Nota Técnica - Secretaria de Energia e Mineração
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Nota Técnica - Secretaria de Energia e Mineração
Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas Nota Técnica 008/2009 Fundos de Riqueza Soberana: algumas experiências internacionais Diretoria de Gestão Estratégica - DGE Centro de Tecnologias Ambientais e Energéticas - CETAE Fevereiro - 2009 1 Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas Nota técnica DGE/CETAE 008/2009 Fundos de Riqueza Soberana: algumas experiências internacionais 1 INTRODUÇÃO O objetivo desta nota técnica é analisar o funcionamento de alguns Fundos de Riqueza Soberana (FRS)1 existentes no mundo, para subsidiar as discussões sobre o Fundo Soberano do Brasil (FSB) e um fundo de petróleo paulista. Para cumprir este objetivo, serão analisadas algumas experiências internacionais de FRS com relação aos seus mecanismos de funcionamento, objetivos, investimentos e estratégia, dentre outros aspectos. Esta análise será realizada em uma amostra selecionada de países2: 1) Canadá; 2) Estados Unidos da América; 3) Holanda; 4) México; 5) Noruega e 6) Venezuela. Em função da restrita duração da pesquisa, o exame será feito nos fundos de maior importância relativa em cada um destes países e não na totalidade dos fundos existentes nos mesmos. Por exemplo, nos EUA existem fundos em vários estados3, mas a análise será restrita ao fundo de maior destaque – o Fundo Permanente do Alasca. Diante disso, os fundos que serão analisados em cada um dos países serão: Canadá: Alberta Heritage Savings Trust Fund; EUA: Alaska Permanent Fund; Fonte: PETROBRAS. México: Oil Income Stabilization Fund; Noruega: Government Pension Fund (Global); Venezuela: Macroeconomic Stabilization Fund e National Development Fund. Além disso, a pesquisa pretendia analisar de forma equitativa os mesmos aspectos em todos os fundos da amostra de países. No entanto, em virtude da indisponibilidade de informações e publicações sobre os mesmos, nem sempre foi possível realizar um exame 1 Os Fundos de Riqueza Soberana, ou Sovereign Wealth Funds (SWFs), são fundos de investimentos estatais, em moeda estrangeira, nos quais são depositados recursos originários de parte das reservas nacionais, excedentes fiscais ou exportações de recursos naturais não-renováveis. 2 Amostra definida segundo contrato com a Secretaria de Desenvolvimento. 3 Segundo dados do Instituto SWF há Fundos de Riqueza Soberana nos seguintes estados norteamericanos: Alasca (Alaska Permanent Fund); Novo México (New Mexico State Investment Office Trust); Wyoming (Permanent Wyoming Mineral Trust Fund) e Alabama (Alabama Trust Fund). 2 Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas aprofundado de todos os fundos selecionados, como é caso do México, em que há poucas informações disponíveis. Com relação à Holanda, a revisão bibliográfica identificou que, na realidade, há no país um fundo de pensão, o Stichting Pensioenfons ABP, e não um fundo soberano. Um fundo de pensão é um fundo de investimentos que funciona como uma aposentadoria complementar, portanto seus recursos não se originam da renda das atividades petrolíferas4 e, por isso, este fundo não pode ser comparado aos demais países da amostra selecionada. A inexistência de um fundo de riqueza soberana holandês associase às conseqüências da “doença holandesa”, uma vez que os recursos da renda petrolífera não foram centralizados e destinados a projetos específicos, o que provocou um efeito negativo sobre a estrutura industrial do país. Esta nota técnica esta estruturada em 4 seções, incluindo esta introdução. Na segunda seção são abordados alguns aspectos da discussão sobre os fundos soberanos, como o seu papel na promoção de desenvolvimento econômico, índices de avaliação de FRS e críticas à sua criação de forma indiscriminada. A terceira seção trata das experiências internacionais de fundos soberanos: Canadá, EUA, Noruega, Venezuela e México. Na última seção são discutidas algumas lições para o Brasil e São Paulo, a partir das experiências internacionais examinadas. 2 FUNDOS DE RIQUEZA SOBERANA E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO 2.1 Indicadores de desenvolvimento Os países detentores de fundos soberanos selecionados possuem características estruturais bastante distintas, tanto em termos econômicos quanto sociais. Enquanto a Noruega possui um PIB per capita de mais de US$ 100 mil e um IDH de 0,96, na Venezuela o PIB per capita é de apenas US$ 11 mil e seu IDH é de 0,79, o que demonstra um baixo desenvolvimento humano e econômico no país. 4 Para mais informações sobre o Fundo de Pensão Holandês, sugerimos a http://www.abp.nl/abp/abp/english/about_abp/ (conforme acesso realizado em 18/12/2008). consulta em 3 Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas Tabela 1 - Fundos de Riqueza Soberana e Desenvolvimento Econômico: alguns indicadores selecionados, 2008. País 1 2 3 4 5 6 7 Noruega Canadá Holanda EUA México Brasil Venezuela PIB (US$ bilhões) 2008* 481,15 1.564,08 909,47 14.334,03 1.142,63 1.664,66 331,77 PIB per capita (US$ unidades*) 2008 102.524,55 47.072,90 54.445,06 47.025,30 10.747,46 8.676,00 11.827,64 IDH*** Grau de Desenvolvimento Humano** 0,96 0,96 0,95 0,95 0,82 0,80 0,79 Elevado Elevado Elevado Elevado Elevado Elevado Médio *Valores estimados pelo FMI (Fundo Monetário Internacional). **Classificação adotada pela PNUD – RDH 2007/2008. 5 ***IDH (Índice de Desenvolvimento Humano ). Fonte: Elaboração DGE/IPT. Na medida em que os fundos soberanos concentram os recursos da participação governamental na renda de PGN6 e os direcionam para projetos específicos, geralmente estratégicos, é possível utilizá-los como um mecanismo de política pública para promoção de desenvolvimento econômico. No entanto, a simples criação de um fundo de riqueza soberana não garante que os recursos originários da renda do petróleo estejam centralizados e destinados a projetos sintonizados aos seus objetivos. A clareza e a transparência dos mecanismos de funcionamentos dos fundos, desde suas fontes de arrecadação até o destino dos seus investimentos, também são fundamentais para garantir o sucesso desta iniciativa. Com esta preocupação há diversos índices elaborados para avaliar os fundos soberanos. A seguir são apresentados alguns destes indicadores e o resultado desta avaliação dos principais fundos segundo tais índices. 5 O IDH é um indicador de desenvolvimento humano. Quanto mais próximo de 1, melhor é o desenvolvimento humano e a qualidade de vida nesta região/país. Mais informações podem ser consultadas em http://www.pnud.org.br/idh/ (conforme acesso realizado em 13/01/2009). 6 Os royalties são a contrapartida paga por um empreendedor ao governo pelo uso comercial de recursos naturais e/ou não-renováveis de uma sociedade. No Brasil, as participações governamentais na renda petrolífera ocorrem por meio de quatro instrumentos especificados (Lei do Petróleo, 1997): a) royalties; b) participação especial; c) bônus de assinatura e d) pagamento pela ocupação ou retenção de área. Mais informações sobre royalties no Brasil podem ser consultadas na Nota Técnica IPT 005/2009 - Participações governamentais na renda do petróleo no Brasil – e sobre experiências internacionais na Nota Técnica 013/2009 - Participações governamentais na renda do petróleo: algumas experiências internacionais. 