Revista Criterios 13

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Revista Criterios 13
Revista de Pensamiento Político y Social
Número 13 • Abril, 2014
Criterios
RES PUBLICA FULGET
1
CRITERIOS. Res Publica fulget.
Revista de pensamiento político y social
http://contraposicion.org/revista-criterios/
Criterios 13 · Abril 2014
Edita: Foro de estudios político,
www.contraposición.org,
contraposició[email protected]
Depósito Legal: C 2078-2002 ISSN: 1695-1840
A Revista CRITERIOS Res publica fulget non se identifica necesariamente cos xuízos
dos autores dos artigos que se publican nas súas páxinas. Permítese a reproducción de
textos sempre que se cite a procedencia.
La Revista CRITERIOS Res publica fulget no se identifica necesariamente con los
juicios de los autores de los artículos que se publican en sus páginas. Se permite la
reproducción de textos siempre que se cite la procedencia.
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CONSELLO DIRECTIVO
CONSEJO DIRECTIVO
Miguel Martínez Losada (Director)
José Mª Barja Pérez
Estanislao de Kostka Fernández Fernández
Antonio Campos Romay
Xan Antón Pérez Lema
Iñaki Martínez Vázquez
ASESORES
Margarita Ruibal Fontenla
Ernesto Pérez Barxa
Angel Teijeiro Fraga
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ÍNDICE
EL TURISMO RURAL EN GALICIA. EVOLUCIÓN DEL SECTOR EN LA
ÚLTIMA DÉCADA.
Francisco Jesús Ferreiro Seoane , Marta Camino Santos.
EDUCAR PARA EMPREENDER. UMA EXPERIÊNCIA NO ALTO MINHO
COM CRIANÇAS DOS 3 AOS 12 ANOS
Lina Fonseca, Teresa Gonçalves, Gabriela Barbosa, Ana Barbosa, Ana Peixoto,
Francisco Trabulo, Nelson Dias. Instituto Politécnico de Viana do Castelo.
Portugal.
FACTORES QUE CONTRIBUYEN A LA EXISTENCIA DEL
EMPRENDEDOR
Francisco Jesús Ferreiro Seoane.
LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL: UNA APROXIMACIÓN
PRÁCTICA AL CASO ESPAÑOL
Manuel Octavio del Campo Villares.
MERCADO LABORAL, FORMACIÓN Y TEJIDO EMPRESARIAL EN
ESPAÑA: ¿HACIA DÓNDE VAMOS?
José Luis del Campo Villares, Manuel Octavio del Campo Villares.
O LEGADO DAS MULLERES NA ANTIGÜIDADE CLÁSICA
María Dorinda Mato Vázquez, Rocío Chao Fernández. Marta Camino Santos.
PANORÁMICA DEL NACIONALISMO MUSICAL EN LA GALICIA DEL S.
XIX: RECOPILACIÓN Y DIFUSIÓN.
Rocío Chao Fernández, María Dorinda Mato Vázquez, Vicente López Pena.
LA INCIDENCIA DE LA DIRECTIVA DE SERVICIOS EN LAS ENTIDADES
LOCALES Y EN LA TRADICIONAL TÉCNICA ADMINISTRATIVA LOCAL
Estanislao de Kostka Fernández Fernández
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RELACIÓN DE AUTORES
Estanislao de Kostka Fernández Fernández. Doctor en Ciencia Política y Grado en
Derecho
Francisco Jesús Ferreiro Seoane Universidad de Santiago de Compostela.
Departamento de Economía Aplicada. [email protected]
Marta Camino Santos. Quorum Económico
Lina Fonseca, Teresa Gonçalves, Gabriela Barbosa, Ana Barbosa, Ana Peixoto,
Francisco Trabulo, Nelson Dias. Instituto Politécnico de Viana do Castelo. Portugal
Francisco Jesús Ferreiro Seoane. Universidad de Santiago de Compostela.
Departamento de Economía Aplicada.
Manuel Octavio del Campo Villares.
Departamento de Economía Aplicada I. Universidad de A Coruña.
José Luis del Campo Villares. Socialmedia Network - Consultoría.
Manuel Octavio del Campo Villares.
Departamento de Economía Aplicada . Universidad de A Coruña.
Rocío Chao Fernández. Facultade de Ciencias da Educación.Universidade da Coruña.
María Dorinda Mato Vázquez. Departamento de Pedadoxia e Didactica. Facultade de
Ciencias da Educación. Universidade da Coruña.
Marta Camino Santos. Quorum Económico
Vicente López Pena. Universidad de Cadiz
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INTRODUCCIÓN
A lo largo de la historia los seres humanos, en su mayoría, fueron poco conscientes de los
cambios o transformaciones que experimentaba la sociedad en la que vivían. Cada
persona e incluso cada nación suele centrarse en sus problemas del momento y a fijarse
en el pasado como referente, con la idea de que con el tiempo irá mejorando todo y que
en definitiva las revoluciones, las transformaciones siempre son para mejor. Estas ideas
no siempre fueron ciertas.
Todos los siglos, todas las épocas vieron grandes transformaciones de todo tipo y en todas
las épocas hubo convulsiones, conflictos e incluso guerras, hecatombes y daños sociales
y nunca el mundo volvió a épocas anteriores; el regreso al pasado no es posible.
El siglo XXI no puede ser ajeno a esta regla histórica, de modo que no es posible que este
siglo sea simplemente un prorroga del XX, como mucha gente esperaba, especialmente
en los países desarrollados occidentales.
Estamos sufriendo la llamada crisis económica, que en realidad es una profunda
transformación económica y social en todo el planeta y que singularmente en Europa
produce un importante retroceso social y una inseguridad e inestabilidad económica que
se van a convertir en duraderas sino en endémicas. Esperemos que la situación en Europa
y especialmente en España vaya mejorando, pero por ejemplo el pleno empleo no está en
el horizonte, ni siquiera un desempleo bajo. Muchas realidades del siglo XX no se van a
repetir automáticamente porque el mero regreso al pasado no es posible.
Nuevas realidades, nuevas ideas se asentarán y con toda seguridad las personas
encontrarán su camino en la búsqueda de su propia felicidad. El pensamiento social y
político tiene mucho que aportar, con respeto al pasado pero sobre todo con fe en el futuro.
La Revista CRITERIOS. RES PUBLICA FULGET, revista de pensamiento político y
social ha publicado desde su nacimiento 12 números, que amalgamando en su seno un
patrimonio intelectual plural, con 200 páginas y trece monografías como media, han
desarrollado un completo temario. Este temario incluye el abanico de temas que han ido
conformando la realidad actual e incluso algunos de ellos ya están conceptualmente
atrasados.
Es momento pues que la Revista CRITERIOS. RES PUBLICA FULGET inicie una
nueva etapa aportando nueva savia intelectual para buscar la evolución de la sociedad,
los estados y las personas. Esta nueva etapa deberá adaptarse a las realidades y a las
necesidades actuales
Por ello se publicará en formato exclusivamente digital, tratando de alcanzar así una
mayor y más agil difusión. En el seno del Foro de estudios políticos en cuya página web
Contraposicion, se alojará, http://contraposicion.org/revista-criterios/ y con vocación
de tener en las redes sociales su hábitat natural, en el Perfil de Facebook “Contraposicion
Contraposicion” y como @1contraposicion en twitter.
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El objetivo de Criterios, vaya o no desbocado el mundo, sigue siendo como decía D.
Antonio Campos Romay, en la presentación del 1ª número de la Revista “servir de puente
entre aquellos que poseen los conocimientos y la generosidad de compartirlos y los que
tienen propósito de ampliar, constatar o perfeccionar los suyos”
Miguel Martínez Losada
Director de Criterios
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PRÓLOGO
Hace ya casi 12 años la Fundación Instituto de Estudios Políticos y Sociales daba origen
a la revista que tiene en sus manos, y que ahora edita el Foro de Estudios Políticos, con
la misma ilusión y el mismo empeño que sus fundadores, aunque con menos medios por
razones que a nadie se le escapan en los momentos actuales.
Sin embargo, el grupo multidisciplinar que dirige la revista CRITERIOS Res publica
fulget, lejos de desvanecerse, coge un nuevo impulso adaptándose a los nuevos tiempos
e iniciando una nueva etapa exclusivamente en formato digital, lo que sin duda facilitará
que llegue a más manos, pero provocará añoranza a los que nos gusta el formato papel.
CRITERIOS Res publica fulget es el fruto consolidado del esfuerzo y de la capacidad de
albergar las reflexiones de intelectuales con visiones, pensamientos y saberes distintos,
unidos por un noble sentimiento común de respeto a la discrepancia y amor a la
libertad. Sus trabajos compendian reflexión y pensamiento desde la erudición.
Enriquecidos con el afán inequívoco de aportar contribuciones teoréticas encaminadas a
perfeccionar las diversas áreas de un espacio democrático, capaz de concitar los anhelos
de presente y las esperanzas de futuro.
En este número, el lector encontrará artículos científicos escritos desde los más exigentes
criterios académicos, sobre una pluralidad de temas de indudable interés. Se aborda el
estudio de la administración local en un momento de transformación, la evolución del
turismo rural en Galicia, los factores que contribuyen a la existencia del emprendedor,
completando este estudio con un caso práctico en el Alto Miño de nuestro querido
Portugal; para a continuación realizar un exhaustivo análisis de por dónde va el mercado
laboral, la formación y en tejido empresarial en España, concluyendo con dos no menos
interesante estudios sobre el legado de la mujeres en la antigüedad clásica y del
nacionalismo musical en la Galicia del siglo XIX.
Estanislao de Kostka Fernández Fernández
Coordinador del presente número
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CRITERIOS
EL TURISMO RURAL EN GALICIA. EVOLUCIÓN
DEL SECTOR EN LA ÚLTIMA DÉCADA.
Francisco Jesús Ferreiro Seoane, Marta Camino Santos.
Francisco Jesús Ferreiro Seoane, Universidad de Santiago de Compostela.
Departamento de Economía Aplicada. [email protected]
Marta Camino Santos. Quorum económico, [email protected]
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EL TURISMO RURAL EN GALICIA. EVOLUCIÓN
DEL SECTOR EN LA ÚLTIMA DÉCADA.
Francisco Jesús Ferreiro Seoane, Marta Camino Santos.
Resumen:
El objetivo del presente documento es analizar evolución del turismo rural en Galicia en
el período que comprende desde el año 2001 al año 2011, dado que es en la última década
cuando comenzó su expansión y crecimiento de forma ya realmente importante. En
diversos apartados, se tratará de analizar los principales característicos del turismo rural
en la Comunidad gallega, así como el importante desarrollo habido, tanto de la oferta
como de la demanda. Los resultados de este análisis se compararán con la evolución de
este turismo a nivel estatal para conocer el peso del turismo rural gallego en el conjunto
nacional, así como con el sector turístico gallego, en lo que se refiere a la oferta y demanda
hostelero en su conjunto. Asimismo se tratará de establecer las potencialidades y
debilidades que presenta para consolidarse plenamente y servir de elemento dinamizador
y diversificador de las economías locales.
Palabras clave: Turismo rural, Galicia, oferta, demanda, evolución.
INTRODUCCIÓN
El turismo rural creció de forma importante en Galicia en los últimos años. Esta
modalidad turística es de desarrollo reciente, centrada en la década de los noventa, y
responde a las políticas de diversificación de la oferta turística gallega. Con ella se
pretendía «crear una nueva alternativa de ocio para los ciudadanos, la dinamización
económica del área de acogida y, desde la perspectiva turística, incidir en la
desestacionalización del turismo, generando con eso un turismo sostenible». Asimismo,
se trataba de poner en valor el patrimonio turístico, revitalizando costumbres, tradiciones
populares, fiestas, fomentando la difusión de la artesanía y la gastronomía popular.
Además, a través del turismo rural, se pretende promover una especial atención a la
preservación y potenciación del medio ambiente natural, a la vez que se impulsa la
restauración del importante patrimonio histórico, artístico y cultural, en el contexto de las
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teorías del desarrollo sostenible. Con anterioridad ya existía un cierto turismo tradicional
en áreas rurales centrado en la existencia de segundas residencias y la utilización de
viviendas familiares.
El turismo rural en Galicia se desarrolló de forma muy rápida; en unos pocos años, tanto
la oferta como la demanda, crecieron de forma considerable, tal y como se analizará en
apartados posteriores. En la actualidad el turista busca algo más que sol y playa, desea
disfrutar de un patrimonio cultural, un paisaje y un medioambiente limpio y conservado
y estas exigencias pueden ser satisfechas en la comunidad gallega. Este tipo de turismo
permite disfrutar de una serie de actividades alternativas, al aire libre y en contacto con
la naturaleza como: senderismo, pesca, rutas a caballo, piragüismo, rafting, etc., así como
participar en las tareas propias de una casa de labranza. El conjunto de actividades en
medio rural junto con el alojamiento en un establecimiento en un entorno cuidado hace
diferente este tipo de turismo. Todo esto se resume en dos elementos básicos en el turismo
rural: el contacto directo con la naturaleza y con las actividades a disfrutar en la misma y
el redescubrimiento y recuperación de las culturas autóctonas.
A continuación, en los apartados que sieguen, tratamos de evolución del turismo rural en
Galicia en el período que comprende desde el año 2001 al año 2011, dado que es en la
última década cuando comenzó su expansión y crecimiento de forma ya realmente
importante. En diversos apartados, se tratará de analizar los principales característicos del
turismo rural en la Comunidad gallega, así como el importante desarrollo habido, tanto
de la oferta como de la demanda. Los resultados de este análisis se compararán con la
evolución de este turismo a nivel estatal para conocer el peso del turismo rural gallego en
el conjunto nacional, así como con el sector turístico gallego, en lo que se refiere a la
oferta y demanda hostelero en su conjunto. Asimismo se tratará de establecer las
potencialidades y debilidades que presenta para consolidarse plenamente y servir de
elemento dinamizador y diversificador de las economías locales.
APROXIMACIÓN TEÓRICA
El turismo rural responde a los cambios habidos en las tendencias de la oferta y la
demanda derivados de las nuevas exigencias y pautas de los consumidores. Las razones
que explican el importante desarrollo que experimentó se fundamentan en una serie de
circunstancias, como ya se comentó anteriormente: el agotamiento del clásico turismo de
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sol y playa, la búsqueda de nuevas experiencias, la importancia actual que se le da a la
naturaleza, el fraccionamiento de las vacaciones y la posibilidad de disfrutarlas en
períodos más cortos, el aumento del tiempo de ocio o la mejora de las comunicaciones,
entre otras.
El turismo rural es una actividad compleja que recibió distintas acepciones y fue
relacionado con diferentes actividades practicadas en la naturaleza. En un principio, se
consideraba turismo rural a todos los productos turísticos que no estaban situados en el
litoral o en las ciudades, confundiendo el turismo rural con el turismo de interior, turismo
verde o ecoturismo (Valdés, 2004). En algunos países, como Portugal, se pasó a
denominar Turismo en Espacio Rural, para englobar en este concepto todas las
modalidades existentes (Villarino, 2000).
En general, y teniendo en cuenta las contribuciones de autores como Crosby (1993) o
Fuentes (1995), el turismo rural puede definirse como «la actividad turística que se
desarrolla en medio rural con la motivación principal de la búsqueda de atractivos
asociados al descanso, paisaje, cultura tradicional y huida de la masificación» (Valdés,
1996). Asimismo, según señala Orilla (1997), el turismo rural debe regirse por una serie
de principios: uso sostenible de los recursos, revitalización de economías locales,
integración de la población local, calidad de diseño y gestión y un desarrollo planificado
y controlado que permita la sostenibilidad. Todos estos son factores básicos y
fundamentales para un desarrollo armónico de las comunidades locales, que debieran ser
las grandes beneficiarias del crecimiento del turismo rural, a través del cual diversificar
su base económica y sus fuentes de ingresos. En este sentido, el desarrollo local, basado
en el potencial del turismo, debe fundamentarse en la capacidad de optimizar los recursos
locales, siendo prioritario el respeto la población de origen y su cultura (Andrés, 2000).
De esta forma, la puesta en marcha de soluciones para resolver la problemática de las
áreas rurales con capacidad y posibilidad de desarrollo turístico pasa por la configuración
de planes de desarrollo rural que tengan en cuenta la actividad turística (Antón y
González, 1995).
Siguiendo a Ivars (1997), puede afirmarse que la evolución del mercado turístico y el
entorno socioeconómico, unido a la dinámica actual de los espacios rurales, presenta una
tendencia positiva para el desarrollo del turismo rural. Aunque hay que tener en cuenta
que la promoción del desarrollo sostenible del turismo como respuesta al atraso de
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espacios rurales, sólo es posible para alguno niveles territoriales y bajo determinadas
condiciones geográficas, económicas y sociales (Antón y González, 1995). Esto supone
que, a pesar de que el turismo rural tenga un crecimiento importante en determinadas
zonas de Galicia, no se debe olvidar su complementariedad respecto de otras actividades
económicas y su finalidad de apoyo a la renta familiar.
Muchos autores especialistas en temas de turismo coinciden en que el turismo rural puede
jugar un importante papel en la dinamización económica de áreas poco desarrolladas pero
con características idóneas para su implantación y crecimiento. Se considera una
actividad complementaria para las comunidades locales y especialmente para las familias
agricultoras (Cánoves et al., 2004). Además, esta actividad turística permite la fijación de
población en áreas de importante despoblamiento debido a la falta de perspectivas
laborales de futuro. El turismo rural permite obtener una serie de ingresos
complementarios, a la vez que diversifica la economía y crea empleo no agrario, frenando
la emigración (Penas, 1997). Pero no se puede olvidar el tipo de empleo que proporciona
el turismo rural, con un elevado grado de estacionalidad y, en muchos casos, a tiempo
parcial y sin suficiente formación; así como la importancia que, en muchos casos, tienen
los miembros de la familia como ayuda para realizar el trabajo de casa rural.
El futuro desarrollo del turismo rural en Galicia debe pasar por la consolidación de la
oferta existente mediante la programación de una oferta de ocio complementaria que
permita la reducción de la estacionalidad y la atracción de una demanda continuada. Para
lograr que el turismo rural sea un instrumento de desarrollo endógeno es necesario ofrecer
un producto turístico integrado que implique a la sociedad local y que actúe sobre el
territorio (Villarino, 2000). De esta forma sería posible alcanzar la deseada dinamización
del mundo rural, mediante la diversificación de las actividades económicas, como puede
ser a través de la creación de empresas complementarias al turismo rural que permitan la
mejora del empleo, cuestión que no se reflejó en la práctica.
CARACTERÍSTICAS GENERALES DEL TURISMO RURAL EN
GALICIA
La Comunidad Autónoma de Galicia tiene atribuida, según el artículo 148.1.18 de la
Constitución Española y el artículo 27.21 del Estatuto de Autonomía, la competencia
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exclusiva en materia de promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial y, ya
que luego, la potestad de regular el sector turístico.
La Ley 9/1997, de 21 de agosto, de Ordenación y Promoción del Turismo en Galicia, en
su artículo 46 define los establecimientos de turismo rural como «aquellas edificaciones
situadas en él medio rural que, reuniendo características singulares de construcción,
antigüedad y tipicidad gallega, el que des arrollando actividades agropecuarias, prestan
servicios de alojamiento turístico mediante precio». Asimismo, en su artículo 47 y
atendiendo a la singularidad de su edificación y valor arquitectónico, se clasifica a los
alojamientos rurales en tres grupos:

Grupo A: comprende Pazos, Castillos, Monasterios, Casas Grandes y Casas
Rectorales, junto con aquellas que sean reconocidas como tales por los órganos
competentes en virtud de sus características y valor arquitectónico y sean
anteriores al año 1900.

Grupo B: comprende las Casas de Aldea situadas en el medio rural y que, por su
antigüedad (anteriores a 1940) y características de construcción, responden a la
tipicidad de las casas rústicas gallegas.

Grupo C: incluye las Casas de Labranza, entendiendo como tales las casas
rústicas, situadas en el medio rural, en las que se desarrollan actividades
agropecuarias, pudiendo participar los huéspedes en las mismas. Esta forma de
turismo se define como agroturismo.
Desde 1992, en que se publicó la primera Orden por la que se establecía la ordenación de
los establecimientos de turismo rural, este tipo de turismo se desenvolvió de forma muy
importante en Galicia, el que llevó a la consolidación de la oferta de alojamientos en
medio rural. Debido a este nuevo escenario se creó una nueva norma reguladora que
pretende una actualización referida tanto a los requisitos y servicios a cumplir por los
establecimientos, como al régimen administrativo de los mismos. Así, el Decreto
191/2004, de 29 de julio, de establecimientos de turismo rural acerca importantes
novedades. La más significativa es la creación de un nuevo grupo, aparte de los tres
anteriores ya comentados:

