1995-2000 *Fernando Filgueiras Doutorando em Ciência Política no

POLÍTICA ORÇAMENTÁRIA, FORMAÇÃO DE
INTERESSES E CORRUPÇÃO NO BRASIL
1995-2000
*Fernando Filgueiras
Doutorando em Ciência Política no IUPERJ
Mestre em Ciência Política pela UFMG
Prof. de Sociologia Jurídica na Faculdade Metodista Granbery
RESUMO
Este artigo trata da relação entre política orçamentária e corrupção no Brasil, tendo em
vista o estudo do período entre os anos de 1995 e 2000. Argumento que a política
orçamentária no Brasil, instituída pela Carta de 1988, oferece um contexto institucional
propício à prática de corrupção, na medida em que as escolhas institucionais
privilegiam, nesse contexto, as trocas de recursos entre Executivo e Legislativo no plano
individual, representando um recurso de patronagem que privilegia os interesses
particulares, no que diz respeito à alocação dos recursos públicos.
Palavras-chave: política orçamentária, corrupção, interesses, patronagem, clientelismo.
ABSTRACT
This article treats of the relation between budget policy and corruption in Brazil, in the
period between the years of 1995 and 2000. I argument witch the budget policy,
established in the Constitution of 1988, offer an institutional context propitious even the
practice of the political corruption. Institutional choice to privilege the exchange of the
recourse between Executive and Legislative powers, in the individual plane,
representing an recourse of the patronage. The budget policy in Brazil foment individual
interests, witch the respect of the allocation of the public recourses.
Key words: budget policy, corruption, interests, patronage, clientelism.
* Doutorando em Ciência Política no IUPERJ, Mestre em Ciência Política pela UFMG,
Prof. de Sociologia Jurídica na Faculdade Metodista Granbery.
1
1. INTRODUÇÃO
O debate recente na Ciência Política a respeito da política orçamentária no
Brasil é marcado por duas posições contrastantes. Uma primeira visão, segundo a qual a
política orçamentária brasileira é caracterizada pelo cultivo do personalismo e pela
conexão entre eleitores e políticos sem um conteúdo programático de políticas públicas.
O orçamento, de acordo com esta visão, é o instrumento mediante o qual o presidente da
República assegura assentimento dos parlamentares junto à sua coalizão de governo e
por intermédio do qual os membros do Legislativo aumentam a probabilidade de sua
reeleição por meio do uso de clientelismo e da patronagem com as emendas
parlamentares individuais, na medida em que a dispersão do poder e a criação de veto
players  o qual é ampliado com o multipartidarismo, com o sistema eleitoral
proporcional de lista aberta e com o federalismo  aumenta os custos de coalescência
às políticas de governo. O que caracteriza este lado do debate é a observação de que o
orçamento é um meio de troca de recursos políticos entre membros do Legislativo,
presidente da República, governadores e prefeitos (AMES: 1995a). De acordo com esta
visão, o desenho da política orçamentária brasileira favorece a prática do pork-barrel,
ou seja, a troca de favores entre atores políticos relevantes, tendo em vista ajuda mútua
no processo político.
De outro lado, existe uma segunda visão de que a política orçamentária
brasileira deixou de ser personalista a partir da CPI do Orçamento, quando o Congresso
Nacional instituiu limites às emendas parlamentares individuais e incentivou,
institucionalmente, o cultivo de emendas coletivas, como a de bancadas regionais e
estaduais, mantendo intacto o projeto de descentralização que emergiu com a revisão
constitucional de 1993. Essa visão defende que o atual modelo de política orçamentária
não cultiva o personalismo, uma vez que existem mecanismo institucionais que
garantem coalescência dos parlamentares junto a projetos de políticas públicas. As
emendas parlamentares, portanto, nessa segunda visão, seriam controladas mediante um
modelo de organização legislativa centralizado, no qual o papel de coalescência
exercido pelos líderes partidários é de suma importância no processo de tomada de
decisões do sistema político brasileiro (FIGUEIREDO & LIMONGI: 2002).
2
Este texto tem o propósito de mostrar as diferentes relações entre diversos
atores políticos, sejam eles públicos ou privados, no processo de definição e execução
do orçamento da União e sua conexão com as fontes institucionais da corrupção no
Brasil. A tese a ser defendida é de que o modelo de orçamento do Brasil cria incentivos
para que os agentes públicos ajam de maneira personalista, ao contrário do que pensa a
segunda visão do debate, mostrada acima, buscando maximizar suas preferências em
detrimento de qualquer compromisso político/programático, além de motivar os
políticos a sobreporem seus interesses privados aos interesses públicos, definidos
mediante o sistema representativo.
A primeira seção aborda o modelo de política orçamentária adotado no
Brasil a partir da Constituição de 1988. Nessa seção procuramos mostrar a forma como
se dá a formação dos interesses dos diferentes atores envolvidos no jogo, de acordo com
o contexto institucional no qual estes ocorrem. Na segunda seção mostramos os
mecanismos institucionais de controle e fiscalização do orçamento da União e a forma
como ocorre a corrupção com o Erário. Finalmente, na última seção, recuperamos, por
meio de uma pesquisa documental, a dinâmica mediante a qual a corrupção com o
orçamento da União ocorreu durante a década de 1980 e 1990, além de mostrarmos
como que esse padrão personalista que organiza a política orçamentária brasileira ainda
é recorrente, na medida em que, por meio do personalismo, os políticos, aliados a
empreiteiros e burocratas, buscam vantagens indevidas com o Erário.
2. O JOGO DA POLÍTICA ORÇAMENTÁRIA NO BRASIL
A importância de tecermos alguns comentários a respeito da política
orçamentária no Brasil se dá pelo fato de ser esta a esfera de interação dos atores
políticos, mediante a qual se decide a distribuição dos recursos públicos federais. Dessa
maneira, a elaboração do orçamento da União é um momento privilegiado, pois reúne
em torno de si as disputas entre partidos, o conflito entre o Executivo e o Legislativo, o
conflito federativo e tem a presença do Tribunal de Contas da União (TCU) como
agência de fiscalização. Ademais, a política orçamentária envolve agentes privados,
responsáveis pela execução das obras públicas e efetivação dos programas de
assistência social do governo federal.
