dos tributos

Instrumentos Econômicos: Tributos Ambientais.
• Alguns acreditam que quando você paga
diretamente para usar (ou usufruir de) alguma
coisa, há a tendência de você usar essa coisa com
maior cuidado, de maneira mais eficiente.
• Isso é verdadeiro quando você compra tinta para
pintar sua casa; você procura não desperdiçar,
tendo cuidado de usá-la da melhor maneira
possível.
• A proposta de se usar instrumentos
econômicos na gestão ambiental é baseada no
mesmo princípio de buscar a eficiência no uso do
meio ambiente.
• Quando se aplica um tributo ambiental (taxa,
tarifa, imposto por emissão ou por uso de uma
unidade do patrimônio ambiental qualquer), os
responsáveis pela emissão devem pagar pelos
serviços prestados pelo meio ambiente
(transporte, diluição, decomposição química, etc.)
da mesma forma que eles pagam pelos demais
insumos utilizados em suas operações.
• Ou seja, seria como perguntar ao agente
poluidor:
• “Você deseja poluir? Tudo bem. Então suas
emissões serão medidas e você terá que pagar
por cada unidade de poluentes que emitir.”
• Da mesma forma que a empresa procura
poupar uma unidade de mão de obra escassa, e
portanto relativamente cara, ela terá o estímulo a
conservar a utilização dos serviços ambientais.
• E ela irá conservá-lo da forma que julgar mais
conveniente.
• Ou dito de outra forma, os contaminadores ou
os degradadores buscam, por sí só, a melhor
maneira de reduzir as emissões e as
degradações, substituindo uma autoridade
controladora na escolha dessa opção.
• A maneira mais simples de iniciar essa análise é
através de um exemplo hipotético.
• Vamos supor, inicialmente, uma fonte individual
de um contaminante particular.
• As informações ambientais básicas dessa fonte
estão resumidas na Tabela 1 a seguir.
• Vamos supor, também, que um tributo de R$
120,00 por tonelada por mês seja estabelecido
para o contaminante.
Emissões
Custos
(toneladas/mês) Marginais de
Redução
10
09
08
07
06
05
04
03
02
01
00
Custos Totais
de Redução
0
15
30
50
70
90
115
135
175
230
290
0
15
45
95
165
255
370
505
680
910
1200
Gastos
tributários
totais a
R$ 120,00 por
ton/mês
1200
1080
960
840
720
600
480
360
240
120
0
Custos Totais
1200
1095
1005
935
885
855
850
865
920
1030
1200
• Com esse tributo e com essas estruturas de
custo, observa-se que o custo total mínimo
(soma do custo total de redução e dos gastos
totais com taxa ambiental) é de R$ 850,00 e
ocorre a uma taxa de emissões de 4 toneladas
por mês.
• O mesmo resultado é obtido se você
considerar os custos marginais de redução.
• Inicialmente a empresa está emitindo dez
unidades por mês do poluente.
• Se ela decide reduzir suas emissões para nove
toneladas por mês, ela incorre em R$ 15,00 de
custo, mas poupa R$ 120,00 de taxa ambiental.
• Sem dúvida uma decisão lógica do ponto de
vista econômico.
• Seguindo esta lógica, a empresa continuará
reduzindo as emissões enquanto o custo marginal
de redução for menor que o taxa por
tonelada/mês de emissão.
• A empresa prosseguirá até o ponto em que o
custo marginal de redução seja igual ao valor do
taxa por unidade de poluente emitido.
• O resultado final pode ser melhor visualizado na
Figura 1.
• Depois que a empresa reduzir suas emissões até
4 toneladas por mês, seu custo total de tributo
ambiental será de R$ 480,00 e seu custo marginal
de redução será de R$ 370,00.
• Você é capaz de identificar esses custos em
segmentos da Figura 1?
• Eu creio que sim.
Pág. 271
300
250
CMR
200
US$
150
100
a
50
0
b
2
4
6
8
10
Emissões (toneladas/mês)
• Os custos totais de redução correspondem,
graficamente, à área b na Figura 1; enquanto
que o total pago em tributos ao nível de 4
ton/mês corresponde à área a, na mesma figura.
