión política y un conjunto de
derechos políticos concernientes a la representación lo que conlleva al libre
ejercicio del mandato.24
La libertad, sin embargo, no prescinde de la responsabilidad del
mandatario. La necesaria responsabilidad de los agentes públicos, incluidos los
agentes políticos,25 deriva del principio republicano, del principio democrático y
de la noción de función pública, conforme asienta Romeu Felipe Bacellar Filho. 26
Si no existe una real representación de la voluntad del pueblo, la actuación del
agente público debe reflejar “um estrito cumprimento do direito”.27 Maurice
Hauriou vincula la idea de representación a la realización de una función
20
MANIN, Bernard. Los principios del gobierno representativo. Op. cit., p. 233, 235 e
236.
Jorge Fernández Ruiz se refiere al “status de los parlamentarios” y trata de las
inelegibilidades, la inhabilidad, la incompatibilidad, la inviolabilidad y la inmunidad de
los legisladores. FERNÁNDEZ RUIZ, Jorge. El Poder Legislativo. México: Porrúa/UNAM,
2010.
22
Para Miguel Reale la existencia de garantías constitucionales de los
parlamentarios está ligada al libre ejercicio del mandato: “A história do Estado de Direito
assinala uma constante preocupação no sentido de preservar-se o exercício dos mandatos
políticos de tôda e qualquer espécie de pressão, a fim de que os representantes do povo, no
seio do Parlamento, possam desempenhar, com a necessária independência, a dupla
função que lhes compete: a de legislar e a de fiscalizar a ação do Estado” (REALE, Miguel.
Decôro parlamentar e cassação de mandato eletivo. Revista de Direito Público, São Paulo,
n. 10, p. 87-93, out./dez. 1969, p. 87).
23
Conforme REALE, Miguel. Decôro parlamentar e cassação de mandato eletivo.
Revista de Direito Público, São Paulo, n. 10, p. 87-93, out./dez. 1969, p. 33 nr 21.
24
ROLLO, Alberto; CARVALHO, João Fernando Lopes de. Fidelidade partidária e
perda de mandato. Semestre eleitoral [Tribunal Regional Eleitoral da Bahia], Salvador, v.
9, n. 1/2, p. 9-32, jan./dez. 2005, p. 10 e 12.
25
“Os agentes políticos são aqueles que se situam no alto da pirâmide estatal, cuja
característica fundamental é a ausência de qualquer subordinação, a quem quer que seja,
no exercício de suas funções precípuas, salvo à lei.” Se incluyen en esa categoría los jefes
del Poder Ejecutivo, los parlamentarios, los magistrados y los miembros del Ministerio
Público, entre otros (BACELLAR FILHO, Romeu Felipe. Direito administrativo. 4ª ed. São
Paulo: Saraiva, 2008, p. 153).
26
BACELLAR FILHO, Romeu Felipe. Processo Administrativo Disciplinar. São Paulo:
Max Limonad, 2003, p.133. Marçal Justen Filho aduz que “[e]m um Estado Democrático de
Direito, o Estado somente está legitimado a ser sujeito de interesse público. Atribuir ao
Estado a titularidade do interesse privado infringe o princípio da República”. Para el autor,
lo que caracteriza el interés público es ser indisponible, es no poder ser colocado en
riesgo, porque su naturaleza exige su realización (JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de
Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 37 e 43).
27
DERANI, Cristiane. Privatização e serviços públicos. São Paulo: Max Limonad,
2002, p. 42.
21
78
pública.28 Así también lo hace José Roberto Vieira, afirmando la relación del
principio de la República con la responsabilidad, y que “os poderes atribuídos aos
mandatários do povo só descobrem sentido na ideia de função, na ideia de meios
para a realização do interesse público”.29
O sea: aunque el representante sea el titular del mandato, el ejercicio de
ese encargo y la fruición de sus prerrogativas suponen un conjunto de deberes.
Deberes políticos, más que deberes jurídicos.