3
Certamente, a política orçamentária no Brasil é um típico exemplo do que
Arnold (1990) chamou de “a lógica da ação congressual”. O cálculo das estratégias
adotadas pelos legisladores no parlamento varia conforme o cálculo eleitoral. A
preocupação com a reeleição leva o congressista a mudar sua tática de acordo com a
arena na qual ele está inserido. No caso da política orçamentária brasileira, como
mostraremos abaixo, os parlamentares agirão de acordo com uma visão universalista
dos interesses no que tange às rubricas dos programas sociais do Executivo, e de acordo
com interesses de sua constituency no que tange às emendas parlamentares. Isso porque
a política orçamentária, de acordo com seu formato institucional, pode amplamente
expressar as preferências potenciais dos eleitores dos redutos eleitorais dos legisladores,
fazendo com que eles otimizem sua performance conforme a arena na qual ele esteja
inserido.
O atual modelo de ciclo orçamentário no Brasil é regulado pela Constituição
de 1988, a qual, em seus artigos de 165 a 169, possibilitou maior influência do
Congresso Nacional e dos partidos políticos na divisão dos recursos públicos nacionais.
Anteriormente, durante o regime militar, o orçamento era um instrumento ineficiente de
planejamento econômico e não continha nenhum elemento de política competitiva
(SERRA: 1994). Era decidido na cúpula da burocracia e não possibilitava a
interferência dos diferentes interesses dos atores presentes na arena política. No entanto,
a partir da Constituição de 1988, o objetivo do orçamento da União é buscar maior
eficiência alocativa e maior eqüidade na distribuição dos recursos públicos por
intermédio da delegação para o Poder Legislativo e participação de grupos organizados
da sociedade civil.
De acordo com a Carta de 1988, o orçamento é uma lei de iniciativa do
poder Executivo e engloba três planos diferentes: o Plano Plurianual (PPA), a lei de
diretrizes orçamentárias (LDO) e as leis de orçamentos anuais (LOA). O Plano
Plurianual estabelece os objetivos gerais da administração pública no que se refere às
despesas de capital. A lei de diretrizes orçamentárias estabelece as metas relativas à
política tributária e à alocação de recursos, estabelece diretrizes para o ano subseqüente
e as prioridades para a formulação de políticas públicas. Por fim, a lei orçamentária
anual deve estar em consonância com as outras anteriores, e se divide em três
dimensões: o orçamento fiscal, o qual se refere às despesas dos Poderes da União em
4
sua totalidade; o orçamento da seguridade social e o orçamento de investimento nas
empresas estatais.
Elaborado o projeto de orçamento pelo Executivo, o mesmo deve ser
apresentado ao Congresso Nacional, nas suas duas Casas, e se submeter ao parecer da
Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO) e também ao
plenário da Câmara e do Senado. Chegando à CMO, o projeto de orçamento sofre as
emendas dos parlamentares. Tendo o parecer favorável, o projeto retorna para a sanção
ou veto do presidente da República e execução.
Sendo o orçamento aprovado, os recursos podem ser liberados e são
fiscalizados pelo TCU e pela CMO. Além disso, o Executivo, de acordo com o artigo
168 da Constituição, deve publicar por cada período bimestral um resumo das
execuções orçamentárias. A figura abaixo resume o ciclo anual do orçamento da União:
Figura 1. Ciclo Orçamentário Anual da União (Simplificado)
1. Elaboração da proposta orçamentária
Comissão Mista de
Planos, Orçamentos
Públicos e
Fiscalização
5. Fiscalização
3. Sanção ou veto
do Presidente
2. Emissão de
parecer da CMO e
definição das
emendas
5. Fiscalização
4. Execução orçamentária
5. Tomada de Contas e
Fiscalização
Executivo
Plenário do
Congresso
Estados, municípios,
empresas estatais,
burocracia e
investimentos
5. Tomada de Contas e
Fiscalização
Tribunal de Contas
da União
No que tange às emendas orçamentárias, ocorre uma profunda polêmica,
que diz respeito à qualidade destas. Por um lado, as emendas parlamentares seriam uma
maneira de os legisladores angariarem recursos para suas regiões eleitorais (AMES:
1995a, 1995b). Por outro lado, frente à fraqueza dos partidos e às desigualdades
5
regionais no Brasil, as emendas parlamentares se tornariam instrumento de clientelismo
e patronagem em função do pork-barrel, na medida em que ocorre forte correlação das
emendas com os círculos eleitorais dos parlamentares, tal como nos mostra Ellwood e
Patashnik (1993). Ou seja, as emendas, segundo a primeira visão, seria instrumento para
reduzir as desigualdades, enquanto que, de acordo com a segunda visão, elas
representariam maneiras de os congressistas serem mais influentes em suas regiões
eleitorais, em função da tendência distrital do voto no Brasil.
As emendas parlamentares são definidas na CMO e a composição desta
comissão, por conseguinte, é muito importante, porque os congressistas podem fazer
valer suas preferências no conjunto da peça orçamentária. Os membros da CMO que, a
princípio, controlam as emendas parlamentares, são escolhidos e indicados anualmente,
conforme a proporcionalidade partidária. Contudo, a composição dessa comissão é
muito disputada no interior dos partidos políticos, uma vez que existe clara percepção
de que a participação nessa comissão é uma forma importante de influenciar a
destinação dos recursos para os seus redutos eleitorais, além de criar poder de controle
sobre os membros do partido e sobre o fluxo de recursos e emendas.
Apesar de ser preponderante na decisão do orçamento, todavia, ocorre
profundo desvio de poder do Legislativo para o aparelho burocrático, uma vez que o
Poder Executivo, por intermédio da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e da
Secretaria de Orçamento Federal (SOF), tem total autonomia para liberar os recursos
orçamentários. O referido desvio do orçamento da esfera legislativa para a esfera
executiva ocorre por meio de um dispositivo institucional que garante ao presidente da
República a prerrogativa de executar e liquidar as despesas apresentadas na lei do
orçamento anual. Sendo assim, o modelo do ciclo orçamentário no Brasil é autorizativo
e não impositivo, ou seja, apesar de o Congresso Nacional ter que autorizar as despesas
do orçamento da União, o Executivo pode remanejar ou não liberar qualquer uma das
rubricas da LOA. Dessa forma, não existe nenhum mecanismo institucional que obrigue
o governo a proceder a liberação dos recursos, a qual ocorre de maneira “politizada”
dentro dos corredores da burocracia federal1.
