Intersetorialidade - Tribunal de Justiça do Estado do Ceará

Transcrição

INTERSETORIALIDADE: UM NOVO PARADIGMA PARA A GESTÃO PÚBLICA
FOCADA EM RESULTADO
José Joaquim Neto Cisne1
Sumário
Resumo; 1. Introdução; 2. Os novos modelos de gestão pública e a estrutura matricial de governo; 3.
Intersetorialidade: Desafios para superar a fragmentação das políticas públicas; 4. As medidas para reduzir a
pobreza no Ceará; 5. Os recentes esforços de integrar as políticas públicas no Ceará; 6. Considerações finais;
7. Referências bibliográficas.
Resumo
Este trabalho tem como propósito mostrar que a estrutura organizacional vigente
na administração pública brasileira, por ser burocrática e setorializada, tem implementado
políticas públicas muitas vezes fragmentadas e que não permitem compartilhar saberes e
experiências entre os diferentes setores do governo, o que faz reduzir seus impactos na
solução dos problemas sociais, como por exemplo, a pobreza extrema. Este trabalho analisa
como se deram as interações entre as Secretarias Setoriais na execução dos projetos de
combate à pobreza no Ceará no período de 2008 a 2010. No final apresenta uma proposta
de modelo integrado baseado numa estrutura matricial de governo com a participação de
uma unidade suprasetorial para atuar na formulação, execução, monitoramento e avaliação
dos projetos sociais a serem implementados pelo Governo do Estado do Ceará.
1. Introdução
Considerando que muitas das necessidades sociais e humanas são complexas e
multidimensionais, não podem ser atendidas por meio de políticas isoladas próprias da
estrutura burocrática setorializada, por isso exigem novas práticas e modelos de gestão que
promovam as interações e a cooperação entre os diversos saberes. As soluções para os
fenômenos sociais complexos e multicausais, como pobreza extrema, violência, consumo
de drogas ilícitas, delinqüência juvenil, população em situação de rua, dentre outros, não
podem ser obtidas por meio de políticas públicas isoladas, fragmentadas e descoordenadas,
o que levaria a ineficiência e ineficácia de tais políticas. Tais fenômenos exigem uma
pluralidade de ações de governo com políticas integrais e compartilhadas com a sociedade.
No entanto, na atuação do governo na busca de soluções para estes e outros
problemas sociais complexos, observam-se certos vícios que tem impedido soluções
consistentes e duradouras. Dentre estes vícios está o de considerar tais problemas com certo
reducionismo ao atribuí-los causas isoladas (monocausalidade), além de buscar soluções
com ações fragmentadas, paralelas e descoordenadas. Referidos vícios podem ser reduzidos
por meio de ações intersetoriais. Porém, para viabilizar estas interações entre os órgãos
governamentais, é necessário modernizar as estruturas administrativas do Estado, melhorar
os processos e os sistemas de gestão e implantar uma cultura de cooperação, mesmo
contrariando certos interesses e vaidades. É oportuno avaliar os programas e os projetos não
apenas quanto a sua execução físico-financeira, mas mensurando seus impactos. A
avaliação dos resultados poderá ser feita mais facilmente se as ações forem integradas e
bem coordenadas.
1
Professor da Universidade Estadual do Ceará - UECE, doutor em Economia pela Universidade Autônoma de
Madri. E-mail: [email protected] e [email protected].
2
Nos anos 80, como fruto do processo de redemocratização do país, foi
promulgada a Constituição brasileira de 1988 que assegurou diversos direitos sociais e
novos mecanismos de democracia participativa e de controle social com condições de
influir nas ações governamentais. Apesar disto, ainda não se avançou suficientemente na
democratização das relações internas do Estado ou entre os entes da federação (união,
estados e municípios), permanecendo com um modelo de gestão com estrutura de Estado
burocratizada, centralizada, hierárquica, com políticas públicas isoladas e pontuais apesar
dos recentes esforços em reformar a administração pública brasileira.
Com o acesso da população às informações, fez crescer a pressão com novas
demandas e necessidades a serem atendidas pelo Estado. Para atender a estas demandas o
Estado tem criado novas organizações e setores, aumentando assim, sua estrutura sempre
construída numa visão especialista como se as soluções para tais demandas dependessem
apenas das ações desses setores específicos.
Arretche (2001) observa que há uma grande distância entre o que foi planejado
inicialmente pela política pública e a realidade no momento da implementação da referida
política. Esta diferença pode decorrer da falha no planejamento e previsão ou ter sido
definida propositadamente ou não para adaptação da referida política à realidade vigente.
Nos últimos anos, os estudos sobre as metodologias e técnicas de coordenação das políticas
públicas multisetoriais ou intersetoriais têm se intensificado como forma de melhor
compreender a gestão pública e sintonizar as ações governamentais com as demandas da
sociedade (MARINI e MARTINS, 2004) e (CUNILL GRAU, 2005).
Para os fins deste trabalho foram feitas duas análises como procedimentos
metodológicos. Primeiramente, observadas as práticas intersetoriais na formulação,
implementação e monitoramento das políticas públicas, a partir de uma pesquisa
bibliográfica em livros e artigos científicos clássicos ou recentemente publicados na
literatura brasileira e na América Latina. E para atender aos fatores institucionais, foram
verificadas leis, decretos, manuais de orientação, entre outras normas que tratam da
elaboração, implementação, monitoramento e avaliação dos programas e projetos no âmbito
do Governo do Ceará. Na segunda análise, averiguam-se as interações existentes entre as
Secretarias Setoriais na formulação, implementação e avaliação destes projetos, em especial
aqueles financiados pelo Fundo Estadual de Combate à Pobreza - FECOP no período de
2008 a 2010. Para tanto, foram obtidos dados de sistemas de informação e mantidos
contatos com especialistas e gestores de projetos para se aprofundar nas questões
pertinentes a intersetorialidade na gestão de tais projetos.
Além desta introdução, este trabalho está estruturado em cinco seções. Na
segunda seção que trata do referencial teórico, se aborda sobre os novos modelos de gestão
introduzidos pelas reformas administrativas a partir dos anos 90 do século XX. Também
nesta seção se destaca a importância da estrutura matricial no âmbito do governo,
mostrando sua utilidade no processo de formulação, implementação e avaliação dos
programas e projetos. Também se enfatiza a identificação e os papéis atribuídos aos
diferentes Conselhos criados para regular as políticas sociais e econômicas no Ceará. Na
terceira seção se trata da conceituação, importância e desafios das relações intersetoriais
para a eficiência da gestão das políticas públicas. Na quarta, analisam-se as recentes
medidas para reduzir a pobreza no Ceará, destacando o processo de criação do FECOP
como fonte permanente de recursos para financiar os projetos e ações para reduzir este
problema social. Também se mostra que os projetos que foram financiados por este fundo
no período de 2008 a 2010, foram realizados com poucas ações intersetoriais em sua
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implementação. A quinta seção trata dos esforços recentes para integrar as políticas
públicas no Ceará, iniciando com uma breve retrospectiva e enfatizando o papel da atual
Rede Estadual de Planejamento e sua importância para a efetividade dos projetos no âmbito
do Governo do Ceará. Na sexta e última seção, a título de conclusão, faz-se algumas
considerações mais gerais e se apresenta uma proposta para mudar a lógica do processo de
formulação, implementação e avaliação dos programas e projetos, bem como para estimular
as relações intersetoriais entre as Secretarias Setoriais, com o intuito de tornar as ações
destes programas e projetos mais integradas e melhor coordenadas. Também se oferecem
algumas sugestões para a realização de pesquisas futuras necessárias para o
aprofundamento dos temas discutidos neste artigo.
2. Os Novos Modelos de Gestão Pública e estrutura matricial de Governo
No modelo tradicional da estrutura governamental setorializada, por falta de
diálogos entre os setores, pode acontecer à superposição de políticas públicas. A cada
governo esta estrutura burocratizada é redesenhada de forma a melhor atender aos objetivos
do governo para aquele período. Porém, estas redefinições não alteram a forma
setorializada como se organiza o Estado, e muito pouco é feito para facilitar a comunicação
e o diálogo entre os diferentes setores.
Pollitt (apud, Abrucio, 1997: 8) observa que este modelo burocrático weberiano
não responde mais às demandas da sociedade contemporânea. O modelo burocrático
tradicional, por estar voltado cada vez mais para si mesmo, não atende os anseios dos
cidadãos. Diante das rápidas mudanças, da concorrência acirrada e das exigências cada vez
maiores dos clientes e cidadãos usuários dos serviços públicos, também Bilhim (1996: 27)
considera que não há mais espaço para as grandes burocracias verticalizadas, tanto no setor
privado como também no público. Por essa e outras razões se sugere que o modelo
gerencial, desenvolvido após as recentes reformas do Estado2, por dar ênfase à participação
e aos resultados, deva “preencher um vácuo teórico e prático, captando as principais
tendências presentes na opinião pública, entre as quais se destacam o controle dos gastos
públicos e a demanda pela melhor qualidade dos serviços públicos”.
Na opinião de Bresser Pereira (1998: 112/152), a aplicação do modelo gerencial
objetiva “assegurar o caráter democrático” da administração pública por meio da prestação
de um serviço público que tenha como característica a “orientação para o cidadão-usuário
ou cidadão-cliente, em vez de manter o caráter auto-referido que caracteriza a
administração pública burocrática, voltada para afirmação do poder do Estado e da
burocracia estatal”. Baseia-se, pois, na responsabilização do servidor, dos políticos e dos
representantes formais e informais perante a sociedade, por meio de “mecanismos de
controle social ou de participação cidadã”.
Esse modelo de estrutura burocratizada que ainda prevalece na administração
pública foi idealizado na era industrial e foi influenciado pelo pensamento mecanicista, que
tinha a segmentação como premissa básica (MARINI e MARTINS, 2004). A literatura tem
mostrado que as organizações estruturadas de forma mecanicista apresentam uma maior
2
Vários países promoveram reformas no aparelho do Estado na tentativa de adotar uma maior flexibilização
na gestão pública e otimizar os resultados. Embora muitas dessas reformas não tenham obtido o êxito
desejado, questões como descentralização, focalização no cliente ou usuário dos serviços, autonomia
gerencial e controle e avaliação do processo de gestão, a partir dos resultados, têm servido de orientação para
as referidas reformas (MÉDICI e SILVA, 1993), (BRESSER PEREIRA, 1998).