• Destaco, para uma discussão futura que, ao
nível de 10 ton/mês, o custo total da empresa é
de R$ 1 200,00.
• Mas, por que a empresa não decide continuar
emitindo 10 ton/mês e transfere a carga do
tributo para o consumidor através de aumento do
preço do seu produto?
• As pressões competitivas forçam empresas a
realizar todo o possível para minimizar seus
custos e para evitar que clientes procurem
produto similar produzido por outra empresa.
• Assim, quanto mais competitivo for o ramo da
atividade da empresa onde for estabelecido o
tributo ambiental, menor a chance de transferir o
tributo para o preço.
• Quanto menor for a elasticidade preço da
demanda pelo bem (em particular, quando não
existirem substitutos perfeitos para o bem
produzido pela empresa) maior chance a empresa
terá de transferir o valor do tributo ambiental
para o preço.
• Pelo mesmo raciocínio fica claro, então, que
setores menos competitivos (monopólios
naturais - geração de energia elétrica) e
produtores ou ofertantes de bens de demanda
inelástica a preços (tais como os farmacêuticos e
os combustíveis) serão setores onde as empresa
procurarão transferir tributos ambientais para os
preços dos produtos, reduzindo assim a eficácia
do instrumento.
• Para as empresas em mercados competitivos,
ceteris paribus, o seu nível de resposta a um
tributo ambiental dependerá:
• i) do nível do tributo e
• ii) da inclinação de sua curva de custo marginal
de redução.
• Uma comparação sempre presente é entre o
estabelecimento de um padrão vis-a-vis o
estabelecimento de um tributo para uma mesma
meta ambiental.
• Usando o nosso exemplo anterior, com o taxa o
gasto total da empresa para reduzir suas
emissões para 4 ton/mês foi equivalente a R$
850,00.
• Se fosse estabelecido um padrão máximo de 4
ton /mês, essa mesma empresa teria um gasto
de apenas R$ 370,00 decorrentes de sua curva
de custo de redução.
• Para a empresa, o sistema de padrão é de
menor custo, pois ela recebe 4 unidades de
serviços ambientais totalmente sem custos.
• Para a sociedade, o tributo ambiental é mais
adequado, pois cobra por cada unidade de
serviço ambiental usado.
• Já foi dito que, em situações competitivas,
tributos maiores gerarão reduções de emissões
maiores.
Mas quão elevado deve ser
um tributo ambiental?
• Se a curva de custo marginal da redução é
conhecida e se a curva de dano ambiental
(benefício da redução) também é conhecida, a
teoria econômica neoclássica nos diz que o
tributo deveria ser estabelecido ao nível eficiente
de emissões, onde custo marginal fosse igual ao
benefício marginal de redução.
• Esse nível seria em t* na Figura 2, com um nível
de emissão em e*.
• Os custos totais do controle das emissões da
empresa podem ser divididos em dois tipos:
• os custos totais da redução, ou e na Figura 2;
• os pagamentos totais do tributo ambiental,
representado na Figura 2 por a + b + c + d .
Página 273
Danos
Marginal
Custos
Marginais de
Redução
US$
f
t*
c
a
d
b
0
et
e
e*
Emissões (toneladas/ano)
e0
• A redução das emissões de e0 para e*
representou a eliminação dos danos ambientais
de um montante de e + f.
• Os danos ambientais que ainda permanecem
podem ser representados na Figura 2 como a
área b + d.
• Fica claro, então, que os danos ambientais que
ainda permanecem após a redução são menores
do que a empresa ainda paga de tributos
ambientais pelos serviços do meio ambiente que
ela ainda está usando.
• Está evidente, portanto, que tributo sobre
emissão é baseado no direito de uso do
recurso ambiental e não em uma suposta
compensação pela poluição causada.
• Por outro lado, também fica claro que a
empresa está pagando mais do que o serviço que
ainda utiliza do meio ambiente.
• Esse fato gera a proposta de estabelecimento
de tributo em duas partes.
• Em primeiro lugar, seria permitida uma certa
quantidade de emissões sem a cobrança de
tributos.
• Em uma segunda etapa, aplica-se o tributo
somente sobre a emissões que excederem aquele
limite inicial.
• Na Figura 2 seria permitido um limite de
emissões em e1 .