1
Existe, atualmente, projeto de emenda constitucional tramitando no Congresso Nacional de autoria do
senador, e atual vice-presidente da República, José Alencar (PL-MG) para passar o orçamento da União
de autorizativo para impositivo. Isto implica, que se aprovada esta emenda constitucional, o Executivo
6
Por meio desse dispositivo institucional, os recursos orçamentários
resultam, portanto, em instrumento de patronagem por parte do presidente da República
em relação ao Congresso, ou seja, na medida em que o Executivo tem o poder de liberar
os recursos para a execução orçamentária, os parlamentares maximizam as preferências
do governo, pois têm ganhos seletivos para investirem em seus redutos eleitorais, já que
movimentam-se buscando a reeleição e prestígio junto aos eleitores (AMES: 1995a,
1995b; PEREIRA & MUELLER: 2002). Isso redunda em lealdades individuais ao
governo na votação das matérias em plenário. De acordo com Pereira e Mueller (2002),
o número de emendas individuais ao orçamento executadas de cada parlamentar cresce
na mesma proporção com que ele participa da coalizão do governo. Porém, essas
lealdades não se baseiam no programa do partido e nem em coalizões ou alianças em
torno de um programa de governo, mas na possibilidade de ver a probabilidade de sua
reeleição aumentar, tendo em vista os recursos destinados a seu reduto eleitoral
(PEREIRA & RENNÓ: 2001).
As emendas dos parlamentares ao orçamento da União favorecem, como
observa Ames (1995a, 1995b), a prática do pork-barrel. O pork-barrel é a troca de
favores entre atores políticos relevantes no jogo a partir do uso de recursos públicos
como moeda de troca. No caso do Brasil, o Legislativo  esfera de decisão do
orçamento  oferece ao Executivo a autorização de recursos para o gasto com seus
programas governamentais. Em troca, a burocracia federal oferece a liberação de verbas
para as emendas dos parlamentares em seus redutos eleitorais  estado e município 
em troca de apoio no plenário do Congresso. Prefeitos e governadores, com os recursos
das emendas nas mãos, oferecem ao parlamentar apoio para sua reeleição. Com as
emendas liberadas, as empreiteiras, que executam as obras, oferecem recursos para
campanhas eleitorais. Assim, está montado o quadro de troca de favores entre os atores,
ou seja, o pork-barrel.
Esse padrão já é consagrado na política brasileira, como revelam Amorim
Neto e Santos (2001). De acordo com esses autores, esse padrão de patronagem e
fisiologismo já é tradicional no Brasil desde o período democrático de 1946 a 1964, no
qual os orçamentos públicos eram mecanismos institucionais para cooptar os membros
perderia recursos políticos e as rubricas do orçamento obrigatoriamente teriam que ter os recursos
liberados sem qualquer possibilidade de remanejamento por parte da burocracia federal.
7
do Legislativo para a aprovação de políticas de iniciativa do Executivo. Nesses termos,
o orçamento público no Brasil, no nível federal, se transforma em instâncias políticas de
fisiologismo, que amplia a probabilidade de corrupção, na proporção em que é ampliada
a fraqueza institucional das agências e instituições de controle e fiscalização.
As emendas parlamentares se dividem em dois tipos: as emendas
individuais e as emendas coletivas. As emendas individuais podem chegar ao total de
vinte para cada parlamentar, obedecendo a um teto estipulado pela CMO, que nos anos
de 1996 a 1999 chegariam a um milhão e meio de reais para cada parlamentar. As
emendas coletivas são emitidas pelas bancadas regionais e estaduais e pelas comissões
permanentes do Congresso Nacional. As comissões permanentes podem emitir até cinco
emendas por cada comissão e as bancadas regionais podem emitir até cinco emendas
por cada região. Finalmente, as bancadas estaduais podem emitir até dez emendas por
unidade da Federação; isso porque, como nos mostra Abrucio (1994), os governadores
são peças fundamentais na composição de capacidade governativa.
O poder dos governadores está sedimentado na sua estreita relação com as
bancadas estaduais no Congresso Nacional. Essa relação se baseia na distribuição de
recursos políticos e financeiros que os governadores, por meio das emendas, fazem aos
deputados, para que estes otimizem sua performance em seu reduto eleitoral. Em troca,
o parlamentar oferece sua fidelidade no Parlamento aos interesses do estado,
dificultando, por seu turno, a capacidade do Presidente de formar coalizões que lhe
garantam governabilidade. Dessa forma, o sistema partidário fica marginalizado,
favorecendo uma modalidade de presidencialismo estadualista (ABRUCIO: 1994).
Ademais, é importante ressaltar que os governadores criam pontos de veto dentro do
Congresso, uma vez que a relação fisiológica entre eles e os parlamentares é muito
forte, o que prejudica enormemente o fluxo das políticas públicas oriundas do Executivo
Federal, bem como as tentativas de reforma do Estado, a qual passa prioritariamente
pela “reconstrução do pacto federativo”2. Mais uma vez, a estratégia encontrada pelo
Presidente é fazer uso dos recursos orçamentários, os quais são distribuídos aos
parlamentares para que estes atendam suas clientelas locais, assim como cargos na
burocracia federal indicados pelos governadores dos estados mais populosos. É notório
2
O Presidente Fernando Henrique Cardoso quando assumiu o primeiro mandato ressaltou repetidas vezes
a necessidade de reconstruir o pacto federativo. Os presidentes, quando iniciam seus mandatos, utilizam a
estratégia de negociar previamente com os governadores a formação do status quo.
8
observar que o Presidente Fernando Henrique Cardoso aumentou os recursos destinados
às emendas parlamentares do Orçamento em 2001 para recompor sua coalizão frente à
crise instaurada pelas trocas de acusações entre os senadores Jáder Barbalho e Antônio
Carlos Magalhães. A tabela abaixo apresenta a força das bancadas estaduais no
momento de definir o Orçamento da União.
Dessa forma, ao contrário do que pensam Figueiredo e Limongi (2002), o
aumento das emendas coletivas não implica, necessariamente, redução do personalismo,
uma vez que, como mostra Abrucio (1994), as relações fisiológicas entre governadores
e parlamentares  considerados “vereadores federais”  são fundamentais para se
entender o presidencialismo brasileiro.
Tabela 1. Emendas Apresentadas ao Orçamento
da União por Autor – 2001 (%)
Autor
%
Bancada estadual
56,9
Bancadas regionais e nacional
6,03
Comissões da Câmara
18,47
Comissões do Senado
15,42
Individuais (Deputado Federal)
3,46
Individuais (Senador)
0,54
Total
100,0
Fonte: Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização – Câmara dos
Deputados e Senado Federal, 2001.