4
dificuldade de estabelecer interações entre seus diversos setores e de se adaptar aos
processos de mudanças. Estas dificuldades, na opinião de Morgan (1996: 38), acontecem
porque estas organizações são planejadas para atingir objetivos predeterminados e não para
a inovação. Ademais, neste tipo de estrutura mecanicista se limita, em vez de desenvolver
as capacidades humanas. Assim, tanto os empregados como as organizações perdem com
esta situação. Os empregados perdem oportunidades de crescer pessoal e profissionalmente
ao executar trabalhos que não agregam valor a sua formação e a sua criatividade. Também
as organizações que, por não saber aproveitar seu potencial humano, perdem contribuições
criativas, valiosas e inteligentes que grande parte de seus colaboradores é capaz de realizar,
desde que tenham as condições e as motivações necessárias.
A fragmentação das ações, bem como a estrutura setorializada, próprios desse
modelo burocrático de gestão, dificulta o compartilhamento de saberes, recursos e outros
elementos necessários para a implementação de políticas públicas. A abordagem do
governo matricial tem por finalidade reduzir os efeitos negativos das práticas fragmentadas,
sobrepostas e da falta de coordenação das políticas públicas, o que gera desperdícios e
reduz os impactos de tais políticas. A estrutura matricial de governo vem sendo discutida
como forma de viabilizar uma maior integração desses elementos e esforços e permitir “a
recuperação de alguns elos perdidos no debate contemporâneo sobre gestão pública”, como
argumenta Marini (2005), destacando que esta estrutura de governo permite um melhor
alinhamento da estrutura governamental com a agenda estratégica e possibilita um melhor
acompanhamento e avaliação dos resultados dos programas governamentais. Para tanto,
este modelo dá ênfase à descentralização e à intersetorialidade e destacam-se dentre os
entraves o excesso de burocracia, a fragmentação e a superposição das ações (SCHUTZ,
2009), (TUMELERO, 2011).
Na sociedade do conhecimento e da informação, as novas tecnologias facilitam
as relações interinstitucionais para discussões de temas para a tomada de decisões, para
repassar informações, dentre outras atividades importantes para o bom funcionamento do
Estado. As novas tecnologias viabilizam uma gestão em rede englobando várias instituições
governamentais e não-governamentais, permitindo uma estrutura menos hierarquizada e
mais cooperativa (RAMIÓ MATAS, 2001). Tecnologia como a internet permite que a
participação do cidadão e a interação entre ações aconteça em todos os setores do Estado,
viabilizando o debate sobre as questões que afetam diretamente os cidadãos. E nesse
contexto está o governo matricial que busca construir uma nova arquitetura governamental
focada em resultados. Este novo modelo de estrutura governamental, como observa Marini
e Martins (2004), é para fazer frente às “limitações da estrutura funcional, que tende a
fragmentar processos de agregação de valor por áreas temáticas, dificultando o tratamento
de questões transversais e dificultando o foco em resultados sistêmicos, prevalecendo uma
tendência para o conflito jurisdicional”.
A respeito dos conflitos interinstitucionais, Marini e Martins (2004), citando
Barzelay (1986) observam que estes conflitos surgem “quando a organização com
jurisdição sobreposta discorda da política da outra (ou das demais) situação que leva a uma
quase-solução”. Por outro lado, tais conflitos acontecem “quando a autonomia de uma
agencia é restringida ou há redefinição da política em um nível maior. Quanto mais
abrangentes forem os objetivos e a quantidade de agencias envolvidas (com ou sem
sobreposição), mais difusa será a autoridade do formulador”.
O governo matricial requer uma nova forma de planejamento das ações
governamentais, sendo que, para tanto, um dos maiores desafios é mudar a cultura das
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pessoas para que haja uma maior integração entre as ações de governo planejadas e as
ações executadas, criando, inclusive, indicadores para a avaliação e o acompanhamento das
metas predefinidas. Neste tipo de estrutura no âmbito de cada programa e projeto, deve
haver de forma complementar o alinhamento horizontal (alinhar as várias organizações
envolvidas no programa/projeto) e alinhamento vertical (integrar e ajustar as agendas
estratégicas e arranjos operacionais aos programas e projetos que se relacionam). Para o
acompanhamento dos resultados dos projetos e de seus impactos, o governo deve organizar
um espaço (Sala de Situação ou Central de Resultados) e ferramentas gerenciais adequadas
para mostrar de forma integrada e sistematizada as informações, os resultados obtidos por
cada programa ou projeto governamental.
3. Intersetorialidade: Desafios para superar a fragmentação das políticas públicas
As políticas públicas em educação, saúde, cultura, lazer, trabalho, assistência
social, habitação, entre outras, tradicionalmente “são setoriais e desarticuladas,
respondendo a uma gestão com características centralizadoras, hierárquicas, deixando
prevalecer práticas na área social que não geram a promoção humana”, como constata
Bourguignon (2001).
No desenvolvimento das atividades de cada setor se identificam certos conflitos
e discussões em torno de idéias e estratégias que fazem parte desta lógica setorial. A análise
setorial não destaca as relações intersetoriais. Enquanto a analise intersetorial privilegia a
integração, a interação, a sinergia e a comunicação entre os setores envolvidos em
determinada política pública (INOJOSA, 2001), (JUNQUEIRA, 2004), (SANTOS, 2011).
A intersetorialidade, na opinião de Santos (2011: 25/27), ainda é pouco
analisada pela literatura de políticas públicas. Este autor citando Junqueira (2005)
argumenta que “a setorialização das demandas sociais desconsidera o cidadão na sua
totalidade e proporciona uma oferta de serviços públicos fragmentados”. Para esse autor a
setorialização das demandas sociais no que se refere à oferta de serviços básicos, passa a
ser vista como um problema chave que tem gerado elevados custos, está vinculado à baixa
eficiência das políticas publicas, devido: a) falta de articulação entre as políticas sociais; b)
superposições de objetivos e competências; c) instabilidade e descontinuidade dos
programas sociais, dentre outras razões.
A intersetorialidade, na definição de Junqueira e Inojosa (1997), consiste na
“articulação de saberes e experiências no planejamento, realização e avaliação de ações
para alcançar efeito sinérgico em situações complexas visando o desenvolvimento social,
superando a exclusão social”. Esta nova lógica pode superar a fragmentação das políticas
públicas. A intersetorialidade não está restrita às políticas sociais, mas engloba as demais
políticas como ambientais, de infra-estrutura, econômicas, que também são fundamentais
para o processo de desenvolvimento integral do ser humano.
A intersetorialidade, segundo Ckagnazaroff e Mota (2005: 13), “é uma prática
social que vem sendo construída a partir da existência de profundas insatisfações,
principalmente no que se refere à capacidade das organizações sociais em dar respostas às
demandas sociais e aos problemas complexos de nosso mundo”. Estes autores destacam o
ponto de vista de Akerman (1998) para quem à medida que aumentou a complexidade dos
problemas há evidências do esgotamento das soluções fragmentadas produzidas pela
racionalidade cientificista. São problemas e situações novas que “o conhecimento
especializado e fragmentado não tem capacidade para explicar, nem a ação setorial tem
capacidade de resolver”. A contribuição do paradigma da intersetorialidade é valiosa na
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solução de problemas que parecem de difícil solução, existentes neste mundo das pessoas e
instituições. Esses autores também destacam a definição deste paradigma atribuída a
Junqueira (1998), para quem consiste na “articulação de saberes e experiências no
planejamento, realização e avaliação de ações para alcançar efeito sinérgico em situações
complexas visando ao desenvolvimento social”.
Observa-se certo paradoxo nas estruturas administrativas públicas em todas as
esferas públicas. Ministérios, secretarias, superintendências, departamentos são criados para
se focarem em problemas sociais específicos. Porém, ao se criar esta variedade de órgãos
dificulta-se a integração e os esforços conjuntos, ou seja, a intersetorialidade, que se faz
necessária para resolver tais problemas com maior eficiência e menores esforços e recursos.
Daí a surgir uma variedade de conselhos, redes e fóruns para discutir os problemas que
afetam a sociedade na tentativa de buscar a integração dos esforços e para compartilhar
responsabilidades.
A estrutura administrativa dos governos quase sempre está disposta de forma
que dificulta estas ações integradas. Geralmente, tais estruturas estão segmentadas em
vários órgãos governamentais que executam ações quase sempre fragmentadas e isoladas
no combate à pobreza que não surtem os efeitos desejados pela ausência da
intersetorialidade. Na opinião de Kliksberg (2001: 90), cada um desses órgãos defende
duramente sua área de atuação e “trata de que os outros não a invadam”. Além do mais
“predomina toda uma cultura de tipo feudal”. Ergue-se uma infinidade de “torres e pontes
levadiças burocráticas para impedir a entrada de estranhos”. Este autor conclui que na área
social se estes ministérios, secretarias, agências e departamentos “não interagirem sua ação
através de fórmulas interorganizacionais, haverá um uso deficiente de recursos e poucos
resultados”. Para tanto, deve haver um esforço sistemático para mudar esta cultura de
“castelos burocráticos para a cultura de redes organizacionais”.
Diante da complexidade dos problemas sociais e da declarada incapacidade das
instituições isoladamente em resolvê-los tem proliferado nas últimas décadas a idéia de
redes sociais3. As redes apesar de sua importância para a gestão de políticas sociais, existem
dificuldades de sua assimilação pelas organizações e pela sociedade, já que na prática,
como ressalta Najmanovich (1995), “a maioria das pessoas continua pensando como
indivíduos isolados e não como parte de múltiplas redes de interações: familiares, de
amizade, de trabalho, recreativas”.
Dentre os propósitos da intersetorialidade identificados por Inojosa (2001) está a
superação das clausuras setoriais inseridas em uma estrutura governamental competitiva,
dando lugar a uma gestão cooperativa, a partir da descentralização das ações, e da
transferência de poder central às unidades territoriais e a promoção de estruturas de
oportunidades (canais de comunicação, informação e participação intersetorial) e acesso a
elas. Para Santos (2011: 29/31) a intersetorialidade “abre espaço para a possibilidade de
compreender a estrutura constituída entre os setores para a implementação de uma política
pública como um conjunto de múltiplas lógicas e diferentes perspectivas sobre o mesmo
objetivo”.