• Até aí a empresa está livre do pagamento de
taxa.
• A qualquer unidade de emissão superior a esse
limite, a empresa paga o taxa t*.
• Comparativamente à situação anterior, a
empresa está pagando apenas c + d.
Como se pode estabelecer um tributo sem
se conhecer a função de
dano ambiental marginal?
• Você poderia fazer por tentativa e erro, por
aproximações sucessivas até chegar ao ponto
ideal.
• Entretanto, isso teria um custo muito elevado,
em termos de credibilidade do instrumento
tributo.
• FIELD recomenda que os formuladores de
política ambiental estabeleçam um tributo no
nível correto desde o início.
• Isto exigiria um estudo prévio para se obter
uma idéia aproximada da curva de custos
agregados de redução e da curva de custos dos
danos.
• Poderia ser usada a estratégia de escolha de
uma empresa representativa do setor.
• O tributo sobre externalidades foi inicialmente
proposto por Pigou em 1932 visa taxar o agente
gerador da externalidade de tal modo que ele
mude sua atividade até que o nível de
externalidade alcance o nível socialmente ótimo.
• O valor do tributo deve ser exatamente o
custo marginal de degradação causado pela
poluição ou por qualquer outra externalidade.
• O “tributo ambiental ótimo” é teoricamente
robusto, podendo ser representado em termos
gráficos como se segue.
TRIBUTO ÓTIMO E DIFERENÇA ENTRE
CUSTOS PRIVADO E SOCIAL
Utilidade
Utilidade
CM
CM (social)
CM (privado)
ω QR*
Optimal
tax
BM = ω QR
BM
MT*
M*
• Para que seja eficiente, especialmente no
controle de fontes múltiplas de emissões, o
tributo precisa satisfazer o princípio eqüimarginal.
• Assim, se é aplicado um mesmo tributo a
fontes diferentes com diversas funções de custo
marginal de redução e cada fonte reduz suas
emissões até que seu custo marginal de redução
seja igual ao tributo, os custos marginais se
igualam entre todas as fontes.
• Isso pode ser observado na Tabela 2 e
visualizado na Figura 3, a seguir.
Nível de
Emissões
(ton/mês)
13
Custo Marginal
Fonte A
Custo Marginal
Fonte B
20
0,0
0,0
19
1,0
2,1
18
2,1
4,6
17
3,3
9,4
16
4,6
19,3
15
6,0
32,5
14
7,6
54,9
32,5
13
9,4
82,9
12
11,5
116,9
11
13,9
156,9
10
16,5
204,9
09
19,3
264,9
08
22,3
332,9
07
25,5
406,9
06
28,9
487,0
1 0 37
05
3 2 ,5
5 7 7 ,0
04
3 6 ,3
6 7 7 ,2
03
4 0 ,5
7 8 7 ,2
02
4 4 ,9
9 0 7 ,2
01
4 9 ,7
1 0 3 7 ,2
00
5 4 ,9
1 1 8 7 ,2
• Os custos marginais de redução da fonte A
crescem muito menos rapidamente com as
reduções de emissão que os da fonte B.
• Possivelmente a tecnologia de produção de B
faz com que as suas reduções de emissão sejam
mais caras (maior custo) do que as de A.
• Se o tributo for estabelecido em R$ 33,00 por
tonelada, temos:
• A Fonte A reduzirá suas emissões até 5
toneladas por mês;
• A Fonte B reduzirá as suas até 15 ton/mês.
• Após essas reduções, os custos marginais de
redução das duas fontes serão iguais.
• A redução total será de 20 toneladas por mês,
com o tributo se distribuindo automaticamente
entre as duas empresas de acordo com o
princípio eqüi-marginal.
• O tributo sobre as emissões dez com que a
Fonte A reduzisse suas emissões em 75%,
enquanto a Fonte B o fez em 25%.
• Maiores reduções de emissão foram alcançadas
pela empresa com menores custos marginais de
redução.
• Isso fica claro no Gráfico 3.
• Vamos supor agora que a autoridade ambiental
decida por uma redução proporcional, baseado
na crença que todos devem ser tratados
igualmente.
