Relatório sobre Reabilitação Urbana

Transcrição

RELATÓRIO SOBRE REABILITAÇÃO URBANA
Propostas de Medidas de Estímulo e Apoio à
Reabilitação Urbana
Dezembro 2011
Propostas de Medidas de Estímulo e Apoio Financeiro à Reabilitação Urbana
2
Índice
Sumário Executivo ........................................................................................ 3
I.
Introdução ............................................................................................. 7
II.
Dinâmicas Envolventes da Habitação e Reabilitação Urbana .............................. 9
Crescimento Demográfico, Envelhecimento e Concentração Urbana .......................... 9
Famílias e Alojamentos em Portugal ................................................................ 10
Construção na Actividade Económica e no Emprego ............................................. 12
Estatuto da Propriedade da Habitação ............................................................. 13
Preços da Habitação e Crédito à Habitação ....................................................... 14
III.
Políticas Públicas de Reabilitação Urbana ................................................... 16
Instrumentos da Política Pública sobre Reabilitação Urbana ................................... 16
Regime Jurídico da Reabilitação Urbana ........................................................... 20
Benefícios Fiscais à Reabilitação Urbana........................................................... 22
Dimensões Estruturais da Disciplina Normativa da Reabilitação Urbana ..................... 24
IV. Orientações e Prioridades da Política de Coesão da UE no quadro da Reabilitação
Urbana ..................................................................................................... 28
O actual Período de Programação 2007-2013 ..................................................... 28
O próximo Período de Programação 2014-2020 ................................................... 35
V.
Propostas de Medidas de Estímulo e Apoio Financeiro à Reabilitação Urbana ...... 40
1. Co-financiamento comunitário de investimentos públicos em cidades no âmbito da
reabilitação urbana .................................................................................... 41
2. Desenvolvimento de instrumentos de engenharia financeira para reabilitação urbana 44
3. Aplicação de benefícios fiscais à reabilitação urbana ........................................ 47
4. Adopção de instrumentos de co-financiamento comunitário a investimentos realizados
por proprietários urbanos, designadamente no âmbito da eficiência energética, energias
renováveis e tecnologias da informação e comunicação ........................................ 50
5. Maximização da aplicação dos Sistemas de Incentivos Empresariais à reabilitação
urbana .................................................................................................... 52
6. Alteração e focalização dos programas de financiamento da habitação e reabilitação
urbana geridos pelo IHRU. ............................................................................ 54
7. Consagração da figura ‘Projectos de Reabilitação Urbana de Relevante Interesse’ .... 55
8. Acompanhamento pró-activo da reabilitação urbana ........................................ 56
ANEXOS .................................................................................................... 57
ANEXO ESTATÍSTICO .................................................................................... 58
3
Sumário Executivo
Este relatório sobre reabilitação urbana é focalizado na sistematização e
fundamentação de propostas de medidas de política respeitantes ao estímulo e
apoio financeiro à reabilitação urbana pelos Fundos Estruturais da União Europeia,
particularmente incidentes no período de programação 2014-2020.
Estas propostas visam contribuir para a criação de um processo sustentado de
concretizações nesse importante domínio das políticas públicas.
A respectiva elaboração foi subsequente à candidatura apresentada pelo CIRIUS –
Centro de Investigações Regionais e Urbanas ao Programa Operacional Assistência
Técnica FEDER, oportunamente objecto de aprovação.
A problemática em apreço, que se reveste de significativa complexidade, tem
vindo a suscitar atenção por parte das políticas públicas nacionais e, também,
pelas políticas comunitárias, em particular no que respeita à prioridade que lhe é
crescentemente atribuída enquanto instrumento de qualificação, atractividade e
competitividade das cidades e de valorização dos respectivos activos imobiliários,
bem como de dinamização económica e de criação de emprego e de prossecução
de medidas dirigidas às famílias e cidadãos mais frágeis – justificando a
consagração de recursos financeiros públicos e o estímulo à criação de
instrumentos de financiamento de origem e gestão privada.
O relatório integra, depois da Introdução, um capítulo relativo às ‘Dinâmicas
Envolventes da Habitação e Reabilitação Urbana’, onde procede à apresentação
sintética dos factores que as influenciam de modo mais significativo:

Demográficos que, conhecendo dinâmicas da maior importância,
especialmente decorrentes do crescimento, do envelhecimento, da
concentração urbana e das migrações, corresponde a uma determinante
essencial da ocupação do território e da estruturação das cidades (tanto no
que respeita às redes urbanas colaborativas e competitivas, como no que se
refere às relações entre os centros e as periferias das cidades), com efeitos
sociais também significativos (quer no âmbito da territorialidade urbana dos
grupos sociais, quer no da emergência de comunidades marginais e
marginalizadas);

Económico, particularmente associado ao contributo para a criação de
riqueza e de emprego das actividades produtivas e de serviços promotoras
da habitação e das intervenções no espaço público, evidencia de modo
marcante os efeitos da crise económica e financeira tanto no que respeita à
diminuição do seu peso relativo no tecido económico, como no que se
refere às alterações dos respectivos comportamentos – uma vez que,
confrontados com a redução da procura imobiliária e com dificuldades de
acesso a crédito bancário, tenderão a atribuir prioridade às localizações e
tipologias com maiores e mais rápidos lucros potenciais e,
consequentemente, a desvalorizar as localizações e tipologias afectadas por
maiores constrangimentos financeiros, físicos ou regulamentares;

Sociocultural, sobretudo relevante no quadro dos comportamentos dos
indivíduos e das famílias – designadamente revelados pela preferência entre
4
propriedade e arrendamento da habitação, bem como pelas alterações na
imagem que possuem da cidade e pelas suas consequências na forma de a
ocupar e utilizar;

Ambiental, onde relevam os efeitos das alterações climáticas,
particularmente no âmbito da emergência de riscos naturais e tecnológicos,
no quadro da disponibilidade e custo da utilização de recursos naturais
(sobretudo a água) e, ainda, no que respeita às externalidades negativas da
concentração urbana – sobre a poluição, o tráfego e os equipamentos
públicos.
Tratando-se de factores de natureza e características estruturais, às quais se
associa uma escala temporal longa, a sua consideração na parte inicial deste
relatório – apresentada com recurso à objectividade da informação estatística (que
é objecto do Anexo) – procura explicitar a complexidade da problemática da
reabilitação urbana, enquadrar as políticas públicas que se lhe dirigem e
fundamentar as propostas e medidas de política respeitantes ao estímulo e apoio
financeiro à reabilitação urbana.
A abordagem das políticas públicas mais pertinentes para a temática em apreço
integra o capítulo seguinte, onde são especialmente visitadas as iniciativas
legislativas nacionais no âmbito do arrendamento e da reabilitação urbana, bem
como as orientações comunitárias relativas à intervenção dos Fundos Estruturais.
São abordados documentos normativos, especialmente o Regime Jurídico da
Reabilitação Urbana, tanto no que respeita aos seus antecedentes como às actuais
propostas legislativas recentemente submetidas à Assembleia da República, bem
como os instrumentos vocacionados para o investimento e a acção – onde relevam o
Programa POLIS e, articulada com o Quadro de Referência Estratégico Nacional, a
Política de Cidades POLIS XXI, e a Iniciativa JESSICA.
Este capítulo integra uma sistematização das dimensões que consideramos
estruturais da disciplina jurídica e regulamentar da reabilitação urbana:

As responsabilidades pela concretização da reabilitação urbana devem ser
exercidas - respeitando as orientações normativas nacionais – no quadro das
competências municipais;

A concretização da reabilitação urbana tem lugar através da execução de
operações integradas de reabilitação urbana, bem como em resultados de
intervenções isoladas de reabilitação de edifícios e de fracções;

A execução de operações integradas de reabilitação urbana deve ser
disciplinada por documentos de planeamento estratégico e territorial;

A complexidade inerente à preparação e execução de operações integradas
de reabilitação urbana poderá exigir condições e requisitos de gestão
pública de natureza empresarial;

Os instrumentos de política pública nacional de estímulo e apoio à
concretização de operações integradas de reabilitação urbana devem
assumir os princípios de selectividade e concentração destas operações em
centros urbanos de média e grande dimensão ou, desejavelmente, no
quadro da estruturação de regiões urbanas funcionais;
5

Os instrumentos de política pública de incentivo ao investimento privado em
reabilitação urbana devem privilegiar a simplificação de procedimentos
administrativos (nomeadamente relativos ao licenciamento);

A mobilização de instrumentos de engenharia financeira no âmbito da
reabilitação urbana assegura condições para reutilização de recursos
financeiros escassos, promove a alavancagem de recursos financeiros
privados na prossecução de objectivos de interesse colectivo e condiciona a
respectiva aplicação em investimentos económica e financeiramente
viáveis;

O empenhamento dos Municípios na concretização de expropriações e
vendas forçadas está condicionado pela consagração de instrumentos de
política que efectivamente assegurem condições de recuperação atempada
dos respectivos custos e dos subsequentes investimentos na reabilitação de
edifícios e fracções – designadamente através do arrendamento urbano;

A promoção do investimento privado, empresarial ou familiar, na
reabilitação de activos patrimoniais deve tomar em consideração que os
comportamentos destes agentes urbanos são determinados por factores de
racionalidade;

Adicionalmente à eficiência e eficácia dos estímulos e benefícios fiscais na
orientação dos comportamentos dos agentes urbanos (bem como à
penalização fiscal de edifícios e fracções devolutas e degradadas), e dos
instrumentos de engenharia financeira, a disciplina normativa do
arrendamento urbano constitui uma dimensão estrutural das políticas
públicas de habitação e de reabilitação urbana;

A alteração do quadro legislativo e regulamentar do arrendamento urbano,
que assume inequívoca prioridade, deverá integrar simultaneamente as
seguintes componentes complementares: (i) liberalização das rendas; (ii)
operacionalização de instrumentos de apoio social à renda para as famílias
económica e socialmente mais fragilizadas; (iii) criação do seguro de
arrendamento (com cobertura de eventuais perdas de renda por
incumprimento das obrigações contratuais pelo inquilino ou por
desocupação temporária, aos prejuízos associados a
danificações
provocadas por actos de vandalismo praticados pelo inquilino e à prestação
de apoio jurídico à resolução de conflitos judiciais decorrentes de situações
de incumprimento das obrigações contratuais (incluindo o recebimento das
rendas durante um período de tempo pré‐definido); e, (iv) a criação de
condições que assegurem celeridade na resolução judicial de situações
decorrentes do incumprimento das obrigações contratuais pelos locatários
(designadamente o pagamento da renda).
O capítulo IV incide sobre a Política de Coesão da União Europeia, dedicando
especial atenção às matérias relevantes e pertinentes para a reabilitação urbana.
Analisa, primeiro, o actual período de programação 2007-2013, debatendo as
correspondentes Orientações Estratégicas Comunitárias, a abordagem então
efectuada da relevância das Cidades na Política de Coesão e os Regulamentos dos
Fundos Estruturais – particularmente no que respeita às Subvenções Globais e,
sobretudo, à Engenharia Financeira.
6
Apresenta em seguida as informações consideradas mais relevantes no âmbito do
próximo período de programação 2014-2020.
Percorre, consequentemente, as orientações da Estratégia EU 2020, a Revisão
Orçamental da UE e as propostas regulamentares relativas aos Fundos Estruturais
divulgadas pela Comissão em Outubro.
É especialmente assinalado, numa envolvente marcada por fases iniciais do
processo comunitário de negociação destas propostas, cujos resultados finais não
são ainda antecipáveis, o seu sentido globalmente positivo – tanto em termos de
concepção global, como no que especificamente respeita à crescente relevância
que é atribuída à dimensão urbana e à integração de políticas e instrumentos, onde
relevam os Investimentos Territoriais Integrados, o Desenvolvimento Urbano
Sustentável e as potencialidades da Plataforma de Desenvolvimento Urbano.
São particularmente relevadas, neste contexto, as consequências que as referidas
abordagens significam para a programação nacional e regional do próximo ciclo de
intervenção dos Fundos Comunitários – com exigências significativamente
acrescidas no que respeita à integração estratégica e operacional, e à
‘contratualização’ de objectivos e metas com a Comissão.
O capítulo final do relatório procede à apresentação de propostas e medidas de
política respeitantes ao estímulo e apoio financeiro à reabilitação urbana,
designadamente com intervenção dos Fundos Estruturais da União Europeia.
Estas propostas, particularmente incidentes no período de programação 2014-2020,
abordam as seguintes temáticas:
1. Co-financiamento comunitário de investimentos públicos em cidades no âmbito
da reabilitação urbana;
2. Desenvolvimento de instrumentos de engenharia financeira para reabilitação
urbana;
3. Aplicação de benefícios fiscais à reabilitação urbana;
4. Adopção de instrumentos de co-financiamento comunitário a investimentos
realizados por proprietários urbanos, designadamente no âmbito da eficiência
energética, energias renováveis e tecnologias da informação e comunicação;
5. Maximização
da aplicação dos Sistemas de Incentivos Empresariais à
reabilitação urbana;
6. Dinamização dos programas de financiamento da habitação e da reabilitação
urbana geridos pelo IHRU;
7. Consagração da figura ‘Projectos de Reabilitação Urbana de Relevante
Interesse’;
8. Acompanhamento e estímulo pró-activo da reabilitação urbana.
7
I. Introdução
O presente relatório sobre reabilitação urbana desenvolve uma abordagem
analítica, estratégica e operacional focalizada na sistematização e fundamentação
de propostas de medidas de política respeitantes ao estímulo e apoio financeiro à
reabilitação urbana pelos Fundos Estruturais da União Europeia, particularmente
incidentes no período de programação 2014-2020.
Visa, consequentemente, contribuir para a criação de um processo sustentado de
concretizações neste importante domínio das políticas públicas que, embora
sistematicamente reconhecido como prioritário – seja na perspectiva dos objectivos
da qualificação, atractividade e competitividade das cidades, seja no contexto da
atenção que deve ser consagrada às actividades económicas que potencia e aos
seus efeitos na criação de riqueza e de emprego -, não tem conhecido resultados,
realizações e dinâmicas suficientemente significativas.
Os diagnósticos produzidos sobre esta aparente contradição, porventura mais
frequentes do que as soluções que propiciem a respectiva superação, não só
evidenciam o predomínio dos instrumentos de política dinamizadores de
construções novas e, com efeitos no mesmo sentido, da disponibilidade de créditos
abundantes e baratos, como permitem salientar as insuficiências do edifício
normativo da habitação e reabilitação urbana.
As propostas de medidas de política de estímulo e apoio financeiro à reabilitação
urbana, designadamente com intervenção dos Fundos Estruturais da União
Europeia, tomam em consideração – claramente explicitada no relatório – a
importância dos instrumentos legislativos e regulamentares, seja de âmbito
nacional, seja no contexto comunitário.
A apreciação claramente positiva do sentido estratégico e operacional das recentes
iniciativas legislativas e regulamentares nacionais e comunitárias, designadamente
respeitantes à reabilitação urbana e à habitação, bem como à Política de Coesão
da UE, enquadra os elementos fundamentais da abordagem estratégica adoptada
neste relatório correspondem às seguintes considerações:

Os agentes económicos e sociais, as instituições, as famílias e os indivíduos
têm comportamentos eminentemente racionais - e, consequentemente, a
função mais importante dos enquadramentos legislativos e regulamentares
das políticas públicas corresponde, precisamente, a influenciar esses
comportamentos nos sentidos mais adequados à prossecução do interesse
colectivo de médio e longo prazo;

As formas mais eficazes de financiamento da reabilitação urbana, integrada
ou atomizada, são de natureza, origem e gestão privada e, sobretudo,
financeira – e, consequentemente, a função mais importante dos
instrumentos públicos de financiamento corresponde (para além de apoiar
directamente os económica e socialmente mais frágeis) a influenciar e a
condicionar a sua orientação e aplicação, bem como a promover níveis de
alavancagem elevados nos que prosseguem objectivos de política pública;