4 Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas 2.2 Índices de avaliação de fundos de riqueza soberana O índice BV SWF (Breakingviews Sovereign Wealth Fund Risk Index) que analisa o risco dos 20 fundos mais importantes no mundo, de acordo com três critérios. Quanto maior o valor do índice, maior o risco de problemas no fundo7. • Transparência: examina se os investimentos realizados pelo fundo são declarados ou selecionados por questões políticas e também se há clareza na divulgação das informações relativas. • Controle estratégico: avalia se o fundo consulta o setor privado para determinar sua estratégia ou se estas escolhas são feitas pela alta administração. • Ameaça política: verifica se há interferências políticas no funcionamento do fundo e se o regime político do país é estável e, preferencialmente, um regime democrático. O índice de Truman propõe um ranking de fundos soberanos a partir da análise de sua estrutura, governança, transparência na atuação e comportamento. Neste estudo foram aplicados questionários em 32 FRS, de 28 países. O número máximo de pontos é 25 em função do número de questões, sendo que, quanto maior a pontuação do fundo, maior a sua confiabilidade nestes aspectos8. O índice Linaburg-Maduell de transparência foi desenvolvido por Carl Linaburg e Michael Maduell para o Instituto SWF. Esse índice é um método de classificação da transparência dos fundos soberanos, baseado em dez princípios que retratam a transparência dos investimentos do fundo ao público. Cada princípio acrescenta um ponto de transparência para a classificação do índice, que tem escala de 1 a 10. A classificação mínima que um fundo pode receber é 1, no entanto, o Instituto SWF recomenda o grau 8 para reconhecimento da adequada transparência do fundo. Os dados da tabela abaixo sugerem uma avaliação convergente dos fundos entre os índices adotados. Por exemplo, os fundos da Noruega e do Canadá são aqueles com maior transparência e confiabilidade, com melhor posicionamento no ranking dos três índices, podendo ser considerados experiências bem sucedidas de mecanismos de funcionamento de fundos de riqueza soberana. Por outro lado, os fundos de países árabes ou países com forte instabilidade política, como a Venezuela, têm problemas 7 8 Galani e Nixon (2008). Truman (2007). 5 Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas estruturais com relação à transparência e a confiabilidade, devendo ser considerados como referências internacionais para os fundos soberanos com baixa aderência aos seus objetivos. Tabela 2 - Uma comparação entre índices de avaliação de Fundos de Riqueza Soberana – Índice BV SWF, índice de transparência Linaburg-Maduell e índice de Truman - para países selecionados. Fundo País Índice BV Índice Índice SWF Linaburgde Maduel Truman China Investment China 11/15 6/10 n.d.** Corporation Qatar Investment Authority Qatar 10/15 5/10 2/25 Venezuela 10/15 1/10* 5,5/25* National Development Fund 9/15 3/10 0,5/25 Emirados Árabes Abu Dhabi Investment Unidos Authority Omã 9/15 1/10 5/25 State General Reserve Fund National Fund Cazaquistão 9/15 n.d.** 14,5/25 Oil Stabilization Fund Rússia 8/15 5/10 n.d.** Brunei 8/15 1/10 2,5/25 Brunei Investment Agency Economic and Social Chile 8/15 7/10 15,5/25 Stabilization Fund Kuwait Investment Authority Kuwait 7/15 6/10 12/25 National Stabilization Fund Taiwan 7/15 n.d.** n.d.** Istithmar Dubai 7/15 n.d.** n.d.** Government of Singapore Cingapura 6/15 6 2,25/25 Investment Corporation Temasek Holding Cingapura 6/15 8 13,5/25 Dubai International Capital Dubai 6/15 n.d.** n.d.** Korea Investment Coréia 6/15 9 n.d.** Corporation 3/15 9 19,5/25 Canadá Alberta Heritage Savings Trust Fund Noruega 3/15 10 23/25 Government Pension Fund Global Nota: *A avaliação refere-se ao outro fundo venezuelano, o FIEM, mas diante das características estruturais do país pode-se inferir que este fundo teria uma pontuação semelhante. ** informação não disponível. Valores de referência: 1) Índice BV SWF: quanto maior o valor, maiores são os riscos identificados no fundo (a pontuação máxima é 15). 2) Índice Linaburg-Maduel: quanto maior a transparência do fundo, maior é o valor do índice (a pontuação máxima é 10). 3) Índice de Truman: quanto maior a confiabilidade do fundo, maior é o valor do índice (a pontuação máxima é 25). Fonte: Elaboração DGE/IPT a partir de dados de Galani e Nixos (2008) e consulta ao Instituto SWF. 6 Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas 2.3 Críticas e problemas na criação de fundos de riqueza soberana Uma posição crítica interessante em relação aos benefícios da criação de fundos de riqueza soberana originários da renda do petróleo merece destaque9. Embora geralmente os fundos petrolíferos sejam criados para enfrentar os problemas decorrentes da instabilidade e da imprevisibilidade da renda proveniente das atividades relacionadas ao petróleo, como os fundos de estabilização e de poupança, os fundos não são suficientes no equacionamento destes problemas. O fundo de estabilização é eficiente se for estabelecido um vínculo com o preço do petróleo que considere como pressuposto seu preço real, desta forma, o fundo irá promover uma regularização e não apenas a estabilização das finanças públicas. O fundo de poupança recebe, em princípio, um fluxo constante que deveria ser poupado para as gerações futuras. No entanto, os fundos só se garantem como um mecanismo exitoso se também propiciarem um maior nível de poupança pública agregada: se o gasto público não for reduzido e forem obtidos empréstimos para financiar o déficit agregado por meio da renda do fundo, estes ativos disponíveis no fundo de poupança só se tornarão uma contrapartida da dívida pública. Por isso, sugere-se que haja a criação de um vínculo explícito entre a política fiscal e a acumulação de recursos do fundo, com a necessidade de adoção de decisões críticas em termos de política fiscal: o fundo poderia receber o superávit para a geração de poupança ou financiar o déficit público. De outra forma, este mecanismo eliminaria qualquer efeito disciplinar ocasionado pelo fundo de poupança10. Além disso, há aspectos operativos destes fundos que são problemáticos. Primeiramente, os fundos podem estar mal integrados, o que se traduziria em uma perda do controle fiscal e uma falta de coordenação com a totalidade dos gastos fiscais. Em segundo lugar, os fundos petrolíferos podem dificultar a gestão dos ativos e passivos públicos, deixando de refletir a realidade da carteira de portfólio do setor público. Em terceiro lugar, os fundos podem depreciar uma “boa” gestão, a transparência e a 9 Davis et al (2001). Idem. 10 7 Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas responsabilidade dos recursos públicos, na medida em que estão sujeitos a abusos e interferências políticas11. Por meio de uma análise empírica, realizada com exercícios econométricos em uma amostra de 12 países que produzem recursos não-renováveis, sendo que 5 deles possuem fundos, foi observado que12: Nos países que não possuem fundos, o gasto público guarda uma relação • com a renda proveniente das exportações de petróleo e outros recursos (ou seja, os gastos aumentam quando há uma expansão da renda petrolífera e vice-versa); Em alguns dos países que possuem fundos, o gasto público também possui • uma estreita relação com a renda originária das exportações de petróleo e outros recursos, o que demonstra, mesmo que implicitamente, que, a existência do fundo não altera substancialmente esta relação; Por último, em outros países que possuem fundos, o gasto público não tem • relação com a renda proveniente das exportações de petróleo e outros recursos, sendo que tal fato existe antes e depois da criação do fundo. Os dados sugerem que a criação de fundos não afetou a relação entre a renda originária das exportações de petróleo ou outros recursos naturais e a totalidade dos gastos públicos. Por isso, o autor argumenta que, ao invés de criar fundos que podem dar origem a novas dificuldades, os governos devem trabalhar diretamente no equacionamento dos problemas existentes por meio da adoção de políticas fiscais em um contexto de longo prazo, centradas na manutenção do saldo fiscal da renda petrolífera de forma sustentável. Isso se fundamenta no fato que, muitas vezes, os fundos criados para contribuir na resolução de problemas de política fiscal acabam se tornando parte deste problema maior13. 