A aplicação da intersetorialidade pode se constituir no novo paradigma da
gestão pública por induzir a melhores padrões de desempenho organizacionais, aportando,
como observa Cunill Grau (2005): a) Um novo critério de planejamento e direção
3
Inojosa (1999) define três tipos de redes: a) autônoma ou orgânica; b) tabelada; e c) subordinada. Para
maiores aprofundamentos sobre redes ver dentre outros trabalhos Bourguignon (2001) e Castells (1999).
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macropolítica; b) Um novo formato de organização do governo ou de serviços públicos; e
c) Uma nova abordagem das políticas transversais. Esta autora confirma que “tanto na
revisão da literatura, como nas experiências empíricas, fica fortemente insinuado que a
intersetorialidade é um conceito que se materializa através de formas estruturais”.
Observa-se que vários programas e projetos, inclusive aqueles destinados a
reduzir a pobreza, são formulados e implementados “de cima para baixo” por iniciativa dos
gestores públicos, sem nenhuma ou com pouca participação das pessoas envolvidas.
Observar as implementações de tais programas a partir dos atores que as implementam
significa, na opinião de Santos (2011: 18), “considerar a dinâmica e as interações que
ocorrem nesse processo”.
Cunill Grau (2005) observa com base em experiências analisadas, que a prática
da intersetorialidade “é extremamente difícil no Brasil pela tradição da organização
setorializada a qual se superpõe duas camadas de poder: o poder das corporações setoriais e
o setor político, com práticas de “lotear” as secretarias (ou equivalentes dos ministérios)
para grupos ou partidos políticos que apóiam ao governo”. A existência de governos de
coalizões, “pode tornar muito vulneráveis os órgãos criados para a coordenação
intersetorial a nível da formulação de políticas”. Por isso, esta autora recomenda que antes
de introduzir uma inovação no âmbito governamental deve-se “examinar antes o contexto
sócio-político em cultura política dominante, de modo a determinar como construir a
viabilidade política da mudança proposta”.
Para viabilizar as práticas intersetoriais também se faz necessário adequar o
desenho jurídico-administrativo do Estado brasileiro dando um novo formato aos órgãos
públicos repensando a atual estrutura burocrática, fragmentada e hierarquizada, que tem
dificultado qualquer compartilhamento de ações intra e interorganizacionais. A construção
de uma agenda comum poderia surgir de redes intragovernamentais. Porém, a análise da
construção de redes intra e intergovernamentais, como observa Silva (2008) “permitiria
construir uma agenda comum que pudesse resultar numa política multisetorial através da
colaboração de vários setores públicos”.
Na estrutura administrativa do Estado do Ceará foram identificados alguns
4
Conselhos , cuja missão é contribuir para a normatização e implementação de políticas
públicas. Dentre estes Conselhos se destacam:
4
Oliveira (2006: 167) define Comitê ou Comissão como “a reunião de vários profissionais, normalmente
com conhecimentos multidisciplinares, para emitir, por meio em discussão organizada, uma opinião a respeito
de um assunto previamente fixado, que, nascida dos debates, seja mais adequada à realidade atual da
empresa”.
8
CONSELHOS
Conselho Estadual
da Assistência
Social- CEAS
Conselho Estadual
dos Direitos do
Idoso - CEDI-CE
Conselho de
Segurança
Alimentar e
Nutricional do
Ceará – CONSEACE
Conselho Estadual
do Trabalho – CET
Conselho Estadual
dos Direitos da
Criança e do
Adolescente –
CEDCA
Conselho
Consultivo do
Fundo Estadual de
Combate à Pobreza
no Ceará - FECOP
LEI QUE INSTITUIU
OBJETIVOS
Lei nº 12.531, de 21 de dezembro de 1995, Cabe a este Conselho: a) Aprovar a Política e o Plano Estadual de Assistência
alterada pela Lei nº 13.992, de 6 de Social, elaborados em consonância com a Política Nacional de Assistência
novembro de 2007.
Social, na perspectiva da efetivação do Sistema Único de Assistência Social SUAS, no âmbito estadual; b) Fazer cumprir as diretrizes estabelecidas pelas
Conferências de Assistência Social; c) Acompanhar e monitorar a execução da
Política Estadual de Assistência Social e do Plano Estadual de Assistência Social
e suas adequações; d) Normatizar ações e regular prestação de serviços de
natureza pública e privada no campo da Assistência Social; e) Articular-se com o
Conselho Nacional de Assistência Social, Conselhos Municipais, objetivando
acompanhar e fiscalizar as ações desenvolvidas no âmbito estadual; f) Apreciar e
aprovar a proposta orçamentária dos recursos destinados às ações finalísticas da
Assistência Social; g) Apreciar e aprovar a proposta de recursos para capacitação
de Recursos Humanos e para a Pesquisa pelo Órgão Gestor da Política Estadual
de Assistência Social; h) Aprovar os critérios de partilha e de transferências de
recursos estaduais destinados aos Municípios.
Decreto de nº 26.963 de março de 2003.
Implantar no Estado do Ceará a Política Estadual do Idoso, em sintonia com a
Política Nacional do Idoso, que tem em suas diretrizes assegurar os direitos
sociais, criando condições para promover a autonomia, integração e participação
efetiva do idoso na sociedade.
Decreto de criação: Decreto nº 27.008, de 15 Discutir e propor políticas e programas de Segurança Alimentar e Nutricional
de abril de 2003 , alterado pelo Decreto nº (SAN) em consonância com as diretrizes do CONSEA Nacional; acompanhar e
29.057, de 17 de novembro de 2007.
socializar experiências e projetos de SAN; acompanhar e exercer o controle
social das políticas de SAN; estimular a criação e o fortalecimento de CONSEAs
Municipais; promover a apoiar conferências de SAN em nível municipal,
regional e estadual.
Decreto 23.306, de 15 de julho de 1994.
A democratização do debate sobre o sistema público de emprego - o SINE; A
Participação da sociedade civil organizada na formulação e gestão da política
pública do trabalho; A valorização de propostas de emprego que aproveitam o
potencial do Município; A descentralização no uso dos recursos do Fundo de
Amparo ao Trabalhador - FAT.
Lei nº 11.889, de 20 de dezembro de 1991.
Promover, assegurar e defender os direitos da criança e do adolescente, seguindo
os princípios estabelecidos pela Constituição Federal, pela Constituição Estadual
e pelo Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA).
Lei Complementar nº 37, de 26 de novembro Este Conselho tem por objetivo: coordenar a formulação de políticas e diretrizes
de 2003, que foi regulamentada pelo Decreto dos programas e ações governamentais voltados para a redução da pobreza e das
n. 29.910, de 29 de setembro de 2009.
desigualdades sociais; e coordenar e estabelecer, em articulação com os órgãos
responsáveis pela execução dos programas, a programação a ser financiada com
recursos provenientes do Fundo Estadual de Combate à Pobreza - FECOP.
COMPOSIÇÃO
Este Conselho é formado por 18 (dezoito) membros,
sendo 9 (nove) representantes de órgãos governamentais,
representando o poder público estadual; 3 (três)
representantes dos usuários ou organizações de usuários;
3 (três) representantes de entidades representantes de
trabalhadores da área de Assistência Social; e 3 (três)
representantes de entidades e organizações de
Assistência Social.
É composto por 12 (doze) membros titulares e
respectivos suplentes em caráter paritário, escolhidos
dentre Órgãos Públicos e Organizações representativas
da Sociedade Civil ligadas à área, nomeados pelo
Governador do Estado com mandato de 02 (dois) anos,
permitida uma única recondução.
O Conselho é composto por 34 membros. Sendo 14
representantes de órgãos da administração estadual e 20
representantes de outras organizações dentre organismos
Federais, da Sociedade Civil e de Cooperação
internacional.
De natureza tripartite e paritária, é formado por
representantes do Poder Público, Empresários e
Trabalhadores no total de 18 (dezoito) Conselheiros.
Este órgão máximo de deliberação, é composto por 20
membros, sendo 10 representantes dos órgãos e entidades
governamentais, indicados pelo Governador do Estado e
os outros 10 escolhidos através de eleições de
organizações
não-governamentais,
legalmente
constituídas há pelo menos dois anos, e que tenham
trabalho efetivo com crianças e adolescentes no Ceará. O
mandato dos membros do Colegiado é de um ano,
renovável por igual período.
Este Conselho é composto por representantes da Casa
Civil, 10 (onze) Secretaria de Estado, Conselho Estadual
de Educação; Conselho Estadual dos Direitos da Criança
e do Adolescente; Conselho Estadual da Saúde;
Conselho Estadual de Assistência Social; Conselho
Estadual de Segurança Alimentar - CONSEA;
Associação dos Prefeitos do Estado do Ceará - APRECE.
9
CONSELHOS LEI QUE INSTITUIU
OBJETIVOS
Conselho Estadual Lei nº 12.954, de 21 de outubro de 1999 e
de Políticas Públicas alterada pela Lei Estadual nº 14.217 do ano
sobre Drogas –
de 2008.
CEPOD
Cabe a este Conselho elaborar planos, orientações normativas, controle e
fiscalização das atividades relacionadas com o tráfico e uso de entorpecentes e de
substâncias que determinam dependência física ou psíquica, bem como, exercitar
outras funções em consonâncias com os objetivos do Sistema Nacional
Antidrogas.
Conselho de
Decreto nº 28.643, de 08 de fevereiro de Deliberar de maneiras estratégicas, harmônicas e interdisciplinares, sobre a
Desenvolvimento
2007.
Política de Desenvolvimento Econômico do Estado do Ceará, articulando com
Econômico – CEDE
os setores produtivos para promover o desenvolvimento econômico
sustentável.
COMPOSIÇÃO
Deste Conselho participa 23 (vinte três) conselheiros que
representantes do Governo do Estado, órgãos do
Governo Federal, a Ordem dos Advogados do Brasil,
entidades terapêuticas, entre outras.
O Conselho Estadual de Desenvolvimento Econômico é
órgão da Administração Direta, tendo por titular o seu
Presidente, com a competência de deliberar, de maneira
estratégica, harmônica e interdisciplinar, sobre a Política
de Desenvolvimento Econômico do Estado do Ceará.
Vinculado a este Conselho está a Companhia de
Desenvolvimento do Ceará (CODECE).
