Associação Nacional das Empresas de Transportes Urbanos

Transcrição

Associação Nacional das Empresas de Transportes Urbanos - NTU
TRANSPORTE PÚBLICO URBANO
crise e oportunidades
Versão Preliminar
Brasília - agosto de 1998
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO ................................................................................................... 3
1.1- Objetivo do estudo.................................................................................................................................... 3
1.2 - Referências metodológicas ...................................................................................................................... 4
1.3 - Organização do relatório ........................................................................................................................ 4
2. O PROBLEMA ................................................................................................... 5
2.1 - Os números do problema ........................................................................................................................ 6
Passageiros transportados ......................................................................................................................... 6
Produção quilométrica .............................................................................................................................. 8
Índice de passageiros por quilômetro ........................................................................................................ 9
Tendências de longo prazo ...................................................................................................................... 11
Tarifas ..................................................................................................................................................... 12
2.2 - Porque está diminuindo a quantidade de passageiros? ..................................................................... 15
Transporte por automóvel ....................................................................................................................... 16
Motocicletas ............................................................................................................................................ 17
Transporte escolar ................................................................................................................................... 17
Outros tipos de fretamento ...................................................................................................................... 18
Transporte clandestino e alternativo ....................................................................................................... 18
Eliminação de deslocamentos. Viagens a pé ........................................................................................... 19
2.3 - Porque está aumentando a produção quilométrica? .......................................................................... 19
2.4 - Outros componentes .............................................................................................................................. 21
Custos operacionais ................................................................................................................................ 21
Demanda e dinâmica populacional ......................................................................................................... 24
2.5 - Conclusões.............................................................................................................................................. 25
3. AS POLÍTICAS ................................................................................................ 28
3.1 - Infra-estrutura sem investimentos ....................................................................................................... 28
3.2 - Integração tarifária ............................................................................................................................... 30
3.3 - Novos serviços de microônibus ............................................................................................................. 34
3.4 - Bilhetagem automática ......................................................................................................................... 39
3.5 - Licitações................................................................................................................................................ 44
3.6 - Modelos de Concessão........................................................................................................................... 49
Quadro de referência ............................................................................................................................... 50
Situação atual .......................................................................................................................................... 52
4. CONCLUSÕES ................................................................................................ 56
2
1. INTRODUÇÃO
1.1- Objetivo do estudo
Este estudo consiste numa análise dos problemas econômicos e institucionais que o setor
de transportes coletivos urbanos vem enfrentando no período que se seguiu à implantação
do Plano Real e das estratégias adotadas pelos órgãos gestores e operadores visando a sua
superação.
Em 1997, o transporte clandestino ou informal foi (e continua sendo) objeto de muita
preocupação, tanto na área estatal como privada. A participação das kombis, vans e mototaxis no mercado de transporte urbano cresceu de maneira inesperada em todo o País e
foram reiteradas as tentativas de sua institucionalização nos chamados sistemas de
transporte alternativo. Para compreender a expansão do transporte informal, a NTU e a
ANTP realizaram uma pesquisa em várias cidades, seguida por debates e estudos em
diversos encontros nacionais e regionais.
Ao longo das pesquisas, estudos e debates, percebeu-se que o transporte informal era
apenas uma das facetas de um processo de transformação muito mais amplo que vem se
manifestando no mercado de transporte coletivo urbano e que está atingindo duramente a
economia do setor. Estas transformações (porque não dizer desajustes?) têm muito a ver
com a dinâmica da economia nacional e com o processo de estabilização monetária que se
sucedeu à implantação do Plano Real em 1994.
Ao perceber esta outra dimensão do problema, a NTU partiu para uma série de consultas a
lideranças do setor na área estatal e privada em 11 das maiores cidades brasileiras. Com
base nestas entrevistas, principal fonte de informações para este trabalho, procurou-se
entender melhor a dinâmica recente do transporte coletivo urbano no País.
Grande parte das questões aqui abordadas estão também incluídas nas agendas de
discussões sobre licitações e concessões dos serviços de transporte que vêm se repetindo
em muitas cidades. Isso é natural uma vez que o processo licitatório evoca as relações
contratuais entre o estado e as operadoras privadas e é exatamente aí em que parece se
encontrar a origem dos desajustes dos serviços formais de transporte coletivo às novas
condições do mercado de transporte urbano. Em outras palavras, a capacidade de reação
aos estímulos do mercado depende muito da maneira como se está lidando com a regulação
pública dos serviços.
O objetivo dos estudos não é formular propostas. Com eles, a NTU pretende colocar à
disposição de gestores, técnicos e autoridades um conjunto de informações e análises que
ajudem na definição de estratégias para superar os problemas atuais e promover um
processo sustentado de desenvolvimento no setor.
3
1.2 - Referências metodológicas
As conclusões do estudo estão baseadas principalmente nas informações levantadas em
entrevistas com gestores de organizações públicas e privadas de 11 cidades brasileiras: São
Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Recife, Porto Alegre, Salvador, Curitiba, Belém,
Goiânia, Florianópolis e Campinas. Em cada uma destas cidades foram feitas reuniões com
os órgãos gestores públicos e com os sindicatos ou associações representativos dos
operadores privados, tanto no âmbito dos sistemas municipais principais (geralmente os
municípios das capitais), como dos sistemas intermunicipais metropolitanos.
A escolha das cidades baseou-se nas dimensões do sistema de transporte público e na
presença de experiências importantes sob o ponto de vista dos modelos de gestão e das
políticas de mercado. Obviamente, pesaram também fatores ligados à limitação dos
recursos disponíveis para os estudos.
Em nenhum momento da realização dos trabalhos houve a intenção de levantar
informações e conclusões estatisticamente válidas para os serviços de transporte no
universo das cidades brasileiras. O que se visou foi apenas reunir fatos e idéias que estão
mobilizando as preocupações dos gestores públicos e privados, a fim de organizar a agenda
dos debates sobre políticas para o setor que se pretende lançar, em plano nacional, a partir
do segundo semestre de 1998.
Os estudos não envolveram pesquisas em fontes primárias. A maioria das informações foi
coletada junto a lideranças e gestores dos transportes públicos e, portanto, as conclusões de
diagnóstico estão fortemente influenciadas por este “filtro” político e institucional.
Subsidiariamente, recorreu-se também a informações de fontes secundárias locais (estudos,
relatórios etc.) e as estatísticas disponíveis no banco de dados da NTU.
Além deste relatório final, encontram-se disponíveis na NTU relatórios descritivos dos
sistemas e políticas de transporte nas cidades pesquisadas.
1.3 - Organização do relatório
Além desta Introdução, o relatório foi dividido em três partes: no Capítulo 2 apresenta-se
uma análise do problema principal com que se defronta atualmente o setor, com destaque
para as causas prováveis da queda na quantidade de passageiros transportados e do
aumento da produção quilométrica.
No Capítulo 3 é feita uma descrição das políticas que os órgãos gestores e operadores
privados vêm praticando nas onze cidades pesquisadas, comentadas sob o ponto de vista de
seus objetivos e resultados mas principalmente quanto ao seu impacto sobre a economia do
setor.
Finalmente, no Capítulo 4, destacam-se as principais conclusões do estudo, ao lado da
apresentação de algumas indicações preliminares para continuidade dos trabalhos numa
fase propositiva.
4
2. O PROBLEMA
A estabilização monetária, levada a efeito em meados de 1994, criou fortes estímulos
imediatos à expansão do transporte coletivo urbano. Impulsionada pelo crescimento da
renda, a demanda atingiu níveis muito elevados em 1995 quando comparados com os anos
anteriores. A defasagem entre custos e tarifas acumulada no período de alta inflação que
antecedeu a implantação do Real foi rapidamente compensada através dos reajustes
praticados entre maio e setembro de 1995, criando um ambiente de alívio financeiro para o
setor. Como conseqüência, aumentaram bastante os investimentos na renovação da frota de
ônibus.
Tudo indicava o início de um novo ciclo de expansão. No editorial do Anuário da
Associação de 1995, o Presidente da NTU indicava que “... fatos positivos não faltaram em
1995 e o panorama pode ser ainda mais otimista em 1996. Se a inflação baixar para 15 a
20% e o PIB continuar crescendo em torno dos atuais 4%, os transportes urbanos terão
uma excelente base para continuar sua escalada de expansão e modernização”. A inflação
se manteve em torno de 9% e o PIB se aproximou do índice desejado (3 a 3,5%) mas as
expectativas otimistas em torno do transporte coletivo urbano não se realizaram.
Ao contrário, passado o curto período de euforia em 1995, a economia do setor entrou em
franco declínio. Na maioria das cidades, a quantidade de passageiros transportados está
caindo ou, na melhor das hipóteses, vem se mantendo estável, o que significa, face ao
crescimento da população urbana dos grandes centros (caracterizado por taxas baixas mas
ainda assim positivas), uma participação decrescente do transporte público no mercado de
transporte urbano.
Em paralelo, a oferta de transporte público - medida pela produção quilométrica - está
aumentando substancialmente nos últimos anos. Quase não há exceções a essa tendência
entre as cidades brasileiras. A conseqüência tem sido a queda persistente da produtividade
do setor, expressa pelo Índice de Passageiros por Quilômetro (IPK). Uma vez que as tarifas
do transporte coletivo são fixadas com base no custo médio dividido pela quantidade de
passageiros pagantes, quanto menor o IPK maior a parcela de custo transferida, via tarifa,
para cada usuário do sistema.
No regime de alta inflação e indexação de preços que durante décadas caracterizou a
economia brasileira, a queda de produtividade (e os aumentos de custos internos e
externos) costumavam ser repassados para as tarifas sem maiores conseqüências sobre a
demanda dos serviços de transporte coletivo, geralmente classificada como “cativa” e de
baixa elasticidade em relação aos preços. Com a mudança para um ambiente de
estabilidade monetária, os reajustes de tarifas passaram a ter reflexos cada vez mais
importantes no comportamento do mercado.
Pouco sensível à transformação do ambiente econômico, o setor continuou a praticar,
quase mecanicamente, o repasse de custos e ineficiências para as tarifas durante os
primeiros anos após o Plano Real. Em 1997 e sobretudo agora, em 1998, começou a ficar
claro o esgotamento deste tipo de estratégia, ao menos para um grande número de cidades
brasileiras. Mesmo do ponto de vista estatístico é possível demonstrar que os reajustes
5
tarifários médios do setor estão se dando a taxas cada vez menores com o passar do tempo.
Isso significa a percepção, pelos agentes econômicos, de que, num mercado a cada dia
mais concorrencial, aumentos tarifários implicam freqüentemente redução no número de
passageiros, mesmo considerando o efeito amortecedor do subsídio, representado pelo
vale-transporte.
Os itens seguintes deste capítulo se propõem a discutir com maior detalhe este problema
axial dos transportes coletivos urbanos e agregar a ele novos componentes. Antes, no
entanto, é preciso situá-lo melhor do ponto de vista quantitativo.
2.1 - Os números do problema
Passageiros transportados
As estatísticas disponíveis nas cidades pesquisadas mostram que a quantidade anual de
passageiros transportados pelos sistemas municipais de ônibus caiu de 3,6% entre 1995 e
1996 e de 5,5% entre 1996 e 1997. A única exceção é Goiânia, onde os volumes de
passageiros transportados apresentam um crescimento muito baixo. As maiores quedas
vêm acontecendo em São Paulo, Campinas, Recife e Salvador.
Tabela 1
Municípios Selecionados
Sistemas Municipais de Transporte Público por Ônibus
Passageiros Anuais Transportados
1995 - 1997
Passageiros (em 1000)
Variação %
Município
1995
São Paulo
Campinas
Recife1
Salvador
Belo Horizonte
Curitiba
Rio de Janeiro
Goiânia2
Porto Alegre
Total
1996
1997
96/95
97/96
1.965.752 1.828.381 1.620.276
151.532 148.451 133.843
482.094 463.791 438.103
522.323 500.340 473.255
556.458 548.880 532.277
315.652 313.101 303.980
1.201.636 1.190.439 1.183.389
200.622 202.280 202.465
350.560 345.287 349.833
-7,0
-2,0
-3,8
-4,2
-1,4
-0,8
-0,9
0,8
-1,5
-11,4
-9,8
-5,5
-5,4
-3,0
-2,9
-0,6
0,1
1,3
5.746.629 5.540.950 5.237.421
-3,6
-5,5
Fonte: Pesquisa NTU junto a órgãos gestores e sindicatos de operadores
(1) Região metropolitana
(2) Aglomerado urbano
6
Gráfico 1
Sistema de Transporte Público por Ônibus
VARIAÇÃO % NA QUANTIDADE ANUAL DE PASSAGEIROS TRANSPORTADOS
1996/1995 e 1997/1996
7,0
Variação %
2,0
-3,0
-8,0
Seqüência1
Seqüência2
-13,0
São Paulo
Campinas
Recife
Salvador
B.Horizonte
Curitiba
R.de Janeiro
Goiânia
Porto Alegre
Total
Há poucos dados para os sistemas intermunicipais metropolitanos. Mas, a julgar pelos
casos das regiões metropolitanas ou aglomerações urbanas de São Paulo, Belo Horizonte,
Porto Alegre e Florianópolis, a tendência não tem sido muito diferente, embora o declínio
na quantidade de passageiros transportados entre 95 e 96 tenha sido um pouco menor do
que nos sistemas municipais. As estatísticas mostram uma tendência de baixo crescimento
para o sistema administrado pelo DER-MG na Região Metropolitana de Belo Horizonte.
Tabela 2
Regiões Metropolitanas Selecionadas
Sistemas Intermunicipais Metropolitanos de Transporte Público por Ônibus
Passageiros Anuais Transportados
1995 - 1997
Passageiros (em 1000)
Variação %
Região
São Paulo
Belo Horizonte
Porto Alegre
Florianópolis
Total
1995
1996
1997
96/95
97/96
539.927
285.000
164.100
32.911
524.902
288.000
155.900
32.325
468.670
292.000
150.500
29.624
-2,8
1,1
-5,0
-1,8
-10,7
1,4
-3,5
-8,4
1.021.938 1.001.127
940.794
-2,0
-6,0
7
Produção quilométrica
A produção quilométrica, principal indicador da oferta dos sistemas de transporte, está
aumentando em quase todas as cidades pesquisadas. Conforme se observa pela Tabela 3,
este aumento foi, em média, de 5,6% entre 1995 e 1996 e de 2,7% entre 1996 e 1997.
Tabela 3
Quilometragem Anual Percorrida
1995 - 1997
Quilometragem (em 1000)
Variação %
Município
R. Janeiro
Campinas
Curitiba
Goiânia
Recife
B.Horizonte
P. Alegre
Salvador
São Paulo
Total
1995
1996
1997
96/95
97/96
566.037
58.425
96.243
70.162
195.744
172.147
100.549
214.257
801.000
617.936
63.154
98.868
71.715
211.391
180.252
105.432
215.698
837.000
680.374
68.123
106.401
74.322
218.269
184.713
106.252
216.895
811.000
9,2
8,1
2,7
2,2
8,0
4,7
4,9
0,7
4,5
10,1
7,9
7,6
3,6
3,3
2,5
0,8
0,6
-3,1
2.274.564 2.401.446 2.466.349
5,6
2,7
Gráfico 2
VARIAÇÃO % NA QUILOMETRAGEM ANUAL
1996/1995 e 1997/1996
12,0
10,0
8,0
Variação %
6,0
4,0
2,0
0,0
-2,0
-4,0
1996/1995
1997/1996
-6,0
R. Janeiro
Campinas
Curitiba
Goiânia
Recife
B.Horizonte
P. Alegre
Salvador
São Paulo
Total
8
No caso isolado do Município de São Paulo, houve um corte importante de oferta em 1997
e, mesmo com o grande peso desta cidade no conjunto, a média geral de quilometragem
percorrida ainda revela um aumento no último biênio analisado.
O aumento de quilometragem é ainda maior para os sistemas intermunicipais
metropolitanos (embora haja poucos dados disponíveis para apoiar a afirmação), conforme
se pode verificar pela Tabela 4. Em média, as regiões metropolitanas pesquisadas
aumentaram sua oferta em torno de 6,8% entre 1995 e 1996 e de 6,7% entre 1996 e 1997.
Tabela 4
Regiões Metropolitanas Selecionadas
Sistemas Intermunicipais Metropolitanos de Transporte Público por Ônibus
Quilometragem Anual Percorrida
1995 - 1997
Quilometragem (em 1000)
Variação %
Região
1995
1996
1997
96/95
97/96
São Paulo
Belo Horizonte
Porto Alegre
Florianópolis
267.381
150.000
84.800
17.217
288.730
164.000
86.800
15.440
305.073
179.000
91.600
16.533
8,0
9,3
2,4
-10,3
5,7
9,1
5,5
7,1
Total
519.398
554.970
592.206
6,8
6,7
Índice de passageiros por quilômetro
Em conseqüência das tendências apontadas nos itens anteriores, a produtividade do
transporte público urbano caiu bastante no período 1995-1997. Na média dos sistemas
municipais pesquisados, o índice de passageiros por quilômetro1 sofreu redução de 8,7%,
entre 1995 e 1996 e de 8,0% entre 1996 e 1997. Nos sistemas intermunicipais, a
diminuição foi de 8,3% e 11,9%, respectivamente, entre 1995-1996 e 1996-1997.
1
Trata-se aqui de uma forma grosseira do IPK. Este índice é normalmente apurado para fins de cálculo
tarifário e toma como referência a quantidade de passageiros equivalentes.
9
Tabela 5
Índice de Passageiros por Quilômetro (média anual)
1995 - 1997
Índice de Passag./Km
Variação %
Município
1995
1996
1997
96/95
97/96
Campinas
Curitiba
Rio de Janeiro
São Paulo
Recife
Salvador
Belo Horizonte
Goiânia
Porto Alegre
2,59
3,28
2,12
2,45
2,46
2,44
3,23
2,86
3,49
2,35
3,17
1,93
2,18
2,19
2,32
3,05
2,82
3,27
1,96
2,86
1,74
2,00
2,01
2,18
2,88
2,72
3,29
-9,4
-3,4
-9,3
-11,0
-10,9
-4,8
-5,8
-1,4
-6,1
-16,4
-9,8
-9,7
-8,5
-8,5
-5,9
-5,4
-3,4
0,5
Total
2,53
2,31
2,12
-8,7
-8,0
Gráfico 3
VARIAÇÃO % NO ÍNDICE DE PASSAGEIROS POR KM (IPK)
1995 - 1997
10
5
Variação %
0
-5
-10
1996/1995
1997/1996
-15
-20
Campinas
Curitiba
Rio de Janeiro
São Paulo
Recife
Salvador
Belo Horizonte
Goiânia
Porto Alegre
Total
10
Tendências de longo prazo
Os dados analisados acima correspondem a um período relativamente curto de tempo. Até
que ponto é possível afirmar que as tendências de queda na quantidade de passageiros e de
aumento na quilometragem não são apenas fenômenos conjunturais?
Entre as cidades estudadas, poucas dispõem de séries estatísticas mais longas. Entretanto,
duas delas, Curitiba e São Paulo, oferecem elementos importantes para uma análise de
médio ou longo prazo. Note-se que Curitiba é considerado um exemplo de eficiência
pública na administração de sistemas de transporte e São Paulo se constitui no maior
mercado brasileiro de transporte público urbano.
Gráfico 4
Município de Curitiba
ÍNDICE DE PASSAGEIROS TRANSPORTADOS E QUILOMETRAGEM
1960 - 1997
1600
y = 36,203x + 65,541
R2 = 0,9667
1400
Índice (1960=100)
1200
1000
800
y = 0,0009x3 - 0,325x2 + 27,639x + 105,15
R2 = 0,9704
600
400
Passageiros
Quilometragem
200
Polinômio (Passageiros)
Linear (Quilometragem)
0
60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97
Ano
No caso de Curitiba, os índices construídos a partir de uma série de dados de 37 anos sobre
as médias diárias de passageiros transportados e quilometragem percorrida no sistema de
ônibus mostram algumas tendências de longo prazo bastante significativas:
a) a quilometragem está crescendo a taxa muito superior à que se observa para a
quantidade de passageiros transportados, o que determina uma forte queda na
produtividade do sistema;
b) a partir de 1989-1990 constata-se que a curva de passageiros passa a apresentar taxas
negativas (decréscimo), alterando a tendência dos 30 anos anteriores quando se observou
um crescimento contínuo.
A série disponível para São Paulo refere-se apenas a passageiros transportados no sistema
municipal de ônibus entre 1975 e 1997 (22 anos) e está representada no Gráfico 5. Por ela
se constata a mesma tendência de crescimento contínuo verificada em Curitiba até a
11
primeira metade da década de 80, que se inverte a partir de então para apresentar uma
pendente negativa. O resultado é tal que a quantidade de passageiros transportados no final
da série (1997) corresponde, aproximadamente, à quantidade observada 21 anos antes
(1976).
Gráfico 5
Município de São Paulo
Sistema de Transporte Público por Ônibus*
ÍNDICE DE PASSAGEIROS TRANSPORTADOS
1975 - 1997
140
135
130
Índice (1975=100)
125
120
115
y = -1E-05x4 - 0,0037x3 - 0,0224x2 + 3,1364x + 99,807
R2 = 0,7619
110
105
100
95
90
75
76
77
78
79
80
81
82
83
84
85
86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
97
Ano
* Sistema CMTC/SPTRANS
Os dados de Curitiba e São Paulo sugerem que as conclusões extraídas para o conjunto das
cidades pesquisadas no período 1995-1997 podem não ser resultados de movimentos
conjunturais e se inserem numa perspectiva de longo prazo. Depois de quase três décadas
de crescimento, a demanda de transporte público vem apresentando tendência de queda a
partir da segunda metade dos anos 80, apenas interrompida em 1995 quando o crescimento
