L`étude Comparative du Contentieux administratif

L’étude Comparative du
Contentieux Administratif
de L’environnement
Brésilien et Français
GRACE LADEIRA GARBACCIO
Diplômée en droit à l´Université Fédérale de Minas Gerais (UFMG) et en administration
à la Fondation João Pinheiro (UEMG), avec maîtrise et un doctorat en droit à l’Université
de Limoges / France et aussi un stage postdoctoral à l’Université de Limoges / France.
Professeure d’études supérieures dans les établissements scolaires suivants: UNA, UNIBH,
PUC /MG et Dom Helder Camara. Expérience professionnelle à l’étranger, elle a servi
comme responsable de projet dans Vallourec (France Headquarter) et au Brésil a servi de
conseillère de durabilité et de communication dans Vallourec & Sumitomo Tubes Brésil,
en tant que gérante du Développement Durable et de la sécurité à l’Anglo-American et
Actuellement elle est gérente du Développement durable à Votorantim Énergie.
SÉBASTIEN KIWONGHI BIZAWU
Master et doctorat en droit international de l’Université catholique de Minas Gerrais
(PUC Minas). Professeur de. Droit International Public et privé à l’École Supérieur Dom
Helder Câmara. Pro-Recteur de programme d’études supérieures en Droit. Professeur
de Méthodologie de la recherche dans le Master en droit de l’environnement et
développement durable. Líder du Groupe de Recherche « Droit des Animaux, Culture,
Économie, Développement durable et Protection internationale ». Membre du Noyau
de l’Enseignement Structuré (NDE) et membre du Groupe de recherche stratégique Panamazonienne de l´Ecole Supérieur Dom Helder Câmera – Belo Horizonte – MG/Brésil.
L’étude Comparative du
Contentieux Administratif
de L’environnement
Brésilien et Français
Belo Horizonte
2015
CONSELHO EDITORIAL
Álvaro Ricardo de Souza Cruz
André Cordeiro Leal
André Lipp Pinto Basto Lupi
Antônio Márcio da Cunha Guimarães
Bernardo G. B. Nogueira
Carlos Augusto Canedo G. da Silva
Carlos Bruno Ferreira da Silva
Carlos Henrique Soares
Claudia Rosane Roesler
Clèmerson Merlin Clève
David França Ribeiro de Carvalho
Dhenis Cruz Madeira
Dircêo Torrecillas Ramos
Emerson Garcia
Felipe Chiarello de Souza Pinto
Florisbal de Souza Del’Olmo
Frederico Barbosa Gomes
Gilberto Bercovici
Gregório Assagra de Almeida
Gustavo Corgosinho
Jamile Bergamaschine Mata Diz
Janaína Rigo Santin
Jean Carlos Fernandes
Jorge Bacelar Gouveia – Portugal
Jorge M. Lasmar
Jose Antonio Moreno Molina – Espanha
José Luiz Quadros de Magalhães
Kiwonghi Bizawu
Leandro Eustáquio de Matos Monteiro
Luciano Stoller de Faria
Luiz Manoel Gomes Júnior
Luiz Moreira
Márcio Luís de Oliveira
Maria de Fátima Freire Sá
Mário Lúcio Quintão Soares
Martonio Mont’Alverne Barreto Lima
Nelson Rosenvald
Renato Caram
Roberto Correia da Silva Gomes Caldas
Rodolfo Viana Pereira
Rodrigo Almeida Magalhães
Rogério Filippetto de Oliveira
Rubens Beçak
Vladmir Oliveira da Silveira
Wagner Menezes
William Eduardo Freire
É proibida a reprodução total ou parcial desta obra, por qualquer meio eletrônico,
inclusive por processos reprográficos, sem autorização expressa da editora.
Impresso no Brasil | Printed in Brazil
Arraes Editores Ltda., 2015.
Coordenação Editorial: Fabiana Carvalho
Produção Editorial e Capa: Danilo Jorge da Silva
Revisão: Responsabilidade do Autor
344.046
G213
2015
Garbaccio, Grace Ladeira
L’étude comparative du contentieux administratif de
l’environnement brésilien et français / Grace Ladeira Garbaccio [e] Sébastien Kiwonghi Bizawu.
Belo Horizonte: Arraes Editores, 2015.
p.166
ISBN: 978-85-8238-208-0
1. Direito internacional. 2. Direito ambiental internacional. 3. Direito ambiental – Brasil. 4. Direito
ambiental-França. 5. Direito comparado. 6. Direito ambiental comparado – Brasil-França. 7. Litígio
administrativo – Meio ambiente – Brasil-França. 8. Responsabilidades por danos ambientais. 9. Meio
ambiente – Intervenção judiciária. I. Bizawu, Sébastien Kiwonghi. II. Título.