• Essa “sábia” autoridade pode, por exemplo,
exigir que cada fonte corte 50% de suas
emissões.
• Ou seja, cada fonte terá de cortar suas
emissões para 10 toneladas por mês.
Página 276
CMRA
CMRB
50
50
40
40
U 30
S
$
20
US$
30
20
a
b
10
5
c
10
10
15
Emissões (toneladas/mês)
20
d
5
10
15
Emissões (toneladas/mês)
20
• Qual o custo total dessa decisão?
• Na Figura 3, os custos totais de redução são
iguais à área b para a Fonte A e à área d para a
Fonte B.
• Por outro lado, o pagamento de tributos da
Fonte A corresponderia à área a, enquanto que
a da Fonte B seria equivalente à área c.
Custos Totais Custos Totais
de Execução de Execução
(R$/mês)
(R$/mês)
Redução
Proporcional
Imposto sobre
os Efluentes
Fonte A
75,9
204,4
Fonte B
684,4
67,9
Total
760,3
272,3
• Assim, quanto menos vertical for a curva de
custo marginal de redução da empresa, maior a
redução e menor o pagamento de tributo.
• É verdade que quanto maior a taxa tributária,
maiores serão as reduções das emissões.
• Entretanto, numa situação como a da Fonte B
seria necessário um tributo muito alto para que
ela acabasse com as suas emissões.
• É importante destacar que os resultados
eficientes dos tributos podem ser obtidos
mesmo quando a autoridade pública não tenha
conhecimento sobre os custos marginais de
redução de qualquer das fontes.
• Mas nem tudo são flores: emissões de fontes
diferentes podem ter impactos diferentes sobre
a qualidade do meio ambiente, possibilidade não
considerada até agora.
• Muito freqüentemente, as fontes estão
localizadas a diferentes distâncias de uma
comunidade: a Fonte A duas vezes mais distante
da comunidade do que a Fonte B.
• Em uma situação como esta, é provável que o
dano causado ao bem-estar da comunidade
como resultado das emissões de B seja duas
vezes maior do que os impactos da Fonte A.
• Essa diferença espacial é um caso especial de
“emissões não uniformes”.
• Se a autoridade pública estabelece um único
tributo, esse será ineficiente.
• No nosso exemplo, será recomendável um
tributo por zona.
• Dentro de cada zona você teria o mesmo
tributo para todas as fontes; porém você teria
tributos diferentes para zonas distintas.
• Existem, também, as incertezas com relação às
respostas que as empresas darão ao tributo
ambiental, em termos de redução das emissões.
• Se as funções de custo marginal de redução
forem muito inclinadas, o nível em que o tributo
for estabelecido passa a ser muito importante
para garantir a redução esperada de emissões.
• Isso fica claro no Gráfico 4.
• Por outro lado, um dos aspectos positivos
freqüentemente citados em relação ao tributo
ambiental é o estímulo que esse instrumento dá
para que as empresas mudem o seu padrão
tecnológico na busca de um menor nível de
poluição ou degradação.
• Esse incentivo ao esforço máximo pode
ser visualizado graficamente.
• O Gráfico 5 mostra duas situações.
CMR1
CMR2
ta
US$
t
tb
0
e5
e3
e1
e2
e4
Emissões (libras/mês)
• CMR1 representa a situação atual.
• Já CMR2 representa a situação que a empresa
enfrentaria após gastos em P e D para gerar um
padrão tecnológico que permita um custo
marginal de redução menor.
• Qual seria a origem do estímulo da empresa
para gastar recursos em P e D para alterar sua
curva de custo marginal de redução?
• Em um nível de tributo t por tonelada de
emissão, com CMR1 a emissão será reduzida
para e1 , com custo de redução igual a d + e e
com o custo de pagamento de tributo igual a a
+ b + c.
• Com uma nova curva de custo marginal de
redução, a empresa pode reduzir as emissões
para e2 ; neste ponto os custos de redução são
equivalentes a b + e e os custos de taxas
equivalentes a a; a redução dos custos totais foi
de c + d.
CMR1
CMR2
US$
t
c
a
d
b
0
E2
e
E1
Emissões (toneladas/ano)
Por que não
impostos ambientais
ou
taxas ambientais?