Grupo D: en la que se integran las aldeas rurales, entendiéndose por estas los
conjuntos de, como mínimo, tres casas situadas en el mismo núcleo rural
(anteriores a 1940), explotadas de forma integrada y con un único titular, que
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deberán guardar entre sí una distancia máxima de 500 metros. Con esta nueva
figura se trata de conseguir un desarrollo más integrado y armónico de las
actividades llevadas a cabo en medio rural creando pequeñas aldeas dedicadas a
este tipo de turismo (Ballestero, 2006).
Asimismo, el citado Decreto establece que las casas de aldea, las de labranza y las aldeas
de turismo rural podrán ofrecer como alojamiento apartamentos, quedando fijados los
requisitos que los mismos deben hacer falta. Igualmente se regulan las características de
equipamiento y las actividades complementarias que las aldeas rurales deben ofrecer a
sus huéspedes. El régimen de explotación de los establecimientos de turismo rural puede
adoptar, en la actualidad, dos tipos de modalidad: en alojamiento compartido y
alojamiento no compartido.
Para terminar, apuntar que todos los establecimientos de turismo rural deben permanecer
abiertos y en funcionamiento por lo menos durante ocho meses al año, siendo obligatorios
los meses de junio, julio, agosto y septiembre. Esta condición también es muy importante,
dado que la normativa gallega que regula la concesión de subvenciones para el turismo
rural no condiciona la misma a la existencia de actividad agraria, lo que provocó que el
principal objetivo de muchos solicitantes fuera la restauración de las casas rurales.
Por otro lado, el turismo rural gallego se vio beneficiado de las ayudas procedentes de la
Unión Europea en el marco de los programas Leader I e II y Proder destinadas a zonas
rurales afectadas por la reconversión de la Política Agrícola Común, y en las que
actividades tradicionales como la agricultura y la ganadería que habían entrado en crisis.
Estas subvenciones permitieron, en gran medida, el lanzamiento de este tipo de turismo
con el objetivo de dinamizar económicamente las áreas deprimidas. Estas iniciativas
implantaban un conjunto de programas para el desarrollo rural con los objetivos de lograr
el desarrollo endógeno y sostenido del medio rural, el fortalecimiento y diversificación
de su economía, el mantenimiento de la población, así como la elevación de las rentas y
el bienestar social de sus habitantes, a la vez que se fomentaba la conservación del espacio
y de los recursos naturales. Entre ellas cabe destacar a relacionada con la protección y
conservación del patrimonio rural, que permitió la rehabilitación y reacondicionamiento
de edificios de gran valor artístico, que estaban en proceso de decadencia o abandono;
muchos de los cuales están incluidos actualmente en la oferta de turismo rural gallega
bajo la consideración de palacios. Asimismo, estas ayudas sirvieron para fomentar el
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turismo en áreas olvidadas, que aprovecharon la oportunidad de poner en valor recursos
naturales y ambientales antes no apreciados, así como potenciar y difundir antiguas
costumbres y tradiciones, con el que, en cierta medida, se logró que existiera una fuente
de ingresos complementaria a la agraria.
Todas las ayudas procedentes de estas iniciativas permitieron cambiar la visión hacia el
mundo rural, a la vez que este se valoraba así mismo de forma adecuada, aunque es
necesario ser cauteloso y evitar los triunfalismos porque el turismo rural tampoco puede
ser considerado la alternativa absoluta al mundo agrícola y ganadero, sino que fue
concebido como un complemento a las rentas agrarias.
EL TURISMO RURAL COMO PRODUCTO ALTERNATIVO EN EL
SECTOR TURÍSTICO GALLEGO
ESTRUCTURA DE LA OFERTA E INSTALACIONES
Según se observa en el gráfico 1, en los últimos años el número de establecimientos de
turismo rural fue incrementándose paulatinamente, con un crecimiento medio del 9,48%
entre los años 2001 y 2011; destacando el fuerte ascenso experimentado en el año 2002,
con un aumento del 47.19% respecto al año anterior y en el 2003, con un avance del
16,18%. El número de plazas sigue una tendencia similar con un incremento medio anual
del 10,89% en todo el período, registrándose los mayores ascensos en el año 2002, donde
pasó de 2.539 plazas en 2001 a 3.909 en 2002, lo que representa un aumento del 53,96%.
En los últimos años, sobre todo en 2007 y 2010, el ritmo de crecimiento fue mucho menor,
en torno al 1% en el número de establecimientos y del -1% en el número de plazas en el
último año. En el año 2005, se aprecia una ligera disminución con respecto a 2004, pero
es necesario tener en cuenta la incidencia del Año Santo.
Esta situación de retardación en el crecimiento en los últimos años puede responder a la
progresiva saturación de la oferta de turismo rural, que había crecido a un ritmo muy
importante y que puede estar encontrando un cierto techo, dado que es preciso tener en
cuenta, que este tipo de turismo depende en gran medida de puentes y fines de semanas,
junto con el fraccionamiento de vacaciones en la época estival. Además de la incidencia
negativa que ha tenido la crisis económica que comienza en el año 2008 y que se está
dejando notar de manera más acusada en los últimos 3 años.
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GRÁFICO 1. EVOLUCIÓN DE LA OFERTA DE TURISMOS RURAL EN GALICIA. 2001-2011.
7000
6000
5000
4000
Número de establecimientos
3000
Número de prazas
2000
1000
0
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Instituto Gallego de Estadística.
En el año 2001 había en Galicia 231 establecimientos que ofertaban 2.539 plazas,
localizados sobre todo en las provincias de Pontevedra y Lugo, tendencia que se duplica
en el año 2005, concentrando estas dos provincias el 59,59% del total de las plazas de la
oferta gallega. A pesar de esta realidad, la tabla 1 muestra que fue la provincia de A
Coruña a que tuvo un mayor crecimiento en el total del período, tanto en el número de
establecimientos como de plazas, superior a la media gallega, seguida por las provincias
de Ourense y Pontevedra, aumentando a un ritmo muy similar, sobre todo en el referido
al número de plazas ofertadas de turismo rural.
En un principio, hasta el año 2001, el crecimiento importante habido en las provincias de
Lugo y Ourense hacían que buena parte de la oferta de turismo rural estuviera situado en
estas zonas, con lo cual parecía que estas provincias, de menor desarrollo turístico, habían
encontrado un mercado en el que explotar sus recursos, dada la escasa o nula superficie
de costa existente en las mismas. En la actualidad, a pesar del importante aumento tanto
de establecimientos como de plazas, en las provincias de interior en el período estudiado,
puede observarse cómo las provincias occidentales, más características del tradicional
turismo de sol y playa, están cobrando una gran importancia. Esta situación refleja un
importante cambio de tendencia en la oferta de turismo rural de Galicia que podría ser
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explicado por el hecho de que aprovechando las ayudas de la Administración, un mayor
número de potenciales empresarios decidieron abrir casas de turismo rural para
beneficiarse de la coyuntura positiva, en muchos de los casos ya alejados de la propia
filosofía originaria de lo mismo de servir de complemento a las rentas agrarias. Asimismo,
segundo Palacio (2000), se demuestra que no siempre las iniciativas de turismo rural se
implantan en las áreas más retrasadas, donde se precisa una diversificación productiva y
de ingresos para asegurar la revitalización que se busca con el desarrollo de estas
actividades.
TABLA 1. OFERTA DE TURISMO RURAL EN GALICIA.
2005
A Coruña
Lugo
Ourense
Pontevedr
a
Galicia
Nº
establecimientos
118
126
66
144
2011
Nº
plazas
Nº establecimientos
Nº
plazas
1348
1521
807
1657
154
132
79
170
1884
1681
972
2054
% variación 20052011
Nº
Nº
establecimient plazas
os
30,5%
39,8%
4,8%
10,5%
19,7%
20,4%
18,1%
24,0%
454
5333
535
6591
17,8%
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del IGE.
23,6%
Además, el hecho de que se produzca un crecimiento sostenido en el tiempo debido a la
creación de nuevos establecimientos y que no se den de baja los ya existentes deriva, en
gran medida, de las subvenciones concedidas por la Administración gallega a los
propietarios de establecimientos de turismo rural que, según las diferentes órdenes por las
que se convocan subvenciones para la creación y mejora de establecimientos de turismo
rural, se impone la obligatoriedad de mantener las actividades, a partir de 1995, durante
un período de 15 años desde la fecha de concesión de la apertura.
Respecto al conjunto de la oferta turística hostelera gallega, esta creció un 1,36% medio
anual en cuanto al número de establecimientos y un 1,57% respecto al número de plazas,
a un ritmo inferior al del turismo rural. Se produce un escenario similar al del turismo
rural en cuanto al dinamismo de creación de nuevos establecimientos, siendo A Coruña
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la más destacada y continuando la mayor concentración de establecimientos y de plazas,
tanto en la oferta hostelero como en la de turismo rural, en la provincia de Pontevedra.
A nivel estatal, Castilla y León es la comunidad que tiene un mayor número de
establecimientos y un mayor número de plazas, representando el 15,07% y 16,05%,
respectivamente, del total nacional. Cataluña, Andalucía y Comunidad Valenciana le
siguen en orden de importancia, como se puede apreciar en el gráfico 2. En este contexto,
Galicia ocupa la novena posiciónen cuanto al número de establecimientos, de forma que
el 5,4% de los establecimientos de turismo rural están en esta Comunidad, y la cuarta
posición en cuanto al número de plazas, con un 14,99% de las plazas.
GRÁFICO 2: DISTRIBUCIÓN POR COMUNIDADES AUTÓNOMAS DE LA OFERTA DE
TURISMO RURAL EN ESPAÑA. 2011.
Ceuta y Melilla
La Rioja
País Vasco
Navarra
Murcia
Comunidad de Madrid
Galicia
Extremadura
Comunidad Valenciana
Nº plazas
Cataluña
Nº establecimientos
Castilla-La Mancha
Castilla y León
Cantabria
Canarias
Islas Baleares
Asturias
Aragón
Andalucía
0
2000
4000
6000
8000
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del INE.
En función de lo comentado a lo largo de este apartado, se constata la evolución
ascendente de la oferta de turismo rural en la última década, presentando una perspectiva
de futuro similar, aunque con un crecimiento más retardado. Es este un turismo en clara
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progresión, que puede resultar importante para Galicia en el sentido de dinamizar y evitar
el despoblamiento en ciertas áreas del interior, en clara regresión demográfica. Al mismo
tiempo, sería necesario ser cauteloso con el riesgo de sobresaturar la oferta, de tal modo
que se acabe perdiendo el interés y la motivación en cuidar el patrimonio gallego debido
al descenso en las márgenes de rentabilidad.
ANÁLISIS DE LA DEMANDA DE TURISMO RURAL
El turismo rural presenta una evolución positiva en los últimos años, destacando el año
1998 como comienzo de la consolidación de esta modalidad turística, con un progresivo
incremento o mantenimiento en los siguientes años. Al ya comentado crecimiento de la
oferta turística habido en 2002, se une el importante aumento de la demanda, tanto en el
número de viajeros como de pernoctaciones, con un ascenso del 38 y el 42%
respectivamente. El año 1999 también registra incrementos importantes, del 47% en el
número de viajeros, con más de 92.000 y del 40% en las pernoctaciones, confirmándose
la influencia positiva que el Año Santo tuvo sobre el turismo rural.
En el año 2000 el sector sufre un pequeño parón, habitual en el sector turístico gallego en
el año siguiente a la celebración de un Xacobeo, para proseguir incrementando de forma
notable sus cifras en los años siguientes. El año 2003 fue el de menor crecimiento, del
6,68% en el número de viajeros y un descenso del 0,37% en el número de pernoctaciones,
año de transición, al que siegue de nuevo un importante crecimiento en el año 2004, con
incrementos importantes en el número de viajeros y de pernoctaciones, del 27,99 y
22,52% respectivamente, superándose las 340.000 pernoctaciones. Nuevamente, en el
año 2005, año posterior a la celebración de un Año Santo, se produce una disminución,
tanto del número de viajeros, cifrada en el 8,53% como en el de pernoctaciones, del
1,84%. En el año 2011 se produce un fuerte descenso tanto en el número de viajeros como
de pernoctas, del 25,95% y 24,23% respectivamente; reflejo de la situación de crisis
económica que atraviesa el país y que afecta a todos los sectores de la economía entre los
que se incluye el del turismo. La situación descrita hace que el crecimiento medio anual
para el período estudiado esté en torno al 4% tanto en el número de viajeros como de
pernoctaciones, aunque de forma diferenciada.
Toda esta situación, reflejada en el gráfico 3, muestra la tendencia claramente positiva de
un sector que tuvo una gran acogida entre los viajeros. Las oscilaciones habidas en su
crecimiento pueden ser explicadas, en gran medida, por el cambio paulatino que hubo en
20
la procedencia de los viajeros, al principio de tendencia predominantemente gallega y en
la actualidad con un fuerte peso del resto de España, más fáciles de atraer hacia un
acontecimiento de renombre como es la celebración de un Xacobeo. De hecho, los años
1902 y 2004 fueron de crecimientos muy importantes con un aumento de viajeros y de
pernoctaciones muy acusado, en todas las modalidades de turismo, y del cual el turismo
rural también se benefició. Asimismo, hay que tener en cuenta que en estos dos años, el
número de peregrinos que hacían el Camino de Santiago fue muy elevado, por lo que los
albergues no tenían suficiente capacidad para acoger una demanda tan alta, y una parte
de la misma optó por alojarse en los establecimientos de turismo rural próximos al
Camino.
GRÁFICO 3. EVOLUCIÓN DEL TURISMO RURAL EN GALICIA. 2001-2011.
450000
400000
350000
300000
250000
200000
150000
100000
50000
0
2001
2002
2003
2004
2005
Nº viajeros
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Nº pernoctas
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del IGE.
Si se analiza la evolución del turismo rural en las distintas provincias gallegas se constata,
según la tabla 3, que el mayor crecimiento en el período 2005-2011 se produce en la
provincia de Pontevedra, con incrementos muy importantes en el número de viajeros.
Aunque la mayor cantidad de viajeros se concentra en el 2005 en Lugo y la de
pernoctaciones en la provincia de A Coruña, hay que tener en cuenta que esto ya no se
repite en el año 2011. En este sentido, hay que destacar que en el año 2005 las provincias
costeras de A Coruña y Pontevedra aglutinan el 60% de las pernoctaciones de turismo
rural efectuadas en Galicia, provincias donde el turismo de sol y playa tiene una gran
importancia.
21
Esto parece en sí incluso una contradicción, ya que en sus inicios se esperaba que el
turismo rural tuviera una mayor importancia en las comarcas de las provincias del interior
de Galicia, donde la base económica y la diversidad de actividades era inferior, unido a
un importante conjunto de recursos naturales sin explotar, circunstancia que a la vista de
las estadísticas no parece que se esté produciendo.
Los resultados demuestran que, tanto la oferta como la demanda, están desplazándose
hacia las provincias atlánticas, con niveles de desarrollo económico, en conjunto, mayores
que en las provincias orientales. Esto permite suponer la necesidad de una mayor
promoción de los recursos de las comarcas más deprimidas del interior de las provincias
de Lugo y Ourense, para poder alcanzar un desarrollo del turismo rural más equilibrado.
TABLA 2. DEMANDA DE TURISMO RURAL EN GALICIA. 2005-2011.
2005
A Coruña
Lugo
Ourense
Pontevedr
a
Galicia
2011
Nº
viajeros
42617
43230
28558
Nº
pernoctas
105270
82015
54918
Nº
viajeros
40466
40175
26193
Nº
pernoctas
82983
72070
48184
34806
95989
36401
91766
% variación 20052011
Nº
Nº
viajeros
pernoctas
-5,0%
-21,2%
-7,1%
-12,1%
-8,3%
-12,3%
4,6%
-4,4%
149211
338192
143235
295003
-4,0%
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del IGE.
-12,8%
En el conjunto del sector hostelero, la evolución a lo largo de los últimos años fue un
tanto irregular con importantes oscilaciones, tanto en el número de viajeros como de
pernoctaciones, y fuertemente influenciada por la celebración de los años Xacobeo de
1999 y 2004, años en los que se constata un fuerte aumento de ambas variables. En su
conjunto, el crecimiento medio anual en la última década fue del 7,8% en el número de
viajeros y del 8,2% en el número de pernoctaciones, inferior al del turismo rural, pero con
cifras nunca alcanzadas anteriormente. Respecto de la evolución por provincias, la
situación es similar a la del turismo rural, con una mayor concentración, tanto de viajeros
como de pernoctaciones, en las provincias de A Coruña y Pontevedra, que son las que
experimentan un mayor crecimiento en este período continuando esta situación en el año
2011. Esta situación responde a la mayor oferta hostelero en estas dos provincias unido a
la abundancia de recursos para disfrutar del turismo de sol y playa.
22
A nivel estatal, Castilla y León es la comunidad que recibe un mayor número de viajeros
y de pernoctaciones, representando el 23,03 y el 18,47% respectivamente del total estatal.
Teniendo en cuenta estas dos variables conjuntas, son las comunidades de Cataluña,
Andalucía, Asturias y Cantabria los que le siguen en orden de importancia, como se puede
apreciar en el gráfico 4. En este contexto, Galicia ocupa la séptima posición, recibiendo
el 6,85% de viajeros y el 3,83% de las pernoctaciones a nivel nacional.
GRÁFICO 4. DISTRIBUCIÓN POR COMUNIDADES AUTÓNOMAS DE LA DEMANDA DE
TURISMO RURAL EN ESPAÑA. 2011.
Melilla
Rioja, La
Navarra, C. Foral de1
Madrid, C. de
Extremadura
Nº pernoctas
Cataluña
Nº viajeros
Castilla y León
Canarias
Asturias, Principado de
Andalucía
0
500000
1000000
1500000
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del INE.
Como se comentó anteriormente, la procedencia de los viajeros en el turismo rural cambió
ligeramente su composición. En sus inicios, los viajeros eran y siguen siendo residentes
en España. En general, tanto en el turismo rural como en el conjunto del sector hostelero,
existe una absoluta predominancia de los viajeros procedentes del territorio nacional,
acentuado aún más en el caso del turismo rural. Así, en el año 2005, el número de viajeros
españoles en el turismo rural fue del 91,5%, descendiendo dicha cifra en 2011 hasta
alcanzar el 85,5% y aumentando en consecuencia el número de viajeros procedentes del
resto de países hasta el 14,5%. La explicación la encontramos en que algunos países
resisten mejor la crisis económica, por lo que sus habitantes se dedican a pasar sus
vacaciones en España.
23
GRÁFICO 5. PROCEDENCIA DE LOS VIAJEROS EN EL TURISMO RURAL EN GALICIA, EN
PORCENTAJE. 2001-2011.
100,0%
80,0%
60,0%
40,0%
20,0%
0,0%
2001
2002
2003
2004
2005
Residentes en España
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Residentes en el extranjero
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del IGE.
Para terminar respecto al perfil del turista de turismo rural, y segundo estudios de Cánoves
y otros (2002), predomina el usuario que se sitúa en la franja de edad entre los 30 y 40
años, viaja en grupo de amigos o en familia, realiza estancias cortas y procede de
poblaciones urbanas, viajando preferentemente en su propio automóvil. Asimismo,
distinguen entre el turista de temporada alta, procedente en su mayoría de otras regiones
españolas, sobre todo de Madrid y Cataluña, y el de temporada baja, procedente de
Galicia, sobre todo de las ciudades de A Coruña, Vigo y Santiago de Compostela.
OTRAS CARACTERÍSTICAS
GALICIA
DEL
TURISMO
RURAL
EN
INCIDENCIA DE LA ESTACIONALIDAD EN LA DEMANDA
El turismo rural es una modalidad turística que, a pesar de la aceptación que tiene a lo
largo del todo el año, muestra una importante estacionalidad. En el gráfico 6 puede
observarse cómo está centrada fundamentalmente en los meses de verano y de forma muy
24
acentuada en el mes de agosto, que es cuando se alcanzan los mayores valores, tanto de
viajeros como de pernoctaciones, en el conjunto de las cuatro provincias gallegas.
GRÁFICO 6. DISTRIBUCIÓN MENSUAL DEL NÚMERO DE VIAJEROS EN EL TURISMO RURAL
GALLEGO, DE ESPAÑA Y EN EL SECTOR HOSTELERO DE GALICIA, EN PORCENTAJE. 2011.
25,0%
20,0%
15,0%
Rural España
10,0%
Rural Galicia
Hoteles Galicia
5,0%
0,0%
Fuente: Elaboración propia a través de datos del IGE.
Asimismo se observa un repunte de las variables en el mes de abril, con motivo de las
vacaciones de Semana Santa. Es cierto que, en determinadas zonas, en la época estival es
muy difícil encontrar alojamiento si no es con antelación, y los fines de semana y en
puentes la ocupación alcanza cotas significativas, sobre todo en edificaciones de mayor
calidad (Santos y Pazo, 1995); con todo, en el conjunto del año los picos que se muestran
son significativos.
Es esta una situación similar a la que se produce en el turismo de tipo más tradicional,
alojada en el conjunto del sector hostelero, aunque en el turismo rural se presenta de forma
más acentuada, con un comportamiento parejo al del turismo rural en España. Es este un
problema de difícil solución, pero que es necesario matizar teniendo en cuenta el
importante incremento de viajeros y pernoctaciones habido en los últimos años en el resto
de los meses, con el cual puede tenderse hacia una evolución más positiva en los registros
en meses del año de ocupación más baja. En este sentido, es importante resaltar la
necesidad de ofrecer un producto en el que, aparte del alojamiento, se incluya lo disfrute
de diferentes actividades en el medio rural que permitan la prolongación de la temporada
alta.
25
ESTANCIA MEDIA Y GRADO DE OCUPACIÓN
La estancia media, tanto en el conjunto del sector hostelero gallego como en el turismo
rural, fue creciendo en la última década a un ritmo similar. En Galicia, los viajeros
permanecen en los establecimientos de turismo rural 2 días en el año 2005, duración
ligeramente inferior a la existente en el turismo tradicional, situada en 2,14 días. A nivel
provincial la evolución fue contrapuesta, ya que las provincias de Ourense y Lugo se
mantuvieron en 1,8 días de estancia edia mientras que A Coruña se percibe un descenso
y Pontevedra experimentó un aumento.
Esta situación pone de manifiesto la necesidad de trabajar en la adecuación de una oferta
complementaria que retenga a los turistas, con lo que se aumentaría la estancia media,
redundando directamente en el aumento de la rentabilidad de los establecimientos y la
obtención de unos ingresos específicos.
La estancia media del turismo rural también sufre problemas de estacionalidad, ya que es
en los meses de verano, sobre todo en los meses de julio y agosto, cuando es superior,
circunstancia que también se repite en los meses de marzo o abril con motivo de las
vacaciones de Semana Santa. En el conjunto de oferta hostelero este fenómeno también
se produce, aunque de forma más atenuada, dado que la época en que la estancia media
es superior se extiende hasta los meses de junio y septiembre.
Respecto al grado de ocupación, disminuyó en todas las provincias gallegas, tanto en el
turismo rural como en el sector hostelero. A Coruña disminuye su grado de ocupación en
8,6 puntos respecto a 2005 situándose en 2011 en el 11,8%; Pontevedra disminuye en 3
puntos hasta alcanzar en 2011 el 12,2% de grado de ocupación. Las provincias de Lugo
y Ourense descendieron su grado de ocupación en 2,5 y 4,7 puntos respectivamente. el
grado de ocupación en la provincia de Ourense, del 13,5% en el año 2011, superior a las
provincias de Lugo, Pontevedra, A Coruña y a la media gallega, el que viene explicado
por el menor ritmo de crecimiento de su oferta, que compensa una también menor
demanda que las otras provincias gallegas.
26
Esta situación global cambia en los meses de verano, ya que en el mes de julio la
ocupación ascendió en el año 2011 al 20,3%, sobresaliendo nuevamente la provincia de
Pontevedra con el 22%; para en el mes de agosto situarse la ocupación a nivel gallego en
el 40,4%. En este mes vacacional por excelencia se alcanzan valores del 45,5% en
Pontevedra y del 45,2% en A Coruña, superiores a la media; mientras que en las
provincias de interior, la ocupación ronda de media el 30-35%. En el resto del año la
ocupación en el rural es considerablemente inferior en todas las provincias, aunque el
avance está siendo importante. A nivel nacional, el grado de ocupación en Galicia se sitúa
por bajo de la media estatal, cifrada en un 20,3% para el conjunto del año. Igualmente, se
sitúa por bajo de la media del sector hostelero gallego, que en el año 2011 se situó en
12,1%. Además, es interesante destacar que en el mes de agosto, en todas las provincias
gallegas el grado de ocupación en el turismo rural fue inferior a la del sector hostelero,
circunstancia que pone de manifiesto que la sociedad sigue prefiriendo la comodidad de
un hotel quizá por desconocimiento de la oferta de actividades y descanso que propone el
turismo rural.
Al mismo tiempo, hay que subrayar otro aspecto importante como es el importante ritmo
de crecimiento de la oferta de establecimientos en la última década, circunstancia que
influye de forma notable en que el grado de ocupación no crezca de manera más acusada.
Dado que, en los últimos años, la oferta parece estabilizarse o incluso disminuir, si la
demanda de este tipo de turismo siegue en aumento, el grado de ocupación de los
establecimientos podría experimentar continuados ascensos.
TABLA 3. ESTANCIA MEDIA Y GRADO DE OCUPACIÓN EN ESTABLECIMIENTOS DE
TURISMO RURAL EN GALICIA, EN PORCENTAJE. 2005-2011.
2005
A Coruña
Lugo
Ourense
Pontevedr
a
Galicia
2011
% Grao de
ocupación
20,4
14,1
18,2
Estadía media
(días)
2,2
1,8
1,8
% Grao de
ocupación
11,8
11,6
13,5
Estadía media
(días)
2,1
1,8
1,8
15,1
2,3
12,1
2,5
16,6
2,0
12,1
Fuente: Elaboración propia a través de datos del IGE.
2,1
27
RASGOS GENERALES DEL EMPLEO EN EL TURISMO RURAL
Por lo que se refiere al empleo en el turismo rural (tabla 4), este fue creciendo lentamente
a lo largo del período que comprende los años 2001 a 2011. En el año 2001 había en
Galicia 475 personas empleadas, lo que suponía el 5,9% del todo el territorio estatal. En
el año 2005 se empleaban 742 personas en este sector, el cual supone un incremento del
56% en el período, aunque al mismo tiempo disminuye el peso del personal empleado
respecto al total estatal, pasando a ser el 4,6%. En el año 2011, en número de personas
empleadas en Galicia era de 894, por lo que se comprueba cómo el incremento más fuerte
se produce en el período 2001-2005, debido al hecho de que la crisis se empieza a ver
reflejada en el sector en los últimos años.
TABLA 4. PERSONAL EMPLEADO EN ESTABLECIMIENTOS DE TURISMO RURAL EN
GALICIA Y ESPAÑA. 2001-2011.
% variación 20012011
16.014 21.989
275,8%
España 7.973
475
742
894
188,3%
Galicia
Fuente: Elaboración propia a través de datos del IGE.
2001
2005
2011
A nivel estatal se aprecia un mayor crecimiento que si acelera en el año 2005, con un
crecimiento del 19,18% en el número de empleos, debido al mayor dinamismo en este
sentido de algunas Comunidades de interior. En el conjunto del territorio nacional es
Castilla y León la que presenta un mayor volumen de empleo en el 2011, representando
el 21,6% del total, seguida por las Comunidades de Cataluña, Castilla-La Mancha y
Andalucía. Galicia ocupa la novena plaza en número de empleos en el sector del turismo
rural a nivel nacional. Las comunidades antes citadas son las que presentan unos mejores
resultados, tanto en términos de oferta como de demanda, lo que hace que el número de
empleos sea superior al resto de las Comunidades Autónomas españolas.
28
GRÁFICO 7. DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL POR COMUNIDADES AUTÓNOMAS DEL
PERSONAL EMPLEADO EN ESTABLECIMIENTOS DE TURISMO RURAL. 2011.
Melilla
Ceuta
La Rioja
País Vasco
Navarra
Murcia
Comunidad de Madrid
Galicia
Extremadura
Comunitat Valenciana
Cataluña
Castilla-La Mancha
Castilla y León
Cantabria
Canarias
Islas Baleares
Asturias
Aragón
Andalucía
0%
5%
10%
15%
20%
25%
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del IGE.
Por provincias, es la de Pontevedra a que presenta un mayor número de personas
empleadas en el turismo rural en el 2011, representando el 31,65% del total gallego,
seguido de cerca por Lugo y A Coruña con valores próximos a los 250 y 225 trabajadores,
respectivamente. Esta situación viene relacionada con el importante aumento de la oferta
habido en Pontevedra en los últimos años, que hace que el empleo se había incrementado
en mayor medida en esa provincia. Asimismo, es necesario destacar el bajo valor que
presenta la provincia de Ourense, representando únicamente el 15,21% del personal
empleado en la Comunidad. Obviamente esta situación guarda relación con la oferta de
establecimientos, menor en esta provincia, y con la demanda existente. Es esta una
29
situación preocupante dado que, en sus orígenes, el turismo rural estaba encaminado a
permitir la diversificación económica en áreas rurales de interior en progresivo declive,
tanto económico como demográfico, que permitiera crear empleo y fijar población. Dadas
las circunstancias actuales sería necesario un mayor impulso de este tipo de turismo en
las comarcas orensanas que no están siendo beneficiarias del potencial que si le presupone
el turismo rural.
Si se compara el empleo en el turismo rural y en el conjunto del sector hostelero gallego
puede comprobarse qué Pontevedra sigue siendo la principal beneficiaria del empleo en
el sector turístico, seguida de la provincia de A Coruña. Al mismo tiempo hay que
destacar la importancia que el turismo rural presenta en la provincia de Lugo, en termos
porcentuales respecto al sector hostelero, así como las cifras de la provincia de Ourense
que también son significativas. Esta situación es comprensible dado que la mayor
demanda en el sector hostelero se sitúa en las provincias occidentales, pero al mismo
tiempo, refleja la importancia que el turismo rural podría tener en las comarcas de interior
llevando a cabo una adecuada promoción y comercialización.
TABLA 5. PERSONAL EMPLEADO EN ESTABLECIMIENTOS DE TURISMO RURAL EN EL
SECTOR Y EN EL SECTOR HOSTELERO EN GALICIA. 2011.
Turismo rural
Sector
Hotelero
Valor
%
Valor
%
Absoluto
Absoluto
249
27,9%
2645
36,0%
A Coruña
225
25,2%
1019
13,9%
Lugo
136
15,2%
716
9,7%
Ourense
283
31,7%
2975
40,4%
Pontevedra
894
100
7355
100
Galicia
Fuente: Elaboración propia a través de datos del IGE.
Para terminar, y en relación con el empleo, es necesario tener en cuenta el hecho de que
muchos de estos empleos sean temporales, a tiempo parcial o de escasa calificación,
siendo en la mayoría de los casos desarrollado por los propios familiares, lo que no
colabora en una mejora de la profesionalidad del sector ni tampoco en una mayor
dinamización y desarrollo de la economía de la zona.
30
CONCLUSIONES.
El turismo rural tuvo un crecimiento importante en Galicia a lo largo de la última década.
Este tipo de turismo fue concebido como una estrategia para la diversificación de las
actividades propias del mundo rural, debido a las medidas de reconversión agraria, y
como actividad complementaria de las propiamente agrícolas y ganaderas, dado que sólo
conformaría una parte de la renta familiar. Con eso se pretendía frenar la emigración hacia
las ciudades y la consolidación de empleos estables en el mundo rural. Con todo, aunque
en casos puntuales, el presupuesto familiar aumentó, en términos de empleo no se puede
hablar de grandes avances, dado que este sector sufre importantes carencias en términos
de calificación profesional.
En la última década, fue configurándose en Galicia un escenario de desarrollo del turismo
rural en el cual hay que destacar: el crecimiento sostenido, tanto de la oferta como de la
demanda; el progresivo desplazamiento de ambas hacia las provincias atlánticas, con
niveles de desarrollo económico, en conjunto, mayores que en las provincias orientales;
una mayor estabilidad en el crecimiento de la oferta y de la demanda en los últimos cinco
años, luego de los importantes aumentos experimentados en los inicios del período
estudiado, suponiendo en el 2001 un año de inflexión y cambio de tendencia. De esta
forma, el importante ritmo de crecimiento de la oferta de establecimientos de turismo
rural influyó en que el grado de ocupación no registre cifras superiores.
Dado que, en los últimos años, la oferta parece estabilizarse, si la demanda de este tipo
de turismo siegue en aumento, el grado de ocupación de los establecimientos podría
experimentar continuados ascensos. Igualmente, es preciso proporcionar a los turistas una
oferta completa e integrada que provoque el aumento de la estancia media del viaje.
El turismo rural en Galicia tiene una serie de debilidades y potencialidades que es preciso
tener en cuenta. Entre los puntos fuertes hay que destacar: la existencia de recursos
turísticos y naturales muy tentadores, el fomento de la recuperación del patrimonio
arquitectónico y cultural, la preservación de las costumbres y tradiciones populares y la
posibilidad de contención de la emigración en áreas rurales a través de la diversificación
de los ingresos.
31
Además, el turismo rural se beneficia notablemente de la importante mejora habida en las
comunicaciones y de la buena imagen turística de la Comunidad. Entre los puntos débiles
hay que citar: empleo estacional, trabajadores con poca formación y calificación
profesional, en muchas ocasiones empleo en forma de ayuda familiar y no contratada,
inexistencia de un adecuado multiplicador turístico que provoque la diversificación de
actividades en medio rural, necesidad de una comercialización más intensa con mayor
grado de asociacionismo en el sector, ofrecer una oferta de ocio complementaria atractiva
que provoque el aumento de los días de estancia, conseguir mejorar la calidad en los
servicios ofrecidos. Y para terminar, hay que tener en cuenta que, aunque se formula
como un elemento de diversificación de la oferta turística gallega, este tipo de turismo
también se ve afectado de forma importante por la estacionalidad propia del turismo en
Galicia.
En definitiva, el turismo rural debe ser considerado como una actividad complementaria
del mundo rural y debe ofrecer un producto que integre y haga participar a sus habitantes.
Estos deben ser los principales beneficiarios del crecimiento endógeno de las áreas donde
se realizan estas actividades, dentro de un marco planificado que permita la ampliación
del sistema productivo y que promueva el desarrollo sostenible.
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32
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en Galicia: potencialidades endóxenas de desenvolvemento urbano e económico.
Diputación Provincial de Pontevedra. pp. 369-387.
33
CRITERIOS
EDUCAR PARA EMPREENDER. UMA
EXPERIÊNCIA NO ALTO MINHO COM
CRIANÇAS DOS 3 AOS 12 ANOS
Lina Fonseca, Teresa Gonçalves, Gabriela Barbosa, Ana Barbosa, Ana Peixoto,
Francisco Trabulo, Nelson Dias
Lina Fonseca, Teresa Gonçalves, Gabriela Barbosa, Ana Barbosa, Ana Peixoto,
Francisco Trabulo, Nelson Dias . Instituto Politécnico de Viana do Castelo.
Portugal
34
EDUCAR PARA EMPREENDER. UMA
EXPERIÊNCIA NO ALTO MINHO COM
CRIANÇAS DOS 3 AOS 12 ANOS
Lina Fonseca, Teresa Gonçalves, Gabriela Barbosa, Ana Barbosa, Ana Peixoto,
Francisco Trabulo, Nelson Dias
Resumo: O desenvolvimento de capacidades empreendedoras das crianças, desde o
jardim-de-infância, começa a ser considerado importante por diversas instituições e
países. O tema do empreendedorismo é central na agenda de educação da Comissão
Europeia tendo alguns países europeus definido políticas globais para a sua inserção nos
planos curriculares, desde o nível pré-escolar até ao ensino superior. A palavra
empreendedorismo pode ter vários significados, mas, em sentido lato, designa a
capacidade individual de transformar ideias em ações e inclui, entre outros aspetos,
criatividade, inovação e iniciativa, planeamento e implementação de projetos tendo em
vista objetivos desejados. Educar para o empreendedorismo é desenvolver capacidades
empreendedoras necessárias a qualquer cidadão que se pretenda ativo, participativo e
crítico; estas capacidades podem ser potenciadas por vários contextos, mas o contexto
escolar revela-se espaço privilegiado para o seu desenvolvimento.
O projeto desenvolvido durante dois anos – Empreendedorismo para crianças dos 3
aos 12 anos - resultou da parceria estabelecida entre o Instituto Politécnico de Viana do
Castelo, a comunidade intermunicipal do Alto Minho e a Associação Coração Delta. Teve
por objetivo fomentar a apropriação social do espírito e cultura empreendedora por
crianças do jardim-de-infância e 1º e 2º ciclos do ensino básico, e cruzou as vertentes da
formação das crianças com as da formação inicial e contínua de professores.
Palavras-Chave: Empreendedorismo, educar para o empreendedorismo, soft skills,
formação de professores.
INTRODUÇÃO
Desde os últimos anos do séc. XX assiste-se a um redefinir do conceito de
empreendedorismo, para o qual contribuiu a ação política desenvolvida no âmbito da
Comunidade Europeia, envolvendo simultaneamente as áreas da Educação e Cultura e a
da Empresa e Indústria.
35
Inicialmente o tema surge na Europa associado ao mundo empresarial e dos negócios
tendo-se identificado um hiato entre as necessidades associadas ao trabalho numa
sociedade do conhecimento e da informação e a educação/formação ministrada nas
escolas. O tema do empreendedorismo era tratado no ensino secundário e superior,
maioritariamente, associado a cursos de economia e gestão. Competências relativas à
iniciativa, responsabilidade, flexibilidade, participação, criatividade e inovação não eram
ainda desenvolvidas de modo global com todos os alunos.
Os países da União Europeia definiram na Cimeira de Lisboa, em 2000, que para
alcançar o objetivo de tornar a Europa uma economia baseada no conhecimento, pautada
por dinâmicas ativas e competitivas, mas também atenta às dimensões sociais e de
sustentabilidade do desenvolvimento, se deveria privilegiar a formação e qualificação dos
seus cidadãos, no sentido de uma aprendizagem ao longo da vida. No referencial europeu
de competências-chave para a aprendizagem ao longo da vida foi incluída a competência
de empreendedorismo. Estas competências essenciais deverão estar presentes no perfil do
aluno quando termina a sua escolaridade obrigatória e constituir a base para um processo
de aprendizagem continuado, ao longo da vida.
O empreendedorismo é concetualizado na sua perspetiva mais ampla: “o espírito de
iniciativa e o espírito empresarial referem-se à capacidade de os indivíduos passarem das
ideias aos atos. Compreendem a criatividade, a inovação e a assunção de riscos, bem
como, a capacidade de planear e gerir projetos para alcançar objetivos” (Comissão
Europeia, 2006, p. 11). Considera-se que esta competência é útil aos indivíduos, a todos
os indivíduos, na vida de todos os dias, em casa, na sociedade e no trabalho, porque os
torna capazes de aproveitar as oportunidades, de se adaptarem a novos desafios, de serem
confiantes e independentes (McCoshan, 2010). A esta dimensão pode acrescentar-se uma
outra, de natureza mais transversal que pode funcionar como suporte para a aquisição de
outras aptidões, conhecimentos e valores éticos necessários a uma cidadania participativa
e à atividade social e laboral dos cidadãos.
Neste projeto a conceção de empreendedorismo configura-se como conjunto de
competências que integra conhecimentos, aptidões e atitudes aplicáveis a todas as áreas
de vida da pessoa, por oposição a uma conceção mais restrita, focada na preparação dos
alunos para o mundo do trabalho e do negócio.
36
EDUCAÇÃO PARA O EMPREENDEDORISMO
Em coerência com uma definição mais ampla de empreendedorismo – transformar
ideias em ações - quando se refere a educação para o empreendedorismo, não se pretende
significar a preparação de futuros empresários, mas tão-somente o desenvolvimento, em
todas as crianças, de capacidades empreendedoras, capacidades consideradas necessárias
a qualquer cidadão que se pretenda ativo, participativo e crítico, numa sociedade em
contínua evolução. Educação para o empreendedorismo refere-se ao desenvolvimento da
capacidade para agir de modo empreendedor. Neste entendimento sobrevalorizam-se
atitudes e comportamentos relativamente aos conhecimentos sobre modos de gerir um
negócio.
Educar para o empreendedorismo tem implicações nas abordagens educativas
selecionadas, visto que as capacidades empreendedoras dificilmente se desenvolvem
através de um ensino e aprendizagem em que o aluno seja passivo e lhe sejam propostas
tarefas rotineiras. São necessários ambientes de aprendizagem dinâmicos, onde o aluno
seja confrontado com propostas/tarefas desafiadoras de modo a tornar-se ativo, reflexivo,
crítico, proativo, sendo desejável a realização de experiências em contextos variados, que
impliquem a partilha e discussão de diferentes ideias emergentes.
Competências empreendedoras
As competências empreendedoras envolvem conhecimentos, aptidões (gestão
dinâmica de projetos, trabalho em equipa, comunicação, conhecer oportunidades e
desafios) e atitudes (iniciativa, independência, motivação, entre outras). Estas
competências podem realmente desenvolver-se em vários contextos. Desde logo o
contexto familiar, o primeiro onde o seu desenvolvimento se pode iniciar. Depois o
contexto escolar, espaço por excelência mais democrático ao nível das experiências e
saberes que proporciona aos alunos. Nesta perspetiva, a escola caracteriza-se como o local
onde idealmente pode ocorrer o desenvolvimento de uma cidadania plena, ativa e crítica,
o espaço privilegiado para o desenvolvimento das competências empreendedoras de todos
os alunos, como é defendido pela Comissão Europeia (European Commission, 2011) e
como foi opção para a realização deste projeto.
37
De acordo com a literatura (e.g., Costa, Frankus, Leal & Stefen, 2012; TMA, 2011;
UNCTAD, 2012) as competências empreendedoras podem ser entendidas segundo duas
vertentes: competências técnicas (hard skills) e competências pessoais (soft skills). As
primeiras, relacionadas com o conhecimento, podem desenvolver-se em contextos
formais, tanto de aprendizagem como profissionais, e podem ser avaliadas com
facilidade. As segundas relacionam-se com atitudes e aptidões das pessoas na sua
interação com os outros. Não são fáceis de desenvolver nem de avaliar. Incluem a
capacidade de comunicar, de persuadir, de resolver conflitos e negociar, de resolver
problemas criativamente, de trabalhar em equipa e sobre pressão, de ser autoconfiante,
flexível e de se adaptar a novas situações, de gerir adequadamente o tempo, de manter
uma atitude, de gerar “energia positiva” no grupo de trabalho, de aceitar as críticas, de
analisar e aprender com os erros, entre muitos outros aspetos (OCDE, 2005).
Para responder às exigências da sociedade atual é necessário mudar a orientação
redutora de uma práxis pedagógica circunscrita a conteúdos declarativos e fixos para uma
prática mais flexível que convoca estratégias efetivas de ensino, desafiantes e capazes de
desenvolver nos alunos, desde o pré-escolar até ao ensino superior, para além dos seus
conhecimentos de conteúdos, os soft skills. Wang (2012) sugere que este
desenvolvimento se faça através de jogos, de projetos que encorajam o trabalho de grupo,
a cooperação entre pares, as relações interpessoais, o espírito de iniciativa, a liderança e
a comunicação entre todos os intervenientes.
Os professores e o empreendedorismo
A União Europeia (EU, 2003) realça a necessidade de as escolas desenvolverem o
empreendedorismo e coloca-lhes diretamente esse desafio. Para o enfrentar é necessário
reconfigurar o discurso pedagógico da formação inicial e contínua de professores. Ao
nível da sua produção, o empreendedorismo deve ganhar expressão nos objetivos de
aprendizagem, intersetando todo o currículo. Ao nível da sua reprodução, a aquisição de
competências empreendedoras exige ações pedagógicas concretas de envolvimento ativo
dos alunos e oportunidades em contextos reais.
Na Agenda de Budapeste “Capacitando os professores para a Educação para o
Empreendedorismo” recomenda-se a sua integração como módulo obrigatório na
formação inicial de professores. Neste documento consideram-se como boas práticas ao
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nível do currículo e da pedagogia nos cursos de formação inicial de professores, o recurso
aos mesmos métodos práticos que os professores irão utilizar com os seus alunos e o
assegurar da continuidade entre a formação e as experiências de estágio em escolas.
Espera-se que o professor empreendedor possa revelar caraterísticas tais como a
responsabilidade, a flexibilidade, a confiança e uma atitude positiva em relação ao seu
trabalho, o pensamento divergente, a mente aberta a acolher opiniões de outras entidades,
o focar-se na ação, a capacidade de trabalhar em grupo e de estabelecer ligações com
outros intervenientes da comunidade (European Commission, 2011).
Relativamente à realidade dos professores das escolas portuguesas é provável
encontrarem-se défices formativos na área do empreendedorismo. Procura-se neutralizar
este quadro concebendo modelos formativos conformes às diferentes necessidades e
contextos. A formação para o empreendedorismo pode fazer-se de modo transversal,
integrando esta temática no currículo de todos os níveis de ensino e de todas as disciplinas
ou, de modo mais especializado, como um domínio autónomo.
O PROJETO
O Instituto Politécnico de Viana do Castelo (IPVC) integra a rede regional de apoio ao
empreendedorismo do Alto Minho que, entre outros parceiros, agrega a Comunidade
Intermunicipal do Alto-Minho (CIM). Uma das vertentes da rede é a educação para o
empreendedorismo visando a disseminação da cultura empreendedora junto de escolas
dos vários níveis de ensino do Alto Minho, desde o pré-escolar ao ensino superior.
Nesta linha de ação e defendendo a ideia de uma escola pública, exigente e de
qualidade, o IPVC, a CIM e o Centro Educativo Alice Nabeiro (CEAN) uniram esforços
com o objetivo de fomentar a apropriação social do espírito e cultura empreendedora pelas
crianças que frequentam os jardins-de-infância e as escolas do 1º e 2º ciclos do ensino
básico no Alto Minho. A concretização desta meta implica, desde logo, um corpo docente
comprometido com o espírito empreendedor. Com efeito, para que as crianças possam
desenvolver na escola as suas capacidades empreendedoras há necessidade absoluta de
contar com professores com formação na área e por isso importa integrar o tema do
empreendedorismo nos currículos da formação inicial e contínua de professores, tal como
já acontece em muitos países europeus.
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Partindo destas premissas, acontece o projeto Empreendedorismo para crianças dos 3
aos 12 anos (European Commission, 2013, p.38-39).
No sentido de responder ao desafio colocado às instituições de formação de
professores pela Comissão Europeia para integrarem o tema do empreendedorismo nos
seus planos de estudo, neste projeto foram integrados na equipa de formadores, para além
de professores de diferentes áreas, seis futuros professores - estudantes dos cursos de
mestrado que conferem habilitação profissional para a docência na Educação Pré-Escolar,
na Educação Pré-Escolar e no Ensino do 1º ciclo do Ensino Básico, e no Ensino do 1º e
do 2º Ciclos do Ensino Básico.
FASES DO PROJETO
O projeto decorreu em dois anos letivos e desenvolveu-se em três fases. Primeira fase,
i) sensibilização da temática do empreendedorismo aos docentes a envolver no projeto,
ii) formação dos formadores, iii) estudo exploratório; segunda fase, formação dos
professores de 1º e 2º ciclos e educadores de infância, envolvidos no projeto; terceira fase,
i) as intervenções nos contexto educativos acoplados ao projeto, ii) seminário de
apresentação de todos os projetos na ESE-IPVC em 18 de julho de 2013.
Primeira fase - O projeto iniciou-se com a realização de um seminário sobre
empreendedorismo (Figura 1), que pretendeu sensibilizar professores e futuros
professores, representantes da comunidade local e diretores de agrupamentos de escolas
para a temática a desenvolver.
Devido à distância entre o CEAN, em Campo Maior, e o Instituto Politécnico, em
Viana do Castelo, a formação dos educadores e professores do 1º e 2º ciclos do Alto
Minho não pode ficar a cargo dos profissionais do CEAN, visto ser necessária
proximidade entre formadores e formandos. Assim, docentes e profissionais do CEAN,
muito experientes na área do empreendedorismo, formaram professores e estudantes do
IPVC, para que posteriormente orientassem a formação dos educadores de infância e
professores do 1º e 2º ciclo da região, envolvidos no projeto.
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Figura 1. Aspetos do Seminário sobre Empreendedorismo realizado na ESE-IPVC
O conteúdo da formação incidiu sobre as áreas do conhecimento empreendedor. Os
futuros formadores foram desafiados a percorrer um caminho metodológico semelhante
àquele que iriam implementar nas ações formativas subsequentes, isto é, vivenciar os
mesmos passos que se espera os professores e as crianças das escolas possam também
experienciar. Esta opção segue o defendido no Relatório de Budapeste (European
Commission, 2011) que defende que “o desenvolvimento de atitudes e capacidades
empreendedoras nos professores requer a utilização da mesma metodologia que se espera
venham a usar com os seus alunos” (p.23).
Em todo o projeto foi utilizado como material base o Manual “Ter ideias para mudar
o mundo. Manual para treinar o empreendedorismo em crianças dos 3 aos12 anos”
(CEAN, 2009) desenvolvido e experimentado pela equipa do CEAN, adaptando as
propostas que apresenta ao público em formação e ao contexto do Alto Minho: a equipa
de formadores do IPVC, a equipa de professores da formação contínua e, finalmente, às
crianças das escolas da região envolvidas no projeto.
No manual são apresentadas doze áreas de conhecimento e propostas atividades para a
sua aquisição, organizadas em função de diferentes níveis etários. As áreas de
conhecimento, ligadas às soft skills, são as seguintes: Estimular ideias; Partilhar de
ideias; O que quero fazer?; Os estados de espírito; Aprender a escutar as pessoas;
Aprender a transmitir o projeto; Aprender a trabalhar com os colaboradores; Descobrir
necessidades para fazer ofertas; Protótipos para partilhar o projeto; Rede de
colaboradores; Ciclos de trabalho; Sem liderança não há projeto.
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A formação dos formadores decorreu em três sessões intensivas tendo-se realizado duas
em Campo Maior (Figura 2) e uma em Caminha.
Para uma maior apropriação da dinâmica de trabalho na área do empreendedorismo,
com crianças dos 3 aos 12 anos, durante esta fase realizou-se uma estada de três dias de
um grupo de formadores (um professor e quatro futuros professores) no CEAN. Como
observadores residentes foram integrados no trabalho direto e nas vivências com as
crianças, quer em situação de jardim-de-infância, quer de ateliê de tempos livres (ATL)
ou de clube.
Figura 2. Primeira sessão de formação no CEAN em Campo Maior
Depois desta experiência direta com crianças e no sentido de experimentar um trabalho
desta natureza – desenvolver em crianças as suas capacidades empreendedoras – e de
analisar e refletir sobre a adequação das propostas do Manual às crianças do Alto Minho,
foi desenvolvido um estudo exploratório que envolveu futuros professores em estágio nos
seus contextos educativos e teve os seguintes objetivos: (a) desenvolver soft skills dos
futuros professores; (b) desafiar os futuros professores a criar ambientes de aprendizagem
de modo a permitir o contacto das crianças com o empreendedorismo; (c) implementar o
Manual em contexto de jardim-de-infância, adaptando as propostas aos contextos reais;
(d) analisar o envolvimento das crianças nos desafios, pretendendo perceber, entre outros
aspetos: Como partilham ideias? Como resolvem problemas? Como procuram
colaboradores? Como reagem e ultrapassam obstáculos?
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O estudo exploratório foi desenvolvido em dois contextos de jardim-de-infância no
âmbito da unidade curricular de Prática de Ensino Supervisionada I (estágio), do curso de
Mestrado em Educação Pré-Escolar e Ensino do 1º Ciclo do Ensino Básico da Escola
Superior de Educação do IPVC e a sua implementação em contexto real ficou a cargo de
duas estudantes do curso, que tinham integrado a equipa de formadores, e dos respetivos
pares de estágio.
A intervenção decorreu durante 12 semanas consecutivas. O procedimento adotado foi
o de trabalhar as áreas do conhecimento empreendedor, através do Manual (CEAN, 2009)
, adequando ao novo contexto e circunstâncias sempre que considerado necessário.
A preparação das intervenções esteve a cargo da professora responsável pela unidade
curricular referida e das estagiárias, que organizaram os trabalhos num ciclo desenvolvido
em três fases: 1) reunião semanal para análise das propostas do Manual e decisão sobre
as adaptações necessárias aos contextos; 2) implementação, seguindo a metodologia de
projeto, e 3) reflexão sobre a implementação, tentando identificar pontos fortes e pontos
fracos da intervenção, perspetivando-se a ação futura. Este ciclo manteve-se ao longo de
toda a intervenção (Fonseca & Gonçalves, no prelo).
Estudo exploratório
Apresenta-se um apontamento sobre o estudo exploratório desenvolvido em contexto
urbano.
O desenvolvimento do projeto começou com a leitura de uma história que serviu de
motivação para a tomada de consciência sobre os sonhos individuais. Questionados sobre
os seus próprios sonhos, as crianças manifestaram-nos representando-os em desenhos,
como se ilustra na Figura 3.
Foram várias as ideias explicitadas, das quais se destacam: “Fazermos uma exposição
com os desenhos [das crianças]” (M); “[Fazer] flores grandes para decorar [a exposição]”
(I); “Construir animais grandes [3D]” (BG); “Fazer joaninhas para pôr nas flores” (B); “
Molduras para os desenhos” (D).
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Figura 3. Desenhos dos sonhos das crianças.
Depois de partilhadas estas ideias e das crianças, naturalmente, se terem apercebido de
que alguns dos “sonhos” eram parecidos e por isso se poderiam agregar, a decisão final
foi tomada sobre o que queriam fazer: “Fazer a exposição com os desenhos e trabalhos
de todos os meninos, molduras com material de desperdício. Fazer um animal grande, um
leão, e flores para decorar a exposição”.
Apesar das ideias terem sido apresentadas por diferentes crianças quando se passa à ação,
todas colaboram em todos os projetos. Quem apresentou a ideia será o(a) líder do projeto,
mas este não se concretiza sem colaboradores. Este é um princípio essencial a desenvolver
com as crianças. Tiveram de decidir por qual dos projeto começar. Optaram pela
construção do animal grande 3D: um leão.
Construir um leão “grande” como desejavam era um problema. Como resolver este
problema?
Algumas questões tinham de ser respondidas: como é, exatamente, um leão? Para
decidir “quão grande” era necessário obter informações: Quais as dimensões de um leão?
Como são as pernas: são finas? Grossas? Altas? Baixas? Como são as patas? De que
material precisamos para construir o leão? De quanto: para o corpo? Para a cabeça? Para
as pernas? Para a cauda? Para a juba?
As respostas a uma panóplia de questões exigiram conhecimentos e estes
conhecimentos tiveram que ser obtidos pelas crianças através da consulta de livros, na
sala e na biblioteca, da família, da internet.
Sem conhecimento não existe projeto empreendedor que possa ser bem-sucedido,
qualquer que seja o nível a que ele se desenvolva. Conhecimento é aspeto central do
empreendedorismo.
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Depois da resposta às questões anteriores, outras surgiam: “Quem nos pode ajudar [a
obter o que necessitamos]?”.
Outro aspeto fundamental num projeto é a procura de colaboradores, isto é, todos
aqueles que podem ajudar a concretizar o projeto. As crianças não tiveram dificuldade
em indicar pais, avós, professoras e outros amigos como essenciais para ajudar a resolver
os problemas que iam surgindo.
Questões como “O que fazemos primeiro? E a seguir?”, que se prendem com a
definição de ciclos de trabalho, foram discutidas com as crianças que tomaram, em
conjunto, as decisões necessárias, discutindo entre si sobre diferentes aspetos como se
ilustra na Figura 4.
A estrutura do corpo do leão foi iniciada, as patas foram construídas e pintadas,
decisões difíceis foram tomadas, como, por exemplo, a relativa à construção da juba.
Alguém sugeriu “posso cortar o pelo do meu cão”, mas tal não foi necessário. Soluções
alternativas foram encontradas, sem que qualquer criança manifestasse enfado ou vontade
de desistir.
Figura 4. Construção do leão – tomada de decisão sobre altura e localização das patas.
Outro material foi utilizado e no final o leão ficou concluído para a exposição, tendo
o seu nome sido escolhido por todas as crianças: Juba. O seu estrabismo foi também opção
das crianças, que consideraram “assim fica mais giro”.
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Figura 5. O Juba.
As crianças tiveram a capacidade de transformar as suas ideias em ações.
Ao longo deste percurso, sempre que o desenrolar dos acontecimentos corria menos
bem, foi necessário perceber porquê, para procurar caminhos alternativos e outros modos
de continuar. Os ciclos de trabalho definidos foram fechados e por isso, no final, foi
realizada a exposição que tinha sido projetada e onde o Juba foi figura central (Fonseca
et al., no prelo).
A recetividade que as crianças revelaram serviu de referente para a formação de
professores que se seguiu e para os motivar a explorar nos seus próprios contextos o tema
do empreendedorismo.
Segunda fase – Nesta fase foi realizada a formação dos professores do 1º e 2º ciclos
do Ensino Básico e educadores de infância, de vários concelhos do Alto Minho,
envolvidos no projeto. Esta formação contínua de professores foi acreditada pelo
Conselho Científico-Pedagógico da Formação Contínua de Professores e versou sobre as
áreas de conhecimento empreendedor tratadas no manual.
Terceira fase – Na última fase do projeto decorreram as intervenções em contexto
educativo, no ano letivo 2012/2013. Os professores e educadores decidiram o momento
de iniciar com os seus alunos o trabalho sobre o empreendedorismo. Seguiram a
metodologia de projeto. O estímulo de ideias e a deteção de ideias próximas foi
concretizado com sensibilidade por várias crianças, que perceberam a existência de
pontos de contacto entre as ideias apresentadas. O desenvolvimento da capacidade de
comunicar, cada vez com mais clareza e organização para que outros percebessem as suas
ideias e vontades, e a prática da escuta ativa foram uma realidade.
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A procura de colaboradores para a concretização dos projetos permitiu agregar as
famílias, outros professores, elementos da comunidade, autarquias e empresários. A
preparação de momentos para apresentação dos projetos desenvolvidos junto da
comunidade motivou as crianças e alunos envolvidos.
Foram desenvolvidos cinco projetos em contexto de jardim-de-infância com idades
dos 3 aos 6 anos: Festa no Castelinho (Vila Nova de Cerveira); A arte de aproveitar
(Melgaço); Casa da Árvore (Caminha); Estufa de Plantas e Flores (Ponte de Lima) e
Museu da Fantasia (Viana do Castelo).
As crianças de 3 anos, pela sua diminuta experiência, manifestaram sonhos associados
aos afetos e à brincadeira com os pais e amigos. Um dos projetos, com as crianças mais
pequenas, concretizou o sonho de todos, e de cada um, de passearem e brincarem numa
zona verde e aprazível da sua zona de residência. Juntou crianças, famílias, brinquedos,
jogos, carinhos e sorrisos num espaço à beira rio, onde cada um adas crianças esteve
acompanhada por familiares e que permitiu estreitar relações entre escola e família: A
Festa no Castelinho (Figura 6).
O aproveitamento, a reutilização e a reciclagem de materiais, bem como a utilização
de materiais recolhidos na natureza podem ser trabalhados com as crianças desde cedo de
modo apelativo e atrativo. Alguns materiais são pouco valorizados, mas depois de
transformados em “arte” podem ser apreciados por todos. O projeto desenvolvido
permitiu focar a atenção das crianças envolvidas no património arquitetónico e natural do
concelho de Melgaço e divulgá-lo através de uma exposição, aberta a toda a população,
realizada na Casa da Cultura: A arte de aproveitar (Figura 7).
A valorização do bom e cuidado espaço exterior do jardim-de-infância concretizou um
sonho antigo das crianças e concorreu para o seu desenvolvimento físico e intelectual, em
comunhão com o meio ambiente. Para a sua concretização colaboraram pais e outros
familiares, a junta de freguesia e empresas da comunidade. Os materiais angariados pela
comunidade para a concretização do projeto e a ação voluntária dos familiares e amigos
foram suficientes para concretizar não uma, mas duas casas da árvore com várias
potencialidades: A casa da Árvore (Figura 8).
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Figura 6. A Festa do Castelinho.
Figura 7. A arte de aproveitar. Figura 8. Protótipo da casa da árvore.
Vários sonhos foram apresentados por crianças de 4 e 5 anos, mas a sua concretização
necessitava da angariação de verbas. Começaram por propor a venda de compota,
confecionada com abóbora que existia no jardim, e posteriormente decidiram que um
meio adequado à angariação de verbas, de modo mais permanente, seria a venda de
plantas e flores. Optaram por iniciar a concretização dos sonhos por um projeto de
construção de uma Estufa de Plantas e Flores (Figura 9) que permitiria a concretização
futura dos restantes projetos. Vários passos foram planeados, analisados, concretizados,
vários colaboradores associados, o que permitiu a inauguração da estufa no final do ano
letivo. O grupo de crianças espera a rentabilização da estufa para a concretização dos
restantes sonhos e para a realização de novos projetos.
O Museu da Fantasia (Figura 10) foi um projeto que integrou vários sonhos de
crianças de um jardim-de-infância de um território educativo de intervenção prioritária.
Desde a ideia inicial, à recolha de materiais, à elaboração de protótipos e maquetas, à
identificação de necessidades, à escolha de colaboradores, à preparação e ensaio de uma
canção do empreendedorismo “A música do meu sonho”, cuja letra foi escrita pelas
estagiárias, à construção dos materiais, à preparação e realização da festa de final de ano
letivo, com a inauguração do museu, as crianças percorreram entusiasmadas um caminho
pelo empreendedorismo social.
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Figura 9. Do sonho à realidade: Estufa de Plantas e Flores.
Figura 10. Museu da Fantasia
Os projetos desenvolvidos no 1º ciclo do Ensino Básico (6-10 anos) - Ser
Empreendedor (Vila Nova de Cerveira); A Magia dos Sonhos (Ponte de Lima); O Paraíso
da Música (Ponte de Lima); Feira da Primavera (Caminha) - tiveram a particularidade de
ser desenvolvidos, na sua maioria, por alunos de várias turmas.
Conjugando sonhos de alunos do 3º e 4º anos de escolaridade foi organizado um
torneio de futebol e uma exposição de trabalhos, que integraram o projeto Ser
Empreendedor (Figura 11). Do planeamento inicial, aos protótipos, à escolha das equipas,
locais, equipamentos, claques, troféus até à concretização do torneiro os alunos
contactaram
com
empreendedores,
procuraram
colaboradores,
organizaram-se,
persistiram, esforçaram-se e alcançaram o objetivo. Desenvolveram conhecimento sobre
empreendedorismo e contribuíram para que o mesmo acontecesse com quantos foram
associando à realização do projeto: pais e familiares, professores, auxiliares, direção da
escola e autarquia.
Vários sonhos dos alunos da turma do 3º ano puderam ser concretizados numa Feira
da Primavera (Figura 12). Para além disso esta feira poderia servir para angariar fundos
para a concretização de outros sonhos de melhoria de espaços de lazer da escola. Pensados
os produtos a apresentar na feira, alguns retirados da horta biológica da escola mantida
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com o trabalho de alunos, docentes, funcionários e pais, e procurados colaboradores
diversos, foi a vez de contactar a autarquia para a disponibilização do espaço e de bancas.
Figura 11. Ser empreendedor
Figura 12. Feira da Primavera
A Feira foi um sucesso. Permitiu a venda de produtos artesanais, gastronómicos,
hortícolas e animais, angariados através dos colaboradores, mas também momentos de
dança, canto, pintura e lazer. A obtenção de fundos foi uma realidade. A melhoria dos
espaços da escola será projeto a concretizar proximamente. Sonhado e atingido.
Os projetos A Magia dos Sonhos (Figura 13) e O Paraíso da Música (Figura 14) foram
desenvolvidos por alunos do 2º ano de escolaridade de duas turmas da mesma escola.
Iniciando a exploração das ideias das crianças e dos seus sonhos, em cada uma das turmas,
e posteriormente partilhando essas ideias em conjunto, os próprios alunos identificaram
afinidades nos seus sonhos e propuseram a realização de projetos inter turmas. O primeiro
projeto consistia em “escrever um livro com histórias e rimas”. Angariados
colaboradores, entre pais e familiares, foi construída uma maqueta do projeto, orientada
pelos alunos. Distribuídas as tarefas pelos escritores e ilustradores o material ficou pronto
para a edição. Familiares foram financiadores da edição. A divulgação do livro
concretizou-se numa cerimónia que reuniu toda a comunidade e que contou com sessão
de autógrafos e venda de livros. Os líderes do projeto deixaram mensagem final a todos
os presentes “nunca desistam dos vossos sonhos”. No segundo projeto foi decidido “fazer
um espetáculo musical”. As bailarinas desenharam os modelos a usar no espetáculo.
Contaram com a colaboração das mães, costureiras e cabeleireiras, para a preparação do
guarda-roupa e penteados, e com a colaboração de uma coreógrafa que contactou com o
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projeto através de um blog da escola e se quis associar à iniciativa empreendedora dos
alunos, coreografando a música selecionadas pelos alunos. Os músicos concretizaram o
seu sonho graças à colaboração da professora de música. A concretização deste projeto,
que contou com diversificados colaboradores, assentou na liderança de uma criança que
em briefings diários, com todos os alunos diretamente envolvidos no projeto, ia
analisando a concretização de diferentes etapas e verificando o fecho dos vários ciclos de
trabalho. O espetáculo final foi a realização do sonho.
Figura 13. Magia dos Sonhos
Figura 14. O Paraíso da Música
Os projetos desenvolvidos no 2º ciclo do Ensino Básico (10-12 anos) - Habemus
Cacifos (Melgaço); M.U.D.A. (Viana do Castelo); Desfile de Carnaval (Vila Nova de
Cerveira) e Teatro de Fantoches “A casa da Mosca Fosca” (Vila Nova de Cerveira) - são
distintos na sua natureza, mas partilham um fim comum: benefício da comunidade.
O projeto Teatro de Fantoches “A casa da Mosca Fosca” (Figura 15) decorreu em
contexto extracurricular com alunos do 5º e 6º anos do Clube Viv’Arte. Partindo da
criação de fantoches e de objetos de arte decidiram preparar, encenar e representar uma
peça de teatro para crianças do pré-escolar do agrupamento. Apesar do pouco tempo
disponível a sua concretização trouxe motivação, aprendizagem e muita satisfação ao
grupo envolvido.
No sentido de colmatar uma necessidade sentida por alunos do 6º ano, no projeto
Habemus Cacifos (Figura 16) os alunos encetaram esforços com o objetivo de obter os
tão desejados e indispensáveis cacifos para a turma. Contaram com o apoio da autarquia
e dos seus técnicos para a construção dos cacifos, mas foi necessário angariar verbas para
51
a aquisição do material. A criatividade dos alunos e familiares permitiu a finalização bemsucedida do projeto, que pretende estender-se a toda a escola.
Figura 15. Teatro de Fantoches
Figura 16. Cacifos
A organização de um Desfile de Carnaval (Figura 17) congregou esforços de uma
turma do 6º ano de uma Eco-Escola. Reutilizando materiais e minimizando custos,
imaginaram, planearam, ensaiaram e concretizaram perante a população um desfile de
carnaval. Este ganhou mais brilho com a música e a decoração preparada pela autarquia,
num espaço que permitiu exibições a outras turmas da mesma escola.
A preocupação com a educação ambiental, a quantidade de resíduos sólidos
produzidos pela comunidade educativa e o impacto nos custos da recolha, levou uma
turma do 5º ano de escolaridade de uma Eco-Escola a desenvolver o projeto M.U.D.A.
(Figura 18) – Motivar para a mudança, Unir todos ao projeto, Dinamizar para dar, Agir
para avançar – visto o agrupamento de escolas pretender trabalhar a temática “A mudança
está em mim”, com a finalidade de que a mudança se manifestasse em hábitos, atitudes e
percursos dos alunos. O projeto foi alargado voluntariamente a toda a comunidade
educativa, tendo a turma referida agido como líder coletivo do projeto, e permitiu
perceber que a consciência e ações coletivas na recolha seletiva de resíduos, para além de
contribuir para melhorar o ambiente contribuiu para a redução efetiva de custos.
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Figura 17. Desfile de Carnaval
Figura 18. M.U.D.A.
SEMINÁRIO FINAL
Para divulgar todos os projetos das escolas junto das instituições parceiras envolvidas
no projeto Empreendedorismo com crianças dos 3 aos 12 anos e da comunidade
educativa organizou-se na ESE-IPVC em julho de 2013 um seminário final, que contou
com a presença de conferencistas nacionais e estrangeiros que dissertaram sobre o tema
do empreendedorismo, e onde cada professor ou educador apresentou em cartaz uma
síntese do projeto desenvolvido, acompanhado de alguns dos materiais construídos e
oralmente referiu o percurso trilhado, a dinâmica desenvolvida, os colaboradores
associados e o produto final. Estiveram presentes vários professores dos agrupamentos
de escolas envolvidos, pais e crianças. No final um grupo de crianças do pré-escolar
entoou a canção “A música do meu sonho”.
Os projetos foram apreciados pelos profissionais do Centro Educativo Alice Nabeiro.
Na Figura 19 apresenta-se uma imagem global dos cartazes e materiais que
acompanharam os diferentes projetos.
Ao partilhar os trabalhos desenvolvidos nas diferentes escolas pretendeu-se, para além
da sua divulgação, criar no Alto Minho uma rede de escolas empreendedoras que
contribua para disseminar e desenvolver as competências empreendedoras das crianças
da nossa região, desde os primeiros anos do jardim-de-infância.
53
Figura 19. Cartazes e matérias ilustrativos dos projetos desenvolvidos.
NOTAS FINAIS
A avaliação deste projeto mostrou que: (a) os futuros professores integrados na equipa
de formadores manifestaram capacidades empreendedoras, como por exemplo, trabalhar
em equipa e sob pressão, gerir o tempo, ser flexível e adaptar-se a novas situações, manter
atitude positiva - otimismo, perseverança, persistência, resiliência - analisar e aprender
com os erros; (b) é possível criar ambientes de aprendizagem desafiadores para que
crianças desde o jardim-de-infância desenvolvam soft skills; (c) as crianças resolveram
problemas específicos que elas próprias colocaram; (d) para resolverem os problemas, as
crianças começaram a desenvolveram as suas capacidades empreendedoras, tais como a
de expor as suas próprias ideias, integrar ideias e sugestões dos outros, cooperar com os
colegas para atingir um objetivo comum, listar necessidades, procurar conhecimento,
encarar as falhas/erros, revelar atitude positiva perante os desafios, estar sempre
motivado, liderar e nunca desistir. Permaneceram nas tarefas até ao final para poderem
concluir o trabalho e fechar os ciclos de trabalho previamente definidos.
54
Verificou-se que as crianças podem ser criativas, empreendedoras e estar sempre
motivadas na concretização dos seus sonhos/das suas ideias! Apenas precisam de ter essa
oportunidade e para isso os professores, também eles empreendedores, são essenciais.
O desenvolvimento do projeto Empreendedorismo para crianças dos 3 aos 12 anos
teve implicações para a formação de professores. No âmbito da formação inicial, do
ponto de vista do currículo, tornou-se necessário considerar diversas alternativas para a
integração da temática. Tem sido defendida a vantagem da integração da educação para
o empreendedorismo não como tema opcional, mas de modo transversal a várias
componentes da formação e em ligação direta com as experiências de ensino em contexto
real. O estudo exploratório contemplou estes aspetos, sendo agora necessário analisar e
refletir sobre o modo de generalizar o tema do empreendedorismo à formação de
professores na nossa instituição. No âmbito da formação contínua a experiência permitiu
confirmar que as crianças respondem entusiasticamente aos desafios colocados, bastando
para isso existirem professores empreendedores, que possam ser cidadãos participativos
nas suas comunidades, com uma forte sensibilidade social e orientando-se por princípios
éticos, tanto na sua vida pessoal e social como na profissional.
O projeto desenvolvido pela parceira das três instituições foi o primeiro passo no
caminho da capacitação de crianças dos 3 aos 12 anos e de (futuros)professores do Alto
Minho sobre empreendedorismo. O caminho revelou-se promissor, pelo que continuará a
ser percorrido.
AGRADECIMENTO.
A concretização deste projeto muito se deve à equipa de educadores de infância e
professores do 1º e 2º ciclos do Ensino Básico envolvidos. Integraram-se empenhada e
entusiasticamente na temática, sonharam, envolveram alunos, pais, familiares, colegas e
comunidade, ajudando a concretizar os sonhos dos mais pequenos e orientaram-nos no
caminho do empreendedorismo social. Sem eles nada teria sido possível. O nosso bem
hajam a: Ana Bela Fernandes da Costa (Correlhã, Ponte de Lima), Guilhermina Maria da
Conceição Póvoa (Vila Nova de Cerveira), Manuela Maria Gonçalves Ribeiro Pereira
(Facha, Ponte e Lima), Margarida Maria Rego Silva Machado (Caminha), Maria da
Glória Lopes Gonçalves Correia (Caminha), Maria Rosária Ferreira da Silva Carrilho
(Caminha), Maria Eunice Amaral Campos Magalhães (Viana do Castelo), Maria
55
Filomena Máximo Gonçalves Martins (Caminha), Maria José Gomes Agra de Carvalho
(Melgaço), Maria Manuel Rodrigues Lopes Gonçalves (Melgaço), Maria Manuela Santos
Campos (Vila Nova de Cerveira), Maria Odete Rego Rodrigues (Facha, Ponte de Lima),
Maria Teresa Santiago de Matos Garrido (Vila Nova de Cerveira), Rolando Correia Viana
(Viana do Castelo) e Susana Pires dos Anjos (Vila Nova de Cerveira).
REFERÊNCIAS
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Manual para treinar o
Empreendedorismo em crianças dos 3 aos 12 anos. Campo Maior: Associação
Coração Delta.
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doc/entrepreneurial_culture_pt.pdf
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56
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57
CRITERIOS
FACTORES QUE CONTRIBUYEN A LA
EXISTENCIA DEL EMPRENDEDOR
Francisco Jesús Ferreiro Seoane
Francisco Jesús Ferreiro Seoane Universidad de Santiago de Compostela.
Departamento de Economía Aplicada. [email protected]
58
FACTORES QUE CONTRIBUYEN A LA
EXISTENCIA DEL EMPRENDEDOR
Francisco Jesús Ferreiro Seoane
RESUMEN: La creación de nuevas empresas y el espíritu emprendedor de las personas
son cuestiones de gran importancia dentro de la economía. Este artículo toma como
punto de partida el repaso por los autores y marcos teóricos más importantes en relación
con la figura del emprendedor, incluyéndose desde su concepto hasta el papel del
emprendedor en las diferentes teorías económicas o las condiciones y limitaciones al
emprendimiento. Tras hacer ese recorrido se pasará a hablar específicamente de los
factores que determinan la existencia del empresario incluyendo un recorrido por el
“ecosistema del emprendedor”, el marco institucional, político, las relaciones entre la
empresa y la universidad. También se señalan algunas cuestiones acerca de los rasgos
de la personalidad del emprendedor.
ABSTRACT: The setting-up of new enterprises and the people’s entrepreneurial
spirit are great important issues in the economy. This paper takes as its starting point an
author and theoretical review about the entrepreneur, including its concept and role in
the different theories. It also includes the conditions and limits in the entrepreneurship.
After that, an overview of “entrepreneur surroundings” will be made, in which several
issues will be analyzed, such as, institutional and political framework, the relationship
between university and companies, the entrepreneur’s personality, etc.
PALABRAS CLAVE: Emprendedor, emprender, creación de empresas, entorno
empresarial.
KEY WORDS: Entrepreneur, entrepreneurship, start up business, business
environment.
1. INTRODUCCIÓN
Como punto de partida de este artículo, antes de hablar de los factores que contribuyen a
impulsar la figura del emprendedor, es conveniente hacer un pequeño recorrido inicial
59
por el origen del emprendedor así como también por el papel que éste desempeña en los
diferentes marcos teóricos. Así, podemos remontarnos hasta el siglo XVII cuando Savary
(1675) incluyó en sus trabajos la necesidad de búsqueda de nuevos clientes por parte de
los empresarios, con el riesgo que tenían que asumir en su labor empresarial. Aunque
sería Cantillon (1755) el primer autor que utilizaría el término entrepreneur refiriéndose
con él a “las personas que persiguen la puesta en funcionamiento de un negocio para
obtener un beneficio”, basando tal beneficio en las necesidades existentes en el mercado.
Posteriormente otros autores utilizaron, ampliaron o mostraron otros puntos de vista
acerca del mismo concepto. Uno de ellos fue Walras (1874), quien ubicó al emprendedor
dentro del marco de estudio de la teoría general de equilibrio económico, definiendo al
empresario como una persona que “adquiere en alquiler la tierra, el trabajo y el capital,
asociándolos para, comprando materias primas a oros empresarios, vender por su cuenta
y riesgo los productos obtenidos”. Este mismo autor diferencia el concepto de capitalista
del de empresario, afirmando que mientras el emprendedor es un tomador de precios que
aparece cuando hay un diferencial en los mismos y permanece hasta que ese diferencial
desaparece y se retorna al equilibrio; al capitalista lo define como aquel que tiene capital
y/o propiedades.
2. ANÁLISIS DEL PAPEL DEL EMPRENDEDOR EN LOS
DISTINTOS MARCOS TEÓRICOS
Haciendo un recorrido por los diferentes marcos teóricos, es posible encontrarse algunas
diferencias y similitudes en el papel que juega el emprendedor dentro de cada uno de
ellos. A continuación se mostrarán las cuestiones más destacadas que nos ofrecen las
distintas teorías, para finalizar con un cuadro-resumen con las principales aportaciones
de los autores en la materia.
Partimos de los modelos clásico y neoclásico, en los que no hay un desarrollo teórico del
emprendedor, no habiendo un espacio claro para el mismo dentro del esquema del
equilibrio general, no modelizándose su actitud y asumiéndose una serie de supuestos
ideales. Todo esto podría simbolizarse en la mano invisible de Adam Smith (1776). En la
teoría neoclásica aparecen algunos avances respecto a los supuestos anteriores
mencionados de la teoría clásica, dado que ahora se contempla al empresario como el
propietario de la empresa, cuya única finalidad es la maximización de los beneficios.
Schumpeter (1934) hizo la siguiente aportación destacable, identificando al emprendedor
como una realidad específica de estudio diferente de los empresarios y directivos de la
empresa. Según éste, “un emprendedor es una persona que aglutina un conjunto de
recursos de forma novedosa, intentando mejorar la oferta de productos existentes en un
mercado e incorporando la innovación como concepto intrínseco en la creación de una
nueva empresa”. El enfoque de Schumpeter señala al empresario como motor del
desarrollo económico, impulsado por las innovaciones que el empresario sitúa en el
mercado. Estas pueden ser de cinco tipos: de producto, de método de producción, de
apertura de un nuevo mercado, utilización de una nueva fuente de materias primas y, por
último, la creación de un tipo de organización industrial.
60
Para Schumpeter el empresario es el que origina y destruye los mercados; no tiene precios
en los que basarse ya que el mercado todavía no existe, tampoco se ajusta a los mercados
porque es él quien los crea. Según Schumpeter se puede considerar como empresario a
cualquier persona que realice innovaciones en uno de los cinco ámbitos descritos. Es
posible señalar como característica diferencial del empresario de Schumpeter que no
asuma riesgos a menos que sea su propio capital el invertido en el proyecto de innovación.
Para este autor, la innovación que aportaba el emprendedor a los mercados era el principal
causante del progreso económico en su entorno. Se debe mencionar dentro de las
limitaciones que plantea su estudio, el que solo entendiera como emprendedor a aquel
que partía de una innovación radical, cuando a través de diferentes estudios sobre patentes
se concluyó que las oportunidades explotadas comercialmente suelen ser inteligentes
combinaciones de conocimientos ya existentes (Sanders, 2007).
El pensamiento de Shumpeter supuso una inspiración para autores posteriores, entre los
que se encuentra la figura de Kirzner y la escuela austríaca, que incorporarían al marco
teórico Shumpeteriano un papel más activo para el emprendedor partiendo de la
convicción de que los mercados no son perfectos ni están en equilibrio y en este contexto
es donde juega el emprendedor un papel fundamental. Según Kirzner (1973, 1998) es el
emprendedor el que “permite aumentar la competitividad conduciendo al mercado a una
situación de equilibrio” debido a que cuantos más emprendedores se incorporen al
mercado existirá mayor competencia, lo que provocará que los precios disminuyan.
También aquí cabe mencionar las aportaciones de Peter Drucker (1985), quien define a
los emprendedores como “individuos que explotaban oportunidades creadas por los
cambios en su entorno”.
Las teorías de Schumpeter y de Kirzner continúan vigentes y se encuentran en la
aportación de Hisrich et al. (2005), que resaltan la importancia de la innovación en el
emprendedor siendo una de las tareas más complicadas para éste introducir algo nuevo
en el mercado. La innovación es un concepto más amplio que inventar como lo
consideraba Schumpeter, pues la innovación puede ir desde un nuevo producto hasta un
nuevo sistema de distribución o el desarrollo de un nuevo modelo organizativo.
Otras aportaciones relevantes se encuentran dentro de la Teoría de la Economía Industrial
(Universidad de Harvard y Escuela de Chicago), respecto a la Universidad de Harvard
destaca el paradigma estructura-conducta-resultado desarrollado en los años 40 por
Mason (1939, 1949) y Bain (1956, 1968). Dicho paradigma sostenía, en su versión inicial,
la existencia de una causalidad directa unidireccional entre la estructura del mercado y la
conducta del emprendedor, lo cual determinaría los resultados obtenidos. La estructura
del mercado y el comportamiento del emprendedor se articula en función de:

La demanda del producto.