da renda decorrente do Plano Real provocou uma súbita expansão da mobilidade urbana.
Tarifas
O reajuste de tarifas tem sido tradicionalmente utilizado pelo setor para compensar a queda
de produtividade e o aumento de custos operacionais dos serviços e assim restabelecer o
equilíbrio econômico-financeiro da atividade. No ambiente de estabilidade monetária que
se instalou a partir de 1994, este mecanismo continua a ser empregado mas já há
indicadores das dificuldades cada vez maiores que esta prática vem enfrentando. Nos
últimos anos, os aumentos das tarifas de ônibus vêm se fazendo a taxas decrescentes.
À medida em que os mercados de transporte urbano de passageiros se tornam mais
competitivos - e é isso o que vem acontecendo - a sensibilidade da demanda aos aumentos
de tarifas aumenta. É bem verdade que o elevado nível de subsídio ao usuário, via
distribuição do vale-transporte pelos empregadores, as gratuidades e os descontos
(sobretudo o passe estudantil) tende a amortecer o efeito dos aumentos de tarifas sobre a
demanda. Mas, não se deve esquecer que um grande contingente de usuários não goza de
12
qualquer benefício e sente diretamente as majorações de preços em seus orçamentos
domésticos.
Gráfico 6
Capitais Brasileiras
VALES-TRANSPORTE VENDIDOS SOBRE PASSAGEIROS TRANSPORTADOS
Março 1994 a 1997
48,0
47,0
46,9
47,0
45,9
46,0
Porcentagem
45,0
44,0
42,9
43,0
42,0
41,0
40,0
1994
1995
1996
1997
Além disso, os reajustes tarifários atuam potencializando a rentabilidade dos modos
concorrentes, sobretudo do transporte informal, conforme analisado em estudo recente
realizado pela NTU com o apoio da ANTP2.
De janeiro de 1995 a abril de 1998, a tarifa média ponderada do transporte público por
ônibus aumentou cerca de 37% em termos reais, ou seja, já descontado o efeito da inflação
no período.
2
NTU-ANTP, Transporte Informal. NTU, Brasília, junho de 1997. pags. 40-44
13
Gráfico 7
TARIFA MÉDIA PONDERADA*
Jan. e Jul. de 1995 a 1998
0,75
Tarifa Média Ponderada (R$ const. abr./98)
0,74
0,70
0,72
0,70
0,69
y = 0,0977Ln(x) + 0,5439
R2 = 0,9559
0,65
0,63
0,62
0,60
0,55
0,54
0,50
Jan.95
Jul.95
Jan.96
Jul.96
Jan.97
Jul.97
Jan.98
* ponderação pela quantidade de passageiros
transportados
A variação média das tarifas de ônibus está decrescendo ao longo do tempo, conforme
ilustram os dados extremos da série analisada: enquanto entre janeiro de 1995 e de 1996 o
reajuste médio foi da ordem de 16,1%, no mesmo intervalo mensal de 1996-1997 o
crescimento não passou de 6,7%. Isso demonstra que os gestores e operadores estão mais
sensíveis ao conjunto de impactos negativos das altas taxas de crescimento das tarifas
sobre a atividade do setor; em várias cidades, os próprios sindicatos de operadores vêm-se
opondo a que os problemas de produtividade e custos sejam enfrentados apenas no plano
da política tarifária.
Gráfico 8
Sistemas de Transporte Público por Ônibus
VARIAÇÃO % DA TARIFA MÉDIA PONDERADA
Jan.95 a Jan.97
18,0
16,1
16,0
Variação %
14,0
12,0
10,0
9,2
8,0
6,7
6,0
4,0
Jan.95 - Jan.96
Jan.96 - Jan.97
Jan.97 - Jan.98
Período
14
2.2 - Porque está diminuindo a quantidade de passageiros?
Antes de mais nada é preciso esclarecer : - a que tipo de passageiros se refere a pergunta do
título? Trata-se dos passageiros que se utilizam do transporte coletivo em geral ou apenas
dos passageiros usuários dos sistemas regulares ou formais?
Neste estudo, a pergunta se voltou para os sistemas regulares de transporte coletivo sobre
pneus. Mas, embora as informações disponíveis não permitam conclusões seguras, parece
que a diminuição de passageiros diz respeito a todo o universo dos sistemas de transporte
coletivo, sejam eles formais ou informais. Na Região Metropolitana de São Paulo, onde a
Pesquisa de Origem - Destino vem sendo feita sistematicamente a cada 10 anos, desde
1967, fica claro que o transporte coletivo como um todo vem acumulando perdas contínuas
para o transporte privado e para a caminhada a pé. Parece haver, portanto, por trás do
fenômeno em análise, um longo histórico de perda de mercado do transporte coletivo para
o transporte individual não só nas cidades brasileiras como nos principais centros urbanos
do mundo3.
Gráfico 9
Paises Selecionados
Sistemas de Transporte Público Urbanos
ÍNDICE DE PASSAGEIROS TRANSPORTADOS
1970 - 1992
140
120
Índice (1980=100)
100
França
Alemanha
Alemanha (Leste)
80
Inglaterra
Italia
60
Hungria
Polônia
40
Canadá
20
1970
1975
1980
1985
1990
1992
Fonte: Pucher J. e Lefèvre, C. - The Urban Transport Crisis
MacMillan Press, Londres, 1996 - pag. 20
Em 1997, a NTU realizou uma pesquisa nacional sobre os transportes informais ou
clandestinos4. Os estudo se basearam numa extensa consulta a lideranças da área estatal e
privada e sua conclusões foram discutidas em vários encontros nacionais e regionais, o que
representou uma ampla audiência qualificada no setor. Embora os resultados do trabalho e
seu debate tenham sido muito positivos, tem-se a impressão de que foi dado um peso
3
A esse propósito, ver: PUCHER, John e LEFEVRE, Christian - The Urban Transport Crisis in Europe and
North America. MacMillan Press, London, 1996. pags. 12-20.
4
NTU-ANTP, obra citada.
15
excessivo ao transporte informal na explicação da perda de mercado vivenciada pelo
segmento formal dos transportes coletivos. Em alguns momentos do debate parecia que o
transporte informal era a única fonte dos males que afligiam os sistemas públicos de
transporte coletivo.
Um olhar mais detido sobre o problema, tal como se procurou na presente pesquisa,
mostrou que, mesmo em localidades onde o transporte informal não ocorre, o sistema
público de transporte coletivo apresenta demanda estabilizada ou em declínio. Isso quer
dizer que há outros fatores responsáveis pelo fenômeno, embora não haja dúvidas de que o
avanço da informalidade responda, em muitas cidades, por importantes perdas de mercado.
Transporte por automóvel
As perdas de passageiros para o automóvel parecem ser bastante expressivas, sobretudo a
partir de 1992 quando a produção da indústria automobilística nacional e as importações
para o mercado interno ganharam um novo impulso. Neste novo ciclo de crescimento, a
indústria automobilística deu ênfase à produção de veículos econômicos, com
financiamento de até 36 meses, o que proporcionou o aumento da propriedade na classe C,
onde se concentra um grande volume de usuários do transporte público. O uso do
automóvel está sendo estimulado também pela manutenção do preço da gasolina num
patamar baixo.
Gráfico 10
Brasil
VENDAS DE AUTOMÓVEIS E UTILITÁRIOS LEVES
Produção nacional e importações. Mercado interno
1990 - 1997
2000
1800
1.809,4
No. de veículos (em 1.000)
1600
1.616,1
1.566,3
1400
1200
1.277,3
1000
1.057,9
800
600
661,3
717,1
716,2
400
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
Ano
16
A maioria dos entrevistados acredita estar se verificando uma perda de mercado do
transporte público para o automóvel, o que era tido como pouco provável segundo as
teorias vigentes nos anos 70 e 80. Quase sempre a demanda do transporte coletivo urbano
era vista como “cativa”, composta de usuários sem possibilidade de acesso (ou de uso
freqüente) ao transporte privado, dada a sua baixa renda face ao custo elevado dos
veículos. Mas os entrevistados ainda não têm condições de demonstrar as suas conclusões
ou de sustentá-las em dados confiáveis.
Motocicletas
Outro segmento em expansão no transporte urbano e que vem subtraindo passageiros do
transporte público é o das motocicletas. Veículo de custo relativamente baixo e ágil
suficiente para enfrentar os congestionamentos, a motocicleta vem sendo empregada, com
sucesso, no transporte de documentos e pequenas encomendas nas áreas urbanas. Até
alguns anos atrás esse tipo de serviço, prestado pelos “office boys” e empresas
especializadas, empregava em grande escala o transporte coletivo. Mas, a área de
concorrência mais percebida com o transporte público é no chamado serviço de moto-taxis
que, de forma regulamentada ou não, difundiu-se principalmente nos centros urbanos de
médio porte, cobrando tarifas intermediárias entre o taxi e o ônibus. Os problemas de
segurança e higiene envolvendo o transporte de passageiros por motocicletas são graves
mas, por razões ainda pouco estudadas, não têm inibido o crescimento da demanda neste
segmento.
Enquanto no caso do automóvel e da motocicleta há uma grande convergência de opiniões
dos entrevistados quanto à importância da concorrência que vêm fazendo ao transporte
público, em dois outros casos as opiniões são bem mais dispersas: o transporte fretado em
geral e o transporte escolar.
É bem visível o pouco conhecimento que os gestores e operadores públicos demonstram
em relação a estes segmentos do mercado de transportes urbanos, mesmo sabendo-se que a
maioria dos serviços de transporte escolar são autorizados/concedidos e controlados pelas
Prefeituras.
Transporte escolar
O transporte escolar, como atividade especializada de fretamento por contratos de
pagamento mensal, desenvolve-se estreitamente associada (e muitas vezes supervisionada)
às escolas privadas de 1o e 2o graus nos grandes centros urbanos. Mais do que o controle
público, quase sempre restrito ao veículo, é o vinculo com a escola que passa aos pais de
escolares o “aval” de um serviço seguro e confiável, atributos considerados indispensáveis,
e que de outra forma dificilmente seriam reconhecidos num serviço operado por
autônomos. Talvez seja por causa desta associação com os estabelecimentos de ensino que
o transporte escolar nunca tenha se organizado, até agora, como rede pública especializada.
Entre gestores e operadores não há uma visão clara de como vem crescendo o transporte
17
escolar e até que ponto seu desenvolvimento está contribuindo para reduzir a participação
dos sistemas públicos no mercado de transporte urbano.
Outros tipos de fretamento
Os serviços de fretamento ganham expressão no transporte de empregados entre
estabelecimentos comerciais/industriais de grande porte e as áreas residenciais (ou entre
estas e concentrações de estabelecimentos, como nos distritos industriais, universidades,
centros administrativos etc.), muitos deles em localização desfavorável face à rede de
transporte público. Quase sempre os empregadores estão envolvidos como contratantes do
transporte.
Nos grandes centros urbanos, como Rio e São Paulo, estão crescendo bastante serviços
especializados de fretamento que servem a determinados tipos de equipamentos ou eventos
(teatros, cinemas, shopping centers, competições esportivas etc.), acionados por chamada
telefônica. A segurança é um dos atributos mais solicitados, geralmente acompanhada de
conforto e cortesia no tratamento de motoristas e guias.
Nos dois casos acima mencionados não é simples identificar o crescimento por competição
com os sistemas públicos. Este último é um bom exemplo de segmento emergente de
mercado, não necessariamente derivado do transporte público. Quanto ao fretamento
convencional, há posições muito divergentes entre gestores e operadores mesmo sobre o
ritmo de expansão deste tipo de demanda. Alguns afirmam que o segmento está em
expansão nas suas cidades e outros o identificam como em retração.
Mais do que no caso do transporte escolar, a opacidade destes outros tipos de fretamento é
ainda maior para os gestores e operadores. Na maioria das cidades não há qualquer tipo de
controle público sobre esses serviços. Mesmo em áreas onde a oferta é bem delimitada,
como em Porto Alegre e Curitiba, o transporte fretado chega a abrigar, algumas vezes,
verdadeiros serviços clandestinos em competição com a rede pública.
Transporte clandestino e alternativo
Neste último ano, o que mudou fundamentalmente no transporte por kombis, vans e mototaxis foi a velocidade de sua penetração no mercado, que se reduziu nos grandes centros. O
principal fator deste arrefecimento parece ter sido a queda da rentabilidade decorrente do
grande número de operadores que entraram no negócio, fazendo cair a receita média. O
aumento da taxa de juros também influenciou na decisão de novos investimentos.
Não houve grande alteração na geografia do fenômeno. Cidades como Porto Alegre,
Florianópolis, Curitiba, Belo Horizonte, Goiânia e Belém continuaram sem registro
expressivo de transporte informal. As maiores incidências também continuam as mesmas,
assim como a moto-taxi continua se manifestando de maneira predominante nas cidades de
porte médio, especialmente no interior de São Paulo, Minas Gerais e Paraná.
18
No diagnóstico do fenômeno, o que mudou em relação aos estudos anteriores foi a ênfase
atribuída aos fatores político-institucionais. Está ficando cada vez mais nítido de que a
existência de um esquema político de apoio, sustentado em interesses comerciais e
eleitorais, é um componente essencial na estratégia de penetração do transporte informal.
Por si sós, as deficiências do sistema público de transporte, as expectativas de rendimento
da atividade informal, o nível de desemprego e outras causas freqüentemente apontadas
não são suficientes para desencadear o rápido crescimento do transporte informal.
Mas, de qualquer maneira, o transporte informal e suas manifestações legalizadas, quase
sempre denominadas transporte alternativo, caminharam rapidamente, em 1997 e início de
1998, para controlarem uma parcela de 2 a 5% da demanda de transporte coletivo urbano
numa quantidade significativa de cidades. Em alguns casos isolados, essa participação
pode subir até os 10%.
Eliminação de deslocamentos. Viagens a pé
Aos fatores acima mencionados, a diminuição da quantidade de passageiros transportados
parece se ligar também à supressão de viagens motorizadas em camadas de renda muito
baixas. São famílias e pessoas que, não se enquadrando na condição de receber o valetransporte e sem ter acesso a gratuidades e descontos, têm dificuldades de arcar com as
despesas do transporte coletivo e limitam as viagens não essenciais (principalmente com
motivo compras e recreação). Incluem-se ai os desempregados, cujo número vem
crescendo nos últimos anos.
Neste baixos patamares de renda, a ação combinada de tarifas de transporte coletivo
relativamente altas e tempos elevados de viagens, devido ao congestionamento, levam à
substituição do transporte coletivo motorizado pelo deslocamento a pé. Em várias cidades,
a tarifa única, de valor relativamente alto, contribui para desestimular os deslocamentos
mais curtos por ônibus. Isso parece ocorrer em deslocamentos entre 1 e 5 Km, ou seja, uma
faixa muito acima dos 800 metros convencionalmente aceitos para deslocamentos
terminais (da moradia ao ponto de ônibus, por exemplo).
oOo
Em síntese, os motivos analisados para a redução na quantidade de passageiros, apontam
para uma condição de mercados cada vez mais competitivos, onde os sistemas de
transporte públicos estariam perdendo posições para outros ofertantes.
2.3 - Porque está aumentando a produção quilométrica?
Embora a produção quilométrica esteja aumento em praticamente todas as aglomerações
urbanas estudadas, os motivos deste crescimento variam muito de um caso para outro.
19
Entre as causas mais freqüentes, destacam-se a expansão da área de atendimento, as
pressões sociais e políticas para aumentar freqüências e estender itinerários, a concorrência
entre serviços municipais e intermunicipais e entre serviços regulares e clandestinos e, para
alguns sistemas remunerados pela produção, a disputa das concessionárias por
quilometragem nas câmaras de compensação como forma de ampliar a participação nas
receitas tarifárias.
A primeira causa está ligada à própria expansão da ocupação territorial na periferia das
cidades. Assim, as linhas de ônibus são estendidas continuamente para atender as
demandas - quase sempre pouco densas - das novas áreas ocupadas. A tarifa única e a
integração tarifária, a cada dia mais difundidas, estimulam este processo de extensão
periférica das áreas urbanas em regime de baixas densidades residenciais, pois criam uma
indiferença do preço pago pelo usuário em relação à distância percorrida ou ao número de
linhas de transporte utilizadas. Sabendo que as tarifas do transporte são aproximadamente
as mesmas qualquer que seja a distância entre sua residência e os pólos de
atração/produção de viagens, ele tende a escolher localizações residenciais em periferias
afastadas onde é mínimo o valor dos terrenos (embora permaneça a penalização do tempo
de viagem).
Outro fator importante do aumento da produção quilométrica são as demandas sociais e
políticas de aumento das freqüências e ajustes de itinerários das linhas de transporte
coletivo. Os órgãos gestores lidam diariamente com este tipo de demanda, canalizadas por
políticos e lideranças comunitárias que, mesmo gerando benefícios sociais, muitas vezes
comprometem o equilíbrio econômico-financeiro dos serviços. Algumas vezes, as
operadoras aceitam e até estimulam este tipo de demanda, vendo-a como oportunidade de
ampliar sua área de atuação mas sem analisar as condições de viabilidade econômicofinanceira decorrentes da extensão ou melhoria do serviço.
A competição entre operadoras de transporte visando ampliar a área de atendimento, o
volume da receita ou a margem de lucros é apontada com freqüência como um dos fatores
de crescimento da produção quilométrica. Como a competição de preços costuma ser
estritamente regulada, a oferta de quilometragem se manifesta com maior intensidade. Esta
concorrência se estabelece em vários níveis:
a) entre operadoras de sistemas municipais e intermunicipais metropolitanos que se
utilizam dos mesmos canais viários:
b) entre operadoras regulares e informais, pela disputa das demandas ao longo dos
itinerários;
c) entre operadoras de um mesmo sistema, quando remuneradas pela produção de serviços,
visando conquistar maior fatia da receita tarifária.
Neste último caso, como a remuneração se baseia quase sempre nos custos operacionais
totais, pode ocorrer (e, de fato, tem ocorrido em várias cidades) uma verdadeira
“competição pela ineficiência”, o que motivou a introdução de critérios de eficiência por
parte dos órgãos gestores, nem sempre suficientes para reverter as conseqüências negativas
do modelo remunerativo.
Os modelos de remuneração por prestação de serviços (ou pela produção), ainda que
possibilitando maior flexibilidade no atendimento a demandas sociais localizadas (mas sem
20
viabilidade econômica) por parte dos órgãos gestores, têm sido apontados como
estimuladores do aumento dos custos unitários ou da produção quilométrica.
Quaisquer que sejam os fatores de aumento da produção quilométrica, é inegável que
grande parte do problema se deve à falta de informações sobre o mercado e à precariedade
dos sistemas de planejamento estratégico e operacional que caracterizam a gestão dos
serviços de transporte, tanto na área pública como privada.
2.4 - Outros componentes
Na introdução a este capítulo, procurou-se focalizar o problema da produtividade
decrescente que está marcando a economia dos transportes públicos nas grandes cidades
brasileiras e pressionando as tarifas. Mas, há outros fatores contribuindo para agravar as
condições econômico-financeiras dos transportes públicos. O principal deles é o aumento
dos custos quilométricos em decorrência do congestionamento (baixas velocidades) das
vias e das elevações de salários do pessoal operacional. Outra condição que afeta a
economia do setor, influindo no crescimento e na distribuição da demanda, é a dinâmica
populacional nas regiões metropolitanas.
Custos operacionais
Além de queda nos índices de produtividade, o transporte público está se defrontando com
o aumento dos custos médios de operação. De acordo com levantamentos da NTU
realizados em 9 capitais, os custos por quilômetro5 aumentaram de 32,3% entre abril de 94
e outubro de 97, em termos reais.
Gráfico 11
Capitais Brasileiras - Sistema de Ônibus Urbanos *
CUSTO PONDERADO POR QUILÔMETRO
(R$ const. dez/97)
1,80
1,72
1,70
1,69
1,69
Abr/96
Out/96
1,67
Custo Ponderado (R$ const. Dez.97)
1,60
1,60
1,50
1,50
1,40
1,40
1,30
1,30
1,20
1,10
1,00
Abr/94
Out/94
Abr/95
Out/95
Abr/97
Out/97
* S.Paulo, Rio, B. Horizonte, Recife, P.Alegre,
Salvador, Curitiba, Fortaleza e Brasília
5
Trata-se do custo médio ponderado (pela quantidade de passageiros transportados) em São Paulo, Rio de
Janeiro, Belo Horizonte, Recife, Salvador, Porto Alegre, Curitiba e Brasília.
21
Os principais fatores deste aumento são a redução das velocidades médias decorrentes do
congestionamento no sistema viário urbano e a política salarial que vem sendo praticada
em relação ao pessoal de operação das empresas de transportes.
Para manter constantes as condições operacionais em ambientes de congestionamento
crescente, são necessários mais veículos, motoristas, combustível etc., o que tem elevado
substancialmente os custos unitários.
O IPEA e a ANTP realizaram uma pesquisa sobre a redução das deseconomias em
decorrência de melhorias no transporte público em 10 cidades e apuraram que o
congestionamento onera o custo operacional dos sistemas de ônibus entre os limites de
0,9% (Brasília) e 15,8% (São Paulo).
Gráfico 12
Cidades Selecionadas
IMPACTO DO CONGESTIONAMENTO
NO CUSTO OPERACIONAL DOS ÔNIBUS URBANOS
1997
18
16
15,8
Impacto no custo operacional %
14
12
9,6
10
8
6,4
6,2
6
3,7
4
3,5
2,6
2,1
2
1,6
0,9
0
S. Paulo
R.Janeiro
Campinas
B. Horizonte
J. Pessoa
Recife
P. Alegre
Juiz de Fora
Curitiba
Brasília
Fonte: IPEA-ANTP (Redução das Deseconomias Urbanas com a Melhoria
do Transporte Público - Relatório Síntese, maio/98
Os impactos registrados no Gráfico 12 foram medidos a partir de dois fatores 6: o excesso
de frota de ônibus e o excesso de consumo de óleo diesel, ambos provocados pelos
retardamentos (congestionamentos, semáforos e pontos de parada). Para as 10 cidades
pesquisadas, estimou-se em 4.789 veículos o excesso da frota de ônibus7 devido ao
6
E = (0,2*dD) + (0,5*dF), onde:
E = excesso de custos operacionais;
D = consumo de óleo diesel
F = número de veículos na frota
d = variação
7
O aumento da frota foi estimado em função do aumento do tempo de percurso acima do desejável, para
cada trecho das vias, nos picos, pela fórmula: DF = DTp*L*Freq, onde:
22
congestionamentos no pico da tarde, representando 16,1% da frota em 1997. O excesso de
consumo anual de combustível8 devido aos congestionamentos (incluindo as vias
transversais aos corredores pesquisados) foi calculado em 14,1 milhões de litros de óleo
diesel.
Estas externalidades negativas que o tráfego privado impõe ao transporte público só
encontram respostas satisfatórias na criação de espaço viário exclusivo ou prioritário para
a circulação dos meios coletivos, uma vez que as medidas restritivas ao automóvel só têm
se mostrado viáveis em áreas muito restritas, continuando improváveis como política mais
abrangente.
Um outro fator de elevação dos custos operacionais relaciona-se com a política salarial. Os
salários do pessoal operacional (motoristas, cobradores e fiscais), que entram na
composição do custo total com peso entre 45% e 60%, vêm sendo reajustados muito acima
da inflação média da economia e sem qualquer relação com a produtividade geral do setor
ou a produtividade específica da função. Esta dinâmica tem a ver não só com o poder de
reivindicação dos rodoviários urbanos, capazes de impor custos muito elevados com suas