Como pode ser observado na tabela abaixo, a divisão das emendas
parlamentares entre as regiões perfazem um percentual de 30%, aproximadamente,
sobre o total dos recursos destinados às regiões, em média, nos cinco anos relatados. Se
considerarmos que grande parte das dotações orçamentárias corresponde às
transferências constitucionais, podemos afirmar que o percentual gasto com as emendas
é bastante elevado.
Na divisão dos recursos entre as regiões, o Centro-Oeste, em média, deteve
25,7% das dotações e emendas. A região Nordeste “abocanhou” em média 24,5% dos
9
recursos do orçamento, enquanto que a região Norte ficou com 9,4% nos cinco anos
relatados. Enquanto isso, a região Sudeste ficou com 29,3% e o Sul com 11,1%3.
Tabela 2. Execuções Orçamentárias da União por Região Brasileira.
1995 – 2000 (R$ milhões)
Região
Dotação
%
Emendas
%
Total
Inicial
1995
Centro-Oeste
4035
16
770
61
4805
Nordeste
6596
26
271
21
6867
Norte
2727
11
25
2
2752
Sudeste
8466
33
154
12
8620
Sul
3440
14
50
4
3490
Total
25264
100
1270
100
26534
%
18
26
10
33
13
100
(continua)
(continuação)
1996
3
Centro-Oeste
Nordeste
Norte
Sudeste
Sul
Total
3502
7856
3423
8591
3648
27020
13
29
13
32
13
100
Centro-Oeste
Nordeste
Norte
Sudeste
Sul
Total
7630
8977
3422
11830
4806
36665
21
25
9
32
13
100
Centro-Oeste
Nordeste
Norte
Sudeste
Sul
Total
8557
9255
3485
12531
4864
38692
22
24
9
32
13
100
Centro-Oeste
Nordeste
9620
7417
27
21
489
1383
825
2960
812
6469
1997
4011
6368
1696
7106
2898
22079
1998
3604
3029
1000
3511
1386
12530
1999
18350
3169
8
21
13
46
12
100
3991
9239
4248
11551
4460
33489
12
28
13
34
13
100
18
29
8
32
13
100
11641
15345
5118
18936
7704
58744
20
26
9
32
13
100
29
24
8
28
11
100
12161
12284
4485
16042
6250
51222
24
24
9
31
12
100
73
13
27970
10586
46
17
É importante destacar na tabela 2 que o ano de 2000 sofreu uma queda brusca no orçamento em função
da desvalorização do real frente ao dólar. Esta política monetária adotada pelo governo federal, a partir
deste ano, ensejou uma forte recessão induzida pelo setor público. Na medida em que a opção apontada
pelo governo federal foi a de reduzir o investimento e fortalecer a estabilidade da moeda e o programa de
austeridade fiscal, a queda nos recursos do orçamento foi inevitável.
10
Norte
Sudeste
Sul
Total
2948
11494
4408
35887
8
32
12
100
Centro-Oeste
Nordeste
Norte
Sudeste
Sul
Total
6985
10337
4103
11095
5008
37528
19
27
11
30
13
100
1014
1675
729
24937
2000
3770
3385
1490
1981
795
11421
4
7
3
100
3962
13169
5137
60824
7
22
8
100
33
30
13
17
7
100
10755
13722
5593
13076
5803
48949
22
28
11
27
12
100
Fonte: Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização – Câmara dos Deputados e Senado
Federal.
Os dispositivos das emendas parlamentares e da preponderância do poder
Executivo frente ao Legislativo implicam que o controle dos recursos e a oferta de bens
públicos estão separados do sistema representativo, redundando na baixa accountability
dos partidos e dos políticos em relação à sociedade, na medida em que estes não são
motivados a prestarem contas a seus eleitores. Mesmo tendo a dotação orçamentária nas
mãos, nada garante que a oferta de bem público, expressa no orçamento, será executada.
Além disso, a liberação de recursos ocorre via burocracia, drenando o controle
estabelecido eleitoralmente. Tal afirmação pode ser visualizada na tabela abaixo, que
mostra o percentual de recursos que foram liberados em relação aos recursos que foram
autorizados.
Ano
1995
1996
1997
1998
1999
2000
Tabela 3. Orçamento da União Autorizado e Liquidado
1995 – 2000 (R$ milhões)
Autorizado
Liquidado
338.861
239.691
333.476
288.734
546.308
391.068
582.638
499.984
634.911
551.792
1.021.431
525.935
%
70,7
86,5
71,6
85,8
86,9
51,5
Fonte: Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização – Câmara dos Deputados e Senado
Federal.
Tendo a burocracia federal o controle do ciclo do orçamento  em todas as
suas fases  e não existindo o controle da sociedade sobre a destinação dos recursos
públicos  na medida em que o controle eleitoral é suprimido e, como aponta
11
Przeworski (2001), é insuficiente para incentivar a accountability , a possibilidade de
existência de lobbies se torna muito grande. Estando o orçamento completamente
separado da sociedade, e não sendo transparente, aumenta-se a assimetria de informação
entre os atores políticos, fazendo com que o orçamento, por ser coisa de especialistas,
esteja a cargo deles. Isso nos remete a uma análise de outro ator importante na
composição do orçamento no Brasil: as empreiteiras e construtoras.
Os grupos empresariais que cuidam de executar as obras previstas no
orçamento da União são escolhidos conforme processo de licitação que obedecem à
escolha por oferta de menores custos e pela capacidade técnica para executá-las.
Contudo, os processos de licitação, conforme a lei 8.666 de 1993, não garantem a lisura
da destinação dos recursos públicos.
As empreiteiras e construtoras têm acesso a informações privilegiadas por
meio do uso do pagamento de propinas e pedágios aos burocratas. Como nos mostra
Rose-Ackerman (1996a), o pagamento de propinas cresce na proporção em que os
burocratas têm controle monopolizado sobre o fluxo de informações e decisões. Além
disso, as empreiteiras são responsáveis por apresentar os projetos e listas de materiais, e
muitas vezes os próprios políticos encomendam os projetos a elas para apresentarem ao
governo e à sociedade. Nesses termos, uma vez que detêm os conhecimentos técnicos
necessários à consecução das obras públicas, burocratas e empreiteiros encontram pouca
coerção para efetivarem esquemas de corrupção. Havendo profunda assimetria de
informação entre empreiteiros e burocratas, de um lado, e políticos e cidadãos, de outro,
o orçamento se torna presa fácil para a rapinagem com o bem público.