Este Conselho é formado por 12 (doze) conselheiros,
sendo 6 (seis) representantes do Governo estadual
indicados pelo governador do Estado e 6 (seis)
representantes da sociedade civil eleitos em Assembléia
Geral, representando diversos segmentos de pessoas com
deficiências: física, visual, auditiva, intelectual, orgânica
e múltipla.
Este Conselho é formado por 12 (doze) conselheiros
representantes do Governo do Estado, Ministério Público
Estadual e Federal, Assembléia Legislativa, Defensoria
Pública, Ordem dos Advogados do Brasil, universidades,
entre outros.
Integram este Conselho 22 (vinte e dois) Conselheiros
representantes de órgãos do Governo do Estado,
Assembléia
Legislativa,
entidades
de
classes
empresariais, ex-secretários de cultura do Estado,
universidades, associação dos prefeitos, e diversas
entidades promotora da cultura cearense.
Para elaborar, planejar e implementar a política
ambiental do Estado e coordenar o sistema ambiental
estadual este órgão com uma estrutura que faz parte da
administração direta do Estado.
Conselho Estadual
dos Direitos da
Pessoa com
Deficiência do
Ceará- CEDEF-Ce.
Lei nº. 11.491 de 23 de setembro de 1988, e Atuar como instância de controle social de políticas públicas voltadas para as
alterado pela Lei nº. 12.605 de julho de 1996, pessoas com deficiência na perspectiva da intersetorialidade, objetivando a
foi vinculado à Secretaria da Justiça e efetivação dos seus direitos.
Cidadania, nos termos do Art. 27 da Lei nº.
13.297 de 7 de março de 2003.
Conselho de Defesa
dos Direitos
Humanos do Ceará
Lei nº 12.686, de 14 de maio de 1997
Conselho Estadual
da Cultura
Lei N° 13.400, de 17/11/2003, cujo Compete ao Conselho emitir parecer sobre os planos anual e plurianual da
Regimento Interno foi aprovado pelo Decreto Secretaria da Cultura e de suas entidades vinculadas, assim como as diretrizes
nº nº27.610, de 27 de Outubro de 2004.
gerais relativas aos incentivos estaduais à cultura, principalmente os do Fundo
Estadual da Cultura.
Conselho de
Políticas e Gestão
do Meio Ambiente CONPAM
Lei Estadual nº 13.875, de 7 de fevereiro de Promover a articulação interinstitucional nos âmbitos federal, estadual e
2007.
municipal, e estabelecer mecanismos de participação da sociedade civil;
promover a defesa do meio ambiente bem como formular, planejar e coordenar a
Política Ambiental do Estado, de forma participativa e integrada em todos os
níveis de governo e sociedade, com vistas a garantir um meio ambiente
ecologicamente equilibrado, economicamente viável e socialmente justo, para a
geração presente e futuras gerações.
Lei nº 11.411, de 28 de dezembro de 1987.
Órgão colegiado vinculado diretamente ao Governador do Estado e com É formado por 19 (dezenove) membros representantes do
jurisdição em todo o Estado, com o objetivo de assessorar o Chefe do Poder Governo do Ceará e do Governo Federal, Ministério
Executivo em assuntos de política de proteção ambiental.
Público, Ordem dos Advogados do Brasil, universidades,
associações de municípios, representantes dos órgãos de
classes das industrias, engenheiros, arquitetos e
geógrafos, trabalhadores, dentre outros.
Decreto Federal nº 16.665, de 06 de É um órgão consultivo e fiscalizador da execução da pena, tendo a incumbência Este Conselho conta com 12 (doze) membros
novembro de 1924. Seu Regimento Interno, de colaborar na elaboração e revisão da Política Criminal e Penitenciária do representando o Governo do Estado, Ministério Público,
aprovado pelo Decreto nº 22.180, de 20 de Estado.
universidades, Defensoria pública do Estado e da União,
outubro de 1992.
Ordem dos Advogados do Brasil.
Conselho Estadual
de Meio Ambiente COEMA
Conselho
Penitenciário do
Estado do Ceará –
COPEN
Gerar e fortalecer programas de apoio que visem à proteção e promoção dos
direitos humanos de forma geral, incumbindo-lhe, ainda, apuração da violação
dos mencionados direitos.
10
CONSELHOS LEI QUE INSTITUIU
Conselho Estadual Lei nº 10367, de 07 de dezembro de 1979.
de Desenvolvimento
Industrial do Ceará CEDIN
Conselho Estadual
de Ciência,
Tecnologia e
Inovação do Ceará CECTI
Conselho Cearense
dos Direitos da
Mulher (CCDM)
Conselho Estadual
de Educação - CEC
Conselho Estadual
de Saúde – CESAU
Lei Nº. 14.016, de 10 de dezembro de 2007.
OBJETIVOS
COMPOSIÇÃO
Este conselho é um órgão colegiado de deliberação superior e de definição
normativa da política de incentivos. Compete a este Conselho aprovar o
programa anual de aplicação e homologar as operações do Fundo de
Desenvolvimento Industrial do Ceará - FDI. (Redação dada ao artigo pela Lei nº
11.524, de 30 de dezembro de 1988).
Este Conselho é presidido pelo Governador do Estado e
integrado pelo Presidente do Conselho Estadual de
Desenvolvimento Econômico -CEDE, pelos Secretários
de Estado da Fazenda -SEFAZ, do Planejamento e
Gestão -SEPLAG, do Desenvolvimento Agrário -SDA, e
pelo Presidente da Agência de Desenvolvimento do
Estado do Ceará –ADECE.
Este Conselho, que presidido pelo Governador do
Estado, é constituído por 26 (vinte e seis) conselheiros
representando o Governo do Estado, universidades,
entidades de classes empresarias, pesquisadores,
instituições de fomento à inovação, dentre outras.
Este Conselho tem por objetivo: a) Estabelecer as diretrizes e metas para
formulação da Política Estadual de Ciência, Tecnologia e Inovação pelo Governo
do Estado; b) Avaliar o Plano Estadual de Ciência, Tecnologia e Inovação, assim
como acompanhar e fiscalizar o seu o cumprimento; c) Participar na elaboração
da proposta do Plano Plurianual - PPA, da Lei de Diretrizes Orçamentária –
LDO, e do orçamento anual do Estado no que concerne à área de ciência,
tecnologia e inovação; d) Manifestar-se sobre propostas da ciência, tecnologia e
inovação de relevância para o desenvolvimento do Estado; e) Realizar estudos
temáticos, setoriais e prospectivos, de curto e longo prazo, cujos resultados
ajudem a formular a política do setor e avaliar o Plano Estadual de Ciência,
Tecnologia e Inovação; f) Orientar as instituições de Pesquisa e
Desenvolvimento, vinculadas ao Governo Estadual, e subsidiar as demais
instituições dessa natureza situadas no território cearense, quanto a propostas que
contribuam para o desenvolvimento do Estado e a inclusão social pelo concurso
da ciência, tecnologia e inovação; g) Recomendar políticas de divulgação
científica e para a educação em ciência e habilitação tecnológica em todos os
níveis.
Lei nº 11.170, de 2 de abril de 1986, estando Propõe políticas públicas e ações que possibilitem o exercício dos Direitos das É constituído por 12 (doze) conselheiras representando
atualmente vinculado à Secretaria de Justiça, Mulheres e sua participação no desenvolvimento social, político, econômico e órgãos do Governo do Estado e da sociedade civil.
nos termos do artigo 28 da lei nº 13.297, de cultural do Estado do Ceará.
07 de março de 2003.
Lei Estadual nº 6.322, de 04 de junho de De acordo com o Artigo 230 da Constituição Estadual de 1989, este Conselho Este Conselho é formado por duas Câmaras (Câmara da
1963.
passa a ser “um órgão normativo, consultivo e deliberativo do Sistema de Ensino Educação Básica - CEB e a Câmara da Educação
do Ceará, será entidade autônoma e constituir-se-á em unidade orçamentária e de Superior e Profissional - CESP), sendo que primeira
despesa”.
conta com 10 (dez) e a segunda com 8 (oito) conselheiros
nomeados pelo Governador do Estado.
Criado de acordo com art.3º, inciso VII, da Atua na formulação de estratégias e no controle da execução da política estadual Este Conselho é composto por 34 (trinta quatro)
Lei de nº 5.427, de 27 de junho de 1961, de saúde, inclusive nos aspectos econômicos e financeiros.
membros representando o Governo do Estado do Ceará,
implantado em nova fase, em 1º de março de
Governo Federal, Conselhos Municipais de Saúde,
1989, em conformidade da Resolução nº 7/89
Federação dos Trabalhadores, Ordem dos Advogados do
da Comissão Interinstitucional de Saúde Brasil, Associação dos Prefeitos, outras entidades da
CIS, e Decreto nº 2.710 de 16 de agosto de
sociedade civil.
1993 sobre organização e atribuição, através
da Lei Estadual de nº 12.878, de 29 de
dezembro de 1998, alterado seu artigo 5º
através da lei nº 13.331/03 de 17 de julho de
2003 e, seu artigo 3º pela lei nº 13.959 de 30
de agosto de 2007.
11
A questão da participação no processo de elaboração, acompanhamento e
avaliação das políticas públicas, é um tema que tem despertado interesses da sociedade, em
especial após a Constituição Federal de 1988, que ampliou os direitos sociais e inovou
quanto à participação social. Esta tem sido uma bandeira levantada pelos movimentos
sociais para romper as barreiras de um Estado tradicionalmente conservador, burocrático e
pouco transparente.
Na estrutura administrativa do Estado do Ceará foram identificados vários
Conselhos que contam com a participação do governo e de diversos segmentos da
sociedade cearense. Tais Conselhos tratam de contribuir para a normatização e
implementação de políticas públicas. Considerando as previsões constitucionais e legais
que respaldam estes Conselhos e que asseguram esta participação, se poderia indagar: Por
que várias dessas políticas públicas ainda não atendem de maneira satisfatória a população?
Observa-se que ainda falta uma maior eficiência e efetividade nas diversas políticas, em
especial, aquelas relacionadas à: saúde, educação, assistência social, crianças e
adolescentes, sistema penal, redução da pobreza, entre outras. No entanto, quanto ao
combate à pobreza, vale se enfatizar os esforços desenvolvidos pelo Governo do Ceará nos
últimos anos.