CDD – 344.046
CDDir – 341.3479
Elaborada por: Fátima Falci
CRB/6-nº 700
Matriz
Rua do Ouro, 603 – Bairro Serra
Belo Horizonte/MG - CEP 30210-590
Tel: (31) 3031-2330
Filial
Rua Senador Feijó, 154/cj 64 – Bairro Sé
São Paulo/SP - CEP 01006-000
Tel: (11) 3105-6370
www.arraeseditores.com.br
[email protected]
Belo Horizonte
2015
Ce livre est dédié à nos familles, ainsi qu’à nos amis (es) et
à toutes les personnes qui nous ont apporté leur soutien, de
près ou de loin, pour sa publication.
« Le droit n’est pas une théorie pure, c’est une force vive. »1
1
Rudolph von Ihering, Le combat pour le droit. Ed. A Durand, 1875.
V
Sumário
PRÉFACE 1................................................................................................................. IX
PRÉFACE 2................................................................................................................. XIV
INTRODUCTION.................................................................................................... 1
Partie 1
LES FONDEMENTS DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF EN
MATIÈRE D’ENVIRONNEMENT....................................................................... 5
Chapitre 1
UNE APPROCHE HISTORIQUE DIFFÉRENTE............................................. 6
Section 1. L’évolution historique du contentieux administratif français.6
Paragraphe premier. La Révolution de 1789........................................... 6
Deuxième paragraphe. La naissance du contentieux administratif
de l’environnement........................................................................................ 11
Section 2. Le Conseil d’État brésilien pendant la période de la
monarchie............................................................................................................. 15
Paragraphe premier. La mise en œuvre et la suppression du
Conseil d’État.................................................................................................. 16
Deuxième paragraphe. L’évolution historique du contentieux
administratif de l’environnement................................................................. 18
Chapitre 2
DES PRINCIPES COMMUNS DE DROIT DE L’ENVIRONNEMENT
PAR RAPPORT AUX DÉCISIONS ADMINISTRATIVES............................... 23
Section 1. L’influence du droit supranational.............................................. 24
Paragraphe premier. La Conférence de Stockholm............................... 24
Deuxième paragraphe. La Déclaration de Rio de 1992........................ 29
VI
Section 2. Les caractères nationaux................................................................. 36
Paragraphe premier. La Loi Barnier de 1995 et la Charte
Constitutionnelle Française.......................................................................... 36
Deuxième paragraphe. La Constitution Brésilienne en vigueur......... 47
Chapitre 3
DES STRUCTURES D’INTERVENTION SPÉCIFIQUES............................... 52
Section 1. La juridiction française................................................................... 52
Paragraphe premier. La composition....................................................... 52
Deuxième paragraphe. Des compétences................................................. 57
Section 2. Le système brésilien......................................................................... 61
Paragraphe premier. La juridiction judiciaire......................................... 62
Deuxième paragraphe. Le rôle des institutions administratives
par rapport à la fonction juridictionnelle administrative en
matière environnementale............................................................................ 63
Partie 2
DEUXIÈME PARTIE. LA MISE EN ŒUVRE DU CONTENTIEUX
ADMINISTRATIF DE L’ENVIRONNEMENT.................................................. 68
Chapitre 4
L’ACCÈS AU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF
DE L’ENVIRONNEMENT...................................................................................... 69
Section 1. L’intervention sociale...................................................................... 69
Paragraphe premier. La personne physique............................................ 71
Deuxième paragraphe. Les associations................................................... 72
Section 2. L’intervention publique.................................................................. 76
Paragraphe premier. L’intervention des sphères politiques................. 76
Deuxième paragraphe. L’action du Ministère public........................... 78
Chapitre 5
DES INTERVENTIONS JURIDICTIONNELLES DIVERSIFIÉES................ 82
Section 1. L’intervention sur la juridiction administrative........................ 82
Paragraphe premier. L’influence jurisprudentielle................................. 82
Deuxième paragraphe. Les limites brésiliennes à l’intervention
juridictionnelle................................................................................................ 94
Section 2. L’originalité des interventions judiciaires................................... 98
Paragraphe premier. Marginales en France............................................. 99
Deuxième paragraphe. Principales au Brésil........................................... 105
Chapitre 6
LA PORTÉE DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF.................................... 109
Section 1. Le contentieux de pleine juridiction............................................ 110
Paragraphe premier. Des procédures similaires...................................... 110
Deuxième paragraphe. De compétences différenciées.......................... 113
VII
Section 2. La responsabilisation administrative........................................... 119
Paragraphe premier. La formation de la responsabilité pour faute.... 119
Deuxième paragraphe. La responsabilité sans faute – la croissance
de la responsabilité objective........................................................................ 123
CONCLUSION.......................................................................................................... 132
BIBLIOGRAPHIE...................................................................................................... 134
ANNEXES.................................................................................................................... 136
VIII
Préface 1
« La justice n’est pas une vérité statique. Elle est une création constante qui
doit permettre de répondre aux besoins actuels. Elle est dynamique car elle évolue au fil des siècles et s´adapte aux changements du monde, à l´évolution de la
société et des institutions, surtout en ce qui concerne les ordres administratif et
juridique ». C´est le paragraphe qui annonce les conclusions de ce travail élaboré
par les professeurs Grace Ladeira Garbaccio e Sébastien Kiwonghi Bizawu. Il indique, precise et paradoxalement la vertu et la dépendance de notre temps. Sûr que
les êtres humains ont toujours vécu dans l´incertitude temporelle de la certitude
de la mort, mais jamais, comme dans l´ Anthropocène, ils ont vécu ensemble avec
beaucoup plus d´intensité avec la certitude du compte-gouttes de Chronos pour
ménacer sa descendance e la propre sève de vie sur Gaïa.