• Quando vocês estiverem lendo as referências
internacionais sobre este tópico da disciplina,
vocês perceberão o uso dos termos
“environmental tax” ou “green tax” ou
“pigouvian tax”.
• A mais adequada tradução para “tax” seria
imposto ou taxa.
• Assim teríamos imposto ambiental, taxa
ambiental ou imposto pigouviano.
• Simples o bastante, …
• … se o Brasil fosse um país simples.
• No entanto, ele não o é.
• Deon Sette, Nogueira e Panizi Souza (2004)
nos lembram que dentre os vários aspectos
jurídicos adotados pela doutrina para
classificação das espécies tributárias no Brasil
são de maior relevância para esta aula:
• a função (fiscal, parafiscal e extrafiscal);
• o fato gerador (a razão para a existência do
tributo); e
• a questão da vinculação (afetação ou não
afetação) das receitas tributárias.
• Esses aspectos jurídicos influenciam o
tratamento que podemos dar ao “environmental
tax” no Brasil.
• a) Quanto à função - Finalidade (BRITO
MACHADO, 2003, pg. 73-74)
• Fiscal – quando tem como principal objetivo a
arrecadação de recursos financeiros para o
Estado;
• Parafiscal – se destinam ao custeio de
atividades paralelas à da administração pública
direta, como a seguridade social.
• Ou seja, seu objetivo é a arrecadação de
recursos para o custeio de atividades que, em
princípio não integram funções próprias do
Estado, mas esse as desenvolve através de
entidades específicas;
• Extrafiscal – atendem a outros fins que não a
arrecadação, tendo como objetivo principal a
interferência no domínio econômico atuando
como condutor da economia, corretor de
situações sociais indesejadas e um elemento
decisivo para mudanças de
comportamento dos agentes econômicos.
• b) Quanto ao Fato Gerador
• A denominação fato gerador foi adotada pelo
Código Tributário Nacional (CTN), para
caracterizar a situação de fato ou a situação
jurídica que, ocorrendo, determina a incidência
do tributo.
• Dito de outra forma, é a situação, fato ou
conjunto de fatos, tipificados hipotética e
genericamente em lei, que, ocorrendo na vida
real, sujeitam alguém ao pagamento de tributos
(ROSA JR, 2002, pp 481-482).
• Existem diferentes fatos geradores de tributos,
alguns são ligados a atividades estatais, outros
são completamente alheios, isto é, estão ligados
à atividade ou situação exclusivamente do
contribuinte e outros decorrem de fatos que
geram valorização imobiliária.
• Tem-se, assim, a tricotomia tradicional que
classifica o gênero tributo nas espécies:
• impostos,
• taxas e
• contribuições de melhoria (SABBAG, 2004, pg.
66).
• c) Quanto à vinculação (afetação) dos
tributos
• Os tributos, quando analisados à luz da
destinação dada às receitas financeiras, podem
ser vinculados -afetados- (taxas e contribuições
de melhoria) e não vinculados -não afetados(impostos).
• A atual lei fundamental tem por princípio
orçamentário básico a "unidade de caixa", assim
veda, através do art., 167, inciso IV, a
vinculação de receita de "impostos" a órgão,
fundo ou despesas.
• Trata-se do princípio orçamentário da não
afetação da receita, que teria como fundamento
permitir ao administrador a "discricionariedade“
para proceder às liberações de verbas
orçamentárias no momento em que entendesse
que iriam atender melhor ao interesse público.
• Conforme apregoa Giuliani Fonrouge
in Oliveira
(1995, pg. 90) ..."não se pode desconhecer que
a afetação de recursos a determinados gastos
tem dado bons resultados....e que modernas
exigências econômico-sociais tendem a
acentuar-lhe as derrogações".
• Assim sendo, hodiernamente, com a evolução
do direito constitucional, seria um avanço a desconstitucionalização desse princípio da não
vinculação, deixando ao legislador a liberdade
para afetar ou não as receitas dos impostos de
acordo com valores legítimos que devam ser
preferencialmente atendidos, como é o caso do
meio ambiente por se tratar de um bem supra
individual (OLIVEIRA, 1995).
• Nem todos concordam com isso; não podemos
chamar de imposto ou de taxa.