Os empreiteiros, por se tratarem de um grupo pequeno, com poucos
participantes, seguem a estratégia de montagem de cartéis, pois os ganhos seletivos com
a ação coletiva são maiores que os custos da deserção4. Os burocratas, por estarem
isolados de qualquer tipo de pressão social, não encontram coerção que os impeça de
auferir incentivos seletivos que os levem a maximizar os ganhos ilícitos. Dessa forma, a
composição do orçamento ocorre num contexto de insulamento da burocracia em
relação à esfera pública e obedece aos esquemas montados para pilharem os recursos
4
Mancur Olson (1999) aponta que a ação coletiva é melhor empreendida em grupos pequenos, pois um
grupo pequeno resulta em melhor forma de distribuição dos benefícios e dos ônus da ação e no maior
poder de coesão grupal na medida em que o conhecimento de cada indivíduo sobre a ação dos demais
participantes é maior.
12
públicos. Os políticos, interessados na reeleição, se subordinam aos burocratas e aos
empreiteiros, pois necessitam apresentar “obras” ao eleitorado (AMES: 1995a, 1995b).
Não havendo controle dos partidos e ocorrendo o particularismo (O’DONNELL: 1996),
os políticos se tornam fâmulos dos esquemas de corrupção, pois os ganhos seletivos
para se aliarem aos empreiteiros e burocratas são maiores que seus custos. Enquanto
isso, os cidadãos, por não terem conhecimento sobre o ciclo orçamentário, além de não
existir nenhum mecanismo que garanta sua participação na composição do orçamento,
não conseguem influir nas decisões políticas.
Outro expediente comumente utilizado, especialmente pelo parlamentares, é
a dotação de verbas para empreendimentos de assistência social. Deputados e senadores
destinam recursos públicos para fundações ou instituições de caridade, normalmente de
sua propriedade ou de parentes ou de pessoas intimamente ligadas. Essas verbas
pertencem à rubrica de assistência social e são comumente conhecidas como
subvenções sociais, destinadas, primordialmente, à filantropia  ou “pilantropia”.
Isso posto, podemos concluir que os orçamentos no Brasil são compostos
nos corredores da burocracia e estão sujeitos ao controle de empreiteiros e de
burocratas, pois limitam a capacidade de controle público e accountability, na medida
em que ocorre uma disjunção entre o sistema representativo, de um lado, e o processo
de tomada de decisão que estabelece o destino dos recursos públicos, de outro.
Ocorrendo essa separação entre o sistema representativo e a composição do orçamento
da União, os políticos se aliam a burocratas e a empreiteiros. Dessa forma, os esquemas
de corrupção dentro do poder, com a participação do Executivo, do Congresso, de
governadores e prefeitos, e de agentes privados, se formam, subordinando o interesse
público aos exclusivos interesses pessoais dos participantes desses esquemas.
Os burocratas, segundo Rose-Ackerman (1996a,1996b), ampliam quantitativamente o trâmite de processos e documentos, dificultando o curso destes pela
burocracia. Dessa forma, os burocratas cobram propinas e pedágios para liberarem os
documentos, fazendo crescer a corrupção no setor público. Ou, por outras palavras,
onde não há a presença de um mercado impessoal e ocorra monopólio  seja de
recursos econômicos, seja de recursos simbólicos , os agentes públicos são motivados
a cobrarem propinas dos agentes privados (RASMUSEN & RAMSEYER: 1994).
13
Todavia, como aponta nossa análise, isso ocorre antes porque a burocracia se encontra
insulada de qualquer pressão social via sistema representativo, do que a existência de
um mercado impessoal dentro da burocracia. Logo, a ausência de controle público sobre
a burocracia antecede o fato de a própria burocracia ampliar seu tamanho com o intuito
de ganhar vantagens indevidas, fazendo com que a análise dos autores da public
choice5, não contenha os determinantes que façam com que o serviço público cresça de
tamanho.
Os empreiteiros, por terem conhecimento privilegiado dos projetos e obras
do governo federal, montam cartéis e subvertem, dessa maneira, as licitações e
contratos. Sendo o sistema de concorrência viciado, aumentam-se os custos econômicos
dos empreendimentos estatais. Além disso, os empreiteiros financiam campanhas
eleitorais  como ficou demonstrado na CPI do Orçamento , para se aliarem a
políticos e terem contratadas obras, por meio das emendas, para que possam auferir
vantagem via orçamento da União.
Os parlamentares, por estarem subordinados ao particularismo e não se
submeterem aos partidos, como mostra Mainwaring (1991), usam de clientelismo 
por meio das emendas ao orçamento  para aumentarem sua influência em seus
5
Os economistas da public choice partem do pressuposto teórico de que os indivíduos agem tendo em
vista uma aritmética dos benefícios menos os custos de ação, cujo produto  os incentivos seletivos 
informarão o curso da ação e a racionalidade inerente. Tal perspectiva decorre do entendimento da
racionalidade de um ponto de vista tido como realista, capaz de compreender os fenômenos sociais de
uma maneira generalizante. Além do pressuposto da racionalidade como forma de interação estratégica, a
public choice segue o pressuposto de que o mercado cumpre a função de alocar bens e serviços
produzidos pela sociedade, na medida em que é a única esfera da vida social na qual os atores agem
impessoalmente. Desta forma, o mercado perfeito assegura simetria nas relações entre os agentes privados
e eficiência na alocação de bens públicos a partir de trocas impessoais que maximizam a utilidade
esperada. Além disso, na dimensão do Estado, caso haja um mercado perfeito e os burocratas se
comportem de maneira estritamente pública, as decisões também serão impessoais e os agentes públicos
maximizariam o bem-estar coletivo. Contudo, os economistas da public choice reconhecem que os
mercados não são perfeitos  apresentam assimetrias de recursos e informação entre os agentes  e que
os agentes públicos do Estado não se comportam de maneira pública, fazendo com que haja distorções
nas decisões tomadas, motivando o comportamento rent-seeking, ou seja, maximizador de bem-estar
econômico, seja seguindo as regras do sistema, seja não as seguindo.