La tradition religieuse judéo-chrétienne, comme d´autres racines culturelles e
religieuses, préannonçait déjà la fin des temps, caracterisée, presque toujours, par le
désespoir et le malheur, la faim et la peste, la guerre e la mort. La nouvelle lecture
semble héritière de cette tradition, en cultivant la peur et la fim. Comme l´a dit,
une fois, Luc Ferry1. Cette peur, toutefois, ne jette pas le destin humain dans un
tribunal d´un dieu, si pas implacable, au moins capable de condamner à la damnation éternelle l´âme des impurs.
Le jugement final environnemental paraît moins déterministe e plus laique, parce
qu´il ne s´érige pas pour imposer une autre peine au-delá de la simple extinction de
la vie, du royaume du néant et de l´entropie absolue. Si les prévisions s´égalent en ce
qui concerne la responsabilité que l´on atribue aux êtres humains par leurs actes, ils
se démarquent aussi dans le domaine des fins. Dans l´une, le jugement é fatal et il est
une question de temps ; dans l´autre, il est un mal, mais évitable. La conduite avec la
quelle elle prevoit la damnation et rend possible le salut, car le dommage c´est la fin du
corps et le triomphe de l´âme. La conduite de l´autre est capable de changer le destin,
le moyen, la fin. Dans l´un, évoluem la croyance, la foi dans les desseins de dieux ou
des déesses; dans l´autre, si nous pouvons ainsi le dire, la foi dans la raison et ses prédictions. Dans l´un, la religion opère comme orientation de la conduite de précaution.
Dans l´autre, la morale, la politique et le droit lui en font parfois.2
1
2
FERRY, Luc. Le Nouvel Ordre Écologique. L’Arbre, l’Animal et l’Homme. Paris: Éditions Grasset, 1992.
« Apocalipse » trouve son origine dans le terme grec « αποκάλυψις », et signifie littéralement « retirer le voile » ou
« révéler ». Dans la tradition judéo-chrétienne, c´est la revelation des secrets éternels à un prophète . Par l´association biIX
L´incertitude de la science sur les impactes de l´action n´empêche pas la
conduite précautionneuse, l´oblige, non pas pour dogme, mais pour un jugement
de demonstration objectif ou scientifique selon lequel le comportement opposé a
produit des effets négatifs sur la qualité de vie et de son environnement. Et elle
peut être répétée avant, d´une façon cumulative, probablement, plus dévastatrice,
pouvant être irréversible. La certitude du passé prévient l´incertitude de l´avenir.
La question environnementale, comme présage d´une fin évitable, devient une
question morale qui s´impose à la politique et au droit comme un devoir de prevenir le pire, le jugement final de la vie.
L´éthique de l´environnement soulève encore de suspect comme si on pouvait déclasser l´être humain et sa dignité au statut plus proche ou semblable au
non humain et, en cas extrême, aux choses. La suspicion, inspirée dans les plus
nobles mobiles et les intentions les plus louées, est, entretemps, appropriée par
l´économie pour mettre en doute la politique. Doute qui, à son tour, engendre des
outputs (sorties) contradictoires en direction du droit.