A eficiência na utilização de recursos públicos escassos, particularmente no
que respeita ao investimento e à promoção do desenvolvimento económico,
8
social e territorial – para os quais os Fundos Estruturais desempenham e
continuarão a assumir funções essenciais -, constitui referencial obrigatório
para as decisões sobre as prioridades e modalidades de actuação, onde
devem especialmente relevar a rigorosa aplicação dos princípios
orientadores da concentração e selectividade.
Importa finalmente referir que a utilização, neste relatório, da expressão
‘reabilitação urbana’ é efectuada com um sentido sintético, procurando abranger
as pequenas diferenças de sentido e de sensibilidade entre outras expressões que
assim tomamos por equivalentes, designadamente Reabilitar – Requalificar –
Recuperar – Regenerar – Revitalizar – Renovar.
Nuno Vitorino
Dezembro 2011
9
II. Dinâmicas Envolventes da Habitação e Reabilitação Urbana
A importância atribuída pelas políticas públicas à habitação e reabilitação urbana é
fundamentada pelas transformações estruturais e sustentadas que se verificam nas
sociedades, nas economias e nos territórios, especialmente significativas em
resultado das funções desempenhadas pelas cidades e das exigências e desafios que
delas decorrem.
Estes fenómenos, que evidenciam a complexidade da temática abordada neste
relatório e a diversidade da sua ocorrência, são sinteticamente descritos e
caracterizados nos parágrafos seguintes, com incidência particular nas dimensões
demográfica, social e económica, sociocultural e ambiental.
O Anexo Estatístico apresenta, na forma gráfica, as informações mais relevantes e
actuais de suporte à sistematização das dinâmicas envolventes da habitação e
reabilitação urbana.
Crescimento Demográfico, Envelhecimento e Concentração Urbana
O reconhecimento, largamente consensualizado, da influência das dinâmicas
demográficas na economia, na sociedade e no território, especialmente relevante
para as cidades e para as políticas públicas que se lhes dirigem, fundamenta-se na
observação e análise da informação empírica sobre as suas características
essenciais.
Em termos globais, a população mundial tem conhecido uma trajectória de
crescimento muito acentuado, com significativos contrastes territoriais e onde o
envelhecimento demográfico (também evidenciado pelo aumento da esperança de
vida) constituem traços marcantes.
Tendo recentemente ultrapassado os 7 mil milhões de habitantes, a população
mundial observa uma forte concentração territorial na Ásia: aí residem, em 2010,
mais de 60% dos habitantes do mundo. Esta posição, que corresponde a um ligeiro
crescimento percentual nas últimas décadas (em 1970 a população asiática
equivalia a cerca de 58% da global), contrasta com as alterações nas posições
relativas da América do Norte e, sobretudo, da Europa (que, no mesmo período,
passam de 6,3% e 17,7% da população mundial para, respectivamente, 5,0% e
10,7%). As Nações Unidas estimam, por outro lado, um acentuado crescimento
demográfico da África Sub-Saariana no Século XXI, prevendo que a sua população
cresça dos actuais 12,4% da população mundial para cerca de 24% em 2060
(provocando uma redução da posição relativa da Ásia dos actuais 60,4% para 53,3%
nessa mesma data).
A redução da posição relativa europeia no plano global traduz-se, em termos mais
precisos, por um crescimento demográfico modesto da União Europeia, no qual se
verificam também relevantes contrastes entre, especialmente, os “velhos” e os
“novos” Estados membros – com diminuição acentuada da população destes últimos
nos cenários construídos pelo Eurostat para as próximas décadas. Estas projecções
indicam que a evolução positiva da demografia até agora verificada em Portugal
conhecerá uma diminuição progressiva e moderada no futuro.
10
Embora a natureza das dinâmicas apresentadas evidenciem dimensões
fundamentais dos desafios que se colocam globalmente em termos geoestratégicos
e relativos às políticas públicas, o envelhecimento e a concentração urbana, que
correspondem a tendências estruturais sustentadas, acentuam características
particulares destes desafios num plano mais próximo das problemáticas das
cidades.
Deverá de facto salientar-se, por um lado, a circunstância da esperança de vida
vir, no futuro, a acentuar a significativa trajectória de crescimento no mundo, nas
Macro-Regiões, na Europa e, particularmente, em Portugal – comprovada pelos
cenários demográficos do Eurostat, que estimam que os valores já muito elevados
que actualmente se verificam virão a representar, em 2060, cerca de 32% e 13,5%
para, respectivamente, as pessoas com mais de 65 e de 80 anos (a que
corresponderão mais de 3,2 e de 1,3 milhões de habitantes).
Esta evolução, que evidencia a ocorrência de transformações societais profundas,
determina a ocorrência de novas e diversificadas exigências para as políticas
públicas que, influenciando o habitat (ou seja, a estruturação e a organização da
cidades e da habitação), são também determinantes para a natureza da oferta de
bens públicos (como a saúde ou as comunicações), para a duração da vida activa e
ocupação dos mais velhos e, necessariamente, e para os serviços e a despesa
pública relativa, genericamente, à protecção social.
Os mencionados desafios sobre as políticas públicas conhecem já significativa
expressão urbana, assinalando-se que a superação dos 7 mil milhões de habitantes
pela população mundial coincidiu temporalmente com a constatação de que o
número de habitantes de cidades superou a população rural.
A relação entre população urbana e rural conhece também diferenciações
territoriais importantes, verificando-se que, em 2010, apenas duas Macro-Regiões
mundiais não conheciam o predomínio da concentração demográfica em cidades: a
África Sub-Saariana e, de modo mais significativo para as proporções mundiais, a
Ásia (que aliás, de acordo com a cenarização das Nações Unidas, continuarão nesta
situação em 2050).
A concentração demográfica nas cidades da Europa, que em 2010 corresponde a
cerca de 73% da população, prosseguirá uma trajectória de crescimento moderado,
sendo estimado que, em 2050, a mesma relação proporcional seja de cerca de 84%.
Estes cenários antecipam, na Macro-Região europeia, uma significativa
convergência dos valores correspondentes à população urbana, particularmente
significativa para Portugal que, também neste indicador, observa nas últimas
décadas uma situação discrepante correspondente, até meados dos anos 90, ao
predomínio da população rural.
Famílias e Alojamentos em Portugal
As informações já disponíveis dos Censos 2011 revelam um crescimento moderado
da população residente em Portugal (cerca de 2% desde o anterior Recenseamento
de 2001), contrastante com a evolução quantitativa das famílias1 e, em especial,
1
O INE define ‘família clássica’ o conjunto de pessoas que residem no mesmo alojamento e que têm
relações de parentesco (de direito ou de facto) entre si, podendo ocupar a totalidade ou parte do
11
dos alojamentos – cerca de 12% e de 16%, respectivamente. Ou seja, em valores
absolutos, aproximadamente mais 200 mil habitantes, mais 420 mil famílias e mais
820 mil alojamentos em 2011 do que em 2001.
Estes indicadores, que evidenciam algum distanciamento entre a procura potencial
e a oferta efectiva de habitação, conhecem diferenciações territoriais no que
respeita ao crescimento tanto da população e das famílias (mais expressivo nas
regiões de Lisboa, do Algarve e da Madeira), como dos alojamentos (com destaque
para o Algarve e para a Madeira).
O número de alojamentos por família é consequentemente elevado (sobretudo nas
regiões do Algarve, do Centro e do Alentejo).
O aumento do número de alojamentos confirma a predominância da construção de
habitação em anos mais recentes acentua, que já se verificava no Censo de 2001.
As informações em apreço evidenciam importantes transformações estruturais que
contribuem para o aumento da procura de habitação, de natureza societal (em
particular decorrentes do aumento do número de famílias) e económica (sobretudo
reveladora de capacidade acrescida de investimento pelas famílias para melhorar
as condições de vida habitacional e, mesmo, para aceder a residências
secundárias).
Revelam, por outro lado, os resultados do investimento realizado na construção de
habitação – particularmente de novas construções.
As informações estatísticas mostram ainda que a oferta de habitação se vem
reduzindo sustentadamente ao longo dos últimos dez anos; correspondendo, por
um lado, ao resultado dos desequilíbrios constatados entre o número de famílias e
de alojamentos (ou seja, aos efeitos de excesso da oferta face à procura), esta
evolução conhece uma nova e significativa diminuição a partir de 2008, certamente
associada às consequências da crise económica e financeira – tanto por contracção
adicional da procura, como por dificuldade no acesso a crédito bancário por parte
dos promotores e dos compradores de habitação.
A evolução negativa global do mercado imobiliário de habitação (que, em
consequência da diminuição progressiva e acentuada das licenças de habitação 2,
conhecerá agravamentos adicionais) contrasta com a evolução da reabilitação de
alojamentos, que verifica crescimento sustentado até 2008 e, mesmo a partir dessa
data, uma redução moderada. Este comportamento excepcional do mercado da
reabilitação, que continua a ser todavia marginal, está certamente associada às
características económicas e sociais do respectivo público-alvo, bem como à
circunstância de a reabilitação ser frequentemente promovida pelos proprietários
após aquisição de imóveis devolutos ou de fracções degradadas, através da
mobilização da poupança.
alojamento, considerando também como família clássica qualquer pessoa independente que ocupe
uma parte ou a totalidade de uma unidade de alojamento.
2
Mesmo tendo em conta as alterações introduzidas na redução das exigências legalmente impostas ao
licenciamento, uma vez que apenas marginalmente influenciarão a dispensa de licenças para novas
construções.
12
Construção na Actividade Económica e no Emprego
A importância na economia e no emprego das actividades associadas à construção
deve ser enquadrada na evolução económica portuguesa que, independentemente
da crise envolvente e da observação continuada de taxas baixas de crescimento do
produto, verificou entre 1995 e 2010 uma melhoria ligeira da sua posição relativa
na União Europeia – aferida pelo comportamento do respectivo PIB per capita, a
preços de mercado, no conjunto da UE27.
A evolução da mesma variável conhece, quando quantificada em paridades de
poder de compra, uma evolução de sentido globalmente positivo no mesmo
período, embora com uma trajectória menos consistente, resultante da
complexidade dos factores que influenciam a aferição e quantificação das referidas
paridades. Inconsistência semelhante marca a evolução dos diferenciais entre as
taxas de crescimento real do PIB em Portugal e na média da UE27, em
consequência da ocorrência de trajectórias muito diferenciadas entre os Estados
membros nas dinâmicas de criação de riqueza; verifica-se neste contexto, a partir
de 2008, uma degradação importante da situação portuguesa.
A situação global da economia portuguesa no contexto europeu é adicionalmente
caracterizada por relevantes transformações intersectoriais, cuja natureza é
consistente entre Portugal e a UE27 no que respeita à diminuição da posição
relativa do sector primário e da indústria e energia no conjunto da economia e, em
simultâneo, ao aumento do contributo para a criação de valor acrescentado bruto
pelos serviços (em ambos os casos, com maior intensidade em Portugal do que na
União).
Verificam-se, por outro lado, dinâmicas de evolução contrastadas e de sentido
inverso nas taxas de crescimento do VAB relativamente ao comércio, transportes e
comunicação (ligeiro crescimento em Portugal e redução na UE27) e, sobretudo, na
construção3 – onde, a par do respectivo crescimento na União Europeia, se constata
uma forte redução em Portugal entre 2000 e 2010.
Esta evolução, que fundamenta a comprovação de dificuldades num sector de
actividade importante para a produção de riqueza e de emprego, deve ser todavia
matizada pela constatação de que, em 2010, a posição relativa da construção no
VAB de Portugal e da UE27 é idêntica – circunstância que viabiliza a consideração
de que, em resultado seja de posições à partida distintas no processo de
desenvolvimento (mais exigentes em Portugal para as actividades associadas à
construção), seja de orientações políticas e estratégicas que privilegiaram a
construção e obras públicas (aliás estimuladas e financiadas pelas políticas
comunitárias), este sector de actividade conheceu um comportamento anómalo no
nosso país, regressando actualmente a uma situação de normalidade.
A inerente alteração da posição relativa da construção da estrutura sectorial
portuguesa não atenua todavia a importância que continua a deter na produção de
riqueza e na criação de emprego, nem naturalmente a relevância dos efeitos e
impactos multissectoriais destas actividades – com relevo, no âmbito da habitação
e da reabilitação urbana, para toda a fileira do habitat.
3
Que não decorre exclusiva ou predominantemente da dinâmica da habitação, uma vez que outras
importantes actividades, como as obras públicas, são consideradas.
13
A evolução da variável emprego mostra pelo seu lado que, no período 1998 a 2011,
apenas o sector da administração pública, educação e saúde verifica taxas de
crescimento com algum significado; as reduções mais significativas no emprego
intersectorial ocorrem na indústria, energia e água – em resultado da
transformação da estrutura económica e do perfil produtivo nacional, que
penalizou as actividades de transformação em benefício do terciário, associada a
ganhos de produtividade.
No período considerado o emprego na construção diminui, verificando uma
evolução temporal consistente com a relativa ao comportamento das variáveis
económicas anteriormente analisadas.
Assinala-se, por outro lado, que este sector de actividade emprega profissionais
com níveis de habilitação mais baixos do que os relativos ao conjunto da economia
portuguesa, sem prejuízo de evidenciar vínculos profissionais mais estáveis do que
a média portuguesa.
Estatuto da Propriedade da Habitação
Os comportamentos dos indivíduos e das famílias relativamente ao estatuto da
propriedade da habitação é revelador de dinâmicas de natureza sociocultural,
naturalmente influenciadas pelas políticas públicas.
A situação que, nesta dimensão de análise, se verifica na União Europeia em 2010,
permite salientar a especificidade dos ‘novos’ Estados-membros, onde os
respectivos traços característicos correspondem ao valor muito elevado das
habitações ocupadas pelos proprietários, que em larga maioria não suportam
amortizações nem empréstimos – certamente em resultado do anterior predomínio
da propriedade pública da habitação, cuja titularidade terá sido transferida para os
utilizadores.
Portugal evidencia também, embora por razões significativamente diferentes, uma
proporção elevada de alojamentos da propriedade dos seus ocupantes; a
racionalidade desta situação, associada ao valor simbólico da habitação como
aplicação segura de poupanças e ao seu valor efectivo como instrumento de
protecção económica após o termo da idade activa, foi estimulada pela oferta
abundante de crédito bancário, a custos reduzidos por influência das bonificações
públicas de juros - e, sobretudo depois da adopção da moeda única, pela
diminuição das taxas de juro –, bem como pela prática de prazos de amortização
longos; os efeitos destes factores foram ainda ampliados pela aplicação de um
sistema fiscal favorável à compra de casa própria.
O
arrendamento
urbano
ocupa,
consequentemente,
uma
posição
comparativamente modesta em Portugal, sendo interessante constatar a
proporção, elevada no quadro da UE27, das situações onde o financiamento público
aos promotores ou aos inquilinos se traduz em preços de arrendamento
habitacional inferiores aos do mercado.
A evolução verificada nos cinco anos anteriores é reveladora da ocorrência de
fenómenos importantes para compreender o comportamento da famílias face ao
estatuto da propriedade da habitação: por um lado, as alterações que têm lugar
entre 2005 e 2010 são menos significativas em Portugal do que na União Europeia,
14
sugerindo menor mobilidade residencial – sobretudo em articulação com a
continuidade da prevalência da propriedade sobre o arrendamento e com o
aumento do volume de famílias devedoras créditos bancários; por outro, o
crescimento do arrendamento urbano a preços de mercado é significativamente
maior no nosso país do que na UE, indicando a diminuição dos apoios públicos às
famílias mais carenciadas e à oferta de habitação social.
Estas dinâmicas comportamentais, que reflectem a ocorrência e a relevância de
factores socioculturais, são também reveladas pela estrutura de despesa das
famílias portuguesas.
Constata-se, como traço especialmente marcante da evolução temporal da
estrutura das despesas familiares, que as associadas à habitação (incluindo água,
electricidade, gás e outros combustíveis) são as que que crescem de modo mais
acentuado e consistentes, sendo também as maiores consumidoras dos recursos das
famílias (cerca de 30% em 2010/2011). Substituíram assim, na estrutura de
despesas, a posição anteriormente destacada da alimentação e bebidas, que neste
período mais recente representam cerca de 13% da despesa das famílias – posição
agora ligeiramente inferior à ocupada pelos transportes.
É igualmente significativo constatar o crescimento tendencial das despesas em
saúde e em ensino (equivalentes, respectivamente, a cerca de 6% e de 2% em
2010/2011) e a importância que assumem – designadamente quando comparadas
com as duas categorias de despesa referidas – o lazer, distracção e cultura e,
especialmente, as realizadas em hotéis, restaurantes, cafés e similares.
Preços da Habitação e Crédito à Habitação
O aumento das despesas das famílias na Habitação resulta, como vimos, da
melhoria das condições de conforto decorrentes do crescimento do número de
habitações por agregado familiar, bem como da evolução positiva e continuada dos
preços unitários da habitação.
Deverá também assinalar-se, neste contexto, a circunstância especialmente
relevante de que não se verificou em Portugal a ocorrência de ‘bolhas’ nos preços
do imobiliário – ao contrário do que aconteceu, a partir de 2008, na Irlanda, em
Espanha e, também, no Reino Unido.
Todavia, sensivelmente a partir dessa data, constata-se uma diminuição dos
valores médios da habitação quantificados no quadro da avaliação bancária
realizada no âmbito da contratação de empréstimos para aquisição de alojamentos
– indiciando, sobretudo quando comparada com a evolução do preço das
habitações, uma alteração nas orientações relativas ao crédito bancário, que passa
a ser mais exigente no esforço de investimento exigido ás famílias.
As alterações nas orientações no crédito bancário foram mais amplas, abrangendo
(em articulação com uma diminuição tendencial da procura satisfeita de crédito)
quer o stock dos empréstimos – que revela, a partir de Setembro de 2010, uma
contracção sobretudo incidente no concedido a sociedades não financeiras, que em
2011 passa a ser inferior ao correspondente à habitação -, quer sobretudo os
respectivos fluxos trimestrais – que, afectando significativamente as empresas no
15
último trimestre de 2010, se traduziram em saldos negativos no crédito à habitação
a partir do segundo trimestre do corrente ano.
Sem prejuízo destas transformações, o capital médio em dívida relativo aos
empréstimos à habitação revela uma tendência continuada de crescimento, que se
estabiliza em cerca de 65 mil Euros por contrato de crédito a partir do final de
2010; os juros praticados no crédito à habitação – reflectidos, conjuntamente com
as amortizações, no valor da prestação média – que conheceram um crescimento
gradual até final de 2008, beneficiaram da evolução positiva dos mercados de
referência em 2009.
Duas últimas constatações são particularmente relevantes:

Por um lado, os valores muito baixos do rácio de crédito à habitação
vencido (que representa a percentagem do valor do crédito com
incumprimentos de pagamento em relação ao valor total de crédito
concedido), não apenas claramente inferior aos rácios relativos ao crédito a
empresas e, sobretudo, ao consumo, mas também cuja tendencial
estabilidade contrasta com o crescimento acentuado das duas outras
tipologias ;

Por outro, o número muito elevado dos devedores de empréstimos à
habitação, particularmente evidenciado pela verificação de que supera os
60% das famílias portuguesas em Setembro de 2011, com variações regionais
que conhecem mínimos na região do Centro e do Algarve (da ordem dos
54%) e máximos em Lisboa (68,1%) e, sobretudo, nos Açores (74%).
Estas informações, que permitem fundamentar a importância e o valor atribuídos à
habitação na economia familiar e no sistema de referenciais socioculturais,
mostram também que a larga maioria das famílias portuguesas possui – ou utiliza –
habitação própria.
Esta circunstância atenuaria as possibilidades de desenvolvimento do mercado de
arrendamento urbano com dimensão verdadeiramente significativa se a dinâmica
demográfica não provocasse novas necessidades de habitação, em particular por
jovens, e também se não existissem outros estímulos ao arrendamento – cujas
principais manifestações se encontram nas restrições ao crédito à habitação,
incluindo o respectivo custo e disponibilidade, bem como no aumento do IMI, que
onera as despesas associadas à habitação própria.
16
III. Políticas Públicas de Reabilitação Urbana
A multiplicidade de iniciativas legislativas e regulamentares dirigidos à reabilitação
urbana, reveladora do interesse atribuído e da atenção dedicada a esta temática, é
justificada pela necessidade de promover a adopção de instrumentos de política
pública que, no âmbito da gestão das cidades, assegurem a recuperação física de
áreas urbanas e de activos imobiliários degradados, estimulem as actividades
económicas, dinamizem os centros históricos e contribuam para a inclusão social
das famílias e cidadãos económica e socialmente fragilizados.
Partilhando de forma tendencialmente coerente o princípio de que a reabilitação
urbana integra as competências municipais, estas iniciativas legislativas e
regulamentares consubstanciam posicionamentos diferentes sobre a natureza e os
modelos da sua concretização – sobretudo quando estabelecem condicionantes para
o respectivo financiamento - e sobre as responsabilidades específicas das
instituições públicas e das entidades privadas ou particulares – designadamente no
modo como distinguem as intervenções no espaço público das realizadas em
propriedades imobiliárias privadas.
O enquadramento legislativo e regulamentar da reabilitação urbana revela, por
outro lado, uma aproximação progressiva aos financiamentos estruturais da União
Europeia que, evidenciando a necessidade de superar por esta via as restrições
impostas ao investimento público, permite beneficiar das oportunidades que se
apresentam e, em simultâneo, incorporar na política pública nacional as restrições
os normativos comunitários impõem.
Os parágrafos seguintes percorrem de forma sintética esta evolução, abordando
também as inovações introduzidas na regulamentação estrutural comunitária e as
que se perspectivam no horizonte 2020.
Instrumentos da Política Pública sobre Reabilitação Urbana
Sem prejuízo do reconhecimento do carácter inovador e da importância de
anteriores instrumentos de política pública, designadamente o Programa de
Reabilitação Urbana de 1985, que privilegiava o apoio técnico e financeiro aos
Municípios para a concretização de intervenções em reabilitação urbana, data de
2004 4 a adopção, através de Decreto-Lei, do Regime Jurídico Excepcional da
Reabilitação Urbana, que estabelece normas e orientações influenciadoras de
dimensões relevantes da disciplina jurídica subsequente.
Estas normas e orientações respeitam fundamentalmente a consagração da
possibilidade de constituição de empresas municipais especificamente dedicadas à
reabilitação urbana (as SRU – Sociedades de Reabilitação Urbana), de capitais
exclusivamente públicos (municipais ou com participação do Estado), às quais
corresponde uma área de actuação (as Áreas Críticas de Recuperação e
Reconversão Urbanística) onde detêm poderes de autoridade pública que lhes
conferem competências de licenciamento e de expropriação.
4
Despacho n.º 4/SEHU/85, de 4 de Fevereiro de 1985.
17
Encontramos assim quatro elementos fundamentais:

O que consagra que as responsabilidades pela definição e concretização da
reabilitação urbana são exercidas no quadro municipal, sem prejuízo de
interacções com entidades públicas centrais e de financiamentos do Estado;

O que corresponde a explicitar que a complexidade da reabilitação urbana
exige condições e requisitos de gestão de natureza empresarial;

O que se traduz na consagração de poderes públicos de expropriação para
superar as omissões ou as dificuldades reveladas pelo investimento privado
em reabilitação;

O que decorre da delimitação de áreas de reabilitação urbana, onde as
operações a concretizar são disciplinadas por documentos de planeamento
estratégico e territorial, prosseguidas Unidades de Intervenção das SRU.
A relevância destas dimensões, que consideramos de natureza estrutural na
disciplina jurídica da reabilitação urbana, justificam que as voltemos a abordar na
parte final deste capítulo.
Assinalamos entretanto que voltam a estar presentes na formulação
implementação do Programa POLIS.
5
e
Este programa, assumidamente influenciado pela experiência adquirida no
planeamento e gestão da Expo ’98, consagra a gestão empresarial das operações de
requalificação urbanística e ambiental (Sociedades POLIS, com capital social
público, detido pelo Estado e por cada Município), que recebem poderes de
autoridade pública e actuam em territórios urbanos delimitados de acordo com
planos de pormenor especificamente elaborados.
Circunscrito a intervenções predominantemente físicas, os investimentos
enquadrados no Programa POLIS beneficiaram de significativos apoios financeiros
do FEDER no Quadro Comunitário de Apoio 2000-2006 (QCA III).
A referida aproximação aos financiamentos estruturais comunitários para
concretização dos programas e das operações de reabilitação urbana acentua-se de
modo muito marcado no Quadro de Referência Estratégico Nacional (QREN), uma
vez que a respectiva preparação coincide com a formulação da Política de Cidades
POLIS XXI – designadamente no que respeita aos instrumentos Parcerias para a
Regeneração Urbana (PRU) e Redes Urbanas para a Competitividade e Inovação
(RUCI), generosamente financiados pelo FEDER no período 2007-2013.
Mantendo coerência com algumas das dimensões estruturais apontadas, em
especial no que respeita à responsabilidade dos Municípios, à delimitação prévia
das áreas de intervenção e ao planeamento das operações, estes instrumentos da
Política de Cidades introduzem inovações de grande relevância, seja no que
respeita a abranger, para além das actuações de natureza predominantemente
física, as que visam alcançar resultados económicos e sociais, seja no que se refere
à exigência de interacções com actores urbanos empresariais, associativos ou
sociais na elaboração e concretização dos correspondentes programas de acção.
5
Resolução do Conselho de Ministros n.º 26/2000, de 15 de Maio.
18
Deverá assinalar-se, por outro lado, que enquanto as Parcerias para a Regeneração
Urbana prosseguem finalidades no âmbito genérico da reabilitação urbana, com a
abrangência temática referida, as Redes Urbanas para a Competitividade e
Inovação privilegiam a constituição de redes de cidades mobilizadas por objectivos
estratégicos comuns.
A implementação destes instrumentos da Política de Cidades foi confrontada com
dificuldades na prossecução dos objectivos que assumira no quadro da
concentração e selectividade – dimensões que também consideramos estruturais
para a reabilitação urbana -, que conduziram à significativa dispersão e tendencial
atomização das intervenções, e na constituição de efectivas parcerias de actores
urbanos diversificados, que frequentemente consubstanciaram processos artificiais
de interacção institucional.
Traduzindo-se, consequentemente, em programas urbanos que se dirigiram a
respeitar os condicionalismos estabelecidos para o financiamento público pelos
Fundos
Estruturais,
os
investimentos
concretizados
respeitaram
predominantemente a iniciativas da responsabilidade municipal no espaço público
ou em equipamentos colectivos – que vêm entretanto revelando níveis de execução
baixos, sobretudo em resultado das crescentes dificuldades de mobilização das
necessárias contrapartidas municipais.
O reconhecimento desta situação, tanto no que respeita às debilidades reveladas
pelas parcerias urbanas, como no que se refere às dificuldades de execução física e
financeira dos investimentos, conduziram as autoridades nacionais e a gestão dos
Programas Operacionais Regionais 6 ao aumento das taxas de co-financiamento
comunitário destas operações e à adopção de maior flexibilidade na aceitação de
financiamento das operações, com resultados que permanecem insatisfatórios.
Deveremos assinalar, por outro lado, que estes instrumentos de política – cuja
concepção é contemporânea da iniciativa legislativa que conduziu à aprovação do
Regime Jurídico da Reabilitação Urbana 7 (que abordaremos mais adiante, neste
capítulo) - não tiveram resultados significativos na reabilitação de activos
patrimoniais urbanos de propriedade empresarial ou particular.
Concomitantemente, o Instituto da Habitação e Reabilitação Urbana (IHRU) – que
participa no capital social de algumas Sociedades de Reabilitação Urbana assegura a gestão de diversos instrumentos de política no âmbito das suas
atribuições, dirigidos quer à promoção da construção de habitações, em particular
de índole social e de apoio às famílias e cidadãos mais frágeis, quer ao
desenvolvimento da reabilitação.
Estes instrumentos, de natureza diversificada e com origens temporalmente
diversas, abrangem em particular a Iniciativa Porta 65, o Programa Prohabita, a
Promoção de Habitação a Custos Controlados, a Iniciativa Bairros Críticos e um
conjunto de programas de apoio à reabilitação (Recria, Rehabita, Recriph e
Solarh).
6
Designadamente ao abrigo do Memorando de Entendimento estabelecido entre o Governo e a
Associação Nacional de Municípios Portugueses (ANMP), bem como no Regulamento Específico do
QREN sobre Reabilitação Urbana.
7
Decreto-Lei nº307/2009, de 23 de Outubro, aprovado no quadro da autorização legislativa concedida
pela Lei nº95-A/2009, 2 de Setembro.
19
Relevam especialmente para o presente relatório:

O Programa Prohabita que, visando contribuir para a resolução de situações
de grave carência habitacional, inclui uma componente de reabilitação de
bairros sociais degradados ou desprovidos de equipamentos.
Concretiza-se mediante Acordos de Colaboração celebrados, após
procedimento de candidatura, entre o IHRU e os Municípios e suas
Associações ou as Regiões Autónomas, ou, em situações excepcionais,
através de financiamento directo a agregados familiares carenciados.
Os apoios financeiros concedidos podem traduzir-se em comparticipações a
fundo perdido e empréstimos bonificados para criação de novas habitações
para arrendamento social, para reabilitação de prédios ou fracções
autónomas de prédios arrendados em regime de arrendamento social ou
devolutos de que os beneficiários sejam proprietários, para reabilitação das
partes comuns e envolventes de edifícios degradados em bairros sociais e
para construção, aquisição ou reabilitação de edifícios destinados a
equipamentos sociais integrados em bairros sociais.

Os programas de apoio é reabilitação envolvem especialmente o Regime
Especial de Comparticipação na Recuperação de Imóveis Arrendados
(Recria), o Regime de Apoio à Recuperação Habitacional em Áreas Urbanas
Antigas (Rehabita), o Regime Especial de Comparticipação e Financiamento
na Recuperação de Prédios Urbanos em Regime de Propriedade Horizontal
(Recriph) e o Sistema de Solidariedade de Apoio à Recuperação de
Habitação própria permanente (Solarh).
O Recria visa financiar a execução das obras de conservação e beneficiação
que permitam a recuperação de fogos e imóveis em estado de degradação,
mediante a concessão de incentivos pelo Estado e pelos Municípios.
O Rehabita, consiste numa extensão do Recria e visa apoiar financeiramente
as Câmaras Municipais na recuperação de zonas urbanas antigas.
O Recriph visa apoiar financeiramente a execução de obras de conservação
nas partes comuns de edifícios, constituídos em regime de propriedade
horizontal.
O Solarh permite a concessão de empréstimos sem juros pelo IHRU, para
realização de obras de conservação em habitação própria permanente de
indivíduos ou agregados familiares, bem como em habitações devolutas de
que sejam proprietários os Municípios, as instituições particulares de
solidariedade social, as pessoas colectivas de utilidade pública
administrativa que prossigam fins assistenciais, as cooperativas de
habitação e construção e pessoas singulares.
Consideramos 8 que todos estes instrumentos de apoio financeiro à promoção da
habitação e da reabilitação urbana carecem de revisão significativa que, para além
8
Acompanhando aliás considerações apresentadas no relatório Contributos para o Plano Estratégico
da Habitação 2008/2013, cuja formulação mais sintética e expressiva poderá ser a seguinte: “É
unanimemente reconhecido que o emaranhado legislativo actual está desactualizado face às novas
realidades e é demasiado complexo (mais de 50 diplomas e portarias) e contraditório, entrando
20
de assegurar a sua coerência global e a respectiva adequação às orientações e
prioridades da política pública correspondente, criem condições para aumentar a
sua eficiência e eficácia na produção de resultados e na mais adequada utilização
dos recursos públicos.
A problemática da adequada utilização de recursos públicos no âmbito da
reabilitação urbana constitui uma dimensão central da Iniciativa JESSICA e dos
Fundos de Desenvolvimento Urbano que promove e apoia.
Instituída pela Comissão Europeia e pelo Banco Europeu de Investimento, esta
Iniciativa estimula a utilização de instrumentos de engenharia financeira para
financiamento de operações de reabilitação urbana, financiados através da
mobilização de recursos do FEDER atribuídos a Programas Operacionais do QREN e
das correspondentes contrapartidas nacionais.
Não sendo embora de adopção obrigatória, é conhecida a adesão a este
instrumento financeiro por parte de um número significativos de Estados membros
e de regiões da União Europeia.
A sua aplicação em Portugal, financiada pelos PO Regionais do Continente, PO
Valorização do Território, Direcção-Geral do Tesouro e Finanças e por algumas das
entidades seleccionadas para gerirem Fundos de Desenvolvimento Urbano, não
apresenta ainda resultados relativos ao seu contributo para a realização de
operações de reabilitação urbana que permitam uma avaliação de resultados com
fundamentação objectiva.
Deveremos todavia assinalar que, mesmo que marcada por alguma morosidade de
concretização, para o qual contribuíram factores como a inovação e complexidade
metodológica e processual e as alterações na envolvente financeira, o processo
desenvolvido desencadeou interesse significativo por parte das entidades
interessadas na gestão dos Fundos de Desenvolvimento Urbano – entidades
financeiras, instituições públicas para-financeiras – e revela forte adesão por parte
de potenciais beneficiários – entidades privadas e instituições públicas promotoras
de operações de reabilitação.
A circunstância de corporizar instrumentos financeiros que intrinsecamente visam a
reutilização de recursos públicos em investimentos da mesma natureza, de
alavancar a mobilização de recursos privados na prossecução de objectivos de
interesse colectivo e de condicionar a respectiva aplicação em investimentos
económica e financeiramente viáveis (cuja identificação pelos promotores e
subsequente selecção é consequentemente virtuosa) justificam a sua consideração
como dimensão estrutural da reabilitação urbana.
Regime Jurídico da Reabilitação Urbana
A natureza sistémica e a dignidade administrativa a relevar o regime jurídico da
reabilitação urbana, aprovado9 ao abrigo de autorização legislativa, que consagra
um conceito amplo de reabilitação, conferindo relevo não apenas à vertente
frequentemente em contradição dada a desactualização de alguns dos enquadramentos legais.
Acrescente-se que alguma legislação nunca foi regulamentada ou executada.”
9
Decreto-Lei n.º 307/2009, de 23 de Outubro.
21
imobiliária ou patrimonial da reabilitação do edificado, mas também à integração
e coordenação da intervenção, visando soluções coerentes envolvendo
componentes funcionais, económicos, sociais, culturais e ambientais das áreas a
reabilitar.
Este regime jurídico introduz novos instrumentos de promoção da reabilitação
urbana, com destaque para:

Instrumentos de mobilização dos actores privados, permitindo às entidades
gestoras da intervenção de reabilitação urbana o recurso a parcerias
público-privadas (concessão da reabilitação urbana, administração
conjunta entre entidade gestora e proprietários, etc.);

Instrumentos de programação, obrigando à aprovação de uma Estratégia
ou de um Programa Estratégico orientadores da operação de reabilitação
urbana e ainda, no segundo caso, à apresentação do respectivo programa
de investimento público;

Instrumentos de planeamento, regulando, como instrumentos de natureza
facultativa, os planos de pormenor de reabilitação urbana e a sua
articulação com os planos de pormenor de salvaguarda do património
cultural;

Mecanismos de agilização de procedimentos, associando à aprovação dos
planos de pormenor de reabilitação urbana a dispensa de audição das
entidades públicas a consultar na fase de controlo prévio das operações
urbanísticas na área de intervenção do plano e consagrando um
procedimento simplificado de controlo prévio dessas operações;

Instrumentos de política urbanística, associando a possibilidade de
arrendamento forçado ao incumprimento pelos proprietários do reembolso
das despesas de obras coercivas e introduzindo a figura de ‘venda
forçada’, como alternativa à expropriação, no caso de os proprietários não
realizarem as obras e trabalhos ordenados;