La tecnología y los costes de producción.

La concentración de agentes.

Las condiciones de entrada.

El tipo de información y el acceso a la misma.
61

Dependiendo de estas variables los emprendedores tendrán comportamientos
más o menos competitivos.
Por parte de la escuela de Chicago, con la premisa opuesta a la de Harvard y con fuerte
inspiración en la escuela austríaca, se determinó que el emprendedor busca
constantemente las oportunidades que le ofrece el mercado. El modelo relevante aquí es
el de la competencia perfecta, de tal forma que el monopolio es temporal y si perdurara
se debería a la existencia de algún tipo de protección legal, de intervención o de barrera
de entrada. Las estrategias de los emprendedores en mercados imperfectos no son más
que reacciones racionales a imperfecciones de los mercados. Como autores destacados de
estas líneas de pensamiento cabe mencionar a Stigler (1961) y Demsetz (1973).
Existen también algunas aportaciones teóricas en el marco de la empresa familiar. Aquí
destacar las figuras de algunos autores como Casson (1982), para el que “La mayoría de
las organizaciones empresariales surgen a raíz de empresas familiares”. Por su parte,
Embid y Salas (2005) afirman que muy frecuentemente “en el llamado capitalismo de
familias, las personas que alcanzan la cima del poder de las grandes empresas lo hacen
debido la institución de la herencia o a las relaciones sociales y no al mérito propio”. Por
último, destacar la aportación nuevamente de Drucker (1985) quien siguiendo la línea
mayoritaria en los autores anglosajones, considera que los trabajadores que pertenecen a
la familia han de realizar sus obligaciones con la misma intensidad y éxito que los que no
son de la familia. Además, las empresas familiares exitosas necesitarán incorporar
directivos en los puestos de mayor responsabilidad que no pertenezcan a la familia.
Uno de los autores mencionados en el párrafo anterior es Casson (1982).Este autor es uno
de los que ha estudiado con más intensidad la figura del emprendedor, no sólo en el
contexto de la empresa familiar sino también analizando el mercado de los empresarios,
ofreciendo un desarrollo sobre las cualidades que deben tener esos mercados y poniendo
de manifiesto las dificultades para definirlos o delimitarlos. Se pueden señalar una serie
de condiciones que son necesarias, aunque no siempre imprescindibles, para asegurarse
un mínimo en la capacidad de emprender de un individuo particular y tener éxito su
iniciativa:

Las potenciales oportunidades deben tener una expectativa positiva de obtener
beneficios.

Como ya se ha dicho, la mayoría de los negocios son de carácter familiar y
ello conlleva un aprovechamiento eficiente de la familia como fuente de
información, que se puede ver reforzado si la familia es utilizada como fuerza
de trabajo.

La acumulación de información sobre la actividad de la empresa y el
aprendizaje contínuo.
62
Siguiendo a Casson, se puede obtener una tabla con las condiciones y limitaciones para
emprender:
Tabla 1: Condiciones y limitaciones para emprender
Condiciones

El mercado debe ofrecer oportunidades que 
generan


Limitaciones
expectativas
de
rendimiento 
La dificultad de acceder a
económico.
fuentes de financiación. Las
Los emprendedores que se inician suelen ser
barreras sociales existentes
de carácter familiar lo cual se fideliza al
impiden
usarlos como recursos humanos.
necesarias para la puesta en
Las
relaciones
que
mantengan
los
emprendedores con su entorno facilita

La falta de capital inicial.
relaciones
marcha de los negocios.

Un
bajo
nivel
de
mucho las expectativas de crear negocios.
cualificación, educativo, es
La información y el aprendizaje continuo
un restricción a la hora de
del emprendedor aumenta la actividad
poder
empresarial.
acceder
a
ciertos
mercados.

Un
bajo
dificulta
nivel
de
superar
renta
ciertas
barreas sociales.
Fuente: Elaboración propia a partir de Casson (1982)
Otro de los autores destacados en el siglo XX es Audretsch (2002) cuya visión
supone una versión actualizada del emprendedor innovador del que hablaba Shumpeter.
Para Audretsch, el emprendedor es el agente del cambio, el que acelera la generación y
aplicación de ideas innovadoras en la economía, estando la actividad de la empresa ligada
a un contexto local y dentro de ese contexto se puede vincular con los viveros de
empresas, al tratarse de un instrumento que fomenta la actividad emprendedora en un
territorio. El autor habla además, en esta ocasión junto a Thurik (2004) de que se ha
producido una transición en la sociedad, pasando la economía de tener a las grandes
empresas como principales agentes económicos a tener a las pequeñas empresas y a los
emprendedores como sus puntales. Algunos autores, siguiendo el enfoque de dinamismo
empresarial de Audretsch han añadido nuevas aportaciones, como es el caso de Callejón
(2009) que ha determinado que existe una relación causal entre la tasa de creación de
empresas (dinamismo empresarial) y el crecimiento económico. La prosperidad de la
economía se ha relacionado positivamente con la tasa de creación de empresas.
Habitualmente se señala que una sociedad dinámica es menos adversa al riesgo y existe
una mayor propensión de los individuos hacia el autoempleo frente al trabajo
independiente (Comisión Europea, 2003). Audretsch y Keilbach (2004) plantearon un
63
modelo de crecimiento económico donde la capacidad emprendedora aparece como un
factor productivo más dentro de una función de producción clásica (Callejón y Ortún,
2009). Otra de las aportaciones destacadas de Audretsch, ahora junto con Thurik (2000)
es la relación positiva entre desempleo y creación de empresas. Cuando el desempleo es
elevado, se encuentran sin trabajo muchas personas con conocimientos que les permiten
tener aptitudes para convertirse en empresarios. Aunque sea la situación de desempleo la
que los impulsa a emprender, sería muy difícil llevar adelante la idea empresarial sin esos
conocimientos y cualidades. Para poder emprender con éxito hace falta formación
empresarial, financiación, normativas que den seguridad y la detección de las
oportunidades del mercado.
Como punto final al repaso del siglo XX, señalamos a Hayek (1949) y a Andrews (1949).
Hayek (1949) destaca que “el mejor método para solventar la problemática de la
eficiencia en la empresa consiste en canalizar la mayor cantidad de información de la
mejor calidad posible a los agentes económicos que la necesiten”. Queda vinculada la
eficiencia de una empresa con la información, siguiendo la filosofía de que la información
es poder. Por otra parte, el pensamiento expresado por Andrews (1949) sigue muy
presente en nuestros días en el mundo del emprendimiento. Así, existe un amplio
consenso de que un proyecto normal con un gran emprendedor detrás tiene más
posibilidades de éxito que un buen proyecto en manos de una persona con escaso perfil
emprendedor; haciéndose énfasis por tanto en las cualidades individuales y el perfil
emprendedor por encima de la idea en sí misma.
Para finalizar este amplio recorrido por la literatura acerca de la figura del emprendedor,
se hará referencia a las aportaciones de los autores más destacadas de estos primeros años
del siglo XXI, y en último término se mostrará un cuadro resumen con las aportaciones
más importantes que se han señalado en estas páginas con anterioridad y completándolas
con otras que no se han señalado.
Se puede afirmar que el siglo XXI es una continuación del siglo anterior desde el
punto de vista empresarial, pudiéndose ver en los escritos de los autores las influencias
de otros del siglo anterior. Así Schaper (2002) pone de manifiesto que las personas
emprendedoras se pueden encontrar en todos los sectores de la sociedad, algo ya implícito
en las definiciones de otros autores hechas en el siglo pasado. No sólo hay emprendedores
vinculados a las pequeñas empresas, sino que también es posible encontrarlos en el seno
de las grandes corporaciones ayudando a crear nuevas divisiones de negocio y productos;
estas últimas reciben el nombre de emprendedores internos. También se puede hablar de
emprendedores sociales, que son aquellos que trabajan intentando innovar para resolver
las necesidades de la comunidad en organizaciones sin ánimo de lucro.
Por su parte, Amatori (2010) considera que el emprendedor puede ser “alguien por cuenta
propia o incluso con un par de empleados que esté en condiciones de ser muy sensible
ante las demandas del mercado, personalizando y adecuando sus acciones en un nicho
específico de mercado”. Este autor aporta como novedades respecto a definiciones de
otros autores varias cuestiones. En primer lugar habla de una persona por cuenta propia o
con pocos empleados, lo que supone una acotación del papel de emprendedor, poniéndola
a un nivel similar al de pequeña iniciativa empresarial. En segundo lugar, está haciendo
mención expresa a las demandas del mercado en lugar de concebir al emprendedor como
64
un innovador que crea su mercado sino que detecta hacia dónde se dirigen las necesidades
de la demanda; encaminando el emprendedor sus acciones hacia un nicho específico de
mercado. Ello es un enfoque oportuno pues el emprendedor ha de focalizar sus acciones
hacia un nicho, pues al principio difícilmente podrá atender a todo el mercado general
haciendo frente a los competidores que ya tienen experiencia en tales mercados.
Kauanui et al. (2010) señalaron que los emprendedores tenían dos puntos de vista
en relación a su éxito: el primero de ellos tiene como principal objetivo del
emprendimiento el dinero, mientras que el segundo punto de vista tiene como objetivo el
desarrollo pleno, viendo el éxito en relación con el proceso de desarrollo individual. Esos
autores consideraron que generalmente el emprendedor busca una recompensa económica
por poner en marcha su idea, pero hablar que el dinero es lo más importante supondría
alejar la definición de emprendedor y de su labor del rigor científico necesario.
Tras hacer un recorrido por todas las aportaciones teóricas del concepto de emprendedor
y su papel más relevantes, y antes de mostrar el cuadro final al que se ha hecho referencia
anteriormente, se muestran estas conclusiones con los aspectos más importantes
mencionados hasta el momento sobre el emprendedor:

El emprendedor puede actuar sólo o en compañía, siendo habitual y cada vez en
mayor medida, la creación de empresas con varios socios.

No es necesario que se haya constituido una empresa para poder calificar a alguien
como emprendedor. En este sentido ya se considera emprendedor a aquellos que
están haciendo su plan de empresa para poner en marcha su idea, o también a los
que ya tienen ese plan y acuden a distintas instituciones para pedir ayuda o apoyos
financieros (por ejemplo al IGAPE). Sólo dejaría de ser emprendedor, si este llega
a la conclusión de que su proyecto no es viable y abandona la puesta en marcha
de su idea empresarial.

Es un error la asociación habitual entre emprendedor y persona que inicia una
pequeña aventura empresarial por primera vez en su vida. Con todo, se ha visto
que existen emprendedores internos y emprendedores sociales. También son
emprendedores aquellos casos en los que un empresario reconocido inicia un
nuevo proyecto.

No está clara la frontera entre actividad emprendedora y participación financiera
y/o personal del emprendedor en el capital de la empresa.

Cualquier emprendedor ha de tener una visión comercial, pues es imprescindible
que el cliente quede satisfecho, y repita y recomiende la compra de los bienes y
servicios producidos por la empresa; en el caso contrario el cliente no repetiría su
compra y la empresa acabaría cerrando. Una empresa sin clientes no puede
sobrevivir.
65

Los recursos gestionados por el emprendedor han de ser retribuidos por éste, como
los recursos humanos o el capital.

Cuanto más motivados y formados estén los recursos humanos de la empresa y
cuanto más talento tengan, mejor para la organización. Esta afirmación resulta
bastante obvia de entender.

Toda iniciativa empresarial que se lleva a cabo obtiene un resultado que puede ser
positivo o negativo. Existen casos de “beneficio cero” que continúan adelante por
proporcionar un salario y cotizaciones al emprendedor; también puede ser que
tenga una expectativa de beneficio futuro.
Por otra parte, se considera que hay una serie de atributos que no se deberían incorporar
a la definición de emprendedor y su papel:

La innovación. Sin desmerecer la gran aportación realizada por Schumpeter
(1934) en este campo, ni negar la importancia de la innovación, no se considera
fundamental vincular al emprendedor con la innovación. Ely y Hess (1937)
argumentaban que un emprendedor puede tener mucho éxito organizando
eficientemente un negocio sin que ello suponga inventar nada. Por ejemplo, una
persona que decide abrir una tienda de comestibles que no tiene mucho de
innovador, es una persona emprendedora técnicamente, a pesar de la ausencia de
innovación. La innovación ha de estar presente en muchas facetas de la vida como
la medicina, el deporte, etc., no sólo en el mundo empresarial.

No resulta relevante incluir características personales del emprendedor para
calificarlo como tal. Por ejemplo ser un visionario, un soñador o tener don de
gentes.

Tampoco se considera apropiado introducir el concepto de oportunista o que
detecta una oportunidad, al estilo de Drucker (1985) o Schaper (2002), entre otros.