11 Idem. Davis et al (2001). 13 Ibidem. 12 8 Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas 3 FUNDOS DE RIQUEZA SOBERANA: ANÁLISE DE ALGUMAS EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS SELECIONADAS 3.1 Canadá O Canadá enfrenta uma das mais difíceis condições de exploração e produção de petróleo do mundo, tanto onshore (em terra) como offshore (em alto mar). É reconhecido como um criador de novas tecnologias devido à diversidade de profundidade dos poços, às condições geológicas, aos baixos custos operacionais e à variedade de produção. O Canadá é o terceiro maior produtor de gás natural e o nono maior produtor de petróleo bruto do mundo. A província de Alberta é uma grande produtora de petróleo e de gás natural e produz mais de 70% destes produtos do país, sendo que, grande parte destes recursos é exportada para os EUA. A província de Alberta é conhecida como a “província da energia”, em virtude de sua ampla disponibilidade de recursos naturais. A indústria de energia é o principal setor econômico do PIB com a atração de investimentos e forte participação nas exportações do país. No entanto, o setor de PGN sofreu uma redução na sua importância relativa nas últimas décadas na economia de Alberta. O percentual de participação no total do PIB da província se reduziu de aproximadamente um terço do PIB, em 1973, para 14,9%, em 200614. Alberta Heritage Saving Trust Fund O Alberta Heritage Saving Trust Fund foi criado em 1976 para concentrar parte das receitas provenientes da exploração dos recursos não-renováveis de Alberta, com uma parcela de 30% destas receitas. O fundo possui três objetivos principais: poupar os recursos para o futuro, fortalecer a diversidade da economia e melhorar a qualidade de vida dos cidadãos de Alberta. Parte dos recursos do fundo é investida em ativos de longo prazo com intuito de preservar o valor real das riquezas não-renováveis e melhorar as condições econômicas. Uma segunda parcela dos recursos é destinada às necessidades da província em áreas como saúde, educação e infra-estrutura. 14 Ministério das Finanças do Canadá. 9 Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas Seis províncias canadenses aplicaram, entre 1977 e 1982, um total de US$ 1,9 bilhões no Heritage Fund. Essas aplicações mostraram-se benéficas tanto para Alberta como para as províncias depositantes: houve um retorno satisfatório sobre os investimentos e também para a província de Alberta, que teve acesso a recursos com menor custo. Nos anos 80, parte dos recursos do fundo passou a ser usada em projetos de investimentos que ajudaram a melhorar a qualidade de vida dos cidadãos da província para o desenvolvimento de parques, criação de bibliotecas e manutenção das florestas. No ano de 1995, houve um plebiscito para definir o futuro do fundo de investimento e os resultados sugeriram a necessidade de mudanças nos seus objetivos, por isso o Heritage Fund foi reestruturado em 1997. Os recursos do fundo não poderiam mais ser utilizados pelo governo para o desenvolvimento econômico e social local. Por isso, foi realizado um novo plano de negócios para garantir um aumento nos investimentos de longo prazo. O governo da província apresentou, em 2002, um plano para a definição das prioridades do fundo, como resultado das consultas a população foi sugerido: a) estabelecer um fundo de sustentabilidade para gerir recursos voláteis e proteger programas específicos; b) promover mais investimentos em infra-estrutura, hospitais, escolas e rodovias; c) promover escolhas “sustentáveis” e melhorar a qualidade do sistema de saúde e de vida das pessoas. A carteira de investimentos do fundo é composta por títulos públicos e privados, hedge funds, derivativos, ativos financeiros, investimentos em infra-estrutura, investimentos florestais (timberland investments), dentre outros. A figura abaixo detalha o destino dos recursos do fundo. 10 Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas Ativos privados 2% Private equity 4% Mercado financeiro 2% Florestal 0% Hedge Funds 5% Bônus e hipotecas 30% Imobiliário 11% Ativos nos EUA 15% Ativos não norteamericanos 15% Ativos no Canadá 16% Fonte: Heritage Fund, Anual Report 2007-2008. Figura 1 – Carteira de investimentos do Heritage Fund, 2008. A missão do Heritage Savings Trust Fund é utilizar a poupança proveniente dos recursos não-renováveis de Alberta para prover um maior retorno financeiro para as atuais e as futuras gerações dos cidadãos da província. O fundo tem como metas e medidas de performance duas linhas: 1) maximizar o retorno de longo prazo com um nível prudente de riscos e 2) garantir a transparência dos objetivos do fundo e seus resultados para os cidadãos de Alberta. Os ganhos líquidos do fundo, exceto para montantes retidos para controle de inflação, são transferidos para o Alberta’s General Revenue Fund (GRF) e usados para financiar as prioridades de Alberta. Entre as principais estratégias do fundo está a manutenção e implementação de uma carteira diversificada de ativos que busquem maximizar os retornos de longo prazo, definida segundo sua política de investimentos, estabelecida pelo Ministério das Finanças. Os gestores devem periodicamente revisar esta carteira de investimentos para garantir que seja possível atingir a meta de maximizar os retornos em longo prazo com certo risco e utilizar-se de estratégias para adicionar valor ao fundo. Esta estratégia é atingida por meio de parâmetros estabelecidos para cada um dos ativos de sua carteira, cujas metas esperadas são divulgadas em organismos internacionais. Para garantir a transparência dos objetivos do Heritage Fund é necessário publicar relatórios e notícias para informar os cidadãos da província sobre os resultados e a gestão do fundo. Os gestores do fundo publicam relatórios quadrimestrais e anuais, além 11 Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas do plano de negócios divulgado anualmente, sendo que a comissão permanente do fundo promove encontros anuais e difunde seus resultados contábeis. Os problemas de liquidez global, a crise de crédito internacional e as incertezas com relação a uma recessão global conduziram a turbulências nos mercados financeiros, que teve como efeito uma redução do valor do Heritage Fund para US$ 15,8 bilhões, em setembro de 2008. No terceiro quadrimestre de 2008, o Fundo teve perdas de US$ 605 milhões, enquanto nos dois primeiros meses os ganhos representaram US$ 155 milhões, o que resultou em perdas de US$ 450 milhões até setembro/2008. A seguir são apresentados alguns dados do fundo: o gráfico abaixo mostra a evolução do valor global do Heritage Fund; as tabelas descrevem os recursos líquidos e a síntese de suas operações, desde 1976. 