Instrumentos de apoio financeiro, permitindo aos municípios a criação de
um regime especial de taxas e de cálculo das compensações devidas para
incentivar a realização de operações urbanísticas no âmbito das áreas de
reabilitação urbana e prevendo a adopção de programas de apoio
financeiro do Estado e dos municípios aos proprietários, às entidades
gestoras e a terceiros que participem na reabilitação da área.
Sem prejuízo dos efeitos necessariamente produzidos nos médio e longo prazos da
disciplina jurídica e das inovações instituídas, deveremos assinalar que, para além
da polémica que revestiu a consagração da figura de ‘venda forçada’, este regime
jurídico cedo provocou reacções respeitantes à complexidade dos procedimentos
adoptados, que foram considerados inibidores da respectiva eficácia, bem como à
insuficiência de provisões que assegurassem condições para efectivamente
desencadear processos sustentados de reabilitação urbana.
Estas reacções, protagonizadas por confederações e associações empresariais, bem
como por Municípios empenhados na reabilitação, seriam acolhidas pelo anterior
Governo, em iniciativa que não chegaria a conhecer concretização, e pelo actual
22
Governo – cuja proposta legislativa se encontra actualmente em apreciação
parlamentar.
O sentido das alterações que o regime jurídico da reabilitação urbana certamente
conhecerá no termo do processo legislativo em curso são, em nosso entender,
positivas – porque ultrapassam dificuldades identificadas como impeditivas ou
dificultando a concretização de operações de reabilitação urbana – e correspondem
a dimensões estruturais adicionais da respectiva disciplina normativa.
Neste contexto, salientamos especialmente as seguintes possibilidades decorrentes
das modificações ao regime jurídico da reabilitação urbana:

Uma ou mais operações em cada área de reabilitação urbana;

Promoção da reabilitação urbana fora de áreas de reabilitação urbana;

Diferimento temporal entre a delimitação das áreas de reabilitação urbana
e a aprovação de operações de reabilitação urbana.
As referidas alterações consagram ainda:

Simplificação dos requisitos para delimitação das áreas de reabilitação
urbana, que passam a corresponder à identificação dos objectivos
estratégicos a prosseguir, dos benefícios fiscais associados aos impostos
municipais e da planta de delimitação (acompanhada “sempre que
necessário” da respectiva memória descritiva e justificativa;

Dispensa de apreciação pelo IHRU dos projectos de delimitação das áreas de
reabilitação urbana e respectivas estratégias ou programas estratégicos;

Restrição do efeito directo e imediato a declaração de utilidade pública da
expropriação ou da venda forçada dos imóveis existentes na área abrangida,
bem como da constituição sobre os mesmos das servidões, necessárias à
execução da operação de reabilitação urbana à aprovação de uma operação
de reabilitação urbana sistemática;

Fixação do limite mínimo correspondente ao valor que seria determinado a
título de justa indemnização nos termos do Código das Expropriações para
fixação do valor base do edifício ou fracção objecto de venda forçada;

Alargamento da aplicação das medidas pertinentes do normativo aos
edifícios ou fracções cuja construção tenha sido concluída há mais de 30
anos.
Benefícios Fiscais à Reabilitação Urbana
Independentemente das disposições relevantes da Lei do OE para 2012, justificadas
pela situação excepcional dos graves desequilíbrios que se verificam nos agregados
nacionais correspondentes ao défice e à dívida, deveremos tomar em atenção que
a reabilitação urbana beneficia de significativos apoios fiscais, criados através do
Regime Extraordinário de Apoio à Reabilitação Urbana pela Lei do Orçamento de
Estado (OE) para 2008, tendo sido reforçados e ampliados pela Lei do OE de 2009
23
com a introdução do novo artigo 71º no Estatuto de Benefícios Fiscais. Os
benefícios abrangidos por estas disposições legais são, designadamente, os
seguintes:

Isenção de IRC para os rendimentos de qualquer natureza obtidos por fundos
de investimento imobiliário constituídos entre 1 de Janeiro de 2008 e 31 de
Dezembro de 2012 e com pelo menos 75 % dos seus activos na forma de bens
imóveis sujeitos a acções de reabilitação realizadas nas “áreas de
reabilitação urbana” e benefícios em sede de IRS ou IRC para os
rendimentos respeitantes a unidades de participação nestes fundos;

Benefícios em sede de IRS, envolvendo: dedução à colecta de uma parte dos
encargos suportados pelo proprietário relacionados com a reabilitação de
imóveis localizados em “áreas de reabilitação urbana” ou passíveis de
actualização faseada de rendas nos termos do NRAU e que sejam objecto de
acções de reabilitação; tributação à taxa de 5% dos rendimentos prediais
auferidos por sujeitos passivos de IRS quando sejam inteiramente
decorrentes do arrendamento daqueles imóveis; tributação à taxa autónoma
de 5% das mais-valias auferidas por sujeitos passivos de IRS residentes em
território português quando sejam inteiramente decorrentes da alienação
de imóveis reabilitados situados em “área de reabilitação urbana”;

Isenção de IMI por um período de cinco anos, podendo ser renovada por um
período adicional de igual duração, para os prédios urbanos que satisfaçam
as condições referidas no ponto anterior e sejam objecto de acções de
reabilitação;

Isenção de IMT na primeira transacção, após a reabilitação, de prédio
urbano, ou de fracção autónoma, destinado exclusivamente a habitação
própria e permanente, quando localizado em “área de reabilitação urbana”.
O reconhecimento da relevância destes instrumentos de política para a
dinamização da reabilitação urbana é particularmente salientado pelas
confederações e associações empresariais10.
Neste contexto, consideramos que, para além da consagração da disciplina jurídica
que, equilibrando a prossecução do interesse colectivo com a satisfação dos
interesses particulares envolvidos e assegurando a máxima redução dos custos de
contexto, favoreça e promova a reabilitação urbana – no quadro tanto de
intervenções integradas e coordenadas, como de investimentos em edifícios e
fracções -, os desafios que se colocam à efectiva concretização de um processo
sustentado de reabilitação das cidades e dos activos imobiliários está também
10
Destacando-se a importância que lhes é atribuída nas propostas recentes que a Confederação
Empresarial de Portugal apresentou no documento ‘Fazer Acontecer a Reabilitação Urbana’, em
especial incidentes no quadro das medidas que são particularizadas em prossecução dos objectivos de
‘alterar o sistema fiscal incidente sobre o património imobiliário, criando estímulos que canalizem a
poupança para a regeneração urbana’ e ‘criar medidas orientadas para a dinamização do mercado do
arrendamento e a valorização do património e do investimento no imobiliário’.
Salientamos igualmente o documento elaborado pela AECOPS – Associação de Empresas de
Construção, Obras Públicas e Serviços ‘O Mercado da Reabilitação – Enquadramento, Relevância e
Perspectivas’ (2009), designadamente no âmbito das Propostas para Concretizar o Mercado de
Reabilitação.
24
condicionado pela alteração do comportamento dos investidores, proprietários e
inquilinos.
Dimensões Estruturais da Disciplina Normativa da Reabilitação Urbana
Assinalamos ao longo dos parágrafos anteriores dimensões que consideramos
estruturais da disciplina jurídica e regulamentar da reabilitação urbana, que agora
sintetizamos com considerações adicionais:

As responsabilidades pela concretização da reabilitação urbana devem ser
exercidas - respeitando as orientações normativas nacionais – no quadro das
competências municipais; esta relevante componente da descentralização
política e administrativa não prejudica naturalmente o estabelecimento e a
aplicação de instrumentos de política pública (também financeiros) de
âmbito nacional, nem as adequadas interacções com entidades públicas
centrais;

A concretização da reabilitação urbana tem lugar através da execução de
operações integradas de reabilitação urbana, bem como em resultados de
intervenções isoladas de reabilitação de edifícios e de fracções;

A execução de operações integradas de reabilitação urbana, que justifica a
delimitação, pelos órgãos municipais, de áreas de reabilitação urbana, deve
ser disciplinada por documentos de planeamento estratégico e territorial –
visando essencialmente estruturar e programar a realização de
investimentos públicos municipais, cujo conhecimento e garantia de
concretização constituem elemento essencial nos processos de decisão de
investimentos privados de iniciativa empresarial ou da responsabilidade dos
proprietários urbanos;

A complexidade inerente à preparação e execução de operações integradas
de reabilitação urbana poderá exigir condições e requisitos de gestão
pública de natureza empresarial, designadamente quando justifiquem a
consagração de poderes públicos de expropriação e/ou de venda forçada
fundamentados na necessidade de superar as omissões ou as dificuldades
reveladas pelos promotores de investimentos privados em reabilitação;

Os instrumentos de política pública nacional de estímulo e apoio à
concretização de operações integradas de reabilitação urbana devem
assumir os princípios de selectividade e concentração destas operações em
centros urbanos de média e grande dimensão ou, desejavelmente, no
quadro da estruturação de regiões urbanas funcionais;

Os instrumentos de política pública de incentivo ao investimento privado em
reabilitação urbana devem privilegiar a simplificação de procedimentos
administrativos (nomeadamente relativos ao licenciamento);

A mobilização de instrumentos de engenharia financeira no âmbito da
reabilitação urbana assegura condições para reutilização de recursos
financeiros escassos, promove a alavancagem de recursos financeiros
privados na prossecução de objectivos de interesse colectivo e condiciona a
25
respectiva aplicação em investimentos económica e financeiramente
viáveis;

O empenhamento dos Municípios na concretização de expropriações e
vendas forçadas está condicionado pela consagração de instrumentos de
política que efectivamente assegurem condições de recuperação atempada
dos respectivos custos e dos subsequentes investimentos na reabilitação de
edifícios e fracções – designadamente através do arrendamento urbano;

A promoção do investimento privado, empresarial ou familiar, na
reabilitação de activos patrimoniais deve tomar em consideração que os
comportamentos destes agentes urbanos são determinados por factores de
racionalidade – onde relevam os estímulos à poupança necessária à
acumulação de recursos para investimento, as condições de acesso ao
crédito bancário e a remuneração expectável dos capitais investidos em
activos patrimoniais imobiliários (apenas relevante quando pelo menos não
inferior à esperada em aplicações alternativas);

Adicionalmente à eficiência e eficácia dos estímulos e benefícios fiscais na
orientação dos comportamentos dos agentes urbanos (bem como à
penalização fiscal de edifícios e fracções devolutas e degradadas), e dos já
referidos instrumentos de engenharia financeira, a disciplina normativa do
arrendamento urbano constitui uma dimensão estrutural das políticas
públicas de habitação e de reabilitação urbana;

A alteração do quadro legislativo e regulamentar do arrendamento urbano,
que assume inequívoca prioridade, deverá integrar simultaneamente as
seguintes componentes complementares: (i) liberalização das rendas; (ii)
operacionalização de instrumentos de apoio social à renda para as famílias
económica e socialmente mais fragilizadas; (iii) criação do seguro de
arrendamento (com cobertura de eventuais perdas de renda por
incumprimento das obrigações contratuais pelo inquilino ou por
desocupação temporária, aos prejuízos associados a
danificações
provocadas por actos de vandalismo praticados pelo inquilino e à prestação
de apoio jurídico à resolução de conflitos judiciais decorrentes de situações
de incumprimento das obrigações contratuais (incluindo o recebimento das
rendas durante um período de tempo pré‐definido); e, (iv) a criação de
condições que assegurem celeridade na resolução judicial de situações
decorrentes do incumprimento das obrigações contratuais pelos locatários
(designadamente o pagamento da renda).
Importa tomar complementarmente em consideração que o Memo of
Understanding celebrado entre o Governo, a Comissão Europeia, o Banco Central
Europeu e o Fundo Monetário Internacional a 3 de Maio de 2011 integra as seguintes
disposições11 relevantes para as temáticas abordadas:

Rental market
6.1. The Government will present draft legislation to amend the New Urban
Lease Act Law 6/2006 by end-November 2011. The draft legislation will ensure
11
Nos termos do Memorandum of Understanding on Specific Economic Policy Conditionality, Second
Update, December 9, 2011.
26
balanced rights and obligations of landlords and tenants, considering the
socially vulnerable, and review all aspects referred to in the urban rental
reform guidelines adopted by the Council of Ministers in September 2011. The
draft legislation will be submitted to Parliament for adoption by Q4-2011. In
particular, the specific measures will introduce measures to: i) broaden the
conditions under which renegotiation of open-ended residential leases can take
place, including to limit the possibility of transmitting the contract to first
degree relatives; ii) introduce a framework to improve households' access to
housing by phasing out rent control mechanisms, considering the socially
vulnerable; iii) reduce the prior notice for termination of leases for landlords;
iv) grant landlords the possibility to ask for termination of the lease contract
for major renovation works (affecting the structure and stability of the
building) with a maximum 6 months of prior notice; v) simplify rules for the
temporary relocation of tenants of building subject to rehabilitation works
with due regard of tenants needs and respect of their living conditions; vi)
provide for an extrajudicial eviction procedure for breach of contract, aiming
at shortening the eviction time to three months; and vii) strengthen the use of
the existing extrajudicial procedures for cases of division of inherited
property.

Administrative procedures for renovation
6.2. The draft legislation to simplify administrative procedures for renovation
presented in September 2011 is expected to be adopted by Parliament by Q42011. In particular, the specific measures will: i) simplify administrative
procedures for renovation works, safety requirements, authorisation to use
and formalities for innovations that benefit and enhance the building’s quality
and value (such as energy savings measures). The majority of apartment
owners will be defined as representing the majority of the total value of the
building; and ii) standardise the rules determining the level of conservation
status of property and the conditions for the demolition of buildings in ruin.

Property taxation
6.3. The Government will adopt the necessary changes to the legislation to
review the framework for the valuation of the housing stock and land for tax
purposes in line with the report presented on 30 September 2011. In
particular, the measures will: (i) ensure that by end 2012 the taxable value of
all property is close to the market value and (ii) property valuation is updated
regularly (every year for commercial real estate and once every three years for
residential real estate as foreseen in the law). These measures could include
enabling municipal officers, in addition to tax officers, to evaluate the taxable
value of property and the use of statistical methods to monitor and update
valuations. [Q4-2011]
6.4. The Government will modify property taxation with a view to level
incentives for renting versus acquiring housing. [Q4-2011] In particular, the
Government will: i) limit income tax deductibility of rents and mortgage
interest payments as of 1 January 2012, except for low income households.
Principal payments will not be deductible as of 1 January 2012; ii) rebalance
gradually property taxation towards the recurrent real estate tax (IMI) and
away from the transfer tax (IMT), while considering the socially vulnerable.
Temporary exemptions of IMI for owner-occupied dwellings will be
27
considerably reduced and the opportunity cost of vacant or non-rented
property will be significantly increased.
6.5. The Government will undertake a comprehensive review of the
functioning of the housing market with the support of internationally-reputed
experts. [Q2-2013]
28
IV. Orientações e Prioridades da Política de Coesão da UE no quadro da
Reabilitação Urbana
O actual Período de Programação 2007-2013
Embora não exista nenhuma formação do Conselho especificamente dedicada à
Coesão Económica, Social e Territorial na União Europeia, as reuniões informais dos
Ministros competentes nos Governos dos Estados membros desempenham um papel
importante no correspondente processo de decisão comunitária, seja através das
interacções nesse quadro estabelecidas com outros órgãos da União, seja pelas
dinâmicas que desencadeiam ou em que participam e que, naturalmente, são
tomadas em consideração pelo Conselho de Assuntos Gerais e pelo Conselho de
Assuntos Económicos e Financeiros.
Os focos fundamentais da atenção dedicada às questões urbanas e à reabilitação
urbana nos referidos Conselhos Informais, que tem vindo a ser crescentemente
acentuada, encontram-se reflectidos nos documentos estruturantes da intervenção
dos Fundos Estruturais no período 2007-2013: as Orientações Estratégicas,
propostas pela Comissão Europeia e subsequentemente aprovadas pelo Conselho, o
Regulamento Geral e o Regulamento FEDER.
As Orientações Estratégicas propostas pela Comissão Europeia, correspondem –
designadamente após a sua aprovação - ao referencial de prioridades e objectivos
da Política de Coesão e da aplicação dos Fundos Estruturais, em especial relevantes
para a preparação nacional e negociação comunitária dos instrumentos de
programação (Quadro de Referência Estratégico Nacional e Programas
Operacionais).
Nas matérias pertinentes para o presente relatório, as propostas da Comissão para
o período 2007-2013 12 fundamentam nas potencialidades das cidades para a
promoção de processos sustentados de crescimento e criação de emprego, bem
como nos problemas específicos das zonas urbanas, a intervenção dos Fundos
Estruturais em temáticas abrangentes - como o empreendedorismo, o emprego
local, o desenvolvimento das comunidades, a prestação de serviços à população
(com relevo para os culturais), a atracção de emprego qualificado e a criação de
oportunidades no âmbito da I&DT e da inovação, a reabilitação do ambiente físico,
dos espaços públicos a reconversão de zonas industriais, a conservação e o
desenvolvimento do património histórico e cultural e a integração económica,
social e cultural dos menos favorecidos.
Não apresentando nestas circunstâncias inovações significativas nos tradicionais
domínios de intervenção dos Fundos Estruturais, este documento de orientação
distingue-se dos equivalentes em anteriores períodos de programação por relevar a
concentração em meio urbano das situações de insuficiência ou debilidade desses
bens e serviços, que justificam os investimentos públicos a concretizar.
12
Comunicação da Comissão - Uma política de coesão para apoiar o crescimento e o emprego:
orientações estratégicas comunitárias, 2007-2013 (COM(2005) 0299, de 5 de Julho de 2005).
29
Deveremos todavia assinalar que, no contexto do processo de negociação da
proposta de orientações estratégicas, a Comissão procedeu ao aprofundamento das
questões urbanas através do Documento de Trabalho da Comissão 13 “Política de
Coesão e Cidades: a contribuição urbana para o crescimento e o emprego nas
regiões” onde, para além de salientar o papel que os Fundos Estruturais têm e
devem continuar a desempenhar no apoio financeiro a investimentos nos
transportes, acessibilidade e mobilidade, no acesso aos serviços e a equipamentos,
no ambiente natural e físico e nas actividades culturais, identifica – encorajada
pelo acolhimento favorável do Parlamento Europeu à incorporação do
desenvolvimento urbano sustentável no corpo central da Política de Coesão e da
acção dos Fundos Estruturais – novas prioridades de intervenção urbana (coerentes
com a abordagem estratégica então prevalecente):