Afirma Auro Augusto Caliman que el pueblo, soberano, al delegar el poder
“a representantes que compõem o Legislativo, não dispõe de garantia jurídica que
os obrigue a executar sua vontade”. Asienta, todavía, como características del
mandato político-representativo la temporalidad, la generalidad (representación
de todo el pueblo), la irrevocabilidad, la irresponsabilidad política, la
independencia, la libertad para el ejercicio, la disponibilidad, el impedimento de
renunciación relativa (no se acepta cuando el parlamentar esté sometido al
proceso que puede llevar a la pierda de mandato), la imposibilidad de
transferencia y de delegación y la existencia o no de remuneración.30
En el mismo sentido, el pensamiento de Maria Benedita Malaquias Pires
Urbano, que afirma ser o mandato parlamentar un “elemento funcional de
representação política”. La autora se refiere a la “responsividad” (responsiveness) –
a la atribución de responsabilidad del representante por la concretización de los
interés de los electores – y al accountability, exigencia de rendición de cuentas de
la actuación del representante. 31
La titularidad del mandato electivo es del mandatario, jurídica y
políticamente. El representante político actúa libremente, sin instrucciones del
electorado o del partido. No hay vinculación jurídica para allá de la afiliación al
partido como condición de elegibilidad. Jorge Miranda expresamente niega la
tesis de la “representação partidária” que ve el mandato conferido al partido,
afirmando su incompatibilidad con la elección de los representantes por todo el
pueblo y con la representación popular. Para el autor, la concepción de la
asamblea como cámara corporativa de los partidos solamente sería pensable en
“regimes totalitários ou partidos totalitários, e não naqueles que se reclamam da
democracia representativa e pluralista”. Aunque la representación esté ligada a los
partidos, el mandato no pertenece a los partidos; hay una distinción de funciones
de los deputados y de los partidos y, “em caso de ruptura, o Deputado prevalece
sobre o partido”.32
HAURIOU, Maurice. Principios de Derecho Público y Constitucional. Op. cit., p. 225.
Recordando la lección de Celso Antônio Bandeira de Mello, “existe função quando alguém
está investido no dever de satisfazer dadas finalidades em prol do interesse de outrem,
necessitando, para tanto, manejar os poderes requeridos para supri-los” (BANDEIRA DE
MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 25. ed. São Paulo: Malheiros
Editores, 2008, p. 62).
29
VIEIRA, José Roberto. República e Democracia: óbvios ululantes e não ululantes.
Revista Brasileira de Direito Constitucional, Curitiba, n. 4, p. 77-100, 2003, p. 87.
30
CALIMAN, Auro Augusto. Mandato parlamentar. Aquisição e perda antecipada. São
Paulo: Editora Atlas, 2005, p. 14 e 39-42.
31
do mandato parlamentar. Op. cit., p. 772, 113 e 135.
32
MIRANDA, Jorge. Direito Constitucional III: Direito Eleitoral e Direito Parlamentar.
Lisboa: Associação Académica da Faculdade de Direito, 2003, p. 267-270. Delante del
28
79
Distinta es la posición de Carlos Mário da Silva Velloso y Walber de Moura
Agra, que afirman que los mandatarios no detienen parcela de la soberanía
popular y que el poder que se origina en el pueblo no puede ser apropiado en la
esfera privada. Y continúan: “O candidato foi eleito para honrar determinado
programa partidário, perdendo esse múnus quando se afasta do compromisso
assumido”. Para los autores, esa obligación puede ser construida por una
interpretación sistémica de la Constitución brasileña.33
No es esa, sin embargo, la disciplina constitucional en Brasil. Aunque la
mediación de los partidos sea exigencia para el ejercicio de la soberanía popular
en el Estado democrático actual, la sumisión de los mandatarios a ellos anula el
mandato libre y revela una partidocracia.34
Así como lo hace el funcionamiento del colegio de líderes en la Cámara de
Diputados.35 Sin previsión constitucional y muchas veces en flagrante ofensa al
proceso legislativo constitucionalmente previsto, las decisiones de los líderes
alejan la publicidad de las votaciones. Fátima Anastasia, Carlos Ranufo Melo y
Fabiano Santos acentúan su actuación, así como la de las comisiones, como una
delegación de responsabilidades cercada de secreto, pues nada se sabe de las
reuniones y de las votaciones. Asimismo, según los autores, sirve para ocultar la
actuación de los parlamentares en decisiones de alto costo político.36 Nelson
Jobim afirma que ese mecanismo de liderazgo excluye el parlamentario del
proceso decisorio, permitiendo a los líderes de los partidos actuaren libremente
diseño constitucional portugués, dichas consideraciones no rechazan la disciplina de voto
y la pierda de mandato por cambio de partido.
33
VELLOSO, Carlos Mário da Silva; AGRA, Walber de Moura. Elementos de Direito
Eleitoral. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 90. En artículo anterior, Carlos Mário da SILVA
Velloso afirma que un mínimo de fidelidad partidaria es indispensable, incluso con la
pierda de mandato, pero con sumisión al programa partidario y a las directrices
legítimamente establecidas (VELLOSO, Carlos Mário da Silva. A reforma eleitoral e os
rumos da democracia no Brasil. In: ROCHA, Cármen Lúcia Antunes; VELLOSO Carlos
Mário da Silva (Coords.). Direito Eleitoral. Belo Horizonte: Del Rey, 1996, p. 11-30, p. 17 y
20).