17,0 15,8 16,6 14,8 2008 (setembro) 2008 (março) 2007 2006 12,2 12,4 2005 2004 Fonte: Heritage Fund, Anual Report 2007/2008. Figura 2 - Evolução do valor global do Heritage Fund em US$ bilhões, 2008. 12 Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas Tabela 3 - Ativos líquidos do Heritage Savings Fund, em US$ milhões. Acumulado desde 1976 2008 Renda acumulada líquida 2007 30.793.195,00 29.969.598,00 Transferências para o Fundo Receitas provenientes recursos (1976-1987) 12.049.324,00 12.049.324,00 Ações para o Futuro – GRF* 1.000.000,00 1.000.000,00 Transferências do GRF* 2.918.000,00 2.000.000,00 15.967.324,00 15.049.324,00 -28.424.825,00 -27.601.228,00 Total Transferências do Fundo Receitas Montantes retidos para absorver a inflação Total Dispêndios de Capital (1976-1995) (d) 1.562.006,00 1.096.139,00 -26.862.819,00 -26.505.089,00 -3.485.888,00 -3.485.888,00 -30.348.707,00 -29.990.977,00 Ativos líquidos a preço de custo 16.411.812,00 15.027.945,00 Ativo líquido em valor de mercado 17.044.628,00 16.581.378,00 Total *Nota: GRF = General Revenue Fund. Fonte: Albert Anual Report 2007/2008. Por outro lado, o Heritage Savings Fund transferiu cerca de US$ 30,3 bilhões para atividades externas do fundo (tabela 4), como para o fundo de estabilização da província, o GRF, que recebeu cerca de US$ 26,9 bilhões, utilizados para controle de inflação. Os dispêndios de capital com projetos receberam US$ 3,5 bilhões, que se concentraram entre os anos de 1976 a 1995, quando foi decidido que os recursos não poderiam mais ser utilizados em projetos de desenvolvimento econômico e social e deveriam ser aplicados a longo prazo. As receitas provenientes dos recursos naturais (petróleo) cessaram-se a partir de 1987 e o fundo continuou operando com recursos próprios. Novos depósitos só recomeçaram em 2005 através de transferências positivas do GRF. 13 Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas Tabela 4 - Síntese das operações do Heritage Fund, em US$ milhões. TRANSFERÊNCIAS PARA O FUNDO Ano fiscal 1976-77 1977-78 1978-79 1979-80 1980-81 1981-82 1982-83 1983-84 1984-85 1985-86 1986-87 1987-88 1988-89 1989-90 1990-91 1991-92 1992-93 1993-94 1994-95 1995-96 1996-97 1997-98 1998-99 1999-00 2000-01 2001-02 2002-03 2003-04 2004-05 2005-06 2006-07 2007-08 Total Receitas (perdas) líquidas 88,00 194,00 294,00 343,00 724,00 1.007,00 1.482,00 1.467,00 1.575,00 1.667,00 1.445,00 1.353,00 1.252,00 1.244,00 1.337,00 1.382,00 785,00 1.103,00 914,00 1.046,00 932,00 947,00 932,00 1.169,00 706,00 206,00 -894,00 1.133,00 1.092,00 1.397,00 1.648,00 824,00 Receitas dos Recursos Naturais 2.120,00 931,00 1.059,00 1.332,00 1.445,00 1.434,00 1.370,00 720,00 736,00 685,00 217,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 Novos Depósitos 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 1.000,00 1.000,00 918,00 30.794,00 12.049,00 2.918,00 Nota: entre 19/05/1976 e 31/03/2008. Fonte: Alberta Anual Report 2007/2008. TRANSFERÊNCIAS DO FUNDO Doações para educação Transferência de renda Dispêndios de Capital com Projetos Capital do Fundo (valor de custo) 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 750,00 250,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 -867,00 -1.469,00 -1.575,00 -1.667,00 -1.445,00 -1.353,00 -1.252,00 -1.244,00 -1.337,00 -1.382,00 -785,00 -1.103,00 -914,00 -1.046,00 -756,00 -922,00 -932,00 -939,00 -706,00 -206,00 0,00 -1.133,00 -1.092,00 -1.015,00 -1.365,00 -358,00 -36,00 -87,00 -132,00 -478,00 -227,00 -349,00 -296,00 -330,00 -228,00 -240,00 -227,00 -129,00 -155,00 -134,00 -150,00 -84,00 -84,00 -71,00 -49,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 2.172,00 3.210,00 4.431,00 5.628,00 7.570,00 9.662,00 11.351,00 11.739,00 12.247,00 12.692,00 12.682,00 12.553,00 12.398,00 12.264,00 12.114,00 12.030,00 11.946,00 11.875,00 11.826,00 11.826,00 12.002,00 12.027,00 12.027,00 12.257,00 12.257,00 12.257,00 11.363,00 11.363,00 11.363,00 13.495,00 15.028,00 16.412,00 1.000,00 -26.863,00 -3.486,00 16.412,00 3.2 EUA Os EUA são os principais consumidores de PGN e possuem a 11ª reserva de petróleo do mundo, estimada em 21,3 bilhões de barris. Por isso, o país é o maior importador de petróleo e, em 2007, importou cerca de 502 milhões de toneladas do produto ou 25% do total, segundo dados da British Petroleum (BP). As reservas norteamericanas estão concentradas principalmente nos estados do Texas, Alasca, Califórnia e também há as reservas offshore, concentradas 85% nos estados de Louisiana e Alabama, como mostra o gráfico da figura abaixo. 14 Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas 5.122,00 4.805,00 4.163,00 3.905,00 3.322,00 Texas Alaska Offshore* California Outros Fonte: Energy Information Administration – US gov. Figura 3 - Reservas provadas de petróleo nos EUA, em 2007. *85% nos Estados da Louisiana e Alabama. A economia do Alasca está concentrada principalmente na extração de recursos naturais, sendo que o mais importante é o petróleo. O PIB do Estado foi de US$ 39,9 bilhões em 2005, se consolidando como o 3º maior produtor de petróleo do país, somente atrás do Golfo do México e do Texas. Tanto os EUA, quanto o Estado do Alasca, vêm apresentando quedas de produção a partir do início dos anos 90, conforme os dados do gráfico abaixo. Produção Petróleo EUA Produção petróleo Alaska 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 Fonte: Energy Information Administration (EUA). Figura 4 - Comparação entre a produção de petróleo dos EUA e Alasca, em milhões de barris, 1977-2007. 15 Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas Fundo Soberano do Alasca (Alaska Permanent Fund) A população do Alasca, em 1976, fez uma alteração constitucional, que criou o Fundo Permanente do Alasca por meio da destinação de 25% dos bônus minerais, royalties e receitas relacionadas para um fundo especial de investimentos. O fundo é operado como um fundo público semelhante a um fundo fiduciário ou um fundo de pensão. Em outras palavras, o Fundo Permanente do Alasca é uma conta de poupança orientada para gerar recursos para os cidadãos do Alasca. O fundo existe como resultado da evolução das discussões em relação à propriedade da riqueza do Estado e como esses recursos poderiam ser administrados para o melhor benefício de todo o Alasca, tanto no passado quanto no futuro, sendo que esses debates duraram vários anos. A legislação do fundo do Alasca exige que seus recursos sejam alocados em ativos diversificados, investimentos produtivos e administrado de acordo com regras “prudentes” de investimentos. A meta principal dos investimentos do Fundo é ter um retorno de pelo menos 5% ao ano acima da inflação. Para alcançar esse objetivo a administração do fundo utiliza uma alocação estratégica, anunciada em uma resolução atualizada todos os anos. Os gestores do fundo consideram os riscos e retornos entre diferentes combinações de ativos e então decidem quanto dos recursos do fundo serão investidos entre os ativos analisados, segundo as estratégias adotadas pelo seu Conselho de Curadores. Os tipos de ativos que recebam aplicações do Fundo são as ações negociadas publicamente, private equities, bônus, investimentos imobiliários e hedge funds. 