4. As medidas para reduzir a pobreza no Ceará
O problema da pobreza é caracterizado como complexo e de origem
multicausal, e cuja solução não é possível por meio de ações fragmentadas e pontuais. Para
Kliksberg (2001: 90) “a maior produtividade e impacto em políticas e programas sociais se
encontram na integração organizacional de esforços”. Este autor aconselha que as políticas
públicas “deveriam ajustar-se à natureza estrutural da pobreza para poder realmente
impactá-la”. Isto porque “se atuarem isoladamente, focalizando-se sobre determinado fator,
suas possibilidades de influência estarão extremamente limitadas”.
Com o objetivo de reduzir o nível de pobreza, no Ceará foi criado por meio da
Lei Complementar nº. 37, de 26 de novembro de 2003, um fundo específico para financiar
programas compensatórios e estruturantes priorizando os municípios com menor Índice de
Desenvolvimento Humano - IDH. Este fundo veio contribuir para instituir uma “lógica
integrada para as políticas sociais”5, quando definiu critérios para o financiamento e
avaliação de tais programas (HOLANDA e TELES ROSA, 2004) de combate à pobreza no
Estado. Nesta mesma lei foi instituído o Plano Estadual de Combate à Pobreza que definiu
dentre suas diretrizes: a) atenção integral para superação da pobreza e redução das
desigualdades sociais; b) acesso de pessoas e famílias e comunidades a oportunidades de
desenvolvimento integral; c) fortalecimento de oportunidades econômicas e de inserção de
pessoas na faixa economicamente ativa no setor produtivo; e d) combate aos mecanismos
de geração da pobreza e de desigualdades sociais (Art. 7º).
De acordo com o artigo 25 do Decreto n. 29.910, de 29 de setembro de 2009,
que regulamentou a mencionada Lei Complementar, determina que os projetos apoiados
por este fundo deverão ser “planejados e executados na perspectiva da intersetorialidade e
transversalidade com vista a garantir ações integradas, otimizando recursos e insumos. Nos
5
Paes de Barros em sua entrevista concedida ao Jornal Valor Econômico, de 13 de janeiro de 2006, afirmou
que “o que falta no Brasil na área social é uma lógica integrada para a política social, que define exatamente
para onde nós estamos querendo ir com todos esses programas sociais”. Esta situação ainda se constata nos
dias atuais.
12
programas assistenciais serão priorizados as ações direcionadas aos pobres crônicos
(situados abaixo da linha da pobreza), ou grupos mais vulneráveis com baixa
potencialidade de migrar da condição de pobre para não pobre”. Já os programas
estruturantes se destinam “à população pobre para proporcionar condições de acumular
meios físicos, humanos e sociais, sendo suas ações voltadas para educação, ocupação e
renda, infra-estrutura e participação social e que possibilite a migração da condição de
pobre para não pobre”. Este Decreto também determina que estes programas e projetos
deverão ser encaminhados à Gerencia do FECOP pelas Secretarias Setoriais responsáveis
por sua elaboração para serem apreciados e aprovados pelo Conselho deste fundo.
Uma das inovações trazida por este fundo de combate à pobreza no Ceará foi
que sua concepção se deu baseada nos seguintes princípios básicos: a) transparências de
suas ações; b) participação das entidades envolvidas; c) sustentabilidades de suas ações; d)
co-responsabilidade social envolvendo diversos segmentos da sociedade na luta do combate
à pobreza; e e) eficiência, eficácia e efetividade de suas ações na busca de resultados
consistentes. Foi a primeira medida concreta para garantir recursos de forma permanente
para combater o dilema social da pobreza absoluta no Estado.
A situação de pobreza no Brasil, na Região Nordeste e no Ceará pode ser
observada na Tabela 1, elaborada com dados do Laboratório de Estudos da Pobreza - LEB6,
apresentados em Janeiro de 2011. Ela mostra que em relação aos demais Estados
brasileiros, o Ceará está na 5º posição no ranking da pobreza (RK), ou seja, dentre aqueles
que têm uma renda per capita mensal de até ½ salário mínimo (R$ 270,00). Dentre aqueles
com renda per capita mensal de até ¼ do salário mínimo (R$ 135,00), o Ceará ocupa a 2ª
posição e dentre aqueles com renda per capita mensal de até 1/8 do salário mínimo (R$
67,50), o Ceará está na 3ª posição no ranking nacional em relação a extrema pobreza, com
um total de 908.984 pessoas. Observa-se ainda que em termo de porcentagens, a situação
de pobreza no Ceará é semelhante a da Região Nordeste.
Tabela 1: Número e proporção de pessoas em situação de pobreza no Ceará, Região
Nordeste e Brasil
NÚMERO DE POBRES
PROPORÇÃO DE POBRES (%)
½
¼
1/8
½ S.M.
RK
¼ S.M.
RK 1/8 S.M. RK
RK
RK
RK
S.M.
S.M.
S.M.
CEARÁ
4.207.680 5
2.072.311 2
908.985 3 49,11 5 24,18 4 10,61 4
NORDESTE 26.766.252 - 12.808.916 5.764.734 - 49,55 - 23,71 - 10,67 BRASIL
55.806.989 - 22.654.779 - 10.061.536 - 29,10 - 11,81 5,25 Fonte: Laboratório de Estudos da Pobreza com base em dados da Pesquisa Nacional de Amostras Domiciliar PNAD de 2009.
UNIDADE
Dentre os objetivos estratégicos do FECOP está o fortalecimento do capital
humano com a melhoria das condições de saúde, educação e capacitação profissional, do
capital social por meio de uma maior interação social e do capital físico e financeiro por
meio da melhoria de infra-estrutura (água, energia, habitação, tecnologia, etc) e acesso a
crédito e transferência de renda (HOLANDA e TELES ROSA, 2004: 11/12). Para uma
melhor gestão dos programas financiados pelo FECOP, além do Conselho Consultivo de
Políticas de Inclusão Social, foi instituída uma equipe técnica de alto nível formada por
6
Para maiores informações sobre este centro de estudo da Universidade Federal do Ceará acessar a página
web: http://www.caen.ufc.br/~lep/.
13
uma Gerência Executiva, composta de um gerente geral e três gerências operacionais. Cada
um desses gerentes cuida dos programas relacionados às áreas de infra-estrutura, social, e
ocupação e renda, devendo tais programas ser aprovado pelo conselho consultivo.
A formulação de planos plurianuais, mesmo de forma participativa e
regionalizada como tem acontecido no Ceará, não garante nem assegura a sua
implementação (RAMIÓ MATAS, 2001). O insucesso de muitas estratégias corporativas
ou governamentais se dá mais por problemas de implementação que de elaboração, como
observa Marini e Martins (2004). É comum se observar que as ações governamentais nos
diversos níveis da federação se caracterizam pela fragmentação, falta de continuidade,
ausência de avaliação e pouco controle social para mensurar seus impactos. Diante desta
situação, o que o Governo deve fazer para implementar seus programas e projetos de forma
a produzir os resultados esperados?
No entanto, a falta de interação das ações das Secretarias Setoriais fica evidente
quando na implementação dos diversos programas financiados pelo Fundo Estadual de
Combate à Pobreza - FECOP no período de 2008 a 2010, conforme dados obtidos pelos
sistemas de acompanhamento. Os valores de cada programa constantes se referem aos
valores empenhados para pagamento. Dos 37 (trinta e sete) programas financiados naquele
período, somente 3 (três) programas foram executados com a participação de mais de uma
Secretaria. São eles: a) Gestão do Planejamento Estadual - que foi desenvolvido pelas
Secretarias: Secretaria do Planejamento e Gestão - SEPLAG; Secretaria da Cultura;
Secretaria do Desenvolvimento Agrário - SDA; Secretaria da Educação Básica - SEDUC;
Secretaria do Trabalho e desenvolvimento Social - STDS; Secretaria da Infra-estrutura SEINFRA; Secretaria da Saúde - SESA; e da Secretaria das Cidades; b) Planejamento
Orçamento e Gestão - que foi desenvolvido pelas Secretarias: Secretaria da Educação
Básica - SEDUC; Secretaria do Trabalho e desenvolvimento Social - STDS; Secretaria da
Infra-estrutura - SEINFRA; e Secretaria da Saúde - SESA; c) Desenvolvimento e Gestão de
Políticas de Juventude - desenvolvido em parceria entre a Secretaria da Educação Básica SEDUC e a Secretaria do Trabalho e desenvolvimento Social - STDS. Os demais
programas, independente de sua complexidade, foram executados apenas pela Secretaria
proponente, a pesar de constar uma matriz interinstitucional no projeto apresentado ao
Conselho Consultivo do FECOP, por ocasião de sua aprovação.