greves e paralisações, mas também à maneira como vêm sendo feitas as negociações
salariais, quase sempre vinculadas à determinação das tarifas pelo poder público. A forte
correlação entre as variações de salários e de tarifas pode ser notada quando se faz o
confronto dos dados do Gráfico 13 com os do Gráfico 7. Este quase automatismo dos
aumentos de tarifas e salários ignora por completo os elementos ligados à produtividade e
gera pressões muito fortes sobre os custos.
DF = aumento da frota de ônibus (veículos)
DTp = tempo de percurso em excesso (horas)
L = extensão do trecho (Km)
Freq = freqüência dos ônibus no trecho (veículos/hora).
A quantidade em excesso de ônibus causada pelo congestionamento foi calculada por faixa horária, para cada
cidade, para os três níveis de congestionamento considerados (leve, moderado e severo) nas horas de pico.
8
O consumo de combustível está relacionado com a variação da velocidade. Pesquisas de instituições
nacionais e internacionais estabelecem essa função (para ônibus):
C = 0,44428 + 0,00008 V2 - 0,00708 V + 1,37911/V + 0,00107 carr, onde:
V = velocidade (Km/h)
carr = carregamento (sentados + em pé)
C = consumo por quilômetro
23
Gráfico 13
Sistema de de Transporte Público por Ônibus
SALÁRIO MÉDIO MENSAL DOS MOTORISTAS DE ÔNIBUS
Jan. 1995 - Dez. 1997
Salario Medio Mensal (R$ const. dez/96)
600
550
y = 52,61Ln(x) + 373,19
R = 0,9356
500
450
400
350
J F M A M J
J A S O N D J F M A M J J A S O N D J F M A M J
1995
1996
J A S O N D
1997
Demanda e dinâmica populacional
Ao final, é preciso chamar a atenção para alguns aspectos da dinâmica populacional dos
centros urbanos que estão afetando a configuração da demanda de transporte coletivo e que
são ilustrados pelos dados da Tabela 6.
Tabela 6
Brasil
População Urbana Residente - Regiões Metropolitanas*
1970 - 1996
Municípios Centrais1
Ano
Nº de
habitantes
1970
1980
1991
1996
16.808.973
23.296.978
26.974.935
27.819.000
Part. %
no total
Municípios Periféricos2
Taxa anual
Nº de
de cresc. %3 habitantes
73,3
68,2
58,0
55,8
6.119.806
3,31 10.847.281
1,34 19.549.028
0,62 22.008.448
Part. %
no total
Total
Taxa anual
Nº de
de cresc. %3 habitantes
26,7
31,8
42,0
44,2
22.928.779
5,89 34.144.259
5,50 46.523.963
2,39 49.827.448
Part. %
no total
100,0
100,0
100,0
100,0
Taxa anual
de cresc. %3
4,06
2,85
1,38
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE.
(*) S. Paulo, R. de Janeiro. B. Horizonte, Recife, P. Alegre, Salvador. Fortaleza, Belém, Brasilia e Curitiba
(1) municípios das capitais
(2) municípios das periferias metropolitanas (não inclui a capital)
(3) taxa geométrica anual de crescimento entre o ano da linha e o ano anterior
24
a) A população das cidades está crescendo a taxas cada vez menores.
Na década de 70, a população das regiões metropolitanas cresceu a uma taxa geométrica
anual de 4,06%; esta taxa caiu para 2,85% ao ano entre 1980 e 1991 e ultimamente (entre
1991 e 1996) se situou em torno de 1,38%.
Assim, enquanto no passado eventuais perdas no atendimento relativo do transporte
público eram compensadas pelas altas as taxas de crescimento demográfico das cidades,
hoje elas tendem a aparecer mais traduzindo-se em diminuição da quantidade absoluta de
passageiros transportados.
b) A população das áreas periféricas das cidades está crescendo a taxas maiores do que a
população das áreas centrais.
Conforme se observa na Tabela 6, a população dos municípios das periferias
metropolitanas cresce a taxas anuais quase duas vezes maiores do nos municípios centrais.
Em conseqüência, a participação percentual das populações periféricas passou de 26,7%
em 1970 para 44,2% em 1996.
Isso está fazendo com que, em muitas cidades, a demanda pelos serviços intermunicipais
metropolitanos de passageiros cresça mais do que a demanda pelos serviços de transporte
do município principal. Enquanto tinham pequena expressão do ponto de vista da demanda
atendida, estes sistemas recebiam pouca atenção dos governos estaduais (aos quais está
afeta a administração do transporte intermunicipal), dispunham de menos recursos e a
atitude administrativa em relação a eles tendia para o laissez faire. Com o novo vulto que
estão assumindo, as interfaces deles com os sistemas de transporte dos municípios centrais
tornam-se críticas para o desenvolvimento do transporte público nas regiões metropolitanas
e sua gestão exigirá órgão gestores mais eficazes e uma nova postura administrativa.
c) Em média, a população das cidades está se tornando mais idosa (aumento na
participação dos grupos etários de maior idade).
Assim, o efeito das gratuidades para idosos na redução da quantidade de passageiros
pagantes tende a se intensificar com o passar dos anos; em contrapartida, com a
diminuição dos contingentes populacionais mais jovens, os descontos para estudantes
podem influir menos na queda do número de passageiros equivalentes (embora as políticas
públicas de aumento da escolarização possam neutralizar este efeito).
2.5 - Conclusões
A variação do IPK pode ser vista sob ângulos diferentes. Na perspectiva do nível de
serviço, a diminuição deste indicador pode significar que os passageiros estão viajando
com mais conforto. Mas, o problema surge quando essa melhoria não vem acompanhada
de receitas para cobrir os custos adicionais necessários à sua produção. Neste caso, a
capacidade adicionada é fonte de ociosidade ou está sendo utilizada sem pagamento. Nos
25
sistemas públicos de transporte parece estar ocorrendo as duas coisas, em proporções
variáveis de cidade para cidade.
A ociosidade (lugares oferecidos e não utilizados) ocorre em função de fatores como
itinerários mau ajustados às linhas de desejo, programação horária inadequada, baixa
atratividade dos serviços face à oferta dos concorrentes etc. Por deficiências no controle
cotidiano da operação, pela falta de informação sobre a demanda e até mesmo por rigidez
regulamentar, muitas redes passam anos a fio sem ajustes. Em algumas cidades estes
ajustes são feitos em intervalos de tempo muito longos, como decorrência de algum plano
estratégico convencional cuja implantação provoca traumas profundos na circulação
urbana e reações de toda espécie por parte da população.
A utilização não remunerada dos serviços decorre tanto dos descontos e gratuidades legais
quanto dos passageiros que deixam de pagar a tarifa ilegalmente. Estes dois fenômenos são
mal dimensionados nas cidades brasileiras e é difícil afirmar que estão crescendo ou
diminuindo. Mas, sem dúvida, seu nível atual ainda é muito elevado e chega a até 30% do
total de passageiros.
Os sistemas de integração tarifária mau balanceados também podem acarretar perda de
quilometragem remunerada. Os usuários passam a viajar extensões maiores ou permanecer
mais tempo no sistema sem pagamento adicional. O balanceamento se faz pela eliminação
de quilometragem ociosa ou aumento da velocidade comercial dos ônibus, o que nem
sempre tem acontecido.
A simples enumeração das causas de diminuição do IPK já sugere a grande variedade de
estratégias possíveis para atacar o problema. Em linhas gerais, é possível destacar as
seguintes:
a) aumentar a participação dos sistemas públicos no atendimento à demanda de transporte
urbano ou, na pior das hipóteses, conter a evasão de usuários para os modos
concorrentes; nesta linha é fundamental a adoção de métodos de gestão orientados para
o mercado, agilidade na tomada de decisões (portanto, maior flexibilidade nos
regulamentos) e investimentos na infra-estrutura de uso exclusivo ou prioritário para o
transporte coletivo;
b) reduzir a quilometragem não paga ou de baixa utilização, seja pela racionalização das
redes e programas operacionais, seja pela eliminação de gratuidades e descontos sem
compensação financeira ou diminuição da evasão;
c) reduzir os custos unitários, principalmente através de políticas salariais do pessoal de
operação que levem em conta a produtividade.
O reequilíbrio econômico dos sistemas via aumento de tarifa oferece possibilidades
limitadas devido ao baixo nível de renda da população usuária potencial e ao caráter cada
vez mais concorrencial do mercado de transporte urbano. Cerca de 50% dos usuários não
têm acesso ao vale-transporte, principal forma de subsídio, e seu comportamento é cada
vez mais sensível aos aumentos no nível de R$0,75 em que se encontra a tarifa média
atual.
26
Do lado dos subsídios governamentais pouco se pode esperar. Os raros sistemas que ainda
admitem cobrir a diferença entre receitas e custos totais do transporte público estão
procurando todas as formas de eliminar os subsídios face aos problemas fiscais que os
estados e municípios vêm enfrentando.
A solução parece ser mesmo a reorganização operacional, econômica e institucional dos
serviços a fim de obter melhor posição no mercado de transporte urbano, controle da oferta
e custos unitários mais baixos.
27
3. AS POLÍTICAS
A situação das onze cidades estudadas apresenta-se muito diversificada em termos das
políticas adotadas com relação ao transporte público urbano. Assim, o máximo a que se
pode chegar no esforço analítico do conjunto é indicar as grandes tendências na ação
efetiva dos setores estatal e privado. Na apresentação das políticas procurou-se basear mais
nas ações práticas levadas a efeito do que no discurso dos órgãos envolvidos, estes muitas
vezes comprometido com o marketing dos projetos.
Uma característica freqüente das políticas locais é que, além de pouco articuladas, elas
raramente se apoiam em diagnósticos realistas e tecnicamente bem elaborados da situação
do transporte em cada cidade. Na maioria dos casos, as ações repetem empreendimentos
bem sucedidos em outras cidades, adotam programas modelados por agências de
financiamento (BNDES, BID etc.) ou seguem no rastro das inovações tecnológicas mais
recentes. O esforço principal das agências públicas ou privadas é o de “adequar” as
soluções às condições locais.
A maioria dos órgãos gestores mostra especial interesse pelos projetos de melhoria da
infra-estrutura de transportes (vias, terminais, sistemas de controle etc.) e empenha-se
atualmente em captar recursos junto às agências financeiras governamentais. Quase todos
submeteram ao BNDES projetos para implantação de redes integradas de transporte.
Apesar deste empenho, os resultados práticos são poucos e a disponibilidade de recursos
para investimento na infra-estrutura têm-se mantido baixa ao longo dos últimos anos (ver
item 3.1).
Por outro lado, não se observa grande ênfase na implantação de sistemas de planejamento,
informação e controle operacional que, no dia-a-dia, colaborem para ajustar a oferta do
transporte coletivo às contínuas alterações do mercado e às condições do trânsito. O
aperfeiçoamento da capacidade institucional dos órgão gestores e o treinamento de seus
quadros técnicos e operacionais, metas que receberam alguma prioridade na década de 80,
atualmente merecem muito pouca atenção.
3.1 - Infra-estrutura sem investimentos
Desde o início da década, foram insignificantes os investimentos na infra-estrutura dos
transportes públicos, incluindo corredores exclusivos para ônibus, terminais de passageiros
e sistemas de controle operacional.
Face ao congestionamento crescente nos sistemas viários, a falta de investimentos se
traduziu em baixas velocidades comerciais e em custos operacionais cada vez maiores para
manter o mesmo nível de atendimento.
Pesquisa coordenada pelo IPEA em parceria com a ANTP sobre “Redução das
Deseconomias Urbanas com a Melhoria do Transporte Público” constatou, em 1997,
velocidades médias de ônibus nos principais corredores de 10 cidades entre 14 Km/h e 22
Km/h, com limite mínimo em São Paulo (12 Km/h) e máximo em Brasília (27 Km/h).
Segundo a pesquisa, os congestionamentos severos nestas cidades implicam em um
28
aumento na frota de ônibus de 4.800 veículos (pico da tarde), o que corresponde a 16% do
total da frota em operação. Nestas condições, o aumento da frota devido ao
congestionamento e o consumo excessivo de combustíveis estariam elevando o custo
operacional em proporções que atingem 10% no Rio de Janeiro e 16% em São Paulo.
Os investimentos mais expressivos foram realizados nos sistemas metro-ferroviários, ainda
assim em volume insuficiente para alterar a baixa participação dos metrôs e ferrovias de
subúrbio na distribuição modal das viagens. Vários projetos desenvolvidos neste setor
decorrem dos acordos de “estadualização” das redes de transporte ferroviário urbano a
cargo do Governo Federal. Para assumir o controle das empresas - quase sempre
deficitárias - os governos estaduais negociaram recursos federais para recuperação ou
ampliação das redes, esperando assim viabilizar econômica e financeiramente a sua
operação.
Os desembolsos de financiamentos do BNDES e suas subsidiárias para transporte urbano
de passageiros superaram, em 1997, a casa dos R$713 milhões. Em 1996 haviam ficado
em torno dos R$634 milhões. A maior parte destes recursos foi destinada a projetos de
ampliação de redes metro-ferroviárias. Os desembolsos do Finame, subsidiária que
concentra a maioria das aplicações em ônibus urbanos, vêm caindo de ano para ano. Em
1995 foram liberados R$364,7 milhões, cifra que baixou para R$259,2 milhões em 1996,
chegando a R$211,2 milhões em 1997.
Gráfico 14
BNDES - Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
DESEMBOLSO COM FINANCIAMENTOS DE TRANSPORTE URBANO
1995 - 1997
800,0
713,6
700,0
Desembolso (em R$ milhões const. De dez./97)
634,2
600,0
502,4
500,0
364,7
400,0
375,0
330,9
259,2
300,0
211,2
200,0
Bndes
100,0
Finame
33,8
Total
0,0
1995
1996
1997
Fonte: BNDES
Contrapondo-se à escassez de investimentos dos últimos anos, há atualmente um grande
número de projetos de melhoria da infra-estrutura do transporte público sobre pneus em
elaboração ou já submetidos a diversas fontes de financiamento. Estima-se que os projetos
em tramitação no BNDES somem cerca de R$ 2 bilhões. Tratam-se, em geral, de
29
investimentos para implantação de sistemas integrados de transporte coletivo, baseados em
redes tronco-alimentadas, com ou sem a presença de ferrovias e metrôs.
3.2 - Integração tarifária
Sempre festejada, nos últimos anos a integração se difundiu como aspiração máxima dos
órgãos de gerência nas cidades brasileiras. O próprio BNDES, principal fonte potencial de
recursos para investimentos no setor, exige que os projetos estejam incorporados a planos
de integração operacional, física e tarifária para serem enquadrados em programas
especiais de financiamento, com linhas de crédito favorecidas. Isso tem estimulado,
evidentemente, a adesão a tal tipo de política. O interesse pela integração se projeta nos
empreendimentos de automação da arrecadação tarifária: em várias cidades que estão
implantando sistemas de “bilhetagem automática”, a motivação principal dos órgãos
gestores é viabilizar a integração tarifária fora de “áreas pagas”, economizando gastos com
a construção de terminais fechados.
As lideranças entrevistadas na área estatal são unânimes em destacar os benefícios sociais
da integração. Na área das operadoras privadas há reservas quanto ao remanejamento (e às
vezes cortes) de linhas que ocorre na implantação dos projetos integrados, ameaçando o
precário equilíbrio entre as áreas de atendimento destinadas a cada empresa.
Mas, a queda de produtividade que atinge duramente a economia do setor está trazendo à
tona alguns problemas relacionados com a integração. É inegável que uma integração
tarifária bem planejada pode gerar benefícios sociais importantes: aumenta a mobilidade da
população e reduz os gastos com o transporte. Mas, visto de outra maneira, significa
também uma redução na receita per capita do sistema. Se essa diminuição da receita for
acompanhada por uma redução equivalente de custos, há condições de se restabelecer o
equilíbrio econômico-financeiro. Caso contrário, a integração torna-se equivalente a uma
gratuidade ou abatimento tarifário usual, ou seja, aumenta benefícios sociais sem criar
recursos para fazer face aos custos adicionais incorridos.
Nas cidades observadas, o nível de integração ainda é baixo, a exceção de Curitiba - onde
76% dos passageiros das linhas municipais e 41% das intermunicipais faz transferências - e
Goiânia, com 70% dos passageiros integrados. Em ambos os casos, a integração é do tipo
ônibus-ônibus, em terminais fechados. Em Belo Horizonte ela não passa de 1,5% a 2% no
sistema municipal (ônibus-ônibus e ônibus-metrô) e 2,5% no intermunicipal (ônibusmetrô), em Campinas fica em torno de 9 a 10%, em Salvador 10% e em Recife entre 13 e
15% (ônibus-ônibus e ônibus-metrô). A integração é também expressiva em São Paulo,
sobretudo devido às possibilidades de interligação do metrô com os ônibus municipais da
capital e outros modos de transporte (não há avaliação da porcentagem de passageiros
atendida). Em Porto Alegre, Florianópolis, Belém e Rio de Janeiro a integração é pouco
expressiva quando não inexistente.
Não há evidências de que a integração física e tarifária esteja contribuindo para conter a
escalada de crescimento do IPK. Embora sempre se possa argumentar que sem ela a
situação seria mais grave, a queda persistente do IPK num sistema fortemente integrado
como o de Curitiba é indicador que a integração, mesmo proporcionando altos benefícios
30
sociais, pode não estar contribuindo para racionalizar o funcionamento da rede de um
ponto de vista econômico. Além do mais, note-se que a integração de 8 das 16 empresas
que operam serviços intermunicipais metropolitanos em Curitiba ao sistema integrado da
capital quase não provocou alteração no número de passageiros pagantes, o que significa
que o sistema os absorveu sem aumentar proporcionalmente a arrecadação de tarifas. No
sistema integrado de Goiânia, a queda do IPK é menor (medida entre 1995 e 1997),
embora haja sérias preocupações em se ampliar as possibilidades de integração através da
bilhetagem automática.
Em Campinas, o processo de integração se intensificou com a implantação da bilhetagem
automática em novembro de 1997. A Transurc, associação dos operadores locais, estima
em 9 a 10% a perda de passageiros pagantes em função dessa iniciativa. Essa perda,
associada a outros fatores que contribuíram para a diminuição da demanda (entre eles a
expansão do transporte informal) forçaram um reajuste de tarifas da ordem de 21% em
maio de 1998 (passou de R$0,95 para R$1,15), o que, por sua vez, reforçou a perda de
passageiros que o sistema já vinha experimentando. Recentemente (julho/98), a EMDEC
suspendeu temporariamente a integração e as tarifas foram reduzidas para R$1,00.
Em Recife, a EMTU descarta a possibilidade de aumento do deficit na câmara de
compensação em função da implantação do sistema integrado (SEI) em alguns corredores
mas os dados disponíveis ainda elucidam pouco a questão.
Casos como estes servem para alertar quanto à possibilidade dos sistemas integrados
estarem promovendo a geração de benefícios sociais sem a base financeira necessária para
suportá-los. Embora várias lideranças entrevistadas, na área estatal e privada, encarem a
integração como uma melhoria no nível de serviço que deve ser acompanhada por aumento
tarifário, é preciso atentar para as dificuldades e inconvenientes deste tipo de política na
atual conjuntura dos transportes públicos, conforme foi analisado.
Mas, parece claro que os problemas econômicos do setor estão a exigir uma avaliação mais
rigorosa dos projetos de integração: eles precisam ser vistos não apenas sob o ângulo dos
seus benefícios, mas também dos custos sociais.
CONCEITO DE REDE INTEGRADA
Nas redes integradas as linhas de transporte são interligadas para:
a) aumentar a mobilidade dos usuários pela eliminação das descontinuidades físicas, operacionais ou
tarifárias entre as linhas da rede; as descontinuidades implicam, geralmente, maiores tempos de
transbordo e o pagamento de mais de uma tarifa para realizar um desejo de viagem.
b) reduzir a superposição de linhas de transporte num corredor sempre que ela estiver implicando em
movimentação de veículos acima da capacidade das vias ou em aumento excessivo dos custos
operacionais ou das externalidades negativas
Através da integração tarifária, um usuário pode se utilizar, dentro de certas condições, de mais de uma linha
ou modo de transporte pagando uma única tarifa, inferior à soma das tarifas dos modos ou linhas envolvidos.
Em algumas redes, ele tem que fazer o transbordo em terminais fechados (“áreas pagas”) para ter direito à
tarifa integrada. Em outras, pode se valer de bilhetes magnéticos, cancelados dentro dos veículos, onde são
controladas automaticamente as condições de integração.
31
Há várias modalidades de integração física e operacional. Nas cidades brasileiras, o termo é quase sempre
empregado como sinônimo de sistemas tronco-alimentados, embora este seja, na realidade, apenas um dos
modelos de integração. Nos sistemas tronco-alimentados, algumas linhas de baixa capacidade se
especializam na captação/distribuição dos usuários em áreas de produção de viagens, conduzindo-os para
terminais (de integração) onde fazem o transbordo para uma linha-tronco. Nesta linha, geralmente de alta
capacidade, os usuários são transportados para os centros de atração. Em princípio a capacidade da linhatronco deve ser superior à das linhas alimentadoras, a fim de não formar filas nos terminais, e o tempo de
viagem deve ser suficientemente baixo para, no mínimo, compensar o atraso e desconforto da transferência.
No Brasil, redes integradas deste tipo foram inicialmente implantadas em Goiânia e Curitiba, difundindo-se
depois para várias outras localidades, ainda que muitas vezes sua área de abrangência não seja a cidade toda
mas apenas alguns corredores de transporte.
Em princípio, os usuários sempre gostam da integração tarifária e se mostram descontentes com o transbordo
exigido pela a integração física e operacional, a menos que as operações de transferência se dêem em
condições confortáveis ou que a economia de tempo, proporcionada pela maior velocidade da linha-tronco,
compense os inconvenientes da integração.
ALGUNS SISTEMAS INTEGRADOS
Recife
Em Recife o Sistema Metropolitano de Transporte permite aos usuários dois tipos de integração: as
espontâneas e as programadas pela EMTU.
As integrações espontâneas ocorrem em sua maioria, em paradas localizadas em vias do centro de Recife ou
nas perimetrais. Nesse tipo de integração, os usuários utilizam mais de uma linha para atingirem seus
destinos, sem integração operacional e/ou tarifária. As integrações programadas permitem aos usuários,
através de transbordos, a utilização de um sistema integrado físico, operacional e tarifário. Nessas
integrações, os locais são pré-definidos, os horários de viagens são coordenados e também existe uma tarifa
integrada.
O Sistema Estrutural Integrado - SEI, como parte da integração programada, está sendo implementado em
etapas, permitindo que os usuários, através da integração, transitem por todo o sistema, com o pagamento de
uma única tarifa. Além das linhas troncais e perimetrais, a concepção do sistema prevê a operação de linhas
alimentadoras que deverão ser interligadas física, operacional e tarifariamente.
O SEI tem ainda os seguintes objetivos:





compatibilização das políticas tarifárias em todos os modos de transporte;
integração e harmonização da operação dos modos de transportes;
melhoria do serviço ofertado;
redução dos custos de viagens; e
ampliação das opções de deslocamento.
Em 1996 a EMTU implantou a 1ª etapa da SEI e apurou os seguintes resultados:







54 ônibus deixaram de realizar 456 viagens/dia até o centro de Recife, sem considerar a frota e viagens
que seriam necessárias para transportar os usuários que deixaram de realizar transbordo na área central;
a mobilidade dos usuários aumentou com menor gasto com passagens;
maior segurança para os usuários, pois todos os terminais são fechados;
o ganho tarifário que atingiu diretamente 25.000 usuários/dia;
o conforto dos usuários aumentou, tanto nos terminais como nas viagens há melhoria do nível de serviço
e dos equipamentos;
o impacto referente a quebra de receita com a implementação do SEI foi menor do que o esperado e
referiu-se exclusivamente à necessidade de reprogramação da oferta; e
o SEI é equilibrado em sua rentabilidade, mesmo estando o STPP/RMR deficitário.
32
Goiânia
O sistema de transporte coletivo de Goiânia foi, até 1975, controlado e gerenciado pela Administração
Municipal. Nessa época, a gestão dos serviços de transporte passou para a competência do Governo Estadual,
tendo sido criada a Empresa de Transporte Urbano do Estado de Goías - TRANSURB.
No ano seguinte iniciou-se a implantação do Sistema Tronco-Alimentador, na época apenas com três
terminais. Este sistema evoluiu e hoje o transporte coletivo de Goiânia e de seu entorno, feito pelo modo
ônibus, conta com 191 linhas, 9 terminais de transbordo e 2 mini-terminais. Este sistema de integração física
e tarifária em terminais compõe-se de 119 linhas periféricas-alimentadoras. Dos terminais partem outras 12
linhas troncais, com destino aos centro da cidade, e 4 linhas radiais.
A arrecadação na catraca dos ônibus é distribuída entre as operadoras por meio de uma câmara de
compensação tarifária. 95% do sistema opera com tarifa única. Os outros 5% referem-se à tarifa de linhas
especiais que servem municípios mais distantes de Goiânia.
Os terminais de integração têm cerca de 12 anos e possuem em média, 20.000 m 2 de área. Encontram-se no
limite da operação e demandam reformas.
A informatização do controle operacional, que agrega e fornece dados sobre o sistema, a bilhetagem
automática, que garante o controle efetivo da demanda, e as obras do programa de prioridade para o
transporte coletivo são novos elementos que vêm aumentar a eficiência do transporte público na cidade.
Curitiba
O transporte público no Município de Curitiba e Região Metropolitana compõe-se:


da Rede Integrada de Transporte que cobre cerca de 87% do transporte público de passageiros, onde
incluem-se o sistema urbano - linhas que percorrem o município de Curitiba e o Sistema Metropolitano linhas que servem aos diversos municípios da Região Metropolitana e entram no município de Curitiba,
em regime de integração física e tarifária com as linhas do sistema urbano. O sistema opera com o
regime de tarifa única; e
das linhas metropolitanas não integradas que servem a alguns municípios da Região Metropolitana e que
não pertencem aos Sistema Metropolitano Integrado.
As linhas que compõem a Rede Integrada de Transporte - RIT, de acordo com suas características
operacionais, seu traçado e sua função específica no sistema, classificam-se em:





linhas expressas - operadas por veículos biarticulados, articulados ou do tipo padron;
linhas interbairros - atendidas por veículos do tipo padron, ligam os diversos bairros sem passar pelo
centro da cidade;
linhas alimentadoras - ligam os terminais de integração aos bairros da região, com veículos comuns;
linhas diretas (ligeirinhos) - operam com veículo do tipo padron com paradas, em média, a cada 3 km,
nas estações tubo e terminais de integração. Fazem as ligações entre os municípios da Região
Metropolitana e Curitiba, bairro-centro, e também entre os bairros, por meio de linhas circulares; e
linhas convencionais radiais integradas (troncais) - operam com veículos tipo padron. Fazem as ligações
entre os municípios da RM e o município de Curitiba e os Terminais de Integração-Centro da cidade,
compartilhando com o tráfego normal.
A integração física e tarifária no município de Curitiba e Região Metropolitana, operada em regime de tarifa
única, abrange 11 dos 25 municípios. 75 linhas metropolitanas fazem parte da Rede Integrada de Transportes
-RIT. São operadas por 8 empresas permissionárias e nelas circulam, nos dias úteis, cerca de 405 ônibus que
transportam a média de 151.000 passageiros pagantes.
O sistema de transporte de Curitiba e RM conta 26 terminais de integração localizados ao longo de canaletas
e em pontos de alta demanda. 15 dos terminais em operação foram inaugurados na década de 80 e outras 5
em 1992.
33
As estações tubo, a maioria dotada de elevadores para portadores de deficiência física, distribuem-se entre as
linhas expressas, perfazendo o total de 213, agilizando o embarque e desembarque em nível, mediante a
cobrança antecipada de tarifa, dispensam a presença de cobradores no interior do veículo.
O sistema tarifário e de remuneração das empresas operadoras é fixado pelo poder público através da URBS Urbanização de Curitiba S.A., com base na planilha de custos do sistema. Cabe a URBS fixar a forma de
recolhimento das quantias arrecadadas pelas permissionárias, bem como o sistema de conferência, controle e
fiscalização da arrecadação. Todas as quantias arrecadadas são depositadas no Fundo de Urbanização de
Curitiba. A URBS efetua o pagamento das permissionárias no prazo de 10 dias úteis, contados da data da
realização da quilometragem.
3.3 - Novos serviços de microônibus
Até há poucos anos atrás o ônibus convencional, para 70 passageiros, era considerado o
patamar tecnológico mínimo capaz de viabilizar a operação dos sistemas de transporte
públicos em bases empresariais rentáveis. As mudanças foram sempre projetadas para
veículos de maior capacidade, notadamente o ônibus e o troleibus padron, os ônibus
articulados e os bi-articulados. Este padrão condicionou por muito tempo o perfil do
mercado brasileiro de veículos para o transporte coletivo.
A partir de 1995-1996, uma nova geração de informais, começou a ter grande sucesso no
mercado utilizando utilitários leves do tipo kombis e vans com capacidade média em torno
de 12 passageiros.
O sucesso das kombis e vans no transporte informal chamou a atenção dos operadores
regulares para os segmentos de mercado que valorizam a agilidade, o conforto e o status
social dos veículos de menor capacidade que o ônibus convencional. Em 1997 surgiram,
em várias cidades, serviços de microônibus, a maioria deles por iniciativa dos operadores
de ônibus apoiados pelos órgãos gestores. Porto Alegre, Florianópolis, São Paulo, Rio de
Janeiro e Belém, entre as cidades estudadas, lançaram serviços deste tipo, alguns bem
sucedidos e outros ainda tentando se impor no mercado.
Além de ter maior facilidade do que o ônibus para operar em condições de tráfego
congestionado e em vias com características geométricas e topográficas pouco favoráveis,
os utilitários de passageiros se diferenciam bastante do ônibus, o que conta pontos num
mercado que acostumou a associar a utilização do ônibus com pobreza e baixo status
social. Por suas características, eles se assemelham mais aos automóveis e, em alguns
casos, pela origem de sua fabricação, ao automóvel importado que ocupa um lugar
destacado na escala dos bens que conferem prestígio social.
A maioria dos operadores de ônibus não considera econômica e operacionalmente viável o
emprego, em linhas regulares, de kombis e vans de pequena capacidade (em torno de 12
passageiros) como vem sendo a prática corrente dos informais. Além dos problemas de
rentabilidade, há dificuldades para instalação de mecanismos de controle de arrecadação
(catracas, sensores etc.) e nas operações de entrada e saída de passageiros que exigem
quase sempre a presença de um segundo homem no veículo.
A opção vem sendo pelos microônibus com capacidade acima de 15 ou 16 passageiros. Em
função da grande procura, a produção destes veículos cresceu extraordinariamente em
34
1997, como se pode observar no Gráfico 15. Novos modelos foram lançados, com várias
opções de acabamento, e os preços diminuíram, demonstrando a excelente capacidade de
resposta da indústria nacional aos estímulos do mercado.
Gráfico 15
Brasil
VENDAS DE MICROÔNIBUS*
Mercado interno e exportações
1992 - 1997
1.600
1.400
1.406
1.200
No. de unidades
1.000
800
600
400
568
510
556
441
305
200
0
1992
1993
1994
1995
1996
1997
Ano
* Encarroçadoras associadas à Fabus
Em diferentes localidades, a implantação dos serviços de microônibus obedece a dois
conceitos operacionais distintos:
 operação em rede própria: os microônibus operam em itinerários exclusivos,
diferenciados das linhas de ônibus na maior parte de sua extensão (municipal de Porto
Alegre, Belém e Florianópolis);
 operação mesclada com ônibus: ônibus e microônibus partilham o mesmo ambiente
operacional (itinerários, pontos de parada etc.), como acontece no Rio de Janeiro e em
várias linhas da Região Metropolitana de São Paulo.
Nos sistemas estudados, à exceção dos lotações municipais de Porto Alegre, o serviço de
microônibus é considerado um componente da permissão/concessão dos serviços de
transporte público, tais como os ônibus, e entregue aos mesmos operadores. As tarifas
tendem a ser diferenciadas e superiores às dos ônibus convencionais mas dependem muito
do tipo de conforto oferecido pelo veículo. O ar condicionado é um distintivo importante
do nível de serviço mas certos sistemas, como o de Florianópolis, vão além e oferecem
assentos estofados e reclináveis e TV/video. De um modo geral, os microônibus carregam
apenas passageiros sentados e não têm pontos fixos para embarque/desembarque de
passageiros.
Tanto órgãos gestores quanto operadores consideram que ainda é cedo para se ter uma
avaliação precisa dos novos serviços. Em geral o carregamento médio por veículo nos dias
úteis é satisfatório, com exceção de algumas linhas do seletivo metropolitano de Porto
Alegre onde a tarifa, relativamente alta (até R$4,50), parece ser a dificuldade principal.
35
MICROÔNIBUS
São Paulo
A Secretaria de Transportes Metropolitanos de São Paulo - STM criou, em 1997, um serviço especial de
microônibus na Região Metropolitana de São Paulo, utilizando-se de um artifício legal, pois o atual
regulamento de transportes públicos não permite o emprego de microônibus.
O serviço já está em funcionamento em algumas regiões e é autorizado de forma que o concessionário do
serviço de ônibus possa operar com microônibus no itinerário de uma linha regular. A autorização especifica
em que trechos desse itinerário ele pode rodar; a exceção dos trechos não autorizados, o restante do percurso
é livre para embarque e desembarque de passageiros. Operando dessa forma, esse serviço oferece todas as
vantagens do transporte alternativo, ou seja, agilidade, menor tempo de viagem, mais conforto, etc.
Com a implementação dos novos corredores metropolitanos troncalizados, os microônibus serão utilizados
em linhas que alimentarão os terminais. O projeto da Empresa Metropolitana de Transportes Urbanos EMTU prevê 300 km de corredores e 32 terminais de integração.
Porto Alegre
No Município de Porto Alegre o sistema de lotação opera com microônibus, num total de 403 veículos,
pertencentes a 258 permissionários. Grande parte desses possui um único veículo, existindo também algumas
pequenas empresas e, ainda, algumas empresas de ônibus que também possuem empresas de lotação. A frota
está distribuída em 28 linhas, onde 13 foram ramificadas para melhor atender à constante expansão urbana
dos bairros mais periféricos, resultando um total de 41 itinerários.
As linhas do serviço de lotação são classificadas e agrupadas de acordo com suas extensões. O sistema opera
com duas faixas tarifárias, cobrando tarifas 70% acima da tarifa social única dos ônibus urbanos nas linhas
com até 17 km de percurso (de ida e volta) e 90% nas linhas com mais de 17 km .
O IPK médio do sistema é de 0,78 passageiros/km, chegando a atingir 1,14 passageiros/km em algumas
linhas. O total diário de passageiros transportados chega a alcançar 100 mil, o que representa cerca de 10%
do total de passageiros do serviço de transporte coletivo por ônibus de Porto Alegre.
O sistema transporta apenas passageiros sentados e permite o embarque e desembarque de passageiros em
qualquer ponto da via, observando-se a distância mínima de 6 metros da esquina. Em 1996, foram fixados
áreas de embarque e desembarque de passageiros na área central e em cinco vias de grande volume de tráfego
de Porto Alegre. A implementação destes pontos foi uma determinação da Secretaria Municipal de
Transportes com o objetivo de melhorar a fluidez no tráfego. Nas demais vias da cidade o embarque e
desembarque continuam livres.
Na Região Metropolitana, o serviço seletivo de Porto Alegre também é operado por microônibus. Em
funcionamento desde agosto de 1997, possui uma frota de 36 veículos distribuídos em 11 diferentes linhas. O
serviço transporta cerca de 2.500 passageiros/dia num total de 197 viagens/dia, com tarifas em 4 níveis,
variando de R$2,00 a R$4,50.
36
DISCRIMINAÇÃO
Tipo de veículo
Linhas
Viagens/dia
Passageiros/dia
Quilometragem/dia
Frota
Idade média da frota
LOTAÇÃO
(municipal)
SELETIVO
(metropolitano)
microônibus
microônibus
28
11
4.991
197
77.468
2.500
99.931
403 veículos
36 veículos
4,2 anos
Fonte: Anuário Estatístico de 1996 da Secretaria Municipal de Transportes - SMT/SUTRAN;
Obs.: Os dados referentes a viagens realizadas, passageiros transportados e quilometragem
eqüivalem a média geral das empresas.
Os veículos possuem 19 lugares e é permitido apenas transporte de passageiros sentados. O controle do
número de passageiros é realizado através de roleta mecânica. O embarque e desembarque é livre, exceto na
área central de Porto Alegre, onde foram fixados pontos de parada. Como todas as linhas são circulares, não
existem terminais no município da Capital.
As 8 empresas que operam que operam o serviço seletivo são as mesmas que operam as linhas
metropolitanas de ônibus.
Rio de Janeiro
No Rio de Janeiro, o sistema de microônibus possui uma frota operante de 380 veículos, distribuídos em 102
linhas. A implantação deste modo de transporte partiu dos operadores privados e visou atender a dois
objetivos principais: competir com o transporte clandestino e compatibilizar as tarifas com as características
dos serviços prestados, criando alternativas para o esquema rígido da tarifa única ainda em vigor.
Uma característica importante deste serviço é a operação mesclada em que ônibus convencionais e
microônibus atendem a uma mesma linha. Esta foi uma alteração recente visando a melhoria do sistema em
termos de conforto e maior opção de serviços, evitando que o sistema ficasse limitado aos ônibus comum e
aos ônibus rodoviários.
O sistema de microônibus pode ser com ou sem ar condicionado. Nos veículos sem ar condicionado, a tarifa
é a mesma do serviço regular. Nas linhas onde os veículos têm ar condicionado, a tarifa pode variar de R$
2,00 a R$ 3,00, dependendo da distância.
Com o estabelecimento de uma nova regulamentação, a partir de 1997, permitiu-se nas linhas já existentes, a
substituição parcial ou aumento de até 30% da frota de ônibus convencionais por veículos como ônibus
comum com ar condicionado ou microônibus sem ou com ar condicionado. Estes 30% de frota diferenciada
podem operar com tarifa maior. Como o processo é recente, não existe ainda uma análise do comportamento
do mercado em relação a estes novos serviços, mas alguns já se mostraram altamente rentáveis. Uma
conseqüência desta política, segundo o SETRANSPARJ, foi o recuo do transporte informal.
Florianópolis
O sistema de transporte público de Florianópolis é composto de 372 ônibus urbanos, 50 microônibus,
denominados executivos, e 407 ônibus intermunicipais.
37
O sistema executivo transporta, aproximadamente, 6.500 passageiros/dia , com um IPK médio de 0,41 (no
sistema de ônibus municipal o IPK médio é de 2,18). Apenas passageiros sentados são transportados nos 21
lugares oferecidos.
A operação do serviço executivo é facultado às empresas permissionárias de transporte coletivo de
passageiros que podem requerer permissão, junto ao Núcleo de Transportes do Município, descriminando a
linha pretendida, horários e itinerários.
Dentre outras características deste serviço, destacam-se:






observar os itinerários básicos das linhas regulares;
operação exclusiva para microônibus com ar condicionado e outras características especiais
determinadas pela Portaria;
a este serviço não se aplicam as gratuidades e descontos concedidos por lei, assim como, o uso do valetransporte;
veículos equipados com dispositivo de contagem de passageiros transportados;
paradas livres para embarque e desembarque de passageiros, observadas as leis de trânsito;
número máximo de 21 (vinte e um) lugares, proibido passageiros em pé.
Belém
Em Belém, a CTBel implantou, em janeiro de 1998, em caráter experimental, uma linha de microônibus com
ar condicionado e capacidade para 26 lugares, fazendo a ligação Shopping Iguatemi/Shopping Castanheiras.
Este serviço está sendo operado por 19 veículos, um veículo de cada empresa associada ao Sindicato das
Empresas de Transportes de Belém - SETRANS. O itinerário circular é de 25 Km, passando por diversos
pólos geradores de demanda; foi definido através de vias alternativas de circulação e menos congestionadas.
Os pontos de embarque e desembarque de passageiros são livres e a ocupação do veículo é limitada ao
número de assentos. Não são aceitas meia-passagens e gratuidades.
O serviço é executado sem cobrador, cobrando uma tarifa de até 2 vezes o valor da tarifa vigente para o
sistema convencional. O pagamento é efetuado diretamente ao motorista, o qual presta contas à empresa a
partir do volume de passageiros registrados na catraca.
A julgar por uma pesquisa de opinião realizada pela Prefeitura Municipal, o serviço foi considerado com a
segunda melhor ação da Prefeitura no setor. Os resultados relativos a volume de passageiros e satisfação dos
usuários são considerados altamente positivos pelas empresas operadoras e pelo órgão gestor.
Deve-se ressaltar que desde janeiro/95, o município já contava com um serviço seletivo realizado com
ônibus, tipo executivo, cobrindo itinerário praticamente idêntico ao adotado pelo microônibus, e cujos
resultados operacionais sempre ficaram aquém do esperado.
Levantamento realizado junto ao órgão gestor sobre os motivos ou fatores do sucesso atual do microônibus
em comparação com o fracasso do ônibus executivo indicam que:





a freqüência do microônibus é maior; o serviço com ônibus executivo era operado com 2 veículos e
realizava apenas de 20 a 25 viagens/dia;
o valor da tarifa do microônibus é mais baixa, de R$ 1,00, enquanto o serviço executivo praticava uma
tarifa de R$ 2,00 (quatro vezes o valor da tarifa vigente no serviço de ônibus);
a liberação dos pontos de embarque e desembarque favorece o microônibus; no serviço executivo os
pontos eram fixos e a sinalização deficiente;
ao contrário do executivo, no serviço de microônibus procurou-se utilizar vias secundárias e/ou
alternativas. reduzindo o tempo de viagem;
o serviço seletivo por microônibus teve ampla divulgação na mídia.
Em pesquisa realizada pela CTBel identificaou-se, dentre outros aspectos, o seguinte perfil dos usuários de
microônibus:
38