34
ZAMORA, Rubén I. Partidocracia. DICCIONARIO electoral. San José: Instituto
Interamericano de Derechos Humanos, 2000, p. 965-973, p. 966-967. El autor apunta
que la Constitución de Sri Lanka permite que los partidos sustituyan los miembros del
Parlamento electos por la lista del partido que no acatan la disciplina del voto y afirma
que la partidocracia “expresa la debilidad de las instituciones políticas de nuestros
procesos de democratización ya sea en su versión restauradora o de incipiente
construcción” (p. 970 y 973).
35
Resalta Cesareo R. Aguilera de Prat que los partidos, al lado del gobierno, de los
tribunales constitucionales y de los entes territoriales con autonomía política compiten
con el Parlamento, evidenciando la inadecuación de la estructura parlamentaria con sus
funciones en el Estado social. Más de que el impulsor de las elaboraciones legislativas y
de la definición de voluntad política, el Parlamento funciona como una caja de resonancia
(AGUILERA DE PRAT, Cesareo R. Problemas de la democracia y de los partidos en el
Estado social. Revista de Estudios Políticos (Nueva Época), Madrid, n. 67, p. 93-123,
ene./mar. 1990, p. 100).
36
ANASTASIA, Fátima; MELO, Carlos Ranufo; SANTOS, Fabiano. Governabilidade e
representação política na América do Sul. São Paulo: Editora da Unesp, 2004, p. 102-112.
80
mediante acuerdos no públicos.37 Para Maria Garcia, el voto de liderazgo debería
ser abolido, en nombre de la efectiva representación popular.38
El mandato representativo ostenta un duplo vínculo: un popular, pues su
adquisición se da a partir de la voluntad del pueblo; otro partidario, pues los
partidos hacen la intermediación entre los candidatos y los electores. 39 La
titularidad, sin embargo, no es ni del pueblo, ni del partido: el representante
titulariza el mandato.40
Maria Benedita Malaquias Pires Urbano inquiere: “até quando vamos ficar
prisioneiros do falso mito da liberdade total dos parlamentares?”.41 Esa libertad es
un patrimonio de la democracia, que deriva de una escoja precisa del
constituyente y que no puede ser vista como un “residuo histórico”, afirma
Roberto Scarciglia. Es “un elemento ineludible de la democracia representativa”,
aún más en un momento en que los partidos no están más dominando la relación
entre Estado y sociedad.42
No se defiende, por supuesto, una libertad plena, delante del principio
republicano, de la responsabilidad en el ejercicio del mandato y de una lectura de
la realidad política que revela interferencias externas en la representación. Pero
los “grilletes” del mandato libre, para allá de las instrucciones del electorado y de
los partidos, así diseñado en el texto constitucional, seguirán atando los
intérpretes y aplicadores de la Constitución. O, a lo mejor, así deberían.
3. LOS PARTIDOS POLÍTICOS EN LA CONSTITUCIÓN BRASILERA
El tratamiento constitucional de los partidos políticos en Brasil se inició con la
Constitución de 1946. Antes de eso, las constituciones eran silentes en relación a
los partidos y, muchas veces, dificultaban su creación.
En el inicio del Imperio, los llamados partidos políticos estaban, en verdad,
conceptualmente más próximos de asociaciones políticas – grupos de opinión
formados por personas que tenían un mismo punto de vista político, sin
37
JOBIM, Nelson. Partidos políticos e organização partidária. ANAIS do I Seminário
Brasileiro de Direito Eleitoral. Porto Alegre: Tribunal Regional Eleitoral do Rio Grande do
Sul, 1990, p. 138-147; 169-172, p. 140-141.
38
GARCIA, Maria. Democracia e o modelo representativo. In: GARCIA, Maria (Org.).
Democracia, hoje. São Paulo: Instituto Brasileiro de Direito Constitucional, 1997, p. 4182, p. 65.
39
CALIMAN, Auro Augusto. Mandato parlamentar. Aquisição e perda antecipada. Op.
cit., p. 44.
40
Así dispone, aunque indirectamente, la Constitución, al establecer la inelegibilidad
por parentesco excepto cuando el pariente del jefe del Poder Ejecutivo sea “titular de
mandato eletivo” buscando su reelección – art. 14, §7º: “São inelegíveis, no território de
jurisdição do titular, o cônjuge e os parentes consangüíneos ou afins, até o segundo grau ou
por adoção, do Presidente da República, de Governador de Estado ou Território, do Distrito
Federal, de Prefeito ou de quem os haja substituído dentro dos seis meses anteriores ao
pleito, salvo se já titular de mandato eletivo e candidato à reeleição”.
41
do mandato parlamentar. Op. cit., p. 771.