Cette contradiction se traduit juridiquement dans les incohérences normatives et dans des délibérés ou indifférents déficits de l´efficacité des commandes
jusenvironnementaux. On peut même diagnostiquer une relative mauvaise volonté
institutionnelle pour adapter les référentiels conceptuels et les instruments d´aplication, de façon à corriger ces écarts. Le scénario de reception juridique de
l´éthique environnemental paraît une constante dans les comparaisons des systèmes existentes comme bien le révèle l´étude présenté dans ce livre.
Bien que héritiers de la tradition romano-germanique, avec un précédent historique et une influence française, le droit fançais et le droit brésilien trouvent
leurs différences dans les formes et instances juridiques impliquées avec le droit de
l´environnement. Cette distinction n´empêche pas que tous les deux répondent
encore de manière insuffisante à la demande du dit droit. Du point de vue matériel, la proclamation d´un droit fondamental à l´environnement sain semble hors
de question, mais les conséquences y découlant sont également insatisfaisantes.
La dualité de jurisdition de la France, par exemple, apporte des conflits de
compétence qui rendent encore plus complexe la production ou la préstation jurisdictionnelle, déjá empêtrée avec plusieurs niveaux normatifs de l´Europe. L´unité
de juridiction au Brésil n´empêche pas que surgissent les mêmes conflits entre les
unités fédérales. Dans les deux cas, le principe de subsidiarité tendrait à réduire
les conflits entre L´Union et l´État (français dans le cas européen ; membre, au
Brésil), atravers une action prioritaire des entités plus directement liées avec ou
affectées par le problème.
Cette priorité, cependant, n´est pas libre d´ambiguité, alimentée pela intersection pas toujours équationnée entre l´intérêt public et l´intérêt économique.
blique avec la fin des temps, a passé à être synonyme de « jugement final ». On peut aussi voir UPTON, Charles. Legends
of the End: Prophecies of the End Times, Antichrist, Apocalypse, and Messiah from Eight Religious Traditions.
Hillsdale: Sophia Perennis, 2004. L´apocalypse environnemental est avant tout derivé de l´expérience et raison humaines,
de se reveler dans l´acte de recherche par la raison des phénomènes qui peuvent nous conduire à un destin peu agréable.
X
En cas des conflits entre les organes juridictionnels, cette ambiguité se présente também. La Justice Administrative, en France, s´occupe, au moins, depuis
1799,3 et, avec independance formelle, à partir de 1872,4 des causes que l´administration publique a comme faisant partie de l´exercice de ses prérogatives
, mais avait eu, surtout, depuis 1958, une expansion progressive de Justice ordinaire ou judiciaire, surtout dans ça protection des libertés ondamentales ou,
plus précisement, individuals. La consideration de la question environnementale dans ce domaine, toutefois, est quelque chose encore discutable. De l´autre
côté, la presumption de légitimité et de légalité de l´acte administrative a encore
un accent très fort dans le pays de Galle. De toute forme, une repartition de
competence est aujourd´hui moins fondée sur la separation des pouvoirs et plus
dans la repartition rationnelle des tâches entre les deux justices.5 L´existence
d´un Tribunal de Conflits formé par trios conseillers d´État, trios magistrats
du Tribunal de Cassation et deux autres élus par les respectifs paires, sous la
présidence du Ministre de Justice, révéle bien la persistance des espaces positifs
et négatifs qui s´entrecroisent.
Au Brésil, l´évolution du fédéralisme coopératif a eu lieu, dans le thème de
l´environnement, atravers sa formule d´exécution. La competence législative et
matérielle, en général, s´est achéminée vers un modèle dans le quel à l´Union revient un rôle presque achevé de la compétence normative, en transférant aux États
et, de ces derniers, aux municipalités, des compétences préférentielles d´exécution
des normes fédérales. Ce modèle de géstion environnementale, Esse modelo de
gestão ambiental, en plus d´être confronté aux problèmes d´effectivité, em vertue
de grandes asymétries entre les unités fédérales, maintien au sein de l´aplication
normative l´ambivalence qui reporte la décision. Ou on ne lui décide pas le mérite. Cela se doit à la fois à une discussion sur la légitimité constitutionnelle du
« retour » de compétences, en ce qui concerne la propre compréhension de ce
qui a été transféré, en considérant que la législation fédérale a maintenu sous sa
compétence des attributions jugées stratégiques ou soumises à un intérêt national
préponderant. Cette définition, de nouveau, passe par la surenchère qui n´a pas été
bien résolue ou éclairée entre l´intérêt public et l´intérêt économique.
3
4
5
En accord avec l´article 13 de la Loi de 16 a 24 Août 1790, les fonctions judiciáires sont differentes et demeureront toujours
separées des fonctions administratives. Les juges ne pourront pas, sous peine de prevarication, intervenir de quelconque manière
que soit dans les operations des corps administratifs, ni citer devant soi les administrateurs en raison de leurs fonctions.