A teoria do rent-seeking foi desenvolvida por Tullock (1967) e Krueger (1974), segundo a qual os
agentes econômicos encontram motivação para maximizar o bem-estar econômico. Essa maximização de
bem-estar está inserida dentro de um contexto de regras determinadas e de uma renda fixada de acordo
com as preferências individuais. Os agentes, segundo estes autores, buscarão a maior renda possível,
dentro ou fora das regras de conduta, resultando em transferências dentro da sociedade mediante a
existência de monopólios e de privilégios, constituindo um mercado político competitivo em que os
agentes lutam por estes monopólios e por estes privilégios, transferindo a renda de outros grupos sociais
para si.
14
recintos eleitorais. Por receberem “ajuda” financeira dos empreiteiros, durante os pleitos
eleitorais, aliam-se a estes e submetem os recursos públicos à ingerência de grupos
privados, além de, como mostra Ames (1995a), verem aumentada a probabilidade de
serem reeleitos. Os políticos, por serem racionais, como mostra Lemos (2001), buscam
maximizar benefícios sociais em seus redutos eleitorais, pois vêem consideravelmente
aumentadas as chances de sua reeleição.
O presidente da República, por intermédio da troca de recursos das
emendas, vê aumentada a coalescência dos parlamentares à coalizão de governo,
ampliando a margem de manobra para a consecução de sua política governamental,
além de sua fidelidade nas votações polêmicas no Congresso Nacional.
Governadores e prefeitos ampliam o montante de recursos destinados a
obras que melhorem a infra-estrutura de seus estados e municípios, redundando em
maior probabilidade de reeleição. O custo da ação é apoiar o parlamentar fiel nos pleitos
eleitorais para a Câmara dos Deputados e para o Senado.
Esse conjunto de benefícios e custos de ação destes grupos na política
orçamentária brasileira pode ser melhor resumida no quadro seguinte. Claro é que não
derivamos este conjunto de custos e benefícios de ação de maneira mecânica. Eles estão
correlacionados com a resultante da engenharia institucional da política orçamentária,
além de que instituições apenas, como afirmam Figueiredo e Limongi (2002), não
asseguram padrões de relacionamento entre o público e o privado de forma transparente
e eficiente, a não ser que todos os demais fatores que influenciam a política, mais
especificamente a política orçamentária, estejam mantidos constantes.
Quadro 1. Custos e Benefícios de Ação dos
Atores na Política Orçamentária Brasileira
Ator
Presidência
→
Parlamentares
→
Custo da Ação
Liberação de recursos do →
orçamento e comprometimento
dos recursos de caixa do
governo.
Negociação de emendas ao →
orçamento
Benefício da Ação
Coalescência de parlamentares e
controle sobre a burocracia
Governadores e prefeitos →
Apoio na campanha eleitoral ao →
parlamentar
que
destinou
emendas
Recursos financeiros e prestígio
junto às
bases eleitorais,
aumentando a probabilidade de
reeleição
Ampliação
de
recursos
destinados a obras, aumentando a
probabilidade de reeleição
Burocratas
Aumento
Propinas e pedágios que ampliam
→
dos
trâmites →
15
burocráticos
Empresários
→
Financiamento
eleitorais
a renda individual
de
campanhas →
Obras públicas, com o acréscimo
dos custos de campanha.
Do outro lado do processo, os cidadãos, por não terem informações a
respeito do orçamento, e pelo fato de o sistema representativo estar isolado destes, se
submetem aos desmandos dos políticos e não têm incentivos para participarem do
processo decisório. Isso resulta no enfraquecimento da democracia e na ampliação dos
dilemas de ação coletiva.
Portanto, a distância existente entre o sistema representativo e o processo de
tomada de decisões, característica da democracia inaugurada no Brasil com a transição
implementada via descompressão do regime militar, faz com que as instâncias de
accountability, as quais gerariam maior responsabilização de políticos e burocratas em
relação à coisa pública, não se tornem operativas. Nesse contexto institucional, a
probabilidade de que ocorra corrupção com a res publica se tornam maiores, na medida
em que o arranjo institucional possibilita a predominância do interesse privado sobre o
interesse público, tal como ocorre na política orçamentária brasileira.
Fechando o ciclo orçamentário brasileiro, as contas são tomadas e
fiscalizadas pelo Tribunal de Contas da União (TCU), que tem a incumbência de julgar
as contas dos administradores, responsáveis pelo dinheiro, bens e valores públicos
mantidos pelo poder público federal. Tem sido recorrente a constatação de que o
Tribunal de Contas da União, no Brasil, não consegue julgar eficazmente e penalizar
aqueles que se desviam das normas e procedimentos no trato com o Erário. Tal
constatação merece atenção da Ciência Política, que necessita descortinar as
conseqüências dessa ineficácia na apuração de fraudes e irregularidades com o Erário no
Brasil.
3. FISCALIZAÇÃO E CONTROLE DO ORÇAMENTO DA UNIÃO
Como destaca Przeworski (2001), o papel de um tribunal de contas é induzir
responsabilização nos políticos para cobrir as falhas da responsabilização induzida via
16
eleições. Uma vez que as eleições sozinhas não conseguem induzir accountability 
em função da existência de uma assimetria de informação entre os atores, segundo a
qual tanto a estratégia do voto vinculado à plataforma eleitoral do candidato, quanto à
estratégia do voto retrospectivo, isto é, vinculado ao desempenho dos governos, são
falhos  é necessário a institucionalização dessas agências de responsabilização,
plenamente autônomas em relação às pressões políticas e com poder para denunciar e
punir os privilégios na administração pública.
O formato institucional do Tribunal de Contas da União permite a tomada
de contas em toda a administração pública, com freqüência anual. A importância de um
Tribunal de Contas é sua natureza apolítica, segundo a qual a eficiência é alcançada por
uma total autonomia das pressões de lobbies e grupos de interesse, presentes na cena
política. A partir dessa constatação, o TCU não deve ter nenhum interesse partidário ou
alguma meta ideológica. Por sua própria natureza, ele deve ser uma instituição fechada
em si mesma, sem qualquer tipo de imbricação com o sistema político ou com grupos
sociais específicos  tais como famílias, classes ou clãs.
Seu formato administrativo permite aos auditores fiscalizarem as contas de
todos os atores políticos, em todo o setor público. Caso o administrador público não
cumpra as determinações do Tribunal, este determinará a tomada de contas em especial,
que se caracteriza pela fixação de um prazo para que o administrador cumpra a decisão.
O TCU, portanto, é a instituição do setor público responsável por fiscalizar e penalizar
os atores quando estes desviarem recursos públicos para interesses privados.