42
SCARCIGLIA, Roberto. Il divieto di mandato imperativo. Contributo a uno studio di
diritto comparato. Padova: CEDAM, 2005, p. 159 e 179.
81
organización – aunque fueran llamados de partidos.43 En la Primera República,
dichas asociaciones fueron extintas (exceptuando el Partido Republicano), pues,
no solamente no eran asumidas como importantes para el sistema de
representación, como había una fuerte represión de cualquier organización
política contraria aquellos que detenían el poder político.44
Así, tanto la Constitución del Imperio, de 1824, como la Constitución de la
República, de 1891, no trataban directamente de los partidos políticos y, todavía,
tentaban dificultar su creación.45 Virgílio Afonso da Silva sitúa el Código Electoral
de 1932 como marco del nacimiento jurídico de los partidos políticos en Brasil.46
Promulgado en el gobierno de Getúlio Vargas, el Código Electoral reconoció su
existencia jurídica y reguló su funcionamiento.
Sin embargo, la existencia de un tratamiento legal no mejoró la visible
descreencia que existía en relación a los partidos. A pesar de la cantidad de
partidos que surgieron en este periodo,47 la Asamblea Constituyente de 1933
decidió por recibirlos como corrientes de opinión, y no como instituciones
organizadas.48
Con el Estado Novo, en 1937, los partidos fueron extintos por el Decreto
Ley nº 37 de 02 de diciembre de 1937, y la Constitución del Estado Novo
implantaba reglas que imposibilitaban absolutamente la reorganización de los
partidos extintos.49
SILVA,
José Nepomuceno da. As alianças e as coligações partidárias. Belo
Horizonte: Del Rey, 2003. p. 59.
44
MEZZAROBA, Orides. Introdução ao Direito Partidário Brasileiro. 2ª ed. Rio de
Janeiro: Lumen Juris. 2004. p. 189 - 197.
45
Orides Mezzaroba puntea que en la Constitución de 1824 “A restrição ao direito de
sufrágio mediante critérios econômicos (art. 92 e 94); o cerceamento da liberdade de
consciência (art. 5º); a obrigatoriedade de os representantes professarem a religião do
Estado (art 95, III); e a introdução do Poder Moderador (art. 98) foram dispositivos
constitucionais determinantes para a exclusão da possibilidade de criação de organizações
partidárias sólidas e independentes.” (MEZZAROBA, Orides. Introdução ao Direito
Partidário Brasileiro. 2ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris. 2004. p. 190.)
46
SILVA, Virgílio Afonso da. Partidos e reforma política. Revista Brasileira de Direito
Público, v. 11, p. 9-19, 2005. p. 11.
47
“Neste período, várias legendas surgiram, dentre as quais o Partido Progressista, na
Paraíba; o Partido Social Nacionalista e o Progressista, em Minas Gerais; o Partido Nacional,
em Alagoas; o Partido Nacionalista, no Rio Grande do Norte; o Partido Socialista Brasileiro,
ressuscitado em São Paulo; o Partido Nacional Socialista, no Piauí; o Partido Popular, no Rio
Grande do Norte; o Partido Popular Radical, no Rio de Janeiro; o Partido Liberal, no Paraná,
o Partido Liberal, em Santa Catarina; o Partido Liberal, no Pará; o Partido Liberal, no Mato
Grosso; o Partido Republicano Social, em Pernambuco; além de cinco outros Partidos Sociais
Democráticos, nos estados do Ceará, de Pernambuco, da Bahia, do Espírito Santo e do
Paraná.” ( SILVA, José Nepomuceno da. As alianças e as coligações partidárias. Ob. cit.
p. 71-72.)
48
MEZZAROBA, Orides. Introdução ao Direito Partidário Brasileiro. Op. cit. ,p. 198 203.