16 Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas Bônus USA Ações USA Ações não USA Ações globais Bônus não USA Imobiliário Alaska Alternativos 10% 1% Valor de Mercado do Fundo - 2008 US$ 28 bilhões 26% 14% 4% 11% 24% 10% Fonte: Alaska Permanent Fund. Figura 5 - Fundo Permanente do Alasca: carteira de Investimentos e valor de mercado, 2008. As receitas provenientes dos ganhos dos investimentos do fundo são somadas às reservas de ganhos contabilizadas pelo estatuto do fundo. O governo do Alasca criou, a partir das regras de distribuição das receitas dos investimentos do fundo, um programa de distribuição de dividendos para a população. O programa de dividendos criou um círculo de acionistas (constituency) para anualmente distribuir uma parcela dos ganhos do fundo. O programa de dividendos pagou, entre 1982 e 2005, aproximadamente US$ 13,6 bilhões para os cidadãos do Alasca através da distribuição anual de dividendos, cerca de US$ 846 para cada um dos seus acionistas. 3.3 Noruega A Noruega possui a 19ª maior reserva de petróleo do mundo, com 8,2 bilhões de barris e uma participação de 3% da produção mundial. Além disso, a Noruega tem reservas de gás natural na ordem de 2,96 trilhões de metros cúbicos e aparece na 12ª posição mundial, segundo dados da BP (2008). O decréscimo na produção de petróleo na Noruega, a partir de 2000, pode ser explicado pela maturidade dos campos do Mar do Norte. No entanto, as preocupações com a dependência da extração do petróleo em campos maduros não são recentes. Por isso, o governo norueguês criou, em 1990, o Fundo Petrolífero Estatal Norueguês 17 Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas (FPEN). Este fundo foi denominado inicialmente como “The Petroleum Fund of Norway”15, mas teve seu nome alterado em 1996 para “Government Pension Fund”. A renda do petróleo que sustenta o fundo é determinada anualmente, após o déficit ser coberto. Assim, não há uma determinação legal, pré-estabelecida, do percentual da renda petrolífera a ser depositada no fundo, o que o torna extremamente flexível16. O FPEN tem dois objetivos: garantir estabilidade macroeconômica e constituir poupança. O FPEN contribui para a estabilidade macroeconômica em duas frentes: nos momentos de alta do preço do petróleo, ele recolhe o excesso de divisas do país, reduzindo a pressão inflacionária e, quando o preço se reduz o fundo auxilia o Tesouro, evitando a aceleração do endividamento17. Além disso, FPEN cumpre o papel de resguardar a economia norueguesa da volatilidade dos preços do petróleo. O fundo norueguês tem seu patrimônio avaliado em US$ 396,5 e aplica suas receitas em ações e títulos no exterior18. Além disso, a internacionalização de investimentos do fundo segue preceitos éticos e de sustentabilidade, como a restrição de investimentos em empresas de tabaco e a prioridade de aplicação em empresas com certificados ambientais. O benefício às gerações futuras é gerado pela rentabilidade dos investimentos no exterior. Esse fundo não busca promover determinados setores, investir em infra-estrutura econômica ou em educação, mas sim alcançar a estabilidade macroeconômica e garantir aos seus cidadãos a rentabilidade decorrente apenas dos investimentos no exterior. A estratégia de administração do Fundo é elaborada e gerida pelo Ministério das Finanças da Noruega com o objetivo de garantir um alto retorno aos investimentos, com risco moderado para proporcionar o bem-estar futuro da população, incluindo as pensões nacionais. As referências para a carteira de investimentos refletem esta estratégia de administração, com ativos e instrumentos de renda fixa, os quais devem ser determinados com base em critérios específicos. 15 Esse é um fundo de riqueza soberano produzido pelas riquezas do petróleo da Noruega e aqui nessa nota técnica será tratado como Fundo Petrolífero Estatal Norueguês. Vale mencionar que existia na Noruega existia outro fundo, o Government Petroleum Insurance Fund (GPIF), criado em 1986, com ativos de aproximadamente US$ 2,6 bilhões. Mas este fundo foi incorporado ao Government Pension Fund – Global recentemente (Sias, 2008). 16 Bregman e Queiroz Pinto Jr. (2008). 17 Serra (2005). 18 Sovereign Wealth Fund Institute. 18 Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas O banco norueguês publica os resultados das atividades do Fundo a cada três meses. A auditoria do fundo tem sido feita pelo Escritório do Auditor Geral, que segue as regras de auditoria realizadas pelo Banco Central do país. Os recursos do FPEN são distribuídos entre aplicações em ativos de empresas, reconhecidas internacionalmente, e bônus de países, com o objetivo de retirar os recursos da economia do país e garantir um bom retorno aos recursos aplicados. As transferências de novos capitais para FPEN são determinadas pelo valor das receitas da produção de petróleo e gás natural acumuladas pelo estado norueguês. As acumulações de recursos no Fundo são, portanto, uma forma de conversão dos recursos naturais não-renováveis em aplicações no mercado financeiro global. O fundo está atualmente em uma fase na qual a alocação de recursos em ativos está elevada para reduzir o hiato entre o retorno e o risco das aplicações. Diante da magnitude do fundo, essa mudança de estratégia teve que ser realizada gradativamente. Desde que o Fundo começou a investir em mercados financeiros em 1998, a flutuação dos retornos dos investimentos desses mercados tem sido considerável. O FPEN tem recebido grandes aportes de recursos provenientes do petróleo, os quais estão sendo aplicados nos mercados financeiros globais, apesar da sua grande volatilidade, como ilustram as tabelas 5 e 6, apresentadas abaixo, com os principais destinos dos recursos do fundo norueguês. Tabela 5. Maiores aplicações do FPEN, 2008. Empresa HSBC Holdings plc Royal Dutch Shell plc Nestle S.A. BP plc TOTAL S.A. Exxon Mobil Corporation Vodafone Group plc Novartis AG E. ON. AG Roche Holding AG País Aplicações em milhões de NOK Reino Unido 14.199,00 Holanda 13.481,00 Suíça 13.418,00 Reino Unido 11.315,00 França 9.417,00 EUA 9.255,00 Reino Unido 8.581,00 Suíça 7.962,00 Alemanha 7.941,00 Suíça Fonte: NBIM QUARTERLY REPORT, Q3 - 2008 7.806,00 19 Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas Tabela 6 - Maiores aplicações em bônus do FPEN, 2008. Emitente República federativa da Alemanha País Alemanha Aplicações em milhões de NOK 108.228,00 Fannie Mãe EUA 74.364,00 República Italiana Itália 62.924,00 Supranacional 47.383,00 Japão 47.122,00 EUA 37.599,00 França 26.600,00 Reino Unido 22.970,00 Grécia 18.529,00 Banco de Investimentos da Europa Governo Japonês Freddie Mac República Francesa HBOS plc República Helênica AyT Cedulas Cajas Espanha * Atualizado em 30/09/2008. Fonte: NBIM QUARTERLY REPORT, Q3 – 2008. 