60% situam-se na faixa etária de 21 a 40 anos;
84% possuem renda média familiar acima de 3 salários mínimos;
60% utilizavam veículo particular para o deslocamento, 14% usavam táxis e 24% migraram do sistema
de transporte por ônibus.
Encontra-se em fase preliminar de estudos um projeto para a implantação de mais 7 linhas seletivas, operadas
por microônibus, com itinerários alternativos ao sistema convencional e fazendo, preferencialmente, ligações
diametrais no mesmo padrão operacional da linha experimental. A intenção do órgão gestor é de promover
uma licitação individual por linha, abrindo a participação a pessoas jurídicas.
3.4 - Bilhetagem automática
Os projetos de automação na arrecadação de tarifas vêm sendo concebidos há vários anos
mas só começaram a ser implantados nos últimos 3 anos. Atualmente, apenas o de
Campinas está em operação plena mas já se encontram em estágio avançado de
implantação e operando parcialmente os de Goiânia e Salvador, entre as cidades estudadas.
Em São Paulo, a integração entre o metrô e os demais modos de transporte se utiliza, há
duas décadas, de bilhetes magnéticos. Muitas cidades, no entanto, estão com os seus
projetos desenvolvidos e se preparam para colocá-los em prática, como São Paulo, Porto
Alegre, Belo Horizonte e Recife.
A tecnologia predominante é a dos cartões tipo smartcard, com ou sem contato, e
tecnologias híbridas, com dispositivos eletrônicos para controle de arrecadação no interior
dos veículos. Em todos os casos, o cartão é empregado exclusivamente para identificação
e/ou pagamento de tarifas. Mas, no sistema intermunicipal metropolitano de São Paulo o
projeto existente prevê o emprego de cartões com finalidades múltiplas, não restritas ao
transporte urbano, como forma de estimular o uso e repartir os custos do sistema com
outros ramos do comércio, serviços e bancos.
Os resultados da automação da arrecadação têm sido positivos do ponto de vista de reduzir
a evasão de receitas, disciplinar a utilização do passe escolar, vale-transporte e gratuidades
e permitir melhor controle da movimentação de passageiros e da receita. Os custos de
implantação e operação dos sistemas são considerados atraentes e não tem havido grandes
problemas em relação aos aspectos tecnológicos.
Os principais questionamentos dizem respeito à finalidade dos projetos, à dispensa de
cobradores e à responsabilidade pela implantação/operação.
Normalmente, os operadores apoiam os projetos de bilhetagem automática em vista de
seus benefícios quanto à redução de evasão e o controle dos sistemas especiais de tarifação
(passe estudantil, vale-transporte, gratuidades etc.). Mais recentemente, o controle
eletrônico do vale-transporte vem sendo considerado como um mecanismo eficiente,
embora sujeito a falhas, para evitar o uso do benefício pelos transportadores informais. Na
perspectiva dos órgãos gestores, além destes objetivos, o interesse recai sobre as
facilidades que os cartões magnéticos proporcionam para a integração tarifária fora de
terminais fechados e o controle da receita e da movimentação de passageiros. Os objetivos
enfatizados por cada parte nem sempre são bem aceitos pela outra, colocando maiores
dificuldades ao empreendimento que, para maior eficácia, devem ser conduzidos em
conjunto.
39
Em quase todas as cidades que estão operando com cartões magnéticos ou pretendem
implantar o sistema, tem surgido algum tipo de impedimento legal à dispensa de
cobradores (leis municipais, decretos, acordos trabalhistas etc.). Mesmo considerando o
possível interesse social destas medidas, não se pode omitir o fato de que a liberação do
cobrador representa uma importante economia de custos operacionais para o transporte
público, que poderia ter reflexos positivos sobre as tarifas. Desta forma, os projetos de
bilhetagem deixam de produzir montantes expressivos de benefícios sociais.
Outro aspecto muito debatido em relação aos projetos de bilhetagem automática é a
responsabilidade pela sua execução e manutenção. Os sindicatos de operadores e os órgão
gestores disputam freqüentemente a iniciativa, como acontece atualmente em Belo
Horizonte. Mas, esse não tem sido um impedimento importante à sua realização,
chegando-se quase sempre a soluções de compromisso como, por exemplo, os sindicatos
aceitam um menor poder de decisão na etapa de concepção do sistema, mas assumem, em
contrapartida, a sua implantação e operação.
Os projetos de bilhetagem automática vêm sendo financiados, na maioria dos casos,
através da receita tarifária, introduzindo-se, para tanto, um elemento de custo nas planilhas.
Alguns, como o de Salvador, tem receitas próprias derivadas da venda de cartões
magnéticos.
BILHETAGEM AUTOMÁTICA
Sistemas implantados
Goiânia
Em Goiânia, a aquisição de equipamentos e a implantação do sistema de bilhetagem automática encontra-se a
cargo do Sindicato das Empresas de Transporte Coletivo Urbano - SETRANSP. O sistema em implantação
baseia-se na utilização, pelos usuários, de cartões sem contato e bilhetes magnéticos, e de equipamentos para
sua leitura e processamento dentro dos ônibus.
A concepção do sistema teve como finalidade atender às necessidades previstas na reestruturação do
transporte em Goiânia:






controle da arrecadação centralizado e automático;
controle da evasão da receita;
atenuar a possibilidade de fraudes;
agilizar a apuração e distribuição de arrecadação;
garantir a total integração (física, espacial e tarifária); e
garantir a agilidade na passagem pela catraca, facilitando o embarque.
Além disso, parte importante e integrada ao projeto, está no controle de tráfego, cujas características
principais são:




controle automático da oferta de veículos - fiscal eletrônico;
alimentação semi-automática dos dados operacionais;
recuperação e formação automática do banco de dados com as informações operacionais; e
concentração e tratamento de informações nas garagens.
É importante ressaltar que atualmente o sistema de transporte de Goiânia utiliza apenas o conceito de
integração física. Com a implantação do sistema de bilhetagem automática será possível adotar também a
40
integração espacial (onde as linhas é que se integram e não os bilhetes) e a integração tarifária (onde o
bilhete é que possibilita a integração), em função das facilidades de controle e operação que ele permite.
Nos dois casos, integração espacial e tarifária, o sistema ainda possibilita atribuir-lhes limites temporais e, o
que é mais importante, estabelecer grupo de linhas, referentes a diferentes regiões, com possibilidades
múltiplas de integração entre elas.
A ocorrência de dois fatores estão sendo previstos com a conseqüência dessa integração:


crescimento da demanda de passageiros, pela maior mobilidade com a mesma tarifa; e
racionalização das linhas, acarretando duas possibilidades: redução da frota e de custos ou manutenção
da frota e aumento de qualidade do serviço.
Atualmente o sistema atende cerca de 0,5% da demanda e a venda das passagens é feita em postos
terceirizados - 600 cadastrados, 200 em operação. A meta é atingir 2.000 postos, de forma que a venda
embarcada diminua gradativamente, tirando a moeda do sistema, diminuindo o número de assaltos e a evasão
da receita.
Até o final de 1998, pretende-se a implantação do bilhete automático para os usuários que gozam de
gratuidade. Já no caso de automação do vale-transporte, a sua implantação dependerá da maturação do
sistema em face do seu alto custo.
Quanto ao passe estudantil que representa cerca de 12% dos passageiros do sistema, prevê-se que a sua
automação trará benefício ao sistema, na medida em que hoje observa-se um significativo índice de evasão
de receita no setor.
Salvador
Em Salvador, a opção pela implantação do controlador inteligente partiu da necessidade de equacionar uma
série de problemas enfrentados pelos operadores, entre eles os seguintes:




descontrole e excesso de gratuidades;
evasão de receita calculada em 30%;
grande incidência de caroneiros; e
dificuldade no controle dos horários e paradas nos pontos (produção fora da garagem).
O projeto, além de prever a redução nos níveis de evasão de receita do sistema têm os seguintes objetivos:




melhorar a qualidade dos serviços prestados aos usuários com a introdução de novas tecnologias;
agilizar as operações de embarque e passagem pela catraca;
disciplinar o acesso dos usuários com direito a gratuidade; e
modernizar o controle da operação.
A implantação plena do projeto está prevista para ocorrer em 4 fases:
 Fase 1 - em funcionamento deste outubro de 1996 (estudantes, rodoviários e fiscais e outras gratuidades);
 Fase 2 - cartão vale-transporte;
 Fase 3 - bilhetagem plena; e
 Fase 4 - bilhetagem por assinatura.
Até o momento, após a implantação da fase 1 do projeto, verificou-se uma redução na participação da meia
passagem escolar no sistema.
Campinas
Em Campinas, o projeto original da bilhetagem é do final de 1994. Nasceu, segundo a Empresa Municipal de
Desenvolvimento de Campinas - EMDEC, em função da escassez de recursos do município para investir em
41
obras dos chamados terminais fechados. A bilhetagem seria a maneira encontrada para resolver o problema
da integração.
Dentre outros objetivos, destacam-se:



eliminar a circulação de dinheiro dentro dos ônibus por motivo de segurança;
estancar a evasão de receita; e
buscar, através da automação, garantir a confiabilidade dos dados operacionais.
O sistema é de comercialização e arrecadação automática de tarifas, viabilizando a integração plena do
sistema através da utilização do bilhete magnético que permite a transferência entre linhas sem pagamento de
nova tarifa em um determinado período de tempo. O bilhete valida somente passagens de ônibus no
município de Campinas.
Segundo a Associação de Empresas de Transportes Coletivos Urbanos de Campinas - TRANSURC, a
tentativa de diminuir os custos do sistema justificou o investimento realizado. De fato, houve um ganho
enorme com a queda na evasão de receita dentro dos ônibus que, segundo afirmam, só não é maior devido a
permanência do cobrador. A maneira utilizada atualmente para a evasão é através do passe gratuito do idoso.
Vários cobradores acabam adquirindo o cartão, sem limite de utilização e válidos por 18 meses. Quando entra
passageiro sem bilhete automático, o cobrador recebe o equivalente à tarifa em dinheiro e valida a passagem
com o cartão do idoso, o que faz crescer nas pesquisas, o número de passageiros idosos transportados em
Campinas.
Segundo a TRANSURC, ainda há cerca de 40% de passageiros que pagam a tarifa em dinheiro, dentro do
ônibus. O objetivo imediato é a eliminação do pagamento em moeda, através da operação sem cobrador.
Sistemas em projeto
Belo Horizonte
Em maio de 1998, a Empresa de Transportes e Trânsito de Belo Horizonte S.A. - BHTRANS, realizou
audiência pública para apresentação da minuta de edital de licitação do sistema de bilhetagem automática,
que prevê inclusive a transferência da comercialização do vale-transporte. Atualmente, ela é feita pelo
Sindicato das Empresas de Transporte Coletivo Urbano de Belo Horizonte - SETRANSP.
Os objetivos da implantação da bilhetagem automática são:








viabilizar a implantação do Plano de Reestruturação do Sistema de Transporte Coletivo, o BHBUS,
possibilitando a integração tarifária no sistema;
permitir flexibilidade na política tarifária;
permitir controle total da demanda e oferta;
reduzir o tempo de embarque;
oferecer maior segurança pela redução de circulação de valores em veículos;
reduzir a evasão;
impedir a utilização do vale-transporte como moeda; e
inibir o aparecimento do transporte clandestino.
Os recursos previstos para a implantação da bilhetagem automática são: recursos oriundos da redução de
custos do sistema (despesas administrativas, pessoal administrativo, fiscalização de 100% da frota); recursos
obtidos com o aumento da receita do sistema (redução da evasão, controle de gratuidade); e receita própria do
BHTRANS.
As premissas básicas do sistema são:


adotar cartão inteligente sem contato de alta confiabilidade;
manter o cobrador para venda de unitários e controle de gratuidade e evasão; e
42