49
Oridez Mezzaroba afirma que el texto constitucional de 1937 prevía “até pena de
morte: (...) a quem tentasse com auxílio ou subsídio de Estado estrangeiro ou organização
de caráter internacional, a mudança da ordem política ou social estabelecida na
Constituição; e, por fim, d) a quem tentasse subverter por meios violentos a ordem política e
social, com o fim de apoderar-se do Estado para estabelecer da ditadura de uma classe
social. (...)ficava estabelecida a liberdade de associação, desde que os seus fins não fossem
contrários à lei e aos bons costumes. E (...) todo cidadão teria o direito de manifestar o seu
43
82
Con el retorno al Estado de Derecho en 1946, nacieron nuevos partidos – y
fueron organizados partidos de ámbito nacional.50 En la Constitución de 1946
surgieron las primeras reglamentaciones constitucionales sobre los partidos
políticos, dando contornos para el aparecimiento de una política partidista
moderna, y de un ambiente propio para un sistema partidista dinámico y
competitivo.51 En el texto constitucional, se prohibió la creación, registro y
funcionamiento de partido o asociación que contrario a algunos principios, como
el régimen democrático, la pluralidad partidaria y los derechos fundamentales.52
Además, se pasó a exigir el carácter nacional de los partidos políticos, lo que se
mantiene hasta hoy y que tiene como objetivo evitar la estatalización de la política
nacional, como ocurría en la Primera República.53
Estas exigencias constitucionales, sin embargo no representaron
verdaderamente novedades en el ordenamiento jurídico, pues ya habían sido
reguladas por decretos-leyes anteriores a la Constitución.54 El Decreto-Ley nº
7.586/45 estableció, entre otras cosas, el monopolio partidista para la
presentación de candidatos. Por otro lado, posibilitaba que en elecciones
mayoritarios, un candidato se registrara en partidos diferentes y concurriera en
más de una entidad federativa.55
En 1965, después del golpe militar, fue editada la Ley Orgánica de los
Partidos Políticos (Ley nº 4.740/65), que implantaba reglas para impedir la
formación de nuevos partidos y reducir su cantidad.56 En 1966 ocurrió la
disolución de todos los partidos políticos y fue impuesto un bipartidismo, con la
pensamento, oralmente, por escrito, impresso ou por imagens, desde que atendesse às
condições e aos limites da lei”. (MEZZAROBA, Orides. Introdução ao Direito Partidário
Brasileiro. Op. cit. ,p. 204.)
50
David Fleischer aduce que solamente tres partidos (PSD, UDN y PTB) contaban de
facto con cobertura nacional, en el periodo de 1945 hasta 1965; sin embargo, existían
otros diez en el escenario político nacional (FLEISCHER, David. Os partidos políticos. In:
Lúcia Avelar e Antônio Octávio Cintra (org.), Sistema Político Brasileiro: uma introdução.
Rio de Janeiro: Konrad-Adenauer-Stiftung; São Paulo: Editora Unesp, 2007. p. 304.)
51
AIETA, Vânia Siciliano. Partidos Políticos. Estudos em homenagem ao Prof.
Siqueira Castro. Tomo IV. Rio de Janeiro: Lumen Juris. 2006. p. 81.
52
Art. 141 – “§ 13 – É vedada a organização, o registro ou funcionamento de qualquer
Partido Político ou associação, cujo programa contrarie o regime democrático, baseado na
pluralidade dos Partidos e na garantia dos direitos fundamentais do homem”.
53
SILVA, Virgílio Afonso da. Partidos e reforma política. Op. cit., p. 11.
54
El Decreto Ley nº 7586/1945 regulaba la organización y funcionamiento de los
partidos políticos en todo el país, determinaba la necesidad de los partidos tener
actuación en ámbito nacional, definió la personalidad jurídica registrada de acuerdo con
el Código Civil, las hipótesis de anulación de los partidos y determinó la imposibilidad de
candidatura sin filiación. El Decreto Ley nº 9258/46 reafirmó los principios del decreto
anterior y presentó, como innovación, la prohibición de recibimiento de recursos
extranjeros.
55
Art. 39. “Somente podem concorrer às eleições candidatos registrados por partidos
ou alianças de partidos”. Art. 42. “Não é permitido ao candidato figurar em mais de uma
legenda, senão quando assim fôr requerido por dois ou mais partidos, em petição conjunta”.
56
“Por essa Lei, perderiam o registro os Partidos que não possuíssem doze deputados
federais eleitos por, no mínimo, sete Estados (art. 47, II), ou aqueles Partidos que não
obtivessem votação, em eleições gerais para a Câmara Federal, no mínimo de três por cento
do eleitorado nacional, distribuídos em onze ou mais Estados (art. 47, III).” (MEZZAROBA,
Orides. Introdução ao Direito Partidário Brasileiro. Op. cit. ,p. 213.)