Algunos autores hacen referencia expresa al riesgo en el que incurren los
emprendedores, como es el caso de Baumol (1968), Ronstadt (1984), Mulcahy
(2003). Es indudable que los emprendedores incurren en algún riesgo, que en
ocasiones es muy alto, pero eso es muy dispar. A día de hoy, un empresario
individual lo es sin desembolsar cantidad alguna. Existen también muchos
empresarios que sus negocios lo tienen en una sociedad y su patrimonio en el que
opera la empresa en otra compañía, de tal manera que no tiene riesgo.
66
Una vez hechas estas consideraciones, y ahora sí, se muestra el cuadro-resumen con las
aportaciones más destacables que se pueden encontrar en la literatura sobre la materia:
Tabla 2: Resumen de las principales aportaciones sobre el concepto de
emprendedor.
Año
Autor
1675
1755
1803
1848
Savary
Cantillon
Say
Mill
1874
Walras
1921
Knight
1934
Schumpeter
1937
Ely y Hess
1937
Coase
1939
Mason
1949
Hayek
1949
Andrews
1956
Bain
1973
Kirzner
Aportaciones
Búsqueda de nuevos mercados.
El primero en citar el término entrepreneur.
Popularizó la figura del entrepreneur en Francia.
Lo introdujo en el mundo Anglosajón.
Situó al emprendedor dentro del marco de estudio de
la teoría general de equilibrio económico.
El emprendedor asume riesgos económicos.
El emprendedor desarrolla la sociedad a través de la
innovación y creación de nuevos mercados.
El papel del emprendedor como gestor y organizador
de una empresa.
El emprendedor creador de mercado.
El paradigma estructura-conducta-resultado. Las
empresas son reflejo del mercado en el que operan.
La eficiencia viene a traves de la cantidad y calidad
de la información.
Modelo de competencia imperfecta donde son
fundamentales las cualidades individuales del
emprendedor.
Existe una causalidad directa e unidireccional entre la
estructura del mercado y la conducta de la empresa.
El emprendedor conduce al mercado a una situación
de equilibrio a través de la competitividad.
Fuente: Elaboración propia
Tabla 2: Resumen de las principales aportaciones sobre el concepto de
emprendedor (cont.)
Año
Autor
1976
Buckley
Casson
Aportaciones
y
Teoría de la empresa familiar.
67
1977
Shapero
1978
1980
1982
Leibenstein
Vesper
Baumol
1982
Casson
1984
Ronstadt
1985
Pinchot
1985
Druker
1988
1987
1988
1992
1995
El éxito empresarial depende del perfil profesional
del emprendedor.
La teoría de la eficiencia.
El valor añadido del emprendedor.
Los mercados impugnables o contestables.
Analiza el mercado de los empresarios y considera la
teoría del emprendedor como un caso particular de la
teoría general del progreso económico.
El emprendedor asume riesgos a nivel patrimonial y
personal.
Un soñador que convierte una idea en una realidad
aprovechable.
El emprendedor explota las oportunidades creadas
por los cambios en su entorno.
Marchesnay
y
Julien
Jacquemin
Milgron
y
Roberts
Norman y La
Manna
Transformador de realidades en oportunidades.
Modelo de la nueva organización industrial.
La importancia
emprendimiento.
Audretsch
del
conocimiento
en
el
Fuente: Elaboración propia
Tabla 2: Resumen de las principales aportaciones sobre el concepto de
emprendedor (cont.)
Año
Autor
1996
Stephan
Audretsch
1997
Gerber
1998
Carton, et al.
1998
Varela
1999
Sahlman, et al.
2000
Audretsch
Thurik
Aportaciones
y
y
La reputación del emprendedor le da valor a la
empresa.
El emprendedor es el visionario, un catalizador
del cambio.
El emprendedor es un gestor de recursos y
responsable de la organización.
El emprendedor es un lider que invierte dinero,
tiempo y prestigio personal.
El emprendedor identifica una oportunidad,
gestiona recursos para obtener una recompensa.
Detectan una relación entre desempleo y
emprendimiento. Lo que hoy se entiende como
emprendedor por necesidad.
68
2002
Audretsch
2002
Schaper
2003
2004
Mulcahy
Acs, et al.
Audretsch
Thurik
2004
El emprendedor es el agente del cambio que
innova y asume un riesgo.
Identifica a los emprendedores en:
a) Pequeñas empresas,
b) Grandes empresas.
El emprendedor como controlador de un negocio.
y
Relacionan el emprendimiento con el Filtro del
conocimiento.
Fuente: Elaboración propia
Tabla 2: Resumen de las principales aportaciones sobre el concepto de
emprendedor (cont.)
Año
Autor
Aportaciones
2004
Audretsch
Thurik
2004
Nordhaus
2005
Hisrich
2005
Embid y Salas
2006
Lückgen et al.
2007
García y García
2008
Del Prado
2009
Audretsch
2009
Duarte
2010
Amatori
2010
Kauanui
2013
Elaboración
propia
y
La economía ha pasado del management
economy al entrepreneurship economy.
Toda la sociedad de beneficia de la innovación
del empresario.
La innovación es la esencia del emprendedor.
Analizan las empresas familiares y observan que
existen muchos casos de profesionales que tienen
el poder no por méritos propios.
Resaltan
la
implicación
personal
del
emprendedor en la puesta en marcha de un
negocio.
El emprendedor es un tomador de precios.
Las dificultades de crecimiento en la empresa
familiar.
Es necesario crear capital emprendedor para
promover el crecimiento económico.
El emprendedor organiza un negocio innovador
asumiendo un riesgo.
El emprendedor identifica un nicho de mercado.
El emprendedor busca el rey del dinero y su
desarrollo personal.
El emprendedor gestiona unos recursos para
satisfacer al cliente obteniendo un resultado de la
actividad.
Fuente: Elaboración propia
69
3. FACTORES QUE DETERMINAN LA EXISTENCIA DEL
EMPRESARIO
Como punto de partida, para enlazar con todo lo expuesto hasta ahora, se hará un pequeño
inciso acerca del cometido empresarial. En este sentido, se debe incidir en la función
primordial del empresario como asignador de recursos; idea que forma parte del núcleo
tradicional de la teoría económica, especialmente en aquellas que funcionan bajo el
principio de la racionalidad de los agentes económicos, según la cual los agentes
económicos establecen el uso eficiente de los factores de producción con el objetivo de
conseguir un beneficio en interés propio.
Tomando como referencia a García (1985) se deben distinguir dos sentidos de la función
empresarial. En primer lugar la función empresarial como elemento del proceso
económico, asignación de recursos entre fines lucrativos; y en segundo lugar la función
en relación a su misión concreta en una sociedad organizada según determinados valores
económicos y políticos. Las oportunidades existirán si se dispone de nuevas fuentes de
información, contenidos que permitan al agente económico percibir una asignación
ineficiente de recursos. Estos nuevos contenidos se corresponden con los avances
tecnológicos y con los recursos ociosos.
La toma de decisiones empresariales es un factor escaso debido al gran coste de
oportunidad implícito existente en la utilización de los recursos necesarios que ello
conlleva. Las funciones de toma de decisión y seguimiento de las reglas decisorias dan
lugar a otra parte muy importante del análisis empresarial y de gestión, un ámbito en
donde las cualidades innatas del empresario, su manera de razonar, el tiempo invertido y
el trabajo mental, combinadas con el uso de otros recursos utilizados en la gestión de una
actividad empresarial, materiales, productivos, humanos, de comunicaciones y
transportes, de investigación, etc., tienen un papel esencial. De la Rocha (2012) opina en
la misma dirección, al señalar que para emprender es necesario disponer de amplias
capacidades de gestión que permitan llevar a cabo eficientemente la idea empresarial,
siendo por tanto necesario tener una amplia visión comercial, saber cómo gestionar los
recursos humanos o financieros, además de tener un control general del negocio.
Según Veciana (2005) la creación de nuevas empresas es fundamental en la economía de
mercado y un factor clave para el desarrollo de la economía de un país. Baumol (1993)
estima que “la oferta total de empresarios varía mucho de unas sociedades a otras”, al
igual que su contribución productiva; y defiende las actividades de innovación ya que son
las que contribuyen al progreso económico frente a actividades de carácter especulativo.
Por tanto, la misión empresarial estaría basada en que las actividades empresariales y sus
resultados varían en función del tiempo y lugar.
Las sociedades en las que los empresarios logran desarrollar con éxito su actividad suelen
ser abiertas y libres. La actividad empresarial suele ser la más idónea para ascender
70
socialmente (Del Prado, 2008). Por otra parte, existe consenso entre los autores a la hora
de afirmar que cualquier oportunidad de progreso o ascenso social por la vía empresarial
requiere trabajar duro, ahorro y austeridad. Casson (2005) afirma que los emprendedores
necesitan importantes cantidades de capital, sea propio o ajeno, contactos sociales,
cualificaciones determinadas y habilidad personal; además el autoempleo resulta la vía
más atractiva para aquellos individuos que crean tener capacidad de tomar decisiones
acertadas en un entorno de riesgo.
También la comisión Europea (2003) ponía de manifiesto que el espíritu emprendedor es
una pieza clave para estimular la evolución económica, para aplicar más y mejores
tecnologías productivas, crear empleo y hacer más prósperas a las naciones basadas en el
libre mercado y la innovación. También estima que la propensión de una sociedad hacia
la actividad empresarial dependerá de cuestiones tales como la imagen social que tenga
el empresario, el marco legal y el institucional. Audretsch (2002), por su parte, señala en
esta misma línea que la propensión a emprender depende de factores como el económico,
el histórico, el social, el cultural y el político.
Otra de las cuestiones que merecen la pena ser destacadas es la relativa a los modelos de
creación de empresas. En este sentido, es muy destacada la aportación de Shapero (1977),
uno de los economistas que desarrolló un modelo teórico que se encarga de estudiar el
proceso de creación de empresas, suponiendo ello una nueva etapa que suele comenzar
con un cambio acontecido en la vida del emprendedor como puede ser el terminar un
proceso de aprendizaje, una frustración en una empresa anterior, un despido, ser
desempleado de larga duración o incluso un cambio en su vida personal como un divorcio
o cuestiones relacionadas con su círculo de amistades. El informe GEM (2010) distingue
entre dos tipos de empresarios: los que lo son por oportunidad, esto es, aquellos que
materializan su idea al detectar una oportunidad en el mercado; y los que lo son por
necesidad, que buscan el autoempleo como salida a su situación de desempleo. Según
Shapero (1977) “el comienzo de una actividad empresarial implica la puesta en marcha
de un conjunto de destrezas, habilidades y competencias que conviene haber desarrollado
previamente”, enlazándose las características del emprendedor con rasgos psicológicos,
algo que el autor denomina “propensión psicológica para emprender”, que hace referencia
a determinadas actitudes que debe poseer el emprendedor que le permitan llevar adelante
su idea empresarial. Destaca los siguientes factores que influyen en la creación de
empresas: la cultura y las normas sociales; argumento reforzado por Licht y Siegel (2007).
Para que exista emprendimiento ha de existir un medio que permita la función
empresarial; puede ser físico (e.g., los viveros de empresas), intangible (e.g.,
asesoramiento al emprendedor), o medios financieros como préstamos o subvenciones.
71
Figura 1: Ecosistema del emprendedor.
Fuente: Elaboración propia a partir de Emprendia (USC)
La creación o desaparición de una empresa está influida por los factores económicos tales
como el crecimiento, tasa de desempleo o tipos de interés. En la actual situación de crisis
económica se está observando un doble efecto: por una parte están desapareciendo
muchas empresas y autónomos ante la falta de expectativas y caída del consumo; mientras
que por el otro lado y en sentido contrario, el mayor desempleo hace que un sector de la
población desempleada apueste por el autoempleo y el emprendimiento como salida
laboral (Audretsch y Thurik, 1997), con lo que serían emprendedores por necesidad, de
acuerdo a lo que ya se ha mencionado con anterioridad.
Siguiendo con el modelo de Shapero (1977) junto con la contribución de García
et al. (2007), se detectan las siguientes fases para la creación de las empresas. En la
siguiente tabla se muestran tales fases destacando sus aspectos clave.
Tabla 3: Fases para la creación de empresas según Shapero (1977)
Fase
1. Predisposición
Contenido
a
emprender
2. Implantación de un
proyecto
3. Búsqueda de recursos
Psicológicamente el emprendedor tiene que asumir
que va a ser su propio jefe habiendo diversos
motivos para emprender.
En este fase es necesario ir más allá de la idea y la
disposicón a emprender. Hay que definir metas,
planificar acciones.
El emprendedor necesita de apoyos aún cuando
disponga de una buen idea, por ello, los apoyos los
buscará primero en su entorno familiar, en los
amigos y en la sociedad.
72
4.Puesta en marcha de la
empresa
Buscando la rentabilidad sostenible a lo largo del
tiempo.
Fuente: Elaboración propia a partir de Shapero (1977)
Una aportación similar hace De la Rocha (2012), que también señala una serie de fases
para la creación de empresas, y que se muestran resumidamente en el siguiente cuadro:
Tabla 4: Fases para la creación de empresas
Fase
1.
Contenido
Intencionalidad
2. Análisis del perfil
del emprendedor y
de
la
idea
empresarial
3. Puesta en marcha
de la empresa
El emprender tiene una idea en la cabeza para
emprender, pero aún no se ha decidido y desconoce
la viabilidad de su proyecto.
En este fase se estudia si el emprendedor dispone del
perfil adecuado para emprender y si no fuera así, qué
puntos debe fortalazer para llevar a cabo con éxito
el proyecto empresarial. A la vez se examina la idea
empresarial para ver la viabilidad del proyecto.
Concluye que es necesario tener un perfil
emprendedor adecuado y una idea empresarial
viable desde el punto de vista técnico, económico y
financiero.
Superado las fases anteriores y con un plan de
empresa claro, ha llegado la hora de su ejecucción.
Fuente: Elaboración propia a partir De la Rocha (2012)
4. EL MARCO INSTITUCIONAL
Baumol (1993) señala la importancia de un marco institucional apropiado para crear las
condiciones necesarias para lograr un adecuado desarrollo empresarial. Baumol introduce
como variable el papel desempeñado por las instituciones, pues con la famosa “mano
invisible” de Adam Smith no siempre se consigue la asignación eficiente de los recursos
por la existencia de determinadas distorsiones, lo que obliga a hacer modificaciones en el
marco institucional. De acuerdo con Baumol, el marco legal incentiva o desincentiva
ciertos comportamientos, entre ellos los relacionados con el emprendimiento y el mundo
empresarial; estima que la empresa no puede convertirse en garante de ciertos mínimos
73
sociales, a pesar de que la sociedad tenga derecho a exigir que las empresas sean
cuidadosas con el medio ambiente, solidarias, que inviertan en el bienestar común o
cuiden de los consumidores. La sociedad no debe confiar en la voluntariedad de las
empresas, o al menos no en todas, para con estos objetivos. La hipótesis de Baumol es
fundamental para poner en marcha políticas de crecimiento y estímulo a las actividades
empresariales; observa, además, la variación de esos estímulos a lo largo del tiempo y
cómo ello acaba afectando al comportamiento empresarial, así, señala que “las reglas del
juego que determinan los rendimientos relativos de las diferentes actividades
empresariales varían de forma esencial según el tiempo y lugar”. En un mismo país puede
variar la predisposición al emprendimiento en función de las medidas que se adopten
dentro del mismo para fomentar la actividad empresarial. Concluye afirmando que “el
comportamiento empresarial varía de una economía a otra en función de la variación de
las reglas del juego”. En la determinación de las reglas del juego, desempeñan un papel
fundamental el sistema fiscal, el mercado laboral, la calidad del sistema jurídico, el
tratamiento de la morosidad, que la administración haga frente a sus deudas, la existencia
de instituciones de defensa de la competencia, la seguridad alimentaria, la lucha contra la
corrupción, la seguridad en el trabajo, etc. Según la Comisión Europea (2003), tienen un
efecto positivo en la creación de empresas los entornos administrativos y regulatorios
simplificados. En este sentido la administración electrónica constituye una potente
herramienta para lograrlo. Además señala la importancia de tener un sistema financiero
desarrollado, que garantice los depósitos, que facilite el préstamo a unas tasas de interés
asumibles, facilitando la circulación de dinero para favorecer la creación de empresas.
También pone de manifiesto la necesidad de desarrollar otros instrumentos financieros
como los fondos de capital riesgo o los Business Angels para la financiación de proyectos.
García (2011) argumenta que muchos emprendedores llevan más de un año con la idea
de negocio y sin llegar a ponerla en marcha por las restricciones a la financiación; de ahí
la importancia de las recomendaciones de la Comisión Europea.
Por último, el espíritu empresarial influye en la creación de empresas, en este sentido, en
algunos países tradicionalmente se ha cultivado el espíritu empresarial (e.g., EEUU), ello
propicia una mayor tendencia al emprendimiento. Por el contrario en otros países como
España, se asocia al autoempleador como autónomo, como un trabajo sin reconocimiento
social, sin apenas derechos, como para quien no puede acceder a otras cosas.
5. RASGOS
PERSONALES
Y
CAPACIDADES
DEL
EMPRENDEDOR
Existe una relación entre la calidad del empresario y el éxito posterior de su
proyecto o empresa. Siempre se ha relacionado la trayectoria de las empresas con la
personalidad de los empresarios. El deseo de independencia del emprendedor es el rasgo
común establecido por algunos autores como Lafuente et al. (1985) y Veciana (2005).
Además Veciana (2005) señalaba que un número importante de empresarios exitosos
tenían ciertas características en común como su origen humilde, infancias difíciles y sus
74
ansias por huir de la inseguridad. Por su parte, Collins et al. (1964) señalaron diferentes
elementos como la huida de la autoridad, la autorrealización personal y el deseo de
libertad e independencia. En el siguiente cuadro se muestra un recorrido por las
aportaciones de diferentes autores en relación a las principales cualidades del empresario.
Tabla 3: Principales cualidades del empresario.
Autor
Principales cualidades del emprendedor
Amatori
El emprendedor ha de tener desarrollado un sexto sentido para
identificar nichos de mercados rentables.
Andrews
Ha de poseer notables cualidades individuales como la
versatilidad, buen juicio, capacidad para recaudar fondos y
financiación y ambición.
Arrow
Audretsch
Carton, et al.
Sabiduría para gestionar información en condiciones de
incertidumbre y riesgo.
Las principales carácterísticas de un emprendedor son, su afán
de conocimento, la innovación , su capacidad de
comercializarlo y no tener miedo al riesgo.
Lo que distingue a un emprendedor de éxito de otro es su
competencia para gestionar recursos empresariales.
Ser racional que ajusta la oferta a la demanda.
Clásicos
Fuente: Elaboración propia
Tabla 3: Principales cualidades del empresario (continuación)
Autor
Principales cualidades del emprendedor
Druker
La principal característica del emprendedor es saber explotar
las oportunidades creadas por los cambios en su entorno.
Duarte
El emprendedor ha de ser una persona organizada e innovadora.
Ely y Hess
Capacidad de gestión y organización.
García y García
Destaca inteligencia del emprendedor para tomar precios.
Gerber
El emprendedor tiene que tener la habilidad de ser un visionario
con aptitud para provocar un cambio.
Hayek
Ha de estar constanmente formándose e informándose.
Hisrich
El rasgo que identifica a un emprendedor es la innovación.
75
Kauanui
El emprendedor es un amante de la libertad con competencias
para ganar dinero.
Knigt
Capacidad para obtener rentas como contrapartida al riesgo y
la incertidumbre.
Koutsoyannis
Aptitud para gestionar, coordinar y asignar recursos buscando un
beneficio.
Lückgen et al.
La pasión y la implicación personal diferencia a un emprendedor
del resto de la sociedad.
Marchesnay
Julien
y Lo que distingue a un emprendedor de éxito es la capacidad de
transformar realidades en oportunidades.
Mulcahy
El emprendedor ha de tener la cualidad de tener controlado su
negocio.
Penrose
Ha de tener intuición para búsqueda de oportunidades y capacidad
para asignar recursos.
Pinchot
El emprendedor ha de tener imaginación y ver lo que otros no ven
con tanta claridad.
Fuente: Elaboración propia
Tabla 3: Principales cualidades del empresario (continuación)
Autor
Principales cualidades del emprendedor
Ronstadt
El emprendedor ha de buscar oportunidades y asumir riesgos
en su toma de decisiones.
Sahlman, et al.
El emprendedor ha de tener el talento de identificar una
oportunidad que le genere una recompensa.
Schumpeter
Shackle
Ha de ser innovador.
Mucha imaginación.
Stephan
El emprendedor debe tener y buscar una gran reputación que se
transformará en valor para su empresa.
Stigler
Un emprendedor de éxito tiene que tener la habilidad de buscar
y gestionar una información de éxito.
76
Varela
La principal caractéristicas de un emprendedor es su liderazgo.
Fuente: Elaboración propia
Otro rasgo habitual en emprendedores es el deseo de superación, algo que no es
específico de los emprendedores, pero que en éstos se da casi por exigencias del mercado,
pues para competir o innovar se tiene que estar constantemente superándose día a día.
Veciana (2005) afirma que la intuición es otra característica fundamental que debe poseer
un buen emprendedor.
La formación empresarial o la experiencia del emprendedor es importante para
Del Prado (2008), quién afirma que la tasa de mortalidad de las empresas creadas por
individuos con mayor formación o experiencia es menor. Las personas que poseen altos
niveles de formación tendrán más probabilidades de convertirse en empresarios y entre
éstas aquellas que posean mayores niveles formativos tendrán mayores probabilidades de
éxito en su negocio. También señala a la experiencia profesional como elemento
primordial cuya función será similar a la formación. Kantis et al. (2002) establecieron una
correlación positiva entre experiencia y rentabilidad/crecimiento de la empresa. Vaquero
y Ferreiro (2010) observaron que el 83% de los emprendedores de los viveros de empresas
de Galicia tenían experiencia previa, lo que pone de manifiesto que el emprendedor no es
un aventurero, sin formación, ni experiencia que se lanza a la aventura empresarial.
Cooper et al. (1988) realizaron diversos análisis y se centraron en cuatro grandes aspectos:
la biografía del fundador, la experiencia previa en gestión, el conocimiento del sector y
el capital financiero. Como conclusión más importante se debe señalar que el número de
socios es la variable más significativa para explicar un rápido crecimiento de la empresa,
pero también la experiencia previa en un sector es fundamental.
Bruno et al. (1987) estudiaron las causas que provocaron los fracasos en empresas
de nueva creación. Afirman que la causa principal es el surgimiento de problemas de
gestión así como limitaciones relacionadas con la capacitación o formación académica
del gestor. Por su parte Parker y Van Praag (2004) afirman que los emprendedores con
mejor formación académica tendrán más fácil la obtención de recursos financieros.
Por último Cooper et al. (1988) concluyeron que el éxito empresarial será más
probable si se producen estas condiciones: saber trabajar en equipo, tener un alto nivel
educativo, una experiencia empresarial relevante, haber trabajado en una empresa del
mismo sector, haber puesto en marcha proyectos parecidos con anterioridad, provenir de
una gran empresa y tener más capital.
6. POLÍTICA DEL FOMENTO EMPRESARIAL
El objetivo de las políticas de fomento empresarial ha de ser el aumento de las
tasas de supervivencia empresarial según Velasco (1998) y Birch (1987), lo cual encajaría
bien por ejemplo con la política específica de los viveros de empresas, ya que estos
ayudan a los potenciales empresarios a dar los pasos necesarios y a aumentar las
probabilidades de éxito de sus proyectos.
77
Por su parte Audretsch (2002) señala que es necesario fortalecer las cualificaciones
individuales, mejorar la educación y formación, facilitar el acceso a los recursos,
favorecer la inmigración e integración, ampliar la oferta de financiación y microcréditos,
desarrollar políticas de incentivos a la actividad empresarial y fomento del espíritu
emprendedor para aumentar la oferta de emprendedores. Por el lado contrario, García y
García (2007) señalan que el principal obstáculo para el desarrollo de una correcta política
de fomento del espíritu empresarial es la poca eficacia de las medidas de fomento del
emprendedor adoptadas. Audretsch y Thurik (1997) afirman que el fomento del espíritu
emprendedor en una región no debe estar tan basado en el desarrollo de infraestructuras
y la planificación macroeconómica, sino más bien en actuaciones que tengan que ver con
los recursos humanos, el acceso a la información o necesidades del empresario muy
diferentes a los recursos financieros. Otros autores como Belso (2004) opinan en sentido
contrario, afirmando que la oferta de emprendedores no debe incentivarse a través de
actuaciones y políticas públicas.
Por último, el Círculo de Empresarios (2009) propone una doble vía de actuación para
incentivar el espíritu emprendedor en España. En primer lugar determina que debe
fomentarse el espíritu emprendedor fomentando los valores de espíritu empresarial a nivel
social, cultural y cambiando el marco educativo. Y en segundo lugar, señalan que se
deben crear las condiciones que favorezcan la traslación de las ideas y habilidades
emprendedoras a iniciativas generadoras de valor.
7. LA UNIVERSIDAD Y LA CREACIÓN DE EMPRESAS
Uno de los papeles que juega la universidad en las sociedades de todos los países es el de
la transferencia el conocimiento que contribuye al desarrollo económico de los mismos.
Muchas de ellas tienen viveros de empresas y todas cuentan con OTRIs u Oficinas de
Transferencias de Resultados de Investigación, cuya misión es valorizar en el mercado
las investigaciones universitarias. Por todo ello es conveniente analizar el papel que
juegan las universidades en la creación de empresas.
Rodeiro (2007) señaló que “la innovación tecnológica es uno de los principales
pilares en los que se fundamenta la nueva economía altamente vinculada a la sociedad del
conocimiento”, mientras que Vaquero y Ferreiro (2010) manifiestan que dentro de las
estrategias necesarias para conseguir un alto potencial tecnológico y, como consecuencia,
innovación y crecimiento económico, se pueden incluir varias iniciativas de política
pública que pueden ser llevadas a cabo por organismos públicos o instituciones sin ánimo
de lucro, cuyo objetivo es el desarrollo económico de un área económica y que se
mencionan a continuación: los parques científicos, los parques de investigación, los
parques tecnológicos, los centros de investigación, los parques de negocio y los viveros
de empresas.
Salas et al. (2000) se centran en la importancia de la interrelación entre los agentes
que participan en el proceso innovador y que todos son necesarios para innovar ¿acaso se
puede innovar sin ser emprendedores? O, ¿éstos lo pueden hacer a espaldas de las
78
universidades?; y si falla la financiación, ¿se puede mantener una actitud investigadora y
de innovación cuando éstos necesitan un período para recuperar la inversión realizada?
La innovación y la tecnología están muy ligadas a la universidad y a las instituciones
públicas. Como punto negativo muchos empresarios vinculan innovación con
subvenciones, de tal manera que es habitual ver grupos de investigadores universitarios o
grupos de trabajos de las empresas creados al calor de una subvención, por lo que la
innovación dependería de la subvención. Algunos autores consideran necesario romper
el binomio subvención-innovación al considerar que ésta debe hacerse por convicción y
no por las ayudas que se pudieran otorgar.
Por otra parte, a lo largo de las tres últimas décadas se produjeron transformaciones
importantes en el contexto que rodean a los sistemas de educación superior, que dieron
lugar a una nueva universidad que se conoce como Universidad emprendedora (Clark,
1998). Clark señala además varios factores necesarios para conseguir el éxito en las
actividades de emprendimiento de las instituciones de educación superior: contar con una
dirección reforzada, una periferia desarrollada, base financiera diversificada y la
motivación del cuerpo académico. Rodeiro (2007) señala que la transferencia de
conocimiento a la sociedad es el principal instrumento para que las universidades
interactúen con el resto de agentes económicos. En esta línea Stephan (2001) define la
transferencia de tecnología como todas aquellas interacciones entre las universidades y
las empresas.
Hay una serie de causas que han permitido el emprendimiento desde la universidad y que
éste alcanzará una gran importancia, entre ellas se destaca el impulso de la transferencia
de conocimiento de la universidad que produce importantes retornos económicos que
generan crecimiento y desarrollo local. Ontiveros et al. (2005) señalan la importancia de
fortalecer los programas existentes de estancias de científicos y doctores en empresas y
facilitar la canalización de proyectos empresariales surgidos en centros universitarios.
A pesar del reconocimiento cada vez mayor por parte de la sociedad acerca de la
necesidad de crear empresas desde la universidad; y del aumento de medidas para
conseguirlo, el cambio hacia una cultura más emprendedora no es fácil ni está alcanzado
todavía.
8. CONCLUSIONES
El recorrido por las aportaciones de los distintos autores y marcos teóricos acerca de la
figura del emprendedor, ofrece una amplia y rica suma de puntos de vista y contribuciones
que han ido evolucionando con el tiempo. Las aportaciones de figuras como Shumpeter,
Drucker, Audretsch o Casson son muy importantes, pero como se ha podido comprobar
podría hacerse una lista grande de autores destacados en la materia, tal y como se constata
observando las tablas-resumen que se incluyen en el artículo. Se han podido comprobar
también algunas discrepancias entre distintas visiones y marcos teóricos; en este sentido
el caso más paradigmático es el de la innovación como requisito para considerar la
actividad emprendedora: necesario para algunos y prescindible para otros. Otros casos
79
están relacionados con la inclusión o no de las características personales, riesgo en el que
incurre y comportamiento oportunista del emprendedor.
Con todo, se pueden destacar aportaciones tales como los determinantes del
comportamiento del emprendedor, los objetivos del emprendimiento (i.e., riqueza
personal vs autorrealización), aportaciones teóricas sobre la empresa familiar,
condiciones necesarias para asegurar la capacidad de emprender y limitaciones a la
misma. En relación con la situación actual de crisis económica, debe destacarse que el
elevado desempleo anima a emprender a los individuos, pero la formación y cualidades
de los mismos suele tener un papel primordial en el futro éxito de su proyecto empresarial.
Otras aportaciones a señalar están relacionadas con la necesidad de canalizar hacia los
agentes que lo necesiten la información evitando en la medida de lo posible que ésta sea
asimétrica.
En cuanto a los factores que impulsan la función empresarial, algunos autores afirman
que la tenencia o recepción de información acerca de una asignación ineficiente de
recursos generará oportunidades de emprendimiento; otros hablan de la importancia e
influencia de la cultura y las normas sociales, el crecimiento económico, la tasa de
desempleo o los tipos de interés. Otros resaltan la importancia que juega la combinación
de las cualidades innatas del empresario combinadas con el uso de otros recursos
utilizados en la gestión de la actividad empresarial. En relación con lo anterior, Baumol
(1993) estima que “la oferta total de empresarios varía mucho de unas sociedades a otras”.
Otros autores destacan el carácter abierto y libre que tradicionalmente acompaña a las
sociedades con mayor espíritu emprendedor.
Otro elemento a destacar es el “ecosistema del emprendedor”, que según Emprendia
(USC) está formado por el asesoramiento, financiación, formación y ubicación, y es
fundamental para entender el comportamiento de los emprendedores. También se han
analizado modelos de creación de empresas y las fases de ese proceso.
En relación al marco institucional, se ha advertido que es primordial que sea apropiado
para crear las condiciones necesarias que permitan lograr un adecuado desarrollo
empresarial; incluyéndose aquí el papel del marco legal como palanca incentivadora o
desincentivadora de comportamientos. Las medidas de política económica, que han de
dedicarse a motivar el emprendimiento y a reducir la tasa de mortalidad de las nuevas
empresas, tienen además gran importancia en el comportamiento emprendedor,
observándose diferencias entre países por causa de las distintas políticas. Audretsch
(2002) indica que esas políticas más que basarse en la dotación de infraestructura, han de
incidir sobre los recursos humanos y el espíritu emprendedor. También es fundamental
hablar dentro del marco institucional del papel del sistema fiscal, el mercado laboral, la
calidad del sistema jurídico, el tratamiento de la morosidad, y la burocracia. Por otra parte
y volviendo a las políticas, éstas también han de perseguir potenciar la transferencia de
conocimientos desde las universidades al mundo de la empresa, incluyéndose aquí
medidas tales como la creación de los parques científicos, los parques de investigación,
los parques tecnológicos, los centros de investigación, los parques de negocio y los
viveros de empresas. El fortalecimiento de los programas existentes de estancias de
científicos y doctores en empresas y el facilitar la canalización de proyectos empresariales
surgidos en centros universitarios contribuyen también a mejorar esa transferencia de
80
conocimientos. La innovación y la tecnología están muy ligadas a la universidad y a las
instituciones públicas, sin embargo se ha detectado la existencia de cierta cultura de
realizar trabajos de innovación al calor de una subvención y no por convicción, binomio
que los autores ven conveniente romper.
Por último, respecto a los rasgos del emprendedor que es uno de los factores antes
mencionados como fuente de discrepancias entre autores a la hora de incluirlos o no en
la definición de emprendedor y actividad empresarial; sin embargo sí parece haber cierto
consenso entre ciertos rasgos de esa personalidad del emprendedor: deseos de libertad e
independencia, autorrealización personal, deseo de superación, o la vivencia etapas
vitales difíciles. En la tabla 3 se ha mostrado un resumen de las aportaciones sobre esta
cuestión. Algunos autores señalan que los emprendedores suelen tener experiencia previa
antes de poner en marcha un proyecto por su cuenta; mientras que otros hablan de que la
falta de formación y capacidades de gestión son las principales causas de fracaso de las
empresas.
81
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LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN
LOCAL: UNA APROXIMACIÓN PRÁCTICA AL
CASO ESPAÑOL
Manuel Octavio del Campo Villares.
Manuel Octavio del Campo Villares. Departamento de Economía Aplicada I.
Universidad de A Coruña. E-mail: [email protected]
89
LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN
LOCAL: UNA APROXIMACIÓN PRÁCTICA AL
CASO ESPAÑOL
Manuel Octavio del Campo Villares.
Las Corporaciones Locales en general y los Ayuntamientos en particular ejercen un
papel cada vez mayor en la prestación de los servicios públicos, y sin que por ello se vea
reducido su papel como instrumento de consolidación y vertebración del sistema
sociopolítico establecido. Ante esta realidad, su necesidad financiera crece, sin verse
compensada con nuevos recursos propios. Incluso al contrario, la pérdida de población
de gran parte de nuestros municipios, junto a una máxima dispersión geográfica y
territorial de los mismos aceleró, el debilitamiento financiero de las Finanzas Públicas
locales, en especial en aquellos de carácter más rural y alejados de núcleos urbanos
significativos. Ello, hace imprescindible la búsqueda de nuevas medidas para garantizar
la prestación de los servicios públicos prestados por las Corporaciones Locales, y ello
además con la mayor eficiencia y al más bajo coste posible, siendo la rentabilidad de la
recaudación impositiva un factor cada vez más tenido en cuenta por el ciudadano. Y es
en este sentido donde la reestructuración de la Administración Local es una alternativa
relevante a la hora de reducir el coste de esa prestación pública de máxima proximidad
respecto al ciudadano, sin que ello vea reducida la satisfacción ciudadana derivada de
dicha prestación.
PALABRAS CLAVE.
Administración Pública, Ciudadano, Finanzas Públicas, Servicios Públicos y Reforma
Administrativa.
INTRODUCCIÓN
Ante un contexto socioeconómico tan complejo como el que vivimos, marcado tanto por
una profunda crisis como por la revisión de importantes principios fundamentales bajo
los que se rige nuestra sociedad, se convierte en una urgencia el ajustar las finanzas de
todos los agentes económicos implicados tanto públicos como privados. Siendo en este
contexto de búsqueda de alternativas financieras donde se enmarca nuestro trabajo,
dirigido a ofrecer un marco alternativo a la hora de alcanzar el deseado y necesario
equilibrio de las cuentas públicas.
Equilibrio sin el cual, sería imposible garantizar el suministro de los servicios públicos
comunes al quehacer cotidiano de los ciudadanos, tales como: abastecimiento de aguas,
alumbrado público, recogida de residuos, saneamiento, servicios sociales, seguridad y
90
protección ciudadana, urbanismo, etc.; los cuales son responsabilidad principal de las
Corporaciones Locales (en adelante CL). Sin embargo, es cada vez un hecho más evidente
que en muchos casos no basta con actuar sobre las partidas que conforman los ingresos y
gastos públicos, sino que es preciso ir un paso más allá y abordar la cuestión de la
eficiencia y viabilidad de la propia estructura administrativa.
Así pues, si lo que queremos es garantir la estabilidad presupuestaria de las Haciendas
Locales al medio y largo plazo, es necesario afinar el modelo de provisión de los servicios
públicos bajo el objetivo de buscar un sistema a la vez que eficaz y eficiente también
flexible; respondiendo a la cuestión de ¿cuál es el modelo de Administración Local (en
adelante AL) que deseamos?. Por ello, a continuación nos adentramos en el estudio de la
estructura administrativa Local como alternativa a la reducción del gasto público; lo que
además goza de la ventaja de no actuar directamente sobre el Estado del Bienestar. Se
trata de alcanzar una estructura pública local que responda de una manera eficaz y
eficiente a las necesidades y demandas de una realidad social y espacial que cambia con
una vertiginosa rapidez. Así, y atendiendo el objetivo principal de nuestro trabajo: la
reforma administrativa local como alternativa básica para lograr el equilibrio de las
finanzas públicas, hemos estructurado este en los siguientes puntos:
En primer lugar, se abordar conjuntamente la evolución de la actividad ejercida y las
formas procedimentales seguidas por las CL en España, proporcionándonos un punto de
partida acerca de la necesidad de reformar la Administración periférica en su conjunto y
la local en particular. En un segundo paso, se presenta la estructura del Sector Público
español, como guía a la hora de identificar dónde y qué reestructurar. En un tercer
apartado, se contextualiza la situación financiera de las Haciendas Locales en el marco
socioeconómico actual, de crisis y graves déficits públicos a todos los niveles. Para a
continuación abordar, el estudio de los dos ámbitos más comunes a la hora de plantear la
reforma de la AL: el peso de su administración dependiente (paralela) y el micro tamaño
de buena parte de los municipios (infra-municipalismo), y todo ello puesto en relación
con la variable población; paralelamente se introduce como una extensión al punto
anterior, una cuestión clave al objeto de reforzar la necesidad de reforma de la
Administración en un sentido general, el efecto de una creciente demanda ciudadana en
aras de una mayor responsabilidad pública y una gestión pública más eficiente y adecuada
a los cambios espaciales acaecidos en las últimas décadas: despoblamiento y urbanismo.
Concluyendo con una valoración general sobre la posibilidad de que una reforma de la
AL se convierta en una alternativa válida a la hora de sanear sus finanzas y con ello
contribuir a mantener los actuales niveles de prestación pública local.
BASES PARA LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL
En el devenir de nuestra actual democracia, las Administraciones Territoriales y en
especial las Corporaciones Locales: Provincias (Diputaciones) y Municipios
(Ayuntamientos) han experimentado grandes cambios en dos sentidos:
1º - en cuanto a la gama de servicios prestados, y;
91
2º - el volumen de recursos gestionados: financieros, físicos o humanos.
Siendo en ambos casos la nota común la de una expansión constante y progresiva. Algo
que nos lleva a plantearnos dos cuestiones: 1ª Si aquella función básica de las CL y en
especial de los municipios de actuar como ente político y administrativo de referencia en
la vida de sus ciudadanos, sigue siendo su papel principal; y 2ª si, la actual estructura
política, territorial y funcional de nuestras CL, es la más eficaz de cara a atender las
necesidades y demandas de una realidad no sólo social sino también espacial que se ve
modificada con inusitada rapidez.
Así y a lo largo de nuestra democracia y de una manera cada vez más patente los
municipios vienen desempeñando dos papeles básicos y un tercero en progresión, y que
son (Rodríguez, 2004):
a. La de órgano de representación de la voluntad democrática y concepción política
para el ciudadano → actuando por tanto de base para la organización del poder
político y que crea una identificación del ciudadano con el territorio municipal.
b. La de organización que presta y ofrece al ciudadano servicios “públicos” →
colocándonos ante una perspectiva de “empresa” que oferta y suministra servicios
colectivos o de interés general, y que no cabe su sustitución por una empresa
privada.
c. Finalmente, en los últimos años se añade una tercera función, promotor de
desarrollo socioeconómico → promoción económico-productiva, socio-cultural,
ambiental, etc.
Ante todo ello la pregunta que nos asalta es sencilla, ¿los municipios en España dado su
actual diseño y estructura se encuentran en condiciones de afrontar las anteriores
funciones o incluso verlas ampliadas o por el contrario no llegan si quiera a dar respuesta
eficiente a sus responsabilidades más básicas?
Y todo ello, ante una situación donde el Estado como agente director de la actividad
pública, es en ocasiones una organización demasiado grande y pesada para atender
problemas cotidianos como: alumbrado público, asistencia social, protección civil,
recogida de residuos, conservación cultural o ambiental, pero también y a la vez
demasiado pequeño para dar respuesta a grandes problemas a los que se enfrenta la
compleja y globalizada sociedad moderna (De la Merced, 1997). Realidad que, se
manifiesta tanto por su lejanía respecto a la demanda ciudadana como por su pérdida de
poder ante instituciones que más allá del ámbito nacional facilitan los mecanismos
necesarios para asegurar el cumplimiento de las transacciones comerciales y fortalecer la
creación de valores comunes más allá del mercado nacional (Arellano y Lepore, 2009;
Kostka, 2010).
En este contexto, los gobiernos locales se vieron obligados a hacer frente a un sin fin
de déficits de convivencia ciudadana, los cuales es preciso atender al objeto de vertebrar
y facilitar la cohesión social (Jiménez et al, 2003; Rodríguez, 2011). Y es en este papel
92
de instrumento vertebrador (art. 137 de la Constitución) donde las CL asumieron un
protagonismo creciente, puesto de relieve en la necesidad de nuevos y costosos
equipamientos, infraestructuras y servicios, lo que hizo incrementar su necesidad
financiera y con ello su deuda. Pero además, ese aumento de la actividad municipal se vio
reforzado por otros factores (De la Mora, 1997; Cabannes, 1999; Garcés et al, 2008):
a. El crecimiento y modernización del país, hizo que los municipios quisieran
equipararse en competencias a las de aquellos países más avanzados del entorno,
circunstancia muy presente especialmente en años de bonanza económica.
b. El sistema democrático exige más acercamiento de la Administración al
administrado -ciudadano-, y en este sentido el municipio actúa no sólo como
Administración finalista ante la demanda ciudadana sino que incluso asume
competencias no propias por razón de su proximidad al ciudadano.
c. El “interés” municipal por satisfacer las demandas vecinales provocó como si de
una reacción en cadena se tratase, un aumento en el nivel de exigencia de sus
ciudadanos, generando un proceso circular de crecimiento sostenido en la demanda
de nuevos servicios públicos sobre todo municipales.
Como consecuencia de todo ello, los Ayuntamientos como órgano de gobierno del
municipio, acaba interviniendo en todos los ámbitos sociales. Por ello, podemos decir
que, los Ayuntamientos en España han visto modificada su actividad principal, pasando
de ser agentes reguladores de la convivencia ciudadana a proveedores principales de
servicios. Sin embargo, y pese a este proceso de cambio y crecimiento de la actividad
local en España, escasa ha sido su repercusión sobre los métodos, formas de gestión y
organización empleados por este nivel de la Administración Pública de máxima
proximidad al ciudadano (De la Mora, 1997; Rodríguez, 2004), donde sus procesos de
trabajo siguen estructuras jerárquicas y normativas propias de épocas pre-democráticas.
Cualquier sociedad que se encuentran envuelta en un proceso de continuo cambio ya
sea este espacial, económico o social, las instituciones públicas a través de las cuales se
articulan los intereses colectivos, no tienen por qué, es más no deben, permanecer
estáticas en el tiempo.
Así pues, la AL en España, tiene pendiente un proceso de modernización integral tanto
a nivel organizativo, técnico y sobre todo cultural, el cual habrá de allanar el camino para
salir de esa situación de “estrés fiscal” (Álvarez et al, 1998; Ramió y Salvador, 2012)
caracterizada por una “perpetúa insuficiencia financiera frente a una desbordante atención
de funciones y servicios”. Modernización que cabe acometerla a través de dos alternativas
principales:
1. Introducir en el ámbito de la Administración, técnicas de gestión habituales del
sector privado (agregación, coordinación y priorización de servicios). Pasar de la
93
norma administrativa a la gestión de los recursos y servicios públicos (De la
Merced, 1997; Ramió, 2009; Bel, 2011; Del Campo y Ferreiro, 2012).
2. Introducir al sector privado en la prestación de ciertos servicios públicos. Una
gestión indirecta de los servicios públicos o el privatizar su gestión (Bel, 2011), que
no su provisión, la cual sigue siendo de titularidad pública. Lo que se trasladaría al
ámbito privado sería la prestación o materialización final del servicio público1.
En cuanto al primer punto, la introducción de técnicas de gestión propias del sector
privado, debidamente adaptadas, cabe aplicarlas en:
a. Una oferta de servicios avanzada, más allá de los servicios tradicionales (De la
Mora, 1997) y precedida de un amplio y profundo conocimiento de las necesidades
y expectativas del ciudadano2, así como del grado de aceptación y uso de los
servicios ya ofertados y puestos a su disposición.
b. El marketing y promoción de los servicios prestados (Ramió, 2009). No pocas son,
las poblaciones donde sus ciudadanos tienen un vago conocimiento de los servicios
puestos a su disposición por el Ayuntamiento. Además, un nuevo servicio público
debe acompañarse de incentivos que favorezca su utilización o disfrute.
c. La gestión interna (CPRI, 2005; Del Campo y Ferreiro, 2012), donde existe un bajo
uso de la contabilidad analítica, una escasa integración de los sistemas de
información, de los métodos de trabajo documentados o una escasa documentación
de los procedimientos implantados.
En lo que respecta a la introducción del sector privado en la gestión de los servicios
públicos locales, si bien nuestra AL comienza a usar fórmulas de gestión indirecta, es
preciso perfeccionar y seleccionar con rigor tales procedimientos al objeto de evitar
abusos e insatisfacciones en la gestión más que frecuentes tal y como vemos en estos
tiempos. Siendo paso previo al respecto, distinguir lo que desde la perspectiva de la
Hacienda Pública se denomina como provisión de bienes y servicios públicos y lo que es
la prestación de los mismos, recayendo sobre esta distinción buena parte del debate en
cuanto a la modernización en la gestión de los servicios comunes esenciales (Bel, 2011).
Así mientras que la provisión de servicios se refiere a su titularidad, es decir, a la garantía
pública en cuanto a la cobertura parcial o universal de un servicio concreto, la prestación
1 En los últimos tiempos aparece con fuerza una nueva dinámica caracterizada porque ciertos
servicios públicos los ofrecen organizaciones privadas con (empresas) o sin (fundaciones,
ONGs) ánimo de lucro prestadoras de servicios públicos es lo que se conoce como la
Administración paralela (Ramió, 2009).
2 Al abrir la caja de herramientas del administrador público vemos como en su interior no sólo
hay presupuestos, análisis coste-beneficio, sino también encuestas, estudios de opinión
pública especializados e investigaciones de mercado.
94
del servicio trata de las vías y procedimientos a través de los cuales se llevará a cabo la
provisión del mismo.
Ahora bien, aunque la externalización de ciertos servicios públicos es en ocasiones
una opción a la hora de mejorar la calidad y eficiencia de los mismos, en otros casos,
también se emplea para “olvidarse” de otra solución: la de mejorar el funcionamiento en
sí mismas de las organizaciones públicas, es decir, la introducción de técnicas de gestión
eficientes en la Administración, sin afectar por ello a la provisión o prestación directa del
servicio público (Rodríguez, 2011; Del Campo y Ferreiro, 2012). Hasta incluso, cabe ver
la externalización de los servicios públicos como un ejemplo del fracaso de las
instituciones públicas al no conseguir prestar servicios de calidad de forma eficaz y
eficiente dadas las limitaciones con que cuenta la gestión burocrática de lo público3, y
que no dejan otra salida que transferir ciertos servicios públicos al gestor privado (Ramió,
2009).
En este caso, la línea seguida por un buen número de municipios en España ha sido la
de optar por trasladar la responsabilidad de la prestación del servicio del sector público al
privado4, pasando por ello el modelo de gestión de directo a indirecto. Algo que por otra
parte, no ha supuesto que esos gobiernos locales dejasen de reservarse la capacidad
(competencia) de controlar y regular ese servicio. En cualquier caso, el estudio al objeto
de identificar la necesidad de reestructuración pública en general se encuadra bajo el
marco de tres ideas clave y a la vez compartidas por la mayoría de definiciones entorno
al concepto de “reforma administrativa”, (Albi et al, 2000; Garcés et al 2008; Dussauge,
2009):
a. La presencia de un esfuerzo deliberado e intencionado → b. en la búsqueda de
nuevos procesos, estructuras y diseños organizativos → c. para mejorar y
modernización la actuación de la Administración Pública y sus componentes.
A continuación, y antes de profundizar en el marco administrativo de referencia así
como en los aspectos susceptibles de reforma de la AL española, debemos presentar y
caracterizar la estructura y composición del Sector Público español, identificando para
ello su estructura y funcionamiento.
3 El cumplimiento del Derecho Administrativo conlleva la atención de considerables rigideces
tanto en materia de contratación como de gestión pública.
4 Uno de los resultados más reiterado de las escasas encuestas de satisfacción sobre la
actuación de la Administración Pública, es la mala valoración general sobre éstas y sus
funcionarios; así como la valoración por encima de la gestión privada (más eficiente) respecto
de la pública (Garcés et al, 2008; Ramió, 2009).
95
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN ESPAÑA: AMBITO Y
ESTRUCTURA
MARCO DE ACTUACION DEL SECTOR PUBLICO EN ESPAÑA
La actividad económica en España se ejerce bajo el marco de una economía, social y de
mercado tal y como recoge la Constitución; donde además, se reconoce la libertad de
empresa junto a la intervención de los poderes públicos a la hora de garantir y proteger la
defensa de la productividad. Así pues, se reconoce de forma explícita la iniciativa pública
(art. 128 de la Constitución) en el conjunto de la actividad económica. Incluso,
reservándose la posibilidad de intervenir recursos, fijar niveles de producción y atribuirse
servicios esenciales si el interés general lo aconseja.
En la tabla 1, se muestran ordenados los sectores que participan en el conjunto de la
actividad económica, atendiendo a la clasificación elaborada bajo el criterio establecido
por el Sistema Europeo de Cuentas (SEC), donde cada agente interviniente se clasifica
atendiendo al doble criterio de función y financiación (López y Utrilla, 1992) y donde a
excepción de las Administraciones Públicas y los hogares, donde las primeras sólo
pueden ser economía pública y los segundos economía privada, los demás sectores
(agentes) admiten la doble titularidad privada vs pública.
Tabla 1 – Sectores intervinientes en la Actividad Económica (SEC)
Sector
Sociedades o entidades
no financieras
Instituciones de crédito
Empresas de seguros
Administraciones
Públicas (AAPP) y sus
organismos
administrativos
dependientes
Instituciones privadas
sin fines de lucro
Hogares: Consumidores
Función
Producir bienes y
servicios
no
destinados a la venta
comercial
Reunir, transformar y
distribuir las distintas
disponibilidades
financieras
Transformar riesgos
individuales
en
colectivos
Producir
servicios
destinados
a
la
colectividad
de
difícil
comercialización y
efectuar operaciones
de redistribución de
renta
y
riqueza
nacional
Producir servicios no
destinados a la venta
para los hogares
Consumir bienes y
servicios
comercializables
Financiación
Ingresos derivados
de la venta de su
producto / servicio
Fondos de pasivos
contratados
Primas contractuales
Pagos obligatorios
que deben realizar
unidades
pertenecientes
u
otros
sectores
económicos
Contribuciones
voluntarias
Remuneraciones y
pagos por prestación
de servicios
96
Hogares:
Empresarios/Autónomos
Resto del mundo
Producir bienes y
servicios
no
financieros para la
venta
Sector
no
caracterizado por una
función o recurso
principal, que agrupa
unidades
no
residentes en la
medida que realizan
operaciones
con
unidades residentes
Ingresos derivados
de la venta de su
producto / servicio
Fuente: Sistema Europeo de Cuentas, INE
Así pues, la información contenida en la tabla anterior, nos permite ver como en base
a las funciones enmarcadas por el precepto constitucional, múltiples son las áreas de
intervención pública, no sólo gobernar o dirigir sino también asegurar, controlar,
producir, regular y financiar. Por ello, y aunque es fácil caer en la idea de equiparar
Sector Público con Administración Pública (López y Utrilla, 1992; Jiménez et al, 2003),
como acabamos de ver y bajo el criterio SEC, el Sector Público también lleva a cabo
actividades de carácter comercial, industrial o financiero, condicionando la totalidad de
la actividad económica del país. Ello exige precisar con el máximo rigor, qué elementos
configuran el Sector Público en España, información recogida en la tabla 2.
Tabla 2 – Estructura e Instituciones que configuran el Sector Público español (SEC)
Sector Público administrativo (SPA) o
Administraciones Públicas (AAPP) y sus
organismos administrativos dependientes
(Administración periférica)
Sector Público empresarial (SPE) o
Empresas Públicas (EP) y sus organismos
comerciales, industriales o financieros
dependientes (Administración periférica)
Clasificación
Función
Administración Central: Estado
Producir servicios destinados a la
colectividad de difícil comercialización y
efectuar operaciones de redistribución de
renta y riqueza nacional
Administración Autonómica:
Comunidad Autónoma,
(CCAA)
Administración (AL) o
Corporación Local (CL):
Provincias y Municipios
Organismos Autónomos
Comerciales, Industriales o
Financieras dependientes del
Estado, CCAA o CL
Entes Públicos dependientes
del Estado, CCAA o CL
Producir bienes y servicios no destinados a
la venta comercial. Reunir, transformar y
distribuir depósitos financieros.
Transformar riesgos individuales en
colectivos
Sociedades Públicas
dependientes del Estado,
CCAA o CL
Fuente: Ministerio para las Administraciones Públicas, Sistema Europeo de Cuentas (SEC) y elaboración propia.
97
Llegados a este punto es necesaria una reflexión, el desarrollo y trascendencia de las
relaciones internacionales y la globalización de la actividad socioeconómica en todas
sus áreas, ha hecho que la influencia de las Instituciones Públicas nacionales se redujese
en los últimos años, frente a la de Organismos e Instituciones supranacionales, ligados
éstos principalmente al espacio de referencia económica de la Unión Europea
(Dussauge, 2009; Ramió, 2009; Rodríguez, 2011) y al conjunto de la economía
llamémosle occidental. La influencia de instituciones macro-nacionales como la UE, el
FMI, la OCDE, crece sin parar, con medidas y normas que condicionan y afectan a
todos los ciudadanos, sin olvidarnos de los mercados financieros o de instrumentos de
control tales como las Agencias de Calificación y Regulación. Siendo la consecuencia
de todo ello que el Sector Público nacional, cada vez encuentre más limitada su
capacidad de decisión y gestión ante situaciones que por el contrario si obedecen a
dinámicas de su mercado o economía interna.
El párrafo anterior nos deja una conclusión cuando menos preocupante: el proceso de
globalización económica en el ámbito de la Administración, nos dirige hacia una crisis
de legitimidad política, al situarse la soberanía en términos de decisión pública cada vez
más lejos de ciudadano y ello al margen de cualquier proceso constituyente y a través de
unos cargos políticos que en ningún momento han sido elegidos por la ciudadanía
(Soria, 2005; Kostka, 2010). Lo cual contrasta con la imagen con la que el ciudadano
contempla a la Administración municipal, la cual siente como el máximo exponente de
la legitimidad política popular y principal sello de identidad democrática. El individuo
se identifica con fuerza respecto a su municipio, y sin embargo las políticas públicas
que con fuerza creciente inciden en sus vidas proceden de una Administración cada vez
más lejana. Todo ello trae como resultado que, la estructura no sólo histórica sino
también socio-cultural y política condicione la actitud del ciudadano negativamente ante
cualquier modificación en lo que se refiere a la AL, aquella más próxima al ciudadano
(Rodríguez, 2004).
LAS FINANZAS DE LAS HACIENDAS LOCALES: EL DÉFICIT
PÚBLICO LOCAL EN UN ENTORNO DE CRISIS
Dada la situación socioeconómica vigente tanto interna como el contexto internacional
de referencia, esa necesidad de modernizar, flexibilizar y aplicar nuevos métodos de
gestión por parte de la Administración periférica, se enfrenta a un problema añadido y de
máxima prioridad, el concretarse dentro de un contexto de extrema urgencia tanto
económica como social, y a la vez de importantes críticas acerca de la capacidad y
funcionamiento de ciertas instituciones públicas5. Por ello, pasa a ser un objetivo clave el
5 Es habitual escuchar cuestiones como: cuál es el papel del Senado, las diputaciones son un nivel administrativo
necesario, es posible mantener municipios sin apenas base demográfica, los municipios deben ser proveedores básicos
de servicios públicos, o cómo articular la relación de los niveles políticos locales y autonómicos, centralizar o
descentralizar competencias locales en base a la población es una opción, etc.
98
equilibrar las finanzas Públicas, condición necesaria al objeto de garantizar la atención de
los compromisos de gasto, actualmente más que sobrepasados.
Es por ello, una necesidad y a la vez una obligación el replantearse la política
presupuestaria de nuestras CL, y ello además, sin ver socavados pilares básicos como: la
eficiencia en la gestión municipal, la corresponsabilidad financiera, y ante todo que la
competencia local garantice tanto la prestación de los servicios municipales como la
cohesión social. Para ello, y siguiendo la ortodoxia financiera, tres son las vías a través
de las cuales se alcanza el equilibrio presupuestario (De la Merced, 1997; Álvarez et al,
1998; Cabannes, 1999):
a. Redefinir el nivel de competencias de nuestras corporaciones locales.
b. Una política de austeridad y eficiencia presupuestaria.
c. Reformar el sistema de financiación.
En lo que respecta a la vía a) o competencial, son cuestiones a abordar: el inventario
de competencias, redefinir la función de la administración paralela, fomentar la
cooperación intermunicipal y revaluar en base a su evolución la manera de provisionar
los servicios locales. En suma, revisar la asignación de competencias por materias y
tamaño del municipio siendo la consecución de economías de escala y densidad el
objetivo (Bel, 2011).
Siendo en este punto trascendente, el hacer mención a dos características que definen
la distribución de competencias locales, su dimensión a la vez abierta e imprecisa. Las
materias que figuran como competencias locales son extensas e imprecisas, y ello tanto
en cantidad, calidad y coste de equipamiento, infraestructuras y servicios prestados
(Álvarez et al, 1998). Además, el art. 25.1 de la Ley de Bases del Régimen Local (LBRL)
acrecienta esta indefinición, al señalar que para la gestión de sus intereses, los municipios
pueden promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos ayuden a
satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad.
El carácter abierto e indefinido bajo el cual se produce el aumento de las competencias
a gestionar por los municipios, junto a la posibilidad de que lleven a cabo actividades
complementarias en competencias propias de otras AAPP (art. 28 de la LBRL). No hace
más que provocar un crecimiento desmesurados del gasto local y por extensión de su
endeudamiento, alcanzando límites al respecto de máxima irresponsabilidad, ejemplos no
faltan: aeropuertos, estaciones, palacios de congresos o polígonos industriales, sin que
nadie los utilice.
En consecuencia, la necesidad de disminuir los déficits públicos, obliga a reducir el
gasto local, buscando un “desarrollo planificado” de la Hacienda Local, basado en una
honda racionalización (Sanchis, 1999; González-Páramo y Onrubia, 2003) tanto de los
aspectos institucionales como de gestión a desarrollar y en la preservación de la calidad
del servicio prestado6.
6 Utilizando un término más de moda, obtener un “municipio sostenible”, al que sus
conciudadanos le puedan pedir responsabilidades y exigir resultados como manifestación de la
acción democrática, para lo cual deberá disponer de una capacidad de gestión y una autonomía
99
En cuanto a la vía b) de austeridad y rigor presupuestario, implica la necesidad de que
la Administración fije los siguientes objetivos: impulsar la contratación pública a través
de subastas competitivas, aplicar criterios coste-beneficio, buscar alternativas de
financiación en colaboración con el sector privado, elevar el grado de corresponsabilidad
fiscal, minorar el fraude fiscal y el cumplimiento de las obligaciones de pago (De la
Merced, 1997; Albi et al, 2000, Del Campo y Ferreiro, 2012). Todo ello, nos lleva a la
aplicación de la gestión como regla básica de actuación pública en el quehacer diario de
las CL frente a la acción administrativa que como sabemos no tiene por objetivo principal
el de la rentabilidad económica.
Mientras que, en lo que se refiere al sistema de financiación, alternativa c) o reformista,
se trata de una alternativa, donde las medidas fiscales a adoptar han de formar parte de un
planteamiento estructural y completo de política fiscal y presupuestaria. Modelo
tributario que a su vez, habrá de orientarse bajo las características de: equilibrio, justicia
y neutralidad en línea con los sistemas impositivos del contexto. Así, el diseño fiscal de
las Haciendas Locales habrá de cumplir los objetivos de (Albi et al, 2004; Slack, 2011;
Vilalta, 2011):
1. Reducir el déficit público, mediante unas bases impositivas coherentes y adaptadas
al marco territorial, así como un adecuado control del gasto local, ajustado a
capacidad impositiva.
2. Flexibilidad, trasparencia y suficiencia, al objeto de ofrecer soluciones financieras
adaptadas a los problemas concretos de cada ente local.
3. Asegurar la solidaridad financiera, mediante un modelo que garante, unos recursos
mínimos a aquellos municipios carentes de capacidad fiscal.
Siendo necesario para asegurar el cumplimiento de las anteriores metas que, el modelo
de financiación Local fije como principios propios (Álvarez et al, 1998; Agúndez y
Pedraja, 2003):
1. La corresponsabilidad fiscal, como fórmula para garantizar su autonomía y poder
decisorio.
2. La suficiencia financiera, mediante mecanismos que garanten la financiación
necesaria.
3. La solidaridad y coordinación, que permiten disfrutar en todo el territorio de un
nivel adecuado de servicios públicos con un esfuerzo fiscal similar.
4. La neutralidad fiscal, para que la imposición local no incida negativamente en las
decisiones económicas de los sujetos.
de decisión, algo imposible si ese municipio no es capaz de adaptarse a las transformaciones
del entorno.
100
5. La racionalización y la eficiencia económica: racionalizar en gestión y
competencias; y eficiencia para garantir el óptimo uso de los recursos de las
Haciendas Locales.
Sin embargo, el contexto temporal en que nos encontramos, de crisis y replanteamiento
de buena parte de los principios y normas que caracterizan nuestra sociedad, exige algo
más que atenerse a la ortodoxia financiera dando un paso hacia delante. Situándonos ante
la necesidad de analizar y replantear la actuación de pilares hasta la fecha inamovibles de
nuestra estructura socioeconómica y por supuesto también de la político-administrativa y
que juntos definen la forma de organización colectiva vigente (Bosch y Solé-Ollé, 2011;
Rodríguez, 2011). A lo que se añade como factor de impacto y reflexión, el ejemplo
griego, con la radical restructuración de su AL, eliminando dos tercios de sus
Ayuntamientos7 así como la búsqueda urgente por parte de la UE de mecanismos que
conduzcan a racionalizar las estructuras de gobierno en aras de un sistema que permita
una gestión más acorde con la modernidad territorial y la capacidad financiera local.
Es por otra parte habitual que, ante períodos de crisis o de insuficiencia financiera los
políticos opten por medidas de fácil aplicación e rápido impacto, la mayoría de las veces
adoptadas con un escaso análisis de sus efectos, tales como: la reducción de la inversión
pública, la bajada en los salarios de los empleados públicos o recortes lineales en el gasto
corriente. Medidas que, cuenta con un efecto rápido en cuanto a bajada de gasto público
pero que a la vez también permiten mantener dentro del presupuesto, unidades o servicios
en los que dada su función, sería fácil prescindir de los mismos(Bosch y Solé-Ollé, 2011).
Ahora, también es cierto que, los períodos de crisis y convulsión social, donde manda
la urgencia por encontrar soluciones a tal situación, son perfectos para abordar soluciones
impensables en escenarios más tranquilos: desde la introducción de nuevas técnicas de
gestión, la externalización de servicios o la privatización de alguno de éstos (Ramió,
2009). Pero, una alternativa hasta la fecha apenas tratada y que la urgencia económica
pone sobre la mesa, es la de abordar la estructura territorial de nuestra actual AL8, y cuyo
diseño administrativo data del año 1833. Por ello, difícilmente adaptable a las nuevas
exigencias del entorno (Garcés et al, 2008; Rodríguez, 2011; Slack, 2011): nuevos
diseños urbanos y laborales, movimientos migratorios de personas y capitales o al
desequilibrio entre la ocupación periurbana frente al despoblamiento rural situado en un
estado de alto riesgo de despoblación e insumisión financiera (Rodríguez 2004).
Ante todos esos cambios, nos encontramos con una arquitectura institucional, donde
el desajuste entre la estructura municipal y la evolución geografía local es cada vez mayor
(Rodríguez, 2004 y 2011; Slack, 2011), crece la distancia entre:
7 La norma reduce los Ayuntamientos de 1.034 a 355, lo que supondrá un ahorro para las
endeudadas arcas públicas de 1.185 millones de euros anuales. El objetivo de la reforma
administrativa es crear Ayuntamientos más capaces sobre la base de una mayor población,
mínimo 10.000 habitantes y que puedan ofrecer mejores servicios a los ciudadanos.
8 Reestructurar los gobiernos locales abarca: la fusión de municipios, reforzar la cooperación
intermunicipal, la refundación de los gobiernos supramunicipales, la cooperación metropolitana
o el papel de comarcas y mancomunidades.
101
a. Los municipios rurales donde, el infra municipalismo es su característica, instalados
en un estado de crisis demográfica sin precedentes la cual se entremezcla con un
sin fin de carencias técnicas, humanas y financieras.
b. Frente a lo cual, nos encontramos con la expansión de la acción urbana más allá de
los límites de sus límite territorial, su influencia y radio de acción se extiende a un
área geográfica cada vez mayor, mientras que los mecanismos de gestión y
fiscalización local están diseñados sólo para su ámbito político-administrativo
municipal (De la Mora, 1997).
Así podemos unir a las tres vías clásicas en el estudio del equilibrio de la actividad
financiera pública a la hora de garantizar la prestación de los servicios públicos, una
cuarta vía: racionalizar y redimensionar la estructura de nuestra Administración con
especial hincapié en el caso de las CL.
Muchas son las razones que se pueden argumentar a la hora de abordar la
reestructuración de las CL, desde: la insuficiencia financiera y presupuestaria de la
mayoría de Ayuntamientos, la necesidad de introducir procedimientos de gestión, la falta
de importantes servicios locales que garanten una mínima calidad (bienestar) de vida de
muchas comunidades, la presencia de duplicidades competenciales, el agravamiento de
los déficits presupuestarios ante la caída de la capacidad recaudatoria, en extremo
dependiente de la construcción (Bosch y Solé-Ollé, 2012).
Por ello, a continuación se presenta un estudio inicial que en ningún caso pretende la
exhaustividad del objeto investigado sino todo lo contrario, el interés se centra en abrir
un debate y una reflexión acerca de la idoneidad y viabilidad de la estructura local de la
Administración española, tomando para ello como referencia su población. Es por tanto,
nuestro objetivo abordar aspectos como su grado de adecuación tanto en relación a su
tamaño como función, y que no tendrá otra meta que la de conducirnos hacia una mejora
de las finanzas de sus CL.
LA COMPLEJIAD DE LA ADMINISTRACION TERRITORIAL EN ESPAÑA
ORGANIZACION DEPENDIENTE: LA ADMINISTRACION PARALELA
Si nos situamos en el terreno administrativo, empezamos analizando esas unidades
administrativas con un menor poder e independencia tanto en función como en
presupuesto. Así la estructura pública española, se configura bajo la sombra de una amplia
gama de Organismos e Instituciones de naturaleza heterogénea y tamaños muy dispares
(la para-administración); su distribución y número se recoge en la tabla 3, donde tales
Entes y Organismos autónomos dependientes (tabla 2) se ordenan por CCAA y se
relacionan con su población a fecha 1/1/2012 (Sánchez et al, 2006; Del Campo y Ferreiro,
2012).
102
Llegado a este punto y antes de continuar debemos hacer hincapié en la limitación de
la investigación planteada, en la medida que ésta únicamente se aborda a partir de la
variable población; donde si bien es cierto que la población es variable clave, y que todo
proceso de desarrollo local, conlleva una dimensión social identificada esta con el
conjunto de personas objeto de atención pública (Sanchis, 1999, Dussauge, 2009), otras
muchas variables intervienen a la hora de adecuar la estructura administrativa local
(Garcés et al, 2008; Bel, 2011; Rodríguez, 2011): la pirámide poblacional, la densidad
demográfica, el envejecimiento, el poblamiento disperso, una ubicación estratégica, la
estructura sectorial local y por supuesto la estructura socio-política.
Nuestro interés se centra por tanto en resaltar el interés y la conveniencia acerca del
estudio de la complejidad y heterogeneidad del Sector Público periférico español en
términos per-cápita. Para ello, partiremos del siguiente índice de complejidad
administrativa autonómica ICAca9 y definido en el caso francés como “depártement
d´agglomération”, (Sánchez et al, 2006; Guy, 2011; Del Campo y Ferreiro, 2012) y que
se recoge en la ecuación nº-1; el cual además cuenta con la ventaja de ser aplicable a
cualquier escala de la administración pública territorial10, y donde a medida que crece su
valor ello representa una mayor complejidad administrativa.
ICA = ((Nº OAEP /Pob ) * 10.000) / ((Nº OAEP /Pob ) * 10.000)
ca
ca
ca
E
E
[1]
Obtenido el índice anterior, éste es ajustado mediante la diferencia porcentual entre el
número de Organismos autónomos y Entes Públicos (OAEP) con que cuenta cada CCAA
respecto al total de España en términos per-cápita (10.000 hab.), la cual se recoge en la
tabla 2 en la columna DIF%ca-e. Obtenida dicha diferencia, se sumará al ICAca en el caso
de que el porcentaje supere la media nacional y restará si está por debajo. Obteniéndose
así una medida global de la complejidad administrativa total de cada CCAA → ICATca11,
índice de complejidad administrativa total por CCAA, y recogido en la ecuación nº-2,
donde un valor superior será sinónimo de un estructura administrativa mayor.
ICATca = ICAca + ((%(Nº OEpca/Pobca) – (%(Nº OEpE/PobE)) [2]
Tabla 3 – Complejidad Orgánica ICA, ICAL e ICAT s/Población (10.000 habitantes)
9 Mide el grado de subdivisión de la Administración paralela de cada CCAA en base a su
población; y dónde: Nº OAEP = Número de Organismos Autónomos y Entes Públicos; Pob. =
Población; E = España; ca = CCAA.
10 La complejidad interna de la Administración Territorial de cualquier CCAA puede deberse a
su propia estructura administrativa como a la del nivel administrativo inferior, el local. Es por
ello posible identificar a través del índice de complejidad administrativa aplicado a cada nivel
administrativo cual de ambos es origen de una mayor burocratización:
Indice
de
complejidad
administrativa
autonómico
(ICAAca)
o
“communautés
d´agglomération”:
[1.a] ICAAca = ((NºOAEPAca/Pobca) * 10.000) / ((NºOAEPLE/PobE) *10.000)
Indice de complejidad administrativa local (ICALca) o “municipalité d´agglomération”:
[1.b] ICALca = ((Nº OAEPLca /Pobca) * 10.000) / ((Nº OAEPLE /PobE) * 10.000)
11 El Indice de complejidad administrativa total (ICATca), mide pues la complejidad de la
Administración paralela de cada CCAA corregida por el tamaño de su población en relación a
la población de España.
103
CCAA
Pob.
1/1/201
2
OAE OA
P
EP
CCA CL
A
Tota
l
OA
EP
ICAA ICAL
ca
ca
ICA
ca
DIF%
ca-e
ICATc
a
Andalucí
a
8.424.1
02
15
261
276
0,457
0,861
0,82
1
-0,071
0,750
Aragón
1.346.2
93
5
78
83
0,953
1,809
1,54
5
0,217
1,763*
*
Asturias
1.081.4
87
14
39
53
3,320
1,002
1,22
8
0,091
1,319*
Baleares
1.113.1
14
9
35
44
2,074
0,873
0,99
1
-0,004
0,987
Canarias
2.126.7
69
10
63
73
1,208
0,823
0,86
0
-0,056
0,804
Cantabri
a
593.121
6
3
9
2,594
0,140
0,38
0
-0,247
0,133
CasMancha
2.558.4
63
3
65
68
0,301
0,706
0,66
6
-0,133
0,533
Cas-León
2.115.3
34
3
44
47
0,364
0,578
0,55
7
-0,177
0,380
Cataluña
7.539.6
18
48
563
611
1,833
2,074
2,03
1
0,411
2,442*
**
C.Valen.
5.117.1
90
15
134
149
0,752
0,727
0,73
0
-0,108
0,622
Extremad
ura
1.109.3
67
4
33
37
0,925
0,826
0,83
6
-0,065
0,770
Galicia
2.795.4
22
12
67
79
1,101
0,666
0,70
8
-0,116
0,592
104
Madrid
6.489.6
80
15
67
82
0,593
0,287
0,31
7
-0,273
0,044
Murcia
1.470.0
69
8
45
53
1,396
0,850
0,90
4
-0,038
0,865
Navarra
642.051
6
52
58
2,397
2,250
2,26
4
0,504
2,768*
**
País
Vasco
2.184.6
06
10
143
153
1,174
1,818
1,75
5
0,301
2,057*
**
La Rioja
322.955
1
1
0,794
0,00
0,07
8
-0,368
-0,290
Total
47.190.
493
184
1.88
3
1,000
1,000
1,00
0
0.000
1,000
1.69
9
Nota: *** valor de máxima complejidad orgánica, ** valor de alta complejidad orgánica,
* valor de complejidad orgánica significativa. No se incluyen las ciudades autónomas de
Ceuta y Melilla. Fuente: Instituto Nacional de Estadística (INE), series estadísticas del
Ministerio para las Administraciones Públicas y elaboración propia.
De los resultados obtenidos, podemos observar como varias son las Comunidades que
presentan un grado12 de burocratización injustificado e insostenible en cuanto al número
de Organismos autónomos dependientes en términos per-cápita, algo que les confiere un
margen de ahorro administrativo considerable, tal es el caso de Navarra, Cataluña, País
Vasco, Aragón y Asturias, en el lado contrario aparecen Rioja, Cantabria, Madrid y
Castilla y León, quienes y siempre en clave de población reflejan una complejidad
administrativa reducida en cuanto a su administración paralela. Así pues y en base a los
datos observados, antes incluso de abordar la restructuración de la propia AL (fusión y
reducción de municipios), son muchas las Comunidades en España que cuenta con un
margen nada despreciable de Organismos y Entes autónomos tal vez prescindibles.
Además, al dato cuantitativo expresado en términos de población (ICAT) y recogido
para cada CCAA en la tabla 3, hay que añadir el hecho de que un bueno número de ésos
Organismos integrantes de la llamada administración paralela presentan una laxativa o
cuando menos dudosa función en términos de prestación de servicios públicos esenciales;
destacando el caso de organismos dirigidos a actividades como: cultura, ocio o deportes,
menos prioritarias, es decir, servicios de carácter no básico y fácil delegación respecto a
otros recogidos como básicos en el texto constitucional.
12 En base a las características del índice de complejidad total elaborado, valores superiores
a 2 responden a un alto grado de burocratización administrativa, mientras que todo valor
inferior a la unidad puede ser considerado como de baja complejidad o densidad
administrativa.
105
La información recogida en la tabla 4, refleja de una manera muy concreta cuál es la
actividad básica ejercida por esos Entes y Organismos dependientes de la Administración
Territorial en España. Poniéndose de manifiesto una gran diversidad funcional, aunque
con una orientación hacia las actividades: asistencial, ocio-cultura y deportes; actividades
éstas que suman más de la mitad de estos órganos públicos, el 51,2%. Por lo que, podemos
decir que la Administración paralela española se especializó en la prestación de servicios
de carácter no básico y fácil delegación (Rodríguez, 2004; CPRI, 2005; Del Campo y
Ferreiro, 2012). Características que elevan la complejidad institucional de nuestro Sector
Público, especialmente el gran número de entes asistenciales y promocionales, donde la
indefinición de responsabilidades y objetivos es habitual.
Tabla 4 – Distribución Funcional de los Entes y Organismos Territoriales por
Comunidad
CCA
A
Educaci Sanid
ón
y ad y
Formaci Salud
ón
Servicios
Sociales y
Asistencia
les
Promoci
ón:
Cultura,
Ocio y
Turismo
Activida
des
Deportiv
as
Servicio No
s
de Clasificab
Prom.
les
Económi
ca
y
Gestión
Espa
ña
1
0
0
0
0
0
0
3,35
7,70
24,11
19,38
11,26
23,21
% s. 10,99
Total
Nota: no se incluyen las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla. Fuente: Series
estadísticas del Ministerio para las Administraciones Públicas y Banco de España.
En consecuencia y tras analizar la información contenida en las tablas 3 y 4 podemos
decir que la Administración Territorial en general y Local en particular, cuentan con un
margen nada despreciable de Entes y Organismos autónomos dependientes de incierta
funcionalidad, a la hora de optar por adelgazar el amplio y heterogéneo Sector Público
español. Y ello, no sólo por su número (1.883) de por si elevado, sino y más importante
por su función, destacando el caso de órganos dirigidos a atender actividades, menos
prioritarias respecto a otras sancionadas como esenciales por la Constitución: atención
social, educación, justicia, sanidad o vivienda y por ello de más fácil reducción en un
estado de máxima urgencia financiera como el actual.
106
LA DISPERSIÓN MUNICIPAL EN ESPAÑA: UNA MEDIDA PARA
SU REFORMA
Si antes analizamos la estructura local en cuanto a Organismos y Entes Autónomos, a
continuación, y bajo idéntica metodología a la empleada en el punto anterior, nos
introducimos en la propia estructura de la AL, es decir, en el número y tamaño de los
municipios españoles así como en su dispersión geo-poblacional. Al objeto de medir
dicha dispersión, se elaboró el que llamaremos índice de dispersión municipal (IDMca),
recogido en la ecuación nº-3, y que medirá el nivel de dispersión de la población de cada
CCAA según tamaño municipal y donde si crece su valor ello supondrá una superior
dispersión de su población distribuida por municipios, predominando así un gran número
de términos micro-municipales.
IDMca = ((Nº Munca/Pobca) * 10.000) / ((Nº MunE /PobE) * 10.000) [3]
El IDMca de nuevo será objeto de un corrección mediante la diferencia porcentual entre
la proporción de municipios per-cápita (10.000 hab.) por CCAA y dicho porcentaje a
nivel nacional respecto a la misma proporción a nivel nacional (%DifMunca-e). Y que, se
sumará en caso de que aquella supera la media nacional y se restará si se sitúa por debajo,
obteniendo, una nueva medida de dispersión municipal total por CCAA → IDMTca13,
índice de dispersión municipal total por CCAA, y que se representa en la ecuación nº-4.
IDMTca = IDMca + ((%(Nº Munca/Pobca) – (%(Nº MunE/PobE)) [4]
Considerando de forma conjunta14 el índice de complejidad administrativa total
(ICATca) tabla 3, y el de dispersión municipal total (IDMTca) tabla 5, obtenemos el índice
de máxima complejidad administrativa (IMAXCATca), el cual aparece recogido en la
ecuación nº-5, y cuyos valores para cada CCAA figuran en la última columna de la tabla
5, los cuales nos servirán de referencia a la hora de identificar y cuantificar la oportunidad
de reestructuración en clave de población. Este índice global mide la rotación del nivel
de burocratización (tamaño de la Administración paralela) de cada CCAA respecto a su
dispersión (número de municipios).
IMAXCATca = ICATca * IDMTca [5]
Si en el caso de la complejidad derivada de la Administración dependiente (tabla 2)
vimos cómo eran las CCAA más desarrolladas las que mostraban un mayor sobrepeso en
términos per-cápita en cuanto al número de Organismos y Entes dependientes: Cataluña,
13 El índice de dispersión municipal total (IDMTca), mide la dispersión de la población de cada
CCAA por municipios corregida a través del número de municipios de cada CCAA respecto al
total de municipios de España; y dónde: ICMca = Índice de Dispersión municipal por CCAA;
Nº Mun = Número de Municipios; Pob. = Población; E = España; ca = Comunidad Autónoma
(CCAA).
14 Fusionando de esta manera la complejidad de la Administración paralela de las Haciendas
Territoriales con la diversidad de los municipios españoles en términos de población.
107
Navarra y País Vasco. En el caso de la dispersión municipal (IDMTca) es el centro de
España con Comunidades menos desarrolladas, altamente envejecidas y de elevada
migración las que mayor densidad municipal presentan, proliferando el número de
municipios con un reducido poblamiento caso de Castilla la Mancha, 12,18; Aragón, 6,87;
Rioja, 6,80 y Castilla y León 5,15, seguidas de Navarra a cierta distancia.
Si ahora analizados los datos globales (IMAXCATca), teniendo en cuenta
simultáneamente la complejidad de la Administración dependiente (ICATca) y la
dispersión municipal (IDMTca), vemos como son las Comunidades de Navarra, Aragón y
Castilla La Mancha con un 13,8; 12,1 y un 6,5 respectivamente las que reflejan una
burocratización administrativa total mayor; y por ello también las que presentan una
mayor urgencia a la hora de reformar su AL, le siguen Extremadura y Castilla León a una
distancia considerable. Es interesante ver cómo siendo Castilla La Mancha la CCAA con
una mayor dispersión municipal (IDMTca más alto), al emplear el IMAXCATca cae hasta
el tercer lugar debido a que su administración paralela (ICATca) no alcanza una máxima
dispersión; caso contrarío presenta Cataluña, que pese a la gran complejidad de su
Administración paralela (ICATca = 2,44 el segundo más alto), su baja dispersión
municipal (IDMTca = 0,267) le otorga un valor en términos de IMAXCATca de sólo un
0,65.
Como vemos, tomando como referencia la variable población, el margen de actuación
en lo que respecta a la simplificación administrativa local no sólo es considerable en
términos de reducción del número de Organismos autónomos, también lo es en el número
de municipios. Encontrándonos con Comunidades como Castilla La Mancha, Aragón,
Rioja, Castilla y León y Navarra, las cuales más que duplican la media estatal en número
de municipios.
Pero aún hay más, la tabla 5 recoge también la distribución porcentual de municipios,
en base al tamaño de su población, donde podemos ver como la característica principal
de la hacienda municipal española es la de su micro tamaño, con el 83,9% de los
municipios con menos de 5.000 habitantes y el 60,2% con menos de 1.000 habitantes.
Ello hace que tanto la base económica como la capacidad financiera de la mayoría de
municipios sean inexistentes, impidiendo ello acometer la prestación de nuevos servicios
o mejorar los ya prestados (Álvarez et al, 1998; Rodríguez, 2004), por lo que la deuda y
la transferencia de fondos procedentes de otros niveles de la Administración Pública
superiores es su única salida, es decir, la dependencia financiera.
Tabla 5 – Distribución municipal e Indice de máxima Complejidad Municipal
por CCAA (s/10.000 hab.)
CCAA
Pob.
Mu
1/1/201 n ≤
2
1.0
00
hab
.
Mu
n≤
5.0
00
hab
.
Mu
n ≤
20.0
00
hab.
Mu
n. >
20.0
00
hab.
Tot
al
Mu
n.
ID
Mca
DIF
Mun
IDMT
ca
IMAXC
ATca
%cae
108
Andal
ucía
8.424.1 195 314
02
181
81
771 0,53
2
0,805
-0,272
-0,204
Aragó
n
1.346.2 620 86
93
21
4
731 3,15
7
3,710
6,867*
**
12,103**
*
Asturi
as
1.081.4 17
87
30
24
7
78
0,41
9
0,999
-0,579
-0,764
Balear
es
1.113.1 6
14
21
28
12
67
0,35
0
1,118
-0,768
-0,758
Canar
ias
2.126.7 1
69
25
37
25
88
0,24
1
1,306
-1,065
-0,857
Canta
bria
593.12
1
51
15
5
102 1,00
0
0,000
1,000
0,133
CasMan.
2.558.4 1.9
63
85
205
61
15
2.2
48
5,10
9
7,067
12,178
***
6,486***
CasLeón
2.115.3 624 219
34
43
15
919 2,52
8
2,625
5,151*
**
1,957*
Catalu 7.539.6 482 255
ña
18
147
63
947 0,73
0
0,464
0,267
0,651
C.
Valen.
5.117.1 218 168
90
93
63
542 0,61
6
0,661
-0,045
-0,028
Extre
m.
1.109.3 204 143
67
31
7
385 2,01
8
1,751
3,769*
*
2,903*
Galici
a
2.795.4 23
22
179
91
22
315 0,65
5
0,593
0,062
0,037
Madri
d
6.489.6 47
80
53
46
33
179 0,16
0
1,444
-1,284
-0,056
Murci
a
1.470.0 2
69
7
19
17
45
1,414
-1,236
-1,069
31
0,17
8
109
Navar
ra
186 64
19
3
272 2,46
3
2,517
4,980*
*
13,786**
*
P.Vasc 2.184.6 101 81
o
06
51
18
251 0,66
8
0,571
0,097
0,200
La
Rioja
322.95
5
7
2
174 3,13
3
3,668
6,801*
**
-1,97
Total
47.190. 4.8
493
86
1.9
22
914
394
811 1,00
6
0
0,000
1,000
60,
20
23,
68
11,2
6
4,86
%
s.Total
642.05
1
144 21
Nota: *** valor de máxima dispersión, ** valor de alta dispersión, * valor de dispersión
significativa. Fuente: Instituto Nacional de Estadística y elaboración propia.
Y es más, continuando con los efectos de ese minifundismo municipal, no nos
olvidemos que, en esta misma línea tanto el Fondo Monetario Internacional (FMI) como
la misma Unión Europea (UE) han obligado a Grecia y Portugal a simplificar su mapa
local, considerándola como una medida de reducción del Gasto Público imprescindible e
innegociable, pero es que todavía hay más, los municipios españoles tienen de media poco
más de la mitad de habitantes que Grecia.
Por todo ello, y dada la situación financiera que soporta la AL en España, a
continuación presentamos una simulación, tabla 6, bajo tres hipótesis en las que se
proyecta el número de municipios que desaparecerían por fusión con otros limítrofes. Por
supuesto que, la eliminación en cada caso de los municipios que se encuentren por debajo
de los mínimos de población considerados, puede dar lugar a un nuevo término municipal
que no siempre tiene porque ser absorbido por uno mayor e igualmente la eliminación de
municipios puede conllevar la reducción de Organismos dependientes. Por ello, las cifras
han de verse en términos de aproximación, aun así los resultados presentan un indudable
interés, especialmente visto en clave financiera. Siendo las hipótesis15 establecidas las
siguientes:
 Hipótesis baja: eliminar municipios con menos de 1.000 habitantes.
 Hipótesis media: eliminar municipios con menos de 5.000 habitantes.
 Hipótesis alta: eliminar municipios con menos de 10.000 habitantes.
Los resultados nos permiten ver donde actuar a la hora de reformar la AL: sobre el
número de municipios o el de organismos dependientes. Así y como vemos, si nos
15 La hipótesis máxima coincide con la fijada para Grecia, mientras que la hipótesis media es
la más recurrida a la hora de abordar la reestructuración de la Administración Local en España,
siendo la hipótesis mínima aquella imprescindible y que elimina los municipios cuya viabilidad
es más cuestionada.
110
limitamos a la hipótesis baja todavía son varias las Comunidades con una complejidad
administrativa global elevada: Navarra, Extremadura, Aragón, País Vasco y Cataluña;
aunque también vemos como la complejidad que presentaban Comunidades como
Castilla La Mancha, Extremadura y Castilla y León se elimina con sólo eliminar sus
municipios de menos de 1.000 habitantes. Si subimos el nivel de restricción de las
hipótesis fijadas (media y máxima), vemos como se reduce el número de Comunidades
de máxima complejidad administrativa y sobre todo que esta se concentra en las mismas
CCAA: Navarra, País Vasco y Cataluña, debido ello a su prolífica Administración
paralela.
A modo de corolario podemos decir que, las posibilidades de reestructuración de la
Administración periférica no son pocas, y es más si a ello, le añadimos dos factores clave
como son: por un lado el despoblamiento de un buen número de CCAA, y donde además
la distancia entre un gran número de sus términos municipales es considerable; y por otro
la baja utilidad y/o necesidad mostrada por un gran número de Organismos dependientes
de la AL, y que cuya delegación de funciones es más que factible.
En consecuencia, la oportunidad a la hora de acometer importantes ajustes (reformas)
en la estructura administrativa local, no es para nada despreciable y menos si ello es
puesto en relación al volumen financiero a manejar lo que nos permitiría atender esa
necesidad tan urgente como es la de reducir el déficit financiero de nuestras finanzas
locales, lo cual redundaría en una más amplica y eficiente prestación pública por parte de
nuestros municipios.
Tabla 6 – Hipótesis de distribución municipal por CCAA, bajo distintos criterios de
simplificación
DESAPARECEN
COMO MAXIMO
MANTIENEN
COMO MINIMO
IMAXCAT
CCAA
Tot.
Mun.
(31/12/
12)
H.M H.M
in
ed
H.M
ax
H.M H.M
in
ed
H.M
ax
H.M H.M
in
ed
H.M
ax
Andalu
cía
771
194
510
619
577
261
152
0,74
6
0,85
8
0,85
4
Aragón 731
620
706
717
111
25
14
2,35
7
1,01
2
1,03
7
Asturia 78
s
16
47
57
62
31
21
0,95
0
1,36
9
1,63
4
111
Baleare 67
s
6
27
44
61
40
23
0,65
0
1,34
5
1,31
1
Canari
as
88
1
24
46
87
64
42
0,25
5
0,88
7
1,01
6
Cantab
ria
102
31
82
91
71
20
11
0,29
9
0,16
9
0,15
6
CasMan.
2.248
1.98
1
2.19
0
2.22
4
267
58
24
0,99
9
0,40
6
0,27
5
CasLeón
919
623
842
880
296
77
39
1,04
4
0,52
9
0,44
4
Catalu
ña
947
481
737
826
466
210
121
2,02
8
2,44
3
2,43
2
C.
Valen.
542
215
383
441
327
159
101
0,54
8
0,71
4
0,78
5
Extrem 385
ad.
204
347
371
181
38
14
2,55
6
0,99
7
0,57
7
315
22
202
256
293
113
59
1,11
6
0,93
4
0,80
5
Madrid 179
47
99
130
132
80
49
0,00
8
0,01
3
0,01
7
Galicia
Murcia
45
2
9
14
43
36
31
0,02
7
0,73
2
1,17
6
Navarr
a
272
186
250
262
86
22
10
7,20
1
3,58
4
2,66
3
P.
Vasco
251
101
182
208
150
69
43
2,05
4
2,41
0
2,58
7
112
La
Rioja
174
143
165
170
31
9
4
Total
8116
4.87
3
6.80
2
7.35
6
3.24
3
1.31
4
760
0,48
5
0,29
1
0,21
3
Fuente: Instituto Nacional de Estadística y elaboración propia.
Por otra parte, y al objeto de determinar el equilibrio interterritorial alcanzado bajo
cada una de las hipótesis establecidas hemos recogido una serie de indicadores, tabla 7.
Donde vemos como la ganancia en términos de reducción de la complejidad
administrativa global es grande ya sólo con la hipótesis mínima, el coeficiente de Pearson
(CP) se reduce un 78% mientras que el coeficiente de Apertura (CA) aumentan más de
un 100%. Haciéndose máxima dicha ganancia con la hipótesis media, donde el CP cae a
más del 90% mientras que el CA crece un 136%; por otra parte, el paso entre las hipótesis
media y máxima apenas supone una mejora. Lo que nos hace concluir que la eliminación
de los municipios con menos de 1.000 habitantes es una necesidad prioritaria e
innegociable tanto en términos de coste de los servicios municipales como de
vertebración e identidad socio-política. Mientras que, el tamaño base de los municipios
resultantes debe situarse en al menos los 5.000 habitantes, no siendo especialmente
significativa la ganancia en cuanto a homogeneización y equilibrio territorial derivada de
la transición de una administración municipal base o de referencia de los 5.000 a los
10.000 habitantes, tal y como refleja la varianza observada.
Tabla 7 – Indicadores de dispersión espacial
CCAA
Distribución
actual
Hipótesis
Mínima
Hipótesis
Media
Hipótesis
Máxima
19,767
2,872
0,884
0,713
16,428
7,874
3,875
2,876
5,992
3,635
2,784
Coef. de Pearson 10,325
(CP)
2,186
0,830
0,690
Coef. de apertura 5,218
(CA)
10,700
12,316
12,502
Varianza
Recorrido absoluto
Recorrido relativo
8,583
Fuente. Elaboración propia.
113
GESTION Y RACIONALIZACION EN LA ADMINISTRACION: UN
CAMBIO CULTURAL Y DE RELACION ENTRE EL CIUDADANO
- SECTOR PÚBLICO
Desde la década de los ochenta del pasado siglo, se asistió en la mayoría de países
desarrollados a importantes cambios en la relación establecida entre sus ciudadanos y el
poder público en cuanto a la provisión de los bienes y servicios públicos, dando paso a
una noción de ciudadano “más público”. El papel creciente del Sector Público en todos
los ámbitos así como las reformas económicas acaecidas dieron paso a una nueva visión
de la acción ciudadana:
Ciudadano (elector) - financiador (contribuyente) - usuario (cliente)
El ciudadano exige al Sector Público una serie de servicios, que éste deberá
provisionarlos de la forma más eficiente posible (Garcés et al, 2008). Por tanto, la
actuación de los poderes públicos en el plano económico deja de ser consecuencia
inevitable de los llamados fallos del mercado o del ejercicio de un poder omnipotente del
que disfruta el agente público, para convertirse en cada vez más una respuesta a una
demanda activa del ciudadano materializada ésta en las distintas encuestas o estudios de
opinión especializados en la gestión y la opinión pública (Albi et al, 2004).
El Sector Público debe pues, atender eficazmente la Demanda Ciudadana en un
entorno complejo y cambiante mediante la optimización en la asignación de sus recursos.
Exigencia además creciente en términos de calidad ya no sólo en lo que respecta a los
servicios públicos tradicionales sino también en la satisfacción de las nuevas demandas
surgidas a raíz de las transformaciones sociales que cada vez con más rapidez sufren los
ciudadanos. Y es aquí, donde por el efecto de proximidad al ciudadano las CL se sitúan a
la cabeza de esa evaluación crítica ciudadana16. Siendo precisamente en esa función de
asignación uno de los puntos donde la atención de los poderes públicos más debe mejorar,
especialmente debido a que ya no se enfrentan a una demanda ciudadana definida y
estable sino indefinida y mudable (Garcés et al, 2008).
Por todo ello, y como respuesta a los nuevos retos a los que debe atender el Sector
Público surge la necesidad de redefinir y adelgazar las distintas áreas de intervención
pública. Privatizar empresas públicas, la concertación y arrendamiento de tareas de
16 Encontramos significativos ejemplos de la importancia otorgada a esa evaluación
ciudadana, en el caso del Reino Unido, donde la práctica de participación ciudadana a través
de encuestas de satisfacción se emplea en más del 90% de las instituciones públicas locales,
siendo otra muestra al respecto el programa Urban Audit de la UE en el cual se recurre a los
estudios de opinión pública a la hora de comparar la calidad de vida entre distintas ciudades
de la UE.
114
provisión pública, la gestión indirecta, el empleo de mecanismos competitivos y de
mercado en la provisión pública no son sino ejemplos de respuesta al cambio del entorno.
Dentro de este cambio de lo público, la apuesta por la Gestión Pública con la consiguiente
evaluación de los resultados públicos desempeña un papel clave, dejándonos ver cómo
una parte de las ineficacias del Sector Público obedecen a una organización y gestión
inadecuada del mismo y no tanto a su carácter público o naturaleza política, aunque ello
no quita que se encuentre siempre presente (Garcés et al, 2008; Bosch y Solé-Ollé, 2012).
Reflejo de ello, es la importancia creciente de las promesas relacionadas con las
bajadas de impuestos y las mejoras en los servicios públicos en los programas electorales
y en el discurso político (Albi et al, 2000). El elector cada vez decide su voto más en
función de su confianza respecto a la orientación fiscal que presume en unos u otros
partidos políticos o en los principios de su filosofía política. Política fiscal representada a
través del balance fiscal entre ingresos y gastos públicos estimados por el ciudadanoelector (Garcés et al, 2008; Del Campo y Ferreiro, 2012).
Balance aquel (Bfpc)17 que deberá ser mayor a cero, para que así el gasto fiscal percápita percibido sea superior a la presión fiscal per-cápita soportada por el ciudadano. Es
por ello que, los ciudadanos se resisten cada vez más al pago de nuevos impuestos, dada
la consciencia de la pérdida de poder adquisitivo que supone el pago impositivo, haciendo
ello que el ciudadano se fije también en la rentabilidad derivada del pago de sus
impuestos. La combinación economía-eficiencia-eficacia, se convierta así en algo que el
ciudadano valora de una forma creciente, tal y como se manifiesta en buena parte de la
contestación social expresada ante las medidas “fiscales” adoptadas frente a la actual
crisis por los gobiernos. Siendo precisamente en esa visión del beneficio derivado del
gasto público, donde los Ayuntamientos tienen un papel trascendente en la medida que,
gran parte del gasto público que el ciudadano ve diariamente procede de esta
Administración.
CONSIDERACIONES Y VALORACIONES
Las CL han experimentado un extraordinario crecimiento tanto en su actividad básica
como en la atribución de nuevas competencias ya sean éstas propias o delegadas,
situación que contrasta con su estructura tanto organizativa como de gestión. Las cuales,
apenas han experimentado un reducido número de cambios, incluso más propiciados si
cabe por las circunstancias del momento que por un interés real o necesidad de mejora en
su actuación, lo que ha provocado un desajuste tanto de adecuación como financiero en
relación al entorno y medio en que actúa este nivel de la Administración más próximo al
ciudadano. Es por ello, una necesidad racionalizar y reestructurar el marco operativo de
nuestra AL, adaptándolo a una nueva realidad tanto económica, política como social. En
la cual, se debe atender de forma combinada a la necesidad y reforzamiento de la
prestación de aquellos servicios básicos junto a la globalización e interacción
socioeconómica, en donde las influencias de niveles de gobierno superiores al nacional
17
Bfpc = Gfpc - Pfpc > 0; Donde: Bfpc = Balance Fiscal per-cápita; Gfpc = Gasto de Funcionamiento per-cápita;
Pfpc = Presión Fiscal per-cápita.
115
condicionan el quehacer de todo el sistema público independientemente de su tamaño o
territorio competencial.
Además todo lo anterior se complica en la medida que, esa nueva realidad
socioeconómica a la que deben adaptarse las CL se asientan sobre un contexto de
profunda crisis y recesión. El cual se traduce en una insuficiencia creciente de los recursos
y una máxima de gastos a satisfacer por parte de estas instituciones públicas locales.
Situación que, se traduce en la necesidad y exigencia por parte del Sector Público de
reducir su gasto global: corriente, inversor y estructural, y junto a ello la búsqueda de
nuevas vías de financiación, dotadas no sólo de la suficiencia recaudatoria necesaria, sino
también que ésta no condicione la necesaria eficiencia y equidad en la prestación de los
servicios públicos necesarios con independencia de la Administración proveedora de los
mismos.
Sin embargo la actuación a través de los mecanismos clásicos de la actividad
financiera, es decir, los ingresos y gastos públicos no es la única alternativa a la hora de
equilibrar y sanear las cuentas de las distintas Administraciones Públicas. Siendo una de
éstas, la de reorganizar y mejorar la estructura de la propia Administración. Siendo en
este caso, la AL la que por sus especiales características: flexibilidad, heterogeneidad,
diversidad, tamaño y dispersión más posibilidades reales de modificación y ajuste
presenta.
A tales efectos, el estudio de las CL, distingue entre dos grandes niveles o estructuras
funcionales. Por una parte, el aparato orgánico administrativo constituido por la llamada
administración paralela o dependiente, y por otra la propia composición de la AL donde
cabe distinguir en base a su potencialidad de modificación a las Diputaciones y
Ayuntamientos, siendo éstos últimos por número y tamaño el marco propicio a la hora de
reestructurar esa AL tal y como hemos visto. Así pues, analizada la composición por
CCAA de los dos ámbitos administrativos recogidos en el párrafo anterior, las
posibilidades de reestructuración de la AL no son pocas:
1. En el caso de los Entes y Organismos autónomos ya no sólo por lo que respecta a
su número, 1.883, sino también por su actividad principal. Siendo la media
autonómica de casi cien de éstos agentes públicos por comunidad.
2. Mientras que en lo hace referencia al número de términos municipales, 8.116, de
media más de 400 por comunidad, son varios los casos de CCAA donde más del
75% de sus municipios no alcanzan los 1.000 habitantes, tal es el caso de: Aragón,
Castilla La Mancha o La Rioja.
En consecuencia y sólo adoptando como referencia la variable población, varias son
las Comunidades donde las posibilidades de reestructuración local son máximas tal es el
caso de Aragón, Navarra, Cataluña o las dos Castillas. El despoblamiento de gran número
de los municipios de España, especialmente de su interior a excepción de Madrid, limita
y estrangula cualquier alternativa financiera que parta de la capacitación económica de
tales micro-municipios, más del 60% de los municipios de España no alcanzan los 1.000
habitantes y menos del 5% se pueden definir como ciudad, en un sentido de concentración
116
humana social y financieramente significada. Por ello, el minifundismo municipal junto
a la reducida funcionalidad de gran parte de los Organismos autónomos dependientes de
la Administración periférica, actúan de acicates en aras de una propuesta de
reestructuración para la AL mediante la fusión o reducción de municipios.
Ahora bien, al factor cuantitativo observado debemos añadirle otro cualitativo hasta
no hace mucho apenas perceptible, la nueva concienciación acerca de la actuación
pública, donde la eficacia y la eficiencia en su quehacer pasa de ser una teoría más o
menos retórica a ser una realidad práctica. En este sentido dos son los factores que
contribuye en sobremanera por la apuesta de impulsar la reestructuración de la
administrativa local. Por una parte, la percepción ciudadana creciente del coste de la
actividad pública y por otra la concienciación acerca de la responsabilidad pública, pues
quienes gobierna no lo hacen con su dinero, por lo que, no sólo habrá de justificar en que
se gasta el dinero público, sino que también han de ofrecer un resultado positivo.
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CRITERIOS
MERCADO LABORAL, FORMACIÓN Y TEJIDO
EMPRESARIAL EN ESPAÑA: ¿HACIA DÓNDE
VAMOS?
José Luis del Campo Villares, Manuel Octavio del Campo Villares.
José Luis del Campo Villares. Socialmedia Network – Consultoría. E-mail:
[email protected]
Manuel Octavio del Campo Villares. Departamento de Economía Aplicada I..
Universidad de A Coruña. E-mail: [email protected]
120
MERCADO LABORAL, FORMACIÓN Y TEJIDO
EMPRESARIAL EN ESPAÑA: ¿HACIA DÓNDE
VAMOS?
José Luis del Campo Villares, Manuel Octavio del Campo Villares.
RESUMEN.
Si de entre todos los males que asolan nuestra economía hubiera que destacar uno, este
sería el del desempleo que azota a todo el país sin distinción, de hecho España cuenta con
el honor de ser el Estado de toda la Unión Europea con una mayor tasa de paso de todos
los tiempos. Ahora bien, la situación que hoy presenta el mercado laboral español no es
más que la consecuencia de su reciente pasado, asentado sobre unos pilares a todas luces
precarios e inconsistentes - construcción, sistema financiero, servicios de restauración y
aquellos vinculados a la actividad inmobiliaria -, desde el primer instante en que la
situación de bonanza económica que experimentaba nuestra economía se truncó. Sin
embargo, y pese a que ello era algo conocido por parte de todas las fuerzas que intervienen
en el mercado de empleos, parece como si nadie hubiera querido verlo. Así y sólo cuando
la crisis se agudizo y generalizó (2010 - 2013), alguien se acordó de que el tejido socioproductivo en el que se hacía y ubicaba nuestra mano de obra era insuficiente tanto en
cantidad (desempleo) como en cualidad (formación y desarrollo profesional).
Extendiéndose además, las dramáticas y traumáticas consecuencias de ello en el tiempo,
puesto que esa falta de previsión y responsabilidad económica ha sido la mayor
imprudencia que un Estado puede haber cometido con sus ciudadanos ya no sólo
presentes sino también futuros.
PALABRAS CLAVE:
Desempleo, empleabilidad, mano de obra, mercado laboral, previsión, estructura
productiva.
121
INTRODUCCIÓN
Se puede decir que, hasta la llegada de esta crisis, la mayoría de padres aspiraban a que
sus hijos/as realizasen unos estudios universitarios a los cuales ellos no tuvieron la
posibilidad de acceder cuando eran jóvenes. Es una aspiración social generalizada que los
hijos/as alcanzasen una mayor y mejor formación que la que sus progenitores tuvieron. A
ello hay que unir que, hasta la fecha esa formación superior era sinónimo de una más
pronta entrada en el mercado laboral lo que hacía que muchas familias estuvieran
dispuestas a pasar estrecheces económicas para que sus hijos pudiesen formarse
adecuadamente y obtener esa recompensa laboral.
No obstante antes del inicio de la crisis (2008), pero llegada esta de una forma más
acusada ya un buen número de jóvenes cualificados continuaban viviendo en el hogar
familiar tras su etapa formativa, ya fuese sin aportar nada a esa economía doméstica o
bien “disfrutando” de unos contratos precarios donde en ocasiones hasta los padres deben
poner de su bolsillo para que el hijo trabaje. Pero cuidado, que con la crisis la alternativa
de que los hijos/as se fueran de España a buscar un empleo es inicialmente igual o incluso
hasta más cara que cuando estaban estudiando, al menos hasta que el descendiente
consiga ese tan ansiado empleo que le permita cierta independencia económica.
Los padres, que creían haber pasado aquella etapa de estrechez económica cuando sus
hijos estaban estudiando ahora, con suerte si es que conservan el empleo, ven como
continúan pasando estrecheces porque deben de seguir manteniendo a sus hijos en casa o
fuera de esta, y con unos ingresos cada vez menores frente a un nivel de vida más alto.
Antes de la crisis ya se percibía que la formación no era suficiente para conseguir un
empleo, si necesaria, pero sin embargo la toma de conciencia al respecto apenas si se
dejaba sentir; como por otra parte ocurre en todo período de bonanza económica. Pero
ahora, además de necesaria y aún menos suficiente, es más cara y no por ello de más
calidad, dada por una parte la manifiesta falta de inversiones que hoy sufre el sistema
educativo y por otra el escaso interés mostrado por cuidar el conocimiento (valor social,
escasamente cuidado). Por algo será que, España no tiene ninguna universidad entre las
mejores 200 del mundo.
122
Escenario demográfico
Demográficamente se han unido en un mismo espacio temporal tres generaciones
diferentes según dicen los “tecnólogos” buscando trabajo: “Baby boomers” (nacidos en
los 60), Generación X (nacidos en los 70) y Generación Y (nacidos en los 80). A quienes
se une una nueva hornada de Capital Humano que recién acaba de cumplir los veinte años
al comienzo de esta década. Todo ello, nos permite hablar de una ‘perfecta tormenta
laboral’: cuatro generaciones y un único objetivo, la obtención de un mismo puesto de
trabajo.
Y ello situado sobre un escenario que poco tiene que ver con el que existía hace apenas
25 años. Donde antes había escasez de titulados universitarios, ahora lo habitual es su
abundancia, obligando ello en no pocos sectores de actividad y de una manera progresiva
a ser “necesario” contar con un master o un postgrado como algo obligatorio para
conseguir y hasta mantener la empleabilidad. Uniéndose a esa necesidad dos nuevas
realidades:
-
Que los desempleados que ha generado la crisis de las tres primeras generaciones
antes referidas, aportan una considerable formación y experiencia.
-
Y que los desempleados más jóvenes que llegan al mercado laboral lo hacen con
el más alto nivel de cualificación posible, número de años de estudio concluidos.
Por último y como un factor que juega en este escenario un papel muy distinto según se
hable del corto o del largo plazo, está el hecho de que con la llegada de la democracia, se
produjo un “boom” en la natalidad, el cual se frenó de forma drástica y continuada en las
postrimerías del pasado siglo, haciendo que las familias españolas sean en la actualidad
las penúltimas de la Unión Europea (Eurostat 2012) en el número de hijos que tienen.
Esta ralentización demográfica, si bien al corto plazo cabe pensar que oculte o ralentice
parte de las abrumadoras cifras de desempleo, al largo plazo sus consecuencias pueden
ser devastadoras en términos de desarrollo socioeconómico.
Todo lo dicho dibuja un escenario complicado de unión entre el mundo formativo y el
laboral y que, unido a los efectos de la crisis sobre la otra cara del mercado laboral, la
demanda de empleo (estructura productiva) nos permiten afirmar, que nuestra actual
123
situación es la de una ‘perfecta tormenta’ en lo que respecta al nexo de unión formación
vs mercado laboral.
Una situación que, nos lleva a abordar una vez más ciertas cuestiones que la reciente
realidad muestra que no eran tan demagógicas como muchos teóricos pensaban, y las
cuales pueden resumirse en las siguientes preguntas que nos podríamos y deberíamos de
hacer, otra vez:

¿Estaba el mercado laboral español preparado para absorber esa ingente mano de
obra cualificada?

¿Estaba coordinado el sistema educativo (universitario especialmente) con el
mundo empresarial para adecuar la salida de licenciados a las necesidades de las
empresas?

¿Se pensó en algún momento reordenar los planes de estudios en función de la
demanda laboral de las empresas o por el contrario ello se realizó por propia
inercia, sin control?

¿Está el mercado laboral actualmente capacitado o se espera que pueda absorber
el actual exceso de mano de obra, por un lado formada y sin experiencia y por
otro, formada con experiencia y en el paro?

¿Debe ser el mercado laboral (tejido empresarial) quien dictamine cuál es la oferta
formativa que se debería de tener para el futuro?
Respondiendo Preguntas.
La primera pregunta es más que obvia su respuesta, No. El tejido empresarial español y
por extensión su mercado laboral se sustentó, y todavía lo sigue haciendo, en pilares y/o
en sectores de actividad incapaces de absorber tal ingente de mano de obra altamente
formada ya sea en conocimiento o en experiencia. Siendo una primera consecuencia de
ello la llamada sobre-educación como un grave problema (nunca antes conocido en
España) y con ella, un buen número de sujetos que acudían al mercado laboral para ocupar
funciones o trabajos para los que no se habían formado, cuando sin embargo las cuotas
de formación obtenidas por estos eran las más altas que el mercado educativo concedía
(Aguado et al, 2010; Arnau, 2013; R.E. 3ª). Debemos recordar como España en apenas
dos décadas ha visto como su mercado laboral de una alta cualificación se saturo, lo cual
parece hasta increíble si recordamos como en 1980 nuestra estructura laboral por nivel de
124
estudios era todavía deficitaria en formación cualificada tanto de tipo general como
profesional (Del Campo, 2008).
Una nueva consecuencia de lo anterior es fácil de detectar, el dinero público invertido
en la formación de esas personas tirado a la basura, su valor social ha sido ya no nulo sino
negativo, y lo que es peor su valor privado o personal en franca reducción (Del campo y
Salcines, 2008). El sector público se preocupó sólo de la parte más fácil, la de incrementar
la cifra de ciudadanos formados pero no de la siguiente, un poco más complicada, la de
considerar e identificar cuál sería para aquellos una salida laboral adecuada tanto en
tiempo como en forma y contribuir así a su crecimiento y desarrollo (Arnau, 2013; Freire
et al, 2013). Algo parece haber influido en ello la querencia progresiva de los gobiernos
que se han sucedido a lo largo de nuestra Democracia de salir en las estadísticas como los
que consiguieron la generación de españoles mejor preparada de la historia, haciendo de
ello un objetivo político (R.E. 6ª). La educación se ha utilizado como un valor político
que vende mucho, lo siguiente es preguntarnos ¿para qué más?.
A no pocas personas les hubiera gustado que alguien les aconsejase o impidiese
matricularse en unos determinados estudios bajo el argumento de que cuando los
terminase no iba a tener posibilidad de trabajar (R.E. 3ª). Eso significaría el ahorro de un
gasto innecesario a muchas familias y abrir las mentes a nuevos horizontes y
posibilidades18 pero es que, además:
-
Antes, cada estudio universitario tenía un proyecto curricular en el que se incluían
las salidas profesionales de cada titulación por lo que el alumno, al concluir su
formación, competía en su búsqueda laboral con gente que poseía una misma
formación o similar.
-
Ahora, en el mercado de trabajo se compite contra todo tipo de formación para un
mismo puesto laboral, a lo que hay que unir que esos competidores presentan un
perfil muy diferente en lo que respecta a su nivel de experiencia laboral (R.E. 3ª),
fruto ello de la crisis que ha dejado a profesionales excelentemente formados y
con mucha experiencia laboral en el paro.
La segunda pregunta vuelve a tener una respuesta sencilla, No. Titulaciones universitarias
de 5 y hasta 6 años, a las que incluso se les añade una formación especializada creciente
18
No es sino recurrente la frase de que España presenta una déficit de vocación empresarial.
125
(masters, postgrados, etc.) hacen que cuando se inicie la carrera esta cuente con unas
expectativas laborales favorables y que con los estudios cursados apenas a la mitad ya
hayan desaparecido. Como ejemplo el caso de ciertas ingenierías aplicadas a un campo
de actividad concreto y cuyo mercado laboral se saturo con inusitada rapidez o ciencias
sociales con un reducido marco práctico. El mercado laboral no espera por el
conocimiento, lo coge cuando lo necesita si está y si no lo busca en otros mercados
educativos o profesionales. Es por ello que, no debemos nunca olvidar que el riesgo
temporal en cuanto al valor del conocimiento si existe (Del Campo, 2008).
Las empresas lenta pero ininterrumpidamente demandan perfiles profesionales para
los cuáles los planes de estudio superiores no estaban ni de lejos preparados19. Ante ello,
el sistema educativo español en su conjunto, comienza y recomienza a modificar planes
de estudios (ESO, nuevos ciclos formativos, Bachilleratos, y por supuesto universidad…)
con la esperanza entre otras de que los nuevos egresados alcancen una mejor y más pronta
colocación al concluir su etapa formativa.
Por desgracia, los números hablan por sí solos. La oferta formativa, en todos sus
ámbitos ha ido siempre a remolque de lo que las empresas demandaban y cuando los
formados salían al mercado laboral, ya no eran necesarios o bien su destino principal era
uno muy distinto al esperado (Abad et al, 2008; Figuera y Coiduras, 2013; R.E. 2ª), siendo
este uno de los grandes problemas de la universidad en España. Los estudios
universitarios en particular y el sistema educativo en general han ido a remolque del tejido
empresarial, nunca coordinados, y con ello no queremos decir que responder a las
exigencias del mercado sea el único objetivo del sistema educativo, pero si uno muy
importante y cuya desatención es no sólo imperdonable sino también una soga al cuello
del sistema socioeconómico.
La tercera pregunta es de respuesta más compleja, pero cabría responderla con un, Sí. El
sector público quiso, aunque apenas supo adaptar el sistema educativo/formativo al
mercado laboral, reordenando estudios o abriendo nuevos canales formativos. Había
buenos propósitos pero las estadísticas de desempleo por sectores de actividad así como
19
Un ejemplo concreto, buena parte de los licenciados en Economía, Empresa o Derecho salidos de las aulas
universitarias en la pasada década han ido a trabajar de “consultores”. En estos momentos sólo tres universidades
públicas cuentan entre su plan de estudios con una asignatura específica e independiente de otro tipo de conocimientos
en relación a dicha actividad profesional.
126
por factores demográficos como la edad, han demostrado que las cosas no funcionaron
como inicialmente se tenía pensado (R.E. 6ª). ¿Qué ocurrió para que los buenos
propósitos no se pudieran materializar?
Sencillamente que el sector formativo a través de su órgano de dirección, el Ministerio
de Educación y Ciencia de turno, volvió a cometer el error de querer reorganizar el
sistema educativo (SE) sin tener en cuenta que tras dicho sistema hay un mercado, el
educativo (ME) el cual debe contraer matrimonio con otro mercado el de trabajo (MT),
quien sirve a otro sistema el productivo (SP) y donde las normas de funcionamiento de
cada sistema en poco se parecen (Del Campo, 2008), y sin embargo aquel matrimonio
debe funcionar, sino queremos que ocurra lo que estamos viendo.
SE ↔ ME ↔ MT ↔ SP
El Ministerio educativo de turno, organiza su sistema a través de la observación pasiva
de lo que demanda el mercado de trabajo pero sin ser consciente que este actúa como
respuesta inmediata en relación al sistema o medio productivo, organizándose sin estudiar
este último, ni siquiera haberle consultado. Por ello, cuando los nuevos formados
concluyen sus estudios fruto de la última reorganización educativa (reforma), ven cómo
pese a todo tampoco hay salida al mercado laboral para ellos.
La reestructuración del sistema formativo ha estado dirigida por gente que nunca ha
estado en el mundo empresarial ni en el mercado laboral 20, y ni se les espera. Si alguien
que adolece de esta perspectiva se pone a realizar cambios, lo más lógico es que estos no
valgan para nada, salvo quizás para irritar y desmotivar a los que están dentro del sistema
educativo ya sean estos clientes (alumnos) o trabajadores (docentes).
En un mundo tan cambiante como el actual, unido a la famosa “globalización”, según
la cual, lo que “hoy es moda mañana ya no lo es”, cuando empiezas unos estudios con
unas perspectivas de colocación, en menos de lo que esperas éstas se van al traste
(Corrales y Rodríguez, 2008, Aguado et al, 2010) y has perdido un tiempo muy valioso a
parte de unos “dineros” no menos valiosos. La rapidez en los cambios del entorno
aumentó a un ritmo insospechado apenas hace unas décadas, y ello es algo que los que se
20
Entendiendo por ello, el haber participado en la búsqueda de un puesto de trabajo que representa la interacción
entre la oferta y la demanda propia del mercado laboral.
127
encargan de modificar las ofertas formativas nunca han sido capaces de asimilar y menos
de dar respuesta.
Además a lo anterior debemos unir un factor político importante y más hoy donde la
restricción presupuestaria es una constante, lo que convierte a las tasas o precio de la
matrícula universitaria en una fuente de ingresos más que respetable para las arcas
públicas (Albi et al, 1994; R.E. 1ª). No en vano durante no poco tiempo, se promovió por
parte de los poderes públicos que el alumno que cursaban el antiguo Curso de Orientación
Universitaria (COU) se dirigiese hacia la universidad y no hacia la Formación Profesional
(FP). Con lo que ingresos públicos vía tasas se verían incrementados, a lo que debemos
añadir que el coste público de un licenciado universitario no es mayor que el de la mayoría
de las formaciones ocupacionales.
La cuarta pregunta es una de las de más fácil, lo cual no es bueno, No. El mercado laboral
actual se encuentra en buena parte a ‘merced de los vientos’, de lo que pase mañana y que
pasado mañana puede cambiar. No existe una política dirigida a crear ni potenciar el tejido
empresarial existente, nuestros pilares económicos son los mismos de hace casi medio
siglo; como mucho podemos hablar de una actuación institucional de carácter coyuntural
en pro de acuerdos bilaterales de carácter sectorial muy específicos (infraestructuras o
algún que otro sector estratégico: automoción o energía). Nadie sabe realmente lo que va
a quedar en materia de empresas cuando ‘la crisis se acabe’ por lo que difícilmente se
puede ofrecer al sistema educativo el camino que debe escoger para que se coordinen
(Figuera y Coiduras, 2013).
No cabe pedir a gente formada y sin experiencia que se siga formando de forma
permanente sin más, a la vez que tampoco se puede pedir a desempleados formados y con
años de experiencia que se formen en lo mismo que llevan trabajando más de una década.
El mercado laboral actual y en una perspectiva generalista solo puede absorber la mano
de obra formada y sin experiencia (jóvenes ampliamente formados) y la formada con
experiencia que se encuentra sin trabajo (empleados de banca sin bancos, albañiles sin
casas que construir, informáticos sin empresas o ingenieros sin proyectos) de una forma,
precarizando las condiciones laborales.
Si antes en el mercado laboral había 20 millones de posibles empleos por poner un
ejemplo y ahora quedan 15 millones, mientras que los desempleados han pasado de 2 a 6
millones (entre desempleados que han perdido empleo y nuevas incorporaciones al
128
mercado laboral), ¿cómo meter a más desempleados en menos puestos de trabajo? O bien
se crean nuevos puestos, cosa que no está ocurriendo, al margen del empleo estacional en
el sector servicios, o los puestos que hay se abaratan para poder incluir a algún
desempleado, al más puro estilo 2x1. Conclusión, es imposible que el mercado laboral
actual se regule sin que alguien salga seriamente perjudicado.
A la quinta y última pregunta también tenemos respuesta, Sí, pese a lo fuerte que ello
parezca pero hoy es una urgente necesidad. Debe ser el mercado laboral (tejido
empresarial) quien dictamine cuál es la oferta formativa que se debería de tener para el
futuro, aunque ello suponga una actitud de subordinación del sistema educativo respecto
al productivo. El alejamiento entre el sistema educativo y el productivo hasta la fecha ha
sido de tal envergadura que no cabe otra solución. De hecho si la sincronización
formación-producción se hubiese realizado de una forma adecuada y flexible en el
tiempo, puede que no estuviéramos hoy como estamos. Pero lo peor es que, en estos
momentos está ya no es la principal prioridad de cara a la reconstrucción de nuestro tejido
empresarial.
La adecuación oferta-demanda formativa ha pasado a un segundo plano teniendo que
centrarnos en lo primordial, y que es, el asimilar el excedente de mano de obra que
tenemos desempleada y con una expectativa más que incierta al respecto de su futuro
laboral. Y es que si esa absorción no sucede, difícilmente se conseguirá en el futuro
disponer de los ingresos públicos que nos permitan contar con una oferta educativa digna
y sobretodo eficiente, lo que permitiría al sector empresarial enfocarla de la forma
adecuada.
Situación Actual
¿Qué han generado estas políticas erróneas en materia formativa? :

Exceso de mano de obra sobre-cualificada A la cual sólo cabe ofrecerle una vez
más que siga formando y si tiene suerte el alcanzar un subempleo.

Que al egresado universitario ya no le sea suficiente con acabar sus estudios, debe
hacer un postgrado (Abad et al, 2008; Freire et al, 2013), incluso cabe hablar de
otro negocio montado en torno a estos cursos de especialización, y del cual ya no
sólo actúa y se beneficia el sector privado, también el público. De hecho este
último y de forma expresa reconoce de forma explícita el inferior valor de nuevos
129
estudios universitarios - grados21 - respecto a sus predecesores - licenciaturas informando que para alcanzar los conocimientos de estas últimos se debe cursar
un postgrado oficial.

Precariedad laboral. Hay que aceptar lo que sea como ‘mal menor’ en materia de
puesto de trabajo (R.E. 1ª), y además sin protestar y dando además las gracias,
puesto que comparaciones negativas (sujetos en estado infra-laboral) todos las
conocemos.

Prolongación en el tiempo del inicio de la vida laboral de los que se incorporan al
mercado laboral (Corrales y Rodríguez, 2008), lo que repercutirá directamente en
los sistemas de la Seguridad Social ahora y en el futuro (personas que necesitarán
prolongar su vida laboral más allá de los 67 años para cobrar toda su pensión).

Mientras más tarde la independencia de las nuevas generaciones, más tarde se
constituirán nuevas unidades familiares y por lo tanto esto implicará una caída en
la natalidad y comenzar con un crecimiento vegetativo negativo.