Apoio à inovação, ao empreendedorismo e à sociedade do conhecimento;

Estímulo à criação de mais e melhores empregos;

Promoção da coesão social e da igualdade de oportunidades;

Melhoria da governação (designadamente nas relações entre as cidades e as
regiões, na abordagem integrada ao desenvolvimento urbano sustentável,
na participação dos cidadãos e nas redes de intercâmbio de experiência);

Financiamento da renovação urbana (no âmbito do qual a Comissão salienta
a relevância dos instrumentos de engenharia financeira).
As subsequentes decisões do Conselho 14 reflectem este aprofundamento,
procedendo à caracterização das principais tipologias de intervenções urbanas e à
sistematização dos princípios básicos de acção nas zonas urbanas.
As tipologias de intervenções urbanas identificadas são:

Promoção das cidades como motor do desenvolvimento regional, centradas
melhoria da competitividade, com medidas de promoção do espírito
empresarial, da inovação e dos serviços, bem como das dirigidas à atracção
e retenção de recursos humanos altamente qualificados;

Promoção da coesão nas zonas urbanas, que poderão incluir a reabilitação
do ambiente físico, a reconversão de zonas industriais, a conservação e o
desenvolvimento do património histórico e cultural, bem como a
reabilitação dos espaços públicos;

Promoção de um desenvolvimento mais equilibrado e policêntrico, cujas
principais dimensões incluem as redes urbanas, nacionais e comunitárias, as
ligações entre as cidades economicamente mais fortes e outras zonas
urbanas (como as cidades de pequena e média dimensão).
Os princípios básicos de acção nas zonas urbanas sistematizados são:
13
De 23 de Novembro de 2005, cuja elaboração beneficiou dos trabalhos técnicos realizados
nomeadamente no âmbito do Urban Audit e do ESPON.
14
Decisão do Conselho de 6 de Outubro de 2006 relativa às orientações estratégicas comunitárias em
matéria de coesão (Decisão 2006/702/CE, de 6 de Outubro de 2006).
30

Os principais parceiros nas cidades, assim como as autoridades locais, têm
um papel importante a desempenhar para atingir os objectivos de
competitividade, coesão e desenvolvimento equilibrado e policêntrico –
salientando a possibilidade de delegação de responsabilidades nacionais nas
cidades no domínio do desenvolvimento urbano;

A existência de planos de desenvolvimento urbano sustentável a médio e
longo prazo, com adopção de uma abordagem multidisciplinar ou integrada,
constitui geralmente uma condição prévia para o êxito (uma vez que
garante a coerência dos investimentos e a sua qualidade ambiental),
contribuindo igualmente para garantir o empenhamento e a participação do
sector privado na reabilitação das zonas urbanas;

A concretização de acções delimitadas a zonas específicas para, por
exemplo, promover a inclusão social, devem integrar as que se destinam a
melhorar a qualidade de vida (incluindo ambiente e habitação) ou o nível
dos serviços prestados aos cidadãos com as que visam fomentar o
desenvolvimento de novas actividades e a criação de emprego, por forma a
garantir o futuro das áreas em questão a longo prazo – salientando que a
Iniciativa JESSICA visa promover e facilitar o desenvolvimento de produtos
de engenharia financeira para apoiar projectos incluídos em planos de
desenvolvimento urbano integrado.
Sem prejuízo da relevância dos referidos documentos de orientação estratégica na
forma e prioridades de utilização dos Fundos Estruturais Comunitários, os
respectivos regulamentos constituem os instrumentos jurídicos fundamentais de
regulação dos poderes e das formas de intervenção dos órgãos comunitários e
nacionais no âmbito da Política de Coesão da UE.
Como em anteriores períodos de programação, estes instrumentos jurídicos
integram um regulamento geral e regulamentos para cada um dos Fundos
Estruturais (bem como para o Fundo de Coesão), para além de outros normativos
respeitantes fundamentalmente a normas de aplicação.
O regulamento geral 15 , que reconhece explicitamente “a importância do
desenvolvimento urbano sustentável e do contributo das cidades, sobretudo das de
média dimensão, para o desenvolvimento regional” integra, no quadro da temática
em apreço neste relatório, dois conjuntos de disposições especialmente
importantes:

O relativo a Subvenções Globais, instrumento já anteriormente considerado
que agora conhece maior enfatização e abrangência, corporizado na
possibilidade de delegação, pelo Estado membro ou pela Autoridade de
Gestão, da gestão e da execução de um Programa Operacional num ou mais
organismos intermédios, incluindo autoridades locais, organismos de
desenvolvimento regional ou organizações não governamentais.
A referida possibilidade de celebração de subvenções globais, aplicada em
Portugal no âmbito da contratualização municipal (de forma parcial, uma
vez que não envolveu a delegação de competências formais de gestão),
15
Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do Conselho, de 11 de Julho de 2006, que estabelece disposições
gerais sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de
Coesão.
31
constituiria uma modalidade de operacionalização particularmente
adequada à montagem e concretização de operações urbanas integradas,
em especial no quadro da reabilitação urbana16.

O respeitante à Engenharia Financeira, permitindo o financiamento pelos
Fundos Estruturais de instrumentos de engenharia financeira destinados a
empresas e a fundos de desenvolvimento urbano.
A disciplina jurídica da engenharia financeira encontra-se no Art.º 44.º do
Regulamento Geral, que foi objecto de várias revisões17, determina - nas
matérias que agora nos interessam - o seguinte:
(i) Os Fundos Estruturais podem financiar despesas em operações nas
seguintes situações:
a. Instrumentos
de
engenharia
financeira
para
empresas,
designadamente pequenas e médias, tais como fundos de capital de
risco, fundos de garantia e fundos de empréstimos;
b. Fundos de desenvolvimento urbano para investimento em parcerias
público-privadas e em outros projectos incluídos num plano
integrado de desenvolvimento urbano sustentável;
c. Fundos ou outros esquemas de incentivo através de empréstimos,
garantias para investimentos reembolsáveis ou instrumentos
equivalentes para a eficiência energética e utilização de energia
renovável em edifícios, incluindo habitação existente.
(ii) Quando essas operações sejam organizadas através de fundos de
participação (isto é, fundos criados para investirem em vários fundos de
capital de risco, fundos de garantia, fundos de empréstimo, fundos de
desenvolvimento urbano, fundos ou outros esquemas de incentivo
através de empréstimos, garantias para investimentos reembolsáveis ou
instrumentos equivalentes para eficiência energética e utilização de
energia renovável em edifícios, incluindo habitação existente, a
respectiva implementação adopta uma ou mais das seguintes formas:
a. Através da adjudicação de um contrato público nos termos da
legislação relativa à contratação pública;
b. Se não se tratar de um contrato de serviço público no sentido da
legislação relativa à contratação pública, mediante a atribuição de
uma contribuição financeira directa a uma instituição financeira sem
concurso para apresentação de propostas (se esse procedimento for
compatível com o direito nacional e comunitário);
c. Através da atribuição de um contrato directamente ao BEI ou ao FEI.
16
Salientamos que o n.º 6 do Art.º 37.º do Regulamento Geral consagra que os Programas
Operacionais do FEDER podem incluir “uma lista das cidades escolhidas para abordar questões urbanas
e os procedimentos para a subdelegação nas autoridades urbanas, eventualmente através de uma
subvenção global”.
17
Designadamente Regulamento (CE) n.º 85/2009 do Conselho, de 19 Janeiro de 2009 e Regulamento
(EU) n.º 539/2010 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de Junho de 2010.
32
A aplicação de instrumentos de engenharia financeira em Portugal
respeitou, até agora, a apoios a empresas e à constituição de Fundos de
Desenvolvimento Urbano (FDU) subsequentes à criação do Fundo de
Participações Jessica Portugal (JHFP), cuja gestão foi contratada com o BEI.
Embora seja ainda prematuro avaliar com objectividade os resultados
alcançados, dever-se-á salientar que o concurso para manifestação de
interesse na gestão de FDU suscitou significativo interesse por parte de
entidades financeiras, públicas e privadas, concretizado na apresentação
interesse por onze instituições; o processo de selecção subsequentemente
realizado conduziu à celebração de contratos de gestão de FDU com três
entidades gestoras: Banco BPI, consórcio CGD/IHRU e Turismo de Portugal.
Regista-se igualmente que foi assegurado um nível elevado de alavancagem
financeira – as entidades gestoras adicionaram aos 130 milhões de Euros do
JHFP (em que a participação do FEDER ascende a 100 milhões) 205 milhões
de Euros, proporcionando um montante de financiamento disponível para
operações e projectos de reabilitação urbana de 335 milhões de Euros.
Prevê-se que a celebração de contratos de financiamento de operações e
projectos de reabilitação urbana ocorra a partir do início de 2012,
encontrando-se os apoios financeiros condicionados pela respectiva inclusão
em planos integrados de desenvolvimento urbano sustentável e,
naturalmente, pela demonstração de condições de viabilidade económica e
financeira suficientes para amortizar os financiamentos e para suportar os
custos financeiros associados.
A procura destes apoios financeiros junto das entidades gestoras de FDU
tem sido significativa, evidenciando não apenas a existência de projectos e
operações que reúnem condições para contratualizar financiamentos mas,
também, que as características dos financiamentos reembolsáveis não são
inibidoras da adesão de promotores e agentes da reabilitação urbana.
A concretização operacional das referidas Orientações Estratégicas e das
oportunidades e possibilidades constantes do Regulamento Geral dos Fundos
Estruturais Comunitários está obviamente condicionada pelas disposições
específicas de cada um dos Fundos Estruturais – designadamente, para a
reabilitação urbana - do FEDER.
O respectivo regulamento18, cujos considerandos referem que “o desenvolvimento
urbano sustentável deverá ser reforçado através da plena integração de medidas
nesse domínio nos programas operacionais co-financiados pelo FEDER, prestando
particular atenção ao desenvolvimento local e às iniciativas de emprego e
respectivo potencial de inovação”, enumera os domínios das intervenções apoiadas
pelo FEDER - nas quais inclui os investimentos produtivos, os investimentos em
infra-estruturas, o desenvolvimento do potencial endógeno (através de medidas
que apoiem o desenvolvimento regional e local) e a assistência técnica, ou seja um
leque alargado de tipologias de investimento que abrangem a totalidade das
actividades incluídas na reabilitação urbana.
18
Regulamento (CE) n.º 1080/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho de 5 de Julho de 2006
relativo ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional
33
Este regulamento estabelece, por outro lado, disposições específicas
particularmente relevantes no quadro da temática que abordamos neste relatório:

No âmbito da acção relativa ao desenvolvimento urbano sustentável, “o
FEDER pode, sempre que necessário, apoiar a criação de estratégias
participativas, integradas e sustentáveis para fazer face à elevada
concentração de problemas económicos, ambientais e sociais nas zonas
urbanas” – possibilidade fundamentada na consideração de que essas
“estratégias promovem o desenvolvimento urbano sustentável através de
actividades como o reforço do crescimento económico, a reabilitação do
ambiente físico, o redesenvolvimento de áreas industriais degradadas, a
preservação e valorização do património natural e cultural, a promoção do
espírito empresarial, do emprego local e do desenvolvimento comunitário,
e a prestação de serviços à população tendo em conta a evolução das
estruturas demográficas”.

A enfase colocada pelos normativos comunitários no desenvolvimento
urbano sustentável e, consequentemente, na reabilitação das cidades, é
todavia significativamente prejudicada pelas restrições impostas ao
financiamento da habitação – uma vez que, na formulação inicial do
Regulamento FEDER, “as despesas com a habitação são elegíveis apenas
para os Estados-Membros que tenham aderido à União Europeia em ou após
1 de Maio de 2004 e nas seguintes circunstâncias: (i) As despesas devem ser
programadas no âmbito de uma operação de desenvolvimento urbano
integrado ou de um eixo prioritário, para as zonas afectadas ou ameaçadas
por degradação física ou exclusão social; (ii) Os subsídios às despesas com a
habitação devem ter um limite máximo de 3 % da intervenção FEDER nos
programas operacionais em causa ou de 2 % da intervenção total do FEDER;
(iii) As despesas devem restringir-se a alojamentos plurifamiliares ou a
edifícios que sejam propriedade das autoridades públicas ou de operadores
sem fins lucrativos, destinados a alojar agregados familiares com baixos
rendimentos ou pessoas com necessidades especiais”.
O Regulamento FEDER viria a ser objecto de duas revisões, incidentes em matérias
muito importantes para a reabilitação urbana:

A primeira dessas revisões19 consagra, para todos os Estados membros, que a
despesa em melhoramentos de eficiência energética e na utilização de
energia renovável nas habitações existentes é elegível para cofinanciamento (até ao montante de 4% da dotação nacional do FEDER);