83
creación de la ARENA (Alianza Renovadora Nacional) y del MDB (Movimiento
Democrático Brasilero). En este mismo momento se promulgó el texto
constitucional de 1967 y, con el Acto Institucional nº 5 (AI-5), en 1968, la
creación de nuevos partidos se mostró definitivamente inviable, una vez que era
muy fácil que cualquier nuevo partido fuera considerado contrario a la así
llamada “Revolución” y que los derechos políticos de sus integrantes fueran
suspensos.57
El carácter autoritario del AI-5 fue incorporado a la Enmienda
Constitucional nº 1 de 1969 que, en que pese ser menos rígida en algunos puntos
– como en la retirada de la exigencia de apoyo de número mínimo de
parlamentarios para la creación de nuevos partidos – fue más dura en otros,
como en la inclusión de la fidelidad partidaria en el ordenamiento jurídico
nacional, determinando la pierda del mandato parlamentario para los
representantes que contrariasen las directrices partidarias o por transfuguismo.58
En 1977 el Gobierno Militar decidió, una vez más, acabar con las
organizaciones existentes y extinguir el bipartidismo permitiendo, a la creación de
nuevos partidos, posibilitando así una cierta participación política.59 En la
constituyente de 1987 el papel de los partidos políticos en la democracia fue muy
discutido. Había considerable dificultad en percibir cuál sería la verdadera
función de los partidos en el contexto político de la época.60
Las discusiones de la Asamblea Constituyente resultaron en la expectativa
de un ambiente de plena libertad partidista y plena libertad de actuación
parlamentaria, aunque parte de ese escenario de amplia libertad tenga sido
inhibido por la legislación legal y por decisiones judiciales recientes.
El capítulo constitucional sobre los Partidos Políticos se limita al artículo
17, que trata de la creación de los partidos, bien como presenta principios que
deben ser observados, procedimientos obligatorios y prohibiciones. El texto
constitucional asegura la libre creación, fusión, incorporación y extinción de los
partidos y presenta también garantías de organización y funcionamiento propio.
Esa combinación de libertades y garantías revela un texto constitucional liberal,
como nunca antes en la historia de la política brasilera.61
Al lado de la autonomía para definición de estructura interna, organización
y funcionamiento, de la garantía de personalidad jurídica, del derecho a los
recursos del fondo partidario y del acceso gratuito a la radio y a la televisión,
existen limitaciones impuestas a los partidos. La creación y funcionamiento de
los partidos debe respetar a la soberanía nacional, a los derechos fundamentales
de la persona humana, al régimen democrático, al pluripartidismo, deben
Art. 4º - “No interesse de preservar a Revolução, o Presidente da República, ouvido o
Conselho de Segurança Nacional, e sem as limitações previstas na Constituição, poderá
suspender os direitos políticos de quaisquer cidadãos pelo prazo de 10 anos e cassar
mandatos eletivos federais, estaduais e municipais”.
58
SILVA, José Nepomuceno da. As alianças e as coligações partidárias. Op. cit.. p.
95.
59
SALGADO, Eneida Desiree. Constituição e Democracia. Tijolo por tijolo em um
desenho (quase) lógico: Vinte anos de construção do projeto democrático brasileiro. Belo
Horizonte: Fórum. 2007. p. 90.
60
MEZZAROBA, Orides. Introdução ao Direito Partidário Brasileiro. Op. cit., p. 231 234.
61
MEZZAROBA, Orides. Introdução ao Direito Partidário Brasileiro. Op. Cit. p.240 242.
57
84
observar el carácter nacional y rendir cuentas a la Justicia Electoral. Está
prohibida la organización paramilitar y el recibimiento de recursos extranjeros.62
La posición central definida para los partidos políticos por la Constitución
brasileña de 1988 es bastante cuestionable, pues Condiciona la elegibilidad
(derecho político y fundamental) a la obligatoriedad de asociación, contrariando el
propio texto que garantiza la libertad de asociación – y de no asociación – como
plena.63
No parece posible, sin embargo, hablar en una democracia de partidos en
Brasil, siendo más apropiada la referencia a una democracia con partidos.
4. LA ACTUACIÓN PARLAMENTARIA Y LOS LÍDERES PARTIDISTAS EN LAS
CASAS LEGISLATIVAS
Como ya visto, la Constitución brasilera adopta una democracia deliberativa
republicana. Sin embargo, las bancadas en el parlamento, por veces, actúan
como representantes de segmentos específicos de la sociedad identificándose
como representantes de determinados grupos, como ocurre, por ejemplo, con las
conocidas “bancada evangélica” y “bancada ruralista”.
Añadiendo la formación de dichas bancadas que representan intereses de
sectores sociales específicos a la creación de una fidelidad partidaria
absolutamente limitadora del mandato, se llega a una actuación parlamentaria
trazada por estructuras poco republicanas y que, justamente por eso, desconocen
con “razoável confiabilidade as preferências dos eleitores”64 de forma que no
pautan su comportamiento legislativo para satisfacer dichas preferencias.