La Constitution Française de 1958 a prévu expressement comme indépendante l´ “autorité judiciaire”, sans incluir la
jurisdiction administrative. En 1980, le Conseil Constitutionnel a réaffirmé l´independance de ladite jurisdiction comme
un des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République: “Considérant qu’il résulte des dispositions de
l’article 64 de la Constitution en ce qui concerne l’autorité judiciaire et des principes fondamentaux reconnus par les
lois de la République en ce qui concerne, depuis la loi du 24 mai 1872, la juridiction administrative, que l’indépendance
des juridictions est garantie ainsi que le caractère spécifique de leurs fonctions sur lesquelles ne peuvent empiéter ni le
législateur ni le Gouvernement; qu’ainsi, il n’appartient ni au législateur ni au Gouvernement de censurer les décisions
des juridictions, d’adresser à celles-ci des injonctions et de se substituer à elles dans le jugement des litiges relevant de
leur compétence”. FRANÇA. Conselho Constitucional. Décision n. 80-119. Paris, 22/07/ 1980. Disponível em:< http://
bit.ly/1h4lhFr>. Acesso em 22/08/2015.
RIVERO, Jean. Direito Administrativo. Trad. Rogério Ehrhardt Soares. Coimbra: Almedina, 1981, p. 162.
XI
II.
Les auteurs présentent, cependant, une lecture plus optimiste et sans ambages
de ce scenario, en France et au Brésil. Son engagement méticuleux et objectif pour
présenter l´évolution du contentieux administratif environnemental dans les deux
pays, bien comme l´histoire de la juridiction dualiste française et du pouvoir judiciaire unitaire brésilien, cherche à révéler comment le gain de complexité de deux
systèmes, atravers le dessein européen, et de la décentralisation et de la dévolution
brésiliennes avec la Constitution de 1988, a conduit à la création d´instruments
qui facilitent le processus de gestion et de la juridiction environnementales. Un
signal clair de ce processus nous est donné par la substantivation du droit de l´environnement sain. L´article 225 de la Constitution brésilienne prescrit : « Tout le
monde a droit à un environnement ecologiquement équilibré, bien d´utilisation
commune du peuple et essentiel à une bonne qualité de vie e, en imposant au
Pouvoir Public et à la collectivité le devoir de le defendre et de le préserver pour les
générations présentes et futures.».
L´article premier de la Charte de l’environnement, qui depuis 2004 intègre
le bloc de la constitutionalité française, consacre le « droit de chacun à vivre dans
un environnement équilibré et respectueux de sa santé ». Dans la Constitution brésilienne, les principes de prévention, de précaution et du pollueur-payeur sont
implicitement (pour les deux premiers) et expressement (pour le dernier) reconnus.
En France, les trois principes sont largement affirmés dans la Charte. Ce quadre a
seulement été possible devant la convergence du droit supranational, à l´exemple
de la Conférence de Stockholm, et de l´effort de la communauté internationale et
interne dans les deux pays. La substantivation du droit de l´environnement sain se
fait encore acompagner d´une procédure de garantie de son efficacité, qui se réalise
atravers le contentieux administratif et de la judicialisation des questions environnementales. L´adaptation de l´instrumental juridique au processus de concretisation jus environnemental est désignée dans la positivation de la responsabilité
objective pour les dommages causés à l´environnement.
Les ambiguités são aperçues, entre les lignes de l´oeuvre, comme aspects résiduels d´un processus d´actualisation des mécanismes de protection environnementale. de um processo de atualização dos mecanismos de proteção ambiental.
C´est à ce point que le travail révèle bien, par sa vertu pour narrer avec objectivité
et sans contagions des humeurs pessimistes, que les incertitudes de notre temps
(son vice et sa vertu) ont tendance a être défiées – et, qui sait, administrées, sinon
vaincues –, par la certitude que les systèmes juridiques finissent à s´ajuster à la
colonisation du pouvoir et de l´argent, agissant dans le sens de prévenir la fin ou,
au moins, l´environnement catastrophique. L´éthique de l´environnement est la
source et la limite de cette autoregulation dna sle temps et das l´avance, pas toujours rectiligne, des orientations théoriques, jurisprudentielles et normatives. Signe
d´une justice écrite dans le coeur des hommes, pour les croyants et non croyants
thomistes ; ou d´une rationalité pratique que reflète sur elle-même la critique et
XII
crítica e et heuristiquement dans les pratiques discursives des forums de vie. Loin
de lá, c´est le même impodérable humain. Et de la même nature.