La emigración a otros países como único medio de subsistencia y ya no sólo para
aquellos sujetos menos cualificados como ocurría en otros tiempos. Todo lo
contrario, de hecho la amplitud formativa se convierte en el mejor “pasaporte”
laboral, surgiendo con ello ese problema que conocemos con el sobrenombre de
“fuga de cerebros”, además del dinero invertido en los mismos y del cual otros se
beneficiaran.
……
Y seguro que muchas más cosas quedan en el tintero.
Hemos tenido años, décadas tal vez, de crecimiento económico ‘ficticio’ basado en
tres sectores productivos muy concretos, carentes de cualquier capacidad a la hora de
diversificar, flexibilizar y modernidad nuestro tejido empresarial y por extensión nuestro
sistema productivo: la construcción (pública y privada), el sector financiero y el sector
servicios (especialmente el vinculado al turismo). El primero ya vemos el desempleo que
ha generado por no entrar en otras consideraciones, el segundo ver lo que ha costado al
21
Caso de las licenciaturas en Ingeniería Industrial o Ingeniería de Caminos Canales y Puertos, en
ambos casos el Grado que sustituye a las mismas es reconocido que no alcanza la amplitud y diversidad de
conocimientos de aquellas exigiendo completar los estudios a través de un determinado master oficial, lo
cual se explicita en el propio documento informativo de dichos Grados.
130
bolsillo de todos los españoles, y el tercero ya vemos como se ha convertido en el sector
de mayor precariedad y eventualidad laboral.
Siendo la pregunta que sigue, la de si en el tiempo ese tejido productivo básico se ha
diversificado o cuando menos crecido en tamaño, la respuesta es que no (Del Campo,
2008). Se ha ido a remolque de aquellos tres sectores sin mostrar interés por el resto (para
que si la única preocupación era el muy corto plazo), motivo por el cual la crisis
económica actual presenta más problemas aquí que en otros países cuya estructura
productiva se diversifico mucho antes. Por algo, salvo Grecia, somos el país con la mayor
tasa de paro del mundo occidental, eso sí, con la mejor formación posible a tenor de los
títulos y el currículo que poseen nuestros parados.
Un ejemplo ilustrativo, Galicia sin ir más lejos, en 2005 poco antes de la crisis,
mostraba una máxima dependencia respecto a un muy reducido número de empresas,
hasta el punto de que una variación en el empleo de éstas tendría consecuencias sobre las
magnitudes macro-regionales22. Esas empresas eran: Inditex, Gadisa o Fadesa en A
Coruña, Citroén y Pescanova en Vigo, Navantia en Ferrol, Finsa y Urovesa en Santiago
de Compostela, constructora San José en Pontevedra o Coren en Ourense. Estas 10
empresas empleaban directamente al 8% de la masa salarial gallega y casi el 15%
indirectamente en dicho año y añadiéndoles las tres entidades financieras gallegas que
había en aquel momento ese empleo directo por cuenta ajena era del 13% del empleo total
de Galicia en 2005 (Del Campo, 2008; R.E. 4ª).
Frente a ello, la generalidad del tejido empresarial gallego se configuraba a partir de
un mercado laboral cautivo en cantidad y cualidad con una máxima presencia de empresas
carentes de una estructura significativa en división y especialización profesional. En
2005, el 98,07% de las empresas gallegas contaban con menos de 50 trabajadores, siendo
la plantilla media de la empresa regional de 4,6 empleados, pero cuidado que en el
conjunto del Estado no era mucho más 5,8 es decir, poco más de un empleado. Esta
radiografía regional nos descubre un tejido empresarial con una muy reducida capacidad
22
Tal y como la realidad nos ha dejado ver con: la deslocalización empresarial de importantes servicios por parte
de Inditex, la reestructuración laboral y el volumen de negocio con que cuenta Navantia, la caída de ventas del sector
automovilístico, la crisis inmobiliaria que borro del mapa empresarial a la más reconocida firma inmobiliaria de la
comunidad Fadesa, la reciente crisis financiera de Pescanova y por último la desaparición del sector financiero de
Galicia. La suma de todo ello representa hasta la fecha, puesto que no podemos afirmar que haya concluido, la perdida
directa del 1,6% de todo el empleo asalariado regional y del 2,2% indirecto, unos 27.000 empleos.
131
de maniobra a la hora de desarrollar y diversificar su base productiva; para con ello poder
atender esa necesidad tantas veces escuchada de que “hay que cambiar el modelo
productivo”.
Nuestro Tejido Empresarial
El ejemplo anterior en su globalidad nos presenta otro de los grandes problemas que
siempre hemos tenido y que han repercutido tanto en la formación como en el grado de
desarrollo y diversificación de nuestro mercado laboral. Siempre hemos sido un país en
el cual la figura de las micropymes (1-9 empleados) y de empresas familiares, han
dominado sobre cualquier otro tipo de empresas u organizaciones.
Esta estructura productiva condiciona y no poco la estructura y composición del
mercado laboral analizado. Y ello es así, porque es probable que no sea necesario contar
con los mejores empleados en cuanto a su formación se refiere para las plantillas de esas
reducidas empresas. Es más que posible que baste con contar con aquellos trabajadores
que más estuvieran dispuestos a luchar por la empresa sin que ello supusiese demasiados
costes en materias salariales. La realidad es que hoy no son pocas las empresas en las
cuales los puestos de trabajo que primero han reducido son los de mayor cualificación y
responsabilidad.
Nuestro tejido empresarial ha sido incapaz de asimilar a la cantidad de mano de obra
bien formada que salía al mercado laboral sin un grave desajuste en clave de trilogía:
empleo-salario-formación (Abad et al, 2008; Freire et al, 2013). Generalizándose el
fenómeno de la doble cara de la moneda “sobreeducación vs subempleo”. Si te habías
formado para ser contable pero no había este puesto libre en el mercado, acababas en
puesto administrativo, de dependiente o de comercial, y sin que ello suponga
menospreciar ningún puesto de trabajo por supuesto.
Siendo una evidencia el que nuestro tejido empresarial hasta la fecha se edificó sobre
este tipo de organizaciones: autónomos, microempresas y empresas familiares; y que ello
no nos ha llevado por el mejor camino posible a tenor de cómo nos encontramos en
materia de desempleo, bueno será preguntarnos qué se hizo mal en estas organizaciones
132
para no repetirlo o si impulsar un aumento del tamaño empresarial23 debe ser un objetivo
a considerar por el poder público.
Una característica de las micropymes y empresas familiares inherente a su forma y
tamaño ha sido la de ‘olvidarse’ de la formación que poseían sus empleados, las primeras
por falta de oportunidades al no contar en su organigrama con puestos de trabajo acordes
a la formación de sus trabajadores y las segundas porque el fundador de la empresa y su
círculo familiar debían estar siempre por encima de sus empleados, aun en el caso de que
estos tuviesen mejor formación para dirigir la empresa. El resultado, empleados
desmotivados, sobre-cualificados y no comprometidos con la empresa. Conduciéndonos
ello por un camino cuyo resultado último no es otro que el de una baja productividad, otro
de los grandes problemas de la economía española, y hasta la fecha con vocación de
permanencia.
Nuestro tejido empresarial ha sido endogámico desde el punto de vista que limitaba el
talento de los buenos profesionales y su crecimiento profesional, bien porque en la
empresa en la que estaban no había posibilidad de proyección o bien porque en la empresa
en la que entraban si era de tamaño medio/grande, se entraba a la cola del organigrama y
el movimiento por dentro de aquella dependía de otros factores no relacionados
directamente con lo producido.
Pero cuando hablamos de baja productividad, erraríamos si decimos que este es un mal
exclusivo de la micropyme y la empresa familiar, se trata de un mal generalizado en todo
nuestro tejido empresarial24 y como no también en el sector público, donde la ineficiencia
generalizada25 forma parte de su ser. Todo ello trajo como resultado un tejido empresarial
viciado y del cual muy pocas han sido las unidades empresariales que han podido
escaparse (R.E. 2ª).
De la situación descrita: sobreformación, subempleo y baja productividad se derivaron
con la llegada de la crisis dos problemas, conceptualmente opuestos:
23
24
Medido este a través de la plantilla media de las empresas.
Cabe decir con un criterio de generalidad a tal respecto que, a mayor tamaño de la organización y mayor peso
de la acción sindical, mayor ha sido la caída en la productividad de sus empleados.
25
Situación definida a partir del hecho de que los sueldos de los trabajadores públicos son independientes de su
productividad y de que los puestos de trabajo son de carácter vitalicio.
133
-
El primero, que un sinfín de micropymes y empresas familiares se han visto
obligadas a cerrar al no poder/saber adaptarse a un nuevo mercado más reducido
en lo que respecta a su consumo tradicional (habitual), dada la debilidad del
mercado interno. A lo que se une que se trata también de aquellas estructuras
empresariales que más pronto y con más fuerza han padecido el cierre crediticio.
-
El segundo, que ante la imposibilidad de encontrar empleo, quien se quedó en el
paro o bien quien accede por primera vez al mercado laboral, ve como única salida
el autoempleo a la hora de obtener una fuente de ingresos. Con lo cual, si uno de
los mayores problemas de adaptación de la estructura productiva nacional ha sido
su falta de tamaño, y con la crisis lo solución es sustituir microempresas y
empresas familiares por autoempleo, es decir, el tamaño más pequeño posible de
microempresa. La cosa es que no parece que hayamos aprendido nada, y que ni
tan siquiera nos hacemos la preguntan de qué hicimos mal para llegar a estar como
estamos (R.E. 1ª).
Si de una pyme de 10 empleados que se cierra, aparecen 10 autónomos que crean
autoempleo, estamos precarizando al máximo el tejido empresarial, lo cual fue una de las
causas que nos han conducido a la situación actual, el no disponer de empresas con una
consistencia capaz de aguantar los vaivenes de la crisis. Hemos cambiado la perspectiva
de ‘pequeña empresa’ por la perspectiva del autoempleo como ‘economía de subsistencia’
o más bien esa palabra que tan bien suena, un emprendedor, de hecho se trata de una de
las políticas estrella del gobierno, el boom del “emprededurismo”.
¿Cuánto tiempo deberá de pasar para que un emprendedor, autoempleado, pueda
hacer crecer su empresa para conseguir dar 40 o 50 puestos de trabajo a tenor de cómo
está el mercado actual en materia de consumo o de financiación crediticia?. Esta es la
pregunta.
Estamos errando en la estructura del nuevo tejido empresarial que se crea y lo que es
peor, estamos ahondando en uno de los problemas que nos ha conducido hasta aquí. Pero
claro, el incremento de autoempleados ayuda a incrementar los ingresos públicos a la vez
que a maquillar las cifras del desempleo, motivos por el cual tal vez, el poder público está
a marchas forzadas promoviendo este tipo de autoempleo precario y de pobre futuro.
Por otra parte, este nuevo tejido empresarial fomentado por los poderes públicos
reduce a la mínima expresión la importancia de la formación (Abad et al, 2008). ¿Para
134
qué quiero realizar unos estudios universitarios si al acabar voy a tener que acabar
montando mi propio negocio que, además, puede que no tenga nada que ver con lo que
me he formado?. Aquel que se forma y quiere dedicarse a lo que le gusta, tiene dos
opciones a día de hoy, buscar e intentar ser el mejor en esa búsqueda mediante cualquier
medio posible o buscar zonas donde su formación sea requerida, y tristemente esto
implica la movilidad internacional.
Es decir, pérdida de talento y de dinero en formar a gente que va a dar lo mejor de sí
en otro país, pérdida de poder generar un tejido empresarial potente como base al cambio
futuro que debe de experimentar nuestro país,…. Todo se reduce ‘al momento’, nos
conformamos con reducir los datos negativos macroeconómicos con independencia de
que sea a costa de que en el futuro las cosas serán peor por culpa de esta reducción.
Si un licenciado con dos masters se va a Francia a trabajar, es un parado menos en
España pero ¿y el dinero que el Estado español invirtió en su formación como y cuando
lo recuperará? Y si consigue estabilidad en Francia seguro que no contribuirá a mejorar
el PIB español volviendo a dónde se tuvo que ir, mejor dicho, lo echaron. Si cabe cuando
se jubile volverá.
Radiografía de Futuro desde la experiencia presente
Tirando de hemeroteca o sencillamente viendo lo que escribían significados teóricos y
expertos profesionales del ámbito socio-económico, en foros y medios especializados y
altamente refutados al comienzo de la crisis, podemos decir que no son pocos los que se
han equivocado. Para algunos era simplemente una desaceleración, para otros un reajuste
sectorial del tejido productivo y para la mayoría el ajuste duraría a lo sumo un par de
años. Lo cierto es que pocos fueron los que afirmaron que la crisis en la que ya estábamos
sería algo desconocido por todos. Es más, pocas voces fueron las que dijeron que tras el
paso de la crisis las cosas nunca volverían a ser como antes de su llegada pero lo cierto
es que desde sus inicios, lo que depararía el futuro a nuestro país estaba claro y no lo veía
quién no lo quería ver (Grafica 1ª).
Lo que se podía prever que iba a ocurrir en el mercado laboral con esta crisis se está
cumpliendo porque realmente lo que acaece en nuestro mercado laboral no es sino un
claro caso de manual de economía, y no de economía muy avanzada, sino de economía
de razonamiento de cualquier persona que vea lo que le rodea en la calle.
135
Grafica 1ª – Evolución del paro en España 1985 - 2013.
http://elpais.com/elpais/2014/01/23/media/1390482853_874393.html
¿Qué se podía predecir al inicio de la crisis y que no se atrevió a decir mucha gente?
-
Primero, afirmar que las cosas nunca volverían a ser como antes. Se engañó al
ciudadano hablando de ‘recuperación’. Conceptualmente la palabra recuperación
significa volver a la situación previa, lo que cualquier economista sabía que no
iba a ocurrir jamás pero que se negaba admitir en cualquier foro o debate.
-
Segundo, el cambio en la figura del desempleado y en sus cifras. Teniendo en
cuenta que muchos de los empleados de los sectores que tiraban de la economía
(construcción y finanzas sin ir más lejos) se iban a ver desempleados, lo lógico
era pensar dos cosas: por un lado que el consumo en la economía se iba a resentir
brutalmente lo que debilitaría aún más si cabe el tejido empresarial existente y por
otro que hablar de un paro crónico de 2 millones de personas se iba a quedar corto,
136
así como que el perfil del desempleado mudaría radicalmente (Arnau, 2013, R.E.
5ª).
¿Qué paso en relación a este segundo punto?
Antes de la crisis se decía que el paro crónico en España era de 2 millones de personas,
básicamente amas de casa, jóvenes en busca de su primer empleo y personas con escasa
formación. Sin embargo, lo que dejaba ver esta crisis y que mucha gente sabía y no quiso
decir, es que con aquella caída del consumo se iba a destruir de una forma irrecuperable
una parte del tejido empresarial, lo que derivaría en un incremento en la cifra del paro
definido como crónico. A la vez que el perfil del desempleado medio se vería tristemente
modificado, aparecerían en él, grupos de desempleados de mediana edad con formación
y experiencia de sobra que por la inercia de la reducción de ese tejido empresarial, se
verían abocadas a un desempleo de muy difícil recolocación.
-
Lo tercero y que también era previsible al inicio de la crisis es el cambio de las
masas que componen el mercado laboral, es decir, cambios importantes en las
diferentes contrataciones en el mercado laboral. ¿Por qué?
Varios hechos apuntaban que esto iba a ocurrir:

Muchas empresas presentaban como su mayor partida de gasto la de ‘gasto de
personal’, es decir que, o contaban con una gran número de empleados en plantilla
o que el coste de esta era muy alto. Si a esto le añadimos lo dicho antes sobre la
productividad laboral de nuestro sistema productivo, hace pensar que o bien los
empleados no eran eficientes o que la plantilla vigente en relación a la producción
obtenida era excesiva. La bajada del consumo hace que se produzca menos y es
en ese momento cuando se percibe que hay que prescindir de mano de obra. El
elevado coste del despido de esta reducción de plantilla ha hecho que muchas
empresas se hayan visto abocadas al cierre; por lo que, el empresario que haya
sufrido ‘en sus carnes’ esto, una vez pasada la crisis no cometería el mismo error,
contratará a menos personal o se limitará a subcontratar donde el coste por
prescindir de ese empleo es nulo.

El empleado por cuenta ajena (con nómina) que se vieran abocado al paro, al
destruirse una gran parte del tejido empresarial, tendrían pocas opciones de
recolocación con lo cual las alternativas que se debería de plantear serían:
137
-
Apuntarse a la lista del paro y seguir buscando un trabajo por cuenta ajena (lo que
implicaría subir la cifra del desempleo ‘crónico’).
-
Decidirse a crear su propio empleo, emprendedor o autoempleo.
-
Trabajar en ‘negro’, una clara economía de subsistencia.

Por otra parte, si el Estado posee menos ingresos por la reducción del consumo,
lógicamente debe reajustar su gasto, siendo una parte importante de este los costes
de sus empleados, es decir, que el número de funcionarios y trabajadores públicos
debería reducirse de una forma considerable con la crisis. Pero como el empleo
estrictamente funcionarial es vitalicio, será a través de la reducción del empleo
público contratado y la no sustitución de jubilaciones y bajas como se revele esa
reducción del empleo público.

A todo esto se le debe de añadir que los estudios demográficos previos a la crisis
indicaban un gran envejecimiento de nuestra población, menos jóvenes
incorporándose al mercado laboral, y con ello, menos ingresos para las arcas
públicas mientras que incrementaría el número de personas con derecho a
jubilarse y a percibir pensión (además, estadísticamente una persona de 65 años
generaba más gasto público que una de 20). La única solución si los jóvenes no
contribuían a las arcas del Estado es que los que si lo hacen se jubilen más tarde,
contribuyendo en lo que otros no pueden. Por lo que, desde el inicio de la crisis
estaba claro que se debía retrasar la fecha de jubilación, como así ha sido, pero
que ningún político incluyó en su programa electoral.
Estas previsiones son visibles para cualquier persona de la calle sin necesidad de haber
estudiado economía, basta aplicar la lógica, de hecho la respuestas a la pregunta de ¿si se
han ido cumpliendo?, absolutamente todas sin excepción (Graficas 1ª y 2ª). Además, la
reforma laboral promovida no es sino una forma de facilitar su desarrollo y devenir de
forma “legal”.
¿Cómo podríamos por lo tanto radiografiar nuestro mercado laboral en el 2020?
De inicio, y como aún dista para que esta crisis concluya deberíamos pensar que, lo
más lógico es la generalización de las tendencias observadas desde que comenzó la
misma.
Tendencias futuras:
138

Reducción de la cifra de la mano de obra en edad de trabajar entre un 10% y un
15% y ello a pesar de ampliarse la edad de jubilación. Lo que se explica por tres
motivos: inmigrantes que retornan a sus países de origen, españoles que emigran
a otros países en busca de empleo y trabajadores que dejan de trabajar llegada la
nueva edad de jubilación.

Incremento del ‘desempleo crónico’ o estructural. Si antes considerábamos que lo
habitual eran 2 millones de desempleados, en 2020 con una gran probabilidad
estaremos hablando del doble, 4 millones de desempleados.

Reducción de casi un 30% de los empleados por cuenta ajena que había al inicio
de la crisis (enero 2008), se minimiza el mercado laboral de empleos con una
nómina. Las nuevas empresas optarán por la contratación de autónomos y la
subcontratación, evitando así la sobredimensión de plantillas que tuvieron antes
de la crisis y evitar el coste laboral en caso de cierre, EREs o similares. Y esto ya
es una realidad puesto que, al comienzo de la crisis se hablaba de que había más
de 20 millones de personas censadas en la seguridad social, a finales del 2013 la
cifra era de 16,2 millones (gráfica 2ª), ▼empleo y ▲ jubilados → ▼ altas en la
seguridad social por cuenta ajena.

Incremento de los trabajadores por cuenta propia, autónomos. Ante la
imposibilidad de conseguir trabajo por cuenta ajena habrá que establecerse por
cuenta propia. Muchos fracasarán, pero otros sobrevivirán, Tendrán condiciones
precarias, bajos ingresos, pero resistirán. Ello hará que la cifra de altas a la
seguridad social no se desplomen y se mantengan próximas a las cifras apuntadas
en el párrafo anterior, ▼del 30% respecto a la cifra anterior a la crisis.

Traslación ante la imposibilidad de recolocarse o de mantenerse como autónomos
por los elevados costes que ello conlleva de un significativo número de
desempleados hacia la economía sumergida. Bordeando la ley vivirán en una
economía de subsistencia, no estarán apuntados en el paro pero tampoco tendrá
unos ingresos como para establecerse como autónomos, lo que probablemente ni
les compense.