As decisões do Tribunal quanto às prestações de contas podem ser
preliminares, definitivas ou terminativas. Uma decisão é preliminar quando o Tribunal
resolve cessar o julgamento, ordenar a citação ou a audiência dos responsáveis que
sejam necessárias para sanear o processo. Uma decisão é definitiva quando a decisão do
Tribunal julga as contas como regulares, regulares com ressalva ou irregulares. Quando
a decisão do Tribunal ordena o trancamento das contas que forem consideradas
iliquidáveis, a decisão é terminativa.
De acordo com a Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União (2000), as
contas serão julgadas regulares quando expressarem, de forma clara e objetiva, a
exatidão dos demonstrativos contábeis e a legalidade da gestão dos recursos públicos.
Contas regulares com ressalva são aquelas que apresentam impropriedade ou qualquer
17
outra falta de ordem formal, que não representem danos ao Erário. Finalmente, contas
irregulares são aquelas que apresentam qualquer ilegalidade ou infração à norma legal
ou regulamentar de natureza contábil, orçamentária, patrimonial ou operacional.
Quando o Tribunal julgar uma conta irregular, a condenação é que o responsável pague
a dívida corrigida monetariamente, acrescida de juros e multa6.
A característica fundamental do Tribunal de Contas da União é que ele
garante ampla defesa aos responsáveis pelas agências no interior da administração
pública, cabendo, inclusive, recurso às decisões, sejam elas para revisão, reconsideração
ou embargos de declaração. Essa característica redunda numa justiça administrativa, que
fiscaliza as contas do Presidente da República, atos e contratos, o orçamento da União,
bem como presta informações solicitadas pelo Congresso Nacional.
A Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União garante a expressão de voz
de qualquer cidadão, partido político, sindicato ou associação. No entanto, a denúncia
de qualquer ator é apurada em caráter sigiloso, até que se comprove a sua procedência.
O processo somente se torna público quando são reunidas evidências concretas de
irregularidades. Decorridos noventa dias da realização da denúncia, o Tribunal expede
certidão relatando os fatos, mesmo que o processo não tenha as investigações
concluídas.
Os ministros que compõem o TCU são indicados pelo presidente da
República e pelo Congresso Nacional, sendo a proporção de dois terços para este e um
terço para aquele, segundo a Carta de 1988. No entanto, nem sempre foi assim.
Tradicionalmente, o TCU é dependente do Executivo, que antes de 1988, tinha a
prerrogativa de nomear seus ministros, apesar da exigência de aprovação do Senado,
que nunca rejeitou qualquer nome apresentado. A composição do TCU é estritamente
política, a partir da qual não se pode assegurar autonomia durante a tomada de decisões.
Os auditores são recrutados por meio de concurso público, e são nomeados pelo
presidente da República. Compõe ainda o TCU a presença do Ministério Público, por
intermédio de um procurador-geral, três subprocuradores-gerais e quatro procuradores,
nomeados, também, pelo presidente da República a partir de concurso público.
6
Como podemos verificar na história dos diferentes casos de improbidade administrativa, a definição da
responsabilidade por atos irregulares é de difícil efetivação, além de que a cobrança da dívida não é feita,
tornando-se um instituto legal não institucionalizado.
18
Apesar dessa histórica dependência em relação ao Executivo, analistas têm
apontado que o TCU tem experimentado novas formas organizacionais a partir de 1988,
aproximando-se do Congresso Nacional (SPECK: 2000; FIGUEIREDO: 2001). Além
disso, o TCU experimenta formas mais eficazes de controle, que não só o estreito
conceito de fiscalização contábil.
Contudo, mesmo com as inovações institucionais, o TCU tem processado
lentamente a fiscalização das contas públicas. Como destaca Figueiredo (2001), os
relatórios de fiscalização são encobertos pelos ministros do TCU, que não seguem as
recomendações dos técnicos por razões políticas. Ela cita como exemplo o caso da
construção do Tribunal Regional do Trabalho de São Paulo, na qual o juiz Nicolau dos
Santos Neto, junto com o senador Luiz Estevão, desviaram cerca de duzentos milhões
de reais dos recursos orçamentários destinados, desde 1992. Somente em 1999 que o
processo foi divulgado e tramitou na forma de CPI, sendo que o TCU já sabia dos fatos
desde 1992.
Além do TCU, exerce fiscalização sobre o orçamento da União a CMO.
Desde 1988, como observa Figueiredo (2001), o Congresso Nacional, por intermédio de
suas comissões, tem ampliado a capacidade técnica e administrativa de fiscalização
sobre o Executivo. A ampla gama de dados processados possibilita aos parlamentares
monitorarem a execução orçamentária, bem como o fluxo de dinheiro liberado para
obras e investimentos. No entanto, segundo a autora, a CMO não faz a fiscalização do
orçamento de maneira satisfatória, ficando esta a cargo da assessoria parlamentar, que
visa, primordialmente, ajudar o parlamentar individualmente.
No que tange, portanto, à fiscalização do Legislativo sobre o Executivo,
Figueiredo (2001) destaca que o Congresso Nacional, comparado ao período
democrático de 1946 a 1964, vê seus poderes aumentados. No entanto, segundo a
análise da autora, este poder de fiscalização ampliado é menos utilizado que o período
anterior, por comparação. Isto porque a capacidade do Executivo de controlar o
Legislativo por meio do processo decisório centralizado  por meio do controle da
agenda do Congresso, do colégio de líderes partidários, pelo controle da mesa diretora
de ambas as Casas e pela prerrogativa de iniciar legislações específicas, como o
orçamento , mina qualquer possibilidade de controle e fiscalização. O reduzido papel
de agente fiscalizador do Legislativo se dá por meio de variáveis institucionais que
19
neutralizam os efeitos da arena eleitoral e da fragmentação partidária. Além disso, como
mostra a autora, a concentração de autoridade institucional no Executivo impossibilita a
visibilidade das decisões públicas e recrudesce a assimetria de informação entre
políticos e cidadãos, reduzindo, assim, a capacidade de accountability vertical.
Face a essas variáveis institucionais do processo político brasileiro, o
orçamento da União torna-se presa fácil para a corrupção. Uma vez que as agências de
controle e fiscalização são fracas operacionalmente  apesar das mudanças a partir de
1988  para desempenhar sanções junto aos agentes envolvidos nas decisões públicas,
estes encontram motivação suficiente para ampliarem a renda por meio de atos ilegais,
que violem o bem público.