A segunda revisão 20 do Regulamento FEDER confirma a elegibilidade, nos
novos 21 Estados membros, das despesas em habitação e, em todos os
Estados membros, das despesas em habitação relativas à eficiência
19
Regulamento (CE) n.º 397/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho de 6 de Maio de 2009
alterando o Regulamento (CE) n.º 1080/2006 relativo ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional
no que respeita à elegibilidade da eficiência energética e dos investimentos em energia renovável na
habitação.
20
Regulamento (UE) n.º 437/2010 do Parlamento Europeu e do Conselho de 19 de Maio de 2010
alterando o Regulamento (CE) n.º 1080/2006 relativo ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional
no que respeita à elegibilidade das intervenções na habitação a favor de comunidades marginalizadas.
21
Estados-Membros que tenham aderido à União Europeia em ou após 1 de Maio de 2004.
34
energética e à utilização de energia renovável, determinando ainda que as
despesas em habitação são elegíveis para co-financiamento pelo FEDER (no
limite de 3% da dotação FEDER dos PO em causa ou de 2% da dotação FEDER
nacional):
(i)
Nos novos Estados membros no quadro de abordagens integradas de
desenvolvimento urbano em áreas que conhecem ou são ameaçadas
por deterioração física ou exclusão social;
(ii)
Em todos os Estados membros no contexto de abordagens integradas
para comunidades marginalizadas.
Determina ainda que, em ambos os casos, a despesa se limite (i) à
renovação das partes comuns em habitações multifamiliares existentes e (ii)
à renovação ou alteração do uso de edifícios existentes da propriedade de
autoridades públicas ou de operadores não lucrativas para utilização em
habitações destinadas a agregados familiares de baixos rendimentos ou a
pessoas com necessidades especiais.
As oportunidades propiciadas pelas orientações e normas referidas nos parágrafos
anteriores encontram-se em concretização em Portugal através, designadamente,
da Política de Cidades POLIS XXI e da Iniciativa Jessica.
A Política de Cidades POLIS XXI assume quatro objectivos específicos: (i) Qualificar
e revitalizar os distintos espaços que compõem cada cidade, visando um
funcionamento globalmente incluso, coeso, ajustado às necessidades concretas das
pessoas, sustentável e mais mobilizador dos(as) cidadãos(as) e da vivência de uma
cidadania plena e de proximidade, (ii) Fortalecer e diferenciar o capital humano,
institucional, cultural e económico de cada cidade, (iii) Qualificar e intensificar a
integração da cidade na região, de forma a promover relações de
complementaridade mais sustentáveis entre os espaços urbanos e rurais e a dotar o
conjunto de cada cidade-região de um maior potencial de desenvolvimento e, (iv)
Inovar nas soluções para os problemas urbanos.
A respectiva prossecução é concretizada através de três instrumentos principais: (i)
Acções Inovadoras para o Desenvolvimento Urbano, (ii) Parcerias para a
Regeneração Urbana (PRU) e (iii) Redes Urbanas para a Competitividade e a
Inovação (RUCI); o primeiro destes instrumentos foi enquadrado no PO Valorização
do Território e os outros dois nos PO Regionais do Continente. A disciplina relativa
à sua aplicação foi estabelecida através de três Regulamento Específicos, aos quais
se juntou em Junho de 2011 o Regulamento Específico Reabilitação Urbana (que
ainda não conheceu aplicação efectiva.
A Iniciativa Jessica está em operacionalização através, como referido, da criação
do correspondente Fundo de Participação (JHFP) e de Fundos de Desenvolvimento
Urbano (FDU).
As possibilidades respeitantes à elaboração de Abordagens Integradas para
Comunidades Marginalizadas, cuja operacionalização poderá ser apoiada por
financiamentos estruturais comunitários através do FEDER não foram até agora
utilizadas em Portugal.
35
O financiamento comunitário da eficiência energética e utilização de energia
renovável em habitações existentes encontra-se enquadrada nos Fundos de
Desenvolvimento Urbano criados no âmbito da Iniciativa Jessica.
O próximo Período de Programação 2014-2020
A preparação do próximo período de programação da Política de Coesão da UE e
dos Fundos Comunitários desenrola-se numa envolvente particularmente complexa,
em consequência quer da crise económica e financeira global – que
necessariamente influencia o processo e a natureza das decisões que têm de ser
tomadas -, quer da simultaneidade temporal das várias dimensões negociais – onde
o novo enquadramento estratégico Europa 2020 22 e a reforma orçamental 23
ocupam, a par da Política de Coesão, uma posição central, cuja complexidade
aumentou com a recente decisão de estabelecimento a curto prazo de um Tratado
intergovernamental.
Sucedendo e incorporando os resultados e os ensinamentos da Estratégia de Lisboa,
a Estratégia EU 2020 consagra três prioridades temáticas para o crescimento
sustentável e o emprego - Crescimento baseado no conhecimento e na inovação,
Sociedade inclusiva com emprego elevado e Crescimento verde como base para
uma economia competitiva e sustentável -, assumindo metas objectivas, no
horizonte 2020, no âmbito do emprego (emprego de 75% da população idade entre
20 e 64 anos), da I&D e inovação (investimento de 3% do PIB da UE), das alterações
climáticas e energia (redução 20 a 30% das emissões de gases com efeito de estufa
comparativamente a 1990, produção de 20% da energia com fontes renováveis,
aumento em 20% da eficiência energética), educação (redução de 10% no abandono
escolar, finalização do terceiro nível de educação por, pelo menos, 40% das pessoas
com idade entre 20 e 34 anos) e pobreza e exclusão social (redução de, pelo
menos, 20 milhões das pessoas em situação ou em risco de pobreza e exclusão
social).
A prossecução destes ambiciosos objectivos deverá ser assegurada pela
generalidade das políticas da União e pelos Estados membros, relevando
necessariamente as responsabilidades atribuídas aos Fundos Estruturais no contexto
da Coesão Económica, Social e Territorial.
As propostas orçamentais 24 apresentadas pela Comissão em Junho de 2011 25
relativas ao período 2014-2020 destacam especialmente três orientações –
simplificação na execução das políticas, focalização dos resultados,
condicionalidade na utilização dos recursos – e evidenciam as prioridades assumidas
através dos níveis de financiamento das diferentes categorias de despesa; a
dotação proposta para a Coesão Económica, Social e Territorial ascende cerca de
376 mil milhões de Euros (a preços de 2011) para o período, correspondentes a
36,7% das dotações totais para compromissos.
22
Ver http://ec.europa.eu/europe2020/index_en.htm.
23
Ver http://ec.europa.eu/budget/reform/.
24
Conjuntamente com as relativas à reforma orçamental no âmbito da modificação das fontes e da
forma de financiamento do orçamento da União.
25
Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social e ao
Comité das Regiões – Um Orçamento para a Europa 2020.
36
As propostas regulamentares sobre a Política de Coesão para 2014-2020 26 ,
apresentadas pela Comissão em Outubro de 2011 (que analisamos sinteticamente
nos parágrafos seguintes), encontram-se numa fase inicial de negociação nos órgãos
da UE; é necessariamente prematuro e inadequado antecipar os resultados finais
da referida negociação, particularmente tendo em conta, à luz da experiência e
dos ensinamentos que dela decorrem, que esta é fortemente condicionada pela
negociação orçamental.
As propostas apresentadas pela Comissão explicitam, comparativamente a ciclos
anteriores e em articulação com elementos de continuidade, inovações
significativas, recuperando abordagens que haviam sido abandonadas no actual
período de programação, ampliando e sistematizando componentes de
experimentação adoptadas entre 2007 e 2013 e instituindo efectivas inovações.
A consideração de que os fundos comunitários no âmbito do desenvolvimento rural
e das pescas prosseguem objectivos de política complementares com os
respeitantes ao FEDER, FSE e Fundo de Coesão, e apresentam a característica
comum de serem objecto de gestão partilhada entre a Comissão e os Estados
membros, constitui o exemplo que consideramos mais destacado e relevante de
recuperação de uma abordagem que vigorou até 2006, particularmente importante
em termos conceptuais da política pública de coesão, e também pelos efeitos que
provoca sobre dimensões fundamentais da intervenção e da operacionalização dos
Fundos Estruturais.
As propostas regulamentares desenvolvem e ampliam, por outro lado, o normativo
relativo aos instrumentos de engenharia financeira apoiados pelos Fundos
Comunitários (particularmente relevante, no actual período de programação, no
quadro da Iniciativa Jessica); na formulação agora apresentada, os instrumentos de
engenharia financeira (que podem ser combinados com subvenções, subsídios às
taxas de juro e aos custos de garantias) incluem os criados para o conjunto da
União, geridos directa ou indirectamente pela Comissão, e os instituídos aos níveis
nacional, regional, transnacional ou transfronteiriços, geridos no quadro das
autoridades de gestão.
As dimensões que entendemos como efectivamente inovadoras na disciplina dos
Fundos Comunitários propostas respeitam, por um lado, à corporização de um
processo negocial entre a Comissão e os Estados membros e, por outro, à
abordagem dos Investimentos Territoriais Integrados.
O referido processo negocial sobre a intervenção e a aplicação nacional e regional
dos Fundos Comunitários tem lugar no âmbito do Enquadramento Estratégico
Comum (documento adoptado pela Comissão, especificando designadamente os
objectivos temáticos coerentes com a EU 2020 e as correspondentes prioridades
específicas de cada Fundo, bem como os mecanismos de coordenação que
asseguram a coerência e a consistência da programação nacional, de acordo com as
recomendações específicas para cada Estado membro e, ainda, as metas finais e
por etapas a alcançar) e das condicionalidades que vierem a ser estabelecidas (exante, correspondentes a condições que devem ser satisfeitas antes do desembolso
de recursos comunitários, e ex-post, relativas a condicionantes para
financiamentos adicionais). Estas condicionalidades serão de natureza
macroeconómica e financeira (coerentes com o Pacto de Estabilidade e
26
Ver http://ec.europa.eu/regional_policy/what/future/proposals_2014_2020_en.cfm.
37
Crescimento), temática (relativas por exemplo ao desenvolvimento tecnológico e à
inovação, à competitividade das PME, à adaptação às alterações climáticas ou à
promoção do emprego e à inclusão social) e geral (que integram, entre outras, a
igualdade de género e a contratação pública)
A aplicação das orientações estratégicas e operacionais constantes do
Enquadramento Estratégico Comum e das condicionalidades para utilização dos
Fundos Estruturais em cada Estado membro, será disciplinada por um Contrato de
Parceria, que conterá, entre outras matérias, os resultados esperados e as
dotações financeiras indicativas (por Fundo e objectivo temático) e a lista dos
Programas Operacionais. O estabelecimento da reserva de desempenho concretiza
a focalização nos resultados e estimula a respectiva prossecução.
É especialmente relevante tomar em consideração, no âmbito da temática
abordada no presente relatório, que o Contrato de Parceria deverá apresentar a
abordagem integrada de desenvolvimento territorial contendo em particular os
mecanismos de coordenação, aos níveis nacional e regional, entre os Fundos
Comunitários e destes com outros instrumentos de financiamento da União e
nacionais e com o BEI, bem como os instrumentos e procedimentos que asseguram
uma abordagem integrada na utilização dos Fundos no desenvolvimento territorial
(designadamente urbano).
As estratégias de desenvolvimento urbano, envolvendo vários eixos prioritários de
um ou mais Programas Operacionais, serão designadamente concretizadas27 através
de Investimentos Territoriais Integradas, com dotações financeiras indicativas préestabelecidas, cuja gestão e implementação poderá ser assegurada por organismos
intermédios (autoridades locais, entidades de desenvolvimento regional ou
organizações não governamentais).
A abordagem do Desenvolvimento Urbano Sustentável é desenvolvida na proposta
de Regulamento FEDER, que estabelece quatro prioridades de investimento em
áreas urbanas: promoção de estratégias de redução de carbono; acções para
melhorar o ambiente urbano; promoção da mobilidade urbana sustentada;
regeneração física e económica de comunidades urbanas desfavorecidas.
As estratégias de desenvolvimento urbano sustentável incluem acções dirigidas aos
desafios económicos, ambientais, climáticos e sociais que afectam as áreas
urbanas, devendo cada Estado membro estabelecer no respectivo Contrato de
Parceria a lista das cidades onde serão implementadas acções integradas para o
desenvolvimento urbano sustentável, bem como a dotação indicativa anual do
conjunto destas acções – que incluirá pelo menos 5% das dotações nacionais do
FEDER28.
27
Originalmente desenvolvidas no âmbito da política comunitária de desenvolvimento rural, as
estratégia de desenvolvimento local Leader são desenvolvidas e ampliadas na propostas apresentadas
pela Comissão; os processos de desenvolvimento liderados pelas comunidades poderão receber apoio
financeiro de vários Fundos (cobrindo não apenas os investimentos enquadrados em estratégias de
desenvolvimento local mas, também, despesas correntes dos grupos de acção local seleccionados para
a respectiva execução). Esta abordagem, susceptível de aplicação a questões urbanas, será – nos
termos das propostas regulamentares – concretizada nos Estados membros subsequentemente a
regulamentação nacional específica.
28
As propostas regulamentares da Comissão prevêem que o FSE possa complementar o FEDER no apoio
ao desenvolvimento urbano integrado.
38
Adicionalmente, a Comissão estabelecerá uma Plataforma de Desenvolvimento
Urbano (visando promover o desenvolvimento de capacidades e de redes entre
cidades e o intercâmbio de experiência sobre política urbana na União) e adoptará
uma lista de não mais de 300 cidades envolvidas (20, no máximo, por Estado
membro), com base nas indicações explicitadas nos Contratos de Parceria.
A proposta de Regulamento FEDER estabelece ainda que este Fundo poderá
financiar acções inovadoras no domínio do desenvolvimento urbano sustentável
(estudos, projectos piloto ou novas soluções relevantes para o conjunto da União),
até ao máximo de 0,2% da correspondente dotação global anual.
Importa finalmente referir que as propostas regulamentares apresentadas não
explicitam restrições ao financiamento estrutural comunitário no âmbito da
habitação, estabelecendo como regra geral, fundamentada no princípio da
subsidiariedade, que deverão ser definidas regras nacionais de elegibilidade de
despesas.
Sem prejuízo dos factores de incerteza que marcam o processo de negociação das
propostas regulamentares apresentadas pela Comissão, bem como do tradicional
comportamento conservador do Conselho face às suas dimensões e elementos mais
inovadores, consideramos que o sentido e a natureza dos desafios colocados pelas
referidas propostas tornam o processo de preparação dos instrumentos nacionais e
regionais de programação estrutural para o período 2014-2020 especialmente
complexo e delicado.
Estas características aconselham, na nossa perspectiva, a um forte envolvimento
das autoridades nacionais na negociação, tanto no que respeita às determinações
constantes das propostas regulamentares, como no que se refere ao conteúdo do
Enquadramento Estratégico Comum29 - relevando especialmente, para a temática
abordada neste relatório, as matérias relativas aos Investimentos Territoriais
Integrados e ao Desenvolvimento Urbano Sustentável.
A coerência global da programação dos cinco Fundos Comunitários abrangidos pelo
Enquadramento Estratégico Comum e a especificidade e detalhe dos
correspondentes instrumentos nacionais e regionais de programação justificam o
entendimento de que a preparação nacional é necessariamente morosa,
envolvendo processos de decisão multi-actores e multiníveis políticoadministrativos, cuja abrangência decorre da necessidade de estabelecimento dos
compromissos necessários para assegurar graus elevados de eficiência e de eficácia
na utilização dos recursos estruturais da União, para estabelecer objectivos
focalizados e metas quantitativas associadas compatíveis com as condicionalidades
que vierem a ser explicitadas e para garantir a mobilização dos agentes
operacionais na respectiva prossecução e cumprimento.
Deveremos acentuar que o próximo período de programação dos Fundos
Comunitários deverá corporizar, em Portugal, dimensões estruturais
particularmente ambiciosas, sobretudo tendo em conta que os recursos financeiros
públicos que propiciam corresponderão, certamente, à quase totalidade dos que se
encontrarão disponíveis e serão mobilizáveis para a consolidação dos processos de
29
Que os Estados membros unanimemente consideraram, na recente reunião do Conselho de Assuntos
Gerais realizada a 16 de Dezembro de 2011, dever ser adoptado como um anexo ao Regulamente
Geral.
39
crescimento da economia e do emprego e de correcção de desigualdades sociais e
territoriais.
A temática urbana 30 ocupa nestes processos uma posição central, não apenas
porque se concentram nas cidades de média e grande dimensão os maiores desafios
económicos, sociais e territoriais, mas também porque os recursos materiais e
imateriais necessários à sua superação, os agentes públicos e privados do
desenvolvimento e as oportunidades de iniciativa e de empreendedorismo têm uma
presença especialmente marcante em meio urbano.
30
A relevância da política de cidades na agenda europeia é evidenciada na publicação da DG Regio
‘Cities of Tomorrow – Challenges, visions, ways forward’ (Outubro 2011); ver também
http://ec.europa.eu/regional_policy/conferences/citiesoftomorrow/index_en.cfm.
40
V. Propostas de Medidas de Estímulo e Apoio Financeiro à Reabilitação
Urbana
A análise e considerações apresentadas nos capítulos anteriores procuram, ao
evidenciarem a multiplicidade e diversidade de factores que condicionam a
eficácia da política pública de reabilitação urbana, salientar especialmente que a
criação de medidas e instrumentos de estímulo e apoio financeiro a estes
investimentos deve ser articulada e coerente com os correspondentes normativos
legislativos e regulamentares.
As recentes iniciativas legislativas nos domínios da reabilitação urbana e do
arrendamento correspondem, portanto, a requisitos essenciais para a
concretização de processos sustentados de investimento público e privado nas
cidades – tendo sintetizado, no final do capítulo III, as dimensões do edifício
legislativo e regulamentar a que atribuímos relevância estrutural.
No enquadramento propiciado pela conclusão do referido processo legislativo, que
deverá conduzir ao estabelecimento da disciplina normativa favorável à
reabilitação urbana, as medidas e instrumentos de estímulo e apoio financeiro que
apresentamos são as seguintes:
1. Co-financiamento comunitário de investimentos públicos em cidades no âmbito
da reabilitação urbana;
urbana;
3. Aplicação de benefícios fiscais à reabilitação urbana;
energética, energias renováveis e tecnologias da informação e comunicação;
5. Maximização
da aplicação dos Sistemas de Incentivos Empresariais à
reabilitação urbana;
6. Dinamização dos programas de financiamento da habitação e da reabilitação
urbana geridos pelo IHRU.
Propomos ainda a adopção das seguintes medidas complementares:
Interesse’;
8. Acompanhamento e estímulo pró-activo da reabilitação urbana.
Deveremos salientar, relativamente às propostas articuladas ou envolvendo cofinanciamentos comunitários, que a respectiva concretização deverá ser
assegurada no âmbito do QREN, bem como no próximo período de programação.
41
1. Co-financiamento comunitário de investimentos públicos em cidades no
âmbito da reabilitação urbana
O co-financiamento comunitário de investimentos públicos em reabilitação urbana
foi assegurado pelos Programas Operacionais Regionais do Continente,
designadamente através do instrumento da Política de Cidades POLIS XXI ‘Parcerias
para a Regeneração Urbana’ (PRU).
Com dotações financeiras significativas, as Parcerias para a Regeneração Urbana
não concretizaram realizações e resultados proporcionais à forte adesão que
provocaram, em consequência da combinação de vários factores: significativa
dispersão de iniciativas (contrariando a abordagem selectiva preconizada),
complexidade e morosidade dos procedimentos, ambição excessiva dos Planos de
Acção, dificuldade na montagem de parcerias institucionais; acrescentaram-se a
estes elementos a inexistência de possibilidades de financiamento de operações e
projectos de investimento individuais, bem como dificuldades de mobilização das
contrapartidas públicas nacionais.
Confrontado com estes problemas, sobretudo evidenciados pelo contraste entre
elevadas autorizações (compromissos) assumidas pelos PO e reduzidas realizações
(execução), foram adoptadas no primeiro semestres de 2011 iniciativas dirigidas à
respectiva superação – designadamente integradas em Memorandos de
Entendimento entre o Governo e a ANMP e consagradas no Regulamento Específico
‘Reabilitação Urbana’.
Destaca-se, no primeiro caso, a eliminação de compromissos que ultrapassassem o
prazo máximo estabelecido para arranque dos investimentos – que, todavia, de
acordo com a informação disponível, não foi executada em volumes minimamente
significativos; salienta-se, no segundo, a possibilidade de financiamento de
operações e projectos de investimento individuais que o Regulamento Específico
‘Reabilitação Urbana’ permite – possibilidade que não foi no entanto concretizada,
uma vez que este regulamento não foi efectivamente implementado.
A circunstância de os actuais Programas Operacionais terem um período de eficácia
de cerca de dois anos, em termos de aprovações, e de cerca de quatro em termos
de execução de despesa, justifica a correcção, tão urgente quanto possível, da
situação exposta, nomeadamente viabilizando a utilização de recursos financeiros
de enorme dimensão (várias centenas de milhões de Euros) na reabilitação urbana.
Consideramos que, com algumas adaptações 31 , o Regulamento Específico
‘Reabilitação Urbana’ reúne condições para enquadrar os apoios financeiros aos
investimentos públicos em reabilitação no actual período de programação. As
adaptações que propomos sejam introduzidas respeitam a: (i) assegurar a
coerência entre o Art.º 3.º ‘Áreas de Reabilitação Urbana em Processo de
Delimitação’ e a correspondente formulação da iniciativa legislativa transmitida à
Assembleia da República e (ii) redução da abrangência do n.º 2 do Art.º 4.º
‘Operações Elegíveis’.
A formulação actual do Art.º 3.º do Regulamento Específico ‘Reabilitação Urbana’
31
Independentemente das alterações em curso, subsequentes à reprogramação aprovada dos
Programas Operacionais.
42
admite operações nas Áreas de Reabilitação Urbana “em processo de delimitação
desde que o início do processo tenha sido deliberado pela Câmara Municipal e
sejam apresentados os seguintes elementos: a) Planta de delimitação; b)
Objectivos estratégicos a prosseguir; c) Identificação e calendarização indicativas
dos investimentos públicos a realizar”. Esta formulação não é idêntica à proposta
de lei referida, que dispõe o seguinte: “A proposta de delimitação de uma área de
reabilitação urbana é devidamente fundamentada e contém: a) Os objectivos
estratégicos a prosseguir; b) O quadro dos benefícios fiscais associados aos
impostos municipais, nos termos do n.º 1 do artigo 16.º [benefícios fiscais
associados aos impostos municipais sobre o património]; c) A planta com a
delimitação da área abrangida, a qual, sempre que necessário, deve ser
acompanhada da respectiva memória descritiva e justificativa.”
O n.º 2 do Art.º 4.º do mesmo Regulamento Específico consagra, a título
excepcional, a elegibilidade das “operações realizadas em aglomerados ou zonas
que contribuam para o reforço da rede urbana através da valorização de
equipamentos, espaços públicos ou valores patrimoniais”; por entendermos que
esta formulação é exageradamente abrangente, permitindo tendencialmente
atribuir financiamentos a todos os investimentos municipais em equipamentos, no
espaço público ou relativos ao património, propomos a sua restrição em função da
localização dos investimentos em áreas de reabilitação urbana já delimitadas ou
em processo de delimitação.
A efectiva aplicação do Regulamento Específico ‘Reabilitação Urbana’ está
actualmente condicionada pela abertura de concursos para apresentação de
candidaturas.
Sem prejuízo de considerarmos que a adopção de Regulamentos Específicos
constitui um instrumento de gestão importante para assegurar a utilização dos
recursos estruturais comunitários em tipologias de investimentos prioritárias,
contribuindo portanto de modo positivo para a concentração e selectividade na sua
aplicação, entendemos também que a metodologia concursal apenas é justificada
nas situações em que a aferição de mérito relativo das candidaturas é relevante;
no contexto em apreço, onde o critério efectivo de selecção de candidaturas é
determinado pelo montante dos recursos financeiros atribuído, entendemos que
será desejável instituir em sede de regulamento específico a apresentação de
candidaturas em contínuo, cabendo às Autoridades de Gestão estabelecer por
períodos temporais (trimestrais ou semestrais) as dotações financeiras disponíveis.
As considerações apresentadas nos parágrafos anteriores aplicam-se genericamente
ao próximo período de programação, tanto no que respeita à consagração da
elegibilidade de operações e projectos de investimento em reabilitação urbana,
como no que se refere à aplicação dos princípios da concentração e selectividade
e, ainda, às modalidades de gestão.
Sem prejuízo de entendermos que a concepção dos contornos específicos dos
futuros apoios financeiros à reabilitação urbana está naturalmente condicionada
pelos resultados do processo comunitário de negociação das propostas
regulamentares apresentadas pela Comissão Europeia, alguns dos elementos
estruturantes destas propostas (que serão certamente mantidos nas versões finais)
são especialmente exigentes para a programação nacional, justificando preparação
atempada.
43
Referimo-nos especialmente à integração territorial de estratégias de
desenvolvimento e de instrumentos de intervenção, particularmente em meio
urbano (isto é, aos Investimentos Territoriais Integrados e ao Desenvolvimento
Urbano Sustentável), bem como à especificação de objectivos, metas e áreas de
incidência prioritária. Referimo-nos igualmente à identificação das cidades
portuguesas que integrarão da Plataforma de Desenvolvimento Urbano – cujo
processo de escolha, que deverá ser objectivamente fundamentado, poderá
basear-se na consideração dos aglomerados centrais das regiões urbanas funcionais
portuguesas.
Deveremos ainda assinalar a importância que atribuímos à utilização de
financiamentos comunitários para desenvolver e concretizar estratégias de apoio a
comunidades económica, social e territorialmente marginalizadas. As possibilidades
oferecidas pela disciplina regulamentar da Política de Coesão, que não foram
concretizadas em Portugal no actual período de programação, deverão em nosso
entender ser plenamente utilizadas a partir de 2014.
44
urbana
Como referido em capítulos anteriores, as autoridades nacionais aplicaram as
disposições regulamentares comunitárias vigentes no actual período de
programação para criação do Fundo de Participações Jessica (JHFP), cuja gestão
foi contratada com o BEI, e que subsequentemente originou a constituição de
Fundos de Desenvolvimento Urbano (FDU) que apoiam operações e projectos de
reabilitação urbana no território do Continente.
O Fundo de Participações Jessica foi dotado em 130 milhões de Euros, sendo 100
milhões correspondentes a dotações do FEDER em Programas Operacionais32 e 30
milhões financiados pela DG do Tesouro e Finanças. Os Fundos de Desenvolvimento
Urbano são geridos por entidades seleccionadas nos termos da disciplina da
contratação pública aplicável, que mobilizam recursos próprios para financiamento
do capital dos FDU ou das operações e projectos de investimento seleccionados,
num montante global de 205 milhões de Euros. O montante dos recursos disponível
para financiamento corresponde assim a 335 milhões de Euros.
O respeito pelas disposições regulamentares que condicionam a aplicação destes
instrumentos de engenharia financeira no apoio a investimentos enquadrados em
Planos de Desenvolvimento Urbano Sustentável foi assegurado pela enumeração
abrangente das situações pertinentes no quadro da legislação nacional: (i)
Instrumentos de Gestão Territorial em vigor; (ii) Parcerias para a Regeneração
Urbana e Redes Urbanas para a Competitividade e Inovação aprovadas pelas AG dos
PO Regionais do Continente; (iii) Operações de reabilitação urbana em vigor,
aprovadas no quadro do RJRU, ou outras operações de reabilitação ou regeneração
previstas na lei; (iv) Operações de reabilitação urbana promovidas por SRU; (v)
Outras intervenções urbanas promovidas pelos Municípios cujo carácter integrado
seja reconhecido pela DGOTDU.
Foram, por outro lado, estabelecidos quatro domínios prioritários de investimento:
(i) Reabilitação e regeneração urbana, incluindo infraestruturas e equipamentos;
(ii) Eficiência energética e energias renováveis em áreas urbanas; (iii) Revitalização
económica urbana, especialmente PME e empresas inovadoras; (iv) Disseminação
das tecnologias de informação e comunicação em áreas urbanas, incluindo redes de
banda larga e infraestruturas ‘sem fios’.
A natureza dos instrumentos de engenharia financeira conduz à exigência de que
apenas as operações e os projectos de reabilitação urbana apoiados sejam
económica e financeiramente viáveis – condicionante cuja verificação é da
responsabilidade das entidades gestoras dos Fundos de Desenvolvimento Urbano e,
subsequentemente, em sede de monitorização, acompanhamento e controlo dos
procedimentos e resultados, cabe ao Comité de Investimento do JHFP, às
Autoridades de Gestão dos PO e às Autoridades de Certificação, de Auditoria e
Controlo do QREN.
Importa salientar que esta condicionante tem relevantes consequências:
32
PO Valorização do Território (30) e PO Regionais do Continente: Norte (30), Centro (20), Lisboa (5),
Alentejo (10) e Algarve (5).
45