16.634,00 3.4 Venezuela Na Venezuela existem 2 fundos de riqueza soberana originários da produção de petróleo, pois há uma forte dependência do país com relação à rendas destas atividades. Na década de 70, a Venezuela criou o Fundo de Investimentos da Venezuela (FIV), também chamado de National Development Fund ou Fondo de Desarollo Nacional (FONDEN), que tem como objetivo a concentração dos depósitos originários da atividade petrolífera. No entanto, com o decorrer do tempo, os recursos do FIV começaram a se destinar à compra de ações de empresas públicas, das quais muitas se tornaram deficitárias. Nos últimos anos, parte dos recursos do fundo tem sido utilizada para investimentos nas empresas estatais do setor de eletricidade19. Isto ocorreu em decorrência das políticas de aumento de gastos criadas no período do “boom” do petróleo, que continuaram com a retração de preços em alguns anos, o que resultou em “déficits ingerenciáveis e uma ineficiente alocação dos recursos”20. A dependência da renda do petróleo ocasionou uma expansão do gasto público, aumento da inflação e gerou déficits fiscais. Para enfrentar estes problemas estruturais a Venezuela criou fundos específicos para gerir a riqueza do petróleo em vários períodos. 19 20 Davis et al (2001). Serra, 2005: 137. 20 Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas A Venezuela não é frequentemente mencionada nas discussões sobre fundos soberanos, já que geralmente os objetivos estabelecidos são muito amplos, por exemplo, “manter as reservas no caso de um desastre”. Atualmente os recursos do fundo são usados para projetos de infra-estrutura nacional, enquanto uma proporção é mantida no exterior, embora não sejam divulgados os valores exatos e em quais projetos explicitamente. Segundo o índice BV SWF, há uma baixa pontuação para o controle estratégico do fundo, sendo que a nota é 2 para o aspecto da transparência e nota 3 para a hostilidade política do presidente socialista Hugo Chávez, totalizando uma pontuação de 1021. O segundo fundo venezuelano é o Fondo de Inversion para la Estabilizacion Macroeconomica (FIEM), também chamado de Macroeconomic Stabilization Fund, cujo objetivo é estabilizar a renda do petróleo para proteger o orçamento e a economia das flutuações de preço do petróleo. O foco do FIEM é promover a estabilização em curto prazo, já que parte da renda do petróleo é poupada quando as vendas ou preços estão elevados com relação ao valor de referência. Desta forma, o fundo acumularia reservas quando o preço do petróleo estivesse elevado e cobriria o orçamento público quando os preços fossem baixos22. O fundo investe seus recursos em ativos estrangeiros, que são administrados pelo Banco Central da Venezuela, o qual não possui autorização para envolver-se em qualquer operação financeira, como empréstimos ou seguros23. O FIEM, criado pela Presidência da República, em 1998, como resultado de uma assessoria do Fundo Monetário Internacional (FMI), que recebe as receitas acima de um preço de referência, atualmente US $ 9 por barril24. Os recursos depositados no FIEM dão origem a créditos na conta de cada um de seus três beneficiários (governo central, governos regionais e empresa estatal de petróleo venezuelana – a Petróleos de Venezuela S.A. ou PDVSA). Caso contrário, se os preços do petróleo caírem abaixo do preço de referência, o fundo faz transferências para o Tesouro para a substituição das receitas, que, de outra forma as teria recebido se estivessem estáveis os preços do petróleo. Isto significa que as regras de acumulação do fundo eram claras: baseado em 21 Galani e Nixon (2008). Serra (2005). 23 Fasano (2001). 24 O preço de referência é elaborado a partir da média dos preços do petróleo dos últimos cinco anos. 22 21 Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas um preço de referência do barril, o FIEM crescia quando o petróleo estivesse com alta cotação internacional, por meio da concentração dos recursos que provinham desta diferença entre o preço de mercado e o preço de referência. A missão do FIEM, segundo a legislação venezuelana, é gerir os recursos alocados para o financiamento de projetos de investimento seja em atividades produtivas e sociais, como em situações especiais. Além disso, o FIEM contribuirá para a “melhora do perfil da dívida externa pública, capital humano e compromisso ético para um novo modelo de sociedade” 25. Para cumprir essa missão, os objetivos do FIEM são: 1. Financiamento de projetos de investimentos produtivos, educação, saúde, melhora de perfil e equilíbrio da dívida externa pública e de equacionamento de problemas decorrentes de situações especiais; 2. Projetos de conveniência, que visem o desenvolvimento econômico e social, reembolsáveis e não-reembolsáveis, nacional e internacional, nacional ou em moeda estrangeira; 3. Qualquer projeto, considerado necessário pela Diretoria Executiva do fundo, sujeitos à aprovação do Presidente da República. O Conselho de Administração do Banco Central da Venezuela (BCV) é o organismo que regulamenta e garante a conformidade, os orçamentos anuais, os relatórios anuais, as questões regulamentares internas, as despesas e estabelece as políticas para o funcionamento do fundo. O legislativo tem limitado envolvimento com qualquer tomada de decisão no fundo e também não assume o papel da superintendência. Os recursos do FIEM são constituídos pelas receitas geradas a partir de Petróleos de Venezuela SA e os lucros resultantes das operações de petróleo da empresa. As contribuições feitas pela Executiva Nacional também podem ser considerados um recurso para o FIEM. Dada a dependência do país do petróleo, outro objetivo do FIEM é auxiliar no planejamento do orçamento e abordar questões como a flutuação dos preços nos mercados internacionais de produtos, além de evitar a disseminação da chamada “doença holandesa” e possibilitar uma maior transparência das transações realizadas no país26. 25 26 Sovereign Wealth Fund Institute. Idem. 22 Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas Entretanto, os recursos podem ser retirados do fundo, mediante aprovação do Congresso, se: a) as vendas de petróleo estiverem abaixo do valor de referência; ou b) os recursos do fundo excederem 80% da média das receitas anuais nos últimos cinco anos. O governo central pode também retirar recursos para pagamento de débitos ou despesa de capital dos governos regionais. Mas o balanço do fundo no final do ano fiscal não pode ser inferior a um terço dos recursos do fim do ano anterior. O FIEM teve suas normas parcialmente modificadas, em 1999, com alterações nos valores de referência e autorizações para retiradas, além do de que o fundo recebe, hoje, somente metade de cada dólar acima dos novos valores de referência. Estas modificações promoveram uma fragilização dos objetivos de estabilização do FIEM, que se agrava com a ausência de esforços para a superação do déficit fiscal do país e compromete as possibilidades e a viabilidade da estratégia do fundo27. O presidente venezuelano Hugo Chávez, em 1999, aumentou ainda mais o seu poder de decisão sobre o fundo, pois pode definir as despesas do fundo por decreto. Como o fundo recebe receitas que são determinadas pelas regras que o presidente tem a habilidade de mudar regularmente, o fundo venezuelano possui baixos níveis de eficiência da governança28. Assim, a “ausência de impedimentos para que o governo pudesse emprestar dinheiro do fundo, significou uma verdadeira subversão com relação aos objetivos iniciais”, na medida em que o fundo criado pela promover a disciplina fiscal desempenhava um efeito reverso29. A legislação do FIEM foi, em 2001, novamente alterada com relação à destinação dos seus recursos, que em 1999, tinha como objetivo a promoção de uma maior poupança e controle do uso dos recursos. O FIEM não foi capaz, também, de evitar a execução de uma política fiscal expansiva com o aumento dos preços do petróleo, em 2000 e o governo, para realizar os pagamentos exigidos, teve que obter financiamento interno de alto custo30. 