Quadro 1 - Programas financiados pelo Fundo Estadual de Combate à Pobreza - FECOP 2008 a 2010, por Secretaria Setorial
SETOR
PROGRAMA
SECRETARIAS SETORIAIS
Cidades
Desenvolvimento e Integração
Regional
Habitacional
Programa Desenvolvimento e
Gestão Territorial
Programa Habitacional e de
Estruturação Urbana
Saneamento Ambiental do Ceará
Gestão do Planejamento Estadual
Secretaria das Cidades
Gestão Pública
Secretaria do Planejamento e
Gestão - SEPLAG
Secretaria da Cultura
Secretaria do Desenvolvimento
VALORES (em R$
1.000,00)
2008
2009
2010
-
2.150
3.611
-
32.911
43.524
834
-
-
14.764
-
-
840
5.061
3.996
-
-
195
-
38
40
-
14
Cultura
Biblioteca Cidadã
Desenvolvimento Cultural e
Valorização das Culturas
Regionais
Programa de Incentivo às Artes e
Culturas do Ceará
Desenvolvimento Aproveitamento do Potencial
Econômico
Hidroagrário do Complexo
Castanhão
Assistência Técnica e Extensão
Rural - Agente Rural
Desenvolvimento Territorial
Sustentável e Combate à Pobreza
Rural
Desenvolvimento da Agricultura
Familiar
Desenvolvimento Sustentável
dos Assentamentos
Programa de Combate à Pobreza
Rural no Ceará - Projeto São
José II
Humano e Social Ceará Digital
Desenvolvendo o
Empreendedorismo e o
Artesanato
Desenvolvimento e Gestão de
Políticas de Juventude
Agrário - SDA
Secretaria da Educação Básica SEDUC
Secretaria do Trabalho e
Desenvolvimento Social - STDS
Secretaria da Infra-estrutura SEINFRA
Secretaria da Saúde - SESA
Agrário - SDA
Agrário - SDA
Agrário - SDA
Agrário - SDA
Agrário - SDA
Agrário - SDA
Secretaria da Ciência,
Tecnologia e Educação Superior
- SECITECE
Secretaria da Educação Básica SEDUC
Esporte de Participação e Lazer
Secretaria dos Esportes SESPORTE
Esporte Educacional
Secretaria dos Esportes SESPORTE
Formação de Recursos Humanos
para o Desenvolvimento
- SECITECE
Gestão de Equipamentos e
Secretaria dos Esportes Instalações Esportivas
SESPORTE
Melhoria do Capital Humano
para o Desenvolvimento
Científico
- SECITECE
Planejamento Orçamento e
Secretaria da Educação Básica Gestão
SEDUC
-
27
-
-
86
-
-
20
-
1.979
87
56
1.772
2.095
687
-
-
-
851
950
-
-
7.450
8.611
9.568
11.570
5.532
6.784
29.255
30.065
36.275
41.603
1.235
1.288
1.134
13.952
2.840
38.202
612
612
650
1.736
1.891
3.565
-
5.399
5.400
8.767
14.481
17.385
588
615
650
3.853
3.816
3.711
-
4.540
2.474
1.348
226
215
5.970
-
-
247
-
-
198
-
-
15
Infra-estrutura
Saúde
Secretaria da Infra-estrutura SEINFRA
Programa de Atenção à Pessoa
com Deficiência
Programa de Atendimento à
Pessoa Idosa
Proteção Básica
Proteção Social Especial
Qualidade da Educação Básica
Secretaria da Educação Básica na Zona Rural e Urbana
SEDUC
Segurança Alimentar e
Nutricional
Trabalho Competitivo
Alcançando a Empregabilidade
Programa de Gerenciamento e
Secretaria de Recursos Hídricos
Integração dos Recursos Hídricos
- SRH
Programa de Suprimento Hídrico Secretaria de Recursos Hídricos
para Centros Urbanos e Rurais
- SRH
Programa de Telecomunicações
Secretaria da Infra-estrutura do Estado
SEINFRA
Suprimento e Universalização do Secretaria da Infra-estrutura Atendimento com Energia
SEINFRA
Elétrica
Fortalecimento da Atenção à
Saúde nos Níveis Secundários e
Terciário
Fortalecimento da Atenção
Primária à Saúde
TOTAL GERAL
Fonte: Sistema SMART/Secretaria da Fazenda - SEFAZ
587
-
-
485
-
-
6.428
6.559
10.693
2.961
2.763
4.404
31.683
19.071
20.784
7.169
7.733
7.642
-
22.922
18.034
1.100
1.146
1.298
2.679
3.814
5.350
-
-
1.936
1.381
1.832
4.158
-
-
1.860
-
10.000
27.404
-
1.832
4.158
-
6.690
14.922
156.289 214.362 336.522
As informações constantes do referido Quadro mostram que não houve
interações nem mesmos naqueles programas que para surtir maiores impactos demandam
ações intersetoriais, como os programas voltados para a cultura, e para o desenvolvimento
econômico e social.
Este trabalho analisa os modelos de gestão adotados pela administração pública
e mostra que a intersetorialidade é uma condição imprescindível para que se consiga uma
maior eficiência na formulação, implementação, monitoramento e avaliação de projetos
governamentais. Neste sentido, algumas medidas tem sido introduzidas pelo Governo do
Ceará no esforço de integrar suas políticas, porém este tem sido um caminho árduo e de
resultados ainda não satisfatório.
5. Os recentes esforços de integrar as políticas públicas no Ceará
Nas últimas duas décadas se identifica no Ceará esforços para melhor
sistematizar a gestão dos programas e projetos considerados prioritários pelo governo do
Estado. Este esforço foi mais acentuado a partir do governo empossado em março de
1987, quando um grupo de jovens empresários decidiu romper com as velhas práticas de
16
administrar7 a coisa pública e introduziu um novo modelo de gestão pública, promovendo
primeiramente um ajuste fiscal, financeiro e administrativo para equilibrar as finanças
públicas e para gerar os recursos necessários aos investimentos para a melhoria da infraestrutura produtiva e social (BONFIM, 2000) e criar as bases para o processo de
desenvolvimento nas décadas seguintes. Diversas pesquisas empíricas8 fizeram referencias
a esta experiência de gestão no Ceará, no período que compreende de 1987 a 2002, cujas
medidas políticas, administrativas e institucionais resultaram numa nova dinâmica
econômica.
Por considerar importante o envolvimento da sociedade, bem como as idéias de
cooperação e associação entre os setores públicos e privados, o Governo do Ceará nos dois
mandatos seguintes (1991 - 1994 e 1995 -1998), estimulou a criação de um sistema de
gestão participativa para envolver a sociedade na discussão dos temas considerados
estratégicos. Com esse fim surgiram o Pacto de Cooperação (REBOUÇAS et al 1998), o
Plano Estratégico da Região Metropolitana de Fortaleza (PLANEFOR, 1999)9 e foram
criados diversos Conselhos regionais e municipais de desenvolvimento sustentável, que
agregavam a elite econômica, política e intelectual e demais lideranças nas discussões dos
temas de seus interesses de cada região10.
O governo empossado em 2003 se esforçou em adotar medidas para melhor
sistematizar a gestão pública estadual instituindo novas normas, como o Decreto n. 27.119,
de 27 de junho de 2003, que disciplinou a gestão de programas no Estado do Ceará e criou
a função de gerente de programa. O sistema de planejamento foi reforçado para o
acompanhamento dos programas e projetos prioritários desenvolvidos a partir do plano de
governo (GOVERNO DO CEARÁ, 2003) e do Plano Plurianual 2004-2007. Este plano
inovou ao introduzir uma nova metodologia de identificar as necessidades de cada uma das
regiões administrativas por meio de discussão regionalizada com os diversos segmentos da
sociedade. Inclusive, uma Sala de Situação foi desenvolvida a partir de 2005 pelo Governo
do Ceará (CAVALCANTE et al, 2006), para acompanhar o desempenho e os resultados
dos programas e projetos. As informações dessa Sala de Situação eram disponibilizadas de
acordo com cada grupo de interesse. Assim, as informações mais estratégicas eram
disponibilizadas ao Governador, Vice-governador e Secretários de Estado. As informações
referentes ao acompanhamento eram destinadas aos gerentes de programas e gestores nos
demais níveis de governo; e foco na transparência, aquelas informações destinadas ao
portal do governo criado na internet. A Sala de Situação facilitava a difusão do
conhecimento e a comunicação entre diferentes setores do governo, permitindo a
transparência e um melhor acompanhamento e controle das ações governamentais pela
sociedade.
7
Na Região Nordeste e no Ceará há uma longa história de clientelismo, coronelismo e sistema público inflado
e de má qualidade que tem gerado uma forte desconfiança nas instituições política (BANCO MUNDIAL,
2003).
8
Este modelo de gestão pública no Ceará foi mencionado em trabalhos nacionais e internacionais. Entre eles:
Naisbitt (1994), Diniz e Azevedo (1997: 369), Tandler (1998), Giddens (1999: 93), inclusive em um artigo do
Financial Times de 26 de março de 1993, e Lugo (2005).
9
O PLANEFOR estabeleceu quatro estratégias: Região Metropolitana Integrada; Região Metropolitana
empreendedora e competitiva; Educação pelo desenvolvimento humano; Integração e fortalecimento da
gestão pública (AMARAL FILHO, 2004).
10
Cordeiro (1998) analisou com detalhes os êxitos e os fracessos destes Conselhos Regionais e Municipais.
17
Tomando por base as experiências dos governos anteriores, novos mecanismos
para sistematizar os programas e projetos definidos como prioritários foram adotados a
partir do governo empossado em 2007. Por meio do Decreto n. 29.917, de 8 de outubro de
2009, foi redefinido o Sistema Estadual de Planejamento11 e instituída a Rede Estadual de
Planejamento. Este sistema e esta rede estão sob a coordenação da Secretaria de
Planejamento e Gestão - SEPLAG. Este sistema está constituído pelos sub-sistemas de
planejamento, orçamento, acompanhamento físico-financeiro e de gestão pública por
resultado. Dentre as atribuições deste sistema está a elaboração dos planos plurianuais,
orçamentos anuais e monitoramento dos programas e projetos de governo. A Secretaria de
Planejamento e Gestão - SEPLAG, além de coordenar este sistema, é também a responsável
pela “orientação normativa e metodológica aos órgãos e entidades da administração pública
estadual na formulação e implementação dos instrumentos de planejamento”. Também faz
parte deste sistema todas as Secretarias Setoriais que são as responsáveis pelo
desenvolvimento das funções de planejamento e execução das ações de governo. Estas
secretarias e demais entidades estão representadas na referida rede por suas respectivas
Unidades Setoriais de Planejamento - USP (GOVERNO DO CEARÁ, 2011).
Esta Rede de Planejamento, que foi criada com o propósito de administrar sua
carteira de projetos, tem os seguintes objetivos: a) Melhorar a integração dos instrumentos
de planejamento (Plano Plurianual, Gestão por Resultados, Orçamentos Anuais, MAPP Monitoramento de Ações e Projetos Prioritários); e b) Monitorar intensivamente os projetos
estratégicos do Governo. Esta rede bem como o sistema de Monitoramento de Ações e
Projetos Prioritários - MAPP foram criados com a finalidade de “assegurar o planejamento
sistêmico do Governo e a execução de seus projetos para o conseqüente alcance dos
produtos e resultados pretendidos” (GOVERNO DO CEARÁ, 2011). A princípio esta rede
poderia atuar de maneira integrada estimulando o diálogo e as relações intersetoriais entre
estes agentes públicos, já que é papel destas Unidades Setoriais: a) Articular e integrar o
planejamento setorial às orientações estratégicas de Governo; b) Disseminar as
metodologias de planejamento e monitoramento das ações governamentais; e c) Unificar a
coordenação dos instrumentos dos projetos de responsabilidade da Secretaria. Compete
ainda a estas Unidades Setoriais: a) Coordenar a elaboração e consolidação dos relatórios
de desempenho setorial e para os órgãos de controle; b) Realizar o monitoramento dos
programas e projetos; e c) Acompanhar os indicadores de Gestão por Resultado.