« La justice [environnementale] n’est pas une vérité statique ». Elle indique,
precise et paradoxalement , la vertu et le vice de notre temps. Le prédicat qui nous
fait crer, laique ou religieusement, qu´il y a le salut.Des âmes ou du futur.
JOSÉ ADÉRCIO LEITE SAMPAIO
Juriste, diplômé en droit à l’Université Fédérale de Minas Gerais (UFMG). Master et doctorat en droit constitutionnel de l’UFMG. Procureur régional de la
République. Professeur de Graduation et de Master à l´École Supérieure Dom
Helder Câmara. Coordinnateur de Master en Droit de l´Environnement et Développement durable.
XIII
Préface 2
« La justice n’est pas une vérité statique. Elle est une création constante qui
doit permettre de répondre aux besoins actuels. Elle est dynamique car elle évolue au fil des siècles et s´adapte aux changements du monde, à l´évolution de la
société et des institutions, surtout en ce qui concerne les ordres administratif et
juridique ». Esse é o parágrafo que principia as conclusões deste trabalho elaborado
pelos pofessores Grace Ladeira Garbaccio e Sébastien Kiwonghi Bizawu. Ela indica
precisa e paradoxalmente a virtude e o vício de nosso tempo. Certo que os seres humanos sempre viveram com a incerteza temporal da certeza da morte, mas nunca,
como no Antropoceno, conviveram tão intensamente com a certeza do conta-gotas
de Cronos a ameaçar a sua descendência e a própria seiva da vida na Gaia.
A tradição religiosa judaico-cristã, como outras raízes culturais e religiosas, já
prenunciava um fim dos tempos, caracterizado, quase sempre, pelo desespero e a
desgraça, a fome e a peste, a guerra e a morte. A nova leitura parece herdeira dessa
tradição, ao cultuar o medo e o fim, como certa vez disse Luc Ferry1. Esse medo,
porém, não lança o destino humano no tribunal de um deus, se não implacável,
pelo menos capaz de condenar à danação eterna a alma dos impuros.
O juízo final ambientalista parece menos determinista e mais laico, pois não
se arvora em impor outra pena além da mera extinção da vida, do reino do nada e
da absoluta entropia. Se se assemelham as duas previsões na responsabilidade que
se atribui aos seres humanos pelos seus atos, distanciam-se também no domínio
dos fins. Num, o juízo é fatal e uma questão de tempo; noutro, ele é um mal, mas
evitável. A conduta naquele previne a danação e possibilita a salvação, pois o dano
é o fim do corpo e o triunfo da alma. A conduta no outro é capaz de mudar o
destino, seu meio, seu fim. Num, atua a crença, a fé nos desígnios de deus ou dos
deuses; noutro, se pudermos assim dizer, a fé na razão e em suas predições. Num,
a religião opera como orientação da conduta de precaução. Noutro, a moral, a
política e o direito fazem-lhe as vezes.2
1
2
XIV
FERRY, Luc. Le Nouvel Ordre Écologique. L’Arbre, l’Animal et l’Homme. Paris: Éditions Grasset, 1992.
« Apocalipse » tem origem no termo grego « αποκάλυψις », significando literalmente « tirar o véu » ou « revelar ». Na
tradição judaico-cristão, é a revelação dos segredos eternos a um profeta. Pela associação biblíca com o fim dos tempos,
passou a ser sinônimo de « juízo final ». Veja-se UPTON, Charles. Legends of the End: Prophecies of the End Times,
Antichrist, Apocalypse, and Messiah from Eight Religious Traditions. Hillsdale: Sophia Perennis, 2004. O apocalipse
ambiental é antes derivado da experiência e razão humanas, do revelar-se no ato da procura pela razão dos fenômenos que
se nos podem conduzir a um destino pouco aprazível.
A incerteza da ciência sobre impactos da ação não impede a conduta precaucionária, obriga-a, não por dogma, mas por um juízo de demonstração objetivo ou científico
de que o comportamento oposto produziu efeitos negativos sobre a qualidade da vida
e de seu ambiente. E pode repetir-se adiante, de modo cumulativo, provavelmente, mais
devastador, pode ser irreversível. A certeza do passado acautela a incerteza do futuro. A
questão ambiental, como prenúncio de um fim evitável, torna-se uma questão moral
que se impõe à política e ao direito como um dever de cuidado consigo, com o outro,
com o planeta, um dever de prevenir o pior, o final juízo da vida.