27 Fasano (2001). Sovereign Wealth Fund Institute. 29 Serra, 2005: 139. 30 Davis et al (2001). 28 23 Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas Desta forma, com as novas normas de aporte de recursos, o fundo perdeu completamente seu caráter estabilizador, no período entre 2003 e 2007, ocorrendo uma falta de coerência entre este instrumento e a legislação fiscal31. Portanto, o caso do FIEM ilustra uma experiência internacional que deve ser evitada, pois revela a necessidade de criação de mecanismos de proteção institucional para que seus objetivos iniciais possam ser atingidos32. 3.5 México O México é um país extremamente dependente dos recursos originários da renda do petróleo, já que 30% do orçamento do setor público é proveniente da renda de produção e exploração dos hidrocarbonetos. O Fundo de Riqueza Soberana do México, chamado de Oil Revenues Stabilization Fund ou Fondo de Estabilizacion de Ingresos Petroleros (FEIP) foi criado em 2000 para gerenciar os riscos e amenizar os efeitos nas contas públicas e na economia nacional das oscilações internacionais dos preços de petróleo. O fundo foi criado a partir de uma recomendação da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), que alertava sobre a necessidade de aumentar a arrecadação fiscal e reduzir a dependência das finanças públicas das flutuações do mercado petrolífero. A OCDE recomendou a criação de um fundo “independente das finanças públicas”, capaz de absorver os efeitos diretos das flutuações do mercado internacional de petróleo e o estabelecimento de um preço de referência abaixo daquele esperado, com a finalidade de criar recursos excedentes, a serem destinados ao fundo33. O fundo foi criado por meio de um decreto, com um aporte inicial de 5,84 milhões de pesos. Seus recursos são originários de uma arrecadação especial sobre a renda do petróleo e 40% do excesso desta renda quando os preços do petróleo estiverem mais elevados que a média. Posteriormente, este percentual sobre a renda excedente se reduziu para 33%, como mostra o quadro 1, que sintetiza as diretrizes para a distribuição Clemente e Clemente (2001). Serra (2005). 33 Moreno (2004). 31 32 24 Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas de excedentes de receitas, amplamente discutidas e consolidadas. Além disso, existe um limite superior definido pelo nível de produção de petróleo da plataforma34. Quadro 1 - FEIP: diretrizes para a distribuição dos excedentes de receitas entre 2001 e 2005. Aprovado 2001 Projeto 2002 Aprovado 2002 Projeto 2003 Aprovado 2003 Projeto 2004 Aprovado 2004 Projeto 2005 Aprovado 2005 33% FEIP 33% FEIP 33% FEIP 33% FEIP 25% FEIP 33% FEIP 25% FEIP 25% FEIP 25% FEIP – Balanço Público 33% balanço econômico do setor público 33% balanço econômico do setor público 33% balanço econômico do setor público 33% balanço econômico do setor público 25% balanço econômico do setor público 33% balanço econômico do setor público 25% balanço econômico do setor público 25% balanço econômico do setor público 25% FEIP 34% infraestrutura sulsudeste, projetos de água potável e esgotos 34% infraestrutura sulsudeste, projetos de água potável e esgotos 34% infraestrutura sulsudeste, projetos de água potável e esgotos 34% infraestrutura sulsudeste, projetos de água potável e esgotos 50% investimentos em infraestrutura em projetos para geração de empregos 34% em infraestrutura e programas das unidades federativas 50% em programas e obras de infraestrutura 50% dos gastos em investimentos PEMEX 50% dos gastos em infraestrutura PEMEX Fonte: Moreno, 2004. Os recursos são utilizados para compensar uma redução na renda estimada a partir dos parâmetros de arrecadação do ano fiscal com preços de petróleo inferiores à média, sendo possível até 50% dos recursos acumulados no final do ano anterior. A operação do fundo e a alocação de seus recursos são auditadas pela Auditoria Superior da Federação, que transmite relatórios informativos trimestrais ao Congresso35. O quadro 2, a seguir, apresenta a evolução dos recursos do FEIP, cujos recursos totalizaram 12,23 milhões de pesos entre 2000 e 2005. A redução da arrecadação do fundo está intimamente relacionada com os problemas nas contas públicas, que não foram diminuídas. Além disso, a operação do fundo é realizada por um Comitê Técnico integrado por titulares da Secretaria da Fazenda, que está autorizado a transferir montantes de recursos do patrimônio do fundo para compensar uma queda na receita de exportações de petróleo, conforme a legislação do país. 34 35 IWG (2008). Idem. 25 Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas Quadro 2 - FEIP: evolução dos recursos, em milhões de pesos, entre 2000 e 2005. 2000 Trimestres 3º. 2001 4º. 1º. 2º. 3º. 2002 4º. 1º. 2003 2º. 3º. 4º. 1º. 2º. 3º. 2004 4º. 1º. 2º. 2005 3º. 4º. 1º. 2º. 3º. 12,2 10,2 Total 5,8 9,1 9,4 9,6 8,9 8,0 196 71 72 74 75 76 77 6,2 6,3 7,7 6,3 11,6 11,9 Rendimentos n.d. n.d. 322 538 218 192 145 45 1 193 2 1 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 405 228 Despesas n.d. n.d. n.d. n.d. 924 1,1 8,0 170 n.d. 8,1 n.d. n.d. n.d. n.d. 105 1,2 4,4 -6,6 0 523 0 Nota: n.d. = dados não divulgados. Fonte: Moreno (2004). Os documentos governamentais existentes não determinam exatamente os mecanismos de transparência e responsabilidade do fundo, para garantir que estes recursos excedentes sejam utilizados de forma eficiente, portanto, não há garantias de que tais recursos serão investidos em projetos prioritários para o desenvolvimento do país. No entanto, algumas iniciativas recentes, como o estabelecimento de um preço de barril de referência mais elevado e uma reforma integral no marco legal, são positivas já que auxiliam na definição com maior clareza do destino dos seus recursos36. Os recursos excedentes do fundo, na nova legislação, deverão ser distribuídos da seguinte forma: a) 25% para o Fundo de Estabilização das participações federais e entidades federativas e municípios; 25% para o Fundo de Estabilização para investimentos de infra-estrutura nas atividades petrolíferas do país e 50% para o FEIP. Esta alteração formal na legislação impede alterações realizadas indiscriminadamente. A política de investimentos do fundo é realizada por um Comitê Técnico, que deve manter um nível adequado de liquidez com os propósitos do Fundo considerando uma taxa razoável de retorno com o nível de risco mínimo37. 36 37 Moreno (2004). IWG (2008). 