Também como inovação foram implementados os Escritórios de Projetos nas
Unidades Setoriais de Planejamento, com a finalidade de monitorar os projetos da
Secretaria e suas entidades vinculadas e disponibilizar metodologias de gerenciamento às
gerencias de projetos. Cabem também a estes Escritórios monitorarem de forma intensiva
os projetos considerados estratégicos pelo governo estadual e monitorarem de forma
extensiva os demais projetos complementares.
Da forma como está estruturada esta Rede de Planejamento é possível um
monitoramento de todos os programas e projetos governamentais, porém, ainda focada em
cada setor, sem enfatizar como deveria as ações intersetoriais. A figura 1 mostra como está
atualmente estruturado o Governo do Ceará com um Comitê Gestor de Monitoramento, as
Secretarias Setoriais independentes e autônomas para criar e implementar seus programas e
projetos, sem necessariamente a participação das demais secretarias.
11
Este sistema foi criado pela primeira vez no âmbito do Governo do Ceará em meados dos anos 60 do século
XX com a criação da Secretaria de Planejamento e Coordenação - SEPLAN.
18
Figura 1: Estrutura Setorial do Governo do Ceará
DEFENSORIA
GERAL DO
ESTADO
Comitê
Gestor de
Monitoramento
GOVERNADOR
CASA
CIVIL
GABINETE
GOVERNADOR
CASA
MILITAR
CONSELHO
ESTADUAL DE
DESENV
ECONÔMICO
SEPLAG
SECRETARIA
DA
PESCA E
AQUICULTURA
CGE
SECRETARIA
DO
DESENV
AGRÁRIO
STDS
SECRETARIA
DA
EDUCAÇÃO
GABINETE DO GOVERNADOR
COMPROMISSO DE RESULTADO
CASA MILITAR
SEPLAG
CGE
STDS
SECRETARIA DE SAÚDE
SEFAZ
PGE
SSPDS
SECRETARIA DAS CIDADES
SECRETARIA DE RECURSOS HÍDRICOS
SEC DA CIÊNCIA E TEC E ENSINO SUPERIOR
SECRETARIA DA INFRAESTRUTURA
SECRETARIA DA TURISMO
SECRETARIA DA JUSTIÇA E CIDADANIA
SECRETARIA DO ESPORTE
SECRETARIA DA EDUCAÇÃO
SECRETARIA DO DESENV AGRÁRIO
SECRETARIA DA PESCA E AQUICULTURA
CONSELHO ESTADUAL DE DESENV ECONOMICO
DEFENSORIA GERAL DO ESTADO
CASA CIVIL
Fonte: Elaboração pelo autor
PODER
EXECUTIVO
SECRETARIA
DE
SAÚDE
SECRETARIA
DO
ESPORTE
SEFAZ
SECRETARIA
DE
JUSTIÇA E
CIDADANIA
PGE
SECRETARIA
DE
TURISMO
SSPDS
SECRETARIA
DA
INFRAESTRUTURA
SECRETARIA
DA CIENCIA
E TECNOLOGIA
E ENSINO
SUPERIOR
SECRETARIA
DE
RECURSOS
HÍDRICOS
SECRETARIA
DAS
CIDADES
19
Os projetos são sugeridos pelas Secretarias Setoriais seguindo as diretrizes do
Governo, do Plano Plurianual e do Orçamento Anual. A integração das demais Secretarias
Setoriais se dá quando necessária e a formulação do referido projeto, ou seja, na elaboração do
projeto a participação se dá apenas de forma eventual e não ficam determinados as atribuições,
nem o compromisso formal com os prazos para a execução do mesmo.
Como se observa a referida Rede de Planejamento trata do desenho institucional para
o monitoramento dos projetos no âmbito de cada Secretaria. Fica evidente que ela não prioriza as
ações intersetoriais, ou seja, as ações compartilhadas entre as diferentes Secretarias de Estado. De
maneira tímida o referido Decreto autoriza a Secretaria de Planejamento e Gestão - SEPLAG,
como coordenadora, “quando necessário atuar, de forma descentralizada, por intermédio de uma
equipe de Analistas de Planejamento e Orçamento (APO), alocados nas Unidades Setoriais de
Planejamento das demais Secretarias, para mobilizar competências e recursos, visando garantir
suporte sistêmico às funções de planejamento, monitoramento e avaliação de programas e
projetos”. Cabe ressaltar, que o trabalho de um gerente é semelhante ao de um regente. A este
compete fazer toda a orquestra tocar harmoniosamente a mesma música. Ao gerente cabe motivar
sua equipe e mobilizar os recursos para que todos cumpram os objetivos e metas organizacionais
previamente planejados, o que não se consegue sem uma boa coordenação das ações.
Na atual estrutura do Governo do Ceará, existe um Comitê Gestor de Monitoramento,
uma instância suprasetorial, composta pelo Chefe do Gabinete do Governador, e pelos secretários
titulares da Casa Civil e da Secretaria de Planejamento e Gestão - SEPLAG, que tem por
finalidade acompanhar os projetos considerados estratégicos para o desenvolvimento do Estado.
Também, vale ressaltar que as Secretarias Setoriais são independentes e autônomas para criar e
implementar seus programas e projetos, sem necessariamente a participação das demais
secretarias.
Uma vez elaborados os projetos pelas Secretarias Setoriais, estes são feitos os
registros no Sistema Web Mapp/Siap para o monitoramento de suas etapas. Tais atribuições
ficam a cargo dos respectivos gerentes de projetos, escritórios de monitoramento e quando
necessário, se o projeto for considerado estratégico para o Governo, este poderá ser encaminhado
ao referido Comitê Gestor de Monitoramento. A este Comitê Gestor caberá analisar o andamento
do projeto e tomar as providencias necessárias para a sua implementação no prazo determinado.
Este Comitê Gestor atua de forma pontual nos projetos considerados estratégicos, porém sem
uma atuação mais efetiva na interação das ações entre as Secretarias Setoriais e demais órgãos
governamentais. Como medida de controle será bloqueada a liberação das parcelas financeiras
para os projetos, cujas informações sobre o seu andamento não tenham sido registradas nos
prazos definidos no sistema Web Mapp/Siap. Esta é uma medida para garantir o
acompanhamento e monitoramento físico-financeiro e do estágio de cada projeto.
Esta Rede de Planejamento se torna oportuna quando se trata de integrar os diversos
instrumentos de planejamento (Planos Plurianuais, Gestão por Resultado, Orçamentos e sistema
de Monitoramento das Ações e Projetos Prioritários) já instituídos no Estado do Ceará. Cabe
destacar que integração destes instrumentos não significa integrar as ações das diversas
Secretarias Setoriais, que são autônomas e independentes para elaborar e executar seus projetos,
que na maioria das vezes acontece de forma isolada e sem contar com a participação das demais
setoriais. Tais medidas levam a políticas públicas fragmentadas sem gerar grandes impactos, em
especial na solução de questões sociais complexas.
Apesar dos avanços no sistema de planejamento do Estado, ainda são tímidas as ações
que estimulem as ações intersetoriais na formulação, implementação e avaliação dos projetos,
20
mesmo aqueles considerados estratégicos. A experiência mostra que fenômenos sociais
complexos que tem afligido nossa sociedade não poderão ser solucionados com políticas
fragmentadas, com ações isoladas, ou seja, sem a formulação de políticas integradas e com a
participação e comprometimento do Governo e de todos os segmentos da sociedade. Os projetos
que tratam destas questões sociais ainda são fragmentos com ações pontuais e descoordenadas,
onde não fica evidenciado qual a participação das Secretarias envolvidas, nem as metodologias e
critérios de avaliação dos impactos destes projetos, como se observa, por exemplo, nos projetos
financiados pelo Fundo Estadual de Combate à Pobreza - FECOP no período de 2008 a 2010.
6. Considerações Finais
Este trabalho teve como propósito mostrar que a estrutura organizacional atualmente
vigente na administração pública brasileira, por ser burocrática e setorializada, tem implementado
políticas públicas na maioria das vezes fragmentadas e não permitindo compartilhar saberes e
experiências entre os diferentes setores do governo, o que faz reduzir os impactos destas políticas
na solução dos problemas. Observa-se que são poucos os diálogos e a comunicação entre os
setores governamentais, mesmo entre aqueles cujos serviços são complementares. Esta atuação
pontual e isolada reduz o impacto das políticas públicas, em especial aquelas que tratam de
necessidades sociais e humanas quase sempre consideradas complexas e multidimensionais. A
desarticulação das políticas públicas produz uma série de desperdícios de tempo, recursos
humanos e financeiros, duplicidades de tarefas, além de não gerar os impactos esperados,
permanecendo a insatisfação daqueles que seriam beneficiados com tais políticas.
Por um lado, se têm os graves problemas sociais que são fenômenos multicausais,
cujas soluções demandam políticas integradas de governo. Por outro lado, se têm as estruturas de
governos que não permitem o diálogo e a troca de saberes e competências necessárias para vencer
estes e diversos outros desafios, com seus processos excessivamente burocráticos e mal
desenhados, com a nomeação de gestores muitas vezes desqualificados para as funções, mas
respaldados pelos interesses político-partidários, e de resto uma sociedade que fica assistindo as
ações pouco eficazes do Estado e sentido as conseqüências destas questões sociais. Muitas vezes
podem existir boas intenções nos planos e nas ações governamentais, mas como está estruturado
a máquina estatal é impossível resolver as graves questões sociais com ações pontuais,
descoordenadas e sem a correta decisão política de mudar esta realidade12. Para haver cooperação
entre os diferentes setores do governo deve haver antes de tudo a predisposição dos gestores e
uma decisão política firme. Porém, como pode haver este espírito de cooperação quando os
gestores têm divergentes interesses político-partidários e esperam tirar dividendos políticos de
suas ações? Como compartilhar essas ações, quando eles se vêem como concorrentes entre si em
decorrência de seus interesses políticos?