Assegura a reutilização de recursos financeiros em investimentos da mesma
natureza;

Conduz a que os promotores de investimentos em reabilitação apresentem,
como candidaturas aos financiamentos pelos Fundos de Desenvolvimento
Urbano, operações e projectos de investimento viáveis em termos
económicos e financeiros, concretizando portanto um processo de selecção
intrinsecamente virtuoso;

Implica uma distinção tendencialmente clara entre as formas de
financiamento melhor adequadas às diferentes tipologias de investimentos
(ou a combinação, num mesmo investimento, de formas diferentes de
financiamento):
–
Viáveis para financiamento nas condições oferecidas pelo mercado, que
apresentam taxas internas de rentabilidade interessantes, e que
asseguram retornos em linha com o perfil de risco assumido e com as
exigências de rentabilidade dos investidores privados;
–
Adequados a financiamentos a fundo perdido, onde os impactos socioeconómicos e as taxas externas de rentabilidade são mais relevantes do
que a TIR financeira, fundamentando objectivamente a sua capacidade
para assegurarem contributos significativos para o desenvolvimento
económico, social e territorial;
–
Elegíveis para os FDU Jessica, não satisfazendo as condições do
mercado, exigindo financiamentos de longo prazo, que são assegurados
por empréstimos ou por participações temporárias no capital das
sociedades promotores.
A experiência adquirida, relevante nas dimensões metodológica e processual, não
permite ainda realizar avaliações de resultados, uma vez que se encontram
actualmente em curso os processos de prospecção e selecção de operações e
projectos de investimento pelas entidades gestoras de FDU.
Consideramos todavia que a dinâmica de promotores, públicos e privados, de
investimentos em reabilitação urbana, já revelada pelas interacções estabelecidas
com as entidades gestoras de FDU poderá aconselhar as Autoridades de Gestão dos
Programas Operacionais Regionais a decidirem reforçar as dotações consagradas a
estes instrumentos – designadamente nas regiões de Lisboa e do Algarve.
As prioridades de investimento atribuídas pelo Governo à eficiência energética e às
energias renováveis poderão adicionalmente justificar a criação de Fundos de
Desenvolvimento Urbano Jessica especificamente dedicados a estes objectivos,
cujos investimentos deverão ser enquadrados na reabilitação de edifícios de
propriedade pública e privada e do espaço público.
A experiência adquirida deverá ser aproveitada no quadro das oportunidades que se
apresentam para o próximo período de programação, permitindo criar condições
que assegurem a eficácia da aplicação de instrumentos de engenharia financeira no
apoio à reabilitação urbana a partir do respectivo início, ampliando a sua dimensão
e relevância e, subsequentemente, os seus resultados e impactos.
46
Consideramos que a preparação atempada destes instrumentos deverá ser
concretizada em estreita articulação com as instituições financeiras (e com as
instituições públicas activas neste mercado), por forma a incorporar a respectiva
experiência e conhecimento e a viabilizar níveis elevados de alavancagem dos seus
recursos próprios através da mobilização de financiamentos estruturais
comunitários.
Entendemos também que a estabilização, em sede de programação nacional, de
um referencial para aplicação de instrumentos de engenharia financeira contribuirá
para aumentar a eficiência e a racionalidade na selecção das tipologias de
investimentos adequadas às diferentes formas de financiamento, concentrando os
subsídios a fundo perdido nos que evidenciam socio-económicos e territoriais
objectivamente revelantes.
Importará, por outro lado, no plano da negociação regulamentar comunitária,
assegurar que o envolvimento do BEI na operacionalização de instrumentos de
engenharia financeira inclui, para além da gestão de fundos de participação,
contributos financeiros directos.
47
3. Aplicação de benefícios fiscais à reabilitação urbana
O Estatuto dos Benefícios Fiscais 33 consagra (especificando os correspondentes
requisitos de aplicação) um conjunto de instrumentos de estímulo fiscal à
reabilitação urbana, designadamente:



Benefícios Fiscais para Prédios Urbanos objecto de Reabilitação Urbanística
(Art.º 45.º EBF):
–
Isenção de IMI – Prédios urbanos objecto de reabilitação urbanística,
pelo período de dois anos a contar do ano, inclusive, da emissão da
respectiva licença camarária;
–
Isenção IMT - Aquisições de prédios urbanos destinados a reabilitação
urbanística, desde que, no prazo de dois anos a contar da data da
aquisição, o adquirente inicie as respectivas obras.
Benefícios Fiscais para Prédios Urbanos destinados a habitação própria e
permanente do sujeito passivo ou a arrendamento para habitação (Art.º 46.º
EBF):
–
Isenção de IMI – Prédios ou parte de prédios urbanos habitacionais
construídos, ampliados, melhorados ou adquiridos a título oneroso,
destinados à habitação própria e permanente do sujeito passivo ou do
seu agregado familiar, e que sejam efectivamente afectos a tal fim, no
prazo de seis meses após a aquisição ou a conclusão da construção, da
ampliação ou dos melhoramentos, salvo por motivo não imputável ao
beneficiário; esta isenção abrange os arrumos, despensas e garagens,
ainda que fisicamente separados, mas integrando o mesmo edifício ou
conjunto habitacional;
–
Isenção de IMI - Prédios ou parte de prédios construídos de novo,
ampliados, melhorados ou adquiridos a título oneroso, quando se trate
da primeira transmissão, na parte destinada a arrendamento para
habitação, desde que reunidas as condições referidas na parte final do
n.º 1, iniciando-se o período de isenção a partir da data da celebração
do primeiro contrato de arrendamento.
Benefícios fiscais para Prédios de reduzido valor patrimonial de sujeitos
passivos de baixos rendimentos (Art.º 48.º EBF):
–

33
Isenção de IMI - prédios rústicos e urbanos pertencentes a sujeitos
passivos cujo rendimento bruto total do agregado familiar, englobado
para efeitos de IRS, não seja superior ao dobro do valor do IAS, e cujo
valor patrimonial tributário global não exceda 10 vezes o valor anual do
IAS.
Benefícios Fiscais para Fundos de Investimento Imobiliário (FII), Fundos de
Pensões e Fundos de Poupança-Reforma (Art.º 49.º EBF):
Decreto-Lei n.º 215/89, de 1 de Julho, aditado pela Lei n.º 64-A/2008, de 31 de Dezembro.
48
–


Isenção de IMI e IMT – prédios integrados em fundos de investimento
imobiliário abertos ou fechados de subscrição pública, em fundos de
pensões e em fundos de poupança -reforma, que se constituam e
operem de acordo com a legislação nacional.
Benefícios Fiscais para Fundos de Investimento Imobiliário (FII) (Art.º 71.º
EBF):
–
Isenção de IRC – FII constituídos entre 1/1/2008 e 31/12/2012, nos quais
os pelo menos 75 % dos seus activos sejam bens imóveis sujeitos a
acções de reabilitação realizadas nas áreas de reabilitação urbana;
–
Retenção na fonte de IRS ou IRC à taxa de 10% - rendimentos
respeitantes a unidades de participação nos FII nas condições referidas
(excepto quando os titulares sejam entidades isentas quanto aos
rendimentos de capitais ou entidades não residentes sem
estabelecimento estável em território português);
–
Tributação à taxa de 10% do saldo positivo entre as mais-valias e as
menos-valias resultantes da alienação de unidades de participação nos
FII nas condições referidas quando os titulares sejam entidades não
residentes.
Benefícios Fiscais para Reabilitação de Imóveis pelos Proprietários (Art.º
71.º EBF):
–
Dedução à colecta de IRS, até ao limite de €500, 30 % dos encargos
suportados pelo proprietário relacionados com a reabilitação de (i)
imóveis, localizados em ‘áreas de reabilitação urbana’ e recuperados
nos termos das respectivas estratégias de reabilitação ou (ii) imóveis
arrendados passíveis de actualização faseada das rendas nos termos dos
artigos 27.º e seguintes do NRAU, que sejam objecto de acções de
reabilitação;
–
Tributação à taxa autónoma de 5% das mais-valias auferidas por sujeitos
passivos de IRS residentes em território português, quando sejam
inteiramente decorrentes da alienação de imóveis situados em ‘área de
reabilitação urbana’, recuperados nos termos das respectivas estratégias
de reabilitação;
–
Tributação à taxa de 5% dos rendimentos prediais auferidos por sujeitos
passivos de IRS residentes em território português quando sejam
inteiramente decorrentes do arrendamento de (i) Imóveis situados em
‘área de reabilitação urbana’, recuperados nos termos das respectivas
estratégias de reabilitação ou (ii) Imóveis arrendados passíveis de
actualização faseada das rendas nos termos dos artigos 27.º e seguintes
do NRAU, que sejam objecto de acções de reabilitação;
–
Isenção do IMI relativamente a prédios urbanos objecto de acções de
reabilitação, por um período de cinco anos, a contar do ano, inclusive,
da conclusão da mesma reabilitação, podendo ser renovada por um
período adicional de cinco anos (mediante deliberação da Assembleia
Municipal);
49
–
Isenção do IMT relativamente às aquisições de prédio urbano ou de
fracção autónoma de prédio urbano destinado exclusivamente a
habitação própria e permanente, na primeira transmissão onerosa do
prédio reabilitado, quando localizado na ‘área de reabilitação urbana’
(mediante deliberação da Assembleia Municipal).
Sendo consensual e objectivamente comprovada a eficácia destes instrumentos de
política pública 34 , em especial pelo papel que desempenham na orientação do
investimento privado e nos comportamentos dos agentes urbanos e dos promotores
da reabilitação urbana, consideramos que devem ser tomadas as decisões políticas
necessárias para assegurar a sua plena aplicação, designadamente no horizonte
2014-2020, depois de concluída a execução do Programa de Assistência Económica
e Financeira.
Entendemos também, por outro lado, que a aplicação dos incentivos consagrados
no Estatuto dos Benefícios Fiscais deve ser condicionada pela adopção em sede
legislativa de duas alterações visando:
34