Con la intención de implementar su agenda de políticas públicas, el jefe del
ejecutivo, por veces, distribuye ministerios entre miembros de algunos partidos
como mayor representación con el objetivo de obtener apoyo de la mayoría del
congreso, en el llamado presidencialismo de coalición. Además de perjudicar la
representatividad – una vez que la actuación parlamentar se queda pautada, una
vez más, en intereses diversos, el presidencialismo de coalición afrent, también
“princípios fundamentais do presidencialismo democrático”, como el sistema de
frenos y contrapesos, al permitir que, en cambio de cargos en el poder ejecutivo,
el presidente pueda aprobar fácilmente cualquier propuesta, transfiriendo
prerrogativas decisorias del legislativo para el ejecutivo.65
Dicho “control de agenda” por el ejecutivo es también delegado a los líderes
partidistas. Argelina Cheibub Figueiredo y Fernando Limongi creen que la
delegación al ejecutivo y a los líderes aproximan el sistema presidencialista
brasileño del parlamentarismo, vez que se establece una estructura no de veto y
Orides Mezzaroba afirma que “em hipótese alguma a vida do Partido poderá sofrer
interferência externa do Estado, com o objetivo de controlá-los ou, até mesmo, de extinguilos. Entretanto, em função da preservação do regime democrático, a própria Constituição
impõe aos Partidos o chamado controle ideológico: a obediência de alguns princípios
constitucionais básicos (...).” (MEZZAROBA, Orides. Introdução ao Direito Partidário
Brasileiro. 2ª Ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004. p.241)
63
Art. 5º, XX – “ninguém poderá ser compelido a associar-se ou a permanecer
associado”.
64
SANTOS, Fabiano. O poder legislativo no presidencialismo de coalizão. Belo
Horizonte: EdUFMG, 2003. p. 40.
65
Horizonte: EdUFMG, 2003. p. 56.
62
85
control del ejecutivo por el legislativo, pero de cooperación que, de cierta forma,
sustenta el gobierno. Además, este poder de agenda reduce indiscutiblemente las
chances de que iniciativas individuales de parlamentarios logren éxito, la
capacidad de aprobación y de deliberación sobre enmiendas y proyectos
presentados queda limitada.66
En un análisis concreto, Sandra Gomes afirma que la estructura de líderes
fue significativamente fortalecida en la segunda fase de la Asamblea
Constituyente, con la intervención del “Centro Democrático” y que solidificar las
prerrogativas de los líderes fue la forma encontrada de acelerar las negociaciones.
La rapidez en las negociaciones se debe, principalmente, a la centralización del
proceso de decisión en la mano de los líderes. 67
Como ya se vio, hay también una delegación legislativa al Poder Ejecutivo,
de forma que uno de los papeles de los líderes partidistas es justamente de
intermediar negociaciones entre parlamentares aislados y Poder Ejecutivo.
Además de la función de intermediación, las prerrogativas de los líderes
partidarios pueden ser divididas en dos grupos: las prerrogativas para
distribución de cargos y las prerrogativas en el proceso legislativo.
Los órganos internos de las casas legislativas son integrados de manera
que primeramente se da la división de los cargos entre los partidos, y después la
distribución de eses cargos entre los miembros. La primera etapa, de división
entre los partidos, es hecha de acuerdo con la proporcionalidad (con la
representatividad de los partidos en la Cámara); la segunda, por su vez, es
atribuida regimentalmente a los líderes partidistas.
En la Cámara de los Diputados, los líderes de partidos y grupos son
indicados en el inicio de cada legislatura por la mayoría de la bancada, 68 y los
líderes indican el vice-líder, los miembros de las comisiones permanentes y
temporarias, y del consejo de ética, evidenciando la grande influencia de estos
actores en la distribución de los papeles dentro de la Cámara.
En el Senado Federal los líderes son indicados por la mayoría de la
bancada a cada dos años, exceptuando el líder del gobierno, que es indicado por
el Presidente de la República. Los candidatos al consejo de ética son indicados
por los líderes, bien como los miembros de las comisiones permanentes, el vicelíder del gobierno es designado entre los líderes de la bases por el líder del
gobierno. Por fin, los líderes de los grupos parlamentarios son destacados por los
líderes de los partidos integrantes, entre los líderes de eses mismos partidos.
El Colegio de Líderes es previsto en el Regimiento de la Cámara de los
Diputados, y es importante en la resolución de conflictos entre partidos, con
decisiones tomadas por regla mayoritaria. Se nota, sin embargo, que en las dos
casas legislativas los líderes tienen posición central, ejerciendo grande influencia
en la composición de órganos e indicación de cargos.
En el proceso legislativo los líderes tienen papel importante en la definición
de la pauta de votaciones, actúan también como agentes intermediarios entre los
FIGUEIREDO, Argelina Cheibub. LIMONGI, Fernando. Executivo e Legislativo na
nova ordem constitucional. Rio de Janeiro: Editora FGV, 1999. p. 10 e 107.