Apesar do esforço das reformas administrativas, o Estado não se moderniza na mesma
velocidade que a sociedade. Estas reformas têm introduzido elementos para tornar eficiente a
administração pública muitas vezes pressionada pelos movimentos sociais que reclamam por
serviços públicos de qualidade, maior transparência, e bem-estar. Observa-se uma tendência da
sociedade se organizar de forma cada vez mais horizontal, através de redes para influir na
formulação, implantação e avaliação das políticas públicas, estimulando uma maior interação
desta com o Estado e fazendo romper à velha lógica weberiana, tecnocrática, vertical e
12
A questão da saúde está relacionada com a política de alimentação, assistência social, habitação, saneamento,
educação, nutrição, entre outras. Conversani (2004) e Bógus (2004) trataram sobre a realidade das políticas de saúde
e educação.
21
hierarquizada e autorizada e autoritária que ainda prevalece nas organizações governamentais
(SILVA, 2008).
A articulação intersetorial nos projetos governamentais somente será possível por
meio de uma coordenação intersetorial das políticas públicas, numa instância suprasetorial, que
viabilize a interação, a coordenação, o monitoramento e a avaliação dos projetos estratégicos.
Esta coordenação deveria estimular o diálogo e a troca de experiências e saberes que fazem parte
do acervo de cada secretaria setorial e das demais entidades governamentais. Esta coordenação,
no caso do Governo do Ceará, poderia ficar a cargo do Comitê Gestor de Monitoramento, que é
uma unidade suprasetorial vinculada ao Gabinete do Governador.
A Figura 1 mostra um modelo para a gestão integrada das políticas públicas no Ceará
baseada numa estrutura matricial que propõe uma nova lógica para a formulação e gestão dos
programas e projetos (P1, P2, P3, P4, P5,...) considerados estratégicos no âmbito do Governo do
Ceará. Estes programas ou projetos podem ser derivados dos Planos Plurianuais, das Diretrizes
do Governo e da Lei Orçamentária Anual.
Com o objetivo de dar uma maior celeridade e promover um maior diálogo entre os
diferentes órgãos, esta nova proposta se dariam da seguinte forma:
a) Os projetos considerados estratégicos poderiam ser formulados por suas respectivas
Secretarias Setoriais e encaminhados ao Comitê Gestor de Monitoramento.
b) A este Comitê Gestor caberia promover a interação e assegurar a participação das
demais Secretarias Setoriais na formulação, implementação e posteriormente monitoramento e
avaliação dos referidos projetos. Ao referido Grupo Gestor caberá a elaboração das normas,
regulamentos e procedimentos necessários a sua execução e avaliação dos projetos13.
c) Definida a participação, bem como as seqüências das ações a serem desenvolvidas
por cada Secretaria seriam feitos os devidos registros no sistema Web MAPP/SIAP para o devido
acompanhamento.
d) Na etapa final de cada programa ou projeto seria feita uma avaliação dos
resultados, inclusive mensurando seus impactos numa visão ampla e intersetorial, como mostra a
referida Figura 1.
Alguns fatores são importantes para uma atuação interinstitucional no âmbito do
governo, se destacando:
a) Uma determinação de governo para a prática intersetorial e para instituir uma nova
cultura para o aprimoramento da gestão compartilhada;
b) A predisposição dos gestores e equipes para dialogar e compartilhar saberes e
competências;
c) Um esforço para identificar possíveis barreiras administrativas, políticas e
institucionais às ações compartilhadas; entre outras.
Deve-se atentar para a hipótese de existir demandas e necessidades sociais que pela
sua complexidade não há como serem atendidas satisfatoriamente por meio de políticas públicas
fragmentadas e descoordenadas elaboradas pelas secretarias setoriais isoladamente ou com pouca
participação das demais. Tais políticas devem ser estruturadas e ter um desenho de gestão
adequada levando em consideração a expertise, os saberes e a competência de todos os setores
governamentais para que gerem os resultados almejados.
O Comitê Gestor de Monitoramento no âmbito do Governo do Estado do Ceará tem a
finalidade de discutir temas estratégicos e monitoramento e avaliar o desempenho dos projetos
13
Dentre estas metodologias pode-se utilizar o 5W1H para acompanhar as ações específicas de cada Secretaria
setorial.
22
prioritários, cujo desempenho continuará sendo apresentado nas reuniões mensais do
Monitoramento de Ações e Projetos Prioritários - MAPP. Para subsidiar e fazer cumprir as
determinações do referido Comitê Gestor poderia ser criados Grupos Técnicos encarregados de
planejar e acompanhar a execução dos programas e projetos prioritários.
23
Figura 1: Modelo de Gestão Integrada de Políticas Públicas no Ceará
Formulação de Projetos Prioritarios para participação
das Setoriais e da Sociedade
LOA
Diretrizes
de Governo
AVALIAÇÃO DAS POLÍTICAS
PPA
COORDENAÇÃO INTERSETORIAL DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
(Comitê Gestor de Monitoramento)
P1
P2
P3
P4
P5
P6
P7
P8
MODELO PARA GESTÃO INTEGRADA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DO CEARÁ
Fonte: Elaboração pelo autor
24
Para uma maior efetividade dos projetos estratégicos propostos pelas Secretarias
Setoriais, bem como àqueles a serem financiados pelo Fundo Estadual de Combate à
Pobreza - FECOP, se apresenta como proposta a seguinte mudança na lógica de formulação
e implementação destes projetos:
a) Alterar na legislação pertinente (Decreto nº 29.917, de 8 de outubro de 2009,
e outros) as atribuições do Comitê Gestor de Monitoramento, passando este a ter uma ação
mais efetiva na formulação e monitoramento dos projetos que demandem ações
intersetoriais;
b) A Secretaria proponente do projeto, considerando a necessidade de
compartilhar ações com outras Secretarias e entidades do Governo do Estado, encaminhará
ao Comitê Gestor de Monitoramento a minuta do projeto com as ações indicativas a serem
desenvolvidas de forma complementar pelas demais Secretarias Setoriais;
c) De posse do projeto caberá ao referido Comitê Gestor convocar as demais
Secretarias e entidades para participarem da formulação do projeto devendo ser detalhadas
as ações de cada órgão com seus respectivos prazos, agentes responsáveis, valores
orçamentários e metas;
d) Estas ações serão implementadas por cada Secretaria e entidade sob a
supervisão do Comitê Gestor de Monitoramento a quem caberá inclusive avaliar os
impactos do referido projeto considerando seus aspectos financeiros e sociais.
As alterações propostas na estrutura administrativa do governo estadual têm
dentre outros objetivos:
a) aumentar a cooperação intersetorial e unificar o discurso entre os diferentes
gestores;
b) economizar recursos eliminando a perda de tempo e a justaposição de tarefas;
c) bem definir as atribuições e reduzir os conflitos entre os diferentes órgãos da
administração estadual;
d) aprimorar a elaboração e a avaliação das políticas públicas com a agregação
das diferentes visões dos setores governamentais.
Assim, se poderá estimular a comunicação entre as diversas Secretarias setoriais
do Estado na elaboração, execução e avaliação dos projetos, numa visão intersetorial e
agilizar a execução dos projetos, evitar desperdícios com a justaposição de tarefas, e
melhorar o processo de avaliação dos projetos, inclusive mensurando seus impactos.
A título de sugestão para implementar medidas para reduzir a pobreza extrema
no Ceará, propõe-se considerar as necessidades das famílias de baixa renda dos municípios
de menor Índice de Desenvolvimento Humano - IDH como referencial para orientar os
programas a serem financiados pelo FECOP. Partindo dessa premissa, para maximizar os
resultados e a eficiência desses programas, poderia se seguir as seguintes etapas em seu
processo de implementação:
a) Fazer o diagnóstico econômico, social, ambiental e cultural do território
(bairros Fortaleza ou cidades), para identificar claramente suas carências e potencialidades
(recursos naturais, capital humano, infra-estrutura existente, vocações econômicas etc.);
b) Identificar as prioridades para cada região e elaborar um plano de ação
considerando, inclusive, os diversos esforços de planejamento já realizado em anos
anteriores (Planos de Desenvolvimento Regional - PDRs, Plano Plurianual, planejamentos
municipais etc.);
25
c) Definir que os programas com essa finalidade instituídos pelo governo do
Estado, poderão atuar de forma conjunta, integrada e complementar naquele território com
o objetivo de eliminar as deficiências econômicas, sociais, culturais, ambientais, etc. e fazer
um maior aproveitamento das potencialidades identificadas;
d) Apresentar e discutir com a comunidade a ser beneficiada o referido plano de
ação para ajustar o processo de construção, adaptação e implementação dos programas, de
modo a obter compromisso e atitude proativa, elementos imprescindíveis para o êxito do
programa de desenvolvimento;
e) Instituir um grupo de trabalho para monitorar e avaliar os resultados e sugerir
ajustes nas implementações dos programas integrados de desenvolvimento.
Definindo as necessidades de cada território, nos programas que poderiam atuar
de forma conjunta, integrada e complementar, os recursos financeiros seriam repassados
para cada Secretaria de Estado, de acordo com a sua participação. Com isso, se evitaria
ações fragmentadas, isoladas e de baixo impacto na redução da pobreza nos territórios
previamente identificados e diagnosticados. A implantação dos programas de forma
integrada, intersetorial e complementar maximizaria os resultados e otimizaria os recursos.
Para o aprofundamento dos temas discutidos neste trabalho, se sugere que sejam
realizadas novas pesquisas para:
a) Melhorar as metodologias de avaliação das políticas públicas,
implementadas com a participação de vários órgãos governamentais e entidades não
governamentais;
b) Aprofundar os estudos sobre a utilização da estrutura matricial na gestão dos
projetos públicos, onde se possa reduzir as ações fragmentadas, isoladas e descoordenadas e
reduzir os desperdícios de recursos, tempo e assim maximizar seus impactos;
c) Definir uma metodologia para analisar sistematicamente os resultados
obtidos pelos programas implementados e comparar com o que fora planejado nos
respectivos planos plurianuais.
Com isso se espera uma efetiva aplicação dos recursos públicos em projetos
bem elaborados e que se possa prestar serviços públicos de qualidade à sociedade. Também
se espera que sejam criadas as condições para a solução de problemas sociais complexos
por meio de um maior diálogo e troca de saberes entre os diversos órgãos governamentais.
E que se reduza as ações fragmentadas e os desperdícios de recursos e tempo delas
decorrentes.
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Intersetorialidade - Tribunal de Justiça do Estado do Ceará

Transcrição

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