Assegurar a coerência entre as definições que esse Estatuto apresenta,
designadamente no que respeita às Áreas de Reabilitação Urbana, com as
constantes do Regime Jurídico da Reabilitação Urbana, de acordo com a
iniciativa legislativa recentemente submetida à Assembleia da República;

Circunscrever a aplicação dos benefícios fiscais a um conjunto limitado de
centros urbanos, designadamente aqueles onde os órgãos municipais
procederem à delimitação de Áreas de Reabilitação Urbana nos termos do
referido Regime Jurídico.
Cuja abrangência deverá, de acordo com propostas apresentadas por Confederações e Associações
Empresariais, ser alargada.
50
energética, energias renováveis e tecnologias da informação e comunicação
A regulamentação comunitária vigente, designadamente em termos de normas de
aplicação, bem como aquilo que é previsivelmente expectável das propostas
regulamentares para o próximo período de programação, contêm limitações
significativas à elegibilidade de investimentos em reabilitação de edifícios
promovidos por proprietários urbanos (designadamente individuais ou familiares)35.
São todavia conhecidos exemplos de soluções adoptadas para superar estas
dificuldades, designadamente em algumas Comunidades Autónomas de Espanha
(como a Comunidade Valenciana, a Andaluzia ou Castela-Leão), que viabilizaram o
co-financiamento comunitário destes investimentos através da intermediação de
agências responsáveis pela concretização de programas de acção no âmbito da
eficiência e energias renováveis, que assumem as responsabilidades de
beneficiários junto das Autoridades de Gestão dos Programas Operacionais.
Tendo em conta a relevância destes investimentos na reabilitação de edifícios e na
melhoria das condições de conforto e qualidade habitacional, consideramos que
deverão ser preparadas as soluções operacionais adequadas para adopção, no
próximo período de programação, de instrumentos de co-financiamento
comunitário a investimentos realizados por proprietários urbanos, designadamente
no âmbito da eficiência energética e energias renováveis, bem como no das
tecnologias da informação e comunicação.
Estes instrumentos de co-financiamento comunitário poderão apoiar um leque
diversificado de investimentos, abrangendo em particular:

No quadro da eficiência energética e energias renováveis, alteração dos
revestimentos exteriores de edifícios e dos telhados, a renovação de
electrodomésticos, de caldeiras de aquecimento, de equipamentos de ar
condicionado e de janelas e microprodução de energia por fontes
renováveis;

No âmbito das infra-estruturas e equipamentos das tecnologias de
informação e comunicação, a criação ou renovação de cablagens, as redes
sem fios e a partilha do acesso a telecomunicações.
A intermediação com as Autoridades de Gestão poderá ser designadamente
assegurada por entidades gestoras de Áreas de Reabilitação Urbana ou por
Sociedades de Serviços de Energia (ESCO36).
35
Deveremos assinalar que o Regulamento Específico ‘Reabilitação Urbana’ considera elegíveis
operações da iniciativa ou responsabilidade de proprietários urbanos relativas a melhoria das
condições de eficiência energética em habitações existentes e a equipamentos de microprodução de
energia através de fontes renováveis, de acordo com os procedimentos para apresentação de
candidaturas e financiamento das operações estabelecidos pelas Autoridades de Gestão dos
Programas Operacionais Regionais do Continente – que não foram concretizadas.
36
Acrónimo de Energy Service Company.
51
Importa complementarmente tomar em consideração que, embora se admita como
possível a concretização de financiamentos a fundo perdido dos investimentos em
reabilitação de edifícios promovidos por proprietários urbanos, em especial nas
situações que – como acontecerá quando tenham lugar em imóveis de elevado valor
patrimonial e histórico – se verifique a ocorrência de externalidades positivas
nesses investimento, demonstrando o interesse colectivo da sua concretização, a
forma de financiamento mais adequada corresponde à criação de instrumentos de
engenharia financeira específicos.
A criação deste instrumentos de crédito ou de garantia deverá ser preparada em
articulação com instituições financeiras, no sentido quer de assegurar a efectiva
disponibilização de recursos próprios, alavancados por financiamentos públicos
(designadamente comunitários), e de proporcionar condições favoráveis no que
respeita ao custo e à duração das operações.
Trata-se aliás de situações onde consideramos possível e adequado envolver o BEI e
o FEI, tanto no que respeita ao financiamento de linhas de crédito bancário, quer
no que se refere ao reforço da garantia mútua.
52
5. Maximização da aplicação dos Sistemas de Incentivos Empresariais à
reabilitação urbana
Os estímulos financeiros ao investimento empresarial são concretizados, no actual
período de programação, pelos Programas Operacionais Factores de
Competitividade e Regionais, envolvendo um conjunto diversificado de
instrumentos de política, designadamente: sistemas de incentivos (Qualificação e
Internacionalização de PME, Inovação e Investigação e Desenvolvimento
Tecnológico) e financiamento, garantias e capital de risco.
Estes instrumentos de apoio ao investimento privado empresarial são naturalmente
aplicáveis à generalidade das múltiplas actividades abrangidas pela reabilitação
urbana.
As respectivas condições de aplicação poderão todavia beneficiar de um
tratamento especialmente favorável quando correspondentes a investimentos
enquadrados por Estratégias de Eficiência Colectiva – isto é, dinamizados no quadro
de redes de cooperação entre empresas e entidades de ensino e I&DT, de
formação, de assistência tecnológica e outras, que estabelecem um conjunto
coerente e estrategicamente justificado de iniciativas visando a inovação, a
qualificação ou a modernização do agregado económico a que respeitam.
Os benefícios decorrentes do enquadramento em Estratégias de Eficiência
Colectiva são os seguintes:

Acesso preferencial aos Sistemas de Incentivos (incentivos majorados,
concursos de selecção específicos ou dotações orçamentais específicas em
concursos de âmbito genérico, possibilidade de adaptação dos sistemas de
incentivos transversais e adaptação do modelo de gestão dos sistemas de
incentivos);

Acesso preferencial aos mecanismos de engenharia financeira (dotações
orçamentais ou linhas de intervenção específicas);

Acesso preferencial ao desenvolvimento de acções colectivas (concursos
específicos);

Acesso preferencial ao Sistema de Apoios a projectos do SCTN (concursos
específicos);

Acesso preferencial a mecanismos de apoio à criação e consolidação de
infra-estruturas tecnológicas e de acolhimento empresarial;

Acesso preferencial a outras tipologias de apoios no âmbito dos PO Factores
de Competitividade e dos PO regionais do QREN (concursos específicos);

Acesso preferencial ao POPH (concursos específicos);

Consagração da elegibilidade da construção de edifícios, obras de
remodelação e outras construções directamente relacionadas com o
exercício das actividades do promotor do investimento no âmbito do
53
Sistema de Incentivos à Inovação, ao abrigo Artigo 11.º, n.º 4 do
regulamento específico.
Tendo sido objecto de reconhecimento e apoio no âmbito do Programa Operacional
Factores de Competitividade cerca de vinte Estratégias de Eficiência Colectiva, a
constatação de que nenhuma delas corresponde à abrangência temática e
territorial das actividades empresariais em apreço 37 conduz-nos a recomendar a
dinamização – pelos agentes económicos – do Pólo de Competitividade e Tecnologia
‘Indústrias da Reabilitação Urbana Sustentável’, e subsequente reconhecimento.
Para além dos benefícios referidos em sede de incentivos financeiros públicos, a
constituição do Pólo de Competitividade e Tecnologia ‘Indústrias da Reabilitação
Urbana Sustentável’ propiciará condições adequadas a consolidar relações
cooperativas entre empresas e entidades públicas e privadas complementares,
cujas actividades e abordagem estratégica e operacional deverá desempenhar um
papel relevante na concepção e operacionalização dos estímulos ao investimento
empresarial no próximo período de programação.
Esta função agregadora e de interacção com as instituições públicas poderá,
complementarmente, intervir na desejável adaptação e focalização dos apoios ao
investimento das empresas do comércio e serviços no quadro da reabilitação
urbana enquadrados pela Iniciativa Merca.
Vocacionada para apoiar a modernização e qualificação de empresas do comércio e
serviços localizadas em zonas e áreas de reabilitação urbana através de incentivos
a projectos individuais e a projectos colectivos, bem como a projectos conjuntos
(designadamente dirigidos a factores críticos de competitividade para empresas do
comércio e serviços) e a acções colectivas (nomeadamente nos domínios da
promoção do empreendedorismo e dos factores críticos de competitividade para
empresas do comércio e serviços), consideramos como relevante proceder à
alteração do Protocolo estabelecido entre o Governo e a Confederação do
Comércio e Serviços, designadamente no que respeita:
37

Alargamento do referencial territorial de aplicação da Iniciativa MERCA às
zonas e áreas de reabilitação urbana (actualmente circunscrito às PRU);

Alargamento do referencial de dimensão empresarial de aplicação da
Iniciativa MERCA (actualmente circunscrito às PME).
As Estratégias de Eficiência Colectiva reconhecidas incluem o Cluster Habitat Sustentável,
dinamizado pela Associação Plataforma para a Construção Sustentável, com âmbito regional.
54
6. Alteração e focalização dos programas de financiamento da habitação e
reabilitação urbana geridos pelo IHRU.
Tivemos oportunidade de referenciar, em capítulo anterior, a dispersão e
sobreposição que se verifica entre programas de financiamento da habitação e
reabilitação urbana geridos pelo IHRU, com consequências sobre a respectiva
compreensão, eficiência e eficácia.
Consideramos portanto justificada a necessidade de proceder à respectiva
alteração e focalização, designadamente no seguinte sentido:

Substituição dos actuais regimes de apoio financeiro à reabilitação de
edifícios (RECRIA, RECRIPH, REHABITA, SOLARH) por um programa único de
apoio à reabilitação urbana, focalizado nos bairros e imóveis de propriedade
pública e operacionalizado através de instrumentos de apoio técnico e
financeiro aos investimentos (i) à reabilitação de fogos realizada pelos
inquilinos, (ii) à reabilitação de partes comuns e dos espaços públicos
realizados pelas entidades e instituições proprietárias;

Criação de programas de apoio financeiro à habitação de famílias
económica e socialmente fragilizadas ou excluídas, bem como de agregados
familiares jovens.
As alterações propostas, cuja incidência temporal deverá ser especialmente
significativa no próximo período de programação, poderá ser total ou parcialmente
co-financiada por Fundos Comunitários, considerando desejável o respectivo
enquadramento em abordagens integradas bem como, nas situações adequadas, em
estratégias de desenvolvimento local.
Deverão ser igualmente mobilizados para os necessários financiamentos recursos do
BEI.
55
Interesse’
Independentemente da promoção de operações integradas de reabilitação urbana e
de projectos individualizados de reabilitação de edifícios ou de fracções,
consideramos importante proceder à consagração, em sede legislativa e
operacional, da figura de ‘projectos de reabilitação urbana de relevante interesse’.
Especialmente vocacionada para investimentos de iniciativa privada (embora se
possa admitir a aplicação a investimentos públicos ou conjuntos), esta consagração
– inspirada na regulamentação dos projectos de potencial interesse nacional (PIN) –
deverá ser reservada a projectos de reabilitação urbana de dimensão significativa,
com viabilidade económica e financeira, assegurando sustentabilidade ambiental e
territorial, eficientes energeticamente, utilizando tecnologias inovadoras, que
demonstrem externalidades positivas nos impactos e efeitos que produzirão na
valorização económica, social ou patrimonial das cidades onde se localizam.
O respectivo reconhecimento como ‘projectos de reabilitação urbana de relevante
interesse’ propiciará o aumento da sua notoriedade, devendo ainda permitir
condições de celeridade no licenciamento e favorecer, nas situações adequadas,
acesso a apoios financeiros ao investimento e a negociação de compromissos de
financiamento público e de benefícios fiscais prévios à respectiva concretização.
56
8. Acompanhamento pró-activo da reabilitação urbana
As propostas que apresentamos nos pontos anteriores configuram um programa
ambicioso de incentivo e promoção da reabilitação urbana, cuja concretização e
execução justificam o exercício de actividades de acompanhamento pró-activo,
visando designadamente assegurar que as medidas e instrumentos que vierem a ser
adoptados são efectivamente implementadas e que os resultados e impactos
previstas são atingidos.
A responsabilidade pelo exercício destas actividades, que deverá ser atribuída ao
organismo competente da administração directa do Estado.
O respectivo desempenho inclui ainda a preparação da correspondente estratégia
de comunicação e a realização das acções aí incluídas, designadamente

Divulgação das linhas de financiamento da reabilitação urbana e das formas
mais adequadas para o respectivo acesso por potenciais interessados por
parte das instituições bancárias e outras entidades públicas e privadas
envolvidas;

Eficaz funcionamento de balcões de atendimento, informação e
aconselhamento de potenciais investidores e outros interessados na
reabilitação urbana, que poderão ser instalados – com recursos humanos
qualificados – na rede das Lojas do Cidadão;

Criação do Portal da Reabilitação Urbana, de natureza informativa e de
aconselhamento, bem como de disponibilização das ferramentas de acesso
às linhas de financiamento da reabilitação urbana.
57
ANEXOS
58
ANEXO ESTATÍSTICO
59
Figura 1. População Mundial 1970-2060 (Mil Hab.)
60
Figura 2. População Mundial por Macro-Regiões 1970-2060 (Mil Hab.)
61
Figura 3. População da União Europeia e de Portugal 1971-2060 (Mil Hab.)
62
Figura 4. Envelhecimento Demográficos no Mundo por Macro-Regiões 2011-2060 (%)
63
Figura 5. Envelhecimento Demográficos na União Europeia e em Portugal 2010-2060 (%)
64
Figura 6. Rácio População Urbana / População no Mundo por Macro-Regiões 1950-2050 (%)
65
Figura 7. Rácio População Urbana / População na Europa e em Portugal 1950-2050 (%)
66
Figura 8. Número de Famílias e Alojamentos em Portugal por Regiões 2001 e 2011
67
Figura 9. Taxas de Crescimento da População, Famílias, Alojamentos e Edifícios em Portugal por Regiões ∆% 2011/2001
68
Figura 10. Alojamentos por Família em Portugal por Regiões – Número e Taxa de Crescimento 2001-2011
69
Figura 11. Alojamentos Clássicos por Época de Construção em 2001
70
Figura 12. Fogos Concluídos em Portugal - Total, Construção Nova e Alterações, Ampliações e Reconstruções 2002-2010
71
Figura 13. Licenças de Habitação e Obras de Habitação Concluídas 1989-2011
72
Figura 14. Indicadores de Crescimento do Produto na UE27 e em Portugal 1995-2010
73
Figura 15. Taxa de Crescimento do Valor Acrescentado Bruto por Sectores – 2010/2000
74
Figura 16. Diferença % entre a Portugal e a UE27 - VAB por Sectores 2010
75
Figura 17. Emprego em Portugal por Grandes Sectores de Actividade 1998-2011
76
Figura 18. Emprego Total e na Construção em Portugal 1998-2011 (Jun 1998=100)
77
Figura 19. Nível de Habilitações na Construção e no conjunto do Economia 2009
78
Figura 20. Natureza do Vínculo Contratual na Construção e no conjunto do Economia 2009
79
Figura 21. Distribuição da População pelo Estatuto da Propriedade da Habitação 2010
80
Figura 22. Evolução da Distribuição da População pelo Estatuto da Propriedade da Habitação - ∆% 2010/2005
81
Figura 23. Diferenças na Estrutura da Despesa das Famílias entre Portugal e a UE - 2005
82
Figura 24. Evolução da Estrutura da Despesa das Famílias - ∆% 2005/1994
83
Figura 25. Estrutura da Despesa das Famílias em Portugal – 1989 a 2011
84
Figura 26. Preços Unitários da Habitação em alguns Países Europeus 1995-2011 (Dez 2006=100)
85
Figura 27. Valores Médios da Avaliação Bancária da Habitação no Continente 2005-2011 (1º Tr 2005=100)
86
Figura 28. Empréstimos Concedidos a Particulares e a Sociedades não Financeiras 2009-2011 – Saldos no Fim do Trimestre (10^6 Euros)
87
Figura 29. Empréstimos Concedidos a Particulares e a Sociedades não Financeiras 2009-2011 – Saldos Líquidos no Fim do Trimestre (10^6 Euros)
88
Figura 30. Empréstimos à Habitação - Capital Médio em Dívida e Prestação Média 2003-2011
89
Figura 31. Rácios do Crédito Vencido 2009-2011
90
Figura 32. % do Número de Devedores de Empréstimos à Habitação (Set. 2011) no Número de Famílias (2011) por Região

Relatório sobre Reabilitação Urbana

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