67
GOMES, Sandra. O impacto das regras de organização do processo legislativo no
comportamento dos parlamentares: Um estudo de caso da Assembleia Constituinte (1987 –
1988). Disponible en: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S001152582006000100008>
68
Todas las reglas son del Regimiento Interno de la Cámara de los Deputados y del
Regimiento Interno del Senado Federal.
66
86
parlamentarios y la mesa directiva y en el plenario cuando pretenden alterar la
pauta y el proceso de votación y discusión de las propuestas.
En la Cámara de los Diputados es prerrogativa de los líderes demandar al
plenario para: aplazar discusión y votación de proposición hasta por diez
sesiones; posponer discusión y votación de proposición en tramitación urgente
por hasta dos sesiones; destacar parte de proposición, enmienda y sub-enmienda
para votación en separado o para tornar proyecto autónomo; dispensar discusión
de proposición con pareceres favorables; encerrar discusión; someter materia a la
votación; someter materia a la votación secreta; someter materia sin enmienda,
en el segundo turno, a la votación.
En el Senado Federal las prerrogativas de los líderes en el proceso
legislativo no son tan amplias, pero pueden plantear la dispensa de discusión con
opiniones favorables, la inclusión de materia que envuelva peligro para la
seguridad nacional o providencia para atender calamidad pública, inclusión de
materia dentro de dos sesiones ordinarias, e inclusión de materia pendiente de
tramitar, dentro de cinco sesiones ordinarias después de la presentación del
requerimiento.
En la Cámara de los Diputados el líder puede, también, solicitar la
convocación de sesión secreta, que puede ser convocada automáticamente por el
colegio de líderes de las fracciones parlamentarias, la convocación de sesión
solemne y la creación de comisión especial. Asimismo, el colegio de líderes puede
convocar sesión extraordinaria y posponer plazo de las sesiones ordinarias y
requerir al presidente transformar sesión ordinaria en comisión general.
Es importante notar que el funcionamiento de la Cámara de los Diputados
es más vinculado a la actuación de los líderes que el Senado Federal. En ambas
cámaras, no obstante, se nota que para que un parlamentario aislado, sin
función ejecutiva, pueda tener alguna actuación relevante, sea en la composición
de órganos, sea en la tramitación de proyectos, él debe estar alineado a los
intereses de su líder.
Es innegable que la estructura de liderazgo efectivamente acelera el
proceso legislativo y disminuye costos de transacción, sin embargo, el precio de
esa supuesta mejoría, es el aniquilamiento del debate, elemento indispensable
para la consolidación democrática.
5. CONCLUSIÓN
El diseño democrático trazado por la Constitución brasileña es ambicioso, define
una democracia deliberativa que, además de especificar la votación como medio
para la toma de decisiones, tiene como característica estructuradora la necesidad
de deliberación. El debate público y robusto debe, siempre, anteceder las
decisiones.
Con eso, se espera que todas las voces – o al menos las voces con fuerza
suficiente para formar representación – sean oídas, para que sean encontradas
respuestas que se aproximen a un consenso, y atiendan, de forma
razonablemente satisfactoria, la búsqueda por el bien común. En una democracia
de masas y en un país con dimensiones constitucionales como el Brasil, esa
imposición de deliberación previa, en ocasiones, es soslayada a través de
discursos sobre “gobernabilidad” y “eficiencia parlamentar”.
87
Para reducir los costos de transacción y para que las acciones políticas
sean mejores coordenadas, las prerrogativas y competencias legislativas son
delegadas a los líderes parlamentarios, lo que asfixia el debate.
La estructura poco deliberativa creada por los reglamentos internos
instaura un abismo entre representantes y representados, y no permite que un
parlamentario aislado ejerza influencia significativa en el proceso legislativo.
Existe, así, un vicio democrático, concentrando en las manos de líderes poco
representativos el poder de tomar decisiones que deberían, por orden
constitucional, resultar de un debate profundo.
En este estudio se observó que la estructura de deliberación creada por los
regimientos internos de las casas legislativas escapa de la estructura democrática
trazada por la Constitución.
El diseño trazado por los reglamentos internos, por otro lado, busca
acelerar negociaciones y, con eso, reduce sensiblemente el papel deliberativo de
las cámaras legislativas. Las decisiones tomadas por los líderes aniquilan el
debate y silencian voces.
La razón para que las cámaras legislativas tengan un número grande de
representantes es justamente la ampliación del debate. Si el debate y la
deliberación pasan a ser vistos como obstáculos para la toma de decisiones,
imponiendo la necesidad de mecanismos para su superación, el sistema pasa a
ser otro.
En una democracia que merezca su nombre se presupone la deliberación;
así el debate jamás puede ser un problema para el sistema, pero sí debe ser su
fundamento central.
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LOS PARTIDOS POLÍTICOS Y EL COLEGIO DE LÍDERES

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