Reducción del número de funcionarios en un 20%, no porque desaparezcan
puestos laborales, sino porque la tasa de reposición se reducirá al máximo
socialmente permitido, es decir, el funcionariado que se jubile no se cubrirá o en
139
caso de que así sea, probablemente sea mediante una exigua tasa tal y como la
actual del 10%.
¿Cómo se traduce esto en cifras y se percibe visualmente? (R.E. 1ª; R.E. 5ª)
Caída en la cifra de personas inscritas en la Seguridad Social. Antes de la crisis algo
más de 20 millones, actualmente poco menos de 16,3 millones. Previsión del 2020 de que
queden entren 14 y 15 millones.
Diferenciar lo que se entiende por desempleo crónico de la cifra de desempleo
mensual. En ese sentido pasaremos de paro estructural o crónico de 2 millones en 2008 a
uno que se puede definir como tal en 2015 de 6 millones para ajustarse según la dinámica
laboral reflejada (Grafica 2ª) y que siempre que se tomen las medidas adecuadas cabe
pensar que en 2020 se sitúe en los 4 millones. No hablaremos de tasas de desempleo ya
que indicarían relaciones entre población en edad de trabajar y población que
efectivamente trabaja. Como la primera se va a reducir, el sesgo del porcentaje es
importante, más real hablar en número de personas.
Los autónomos han caído masivamente desde el comienzo de la crisis hasta mediados
de 2013. Sin embargo, el aumento reciente en la cifra de trabajadores por cuenta propia
no es indicativo ni de lejos de un atisbo de mejora económica, más bien responde a la
necesidad que tiene el desempleado que ya no cobra ningún tipo de prestación o ayuda de
montar un negocio para sobrevivir. Parte de los desempleados actuales y de la gente que
se quede sin empleo acaba haciéndose autónoma con lo cual la tendencia de este año 2013
de acabar al alza deberá de continuar de forma pausada. Así pues, una parte de la gente
desempleada por cuenta ajena acaba ‘de rebote’ entrando en el segmento de los
autónomos. En cifras podemos hablar de unos 3,5 millones de autónomos en 2008 hasta
una caída de 800.000 autónomos en 2012 y una subida de menos de 50.000 en el 2013.
La reducción del gasto público seguirá y afectará a la tasa de retorno y sustitución del
funcionario que se jubile. Si hablábamos de algo más de 3 millones de funcionarios en
2008, ahora estamos en 2,8 millones y se espera que se sitúe en 2,5 millones en 2020. Por
último, si estimamos que antes de la crisis había 1 millón de personas trabajando en la
140
economía sumergida, ahora andamos en los 2 millones, estimando sea próxima a los 3 en
2020.
Grafica 2ª. Previsión de la distribución de las masas laborales a 2020.
Fuente: elaboración propia
CONCLUSIONES
1º ▼ de las personas apuntadas a la seguridad social; ▲ de las cifras de desempleo
crónico; ▲ del número de personas que trabajan en la economía sumergida con el
consecuente incremento de la parte del PIB nacional que reposa en esta economía; más
desempleo a la vez sinónimo de aumento en el número de ayudas para evitar la exclusión
social; crecimiento vegetativo negativo; autónomos forzados con ingresos en precario así
como el incremento de la economía sumergida suponen en conjunto un retroceso
importante en el consumo.
141
Todas estas circunstancias suponen una merma en los ingresos públicos. De las
medidas tomadas hasta ahora y reflejadas sobre la gráfica 2ª solo hay una que se mueva
en este sentido y esta es la reducción de la cifra de funcionarios. Lo que resulta curioso
es que la reducción de esta cifra no ha supuesto una reducción del coste en unidades
monetarias (salvo la supresión de la paga extra de diciembre del 2012 a los funcionarios).
De todo lo anterior se deriva que, para aumentar los ingresos públicos se debe
prolongar aún más la edad de jubilación hasta los 70 años para obtener dos cosas: mayores
ingresos ya que entre los 65 años de antes de la crisis y los 70 del año 2020, el ciudadano
tiene 5 años más para contribuir a las arcas del Estado vía impositiva, y además ve retrasar
en 5 años la edad de comenzar a cobrar la jubilación lo que permite al Estado reducir el
gasto por pago de pensiones durante ese tiempo.
2º La destrucción masiva de tejido empresarial de tamaño medio-alto anterior a la crisis
hace imposible recuperar la cifra de potenciales trabajos (en cantidad y cualidad) y que
había antes de esta lo cual equivale a decir que o bien el paro crónico aumenta o bien que
hay que repartir los sueldos que pagan las empresas actualmente entre más personas (Del
Campo, 2008). Reducción de ingresos mensuales a cambio de mayor presión impositiva
y además reducciones directas en el importe del sueldo por imperativo “legal” de muchas
organizaciones, si entran en pérdidas tienen libertad para reducir el sueldo pagado y lo
que es más grave el número de empleos.
Se podría pensar que si hay menos gente en disposición de trabajar y hay menos
puestos de trabajo posibles, una cosa compensaría la otra. Pero no es cierto ya que parte
de la gente que no está en disposición de trabajar es porque alcanzó la edad de jubilación,
pasando de ser unos “contribuyentes” del Estado a ‘beneficiarios’ de este vía pensiones.
Es decir, disminuir la oferta de puestos de trabajo en la misma medida que disminuye la
oferta de mano de obra compensaría el sistema laboral si no fuese que para su
mantenimiento y el de la sociedad en general se necesitan más ingresos fiscales que los
que generan los puestos de trabajo que van a quedar.
Menos ingresos públicos, unido a igual o más gasto público para menor población,
conduce inexorablemente a reducir remuneraciones y precarizar el empleo, lo que a su
vez supone una retracción en la economía vía reducción del consumo, con lo cual
entramos en una espiral de tormenta perfecta. Si no hay ingresos públicos no hay
inversión del sector público generadora de trabajo y, por lo tanto, no se fortalecerá el
142
consumo por lo que no se generarán nuevos ingresos públicos que compensen el
incremento del gasto público, y todo unido a que el coste de la vida sigue en aumento.
SOLUCIONES
No son fáciles, y lo que parece es que estas serán traumáticas. De cualquier manera
incluimos dos actuaciones por parte del poder público que no cabe más retraso en su
ejecución.
Una intervención de los poderes públicos en determinados sectores para crear
empresas que absorban el desempleo me parece necesario. Igual que se ha intervenido en
el sector financiero para aguantarlo con dinero público, o se han concedido planes PIVE
para sostener el sector del automóvil,…, lo suyo sería que se interviniese con dinero
público para crear puestos de trabajo. Y ello por supuesto bajo una supervisión continúa
de la rentabilidad de esa inversión pública, para ello medir la productividad de sus
empleados y especialmente de sus directivos o empresarios en base a las decisiones que
adopten es imprescindible, que no parece que hasta la fecha hayan sido las más acertadas.
Es decir, una intervención activa del Sector Público a la hora de conseguir más actividad
económica para el conjunto de la economía nacional.
Otra necesidad es la de crear la figura del emprendedor/autónomo o bien a tiempo
parcial o bien que tribute en función de sus ingresos. Muchos autónomos apenas facturan
para pagar sus cuotas a la seguridad social y poco más con lo cual optan por la economía
sumergida. En Inglaterra el autónomo cotiza y tributa en función de los ingresos que
posee, aplicándosele un porcentaje sobre estos y que cubre todas sus obligaciones con
Hacienda y la Seguridad Social. Más gana, más paga y, claro está, no factura, no paga.
Eso haría desaparecer mucha de la economía sumergida porque todo el mundo estaría
dispuesto a pagar en función de lo facturado sabiendo que cuenta como cotización. Ni
cabe ni se entiende bajo ningún concepto el pagar impuestos por el ejercicio de una
actividad económica a cambio de nada.
Burocráticamente montar una empresa en España es infinitamente más complicado
que en la mayoría de los países de Europa. Papeleo, pagos de “impuestos”, tasas, registros,
143
permisos,.., antes de montar un negocio hay que contribuir a las arcas de todas las
Administraciones: centrales, autonómicas y locales. Con el punto anterior y la
simplificación de este, cualquier autónomo se podría dar de alta desde su casa en apenas
10 minutos. En la misma línea cabe estudiar la alternativa de la contratación laboral sin
cotización y que el empleado con su salario pague esta última, viendo así el empresario
reducirse su coste salarial.
Hay más medidas, pero todas deben pasar por facilitar la creación de empresas y por
aflorar la economía sumergida, lo que debe traducirse en unos mayores y más justos
ingresos públicos.
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(MECD), nº 362. Universidad de A Coruña. DOI: 10.4438/1988-592X-RE-2011-362-151
Referencias electrónicas. (R.E.)
http://delcampovillares.com/que-nos-podemos-esperar-en-el-futuro-de-nuestromercado-laboral/; R.E.1ª
http://delcampovillares.com/cuando-la-formacion-es-sinonimo-de-preparado/: R.E.2ª
http://www.buscarempleo.es/opinion/%C2%BFesta-siendo-la-sobreformacion-unproblema.html; R.E.3ª
http://www.laopinioncoruna.es/economia/empleados-gallegos-formacionexige.html; R.E.4ª
http://www.educacionvocacional.com.ar/cartelera/tendencias/carrerasmasdesempleo.ht
m; R.E.5ª
http://www.laboris.net/static/em_opinion_francesc-roque.aspx; R.E.6ª
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CRITERIOS
O LEGADO DAS MULLERES NA ANTIGÜIDADE
CLÁSICA
María Dorinda Mato Vázquez, Rocío Chao Fernández, Marta Camino Santos.
María Dorinda Mato Vázquez. Universidade de A Coruña. [email protected]
Rocío Chao Fernández. Universidade de A Coruña. [email protected]
Marta Camino Santos. Quorum Económico. [email protected]
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O LEGADO DAS MULLERES NA ANTIGÜIDADE
CLÁSICA
María Dorinda Mato Vázquez, Rocío Chao Fernández, Marta Camino Santos.
RESUMO
O principal obxectivo deste artigo é mostrar unha panorámica xenérica das achegas das
mulleres da Antigüidade no ámbito cultural, coa finalidade de detectar as posibles
vinculacións no noso presente. Así, ao longo destas liñas intentaremos, por unha parte,
analizar a grandes trazos as características da sociedade que lles tocou vivir ás mulleres
das civilizacións antigas, e por outra parte rescatar algúns nomes e os seus logros máis
salientables. Non en van, as súas achegas en diversos ámbitos: pintura, matemáticas
astronomía, literatura, medicina, música, escultura, etc. foron fundamentais na
construción do coñecemento actual. Ademais, a realidade histórica do pasado é a que nos
fai comprender quen somos e onde estamos hoxe, e a que serve de precedente e referencia
para os faceres das mulleres e dos homes do futuro.
1. INTRODUCCIÓN
Ninguén dubida, que na temática da igualdade de xénero, o avance é positivo, pero tamén
é innegable que aínda se detectan, a miúdo, situacións onde as conviccións culturais e
sociais manteñen e xustifican a inferioridade do xénero feminino.
Efectivamente, durante moitos anos, a sociedade cometeu erros tan grandes que, a
educación dada ás mulleres e aos homes enfrontounos sen posibilidade de traballar e
aprender xuntos. De tal xeito que, certos sectores, a día de hoxe, resultan na práctica,
desfavorables para as mulleres. Pois, malia que están sucedendo cambios significativos
respecto aos novos roles e ás actitudes, os estereotipos perviven e seguen funcionando,
e en moitas partes do mundo, o termo discriminación, explotación, dominación segue
vixente, e os logros das mulleres e os seus dereitos estancados.
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Centrar o noso traballo nas civilizacións antigas significa sacar á luz a excepcionalidade,
non so polos descubrimentos, achegas ou adquisición de cultura das mulleres deste
período histórico, se non tamén pola súa valentía para enfrontarse a un mundo que ás
ignoraba, inhibía e atrofiaba. É certo que na actualidade, na nosa sociedade, as mulleres
teñen máis facilidades, referentes e liberdade; pero non porque houbera un cambio na súa
natureza, se non pola resistencia, individual ou organizada, de moitas durante moitos
séculos. Houbo no pasado e hai no presente mulleres que rexeitaron con valentía os
estereotipos e os roles que se lles impuñan, berraron con forza para ser oídas, e amosaron
tesón na busca da igualdade entre os sexos. Por desgraza, as pisadas da discriminación e
dos prexuízos de xénero persisten agochados nas vidas e no pensamento de moitas
persoas, mesmo en países democráticos.
2. CORPO
Entre os Drusos, Pobos da Palestina, son as mulleres as únicas depositarias das letras,
pois case todas saben ler e escribir; e, o pouco, ou moito que hai de literatura naquela
xente, está arquivado no entendemento das mulleres e oculto aos homes; eles só se
dedican á agricultura, á guerra e á negociación. Se en todo o mundo houbese o mesmo
costume, sen dúbida serían os homes inhábiles para as letras. Está claro que non é así, se
non que na maior parte do mundo, ás mulleres impedíuselles ser libres para pensar e facer.
Por mor dunhas circunstancias adversas nas que as imposicións da sociedade, os roles
relacionados coas tarefas asociadas á reprodución, crianza e coidados, e os prexuízos
do ámbito público, mantívoas en situación de discriminación.
Digamos que a finalidade coa que se pensaron e iluminaron estes folios non é outra que
a de contribuír á difusión da historia. Por iso, inmersos na máquina do tempo
trasladámonos á Idade Antiga, unha época histórica que coincide co xurdimento e
desenvolvemento das Primeiras Civilizacións (Exipto, Grecia, Roma...) e se estende ata
a Caída do Imperio Romano de Occidente no século V. Paga a pena sacar a verdade
ocultada das nosas antepasadas porque "as mulleres son parte integrante da historia como
os homes, contribúen a iso, e por conseguinte, o que os relaciona e os diferenza
socialmente -o xénero- é a trama dunha historia humana (Dumon,1982). Queremos facer
historia xuntos, polo tanto hai que traballar porque ambos os dous alcancemos os mesmos
dereitos e oportunidades para educarnos, e participar nas decisións políticas, culturais,
sociais, económicas...
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Sen dúbida, na idade Antiga a sociedade reparte os papeis da función segundo o sexo das
persoas; hai que ter en conta que nos achamos ante unha sociedade sustentada por unha
ideoloxía patriarcal. Como consecuencia diso, os escenarios da vida duns e outras foron,
en termos xerais, radicalmente distintos. Mentres que os varóns monopolizaban a esfera
do público, a caza maior e a defensa do grupo, as mulleres quedaban relegadas ao ámbito
doméstico e privado (actividades relacionadas coa organización e atención da familia).
Aínda que, non sempre foi así; ata a aparición da agricultura e a Idade dos Metais, as
relacións entre os membros dun mesmo grupo ou poboado eran moito máis igualitarias,
non había tanta diferenciación nas tarefas que realizaban ambos os dous sexos, polo que,
posiblemente, as ferramentas para o fogar, a caza e os apeiros de pesca puideran ser
invencións adxudicadas ás mulleres e aos homes indistintamente. Recordemos que xa na
época de Cromagnon as mulleres fabricaban xoiaría e mesturaban cosméticos, o que foi
a orixe da ciencia química, e sempre foron curandeiras, cirurxiáns e parteiras. Tamén,
como colleiteiras descubriron as propiedades medicinais das plantas e aprenderon a secar,
almacenar e mesturar as substancias vexetais, e grazas á experimentación e á observación
coidadosa descubriron que herbas eran axeitadas para un tratamento efectivo en diferentes
enfermidades.
Algúns milenios despois, os pobos do Mediterráneo, da India e da China deron orixe a
sociedades complexas e organizadas, baseadas na industria e no comercio, nas que
actividades como a observación dos astros e a definición de sistemas de peso e medida
adquiren cada vez maior importancia. Coa historia escrita, o papel das mulleres na ciencia
e na tecnoloxía inicia a súa decadencia.
Os homes comezan a controlar a reprodución feminina e a xestionar o excedente agrícola
e todo aquilo que procede das guerras, e o papel participativo da muller cínguese
exclusivamente á función reprodutora, administrativa e relixiosa ocupando un espazo
privado fronte ao espazo público de corte máis viril, xa que a muller era concibida como
inferior por natureza ao home.
Non obstante o control, máxime nunha sociedade dominada polas formas de transmisión
oral, debeu provocar que as mulleres influísen no curso da historia máis do que se pensaba
ata hai pouco: a agricultura, o secado de plantas e carne (conservación de alimentos), o
muíño, o morteiro, a cocción, o pan, o coñecemento das plantas medicinais e a curación
por elas, así como a mestura de substancias tanto vexetais coma minerais son logros das
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mulleres. Só elas puideron alcanzar o saber acumulativo que conduce ao descubrimento
científico e, só elas contaban con tempo dabondo para facelo.
Evidentemente, sábese que era raro que a preparación das mulleres fose máis alá da
necesaria para desempeñar a función primordial da súa vida: o matrimonio; pero houbo
algunhas que contribuíron á ciencia dende os seus inicios, aínda que non fosen
recoñecidas por iso. As correntes historiográficas mais clásicas, determinan que en Grecia
e Roma, o legado da nosa sociedade, os nosos costumes, o noso pensamento, etc., as
mulleres estaban menos valoradas que os homes, e a opinión dominante era que canto
menos se falase dunha muller, tanto mellor. Ese silencio que se lle pide á muller vai moi
parello coa submisión, e o home determinará o seu statu quo. Ao non lle outorgar voz
négaselle a oportunidade de crear o seu propio discurso e a identidade.
Polo que respecta aos antigos gregos, a opinión que tiñan das mulleres áchase resumida
no relato que fai Hesíodo, poeta, do século VII a. C. acerca de que a primeira muller,
Pandora, foi creada por Zeus para castigar aos homes, e da caixa de Pandora saían as
dores e as calamidades. Vai nesta liña o referente a como vivían: nun estado de difícil
segregación, lexitimada pola opinión de Aristóteles acerca da inferioridade básica do sexo
feminino. O filósofo do século IV a. C. dicía que a natureza da muller se debería
considerar como un defecto natural, e que a muller era como un varón falido.
Podería parecer lóxico que Platón quixera unha educación igualitaria, e darlle as mesmas
oportunidades a muller e o home, xa que na "República" estaba a buscar unha sociedade
perfecta, e recoñecía unha mesma natureza para ambos. Pero non. O que fai Platón é
reflectir unha visión da muller como un ser para manter a especie, e en ningún momento,
un ser con Dereitos Civís e moito menos coas mesmas oportunidades de participación que
o home. Ademais, en ningún momento defende os seus dereitos, se non que so por ser un
obxecto de razón, a muller debe preparase xa que o home debería reproducirse con alguén
similar a el para poder ter fillos perfectos.
No caso de Esparta, a muller gozaba de maior liberdade; organizaba as súas actividades,
e podía dedicarse ao estudo da música, practicar exercicios ximnásticos, e participar nos
desfiles de atletas, aínda que non competía. O réxime espartano atribuído ao lexislador
Licurgo era ríxido e pouco democrático, pero a situación da muller, tal un paradoxo,
parece mellor que en Atenas.
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En canto á Grecia Asiática e ás illas, as mulleres preocupáronse máis da súa formación
intelectual. Son exemplos Safo de Lesbos, Hagesichora, Myrtis, mestra de Píndaro e
Corina, ou Agnodice e Theano.
Pola súa banda, a muller romana tiña maior liberdade que a grega nalgúns aspectos da
súa vida: non se achaba recluída no xineceo, e de feito o contexto romano favoreceu a
participación das mulleres na ciencia, e sobre todo na medicina. A razón é que tras a
conquista de Grecia no século II a. C. os romanos levaron varias médicas a Roma que
influíron decisivamente no desenvolvemento desta actividade nos séculos seguintes.
Tampouco é un feito sen importancia que unha muller chegase a presidir a Biblioteca de
Alexandría ou que outra puidese falar no Senado de Roma. Aínda así o valor das mulleres
entre os romanos era que "dúas mulleres equivalían a un home" (Diocleciano, 285-305 d.
C.). E aínda que a tradición estoica defendía a súa educación intelectual, o costume non
o cría necesario: as mulleres debían aprender a fiar, tecer e bordar.
Durante o período helenístico, en moitos lugares, a situación da muller mellorou
sensiblemente así como a súa importancia. Por exemplo Pitágoras e Epicuro admitiron
mulleres nas súas escolas en condicións de igualdade. No canto dos cínicos, dicir que non
tiñan unha escola convencional pero Hiparquia, a muller de Crates, frecuentaba as
reunións dos homes e compracíase de ter empregado o seu tempo en educarse en vez de
traballar no tear.
No tocante a Exipto, o proxecto de vida das mulleres e dos homes era formar un fogar;
para iso o home solicitaba permiso á familia da moza de cara a comezar unha vida en
común con ela.
En referencia á antiga China é coñecido que unha nena acabada de nacer traía moito
menos alegría á familia que un neno. Un proverbio chinés antigo sostiña: "Sen educación
a muller ten a súa mellor personalidade". Este feito revela a situación das mulleres na
sociedade, e a mentalidade da época.
Tentamos presentar sinteticamente nestas páxinas unha escolma das mulleres da
Antigüidade que testemuñan que a pesar das trabas que existían para ter acceso á cultura,
lograron pasar á historia como precursoras, como xenios capaces de defender a liberdade
de pensamento.
A continuación plásmase un extracto destas mulleres.
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MERIT PTAH naceu no Antiguo Exipto no ano 2700 a. C. É a primeira muller da
historia que exerceu a medicina, e a primeira visible do mundo da ciencia, aínda que en
Sais e en Heliópolix existían escolas de medicina, "casas de vida" ou "Per Anj" para
mulleres dende o ano 3000 a. C. Nestas escolas as mulleres aprendían a enfrontarse ás
enfermidades xinecolóxicas, a asistir a un parto e a coidar aos recén nacidos.
A súa imaxe pode verse nunha tumba na necrópole próxima á pirámide graduada de
Saqqara e na súa honra, a Unión Astronómica Internacional bautizou un cráter en Venus
co seu nome.
ITI é natural de Exipto. Naceu no ano 2300 a. C. E foi, posiblemente a primeira muller
relacionada coa música da que temos noticia, e a primeira compositora que rexistra a
historia. Formou xunto co arpista Hekanu o mellor dúo coñecido durante a Dinastía V
(2498-2345 a. C.) no Imperio Antiguo.
O príncipe Nikaure, fillo maior do faraón Kefrén estivo tan abraiado con ela, que quixo
que aparecese representada na súa mastaba xunto con Hekanu. Amosa á cantante sentada
e cantando, cunha man detrás da orella, como si houbese realizado os xestos do
cheironomist, xunto a Hekanu tocando a arpa arqueada, delgada, cun colo alongado.
EN’ HEDUANNA naceu en Babilonia no ano 2300 a. C. Era filla do rei Sargon I, rei de
Agade, e foi a primeira muller astrónoma da que se ten constancia. O seu pai nomeouna
sacerdotisa maior do templo de Nanna, deus sumerio da lúa, na cidade de Ur, para que a
familia real puidese controlar o poder relixioso. Foi unha muller polifacética que destacou
na súa época no campo da política, relixión, astronomía e poesía. Aínda se conservan
máis de 40 poemas en taboíñas cuneiformes.
Creou unha rede de comunicación astronómica e dirixiu varios templos que, á súa vez,
servían de observatorios astronómicos, o que permitiu elaborar mapas celestes sobre o
movemento dos planetas e das estrelas e un dos primeiros calendarios relixiosos.
O gran poder que tiña como suma sacerdotisa deu lugar a que asinara os seus escritos,
frecuentemente eran reproducidos polos escribas e non levaban sinatura, polo que
podemos considerala a primeira autora recoñecida.
Era a única persoa que podía ditar novas leis en Babilonia, nomear altos cargos e controlar
os excedentes de cereais almacenados no templo. A súa historia e os aspectos do seu
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carácter coñécense grazas aos escritos que se conservan: “A exaltación de Inanna” e “Os
himnos dos templos”.
TAPPUTI-BELATEKALIM naceu en naceu en Babilonia, no que hoxe é Iraq no ano
1200 a. C. Foi a primeira química da historia e dirixiu o laboratorio de cosméticos e
ungüentos do Pazo Real.
Aparece nunha taboíña cuneiforme achada en Mesopotamia onde creaba perfumes
mediante mesturas. Os seus procedementos eran a base de flores, petróleo, xunto con
cyperus calamus, mirra e bálsamo, aos que lles engadía auga destilada e filtrábaa varias
veces.
Disque tiña habilidade para recoller plantas, raíces e froitos; nada estraño, se cadra, xa
que esta labor estaba directamente vinculada á vida das mulleres dende a época da
sociedade de cazadores. De feito, houbo outras mulleres que, namentres os homes saían
a cazar, quedaban nas covas coa prole, buscaban comida, coidaban o lume e,
naturalmente, eran quen máis tempo tiñan para indagar no misterio da Botánica e influíron
nas primeiros pasos da Agricultura.
JAMILA naceu no ano 720 a.C. e foi unha muller árabe que dirixiu a primeira orquestra
formada por 50 mulleres que adoitaban alegrar coa súa música os camiños que levaban
de Medina a La Meca.
KORA naceu en Grecia no século VII a. C. O escritor grego Plinio o Vello conta na súa
"Historia Natural" que a invención da pintura se debe a esta muller, filla do oleiro Butades
Sicyonius. Dise que ao ver marchar ao seu amado á guerra pintou a sombra do seu perfil
nun muro, e que posteriormente, o pai pasou o debuxo a unha lousa que se conservou
exposta na cidade ata a invasión romana, cando Lucius Mummius saqueou a cidade.
SAFO DE LESBOS naceu na Illa de Lesbos no ano 612 a. C. Foi unha muller valente
de ideoloxía moi aberta que xa dende a súa xuventude se encargou do negocio familiar e
se introduciu no mundo da política. Tras un exilio no que casou e concibiu unha filla,
regresou a Lesbos, xa viúva, para fundar alí unha escola na que ensinaría arte, danza,
canto e literatura a un grupo de mulleres xoves. Dise que con algunhas mantiña relacións
sentimentais, deste feito deriva o termo Lesbianismo.
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A pesar de que non conservamos a súa obra en estado íntegro, en gran parte pola orde do
Papa Gregorio VII de destruír todos os seus manuscritos por consideralos pecaminosos,
sabemos que escribiu nove libros de odas, epitalamios ou cancións nupciais, elexías e
himnos.
“A Oda a Afrodita” é un dos seus poemas máis importantes, tamén coñecido como
“Himmo da honra a Afrodita”, ademáis é o único poema completo que conservamos.
TEANO DE COTRONA naceu en Cotrona, Grecia no século VI a. C. Foi discípula e
esposa de Pitágoras, e a primeira muller matemática, aínda que o seu coñecemento
ramificouse por outras disciplinas coma a astronomía e a medicina. Á morte de Pitágoras
continuou a fronte da escola pero, tras unha revolta contra o goberno de Crotona, veuse
obrigada a emigrar a outras cidades de Grecia e Exipto, onde seguiu divulgando, coa
axuda das súas dous fillas, os saberes desta escola matemática e filosófica.
Como boa pitagórica, cría e defendía que todos os obxectos materiais estaban compostos
por números naturais, polo que a medida de calquera cousa se podía expresar cunha cifra
exacta.
Da súa obra consérvase un fragmento do Tratado Sobre a Piedade, a biografía de Pitágoras
e un Teorema sobre a proporción áurea.
EUMETIS DE LINDOS ou CLEOBULINA naceu en Lindos no ano 550 a. C. Foi unha
das fillas de Cleóbulo de Lindos, un dos sete sabios de Grecia, que consideraba que as
mulleres debían ter tamén acceso á educación, polo que coidou con esmero a formación
da súa filla. Era unha recoñecida compositora de adiviñas e de enigmas que se exercitou
nas matemáticas e na música, na arte ecuestre e na loita.
Case toda a información que existe dela provén de Aristóteles que a citou na súa “Poética”
e de Plutarco, que tamén a cita no banquete dos Sete Sabios.
ASPASIA DE MILETO naceu en Mileto no ano 470 a.C. A súa vida pública foi
relevante a partir da súa relación con Pericles a quen coñeceu cara o 445 a. C. e con quen
tivo unha relación amorosa moi forte; tanto, que Pericles separouse da súa primeira
muller, coa que tiña dous fillos e casouse cunha estranxeira, algo insólito nas leis
atenienses da época. A súa influencia nas personalidades daquel momento é innegable xa
que Anaxágoras e o mesmo Sócrates visitaron a súa casa nalgunhas ocasións. O seu
dominio da retórica, a súa capacidade de rodearse dos máis ilustres da época e a
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contribución de forma activa ao florecemento da vida cultural en Atenas, convertérona
nunha muller moi admirada e famosa en Grecia.
O seu talento como profesora de retórica aparece mencionado por numerosos autores do
Mundo Antiguo, como Platón, Jenofonte, Plutarco ou Cicerón quen eloxiaron as súas
capacidades.
CORINA DE TANAGRA naceu en Tanagra no século V a. C. Foi unha poetisa lírica e
sacerdotisa. Hai estudos que aseguran que foi discípula de Myrtis, xunto co poeta tebano
Pindauro. Dise que Corina e Pindauro competiron nun concurso en Tebas, onde venceu
Corina, debido aos escritos que fixo sobre os mitos rexionais no dialecto beocio, mentres
que Pindauro referiuse aos mitos panhelénicos en lingua dórica. Parece que non lle
recoñeceron a vitoria. Entre as súas obras destacan “Os sete de Tebas”, “Iolao” e “O
retorno de Orión”.
PRAXILLA naceu en Sición no século V a. C. Foi moi apreciada na súa época, mostra
diso é que Lisipo lle fixo unha estatua de bronce. Escribiu enxeñosas cancións de taberna
(Scolia), himnos e ditirambos (cancións para bailar) sobre os amores dos deuses e dos
heroes. Tiña as súas propias versións sobre os mitos clásicos e un xeito singular de
relatalos, o que nalgunhas ocasións lle serviu para acadar críticas de literatos e filósofos,
como as que recibiu polo fragmento do himno ou canción en honra a Adonis ("Adonis no
inferno"). Inventou un metro dactílico que se coñeceu como Praxilleion.
AGLAONIKE naceu en Grecia no século V a. C. É a primeira astrónoma europea de
acordo coas referencias de autores contemporáneos como Plutarco e Apolonio de Rodas.
Autora de tratados e mestra de ciencias naturais e fenómenos celestes. Sacerdotisa da
deusa Hécate. Coñecida na época como unha feiticeira ou meiga con poderes
sobrenaturais que sabía como facer desaparecer a lúa.
Atribúeselle o coñecemento do ano cíclico luar, o Saros: un período caldeo de 223 lúas
equivalente a 6.585,32 días tralo cal a Lúa e a Terra regresan a mesma posición nas súas
órbitas e se poden repetir os eclipses. Un cráter en Venus leva o seu nome.
DIOTIMA DE MANTINEA naceu en Mantinea no século V a. C. Foi filósofa, vidente,
terapeuta, ademais de sacerdotisa do deus Apolo. Platón en “O banquete” refire que
Sócrates a coñeceu en Atenas no ano 440 a. C. despois de oficiar unha efectiva cerimonia
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de purificación convidada por Pericles, pois a cidade sufría unha epidemia de peste
bubónica que duraba xa 10 anos.
Segundo Sócrates, Diotima concibía o amor como algo áspero e mezquiño, mestre do
engano, un anhelo para acadar a inmortalidade, e só a persoa sabia recoñece a diferenza
entre a procreación física e a espiritual. As súas ideas constitúen a orixe do “amor
platónico”.
AGNÓDICE naceu en Atenas no século IV a.C. É unha médica grega. Como a medicina
lles estaba prohibida ás mulleres, disfrazouse de home para poder estudar e exercer. Nada
na alta sociedade ateniense e animada polo seu pai, cortou o cabelo e vestiuse de home
para poder asistir ás clases, especialmente ás do célebre médico Herófilo. Os seus éxitos
profesionais espertaron a envexa dos outros médicos; acusárona de seducir aos seus
pacientes e levárona ante o xulgado. Tivo que revelar o seu sexo, polo que foi acusada de
violar a lei, pero as mulleres dalgúns dos principais cidadáns de Atenas ás que curara
defendérona e dixeron que se Agnodice morría, elas tamén. Deste xeito conseguiron
invalidar a lei.
FRINÉ naceu en Tespias no ano 328 a.C. É o alcume dunha famosa hetera grega célebre
pola súa beleza, nacida co nome Mnésareté que significa “conmemoradora da virtude”.
Era a amante e musa favorita de Praxíteles, quen se inspirou nela para a creación de varias
esculturas da deusa Afrodita.
Foi acusada de impiedade -un dos delitos máis graves en Grecia contra a relixión- e
sometida a xuízo. Hipérides, orador que a defendía ante o tribunal, non conseguiu
convencer os xuíces da súa inocencia, e Friné, como último recurso, espiuse ante os xuíces
para demostrar que non se podía privar ao mundo da súa beleza. Tras esta proba, os
membros do tribunal absolvérona por unanimidade e deixárona libre.
ERINA DE TELOS naceu en Telos no século IV a. C. Escribiu o poema “A roca”, no
que narra o sen sentido da súa propia vida. Trátase dunha conmovedora elexía da amizade,
composta cando Erina contaba tan só con quince anos, onde retrata a infancia con Baucis,
as cancións, os xogos infantís.... e cómo de pequenas xogaban a ser noivas. Relata tamén
a dor que sentiu cando Baucis a abandoou para casarse, e o seu falecemento pouco
despois. Estas reflexións de Erina tamén provocan debates en relación á súa orientación
afectivo-sexual, xamais confirmada.
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HIPATIA DE ALEXANDRÍA naceu en Alexandría no ano 370. Foi unha muller
matemática, filósofa e astrónoma de importancia internacional. Contribuíu ao
enriquecemento cultural da cidade exipcia, dirixiu o museo de Alexandría e foi a primeira
muller en impartir leccións maxistrais de filosofía, matemáticas, lóxica, mecánica,
astronomía e xeometría. Foi oficialmente nomeada para explicar as doutrinas de Platón,
Aristóteles, etc., na Biblioteca de Alexandría polo que lle chamaban "a filósofa".
O seu brutal asasinato marcou o final do ensino platónico en Alexandría e en todo o
Imperio romano.
HIPARQUIA naceu en Tracia no século IV a. C. Foi a única muller filósofa cínica da
antigüidade, doutrina que compartiu co seu irmán Metrocles e con Crates de Tebas con
quen casou.
Vestida con trapos, participaba en torneos de oratoria e congratulábase por consagrar o
tempo ao estudo. Acadou unha gran soa polos seus intercambios dialécticos con Teodoro
o Ateo, quen cuestionaba a lexitimidade da presenza dunha muller nos Symposium, e
intentou humillala preguntándolle por que non se dedicaba ás tarefas propias do seu sexo.
NOSSIS DE LOCRIS naceu en Locris no ano 310 a. C. É considerada unha das doce
Musas. Consérvanse doce poemas de temática amorosa recompilados nos Analecta de
Brunck. Deixa ver a súa admiración por Safo e amosa a interioridade do mundo da muller.
Ademais dedica poemas ao templo de Hera, á súa nai e a súa avoa, a Afrodita, e retratos
de mulleres, entre eles Artemisa, que axudaba nos partos. Só en dous dos poemas que se
conservan se refire aos homes, sendo un deles un epitafio burlesco dirixido a un escritor.
AESARIA DE LUCANA naceu en Lucania, Magna Grecia no século III a. C. Na escola
pitagórica había cerca de trinta mulleres, estudantes e mestras, e ela foi unha das últimas
alumnas. Dedicábanse ao estudo da ciencia matemática. Todos os traballos que se
producían, considerábanse de propiedade común, e permitíaselles ás mulleres acceder á
corrente filosófica e matemática do momento, aínda que non podían tomar parte na vida
política.
O seus estudos incluían: xeometría, aritmética, música, pero sobre todo resaltaban sobre
a harmonía cósmica. O fragmento que sobreviviu do “Libro sobre a Natureza humana”,
presenta unha teoría do dereito natural o microcosmos da natureza humana e a cidade de
estado, o principio da lei natural e a natureza tripartita da alma.
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ÁNITE DE TEGEA naceu en Tegea no século III a. C. Só se conservan algúns
fragmentos das súas poesías en Antoloxía grega (escritos en dialecto dórico), composta
pola Antoloxía palatina, o Apéndice de Planudes e outro apéndice máis, que recolle os
epigramas 228, 231 e 291 e o Polux, que inclúe o derradeiro epigrama. É posible que
Ánite dirixise unha escola de poesía e literatura no Peloponeso, na que Leónidas de
Tarento fora o seu alumno. Crese que pronunciaba en verso os augurios dos oráculos do
templo de Esculapio en Epidauro.
Numerosos autores fixeron referencia a Ánite, entre os que cómpre salientar Julio Pólux,
Esteban de Bizanzio, Meleagro de Gádara, Antípater de Tesalónica, que a consideraban
entre as nove musas terrenais e dicían que era «elocuente», e «o Homero do seu sexo»,
polo uso do epigrama funerario.
CECILIA DE ROMA naceu en Roma entre o século II-III a. C. Quedou orfa moi nova
e foi instruída na fe cristiá polo bispo Urbano, quen a bautizou con trece anos. Foi
obrigada a casar cun mozo nobre e pagán que respectou a súa virxindade e converteuse
ao cristianismo, xunto co seu irmán Tiburcio. Ambos os dous foron decapitados por
enterrar os mártires asasinados por Turco Almaquio. Cecilia tamén foi arrestada e
esixíronlle que renunciase á relixión. Ela preferiu a morte antes que renegar, polo que foi
condenada a ser botada ao lume das termas da súa casa, pero saíu ilesa. Turco Almaquio
ordenou que fose degolada. Cecilia, ferida tres veces co machado, dispuxo que tras a súa
morte a súa casa sería un templo. Faleceu despois de tres días de agonía.
IAIA de KYZICOS naceu en Roma no século I a. C. Foi unha gran retratista e tallista
de marfís. Coñecemos a súa traxectoria a través do historiador Plinio el Viejo (Como, 79)
que fai referencia a ela en “Historia Natural”. Tamén é coñecida como Yaya de Cizico
ou Lala de Cizicus. Non se conserva ningunha pintura dela xa que a pintura antiga de
Grecia e Roma destruíuse co paso do tempo.
BAN ZHAO naceu en Fufeng no ano 45. Xunto co seu irmán Ban Gu continuou o traballo
histórico iniciado polo seu pai no Libro de Han, primeira biografía da dinastía reinante.
Tivo á súa disposición numerosas obras históricas, filosóficas e científicas. Aos 14 anos
casou con Cao Shishu, quen a introduciu na corte, sendo coñecida como Huiban e a
Venerable Dama Cao. Quedou viúva e dedicouse aos seus fillos e ao estudo de
Astronomía, xeografía, historia e filosofía. Foi respectada pola súa gran sabedoría.
Consérvanse algunhas poesías e ensaios pero as súas principais obras son “Leccións
158
femininas”, onde ofrece a súa visión das mulleres e o papel que debían exercer no seo do
matrimonio e da sociedade (ademais de submisión, defendía a intelixencia e o
coñecemento nas mulleres para poder servir mellor aos seus maridos) e o “Libro de Han”,
co que se converteu na primeira historiadora de China.
3. CONCLUSIÓN
Hasta aquí o noso percorrido ao longo da Antigüidade das mulleres máis destacadas nos
ámbitos da Artes e das Ciencias.
Esta mostra é significativa, no canto que, por unha parte está a remontar unha etapa
histórica na que a sociedade tiña moi delimitados os roles, e os das mulleres non eran,
precisamente, os de acceder aos ámbitos de produción nin transmisión da cultura oficial.
Por outra banda, elas puxeron ás bases para que na actualidade a ciencia deixara de ser
exclusivamente terreo masculino. Polo tanto, é obrigado recoñecer que abriron camiño ás
posteriores mulleres da Historia da humanidade.
Este é un xeito de homenaxealas, de imitalas e de facer que se cumpra o que dixo Safo de
Lesbos, décima musa, poeta grega de gran lirismo e sensibilidade: "Alguén falará de nós
cando xa non esteamos".
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160
CRITERIOS
PANORÁMICA DEL NACIONALISMO MUSICAL
EN LA GALICIA DEL S. XIX: RECOPILACIÓN Y
DIFUSIÓN.
Rocío Chao Fernández, María Dorinda Mato Vázquez, Vicente López Pena.
Rocío Chao Fernández. Universidade de A Coruña. [email protected]
María Dorinda Mato Vázquez. Universidade de A Coruña. [email protected]
Vicente López Pena. Universidad de Cadiz. [email protected]
161
PANORÁMICA DEL NACIONALISMO MUSICAL
EN LA GALICIA DEL S. XIX: RECOPILACIÓN Y
DIFUSIÓN.
Rocío Chao Fernández, María Dorinda Mato Vázquez, Vicente López Pena.
RESUMEN:
En Galicia el largo período que va desde el S.XVI hasta finales del S.XVIII se conoce
como "Siglos Oscuros" y está caracterizado por un abandono de todo lo que suponga la
reivindicación de la identidad gallega, motivado por la derrota que sufrió la nobleza
gallega, sobre todo a partir de los Reyes Católicos, que implantaron la lengua y las
costumbres de la Corte en Galicia.
Será a partir de mediados del S.XIX cuando en Galicia surge un movimiento intelectual
conocido como "Resurgimiento" coincidente con el nacionalismo centroeuropeo, y que
se propuso como meta la recuperación de la identidad gallega, siendo Marcial del Adalid
y Casto Sampedro los compositores más representativos del momento.
Palabras clave:
Nacionalismo, folklore, Música, Galicia.
ABSTRACT:
In Galicia, the long period of time which spans from the start of the 16th century
until the late 18th century is known as “Séculos Escuros” (Dark Centuries) and it is mainly
characterized by the abandonment of everything that implies the claim of Galician
identity, motivated by the defeat suffered by Galician nobility, specially after the Catholic
Monarchs, who established in Galicia the language and the customs from the Court.
162
It is in the middle of the 19th century when an intellectual movement known as
“Rexurdimento” arises in Galicia, taking place simultaneously to the Central European
nationalism, and determined to recover the Galician identity, counting with Marcial del
Adalid and Casto Sampedro as the most representative composers of said movement.
Key words:
Nationalism, folklore, music, Galicia.
1. INTRODUCCIÓN
La transmisión de padres a hijos del conocimiento recibido de sus ancestros ha
existido desde antiguo, sin embargo, el término folklore no se comenzó a utilizar de forma
generalizada hasta bien entrado el siglo XIX y en un principio se hizo englobando bajo el
mismo epígrafe numerosas acepciones y sin establecer límites. Poco a poco se fue
definiendo y delimitando su alcance, hasta llegar a la actualidad en que podemos hablar
de una ciencia específica que estudia el folklore musical, llamada etnomusicología, cuyo
objetivo es recoger y clasificar canciones, danzas e instrumentos musicales.
Durante siglos todo lo relativo al folklore ha sido objeto de diversos estudios, pero es a
partir del S.XIX, a la sombra del Romanticismo europeo, cuando los estudiosos
comenzaron a interesarse por las costumbres y tradiciones del pueblo. Este estudio
etnográfico supuso no sólo una labor de investigación del folklore, sino que en algún caso
generó métodos de enseñanza musical basados en el estudio de las raíces de cada pueblo,
en su propio folklore, a través del cual sentaron las bases para llevar a cabo tanto una
educación musical general, como la profesional. Uno de los ejemplos más significativos
es el método desarrollado en Hungría por Kodály.
A partir de este momento se crearon a lo largo de la geografía Europea una serie de
escuelas -la escuela rusa, la checa, la española...- en las que sus principales compositores
trataron de utilizar ritmos, melodías y motivos propios de la música popular como materia
de composición. Como señala Mercedes García (1998:2), presidenta de la sección de
folklore de Eusko Ikaskuntza:
163
"La utilización del canto popular, de la música popular como materia de
composición se convirtió en un procedimiento clave a fines del S.XIX y principios del
XX, en el llamado Nacionalismo musical, y que en España trajo consigo una restauración
musical"
Coincidiendo con este movimiento se inició una labor de recopilación de músicas
folklóricas que abarcó cuatro grandes fases: recopilación, transcripción, clasificación y
publicación de cancioneros, en la cual podemos destacar la actividad iniciada en España
por Pedrell. En Galicia el largo período que va desde el S.XVI hasta finales del S.XVIII
se conoce como "Séculos Escuros" y está caracterizado por un abandono de todo lo que
suponga la reivindicación de la identidad gallega, motivado por la derrota que sufrió la
nobleza gallega, sobre todo a partir de los Reyes Católicos, que implantaron la lengua y
las costumbres de la Corte en Galicia.
Es a partir de mediados del S.XIX cuando en nuestro país surge un movimiento
intelectual conocido como "Rexurdimento", coincidente con el nacionalismo
centroeuropeo, y que se propuso como meta la recuperación de la identidad gallega,
siendo Marcial del Adalid y Casto Sampedro los compositores más representativos del
momento.
Según José Luis Calle (1993:31):
"El renacimiento literario que se produce en la Galicia del S.XIX toma
como referencia habitual las imágenes de la música popular...
Como núcleo de la nación y verdadero motor de la historia está el
espíritu del pueblo, del que son reflejo las costumbres, el idioma propio, el
carácter de las gentes y el arte popular".
Se pueden encontrar numerosos Cancioneros que recogen las diferentes manifestaciones
musicales autóctonas, tanto a través de recopilaciones realizadas por músicos de otras
regiones –Inzenga, Pedrell- como, y especialmente, las realizadas por músicos gallegos,
entre los que cabe destacar Marcial del Adalid (1877), Casto Sampedro (1910), Martínez
164
Torner y Bal y Gay (edición revisada en 1973), Carlos Villalba Freire (1976) Dorothé
Schubart y Antón Santamarina, (1983-1990),
entre otros. Existe también una
interminable lista de recopilaciones realizadas por intelectuales gallegos, entre los que
podríamos destacar a Vicente Risco, Xoaquín Lorenzo, Bouza Brey, etc., pero es
necesario señalar que éstos recogen sólo las letras de las canciones, no las partituras.
Como se desprende de los datos arriba indicados, podemos considerar que existen dos
grandes períodos de trabajo de campo: el primero se desarrolla entre finales del siglo XIX
hasta 1936, en el que se salen a la luz diversas publicaciones, bien realizadas por músicos,
bien por intelectuales, y un segundo período, que comienza aproximadamente a partir de
1976.
Teniendo esto en cuenta, consideramos que la primera y más fidedigna recuperación de
los cantos gallegos fue la realizada entre finales del s. XIX y principios del s. XX, por los
grandes maestros musicales de aquel momento. Estos, además de componer, recabaron
por las aldeas los cantos del folklore gallego para después armonizarlas y transmitirlas al
pueblo a través de los orfeones. Además compusieron músicas basadas en la esencia
folklórica, que juntaron con poesías de Curros Enríquez, Rosalía de Castro, Eduardo
Pondal, etc. En paralelo, entre los años 1916 y 1936, hubo otras recopilaciones realizadas
por los coros folklóricos gallegos, creados por las Irmandades da fala. De estos coros
podemos destacar Cántigas da Terra, de A Coruña, Toxos e Froles de Ferrol, De Ruada
de Ourense, que recorrían las aldeas en busca de canciones, músicas y bailes que se
archivaban en el local social del Coro donde los expertos, posteriormente, los estudiaban
y adaptaban, recuperando así un material muy valioso. Se podría decir, por tanto, que la
recuperación de los cantos gallegos concluyó en 1936, ya que entre esta fecha y 1950 se
sancionó el uso del gallego, y fueron prohibidas las reuniones aldeanas en las que se
cantaba, tocaba la gaita y se bailaba, y en las que, sin embargo, se perpetuaba la
transmisión folklórica.
A partir de 1942, a través de la radio, se empezaron a escuchar cantos de otras culturas,
que se hicieron así “populares” en Galicia. Además, los nuevos coros gallegos,
supervisados por Educación y Descanso, cantaban las canciones recuperadas
antiguamente, pero transformadas por influencias externas, provenientes de la radio, y en
definitiva, desprovistas de la esencia gallega, transmitiendo una música folklórica
165
adulterada. De este modo podemos asegurar que los niños de aquel entonces, transmiten
hoy, a los investigadores actuales la música que aprendieron en su infancia, o en su
juventud, cuando salían a hacer el servicio militar. De ahí nuestra afirmación anterior que
la recuperación de nuestro auténtico folklore terminó en 1936.
Teniendo esto en cuenta, a continuación haremos una breve reseña de los músicos del
Rexurdimento encargados de la recuperación de nuestro folklore.
Marcial del Adalid, Casto Sampedro, Juan Montes, Bal y Gay, Gaos y Soutullo son los
compositores gallegos más representativos del momento. Estos maestros, además de
componer, recabaron por las aldeas los cantos del folklore gallego para después
armonizarlas y transmitírselas al pueblo a través de los orfeones.
2.-
COMPOSITORES
RESTAURADORES
DEL
FOLKLORE
GALLEGO
Marcial del Adalid, (A Coruña, 1826-1881).
Primer compositor gallego importante de música profana culta. Gran admirador de
Chopin, en 1844 se traslada a París, en busca de sus enseñanzas, pero al no poder
establecer contacto con él, tras cuatro meses de estancia se traslada a Londres para seguir
las doctrinas de Moscheles. Hacia 1846 viajó de Londres a París, Madrid y La Coruña,
instalándose más tarde en Madrid donde frecuentó los ambientes musicales y dio a
conocer algunas de sus obras. Reunió melodías del folclore gallego para el Cancionero
de Inzenga y en algunas de sus obras pianísticas usa algunos de estos temas.
Su catálogo está formado principalmente de obras para voz y piano, en las que se muestra
influenciado por Chopin. Su esposa, Fanny Garrido conocedora de los lieder románticos,
es autora de gran parte de los poemas que Adalid musicó.
En 1887 publicó la primera serie de sus Cantos populares gallegos y más tarde las otras
tres que aparecieron con el título de Cantares Viejos y Nuevos de Galicia. En estos
cantares, alternan un “viejo”, tomado y adaptado del repertorio popular –folclórico– y
un “nuevo”, totalmente original. Al componer estos “Cantares”, Adalid fue el verdadero
creador del género de la melodía gallega, que habrían de continuar Chané y Baldomir,
166
y esto supuso una aportación musical básica al “Rexurdimento” gallego. Es necesario
señalar que se trata de la primera publicación en Galicia en su género, cuando la ciencia
folklórica, por su reciente aparición, no era apreciada ni valorada en su justa medida.
Autor de la ópera Inese e Bianca, tras intentar estrenarla sin éxito, se retiró a su pazo de
Lóngora, donde residió componiendo hasta su muerte un tanto relegado de la vida
musical. Esta ópera fue recuperada recientemente por Juan Durán y Margarita Viso y
estrenada en la UDC.
Canuto Berea (A Coruña, 1836-1891).
Junto con Juan Montes, Chané y Pascual Veiga, emprendió en su época la defensa y
divulgación del folklore gallego, además de la creación de orfeones. Hay que señalar que
en este período el desarrollo de la música estuvo vinculado a la literatura, ya que los
músicos recogían temas del folklore gallego, que luego utilizaban como material para
componer obras, sobre textos de escritores contemporáneos, como ocurre con “Un
Sospiro”, de Berea, sobre el poema “O día que eu salín da patria miña”, de Martínez
González. Su obra más famosa es La Alfonsina, muñeira sinfónica dedicada al Príncipe
Don Alfonso, gracias a la cual obtuvo la Cruz de Carlos III.
En 1854 abrió el primer almacén de Música de Galicia que destacó muy pronto por la
riqueza de sus fondos bibliográficos.
Su dedicación a la música fue reconocida con los nombramientos de Académico de San
Fernando, Presidente de Bellas Artes de La Coruña, Gran Cruz de Carlos III, etc.
Juan Montes (Lugo, 1840-1899).
Es uno de los compositores gallegos más reconocidos. Tuvo una honda vinculación con
la música sacra como consecuencia de su formación religiosa, pero la trascendencia de su
obra proviene fundamentalmente de la producción profana de profundo sello nacionalista.
Como folklorista colaboró en la recogida de cantos populares con Casto Sampedro y
Felipe Pedrell, en sus respectivos Cancionero Musical de Galicia y Cancionero
Musical Popular Español. Por ejemplo, Ramón Arana –Pizzicato- le escribe a Pedrell
que recogió O cantar do arrieiro, tras habérselo oído cantar a Montes, quien a su vez se
lo oyó cantar a una cuadrilla de segadores. También incluye Pedrell en su Cancionero un
167
“Canto de faenas agrícolas”, procedente de Lugo y facilitado por Montes: Eu coa miña
monteira e co meu saio de lan…
Montes destacó especialmente por seis melodías o baladas gallegas, que le dieron fama
imperecedera Negra sombra, Lonxe da terriña y Unha noite na eira do trigo forman el
trío más popular, con letras de Rosalía, Curros Enríquez y Aureliano Pereira.
Su talento fue reconocido con numerosos premios: En Vigo (1888) con la Alborada
Gallega y en 1891 dos primeros premios por sus Aires Populares de Galicia. En
Pontevedra, dos Romanzas Gallegas lograron el primer premio y primer accésit; mientras
que la balada Negra Sombra es galardonada con el primer premio en el Certamen
celebrado en La Habana en 1892.
Podemos considerar que las joyas más estimables de Montes son: Lonxe da Terriña, con
texto de Aureliano J. Pereira; Unha noite na eira do trigo, con texto de Curros Enríquez;
y O pensar do labrego, texto de A. J. Pereira, para canto y piano.
Pascual Veiga (Mondoñedo, 1843 –Madrid, 1906).
Es, junto con Juan Montes, una de las figuras más emblemáticas de la música culta gallega
de inicios del S. XX y sin embargo, de los que menos información poseemos de todos los
integrantes del Rexurdimento musical.
Fue organista de la Iglesia de Santo Domingo de Betanzos y de la Colegiada de La
Coruña, además de profesor del Conservatorio Nacional de Madrid.
Fundó y dirigió varios Orfeones, con los que recibió numerosos premios. Con el Orfeón
Coruñés obtuvo la medalla de oro y las Palmas Académicas durante la Exposición
Universal de Paris en el año 1889
Entre sus obras destacan trabajos tan importantes en la cultura gallega como Alborada
Gallega, también conocida como Alborada de Veiga, La escala y la música de Os Pinos
(Himno gallego) fruto de la correspondencia mantenida entre Eduardo Pondal, autor de
la letra, y el propio Veiga. Seis meses después de su fallecimiento, y gracias a unas
gestiones del insigne galleguista Fontenla Leal, en Cuba, el Himno Gallego se estrenaría
el 20 de diciembre de 1907 en el Gran Teatro de la Habana.
El reconocimiento de Veiga se debe a dos obras: Alborada gallega y el Himno que
perdurarán como representación más significativa del nacionalismo gallego en su esencia
168
musical. Tanto Negra Sombra (Montes), como Alborada, son dos creaciones cultas, -que
no populares pese a la fuerte presencia de lo tradicional en ellas-, que el pueblo toma
inmediatamente como propias; traspasando nuestras fronteras, llegando a convertirse en
referencia de los gallegos residentes en la diáspora.
Casto Sampedro (Redondela, 1848 – Pontevedra, 1937).
Abogado y músico, fue uno de los eruditos de más profunda y completa formación en la
Galicia de su tiempo. Poseía una de las mejores bibliotecas de Galicia con obras sobre
arqueología, historia y folklore, y en su casa organizaba concurridas tertulias.
Su carácter humilde le impidió aceptar todos los reconocimientos de los que era
merecedor. Sólo accedió a ser Numerario Fundador de la Real Academia gallega,
correspondiente de la de Historia y Bellas Artes, presidente de la Comisión de
Monumentos, Cronista de la Provincia y primer director del Museo Provincial de
Pontevedra.
Pocas son las obras que se conservan de Casto Sampedro, ya que su modestia le llevaba
a no firmar sus trabajos. Su obra más reconocida es el Cancionero Musical de Galicia.
Por lo que respeta a la recuperación del folklore, vio estimulada su tarea con la fundación
de la Sociedad del Folklore Gallego en 1884 y en 1895 recibió un nuevo impulso al ser
requerido por Pedrell para colaborar en su Cancionero.
En 1909 preparó El Cancionero Musical de Galicia (única obra de la que se puede
asegurar su autoría) con ayuda de Tafall, Arana y, sobre todo, de Said Armesto, colección
premiada por la Real Academia de San Fernando de Madrid. El Cancionero, premiado
entre los once que se presentaron, llevaba por lema unas palabras de Ruskin: “volvamos
a la Naturaleza con plena sencillez de corazón, sin rechazar nada, sin alterar nada”.
José María Varela Silvari (Ferrol, 1848-Madrid, 1926).
Eminente musicólogo gallego de la segunda mitad del s. XIX, pianista, director,
compositor y periodista. Hace sus primeros estudios musicales en La Coruña que continúa
en Lisboa. Su labor musical y literaria es enorme. Parte de la obra de Varela Silvari carece
de rigor científico, pero ello no resta valores –como en todo pionero- a su vida, totalmente
169
consagrada a la música. Fue autor, entre otras, de las siguientes obras publicadas: Música
profana; Alborada, para coro y banda (la primera alborada que se cantó en Galicia escrita
en 1877, haciéndose muy popular); Recuerdos de Galicia (alborada); Cantares Gallegos;
Historia de la música en Galicia; Galería biográfica de músicos gallegos (A Coruña,
1874); La música popular española. Estudio crítico e histórico acerca de los bailes,
cantos e instrumentos populares de todas las provincias y pueblos de España
(Mondoñedo, 1883); Historia de la música popular en España: Pasado, presente y
porvenir del canto coral humorístico (Barcelona, 1893); Cántigas o Cantigas (“Vida
Gallega”).
José Baldomir Rodríguez (A Coruña 1867-1947).
Músico y compositor conocido por sus composiciones para canto y piano sobre textos de
poetas gallegos. Discípulo de Marcial del Adalid, llegó a ejercer como director de los
orfeones “El Eco” y “El Brigantino”; y de diversas orquestas.
En 1905 ingresó como académico de número de la Real Academia Provincial coruñesa
de Bellas Artes; en 1922 en la Real Academia de Bellas Artes de San Fernando, y en
1941 fue nombrado numerario en la Real Academia Gallega, donde ocupó la vacante del
crítico de arte y notable folklorista lugués Indalecio Varela Lenzano.
Además de compositor y director, desarrolló diversas actividades de musicología,
colaborando con Ramón de Arana –Pizzicato- en la recogida de temas tradiciones
gallegos para los Cantos y bailes populares de España, de José Inzenga, y para el
Cancionero musical popular español, de Felipe Pedrell. Como escritor y crítico musical
publicó en Galicia y fuera de ella: en el diario coruñés La Voz de Galicia y en La
Ilustración Musical, de Barcelona, dirigida por Pedrell.
Entre sus obras, destacan las óperas A Virxe do Cristal y Santos e Meigas y las obras
instrumentales Oratorio y Poema sinfónico. Musicó poemas de Rosalía ("Ti onte, mañán
eu"; "Grilos e ralos"...), Pondal ("Monte Branco"; "Ten o seu punto a rosa"), Cabanillas
("Camiño da ermita"; "O cantar"...), Curros ("¿Cómo foi?"), etc.
170
Andrés Gaos (A Coruña, 1874- Mar de Plata, 1959).
Compositor y director de orquesta. Empezó su carrera como concertista de violín. Se
estableció en Buenos Aires donde ejerció la docencia musical, compaginada con giras de
conciertos por América y Europa, llegando a fundar su propio conservatorio. En 1925 se
instaló en Francia y en 1933 definitivamente en Buenos Aires, centrándose en la
enseñanza y la composición.
Compositor de música sinfónica, de cámara, de canciones, himnos, piezas para piano y
para violín, de su producción destacan sus suites para piano Aires gallegos y Nuevos aires
gallegos, en las que desarrolla motivos tradicionales, y de propia creación; además, su
“Muiñeira” de la suite Hispánicas, constituye la primera y mejor presencia de Galicia en
el piano moderno. Destacan también la ópera Amor velado, la sinfonía En las montañas
de Galicia, el poema sinfónico Crepúsculo en la Alhambra, la pieza para orquesta y
cuerda Impresión nocturna, la canción para piano Rosa de abril, inspirada en el poema
de Rosalía de Castro, y el Himno al centenario de la Independencia.
En definitiva, la huella gallega que dejó en muchas de sus composiciones hace de Gaos
la primera figura musical de Galicia en su tiempo, así como una de las primeras de la
música española y europea.
Reveriano Soutullo (Ponteareas, 1880-Madrid, 1932).
Inició sus estudios musicales de la mano de su padre. A los 19 años se trasladó a Madrid,
donde ingresó en el Conservatorio, y al finalizar el curso obtuvo el primer premio de
Armonía. Finalizó sus estudios musicales con un Primer Premio de Composición, que no
se había adjudicado a nadie en los últimos siete años. Animado por este galardón, marchó
al extranjero, para ampliar sus estudios en Francia, Italia y Alemania. En París conoció a
Debussy, Ravel y Saint-Saëns. A su regreso se estableció en Madrid, donde dirigió el
Coro “Rosalía de Castro”.
Sin embargo, donde realmente empieza a darse a conocer, es con sainetes de costumbres
madrileñas: La Paloma del Barrio, La leyenda del beso, Encarna la misterio, La del Soto
del Parral y Las Maravillosas.
171
Sus obras más conocidas son Puenteareas, Suite Vigo, la zarzuela Amores de aldea y un
fragmento de La leyenda del beso, que fue utilizada por Mocedades en la canción Amor
de hombre.
El melos de este compositor arranca de la raíz popular, al que la pasión y el verbo
soutullanos infunden una belleza capaz de halagar a la sensibilidad más sutil, pura y
avezada. Lo popular no constituye un fin, en sí, sino un medio que Soutullo supo
dramatizar elevándolo a categoría de lenguaje artístico, despojado de su forma primitiva
y sencilla, para lo que le bastó su emoción de poeta-músico por naturaleza.
3.- CONCLUSIONES
En definitiva, en la actualidad podemos ver que la labor de recopilación iniciada en el
S.XIX se encuentra en un plano relativamente avanzado gracias al inestimable trabajo
realizado en el “Rexurdimento” y así, en la Comunidad gallega, se pueden encontrar
numerosos Cancioneros que reúnen las diferentes manifestaciones musicales autóctonas,
como por ejemplo los Cancioneros de Marcial del Adalid (1877), Casto Sampedro (1910),
Martínez Torner y Bal y Gay (edición revisada en 1973), Carlos Villalba Freire (1976),
Dorothé Schubart y Antón Santamarina, (1983-1990), entre otros.
Pero pese a la labor de recopilación desarrollada por estos maestros, actualmente se puede
comprobar que, en lo que respecta a nuestra identidad histórica y lingüística, la
recuperación y revalorización es indiscutible; sin embargo, en el plano de la conservación
y difusión de nuestro folklore musical el resultado no resulta tan evidente, aunque su uso
ha variado a medida en que las teorías educativas se iban desarrollando (Oliveira: 2003).
Si consideramos que la transmisión del saber musical se puede realizar por dos vías: la
familiar y la educativa, veamos qué está ocurriendo actualmente:
a.- En el primer caso, la forma de vida de la sociedad actual ha cambiado
sustancialmente en lo últimos tiempos, lo que trajo consigo un cambio a nivel social, que
en muchos casos se traduce en una falta de comunicación que imposibilita la transmisión
del saber ancestral de padres a hijos.
b.- El marco educativo se convierte, pues, en el mejor medio para la transmisión
de nuestro folklore musical. Pero por desgracia esto no es así, debido a que el folklore
172
musical no conforma un bloque de contenido en el diseño curricular base, y solo se
contemplan algunos aspectos determinados. Además, a pesar de que la incorporación de
la educación musical a la educación general en las últimas décadas del siglo pasado
incluye también algunos elementos del folklore para trabajar en la clase de música, no
existe una selección de canciones, instrumentos, o danzas, apropiadas para ser utilizada
con discentes de Educación Primaria.
Así pues, desde aquí abogamos por la inclusión en las aulas de Música del rico patrimonio
musical con la finalidad de contribuir a su perpetuación, pues constituye el único medio
posible para conseguirlo.
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174
CRITERIOS
LA INCIDENCIA DE LA DIRECTIVA DE
SERVICIOS EN LAS ENTIDADES LOCALES Y EN
LA TRADICIONAL TÉCNICA ADMINISTRATIVA
LOCAL
Estanislao de Kostka Fernández Fernández
Estanislao de Kostka Fernández Fernández.
Doctor en Ciencia Política y Grado en Derecho
175
LA INCIDENCIA DE LA DIRECTIVA DE
SERVICIOS EN LAS ENTIDADES LOCALES Y EN
LA TRADICIONAL TÉCNICA ADMINISTRATIVA
LOCAL
Estanislao de Kostka Fernández Fernández
ÍNDICE
1.- INTRODUCCIÓN
2.- LA INCIDENCIA DE LA DIRECTIVA DE SERVICIOS EN EL ÁMBITO
LOCAL
3.- LOS CAMBIOS EN LA TRADICIONAL TÉCNICA ADMINISTRATIVA
LOCAL
4.- CONCLUSIONES
1.- INTRODUCCIÓN
La transposición en el Estado español de la Directiva de Servicios en el Mercado Interior
2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo que entró en vigor el 28 de diciembre
de 2006, relativa a los servicios de mercado interior, es uno de los fenómenos jurídicos
que ha afectado, o debería haber afectado, con mayor relevancia a los entes locales
españoles en los últimos años.
El ordenamiento jurídico del Estado español, de alta complejidad desde el punto de vista
de la diversidad de fuentes productoras de Derecho, ofrece peculiaridades específicas en
la transposición de la Directiva de Servicios a los entes locales, no sólo por las
modificaciones que han sido precisas en casi todos los ámbitos normativos: estatal,
autonómico y local, sino también por la incidencia de esta Directiva en la tradicional
técnica administrativa de los entes locales.
176
En este ensayo pretendemos analizar la incidencia que la Directiva de Servicios está
teniendo en las entidades locales, centrándonos en dos aspectos a nuestro entender
relevantes para el Derecho Administrativo español: cómo afecta la directiva a la
tradicional actividad administrativa de las entidades locales y cuáles son los cambios en
los procedimientos administrativos que implican.
En la primera parte, conscientes de que no aportaríamos ninguna novedad, haremos un
rápido recorrido por la génesis y evolución de la Directiva de Servicios, con especial
referencia a su incidencia que la transposición de la Directiva ha tenido en las entidades
locales españolas.26 Ello nos permitirá entrar de lleno en el objetivo que nos proponemos
de delimitar la incidencia de la normativa europea en el Derecho Administrativo clásico