A ética do ambiente ainda levanta suspeitas como fosse rebaixar o ser humano
e sua dignidade ao status mais próximo ou similar ao não humano e, no extremo,
às coisas. A suspeição, inspirada nos mais nobres móveis e elogiadas intenções, é,
entretanto, apropriada pela economia para por em dúvida a política. Dúvida que,
por seu turno, gera outputs contraditórios em direção ao direito.
Essa contradição se traduz juridicamente em inconsistências normativas e
deliberados ou indiferentes déficits de efetividade dos comandos jusambientais.
Pode-se até diagnosticar uma relativa má-vontade institucional em adaptar os repositórios conceituais e instrumentos de aplicação, de modo a corrigir esses desvios.
O cenário de recepção jurídica da ética ambiental parece uma constante nas comparações dos sistemas existentes como bem revela o estudo apresentado neste livro.
Embora herdeiros da tradição romano-germânica, com uma histórica precedência e influência francesa, o direito francês e o direito brasileiro se diferenciam
nas formas e instâncias jurídicas envolvidas com o direito ambiental. Essa distinção não impede que ambos respondam ainda de modo insuficiente a demanda desse direito. Do ponto de vista material, a proclamação de um direito fundamental
ao meio ambiente sadio parece fora de questão, mas as consequências daí advindas
são igualmente insatisfatórias.
A dualidade de jurisdição da França, por exemplo, aporta conflitos de competência que torna ainda mais complexa a produção ou prestação jurisdicional, já
enredada com os multiníveis normativos da Europa. A unidade de jurisdição no
Brasil não impede que surjam esses mesmos conflitos entre as unidades federativas.
Nos dois casos, o princípio da subsidiariedade tenderia a reduzir os conflitos entre
União e Estado (francês no caso europeu; membro, no Brasil), por meio da atuação
prioritária dos entes mais diretamente relacionados com ou afetados pelo problema.
Essa prioridade, no entanto, não é isenta de ambiguidade, alimentada pela intersecção nem sempre bem equacionada entre interesse público e interesse econômico. No caso de conflitos entre órgãos jurisdicionais, essa ambiguidade se também
apresenta. A Justiça Administrativa, na França, ocupa-se, pelo menos, desde 1799,3 e,
com independência formal, a partir de 1872,4 das causas que têm a Administração
3
4
De acordo com o art. 13 da Lei de 16 a 24 de agosto de 1790, as funções judiciárias são distintas e permanecerão sempre
separadas das funções administrativas. Os juízes não poderão, sob pena de prevaricação, intervir de qualquer maneira que
seja nas operações dos corpos administrativos, nem citar diante de si os administradores em razão de suas funções.
A Constituição Francesa de 1958 previu expressamente como independente a “autorité judiciaire”, sem incluir a jurisdição
administrativa. Em 1980, o Conselho Constitucional reafirmou a independência daquela jurisdição como um dos princípios
XV
pública como parte no exercício de suas prerrogativas, mas tem havido, sobretudo
depois de 1958, uma progressiva ampliação da Justiça ordinária ou judiciária, sobretudo, na proteção das liberdades fundamentais ou, mais precisamente, individuais.
A consideração da questão ambiental nesse domínio, porém, é algo ainda discutível.
Por outro lado, a presunção de legitimidade e de legalidade do ato administrativo
ainda tem um acento muito forte no país gaulês. De toda forma, uma repartição de
competência é hoje menos fundada na separação dos poderes e mais na distribuição
racional de tarefas entre as duas Justiças.5 A existência de um Tribunal de Conflitos,
formado por três conselheiros de Estado, três magistrados do Tribunal de Cassação e
outros dois eleitos pelos respectivos pares, sob a presidência do Ministro da Justiça,
revela bem a persistência de espaços positivos e negativos de sobreposição.
No Brasil, a evolução do federalismo cooperativo se deu, no tema ambiental,
para a sua fórmula executiva. A competência legislativa e material consorciada se
encaminhou para um modelo em que à União cabe um papel quase exauriente da
competência normativa, transferindo-se para os Estados e, desses, para os Municípios, competências preferenciais de execução das normas federais. Esse modelo
de gestão ambiental, além de enfrentar problemas de efetividade, em virtude das
grandes assimetrias entre as unidades federativas, mantém no âmbito de aplicação
normativa a ambivalência que adia a decisão. Ou não lhe decide o mérito. Isso se
deve tanto a uma discussão sobre a legitimidade constitucional da « devolução » de
competências, quanto à própria compreensão do que foi transferido, considerando-se que a legislação federal manteve sob a sua competência atribuições que reputou estratégicas ou afetas a um interesse nacional preponderante. Essa definição,
de novo, passa pela sobreposição não bem resolvida ou esclarecida entre interesse
público e interesse econômico.