efetuar controle da oferta e demanda para otimizar os equipamentos.
Recife
Em Recife, o Sistema Automático de Bilhetagem Eletrônica - SABE, tem como objetivo a automação do
controle da demanda.
A Empresa Metropolitana de Transportes Urbanos - EMTU forneceu as especificações técnicas para o
Sindicato das Empresas de Transportes de Passageiros do Estado de Pernambuco - SETRANS, para que as
empresas operadoras definam os fabricantes de equipamentos, bilhetes ou cartões.
Espera-se que, no último trimestre de 1998, entre em operação ao menos para uma parcela de usuários.
A EMTU enviou proposta ao BNDES para investimentos no projeto de automação do controle de demanda.
Belém
O sistema de bilhetagem automática de Belém, cujo projeto foi contratado pelas empresas operadoras do
sistema urbano, consiste basicamente no controle da meia passagem do estudante e gratuidades, numa
primeira fase. Na segunda fase, o sistema será expandido e permitirá a substituição do vale-transporte
podendo mais aceleradamente atingir a bilhetagem plena. Mesmo com a automação do processo de
recebimento, as empresas optaram pela manutenção dos cobradores dentro dos ônibus.
A primeira fase do projeto deverá estar concluída em julho de 1998 e a segunda está estimada para o primeiro
semestre de 1999. As empresas operadoras esperam obter, a partir do efetivo funcionamento do sistema,
ganhos significativos devido, principalmente, à redução da evasão. Simulação e cálculos efetuados estima-se
o índice de 6% de transferência de usuários que hoje, de maneira irregular, se utilizam dos benefícios do
passe escolar e gratuidades.
São Paulo
Como política metropolitana de automação do transporte em São Paulo, o projeto METROPASS é uma
iniciativa da Secretaria dos Transportes Metropolitanos - STM. Consiste em bilhete único que dará acesso a
qualquer modo de transporte. O objetivo será a integração dos modos transporte metroviário, ferroviário,
ônibus e trolebus, isto é, todos aqueles modos que integram o sistema metropolitano de transportes público de
passageiros. Neste sistema estarão previstos direitos de viagens múltiplos, de tarifas reduzidas ou integração
tarifária temporal.
Prevê-se a utilização do cartão para pagamento de outros tipos de serviços, como pedágios, telefone,
pequenas compras, e outros.
No Município de São Paulo, a Prefeitura, através da São Paulo Transportes S.A. - SPTRANS, está
implantando o sistema de bilhetagem automática objetivando reduzir os custos do sistema. Os recursos para a
implantação do projeto estarão a cargo das empresas operadoras que serão reembolsadas segundo uma
planilha de custos. O processo licitatório já foi realizado.
Caberá ao Sindicato das Empresas de Transportes Coletivos Urbanos de Passageiros de São Paulo TRANSURB, a responsabilidade pela administração, controle e acompanhamento do sistema, bem como pela
implantação de uma rede de comercialização.
Porto Alegre
Em Porto Alegre, o projeto da bilhetagem automática tem por objetivo essencial, do ponto de vista da
Secretaria Municipal dos Transportes - SMT, induzir a modificação do espaço urbano (estimulando
rearranjos no uso do solo), pela integração do sistema de transporte coletivo. Os operadores vêem a
bilhetagem automática como um instrumento de controle para reduzir a evasão de receitas.
43
A implantação deste projeto, prevista para início de 1999, deverá ocorrer da seguinte maneira: a STM define
as características que deseja no sistema de bilhetagem, em termos de recursos de tarifação e cobrança de
serviços, e a Associação dos Transportadores de Passageiros de Porto Alegre - ATP escolherá um sistema
que atenda, no mínimo, os requisitos especificados pela SMT. O investimento para aquisição do sistema de
bilhetagem será das empresas operadoras que esperam contar com linha de crédito do BNDES.
3.5 - Licitações
Com a nova legislação federal que trata das concessões de serviços públicos 9 e que passou
a reger, além destas, os contratos administrativos e as licitações, muitas administrações
públicas municipais e estaduais se mobilizaram, a partir de 1996, para colocar em
concorrência os serviços de transporte coletivo urbano. Entre outras, foram licitados
serviços nos sistemas municipais de Belo Horizonte e São Paulo (neste, para uma linha do
VLP - Veículo Leve sobre Pneus), Rio de Janeiro (metrô e barcas), entre as cidades
estudadas, mas também em Santo André, Manaus, Brasília e Campo Grande. Na Região
Metropolitana de São Paulo, a SMT/EMTU se prepara para colocar em concorrência os
serviços intermunicipais metropolitanos de ônibus, depois de ter licitado, recentemente, o
Corredor ABD.
As administrações municipais de algumas cidades, especialmente Curitiba, Florianópolis e
Porto Alegre não têm intenção de licitar os serviços de transporte, por considerar que os
atuais permissionários estão atendendo satisfatoriamente a demanda e que os Municípios
têm autonomia para estabelecer as suas próprias regras de delegação.
Ainda são grandes as controvérsias em torno da aplicação dos dispositivos legais aos
serviços de transporte público urbano e às esferas municipal e estadual (esta, quanto ao
transporte metropolitano)10 . Mas, na prática, têm prevalecido prazos de concessão de 8
anos ou mais, julgamento das propostas com base no valor da outorga (e não por menor
tarifa) e concessões por áreas ou lotes de veículos (e não por linha).
A maioria das administrações, além de querer “legalizar” a situação das permissões,
manifesta grande interesse nos recursos financeiros que podem ser captados através do
leilão das taxas de outorga e formula planos para sua aplicação na melhoria da infraestrutura do transporte público. Além deste motivo, o critério da menor tarifa está sendo
desprezado devido às dificuldades de compatibilizá-lo com a tarifa única existente em
várias cidade e com a faculdade de fixar as tarifas do transporte público que todos os
regulamentos conferem aos governos municipais.
Entretanto, pouca atenção está sendo dada ao fato de que, selecionando as operadoras pelo
valor da outorga, o Poder Público está deixando à margem a avaliação da eficiência
empresarial dos proponentes para se ater apenas à sua capacidade financeira, qualquer que
seja a destinação prevista para os recursos apurados. Outra conseqüência possível da
9
Leis federais Nº 8.987 e 9.074, ambas de 1995, e 8.666 de 1993. Esta última, embora derrogada no que for
contrária às anteriores, permanece com o papel de legislação supletiva. Em 1998, foi também aprovada a Lei
Nº 9.648 que, entre outros dispositivos, abre a possibilidade de outros critérios no julgamento das licitações.
10
A esse repeito, ver ARAGÃO, J.J.G. - O Novo Direito Concessionário Nacional: e agora, ônibus
brasileiro? Revista dos Transportes Públicos/ANTP, São Paulo, (76): 53-68, 3o. trimestre 1997. Ver também:
PRADO, M. - Concessão Pública, Um Empreendimento Público Comercial. Revista dos Transportes
Públicos/ANTP, São Paulo, (75): 67-86, 2O. trimestre 1997.
44
adoção deste critério é a concentração das concessões em empresas ou grupos mais
capitalizados (embora nada se possa afirmar a priori sobre as vantagens ou desvantagens
econômicas desta concentração). Finalmente, um outro ponto a considerar na opção pelo
critério de maior valor da outorga é o seu eventual impacto futuro sobre as condições
econômico-financeiras dos concessionários e, indiretamente, sobre as tarifas.
Na prática, as licitações realizadas não têm alterado substancialmente o quadro atual de
empresas operadoras. Em Belo Horizonte, após a licitação, 96% do atendimento se
manteve em mãos das empresas que anteriormente operavam o sistema municipal de
transporte público e apenas 4% passaram a operadoras que pela primeira vez prestavam
serviços de transporte público na cidade. Nos casos de Santo André, Manaus e do Corredor
ABD na Região Metropolitana de São Paulo as novas concessões ficaram com antigos
operadores das respectivas localidades.
De todas as licitações realizadas, a de Belo Horizonte foi uma das mais significativas não
só pelo volume de empresas e valor dos recursos envolvidos (R$69 milhões), mas
sobretudo pelo comportamento dos agentes estatais e privados. Apesar da resistência das
permissionárias locais, que contestaram a licitação nos fóruns jurídico e político, o
processo foi concluído. Ao final, a participação das operadoras atuais na concorrência se
deu sem que elas tivessem se envolvido com a definição técnica do novo modelo de
concessão (a concessão por lotes de veículos e não por linhas foi, talvez, o principal ponto
polêmico).
A postura predominante dos sindicatos de operadores em várias cidades onde se cogita
realizar licitações tem sido cautelosa mas contrária à medida, procurando sobretudo
argumentos de ordem legal para justificar sua posição. Em algumas localidades se discute
normas próprias para conduzir a questão, como no Rio de Janeiro.
Finalmente, vale mencionar dois outros aspectos relacionados com o novo ciclo de
licitações dos serviços de transporte público:
a) a intenção ou decisão de legalizar, através de concorrências, a situação atual dos
serviços delegados está trazendo à tona o debate sobre os modelos de concessão e de
gestão, nem sempre propostos nos moldes dos que estão sendo atualmente adotados.
Vários aspectos destes modelos como as formas de operação (por linhas, áreas, frota
etc.) e de remuneração (pelos usuários, pelo governo; com ou sem câmara de
compensação etc.) estão sendo objetos de estudos e negociações (o tema é retomado no
item 3.6);
b) ao lado das licitações para outorga de serviços, estão sendo realizadas várias
concorrências para “privatização” de empresas de transporte público, envolvendo
aquisição ou concessão de ativos; a movimentação é intensa na área dos metrôs,
ferrovias de subúrbio, terminais e corredores rodoviários urbanos e deverá afetar a
organização dos serviços no setor dos transportes sobre pneus. No Rio de Janeiro esse
processo já se deu com o Metrô, a Flumitrens (trens de subúrbio) e a Conerj (barcas);
em Recife se cogita na privatização da empresa pública de ônibus e troleibus, a CTU, e
em Goiânia está em estudos a venda da Metrobus, operadora do principal corredor de
ônibus da cidade. Diversos sistemas de trens metropolitanos estão sendo preparados
para privatização como os de Porto Alegre, Belo Horizonte e Salvador. Ainda em Belo
45
Horizonte, a BHTRANS está licitando a concessão de diversos terminais de integração
envolvendo os investimentos na sua implantação, da mesma forma que, em São Paulo, a
SPTRANS licitou a concessão, precedida de obras, do primeiro corredor de VLP (mais
conhecido localmente como “fura-filas”).
LICITAÇÕES
Belo Horizonte
Belo Horizonte licitou todo o sistema de transporte coletivo dentro das normas estabelecidas pelas leis das
concessões e das licitações. Compõem, também, a base legal da licitação: a Lei Orgânica do Município de
Belo Horizonte e a lei de criação da BHTRANS (Lei Municipal 5.953/91).
Em 21/08/97, a BHTRANS publicou o edital de licitação (na modalidade de concorrência pública, do tipo
maior oferta de pagamento) para contratação, mediante outorga de sub-concessão, da execução do serviço
público de transporte coletivo urbano de passageiros por ônibus, sob seu gerenciamento e fiscalização, por
um período de dez anos. Foram licitados 83 lotes compreendendo um total de 2.762 ônibus.
Os lotes têm composição variada, no que se refere a número e tipos de veículos. Para efeito do cálculo da
oferta, o tamanho do lote foi expresso na medida veículo-equivalente-padrão (VEP), que representa a relação
entre a capacidade de transporte de passageiros do veículo em relação à capacidade do veículo do tipo
Padron. A relação guarda as seguintes proporções:
Tipo de Veículo
Microônibus
Veículo leve
Veículo médio I
Veículo médio II
Veículo pesado (padron)
Veículo articulado
Capacidade
(passageiros)
40 a 45
60 a 68
77 a 82
83 a 90
91 a 105
160 a 165
VEP
0,45
0,65
0,81
0,89
1,00
1,65
Como o BHBUS prevê a implantação do sistema ao longo de um período, em função das licitações para
implantação das estações, a frota foi especificada de forma a acompanhar este processo. Assim, foi definido
um dimensionamento considerando duas situações de frota: a inicial e a futura. Para cada lote, na
especificação futura foi estabelecido o tipo de serviço que passará a ser operado a partir da implantação do
BHBUS: alimentador, troncal e complementar, este último composto por linhas diametrais, radiais,
perimetrais e locais.
46
Especificação da Frota Futura
Tipo de Serviço
Médio I
Alimentado
Troncal
Complementar
TOTAL
567
0
352
919
Médio II
Pesado
146
0
207
353
Articulado
97
129
77
303
TOTAL
0
620
0
620
810
749
636
2.195
Especificação
Tipo de Veículo
Inicial
Microônibus
Veículo leve
Veículo médio I
Veículo médio II
Veículo pesado (padron)
Veículo articulado
TOTAL VEP
TOTAL VEÍCULOS
2
469
1.007
194
1.090
2.386
2.762
Futura
919
353
303
620
2.386
2.195
O processo licitatório previu, ainda, que cada empresa poderia concorrer a lotes que totalizassem, no
máximo, 240 VEP. Porém, só poderiam ser adjudicados um máximo de 120 VEP por concorrente. A frota
das empresas vencedoras poderá ser utilizada em qualquer linha à critério da BHTRANS, portanto, não há
vinculação do veículo à linha.
Para realizar a concorrência, a BHTRANS enfrentou fortes resistências, principalmente, nos planos político e
jurídico. A Câmara Municipal chegou a votar a extinção do órgão e a prorrogação das atuais concessões por
dez anos.
O SETRANSP e as empresas de ônibus, durante todo o processo, parecem não ter acreditado que o processo
licitatório fosse viável. Entraram com ações no nível político jurídico na tentativa de barrar a licitação. Esta
situação não permitiu que o processo fosse enriquecido com a própria participação do sindicato e das
empresas. Como exemplo: o edital apresentado na audiência pública, elaborado pela BHTRANS, foi
praticamente o mesmo que chegou ao final.
Mesmo diante de uma batalha judicial com ações que tentaram impedir a licitação do transporte coletivo, a
BHTRANS conseguiu, junto com a Procuradoria do Município, cassar todas as liminares e publicar, em
6/12/97, o resultado da fase de habilitação. Todos os lotes receberam propostas feitas por 59 concorrentes.
Deste total, 50 foram habilitados. A abertura das propostas comerciais aconteceu em janeiro/98.
O resultado da licitação, segundo o qual saíram vencedoras 46 empresas para operarem 83 lotes de veículos,
mostrou que 96 % do mercado de transporte de passageiros foi confirmado às empresas que já operavam o
transporte público na Capital.
Os contratos com as empresas vencedoras foram assinados em fevereiro de 1998 e o total das propostas
comerciais atingiu a cifra de R$ 69 milhões, que seriam pagos pelos operadores vencedores em 20 (vinte)
47
parcelas mensais e consecutivas, a começar a partir de 90 dias da data de assinatura dos contratos. Estes
recursos irão formar um fundo de transporte, que vai se configurar como a contrapartida do município para o
obtenção junto ao BNDES de financiamento para investimentos no sistema viário para a implantação dos
corredores de transporte do BHBUS (vias segregadas para a circulação do sistema de transporte coletivo).
Com o final do processo licitatório, o que se pode observar é que, com os novos contratos e com a nova
forma de operação por lote de veículos, os riscos do negócio diminuíram. A relação com o poder público
está clara: existe um contrato que estabelece regras. Se houver quebra do equilíbrio econômico-financeiro,
os empresários tem como exigir a retomada deste equilíbrio.
Por outro lado, as empresas terão que modernizar sua administração uma vez que a forma de remuneração
será alterada, com a introdução do índice de desempenho operacional, ou seja, uma parcela do que as
empresas vão receber será em função de sua produtividade e de seu desempenho operacional.
O BHBUS, apesar de introduzir conceitos até então nunca utilizados no município, inovou pouco no que se
refere ao relacionamento com as empresas (consideradas meras operadoras de ônibus), à remuneração dos
serviços (a parcela relativa à produtividade é ainda pouco significativa) e à diversificação dos serviços: não
estão previstos serviços diferenciados, de forma a atender as diferentes camadas sociais, tanto para aqueles
que se dispõem a pagar mais por um serviço mais confortável, quanto para aqueles que residem em locais de
difícil acesso. Esta tendência pode ser observada quando se analisa a frota especificada: está previsto apenas
dois microônibus na situação inicial e nenhum, na futura.
A opção pela licitação teve como principais fatores motivadores os seguintes aspectos:




atender às exigências legais (Leis 8.666/93 e 8.987/95);
estabelecer regras e mudar a relação com as empresas operadoras; qualquer modificação nas
características das linhas era precedida de inúmeras contestações pelas empresas envolvidas, sendo que
algumas não chegavam a ser implantadas, envolvendo o órgão gestor e as empresas em longos e
desgastantes processos de negociação;
reduzir as influências políticas improcedentes sobre os serviços;
criar facilidade para a participação do público no processo de discussão e entendimento sobre o
funcionamento do sistema, a partir de bases divulgadas e conhecidas por todos, a exemplo da criação do
Conselho Fiscal da Câmara de Compensação Tarifária, cujas atas de reunião são publicadas
mensalmente no Diário Oficial do Município.
São Paulo: sistema intermunicipal metropolitano
A necessidade de se promover a legalização do transporte intermunicipal por ônibus de São Paulo/SP - à
exceção da empresa METRA, todas as demais estão com as permissões vencidas - levou a Secretaria dos
Transportes Metropolitanos a promover abertura de concorrência pública para o sistema, modificando a sua
forma de operação. A audiência pública foi realizada em abril de 1998 mas, até julho/98, a concorrência
ainda não havia sido aberta.
Estão previstas as seguintes diretrizes para a concessão dos serviços:










buscar a contratação de grupos fortes com administração profissionalizada;
permitir, nas licitações, a formação de consórcios com número limitado de participantes;
definir que a receita tarifária não deve passar pelos cofres do Estado ou de empresas públicas;
licitar e contratar áreas geográficas de operação e não linhas;
fornecer, no edital e no contrato, os parâmetros principais de dimensionamento;
definir que a determinação do valor da tarifa será sempre do poder concedente;
exigir dos licitantes a apresentação de fluxo de caixa para todo o período da concessão (baseado na
demanda atual, tarifa vigente e custos atuais)
indicar no edital e no contrato, com clareza, a forma como o poder concedente procederá aos reajustes;
indicar no edital e no contrato, com clareza, os fatores que podem causar o desequilíbrio econômicofinanceiro do contrato;
fixar que as licitações serão do tipo maior valor de outorga;
48