de los entes locales.
A modo de hipótesis de partida consideramos que la transposición de la Directiva de
Servicios a las entidades locales ha supuesto cambios de amplio calado en los
procedimientos y en las técnicas administrativas hasta ahora vigentes, no sólo en la
normativa que los regula, sino también en las formas en las que las administraciones
locales se relacionan con los administrados. Estos cambios han supuesto, o deberían haber
supuesto, una profunda simplificación de los trámites administrativos, una mayor claridad
en los requisitos exigidos y más seguridad jurídica para los administrados.
26
Entre otros han realizado exposiciones sobre el proceso de aprobación de la
Directiva de Servicios Julio V. González García, “La transposición de la Directiva de
Servicios: Aspectos normativos y organizativos en el Derecho español”, Revista
Española de derecho Europeo, nº 32, 2009. D. Entrena Ruiz, “La génesis de la
Directiva sobre liberalización de servicios”, en T. de la Cuadra Salcedo, “El mercado
interior de servicios en el mercado interior”, Ed. Marcial Pins, 2009, págs. 41 y ss.
Laguna de Paz, “Controles administrativos para el acceso al mercado: autorizaciones,
declaraciones responsables y comunicaciones previas”, en Dámaso-Javier Vicente
Blanco y Ricardo Rivero Ortega (Dirs.), “Impacto de la transposición de la Directiva
de Servicios en Castilla y León, Colección de Estudios del Consejo Económico y Social
de Castilla y León, nº 12, 2010. Santiago Muñoz Machado, “Ilusiones y conflictos
derivados de la Directiva de Servicios”, Revista General de derecho Administrativo,
nº 21, 2009. Luciano Parejo Alfonso, “La desregularización de los servicios con motivo
de la Directiva Bolkenstein”, El Cronista del Estado Social y Democrático del Derecho,
nº 6, junio de 2009. Ricardo Rivero Ortega, “Mercado Europeo y Reformas
Administrativas. La transposición de la directiva de Servicios en España, Ed. CivitasThomsom, 2009. Marta García Pérez, “El tiempo y el Derecho Administrativo: de la
Ley de procedimiento administrativo a la Directiva de Servicios”, en “Libro Homenaje
al profesor Baena del Alcázar”, Madrid, INAP 2010.
177
2. - LA INCIDENCIA DE LA DIRECTIVA DE SERVICIOS EN EL ÁMBITO
LOCAL
La Directiva de Servicios se configura desde sus orígenes como un elemento esencial de
la estrategia de construcción de un mercado interior único europeo, basado en el libre
acceso y en el libre ejercicio de las actividades de servicios, siendo por tanto estratégica
también desde el punto de vista económico y nos atrevemos a decir que ideológico.27
Baste señalar, para resaltar la relevancia económica de la prestación de servicios, que en
España representó en 2010 algo más del 65% del PIB nacional, y dio empleo también a
algo más del 65% de la población activa.28
Pero lo cierto es que la Directiva, a pesar de lo que se pueda pensar, es “poco innovadora”
hasta el punto de que como sostiene Santiago Muñoz Machado “no hace otra cosa que
incorporar al cuerpo de una norma escrita, principios, consideraciones e
interpretaciones de los artículos 43 y 49 del Tratado de Funcionamiento de la Unión
Europea, que ya habían sido hechas en reiteradas ocasiones por el Tribunal de Justicia
europeo”.29 Lo que si resulta novedoso es su implementación práctica, que como veremos
introduce importantes cambios en la actividad administrativa de los entes locales, en los
procedimientos administrativos de éstos y en su relación con los ciudadanos europeos.
El objetivo era claro: eliminar las barreras legales y administrativas que limitan el
desarrollo de actividades de servicios entre los estados miembros, reduciendo las trabas
administrativas y otorgando mayor seguridad jurídica a los que desean prestar un servicio,
no sólo a través de un establecimiento permanente, sino también sin recurrir a espacios
físicos para la prestación de servicios. En el primer caso estaríamos hablando de libertad
de establecimiento y, en el segundo caso, de libertad de prestación de servicios. Dos
principios que ya recogían los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y que
27
Son diversas las referencias al carácter ideológico que subyace en la Directiva
de Servicios. Julio V. González García es taxativo al señalar que la Directiva es “en
muchos aspectos una disposición conservadora”, en “La transposición de la Directiva
de Servicios: Aspectos normativos y organizativos en el Derecho español”, Revista
Española de derecho Europeo, nº 32, 2009, pág. 472. El mismo autor ahonda en una
páginas más adelante en esta calificación de la Directiva afirmando que puede ser
catalogada “incluso de corte ideológico neoliberal”, Idem., pág. 477. No obstante, R.
Rivero Ortega sostiene que los cambios en la configuración de la Ley en el país de
origen provocó que “su gen neoliberal desapareció”, en “Antecedentes, principios
generales y repercusiones administrativas de la Directiva de Servicios: problemas de
su transposición en España”, en Revista de Estudios locales, nº 122, 2009, pág. 13.
28
Fuente INE, 2010.
29
Santiago Muñoz Machado, “Ilusiones y conflictos derivados de la Directiva de
Servicios”, Revista General de derecho Administrativo, nº 21, 2009, pág. 5.
178
también recoge la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.30 La
directiva introducía, de este modo, una clara distinción entre establecimiento y libre
circulación de servicios, definiendo el primero como el ejercicio efectivo de una actividad
económica con duración indeterminada, por medio de una infraestructura estable según
recoge el artículo 4.5 de la Directiva de Servicios, lo que conlleva la adquisición de la
clientela en ese Estado a partir de un domicilio social estable, según se desprende de la
jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, aplicando en este caso el
régimen de autorización que se plasma entre los artículos 9 y 15 de la Directiva. Por su
parte, la libre circulación de servicios se caracteriza por la ausencia de una participación
estable y continua en la economía del Estado en el que se presta el servicio, aunque el
carácter temporal de la actividad no se aprecia sólo en función de la duración del servicio
que se presta, sino en la periodicidad o la continuidad, no excluyendo en este caso la
posibilidad de que el prestador de servicios pueda dotarse de cierta infraestructura, cuando
sea necesaria para hacer efectiva la prestación del servicio.
Las alternativas de los estados miembros para la transposición de la Directiva de Servicios
han sido fundamentalmente dos: un grupo de estados entre los que se encuentran
Alemania, Francia, Portugal o Reino Unido, entre otros, han optado por realizar cambios
en el Derecho interno a partir de modificaciones en las normas que se veían afectadas
por la Directiva. En otros estados, como es el caso de España, Italia, Holanda o Bélgica,
han optado por incorporar la Directiva a través de una ley horizontal. El período de
transposición que marcaba la propia Directiva era de tres años, momento en el que los
estados miembros debían poner en marcha los procedimientos que en ella se recogían,
haciendo responsables a los Estados del cumplimiento de la Directiva de Servicios en
cada ámbito competencial.
Como es sabido la incorporación de la Directiva al ordenamiento jurídico español se ha
realizado desde una doble perspectiva: horizontal y sectorial. La primera daría lugar a la
Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su
ejercicio, conocida como ley paraguas, cuyo objetivo fue transponer la Directiva desde
una perspectiva horizontal, que sirviera de marco jurídico de referencia para las
modificaciones normativas. La Ley se concibió como una salvaguarda de la
transposición, para evitar que aspectos de normativas sectoriales no quedaran afectados
por la Directiva de Servicios. La segunda perspectiva, la sectorial, dio lugar a la Ley
25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la
Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, conocida como Ley
Ómnibus, y que ha permitido adaptar la normativa existente en los sectores de actividad,
no sólo en los tres ámbitos territoriales del Estado, sino también en numerosos organismos
30
El Tribunal ha perfilado ambas libertades en su interacción con otros principios
y objetivos de interés general, especialmente en lo referido al medio ambiente, la
salud y la seguridad, acotando en ocasiones normativas nacionales que coartaban la
libertad de establecimiento y la libertad de prestación de servicios.
179
de Derecho Público como las universidades, las cámaras de comercio o los colegios
profesionales.31
En el caso español la labor ha sido ingente, no sólo por las limitaciones temporales, sino
por la complejidad administrativa, por la diversificación territorial y por la pluralidad de
entes administrativos productores de normas en el sector de servicios. Una de las primeras
y más arduas tareas para la transposición de la Directiva de Servicios fue la identificación
de la normativa estatal, autonómica y local afectada. Del alcance y de la magnitud del
trabajo de adaptación desarrollado, dan cuenta los más de 7.000 procedimientos y
normativa afectada, que ha sido clasificada en 22 áreas de actividad, de los cuales sobre
el 10% pertenecían a la Administración General del Estado, y de ese 10% 80 eran normas
con rango de Ley y aproximadamente 370 eran reales decretos. Se han modificado unos
200 reglamentos del Estado, unas 500 leyes autonómicas y unos 1.700 reglamentos
autonómicos.32 Resulta imposible saber con exactitud el número de ordenanzas locales
que han sido modificadas como consecuencia de la transposición de la Directiva de
Servicios, pero el número puede superar fácilmente las 50.000, baste recordar que en
España había en 2010 según el INE 8.109 municipios.
El grueso de la normativa reformada era de competencia autonómica y local. Y aunque
una parte importante de la regulación en materia de comercio es competencia de las
comunidades autónomas, han sido las corporaciones locales las que en conjunto, aunque
sólo sea por el número de municipios, han realizado cuantitativamente más
31
El 14 abril de 2011 el Tribunal Constitucional español ha levantado la suspensión
que pesaba sobre varios apartados de la normativa gallega denominada Ley
Ómnibus, entre ellos la obligatoriedad de la colegiación del personal sanitario, de
forma que cualquier facultativo, incluso aquellos que sólo desempeñen trabajos
administrativos, deberán estar colegiados para ejercer en Galicia. El Gobierno
español había interpuesto un recurso de inconstitucionalidad contra la ley gallega de
11 de febrero de 2010, que modificó varias normas autonómicas para adaptarlas a
la Directiva europea. El recurso, que contó con el dictamen favorable del Consejo de
Estado, señalaba que la norma gallega "infringe la competencia estatal en materia
de colegios profesionales" en tres aspectos: la obligación de comunicación previa, la
obligación de colegiación y la regulación de la obligación de visado. La Ley gallega
obliga al profesional de la Unión Europea que quiera desplazarse temporalmente para
prestar servicios en Galicia a realizar una comunicación previa al colegio profesional
gallego y la resolución del Constitucional levanta la suspensión de los preceptos
referidos a esta comunicación previa al Colegio profesional gallego, en caso de
desplazamiento temporal.
32
Fuente: Centro de Estudios Municipales y de Cooperación Internacional de
Granada, 2009 en Revista electrónica CEMCI, número 3, Abril-junio 2009.
180
modificaciones para adaptar las Ordenanzas a la nueva normativa autonómica, estatal y
comunitaria. Conscientes de ello algunas comunidades autónomas se han visto obligadas
a promulgar sus propias leyes paraguas, con la misma finalidad que la estatal.
Transcurridos siete años desde la aprobación de la Directiva de Servicios es posible
realizar un primer balance y subrayar las características definitorias del modelo español
de transposición a los entes locales. Creemos que se ha apostado desde el primer momento
por aplicar un enfoque ambicioso en las reformas, conscientes de que se trataba de una
oportunidad para conseguir avances de competitividad, derivados de las profundas
reformas que se debían acometer. En este ensayo nos interesa destacar los cambios y las
transformaciones que la Directiva ha provocado en el Derecho Administrativo de los
entes locales, pero también en las formas de actuar de la administración local y en la
necesaria integración en el sistema administrativo de las nuevas tecnologías. Aunque nos
detendremos más adelante, se trata a nuestro entender este último punto de un asunto
relevante no siempre mencionado con la relevancia que merece. Las nuevas tecnologías
y sus posibilidades en la gestión de los asuntos públicos locales, es en buena medida uno
de los elementos que hace posible la aplicación eficaz de la Directiva de Servicios.
Desde nuestra perspectiva dos han sido los elementos básicos que han caracterizado el
proceso de adaptación y transposición de la Directiva a los entes locales. En primer lugar
correspondió a cada Administración en su ámbito de competencias, ejercer la
responsabilidad en las tareas de transposición. Se trataba de incorporar al Derecho local
las disposiciones recogidas en la Directiva, en la normativa estatal y en la autonómica,
que tenían incidencia en la prestación de servicios de ese municipio. El segundo elemento
caracterizador alentó una colaboración efectiva entre las distintas administraciones
implicadas, lo que resultó esencial dado el marcado carácter horizontal, ya que afectaba
a todos los ámbitos competenciales, pero también vertical, puesto que afectaba a todos
los niveles administrativos territoriales.
El proceso de transposición ha sido complejo por el contenido general de la Directiva,
que afectó a un conjunto amplio de actividades de servicios, con números sectores
económicos implicados y que estaban vinculados a una pluralidad de títulos
competenciales, otorgados por las distintas administraciones territoriales. De igual modo,
ha sido un proceso complejo por la amplitud de objetivos que perseguían en todos los
estados y en todos los ámbitos competenciales. Estos objetivos los podemos concretar en
tres fundamentales. El primer objetivo que orientó la reforma de la normativa se centró
en eliminar las barreras que restringían de forma injustificada la puesta en marcha de una
actividad de servicios, las iniciativas de los emprendedores y, consecuentemente, la
creación de empleo. Se trataba de eliminar los actos administrativos, los procedimientos
y las autorizaciones que no estuvieran justificados por un interés general o por la
seguridad jurídica, sustituyéndolos por notificaciones y declaraciones responsables, que
permitieron eliminar algunos procedimientos y revocar requisitos discriminatorios.
Reduciendo o eliminando de este modo cargas administrativas para los prestadores de
servicios, como las inscripciones en registros, la renovación de las autorizaciones o la
duplicación de trámites para la puesta en marcha de nuevos establecimientos prestadores
de servicios.
181
El segundo objetivo consistió en una simplificación y racionalización de los trámites que
deben llevar a cabo los prestadores de servicios, lo cual se hizo a partir de la revisión de
los procedimientos y trámites, procurando hacerlos más claros, inequívocos,
transparentes y proporcionados al objetivo del interés general, lo que no sólo implicó un
conocimiento previo de los requisitos, sino también la incorporación de silencio
administrativo positivo, para hacer frente a la posible inacción de los entes
administrativos. Y, el tercer objetivo incluía el aprovechamiento que las nuevas
tecnologías de la información, no sólo en la tramitación física de los procedimientos, sino
a través de la puesta en marcha de la administración electrónica o ventanilla única virtual,
por medio de la cual cualquier ciudadano europeo podía obtener toda la información
necesaria para prestar servicios y realizar telemáticamente los trámites necesarios para
iniciar dicha actividad. El objetivo de la simplificación administrativa era facilitar los
procedimientos y los trámites necesarios para acceder a una actividad de servicios y para
ejercer su ejercicio, por lo que los estados miembros debían realizar los cambios
necesarios, para que los prestadores de servicios y los destinatarios pudieran acceder sin
presencia física a los requisitos y a los trámites necesarios.
Para impulsar la transposición de la Directiva de Servicios en las entidades locales de
forma específica, en su momento se elaboró la denominada “estrategia de actuación para
la identificación y evaluación de la normativa y procedimientos de la Entidades
Locales”,33 tratando de adaptar a las especificaciones del ámbito local, el contenido de la
Directiva. El documento, que sirvió de guía para los entes locales, concluía señalando que
la tipología de las Ordenanzas municipales en municipios de tamaño similar era bastante
parecidas, por lo que se propuso una estrategia común para identificar y evaluar la
normativa afectada en este tipo de municipios, proponiendo un proceso en tres fases: la
primera realizar un estudio que identificase los ámbitos sectoriales en los que existían
Ordenanzas afectadas por la Directiva de Servicios. En segundo lugar realizar un manual
práctico de evaluación a partir de las conclusiones a las que llegó el estudio anterior y, en
tercer lugar, difundir su contenido para una implementación más eficaz en el
ordenamiento jurídico local del contenido de la Directiva europea.
Tanto la Directiva como las leyes estatales a las que ya nos referimos crearon un marco
regulador en el que debían operar los prestadores de servicios y que obligó a los entes
locales a tenerlo presente en la normativa existente y en la nueva normativa de producción
local. En la regulación europea y estatal se establecían los criterios de actuación de las
administraciones locales para hacer frente al diseño de la nueva regulación, entre las que
destaca en primer lugar la supresión de autorizaciones y su sustitución, cuando fuese
33
“Directiva de Servicios: Manual de Evaluación para las entidades locales. Guía
orientativa para la evaluación de la normativa potencialmente afectada por la
Directiva 2006/123 CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de diciembre de
2006, relativa a los servicios en el mercado interior”, bajo la edición de la Secretaría
General Técnica del Ministerio de Administraciones Públicas y el Centro de
Publicaciones del Ministerio de Economía y Hacienda.
182
necesario, por notificaciones, reduciendo de este modo los obstáculos al libre ejercicio de
la actividad de servicios; en segundo lugar incorpora un programa de simplificación
administrativa y de refuerzo de los derechos de los consumidores y, en tercer lugar,
supuso el establecimiento de directrices para fomentar la cooperación entre las distintas
administraciones públicas con otras de los estados miembros.34
Las entidades locales ejecutaron un proceso dividido en tres fases fundamentales: en
primer lugar se analizó toda la normativa local para determinar si se veía afectada por la
normativa europea, en segundo lugar se evaluó la normativa que se consideraba bajo el
ámbito de aplicación y que debía ser objeto de modificación y, en tercer lugar, se procedió
a la modificación y adaptación de la normativa. Detengámonos brevemente en estos hitos.
Inicialmente se elaboró un riguroso análisis de la potestad normativa de los entes locales,
potestad que tradicionalmente, aunque sin consenso doctrinal,35 podemos clasificar entre
normas internas y externas.36 Las primeras denominadas Reglamentos y las segundas
Ordenanzas. En el primer caso se trata de normas ad intra, para cuya promulgación los
entes locales no precisan el desarrollo de una ley habilitadora, sino simplemente que estas
normas no sean contrarias a la Ley. En el segundo caso, el de normas ad extra, reguladoras
de las relaciones con los ciudadanos, y que adquieren la forma de Ordenanzas locales, sí
precisan la habilitación concreta de una Ley, especialmente si la Ordenanza se refiere al
ejercicio de derechos fundamentales garantizados por la Constitución, como los
relacionados con la prestación de servicios, y que no son otros que la libertad o la
propiedad.
Estrictamente desde el punto de vista de su naturaleza jurídica, para una parte de la
doctrina no existe una distinción entre el Reglamento y la Ordenanza, sino tan sólo una
34
Dentro del marco regulador que la Directiva establecía se ponía en marcha un
sistema de cooperación entre los estados que les obligaba a facilitar a las autoridades
de los estados miembros información sobre los prestadores de servicios en cada
Estado, a atender las peticiones de las autoridades de otros estados miembros para
llevar a cabo controles, inspecciones e investigaciones sobre prestadores en otros
estados, y compelía a que los registros en los que se inscribieran fueran accesibles
desde otros estados.
35
Se trata, a nuestro entender, de una distinción relevante que ya ha sido puesta
de manifiesto por la jurisprudencia antes de la entrada en vigor de la Constitución
de 1978, concretamente en Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de mayo de 1969
en la que se diferenciaban ambos conceptos, señalando que “los Reglamentos
ordenan la actividad de la Administración y las ordenanzas la actividad del
administrado”.
36
V. Merino Estrada, “La Potestad Normativa local: autoorganización, servicios
públicos, tributos, sanciones y relaciones sociales, Centro de Estudios Municipales y
de Cooperación Internacional, CEMCI, Granada, 2008, pág. 48.
183
diferenciación terminológica.37 Desde nuestra perspectiva se trata de figuras jurídicas
reguladoras diferentes, y no sólo por su naturaleza. Baste señalar que las Ordenanzas
recogen las disposiciones generales vigentes, que determinan los derechos y los deberes
de los ciudadanos, así como las facultades de las autoridades locales en relación a sus
atribuciones, mientras que los reglamentos regulan servicios de régimen interior o de
naturaleza organizativa, ocupándose de actividades relacionadas con los empleados
públicos locales, con la regulación interna de determinados servicios municipales o de los
entes locales que no tienen naturaleza estrictamente administrativa. Así pues, las
ordenanzas son disposiciones que regulan las conductas y las relaciones entre las
entidades locales y los ciudadanos, y que pueden afectar con cierta facilidad a derechos
constitucionalmente protegidos, mientras que los reglamentos lo hacen en mucha menor
medida.
La potestad normativa de los entes locales es, por tanto, fundamentalmente dual, al estar
basada en reglamentos y ordenanzas, distinción que se ha tenido presente a la hora de
implementar las directrices de la Directiva de Servicios. Realizada esta distinción resulta
evidente que la transposición de la Directiva Europea a los entes locales tuvo un doble
alcance, aunque con distinto impacto en los reglamentos y en las ordenanzas locales. Pero
lo cierto es que la transposición de la normativa europea a las entidades locales no tuvo
su caballo de batalla, en la práctica, en la distinción a la que venimos haciendo referencia,
entre reglamentos y ordenanzas, sino entre normas jurídicas locales y ordenanzas fiscales.
En primer lugar obligó a introducir modificaciones legislativas en la Ley de Bases de
Régimen Local, tendentes a que la prestación de servicios por parte de la entidades
locales se realizara de forma más eficiente y utilizando como instrumento básico las
nuevas tecnologías. En segundo lugar, obligó a que las ordenanzas fiscales tuvieran en
cuenta la excepción de la fiscalidad contenida en el proyecto de Ley estatal horizontal, ya
que en muchas ocasiones éstas están estrechamente vinculadas al régimen de autorización
de una actividad de servicios.
Resulta evidente que una parte muy relevante de las normas locales se han visto afectadas
por la nueva normativa comunitaria de servicios, lo cual parece lógico porque son los
municipios, en función de la distribución competencial, los que establecen mayores
actuaciones de intervención administrativa sobre las actividades que los ciudadanos
realizan, al menos en lo que a prestación de servicios se refiere. En este sentido, los
sectores que se han visto más afectados han sido el comercio, la salud, el transporte, el
medio ambiental, la energía, los espectáculos públicos, las actividades recreativas, el
sector agropecuario en determinados municipios, así como los sectores relacionados con
la sociedad de la información y las comunicaciones. Sin duda ha sido el sector del
comercio el que se ha visto más afectado por la Directiva de Servicios y por la propia Ley
37
Alfonso Parejo, “La potestad normativa local”, en V. Merino Estrada, “La
potestad normativa local: autoorganización, servicios públicos, tributos, sanciones y
relaciones sociales, Centro de estudios Municipales y de Cooperación Internacional,
Granada, 2008. Y en el mismo sentido y en la misma obra Alfredo Galán Galán, “La
potestad normativa de autoorganización”, en Op. cit. ut supra págs. 63-92.
184
horizontal y, por ende, donde los cambios en los procedimientos han sido más relevantes.
En este sector, por ejemplo, se ha eliminado la doble licencia, local y autonómica, y en
ocasiones autonómica y estatal, como ha sido el caso de las grandes superficies
comerciales,38 pero también ha tenido amplio impacto en los procedimientos para otorgar
las licencias de actividad y en los requisitos de apertura de establecimientos. No es este
el lugar para detenernos en estos aspectos, pero la incidencia de la Directiva de Servicios
ha sido de largo alcance en el sector de servicios turísticos, en el de los espectáculos
públicos, en las actividades recreativas, en el sector del transporte público, en la
normativa municipal en materia de urbanismo,39 en la ordenación local en materia
ambiental y, en buena medida, en las ordenanzas fiscales, que aunque quedan fuera de la
normativa de regulación del sector de servicios, en muchas ocasiones han tenido que ser
modificadas y coordinadas, puesto que en algunos casos se comprobó que estaban más
relacionadas con el régimen de autorización de una actividad de servicios, que con un
régimen estrictamente fiscal.
En estos sectores, en los que se ha producido una mayor afectación de la Directiva de
Servicios a nivel local, es precisamente en los que ha habido un mayor debate sobre la
necesidad o no de la pervivencia de la autorización para la prestación de los servicios. El
criterio usado ha sido diferenciar entre lo que estrictamente consideramos prestación de
servicios sin espacio físico y con espacio físico. Obviamente, los segundos mucho más
regulados y con requisitos autorizadores de mayor calado que para los primeros, donde la
Directiva de Servicios liberalizaba el mercado de una forma mucho más significativa. Por
ello, la transposición se vio obligada a mirar no sólo al ámbito de la administración local,
sino también, y en ocasiones de forma preferente, al ámbito de las comunidades
autónomas que poseen competencias, por ejemplo, en materia de comercio o turismo.
El procedimiento seguido para determinar en qué grado la normativa local se veía
afectada por la Directiva de Servicios, se articuló conceptualmente como un proceso
dividido en dos fases esenciales: en primer lugar se identificó y se caracterizó el régimen
de autorización, es decir se analizó la normativa que contenía procedimientos, requisitos
y autorizaciones necesarias para el acceso o el ejercicio de una actividad de servicios. En
38
F. Mora Bonguera llega hablar de la existencia de una triple licencia: la comercial
autonómica, y la doble municipal referida a la licencia urbanística y de apertura, en
“La Transposición de la Directiva Bolkestein, la libertad de establecimiento y las
competencias de la entidades locales” en El Consultor de los Ayuntamientos y de los
Juzgados, Nº 4/2009, de 28 de febrero, pág. 530.
39
En el análisis de la afectación de la Directiva de Servicios a los distintos ámbitos
normativos locales, es preciso señalar que existen diversos actos de intervención que
quedan al margen de la Directiva, entre los más significativas las licencias
urbanísticas que no son concebidas como una actividad de servicios, sino como una
actuación transformadora del suelo, o las relacionadas con el orden público, la
seguridad pública y la seguridad ambiental.
185
segundo lugar se cuestionó, al menos en algún grado, su existencia, evaluando las
consecuencias de su posible desaparición y respondiendo a tres preguntas que se
consideraron necesarias para determinar su utilidad, ¿son necesarias?, ¿son
proporcionales? y ¿son discriminatorias? A la primera pregunta se respondía atendiendo
a si eran necesarias para el interés general, de tal forma que si no existiese se podría
producir un daño irreparable o irreversible; la segunda se respondía analizando si era
posible conseguir el mismo objetivo con una medida menos restrictiva del régimen de
autorización; y, la tercera, atendiendo a si la norma local existente suponía, de forma
directa o indirecta, una discriminación que diferenciaba los prestadores de servicios
nacionales de los de otros estados miembros.
Estos preceptos están en consonancia con la línea marcada por la jurisprudencia del
Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que estructuró el proceso en dos fases: el test
de adecuación y el test de necesidad. “El control se centra en el carácter indispensable de
la medida nacional a la hora de restringir una libertad comunitaria, lo que lleva al Tribunal
a realizar una interpretación restrictiva de las excepciones, en línea con la jurisprudencia
en materia de derechos fundamentales y las excepciones a éstos”.40 Se incorpora como
elemento básico un juicio de necesidad, que el propio Tribunal define como “la medida
menos restrictiva”, al considerar que si un Estado miembro desea introducir una
excepción a este principio, debe demostrar que dicha medida es la menos restrictiva de
todas las que podía adoptar. Se trata, a nuestro entender, de un elemento relevante porque
el régimen de autorizaciones deja de ser el exclusivo, siendo complementado por un
régimen de comunicaciones y de declaraciones responsables del prestador de servicios,
efectuando la Ley Ómnibus una regulación general que hace incorporar el artículo 71 bis
a la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común.
Otro aspecto novedoso que introdujo la transposición de la Directiva de Servicios fue la
desaparición de las limitaciones territoriales, al promulgar que la autorización permitirá
al prestador de servicios acceder a esta actividad en todo el territorio nacional, salvo
limitaciones justificadas por razones de orden público, seguridad pública, salud pública o
protección del medio ambiente, y que en ningún caso puede ser discriminatoria o
desproporcionada, sino atender al interés general. Esa desaparición de las limitaciones
son, aparentemente, patentes en la liberalización de los servicios de interés general, en la
privatización de determinadas prestaciones públicas, en la abolición de los monopolios
que pudieran persistir y en la restricción de las ayudas de los estados que pudieran suponer
una vulneración de la competencia. Pero como acertadamente señala Julio V. González
la Directiva “conduce a equívocos”, puesto que “su articulado incorpora una serie de
exclusiones que acaban limitando considerablemente el ámbito de las actividades
40
D. Sarmiento Ramírez- Escudero, “El control de proporcionalidad de la actividad
administrativa”, Tirant lo Blanch, Valencia, 2004, págs. 642 y 643.
186
afectadas”, ya que las restricciones son “extremadamente amplias”.41 Argumentos que
quedan ratificados por la cláusula del artículo 2 de la Directiva, al promulgar que no será
de aplicación, entre otros, a los servicios no económicos de interés general, a
determinados servicios financieros, de transportes, de la salud, a los servicios
audiovisuales y a determinados servicios sociales, exclusiones que quedan justificadas
para el legislador comunitario, en función del carácter social de estos servicios y de poseer
regulaciones sectoriales específicas.
Finalizamos este rápido repaso a la incidencia de la transposición de la Directiva de
Servicios en el ámbito local, refiriéndonos brevemente a una de las obligaciones que
debería estar en pleno funcionamiento y cuya implantación es todavía muy irregular: la
administración electrónica local o ventanilla única virtual. La administración electrónica
permite proporcionar telemáticamente a los prestadores de servicios y a los profesionales
toda la información sobre los procedimientos y trámites necesarios para establecer o
prestar servicios sin establecimiento, así como la publicación de información sobre los
prestadores, sobre los servicios ofertados y sobre las condiciones de la prestación. En
teoría el sistema debería prestar los servicios administrativos locales a través de un único
punto de acceso, por vía electrónica y a distancia, sin que ello pudiese alterar el sistema
de reparto competencial entre los distintos niveles administrativos de cada Estado. La
administración local electrónica tenía, en esencia, como eje básico la puesta en marcha
de una sede electrónica en cada ente local, de contenido y naturaleza igual al de la sede
física, en la que deben estar disponibles todos los servicios municipales relativos a la
prestación de servicios. Ello incluye, o debería incluir, registros electrónicos de
documentos, páginas informativas, notificaciones, comunicaciones, tramitación
electrónica de expedientes o el pago electrónico.
Su implementación es sin duda una de las grandes dificultades a las que ha tenido que
hacer frente la Directiva de Servicios, y en la actualidad su grado de implementación en
muchos entes locales es aún deficitaria. Se han cumplido sin dificultades todos los
aspectos relativos a la información pública de los mecanismos, instrumentos y
procedimientos para la prestación de servicios, pero lo cierto es que por muy diversas
razones, hoy todavía no es posible hablar de la instauración real de un sistema que
permita, por ejemplo, la tramitación completa de expedientes por vía telemática. La
inmensa mayoría de los entes locales todavía están implementando este tipo de servicios,
y aún es necesaria la presencia física del interesado en prestar servicios en las oficinas de
los entes locales. Las dificultades como avanzábamos han sido de diferentes órdenes, y
van desde la simple dificultad de conciliar la protección de datos de los sujetos, hasta la
imposibilidad material, todavía, de garantizar seguridad jurídica a los consumidores y a
los propios prestadores de los servicios. En este sentido, el camino por recorrer es aun
amplio y las dificultades a solventar son así mismo numerosas.
41 Julio V. González García, “La transposición de la Directiva de Servicios:
Aspectos normativos y organizativos en el Derecho español”, Revista Española de
derecho Europeo, nº 32, 2009, pág. 483.
187
Creemos que la implantación de las nuevas tecnologías en la gestión administrativa,
basadas fundamentalmente en la capacidad de gestión remota por parte del administrado
no ha sido posible implementarlas con anterioridad, fundamentalmente por razones de
seguridad jurídica y capacidad tecnológica. Solventados estos dos requisitos, las
administraciones locales, tal y como exige la Directiva de Servicios, deberían estar en
disposición de gestionar cualquier trámite administrativo que no precise la presencia
física del administrado, a través de la ventanilla única de gestión informática. En
cumplimiento de la Directiva de Servicios y en aras a la eficacia y la eficiencia
administrativa, la ventanilla única virtual debe estar constituida por un sistema de
información y un sistema de tramitación, no exento este último de dificultades técnicas y
jurídicas. Como tampoco resulta fácil coordinar sistemas de información diferentes en
función de las competencias y del ámbito territorial, máxime cuando existen múltiples
sistemas de tramitación, incluso dentro de una misma unidad administrativa. Esto ha
generado que de forma objetiva podamos apreciar que en el primer caso, el de la
información, se haya cumplido con cierto éxito y sin grandes dificultades, no así en lo
que se refiere a los aspectos de tramitación administrativa, donde el sistema no cumple
en la actualidad los requisitos que exige la normativa europea y con las posibilidades que
permiten las nuevas tecnologías.
No cabe duda a la luz de análisis realizado, que la incidencia de la transposición de la
Directiva de Servicios ha sido, o mejor dicho está siendo, un proceso complejo y arduo.
Lo cierto es que el conjunto de obligaciones que de ella se derivaban debían ser
satisfechas por todas las administraciones antes del 28 de diciembre de 2009, lo que a
todas luces implicaba una auténtica revolución de los procedimientos administrativos en
un tiempo record. Se supo desde el principio que era materialmente imposible acometer
todas las reformas administrativas para dar cumplimiento efectivo a la Directiva de
Servicios en tiempo y forma, por lo que los plazos previstos se flexibilizaron y en algunos
casos se alargaron, al menos de forma tácita. Cinco años después el camino por recorrer
aún es grande, pero sin duda empieza a estar asentado en sólidas bases procedimentales
e instrumentales. Veamos cómo estos cambios normativos han afectado a la tradicional
técnica administrativa local.
3.- LOS CAMBIOS EN LA TRADICIONAL TÉCNICA
ADMINISTRATIVA LOCAL
La transposición de la Directiva ha afectado de manera singular a las administraciones
locales, ya que tradicionalmente éstas mostraban en su actividad administrativa una
amplia intervención de carácter autorizador que limitaba, al menos en algún grado, las
actividades que los ciudadanos querían desarrollar, y especialmente la de los ciudadanos
europeos no españoles. No en vano, las administraciones locales tienen asignadas
competencias de numerosos actos de intervención administrativa, todos ellos
estrechamente relacionadas y cercanos a los ciudadanos, pero seguramente hasta ahora,
muy alejadas del espacio común europeo.
188
En el ámbito estrictamente local la transposición de la Directiva ha tenido un claro
impacto, como avanzábamos, sobre la tradicional técnica administrativa autorizadora, y
lo ha hecho desde una doble perspectiva: en primer lugar, y como efecto inmediato, los
entes locales como productores de normas locales relativas a la prestación de servicios,
han tenido que tener presentes desde entonces los requisitos exigidos en la Directiva
europea, pero también las normas autonómicas y estatales, produciéndose en ocasiones
la afectación a los entes locales desde los tres niveles territoriales. La segunda perspectiva
de la incidencia sobre la tradicional técnica administrativa, se refiere de forma específica
a la adaptación que ha sido necesaria en los actos, los procedimientos, los trámites y las
formas de actuación de las entidades locales, especialmente en materia de simplificación
y puesta en marcha de la ventanilla única virtual. En definitiva, las administraciones
locales tras la valoración normativa, se han visto obligadas a reconfigurar los
procedimientos administrativos y a efectuar adaptaciones al nuevo modelo de
intervención administrativa, lo que supuso, entre otras cosas, la sustitución del sistema
continental clásico de control a priori, por un sistema de control a posteriori, similar al
que impera en los sistemas administrativos anglosajones.
Cambia, por tanto, en el ordenamiento español, el “modo normal de configurar los
mecanismos de verificación de las actividades de servicios, pasando a controlarlas a
posteriori, en una suerte de incentivo a las actividades económicas, eliminando obstáculos
que limitan el ejercicio de determinadas actividades [y que] proporcionan argumentos
para impulsar la racionalización del procedimiento administrativo”.42 En este sentido, los
principales cambios en los procedimientos de los entes locales referidos a la actividad de
servicios está, o debería estar, en primer lugar en la eliminación de los requisitos ex ante
como autorizaciones administrativas y controles previos que no estén estrictamente
justificados, invirtiendo la tendencia a controles a posteriori, lo que ha reducido de forma
significativa los trámites, los tiempos y los costes de puesta en marcha de una actividad
privada de prestación de servicios. Y, en segundo lugar, otro grupo importante de cambios
en los procedimientos ha venido de la mano de la implantación de la ventanilla única de
gestión y virtual, entendidas como un refuerzo de los derechos y de las garantías de los
administrados, desde un ámbito doble: el físico proporcionando espacios únicos de
gestión administrativa, pero también en sentido virtual, al ofrecer a los ciudadanos
europeos la posibilidad de desarrollar la actividad de servicios desde cualquier país de la
Unión Europea.
Desde la perspectiva del Derecho Administrativo, que es la que nos interesa en este
ensayo, los actos y los procedimientos administrativos emanados de los entes locales los
podemos agrupar en tres grupos: autorizadores, comunicativos y de control. En el primero
incluimos las autorizaciones, las licencias y los permisos, todos ellos con difusas fronteras
debatidas por la doctrina. En el segundo grupo, integramos actuaciones municipales como
las comunicaciones previas o las declaraciones responsables y, en el tercer grupo que
denominamos de control, las inspecciones y las sanciones. Pues bien, la incidencia de la
Directiva de Servicios ha sido relevante en todos y cada uno de los actos y procedimientos
42
Julio V. González García, Op. cit., pág. 480.
189
que hemos señalado. Veamos brevemente el impacto de la normativa europea en la
actividad autorizadora.
En la autorización de los entes locales para la prestación de servicios a los ciudadanos,
los controles son en muchos casos igualmente eficaces a posteriori, al ser responsabilidad
exclusiva del prestador de servicios adaptarse a la normativa general, a la sectorial y a los
requisitos legales del ente local, que obviamente, sí debe ejercer labores de control de
compatibilidad de los servicios que se prestan con la legalidad. Este es el sentido del
artículo 84 bis de la Ley 17/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen
Local. Seguridad jurídica para el ente local que queda reforzada con los diferentes
mecanismos de intervención con los que cuenta: vigilancia, inspección, suspensión,
prohibición, sanción, expropiación y adopción de medidas cautelares. Y seguridad
jurídica para los ciudadanos europeos de que el acto administrativo o la intervención del
ente público local, se va a ajustar al principio de legalidad, de igualdad de trato y de
libertad para la prestación de servicios.
El mismo artículo 84 de la ley Reguladora de las Bases del Régimen Local establece los
medios normativos y regulatorios a través de los cuales los entes locales pueden intervenir
y condicionar legalmente la actividad de los ciudadanos: las ordenanzas, los bandos, el
sometimiento a previa licencia, y otros actos de control preventivo y órdenes individuales,
constitutivas de mandato para la ejecución de un acto o la prohibición del mismo.
Especificando el mismo artículo que cuando se trate del acceso y ejercicio de actividades
de servicios incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre,
sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, se estará a lo dispuesto
en la misma, y no en la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local. El apartado 3º
del mismo artículo 84 promulga el “sometimiento a comunicación previa o a declaración
responsable, de conformidad con lo establecido en el artículo 71 bis de la Ley 30/1992,
de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común”.
De la superposición de competencias entre las distintas administraciones territoriales da
buena cuenta el artículo 84 al que venimos haciendo referencia, cuando se ve obligado a
especificar que “en caso de existencia de licencias o autorizaciones concurrentes entre
una entidad local y alguna otra Administración, la entidad local deberá motivar
expresamente en la justificación la necesidad de la autorización o licencia, el interés
general concreto que se pretende proteger y que éste no se encuentra ya cubierto mediante
otra autorización ya existente.” De los cambios y modificaciones normativas que se han
tenido que realizar es un buen ejemplo como se estructura este artículo, que en realidad
son tres artículos en uno, al estar formado por el artículo 84, el 84 bis y el 84 tercero,
muestra suficiente de las modificaciones que se han tenido que ir integrando en la
legislación, para adaptarse a la Directiva de Servicios. La última al tiempo que
escribíamos estas líneas, cuando se añadía el artículo 84 tercero, por Ley 2/2011, de 4 de
marzo, recogiendo en la Ley de Bases de Régimen Local los aspectos procedimentales a
los que nos hemos referido, al promulgar que “cuando el ejercicio de actividades no
precise autorización habilitante y previa, las entidades locales deberán establecer y
planificar los procedimientos de comunicación necesarios, así como los de verificación
190
posterior del cumplimiento de los requisitos precisos para el ejercicio de la misma por los
interesados previstos en la legislación sectorial”.
La aplicación de la Directiva de Servicios ha tenido claros efectos en los medios de
intervención administrativa o si se quiere en las cuatro potestades administrativas de los
entes locales. En primer lugar sobre la potestad reglamentaria, al encontrar un claro límite
en la Directiva europea los excesos administrativos de regulación; en segundo lugar en la
potestad autorizadora que pasa a ser menos discrecional; en tercer lugar la potestad de
control, inspección, suspensión, prohibición y la de adoptar medidas cautelares, que ya
no están sólo sometidas a la jurisdicción estatal, sino a la de los tribunales europeos; y, la
cuarta potestad, la sancionadora, para infracciones de la normativa reguladora del sector
de actividad de que se trate, en el marco siempre de una regulación de ámbito espacial
europeo.
Hasta antes de la entrada en vigor de la Directiva de Servicios, la potestad de autorización
o el control previo ejecutivo a la realización de la prestación de servicios era la
manifestación más elocuente de la intervención de la administración local en la esfera de
la actividad privada y de la prestación de servicios. Aunque lo sigue siendo, la aplicación
de la Directiva de Servicios a los entes locales ha reducido de manera muy significativa,
no sólo los procesos y los procedimientos, sino los requisitos, la discrecionalidad
subjetiva y la discrecionalidad en la adopción de los criterios normativos que regulan una
actividad de servicios en el ámbito municipal.
La licencia municipal sigue siendo el acto administrativo por excelencia de los entes
locales. De carácter declarativo, autoriza el ejercicio de un derecho preexistente tras la
comprobación de concordancia con los requisitos legales. Pero es, sin embargo, la
Ordenanza municipal aprobada por el Pleno del Ayuntamiento la que le otorga la
legalidad, de acuerdo con lo establecido en la Constitución y las leyes. La Directiva de
Servicios en absoluto eliminó los tradicionales actos administrativos, sino que más bien
eliminó lo que no era estrictamente necesario y permitió que buena parte de los trámites
se pudieran hacer de forma telemática. La propia Directiva los dejaba claro en su
articulado al incorporar la existencia de “autorizaciones” que por “razón imperiosa de
interés general” sea menester conservar o promulgar, entre las que el Tribunal de la Unión
Europea incluye, entre otros, el orden público, la seguridad pública, la protección civil, la
salud pública, la protección de los consumidores, de los destinatarios de los servicios y la
protección del medio ambiente entre otras.
La Directiva de Servicios introdujo en los entes locales un nuevo axioma, al promulgar
el artículo 12 que las limitaciones a las autorizaciones para prestar servicios sólo se puede
fundamentar en dos razones: escasez de recursos naturales o por motivos técnicos. Se
eliminaban, de igual modo, las limitaciones temporales y territoriales. En el primer caso
sólo se puede limitar la duración de las autorizaciones cuando concurran circunstancias
específicas, como que el número de autorizaciones sea obligatoriamente limitado y que
pueda justificarse por razones de interés general. No podemos obviar al referirnos al
ámbito temporal, un cambio relevante referido al silencio administrativo. Si tras el
análisis de la normativa el régimen de autorización debía seguir existiendo porque atendía
191
al interés general, se incorpora un nuevo régimen de silencio administrativo positivo en
el ámbito local, ya que en caso de que transcurrido el plazo fijado de que dispone el ente
local para resolver, si éste no se hubiese pronunciado o no hubiese dado respuesta a la
solicitud, el procedimiento se resuelve favorablemente para el interesado, estableciendo,
por tanto, un nuevo régimen de autorización tácita, que promulga el artículo 13 de la
Directiva de Servicios y que ha recogido la normativa estatal, autonómica y local.43
La incidencia de la Directiva ha sido relevante en la fijación de los requisitos para el
acceso y el ejercicio de la actividad de servicios. Cuando la prestación de servicios esté
sometida al régimen de autorización, habrá de analizarse como señalamos tres requisitos:
que el régimen de autorización no sea discriminatorio para el prestador, que la necesidad
de establecer un régimen de autorización esté justificado por una razón imperiosa de
interés general y, en último lugar, que el objetivo perseguido no pueda conseguirse
mediante una medida menos restrictiva, obligando a las entidades locales a suprimir
cualquier requisito que no cumpla con estas condiciones. Como acertadamente señala
Muñoz Machado el principio general es la prohibición de intervenciones autorizadoras de
carácter previo, regla que sólo admite excepciones especificadas en el texto de la
Directiva,44 concretamente en el artículo 9.1, al establecer que los estados miembros sólo
podrán supeditar el acceso a una actividad de servicios y su ejercicio a un régimen de
autorización, cuando se cumpla los tres requisitos mencionados. Es decir, que el régimen
que se establezca sea el menos gravoso y limitativo de la libertad de servicios. Este marco
regulatorio del sistema de autorizaciones se completa en la Directiva, fijando en primer
lugar lo que denomina prohibiciones absolutas y, en segundo lugar, estableciendo los
requisitos que se consideran potencialmente restrictivos. Las primeras forman lo que se
conoce como “lista negra”, que se recoge en el artículo 14 de la Directiva y que incluyen
discriminaciones basadas directa o indirectamente en la nacionalidad, en criterios
territoriales dentro de la Unión Europea, en el debido establecimiento de condiciones de
reciprocidad entre los estados, en la fijación de avales financieros o en la exigencia de
estar inscrito con carácter previo durante un determinado tiempo en los registros
existentes en un Estado. Las segundas forman la denominada “lista gris”, que promulga
el artículo 15 y que denomina “requisitos a evaluar”, ya que en ella se recoge la relación
de requisitos que se considerarán potencialmente restrictivos, pero que pueden
establecerse si el Estado acredita, tras su evaluación, que son necesarios, proporcionados
y no discriminatorios. Entre otros destacamos el establecimiento de límites cuantitativos
o territoriales, la forma jurídica del prestador de servicios o el establecimiento de
limitaciones mínimas o máximas de las tarifas que el prestador debe respetar.
43
Marta García Pérez ha elaborado recientemente un interesante trabajo sobre “El
tiempo y el Derecho Administrativo: de la Ley de procedimiento administrativo a la
Directiva de Servicios”, en Manuel Arenilla Sáez (Coor.), “Libro Homenaje al profesor
Baena del Alcázar”, Madrid, INAP, 2010.
44
Santiago Muñoz Machado, Op. cit., 2009, pág. 2.
192
Pero, además, la Directiva de servicios supuso la ya mencionada y necesaria
simplificación de los procedimientos y trámites administrativos, que exigió que los entes
locales analizaran pormenorizadamente los procedimientos y los trámites asociados a la
prestación de servicios, entre los que destacamos la remisión documental, la prestación
de declaraciones o el registro. Así lo recoge la Directiva de Servicios en los artículo 5º y
8º, al promulgar la eliminación o sustitución de las autorizaciones por alternativas menos
gravosas para el prestador de servicios, la eliminación de los trámites duplicados, la
reducción y homogeneización de los que tengan un coste excesivo, de los que no sean
claros o de los que puedan retrasar sin justificación el inicio de la prestación de servicios.
Entre estos destacamos la presentación de documentos originales, copias compulsadas o
copias traducidas, así como la obligada aceptación de documentos de otros estados
miembros de los que se desprenda que los requisitos exigidos ya están cumplidos. Y para
mayor abundamiento y claridad, el artículo 13 de la Directiva de servicios especifica de
forma concreta los principios que debe inspirar la simplificación administrativa: claridad,
objetividad, transparencia, proporcionalidad y conocimiento previo de los requisitos.
La importancia que concede la Directiva de Servicios al régimen autorizador de los entes
locales, se debe a que las licencias y las autorizaciones, así como los requisitos que se
exigen, son el instrumento de iniciación legal de una actividad prestadora de servicios,
cuando así lo requiera la Ley y son, por tanto, el principal límite para el ejercicio de los
derechos de los que quieren iniciar una actividad. Si bien es cierto que los cambios
introducidos por la transposición de la Directiva europea han supuesto una mayor claridad
y transparencia en los requisitos, y una mayor agilidad en los procedimientos, aunque de
forma desigual dependiendo del municipio que analicemos, no es menos cierto que ni el
grado de implantación a mediados del año 2011 es el proyectado, ni los objetivos reales
son tan satisfactorios como cabía prever. Quizás por no ser conscientes de lo difícil que
es cambiar a veces los procedimientos administrativos arraigados o querer ignorar los
intereses corporativos de los entes locales.
5.- CONCLUSIONES
Iniciábamos este ensayo analizando la incidencia que la Directiva de Servicios ha tenido
en su primer lustro de vigencia en las entidades locales, centrándonos en dos aspectos
relevantes para el Derecho Administrativo español, cómo ha afectado la directiva a la
tradicional actividad administrativa de las entidades locales y cuáles han sido los cambios
en los procedimientos administrativos. Hemos realizado un rápido recorrido por la
génesis y evolución de la Directiva de Servicios, centrándonos en la incidencia que la
transposición de la Directiva ha tenido en las entidades locales españolas y qué cambios
ha implicado en los procedimientos administrativos clásicos.
Desde nuestra perspectiva la transposición de la Directiva de Servicios ha supuesto para
los entes locales españoles un reto y una oportunidad, que no todos han aprovechado con
el mismo grado y no todos la han implementado con la misma eficacia. Vimos la ingente
labor de adaptación de la normativa y de los procedimientos de régimen local aplicados
a la prestación de servicios, confirmando que nos encontramos ante quizás el mayor
193
cambio en los procedimientos y en la forma de tramitación de los expedientes por parte
de los entes locales. La Directiva reduce considerablemente la discrecionalidad de los
entes locales, no sólo en la concesión de las autorizaciones o licencias, sino también en
los mecanismos y procedimientos que se han de seguir para prestar servicios. El objetivo
que se perseguía era liberalizar el mercado de la prestación de servicios, ya sea en su
versión con establecimiento abierto o sin él, y aunque las reformas han sido relevantes
cuantitativamente y cualitativamente, el resultado quizás no lo ha sido tanto.
Sin duda la Directiva de servicios ha permitido eliminar infinidad de procedimientos y
actuaciones innecesarias para el acto administrativo, sin que ello haya reducido la
seguridad jurídica, sino que ha ampliado la libre iniciativa para la prestación de servicios,
al menos en aquellos que no precisan autorización previa o licencia. Pero lo cierto es que
en la práctica administrativa real, en muchas ocasiones, se han sustituido las preceptivas
licencias o las autorizaciones, por otros requisitos limitadores o reguladores de la
prestación de servicios como los registros administrativos, las comunicaciones previas,
las declaraciones responsables, las comprobaciones, los controles preventivos, etc. Casi
siempre justificados en la necesidad de otorgar seguridad jurídica a los ciudadanos. Estos
cambios han provocado, desde nuestro punto de vista, que el proceso de transposición e
implementación de la Directiva deba ser entendido como una nueva regularización de las
actividades de servicios y no como un proceso de transformación administrativa
revolucionaria. Cinco años después de la aprobación de la Directiva de Servicios, creemos
que las cosas siguen siendo muy similares a como eran, si bien ahora la información está
al alcance de todos los europeos y de todos los ciudadanos del mundo con acceso a
internet. Los actos administrativos, los procedimientos y los requisitos siguen existiendo,
aunque estos ahora se llamen de otra forma o se realicen en otro momento temporal. Eso
es lo que deducimos al amparo de las nuevas obligaciones o requisitos que se introducen
en el ordenamiento jurídico-administrativo local, con la entrada en vigor de la Directiva
de Servicios, de la normativa estatal y de la autonómica. Nos encontramos, como
acertadamente señala Muñoz Machado, ante una Directiva de “apariencia
revolucionaria”, señalamos en apariencia porque en realidad “no hace otra cosa que
incorporar al cuerpo de una norma escrita, principios, consideraciones e interpretaciones
de los artículo 43 y 49 del Tratado de la Unión Europea, pudiéndose afirmar que “la
Directiva de Servicios es un compendio de jurisprudencia sobre el contenido de las
libertades económicas, muy especialmente sobre las libertades de establecimiento y libre
prestación de servicios”, de forma que se ha convertido la Directiva en “una especie de
ejercicio docente, en el que se hace un recordatorio/manual para uso de los miembros del
club europeo”.45
Ello no nos permite negar que la transposición de la Directiva ha supuesto en primer lugar
un cambio radical de carácter legislativo y administrativo, y lo cierto es que nunca antes
una Directiva europea había tenido una incidencia tan amplia en las prácticas
administrativas de los estados miembros, pudiendo ser calificada de carácter general, y
que afecta también de forma muy significativa a la regulación económica de los múltiples
sectores que por ella se ven afectados. En segundo lugar ha supuesto restricciones y
45
Santiago Muñoz Machado, Op. cit., 2009, pág. 5.
194
limitaciones a los legisladores nacionales y autonómicos, así como en la producción
reglamentaria local, a la hora de definir la ordenación económica y comercial, optando al
menos en teoría, aunque creemos que no del todo en la práctica, por un modelo
eminentemente liberal. Que los regímenes de autorización preventiva hayan dejado de ser
lícitos con carácter general, y que sólo se admitan si concurren las circunstancias
específicas que la Directiva establece, que los procedimientos se hayan simplificado, que
se hayan eliminado requisitos, trámites y procedimientos, significa, a nuestro modo de
ver, que el sistema se ha liberalizado, al menos en algún grado. En realidad se ha adaptado
a las nuevas circunstancias de un mercado único interior, incorporando a la gestión
administrativa en la prestación de servicios, las posibilidades que las nuevas tecnologías
ofrecen como herramienta de información y gestión.
Es pronto para realizar un análisis exhaustivo de las implicaciones que la Directiva de
Servicios está teniendo, no sólo porque se trata de un proceso lento y complejo, sino
porque sin duda estará sometido a conflictos que deberán ir solucionando los tribunales
internos de los estados y el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. No obstante, si
podemos sacar las primeras conclusiones. En el caso español las transformaciones se han
limitado básicamente a cumplir la obligada transposición de la Directiva mediante
cambios normativos, que no han configurado técnicas legislativas mucho más eficaces y
eficientes, que no han ofrecido mucha mayor claridad procedimental y que no han
configurado modelos de gestión administrativa novedosos. El resultado ha consistido en
la modificación de diversas normas generales y sectoriales, la mayoría de las cuales ya
existían en nuestro ordenamiento, y basándose en muchas ocasiones simplemente en
aportar formularios y principios generales que en la práctica no se cumplen, y que ha
derivado como ya había pronosticado Muñoz Machado en “una mala e incorrecta
aplicación en España de la Directiva y la frustración de objetivos”, aspectos que le
llevaron a titular en su momento su análisis como “Ilusiones y conflictos derivados de la
Directiva de Servicios”46. Ilusiones que en buena medida se han visto ratificadas por
cómo se ha realizado la transposición y la implementación de la Directiva de Servicios
en el ámbito local, donde su incidencia directa ha sido manifiesta y donde los cambios en
muchas ocasiones no han sido de procedimiento, sino de nomenclatura.
En cierto modo la Directiva de Servicios puso de manifiesto que existían numerosos
procedimientos innecesarios, requisitos soslayables y controles previos que se podían
obviar sin perjudicar intereses de terceros. La Directiva era, en realidad, el desarrollo
legislativo del contenido de tratados europeos relativos a la construcción del un mercado
interior. Éste es el verdadero espíritu de la Directiva de Servicios, y una clara
manifestación del modelo de mercado interior único europeo estamos construyendo. No
exageramos si decimos que las “ilusiones” se han convertido en buena medida en
frustraciones, no sólo por las escasas transformaciones reales que percibimos en el
sistema administrativo, sino porque sus objetivos previstos no parecen haberse alcanzado,
al menos de momento. En todo ello ha tenido que ver mucho, seguramente, la
metodología y las limitaciones temporales que se fijaron para la transposición de la
Directiva de Servicios.
46
Idem., pág. 15.
195
Si como resulta evidente los entes locales representan la máxima intervención
administrativa en la vida y en la actividad de los ciudadanos, enseguida comprenderemos
la incidencia que en la cotidianeidad de los ciudadanos tiene la intervención en el sector
de servicios de los poderes públicos locales, condicionando o limitando en muchos casos
el ejercicio de derechos subjetivos y de intereses legítimos. No somos pesimistas respecto
al futuro. Creemos que una vez pasado el susto inicial que supuso la aceptación de que
había que ejecutar la Directiva de Servicios, es el momento de que las administraciones
públicas, y especialmente la local, aproveche todas las potencialidades que se desprenden
de esta normativa europea y de la posibilidades que ofrece en la actualidad la
administración electrónica. Resulta mucho más eficaz considerar la Directiva como una
oportunidad de acercar la administración a los ciudadanos, facilitándoles los procesos
administrativos y ofreciéndoles transparencia y claridad, que como una norma impuesta
desde la Unión Europea, como se ha concebido en ocasiones.
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- Marta García Pérez, “El tiempo y el Derecho Administrativo: de la Ley de
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orientativa para la evaluación de la normativa potencialmente afectada por la Directiva
2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006,
relativa a los servicios en el mercado interior”. Ministerios de Economía y Hacienda y
Administraciones Públicas, febrero de 2009
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CRITERIOS
Normas de publicación de la revista
Las lenguas usuales de la revista CRITERIOS serán el gallego, castellano y portugués,
por tanto, los trabajos originales que se envíen vendrán escritos en cualquiera de estos
tres idiomas. Excepcionalmente podrán admitirse artículos en otros idiomas de la Unión
Europea cuando existan razones que así lo justifiquen.
Los trabajos deberán ser originales y versar sobre la temática propia de la revista,
análisis crítico, reflexivo, plural y tolerante sobre cualquier aspecto de la realidad
política, social, económica o cultural que afecta a los ciudadanos, con especial énfasis
en la problemática propia de Galicia.
Los autores deberán enviar el documento en formato electrónico haciendo constar el
nombre, centro de trabajo y dirección completa que debe figurar en la Revista. La
extensión máxima será de 20 hojas o 50000 caracteres, salvo excepciones, y se
acompañarán, necesariamente, de 10 a 15 líneas como extracto/resumen. El resumen no
será exigible en los números monográficos o especiales. Las referencias bibliográficas
se ordenarán al final del texto por orden alfabético. De ser posible se aconseja el
siguiente formato. En el caso de libros cita del autor/a (en mayúsculas), año de
publicación (entre paréntesis) título del libro (en cursiva), lugar de la edición y editorial.
En el caso de artículos: autor, año, título entrecomillado, nombre de la publicación (en
cursiva), volumen y/o número de la revista y páginas entre guiones. Si la obra es una
traducción, el título original debe citarse en primer lugar, y a continuación entre
paréntesis la traducción al castellano.
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