Como observam Geddes e Ribeiro Neto (2000), a corrupção no Brasil tem
três fontes institucionais, que emergem a partir de 1988: (a) a devolução ao Legislativo
de poderes sobre o orçamento da União; (b) o sistema eleitoral proporcional de lista
aberta; e (c) a desproporcionalidade de representação no Congresso Nacional dos
estados. A devolução de poderes orçamentários ao Legislativo favoreceria a prática de
fisiologismo e clientelismo com os recursos públicos, em função do característico
personalismo da política brasileira, resultante do sistema eleitoral proporcional de lista
aberta, além do aumento proporcional dos recursos destinados às regiões mais pobres do
país, mais sujeitas à corrupção.
Contudo, como mostramos acima, a devolução de poder ao Legislativo, no
que tange o orçamento da União, não se confirma em si como fonte de corrupção. O
problema da política orçamentária se encontra não na participação dos deputados e
senadores na construção do orçamento, e das espoliações que estes fazem dos recursos
públicos, como mostram esses autores, mas no profundo fosso existente entre o sistema
representativo, de um lado, e o processo decisório no Brasil, de outro. A corrupção no
Brasil, não só em relação ao orçamento, é decorrente da ausência dos mecanismos de
accountability e de checks and balances, os quais são, por sua vez, decorrentes da
disjunção entre sistema representativo, em todos os seus elementos, e o processo
decisório, no contexto do sistema político brasileiro, no nível do regime e da
organização social e política. Por outras palavras, o déficit de accountability no Brasil
ocorre justamente em função da centralização de autoridade legislativa no Executivo. A
fraqueza dos mecanismos institucionais de controle horizontal entre os Poderes da
20
União, além da ausência de controle público sobre a destinação dos recursos públicos é
que resultam na corrupção política, marcante a partir da abertura na década de 1980
(O’DONNELL: 1998).
Ademais, a tese de Figueiredo e Limongi (2002) de que o orçamento da
União deixou de cultivar o personalismo não se verifica mediante a recorrência de
práticas exclusivamente privadas em relação ao destino dos recursos públicos. Se, por
um lado, o sistema político brasileiro ganha em governabilidade com o processo
decisório centralizado nas mãos do Executivo, de outro, como mostra a própria
Figueiredo (2001), a decadência da accountability, tanto no plano horizontal, quanto
vertical, é inevitável. Além disso, a centralização do processo decisório nas mãos do
Executivo, torna-o o grande patrão do sistema político brasileiro, colocando todos os
parlamentares, individualmente, à mercê de sua vontade, tornando-os fâmulos das
coalizões de governo, não representando nenhum ganho para o sistema representativo e
para a democracia, como anunciam em sua tese.
O orçamento da União, no contexto da centralização de autoridade
institucional no Executivo, torna-se moeda de troca entre o presidente, os parlamentares,
os governadores e prefeitos, os burocratas e os empreiteiros. Como as instituições de
fato pesam, elas favorecem certos cursos de ação dos parlamentares, a partir de um
quadro de preferências que maximize a reeleição a partir da destinação de recursos aos
seus redutos eleitorais, como mostramos anteriormente, que pese o pork-barrel como
prática recorrente (SANTOS, et ali: 1997) e fonte da corrupção com os recursos
públicos da União.
Esta configuração institucional do orçamento da União possibilita e
incentiva a montagem de esquemas de rapinagem com o Erário, tal como ficou
constatado na Comissão Parlamentar Mista de Inquérito que ficou responsável por
averiguar as irregularidades no orçamento da União. Esta CPI aconteceu no ano de 1993
e, a partir de agora, será objeto para um pequeno estudo de caso que visa a balizar o
argumento apresentado acima e a abordar um caso concreto de corrupção no Brasil
contemporâneo. A próxima seção disserta sobre a CPI do orçamento.
21
4.CONSIDERAÇÕES FINAIS
Mostramos ao longo deste texto a forma mediante a qual são formados os
interesses que perpassam a política orçamentária brasileira, bem como os arranjos
institucionais que motivam os agentes políticos envolvidos a praticarem a corrupção
com os recursos públicos destinados para obras e para as políticas de assistência social
do governo brasileiro.
O que caracteriza a política orçamentária brasileira é que, mesmo com a
centralização do processo decisório do sistema político nas mãos do Executivo, o
cultivo do personalismo ainda é um padrão recorrente de ação no interior do sistema.
Além disso, o arranjo institucional da política orçamentária brasileira proporciona um
déficit de accountability e controle sobre os gastos públicos que motivarão os atores a
sobreporem seus interesses privados aos interesses públicos, ou seja, a praticarem atos
corruptos que se desviem dos padrões éticos de conduta pública, na medida em que não
há qualquer forma institucionalizada de participação política dos cidadãos no processo
de tomada de decisões do orçamento da União. A disjunção entre sistema
representativo, de um lado, e processo decisório do sistema político, de outro, implica
em ausência de sanções aos agentes públicos e privados relavantes na política
orçamentária, fazendo com que a já tradicional corrupção com as verbas públicas tornese um padrão recorrente de agência.
O quadro de custos e benefícios de ação apresentado neste texto a respeito
do processo orçamentário não é deduzido de forma mecânica. O contexto institucional
no qual os agentes envolvidos se encontram motivam a prática do pork-barrel enquanto
recurso à disposição para a troca de favores entre políticos, burocratas e empreiteiros. A
prática do pork-barrel somente será combatida com o uso de formas mais participativas
de construção do orçamento da União além de retirar do Executivo o poder de liberar
verbas como recurso para a manutenção de coalizões dentro do Congresso Nacional,
isto é, mudando o formato institucional do orçamento de autorizativo para impositivo,
além de dar a ele um perfil maior de planejamento de políticas públicas.
22
Não é o fato de devolver poder de decisão sobre o orçamento que implicará
em sua corrupção, nem tampouco a centralização do processo decisório que impedirá o
personalismo, que será combatido com déficit de accountability, mas formas mais
participativas e democráticas de acesso da cidadania à informação sobre as políticas
públicas do Estado brasileiro. No atual cenário de crise política e de corrupção alastrada
no âmbito do governo federal, as lições que vieram com o caso do escândalo do
orçamento, em 1993, não foram aprendidas e os mesmos erros retornam com uma força
cada vez maior, minando, gradativamente, a confiança do cidadão comum na
capacidade da democracia de melhorar sua vida.
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