26 682 -2,2 Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas 4 EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS: QUE LIÇÕES HÁ PARA O BRASIL? O quadro 3 apresentado abaixo sintetiza as principais características de alguns dos fundos avaliados como experiências internacionais positivas como o fundo norueguês, fundo canadense da província de Alberta e o fundo do estado norte-americano do Alasca. As experiências internacionais examinadas sugerem alguns apontamentos para a discussão sobre a criação de um fundo soberano brasileiro ou um de caráter regional, como um fundo de riqueza soberana paulista. Dentre as experiências examinadas, verificou-se que a experiência do fundo norueguês é amplamente reconhecida como a mais bem sucedida, seja em termos de clareza e transparência, como também em termos de uma utilização positiva dos recursos. O fundo canadense da província de Alberta e o fundo norte-americano do Estado do Alasca também foram avaliados positivamente, mas, por se tratarem de fundos soberanos regionais não possuem a mesma magnitude e, por conseqüência, o mesmo impacto em termos de investimento que o fundo norueguês. Com relação ao fundo venezuelano e o mexicano observa-se uma carência de informações disponíveis sobre os mesmos, o que revela, mesmo que implicitamente, uma falta de clareza e transparência na divulgação de seu funcionamento e resultados. Portanto, não podem ser considerados como referências para a estruturação de fundos no Brasil. Além disso, independentemente do caso analisado, deve se trabalhar no equacionamento dos problemas existentes, principalmente aqueles de caráter fiscal, antes da criação desnecessária de fundos de riqueza soberana. Desta forma, nestas discussões deve-se considerar que: Primeiramente, a criação de um fundo com os recursos da renda petrolífera não soluciona os problemas de déficit fiscal do setor público, ou seja, é necessário desvincular o funcionamento do fundo das contas públicas. Em segundo lugar, os mecanismos de funcionamento do fundo devem seguir uma legislação detalhada e rígida que defina sua estratégia, destinos de investimentos, aporte 27 Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas de recursos e formas claras de prestação de contas, para garantir os princípios de clareza e transparência de sua operacionalização. Em terceiro lugar, os fundos não podem sofrer alterações decorrentes de influências políticas ou fatores conjunturais específicos, ou seja, o governante não pode ter autonomia para determinar mudanças no funcionamento dos fundos. Por último, como um fundo de riqueza soberana deve ter essa preocupação com o ressarcimento das gerações futuras pela exploração e produção de recursos naturais nãorenováveis, é importante que sejam definidos os projetos de investimentos e alocação de recursos do fundo considerados estratégicos para o desenvolvimento do país, seja em áreas sociais ou de infra-estrutura. 28 Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas Quadro 3 - Breve comparação entre três dos fundos de riqueza soberana selecionados, 2008. Noruega Alberta - Canadá Alasca - EUA Government Pension Fund Alberta Heritage Savings Trust Fund Alaska Permanent Fund Criação Em 1990, como fundo de petróleo estatal. Em 1976 e reestruturado a partir de consulta popular. Em 1976 por meio da Constituição. Objetivo Poupança orientada para gerar recursos Proteger a economia contra os efeitos da flutuação Poupança para o futuro e melhoria da qualidade de vida do preço do petróleo e assegurar pensões para a para os cidadãos do Alasca tanto agora dos cidadãos de Alberta. como no futuro. população idosa. Origem dos recursos A cada ano as receitas líquidas do petróleo são Destinação de 25% dos bônus minerais, Impostos e royalties cobrados das empresas de petróleo e depositadas no fundo, depois que o déficit do royalties e receitas das atividades gás. orçamento (não petróleo) é coberto. petrolífera. Alocação dos recursos Os recursos são totalmente investidos no exterior. Os recursos são investidos em ações, títulos da dívida, Os recursos são totalmente investidos estoques e demais instrumentos financeiros. no exterior. Patrimônio US$ 301 bilhões. US$ 14,9 bilhões. Administração Administrado pelo governo, por intermédio do Administrado por uma corporação semiAdministrado pelo governo, por intermédio do Ministro das Ministério das Finanças. O gerenciamento independente, a Alaska Permanent Fund Finanças. operacional é feito pelo Banco da Noruega. Corporation (APFC). Distribuição dos benefícios O principal deve ser mantido, e o lucro real pode ser usado O governo do Alasca criou um programa Os retornos reais são alocados para gastos gerais para o pagamento da dívida pública da Província e para de distribuição de dividendos a partir dos do governo. dar suporte a programas prioritários do governo, nas áreas recursos do fundo para a população. de educação e saúde. US$ 29 bilhões. Fonte: DGE/IPT a partir de dados do Instituto SWF e apresentação realizada no seminário – a crise internacional e o Brasil – UNICAMP, 2008. 29 Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas 5 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS Alaska Permanent Fund Corporation, An Alascan’s Guide to the Permanent Fund 2005, http://www.apfc.org/home/Content/reportspublications/reportArchive.cfm (acesso em 16/12/2008) Alaska Permanent Fund Corporation, Annual report http://www.apfc.org/home/Content/reportspublications/reportArchive.cfm (acesso em 16/12/2008) 2008, Alaska Permanent Fund, http://www.apfc.org/home/Content/home/index.cfm (acesso em 16/12/2008) Alberta Heritage Savings Trust Fund, Quartely Report 2008-2009, http://www.finance.alberta.ca/business/ahstf/2008_2ndq/report.pdf (acesso em 16/12/2008) Alberta Heritage Savings Trust Fund, Annual Report 2007-2008, http://www.finance.alberta.ca/business/ahstf/annrep08/report.pdf (acesso em 16/12/2008) Alberta Heritage Savings Trust Fund, Business Plan 2008-2011, http://www.finance.alberta.ca/publications/budget/budget2008/heritage.pdf (acesso em 16/12/2008) British Petroleum, Statistical Review of World Energy 2008, http://www.bp.com/productlanding.do?categoryId=6929&contentId=7044622 (acesso em 16/12/2008) CLEMENTE, L. e CLEMENTE, A. 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Paper presented at the Conference on China´s Exchange Rate Policy, Peterson Institute for International Economics, Washington, 19/10/2007. 31 Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas ________________________________ Pollyana C. Varrichio [email protected] DGE/IPT ______________________________ Uirá S. Semeghini DGE/IPT 32 Nota Técnica 008/2009 – Instituto de Pesquisas Tecnológicas Lista das Notas Técnicas por Tema – Diretoria de Gestão Estratégica - IPT 1) Royalties NT 001 Um Panorama sobre os Fundos de Riqueza Soberana NT 005 Participações governamentais na renda do petróleo no Brasil NT 008 Fundos de Riqueza Soberana: algumas experiências internacionais NT 009 Simulação da arrecadação de royalties decorrentes das atividades de produção de petróleo e gás em São Paulo NT 012 Fundos de Riqueza Soberana: uma análise sobre o Brasil e São Paulo NT 013 Participações governamentais na renda do petróleo: algumas experiências internacionais NT 014 Identificação e análise dos projetos de lei em trâmite com propostas para alterações na arrecadação e distribuição de royalties e participações especiais 2) Mão-de-obra NT 004 Impactos econômicos da exploração de petróleo e gás no Estado de São Paulo NT 006 Mão-de-obra no setor de PGN no Estado de São Paulo: algumas evidências NT 007 Levantamento internacional sobre a mão-de-obra do setor de PGN 3) Pesquisa, Desenvolvimento e Inovação NT 002 Grupos de pesquisa em petróleo e gás natural no Estado de São Paulo NT 003 Desafios do pré-sal NT 010 IPT: competências, desafios e oportunidades em PGN NT 011 Oportunidades e estratégias para o desenvolvimento de P&D&I em PGN no Estado de São Paulo 33