evitar colocar sob a responsabilidade da concessionária a execução das obras necessárias ao transporte
coletivo;
criar mecanismos para que as concessionárias controlem e sejam responsáveis, juntamente com o poder
público, pela forma com que são aplicados os recursos para obras voltadas ao transporte coletivo
concedido;
evitar a operação privada com frota pública;
criar incentivos e mecanismos para ações que objetivem a redução da poluição;
buscar, onde for possível, a substituição da fiscalização de campo por mecanismos, já definidos no edital
e contrato, de pesquisas junto aos usuários;
impor, no edital e no contrato, a adesão compulsória da concessionária ao sistema de bilhetagem que
permita a adesão de parceiros que não somente os de transporte (Projeto Metropas);
prever, no edital e no contrato, a constituição de conselho arbitral a ser constituído por membros
estranhos à concessionária e ao poder concedente para, em caráter opinativo, dirimir eventuais dúvidas
surgidas durante o contrato;
abrir as licitações à participação internacional;
reduzir ao máximo as funções do poder concedente nas atividades de gerenciamento do sistema;
aumentar ao máximo as responsabilidades e a exposição à comunidade da concessionária.
São Paulo: projeto VLP
A concessão do Projeto VLP - Veículo Leve sobre Pneus ou “Fura-Fila”, a cargo da Secretaria Municipal de
Transportes, através da São Paulo Transportes S.A. - SPtrans será por 15 anos, tanto para operação quanto
conservação. O custo da implantação é da ordem de R$ 12 milhões por quilômetro (somando-se as despesas
com infra-estrutura e material rodante). Na primeira linha, de 104 km, serão utilizados 31 veículos exigindo
um investimento da ordem de R$30 a 36 milhões do setor privado. O retorno deste investimento foi estimado
em três anos e meio, a uma tarifa de remuneração de R$ 0,65 a R$ 0,70. A infra-estrutura ficará por conta do
Município. Será de responsabilidade do concessionário, além da frota, o sistema de controle e manutenção, a
bilhetagem, câmara de compensação, etc.
Para o primeiro grupo de linhas, o concessionário destinará uma parcela de retorno de investimento para o
SPtrans. Para o segundo grupo, a concessão será com investimentos da iniciativa privada, inclusive na infraestrutura.
3.6 - Modelos de Concessão
Os modelos de concessão definem a maneira como a Administração Pública, enquanto
poder concedente, se relaciona com as organizações que executam os serviços de
transporte (concessionários, permissionários ou contratados). Obviamente, este conceito se
aplica às condições brasileiras em que o transporte coletivo urbano é um serviço público,
cuja execução se atribui, quase sempre, a empresas operadoras (em sua maioria privadas)
mediante concessão, permissão ou contrato de prestação de serviços.
A preocupação com os modelos de concessão tem sido uma constante no transporte
coletivo. As administrações estaduais e municipais estão sempre revendo, integral ou
parcialmente, os regulamentos de transporte (que determinam, no plano jurídico, as
relações entre concedentes e concessionários), a fim de dar forma concreta à sua visão do
papel do estado numa determinada gestão de governo ou responder a problemas
conjunturais que afetam a administração dos serviços.
Mas, nos últimos dois ou três anos o debate se difundiu e se intensificou, ficando cada vez
mais presente nas agendas do setor. Isso se deve principalmente à nova legislação federal
49
sobre concessão de serviços públicos que, mesmo contestada por alguns quanto à sua
aplicabilidade aos estados e municípios, vem sendo acatada em várias cidades.
Em princípio, não há o que impeça a licitação dos serviços da forma como já estão
organizados. Mas, na prática, várias administrações municipais vêm na licitação a
oportunidade para mudar as redes de transporte e alterar os princípios de sua gestão,
visando melhor ajustar a oferta às condições da demanda. Por outro lado, como na maioria
dos municípios não se tem a prática da licitação para a concessão dos serviços, vários
temas introduzidos pela legislação, tais como prazos de concessão, critérios de seleção dos
candidatos, número de concessionários etc., geram grande polêmica.
Quadro de referência
Uma definição detalhada dos modelos de concessão (baseada na experiência nacional ou
internacional) é tarefa complexa que extrapola os objetivos deste estudo. Entretanto, tendo
em vista sistematizar melhor os debates sobre o tema, procurou-se identificar um conjunto
de variáveis ou atributos que permite classificar e distinguir os diferentes tipos de modelos
de concessão. A seleção destes atributos, cuja lista é apresentada a seguir, baseou-se, em
grande parte, nos temas que têm envolvido maior controvérsia durante os debates de
autoridades, empresários e técnicos do setor sobre o assunto.
Prazo da concessão
Tendem a guardar alguma relação com a vida útil e o período de recuperação dos
investimentos. Na prática, os prazos mínimos têm sido da ordem de 5 anos, embora haja
defensores das licitações de ciclo ainda mais curto, que tomam como referência as
experiências de países escandinavos11.
Número e limite de participação de concessionários
É muito variável o número de concessionários aceitos em cada cidade ou área de operação,
embora sejam raros os casos de empresa operadora única (ao contrário do que acontece em
regiões urbanas da Alemanha e da França). Em algumas cidades há limites para o tamanho
da frota operada pelos concessionários (por exemplo, cada empresa operadora não pode ter
mais do que determinada porcentagem da frota total da cidade).
Critérios de seleção dos concessionários
Nas licitações recentes, os concessionários têm sido selecionados principalmente pelo
critério de maior valor da outorga, embora haja outras possibilidades como a menor tarifa,
11
Estudos recentes, contratados pelo GEIPOT com professores de algumas universidades brasileiras mas
ainda não publicados, apontam nesta direção. Tratam-se de propostas e análises de licitações de ciclo curto
feitas com vistas em sua aplicação aos serviços de ônibus urbanos de Recife. Palestra neste sentido foi feita
no Simpósio sobre a Experiência das Novas Concessões nos Transportes Coletivos Urbanos, da ANTP (São
Paulo, 6/6/98).
50
a melhor proposta técnica com preço firmado em edital e outras (Lei Nº
27/05/98).
9.648 de
Forma de prestação dos serviços
Embora na tradição das cidades brasileiras predominem as concessões por linhas, as
tendências mais recentes são no sentido de privilegiar as concessões por área e por lotes de
frota (veículos). Dependendo do prazo de concessão, o sistema concedido por linha pode
criar dificuldades ao ajuste dos itinerários às alterações no padrão espacial da demanda ou
às características do sistema viário.
Forma de remuneração
No tocante à maneira como os operadores são remunerados, é preciso distinguir no mínimo
três aspectos:
a) quanto à origem dos recursos
 a remuneração é feita diretamente pelo usuário, através do pagamento da tarifa ou,
alternativamente,
 a remuneração é pelo concedente, pelo custo dos serviços prestados, com base em
algum critério de produção (entre os quais sempre predomina o custo da
quilometragem percorrida), ainda que, para fazer face aos pagamentos, o
concedente se valha da receita tarifária;
b) quanto ao vínculo entre concessionários
Nos sistemas que adotam a tarifa única, nem sempre o montante de receitas
arrecadado por cada empresa corresponde ao total de seus custos operacionais,
devido a diferenças na demanda e nas condições de operação. Nestes casos, várias
cidades recorrem a algum tipo de compensação entre as empresas operadoras a fim
de restabelecer o equilíbrio receita-custo em cada uma delas. Isso cria um vínculo
econômico entre os concessionários em determinados sistemas mas não em outros.
Assim, os modelos de concessão podem ser com ou sem compensação tarifária;
c) quanto à admissão de subsídio público
As câmaras ou mecanismos de compensação referidos em (b) podem estar
equilibrados, superavitários ou deficitários (na relação receita total menos custo
total); no caso de deficits, há municípios que admitem subsidiar ou não as câmaras de
compensação com recursos públicos. Neste último caso, os operadores absorvem
eventuais deficits existentes.
Mecanismos de controle
O controle do concedente sobre os serviços prestados pelo concessionário pode ser
feito de diversas maneiras. Nas cidades brasileiras este controle é geralmente feito na
linha da regulação administrativa. O órgão gestor compara as disposições
regulamentares com o desempenho efetivo, penalizando ou até mesmo cassando a
51
permissão quando elas não são cumpridas (em algumas cidades há prêmios de
remuneração quando o desempenho é acima do regulamentar esperado).
Mas há mecanismos inovadores de controle, baseados na opinião dos usuários (ou da
população) sobre os serviços prestados por cada concessionário; nestes casos, o grau
de regulação administrativa costuma ser baixo. O operador é penalizado (e, no caso
de reincidência pode ter a concessão cassada) desde que não alcance uma
determinada nota na avaliação, feita periodicamente por uma amostra de usuários,
em relação a uma lista de atributos operacionais.
Os modelos de concessão também podem ser mistos, combinando as avaliações por
regulação administrativa e por opinião dos usuários.
Ônus dos concessionários
Nos modelos de concessão atualmente adotados, os concessionários ou
permissionários assumem determinados encargos financeiros, notadamente o
investimento em veículos, garagens e oficinas de manutenção, os gastos de operação
e manutenção e, em muitos municípios, o pagamento de uma taxa de gerenciamento
destinada ao custeio dos órgão gestores.
Nos últimos anos começam a ganhar impulso os modelos operacionais em que os
concessionários assumem, além dos encargos convencionais, os investimentos na
implantação da infra-estrutura (vias exclusivas, terminais, sistemas automatizados de
controle etc.) e os gastos com a sua operação/manutenção, auferindo, em
contrapartida, receitas de sua exploração comercial.
Situação atual
Nem todas as variáveis acima se prestam para classificar os sistemas públicos atuais no
que diz respeito aos modelos de concessão porque não fazem parte das práticas correntes.
É o caso, por exemplo, dos prazos de concessão, critérios de seleção dos concessionários e
dos mecanismo de controle por avaliação dos usuários.
Atualmente, a maioria dos serviços de transporte público é operada mediante permissão ou
contrato, sem prazo definido ou renovados automaticamente por longos períodos, sem que
a outorga tenha sido objeto de processo licitatório. A renovação no quadro de operadores pouco freqüente - costuma se dar por compra e venda de empresas, incluindo os direitos de
exploração das linhas a elas atribuídas.
Antes mesmo da nova legislação sobre concessão de serviços públicos, este quadro já
estava se alterando e algumas cidades têm parte dos serviços de transporte concedidos
mediante licitação por prazos determinados, nos moldes da atual legislação federal.
Os atributos mais importantes utilizados na análise dos atuais modelos de concessão dizem
respeito à forma de operação e de remuneração. A Tabela 7, a seguir, tenta classificar
alguns sistemas municipais e intermunicipais metropolitanos de acordo com estes
atributos.
52
Tabela 7
Localidades Selecionadas
Sistemas Municipais e Intermunicipais de Transporte Público por Ônibus
Características dos Modelos de Concessão Atuais (1997)
Forma de Remuneração
Localidade
Sistema
Origem dos Recursos
Compensação Tarifária
Forma de Prestação dos Serviços
Subsídio Público
Linha
Usuário
São Paulo
Governo
Tem
Não tem
Admite
Veículo
Área
Não admite
municipal
intermunicipal
Rio de Janeiro
municipal
intermunicipal
Belo Horizonte
municipal
intermunicipal
Porto Alegre
municipal
intermunicipal
Recife
metropolitano
Salvador
municipal
(1)
intermunicipal
Curitiba
municipal
intermunicipal
Florianópolis
(2)
(2)
(2)
(2)
municipal
intermunicipal
Goiânia
metropolitano
Campinas
municipal
Fonte: Levantamento NTU junto aos sindicatos de operadores e órgãos gestores
(1) em litígio judicial; (2) parte das empresas intermunicipais segue regras diferentes
O modelo adotado em Curitiba é possivelmente aquele em que a presença efetiva do
Estado12 vis a vis a das empresas operadoras se faz sentir com maior intensidade. A URBS
determina e controla todos os detalhes da operação, até mesmo os relacionados com os
sistemas de apoio como a comercialização do vale-transporte. Em projeto, dois outros
sistemas se assemelham a ele - os de Belo Horizonte e de Recife - embora, por
circunstâncias locais, não consigam um controle tão forte como em Curitiba. Em Belo
Horizonte, a principal dificuldade que a Bhtrans enfrenta atualmente no exercício efetivo
de seu poder de controle é o conflito de mercado que vem se instalando à medida em que o
sistema intermunicipal, gerido pelo DER-MG, não mais está participando da câmara de
compensação tarifária e passou a concorrer com o municipal em alguns corredores. Assim,
o órgão gestor não pode garantir totalmente aos seus concessionários o monopólio
contratual nas rotas a eles designadas.
12
As referências à presença ou poder de controle do estado não se relacionam com os aspectos legais e
dispositivos regulamentares em si mas ao exercício efetivo deste controle, que é afetado por fatores políticos,
culturais, institucionais etc.
53
Em Recife essa garantia de controle do mercado pela EMTU é perturbada pela presença de
um grande número de clandestinos. Em contrapartida, a competição do transporte
municipal da Capital com o intermunicipal está sob controle, uma vez que os dois sistemas
são administrados pelo mesmo órgão gestor. Mas, a perspectiva de privatização da CTU empresa pública que opera ônibus e troleibus em algumas das linhas mais rentáveis da
cidade - fora da supervisão da EMTU, é um fator que pode ameaçar a unidade de gestão e
reduzir o poder de controle desta sobre o sistema.
No outro extremo, o modelo adotado no Rio de Janeiro é o que registra menor presença
efetiva do estado. Os órgãos de gerência, tanto no nível municipal como intermunicipal
metropolitano, não dispõem de condições para planejar e controlar adequadamente a
operação dos transportes públicos, deixando que a oferta seja definida, em grande parte,
pelas próprias empresas. Há deficiências mesmo quanto à disponibilidade de informações
elementares por parte do poder público.
Entre os dois extremos, de Curitiba e do Rio de Janeiro, estão os demais sistemas
estudados. No sistema municipal de Salvador, os operadores, através de seu sindicato,
estão assumindo uma parcela importante das decisões operacionais e, através da
bilhetagem automática, sob sua administração, exercem importante controle sobre as
informações e sistemas de apoio como a comercialização do vale-transporte e do passe
estudantil, além de ampliarem os contatos com o público no tocante aos serviços de
transporte. A presença do órgão gestor é cada vez menor nas decisões operacionais, além
de dispor de poucos recursos para os trabalhos de fiscalização.
Em Goiânia há um certo equilíbrio nas relações entre os operadores, através de seu
sindicato, e o órgão gestor, a Transurb. Mas os operadores vêm assumindo um papel cada
vez mais destacado, tanto na proposição e implementação de novos projetos, como na
modernização dos sistemas internos de administração de suas próprias empresas.
Em Florianópolis e Campinas há também um certo equilíbrio na presença dos agentes
públicos e privados mas nota-se uma tendência cada vez maior dos órgãos gestores de
entregarem responsabilidades de gestão às empresas operadoras. Em Campinas, a não
existência de câmara de compensação administrada pelo governo num regime de tarifa
única já denota essa posição, que se contrapõe à presença bastante intensa da EMDEC no
passado.
Em São Paulo, por volta do início da década, o estado assumiu um forte controle sobre a
operação e as finanças do sistema municipal. As dificuldades em suportar os deficits
crescentes da então operadora e gestora, CMTC, levaram à sua extinção e transferência das
permissões para as empresas privadas. Entretanto, sua sucessora, a Sptrans, manteve a
remuneração pelo governo por serviços prestados e exerce um controle considerável sobre
a operação do sistema. Mais recentemente, nota-se uma tendência no sentido de reduzir a
presença da Sptrans na gestão do sistema e isso parece ser a contrapartida inevitável das
intenções estatais de não mais subsidiar os transportes públicos. De fato, os deficits da
câmara de compensação têm sido crescentes face a um orçamento municipal com grandes
lacunas de recursos.
Em quase todos as áreas estudadas, observa-se um baixo controle efetivo do estado sobre
os serviços intermunicipais metropolitanos de transporte público. É assim em Porto Alegre,
54
Florianópolis, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, Salvador e, com menor intensidade, em São
Paulo. Em Recife e Goiânia estes serviços são geridos por organizações estaduais, junto
com os respectivos serviços municipais das capitais. Em Curitiba, a URBS, gestora pública
do Município, assumiu recentemente o controle sobre os serviços intermunicipais
metropolitanos através de convênio com o Governo do Estado.
Habituados, de longa data, à virtual ausência do estado no controle de suas atividades, os
operadores intermunicipais metropolitanos desenvolveram, em alguns casos, mecanismos
de auto-gestão criativos. É neles onde se manifestam as tendências mais liberais quando se
trata de reformular os modelos de concessão, como fica nítido no caso das propostas da
SMT/EMTU de São Paulo para o novo sistema que pretende licitar brevemente. De acordo
com as diretrizes iniciais, pretende-se implantar um sistema de controle mediante avaliação
pelos usuários (já comentado anteriormente) e reduzir, de maneira expressiva, a presença
do Estado no planejamento e fiscalização da operação.
Cabe um comentário à parte sobre o modelo de concessão no Município de Porto Alegre.
Ali, no quadro de um engenhoso acordo entre as diversas operadoras e delas com o
governo municipal, implantou-se um modelo baseado em “bacias” de operação. A
operação de cada bacia está a cargo de um consórcio de empresas que tem personalidade
jurídica própria e determina quase todos os aspectos da operação dos serviços. As
empresas, como se diz na cidade, administram os transportes da porta da garagem para
dentro e os consórcios alocam os recursos da porta da garagem para fora, definem
itinerários, programações e outros detalhes operacionais. A Secretaria Municipal de
Transportes fiscaliza, acompanha e intervém, quando necessário, nas decisões dos
consórcios através de reuniões freqüentes. Em cada bacia há uma câmara de compensação
tarifária (a tarifa é única), cujo funcionamento não oferece dificuldades, uma vez que todo
o sistema se apoia num acordo, negociado ao longo de vários anos, sobre a repartição de
custos e receitas.
Os comentários anteriores indicam a grande variedade de modelos de concessão existentes
atualmente. É provável que essa diversidade se mantenha no futuro em vista das diferenças
na cultura política e administrativa e no quadro das condições socio-econômicas de cada
cidade. Mas há muitas correções e mudanças de rumo a serem feitas pois os modelos atuais
acumulam problemas importantes e nem sempre se ajustam à dinâmica do mercado de
transporte urbano.
55
4. CONCLUSÕES
Os estudos, que tomaram como base um conjunto bastante significativo de cidades
brasileiras, revelam uma séria crise econômica no transporte público. Ao mesmo tempo em
que aumenta a produção quilométrica, observa-se uma forte queda na quantidade de
passageiros transportada, fazendo com que a produtividade do setor, medida pelo índice de
passageiros por quilômetro, baixe a níveis insustentáveis. Simultaneamente, os custos
unitários de operação não param de aumentar em função do congestionamento crescente do
sistema viário (o que determina menores velocidades no transporte público e conseqüente
necessidade de aumentar a quantidade de recursos para manter o mesmo nível de serviço) e
das políticas salariais em relação ao pessoal operacional. Preocupa, em especial, a rapidez
e intensidade com que estes fenômenos estão se desenvolvendo nos últimos três anos.
Esta situação está se verificando num contexto de estabilidade monetária em que não é
possível resolver, de forma continuada, os problemas de queda de produtividade e aumento
de custos unitários através de reajustes tarifários. Além disso, o mercado de transporte
urbano está se tornando cada vez mais concorrencial, de tal forma que o aumento de tarifas
implica em perda de demanda, mais ou menos significativa conforme a cidade, mas sempre
realimentando o processo inicial. O problema está se dando apesar do alto nível de
subsídio representado pelo vale-transporte.
No cerne da crise econômica que o setor enfrenta estão alguns problemas que precisam ser
resolvidos:
a) as dificuldades de ajustar uma oferta de serviços a mercados de transporte cada vez mais
concorrenciais, dinâmicos e segmentados.
A saída ingênua de aumentar a oferta nos mesmos padrões atuais de serviço ou de
proporcionar melhorias de qualidade incompatíveis com a capacidade de pagamento dos
usuários potenciais só tende a agravar os problemas; mas, paradoxalmente, é nessa
direção que estão orientadas muitas políticas de setores estatais e privados. Por outro
lado, restabelecer as condições de monopólio, ainda que contratualmente legítimas,
através da repressão ao transporte informal tem se mostrado pouco eficaz e
incompatível com a fragilidade político-institucional de grande parte dos órgãos
gestores;
b) a contenção da escalada dos custos unitários de operação.
Aqui há dois aspectos principais a considerar: primeiro, as tentativas para limitar o
efeito das externalidades negativas da circulação de automóveis sobre os custos do
transporte coletivo, através da criação de infra-estruturas de uso exclusivo dos meios
coletivos, única saída viável para o problema, estão encontrando dificuldades
importantes devido à ausência de políticas de financiamento público. Segundo, não há
sinais de mudança nas políticas salariais em relação ao pessoal operacional do setor, que
vêm se mantendo fortemente atreladas aos aumentos de tarifa e sem relação com a
produtividade. Estes dois fatores, em conjunto, são responsáveis pelas maiores pressões
56
de custo que o transporte público vem enfrentando nos últimos anos e permanecem sem
solução satisfatória.
Diante do quadro atual de problemas, parecem se justificar algumas diretrizes de ação, tais
como:

rever a organização do setor, nos segmentos estatal e privado, partindo da avaliação e
reformulação dos atuais modelos de concessão; o objetivo principal deve ser aumentar
a capacidade institucional dos órgãos de gerência e das empresas operadoras para
operarem em mercados competitivos, agilizando as respostas conjuntas aos
movimentos da demanda e eliminando a excessiva rigidez dos regulamentos. Nesta
linha, é prioritário desenvolver sistemas de informação sobre as condições da oferta e
demanda de transporte;

redefinir os limites de atuação do transporte público, a fim de incorporar à sua
economia, os segmentos de mercado com maior potencial de pagamento (transporte
escolar, fretamento, serviços especiais etc.), capazes de compensar o impacto
deficitário decorrente do atendimento aos segmentos de demanda social, com menor
capacidade de contribuição;

montar um novo esquema de financiamento do setor, começando por adequar as
políticas tarifárias à diversificação da oferta, exigida pelos vários segmentos de
mercado, dentro da concepção ampliada do campo de atividade do setor proposta
anteriormente;

na linha de ampliação e melhoria da infra-estrutura para operação prioritária do
transporte, é indispensável o reforço dos mecanismos de financiamento do setor estatal,
mesmo considerando as possibilidades de parceria privada.
57
EQUIPE TÉCNICA
Consultores

Coordenação executiva
Maurício Cadaval

Colaboradores técnicos
Ana Maria de Oliveira Vilaça
Christine Tessele Nodari
Daisy Cadaval Basso
Denise Maria Ziober
Helcio Rizzi
Myrian Santos Aguiar
Sabina Kauark Leite

Auxiliar de pesquisa
Gabriela Alves Duarte
NTU - Associação Nacional das Empresas
de Transportes Urbanos

Supervisão dos estudos
Marcos Bicalho dos Santos
Diretor Superintendente
Carlos Henrique R. Carvalho
Gerente Técnico
58

Associação Nacional das Empresas de Transportes Urbanos

Transcrição

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