II.
Os autores apresentam, todavia, uma leitura mais otimista e desanuviada desse
cenário, na França e no Brasil. Seu empenho meticuloso e objetivo em apresentar
a evolução do contencisoso administrativo ambiental nos dois países, bem como
o histórico da Jurisdição dual francesa e do Judiciário unitário brasileiro, procura
revelar como o ganho de complexidade dos dois sistemas, por meio do desenho
europeu, e da descentralização e devolução brasileiras, com a Constituição de 1988,
levou à criação de instrumentos que facilitam o processo de gestão e da jurisdição
ambientais. Um claro sinal desse processo nos é dado pela substantivação do direito
5
XVI
fundamentais reconhecidos pelas leis da República: “Considérant qu’il résulte des dispositions de l’article 64 de la Constitution en ce qui concerne l’autorité judiciaire et des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République en ce
qui concerne, depuis la loi du 24 mai 1872, la juridiction administrative, que l’indépendance des juridictions est garantie
ainsi que le caractère spécifique de leurs fonctions sur lesquelles ne peuvent empiéter ni le législateur ni le Gouvernement;
qu’ainsi, il n’appartient ni au législateur ni au Gouvernement de censurer les décisions des juridictions, d’adresser à celles-ci
des injonctions et de se substituer à elles dans le jugement des litiges relevant de leur compétence”. FRANÇA. Conselho
Constitucional. Décision n. 80-119. Paris, 22/07/ 1980. Disponível em:< http://bit.ly/1h4lhFr>. Acesso em 22/08/2015.
RIVERO, Jean. Direito Administrativo. Trad. Rogério Ehrhardt Soares. Coimbra: Almedina, 1981, p. 162.
ao meio ambiente sadio. O artigo 225 da Constituição brasileira prescreve : « Todos
têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do
povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações ».
O artigo primeiro da Charte de l’environnement, que desde 2004 integra o
bloco do constitucionalidade francês, consagra o « droit de chacun à vivre dans un
environnement équilibré et respectueux de sa santé ». Na Constituição brasileira, os
princípios da prevenção, da precaução e do poluidor-pagador estão implícita (os
dois primeiros) e expressamente (o derradeiro) reconhecidos. Na França, os três
têm afirmação expressa na Carta. Esse quadro só foi possível diante da convergência do direito supranacional, a exemplo da Conferência de Estocolmo, e de um empenho da comunidade internacional e interna nos dois países. A substantivação do
direito ao ambiente sadio ainda se faz acompanhar de uma procedimentalização
de garantia de sua eficácia, que se realiza por meio do contencioso administrativo
e da judicialização das questões ambientais. A adaptação do instrumental jurídico
ao processo de concretização jusambiental é apontada na positivação da responsabilidade objetiva pelos danos causados ao meio ambiente.
As ambiguidades são vistas, nas entrelinhas da obra, como aspectos residuais
de um processo de atualização dos mecanismos de proteção ambiental. É, nesse
ponto, que o trabalho bem revela, pela sua virtude em narrar com objetividade e
sem os contágios dos humores pessimistas, que as incertezas de nosso tempo (seu
vício e sua virtude) tendem a ser desafiadas – e, quem sabe, administradas, se não
vencidas –, pela certeza de que os sistemas jurídicos acabam por se ajustar à colonização do poder e do dinheiro, atuando na direção de prevenir o fim ou, ao menos,
o ambiente catastrófico. A ética do ambiente é a fonte e o limite dessa autorregulação no tempo e no avançar, nem sempre retilíneo, das orientações teóricas,
jurisprudenciais e normativas. Sinal de uma justiça escrita no coração dos homens,
para crentes e não crentes tomistas; ou de uma racionalidade prática que se reflete
sobre si crítica e heurísticamente nas práticas discursivas dos fóruns da vida. Fora
dai, é mesmo o imponderável humano. E da própria natureza.
« La justice [environnemental] n’est pas une vérité statique ». Ela indica precisa e paradoxalmente a virtude e o vício de nosso tempo. O predicado que nos faz
crer, laica ou religiosamente, que há salvação. De almas ou do futuro.
JOSÉ ADÉRCIO LEITE SAMPAIO
Guaduado em Direito pela Universidade Federal de Minas Gerais. Mestre e Doutor em Direito pela Universidade Federal de Minas Gerais. Professor e Coordenador do Curso do Mestrado em Direito Ambiental e Desenvolvimento Sustentável
da Escola Superior Dom Helder Câmara, Procurador da República do Ministério
Público Federal.
XVII