despesas miúdas de pronto pagamento - abordagem aos
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DESPESAS MIÚDAS DE PRONTO PAGAMENTO - abordagem aos princípios da administração públicaRénan Kfuri Lopes SUMÁRIO: I- CONSIDERAÇÕES INICIAIS II- A FUNÇÃO ADMINISTRATIVA DO ESTADO III- IV- PRINCÍPIOS BÁSICOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Princípio da Legalidade Princípio da Impessoalidade Princípio da Moralidade Princípio da Publicidade Princípio da Eficiência Princípio da Isonomia Princípio da Supremacia do Interesse Público e da Finalidade III.8Princípio da Proporcionalidade III.9Princípio da Motivação III.10Princípio da Razoabilidade III.11Princípio da Dignidade da Pessoa Humana III.1III.2III.3III.4III.5III.6III.7- IV.1IV.2IV.3IV.4IV.5- DESPESAS MIÚDAS URGENTES CASO CONCRETO: o art.24 do Dec. 37.924/1.996 do Governador do Estado de Minas Gerais Empenho Prévio Manutenção de Serviços Básicos Discricionariedade do Administrador Prestação de Contas V- O CARTÃO DE PAGAMENTO DA ATUAL PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA VI- CONCLUSÕES I- CONSIDERAÇÕES INICIAIS O estudo das “despesas miúdas de pronto pagamento” na administração pública é matéria que carece aprofundamento no cotidiano do servidor. A incerteza sucede não pela falta de regulamentação legal ou normativa, mas sim pelas inúmeras situações que se depara e diante do receio de se proceder a algum pagamento considerado a posteriori fora do raio da incidência daquelas despesas consideradas pequenas para pagamento imediato. Tanto no âmbito dos poderes públicos federal, estadual e municipal, como nos órgãos internos da administração, existem várias legislações ordinárias e atos administrativos que desenham o modus procedendi delegando ao servidor a responsabilidade de gerir esses recursos disponibilizados para satisfazer essas despesas que podem ser consideradas emergenciais. Nas empresas privadas de grande, médio e pequeno porte, regra geral, os valores para fazer frente a essas despesas são disponibilizados no caixa da sociedade gerenciados pelo administrador ou um funcionário de confiança. Destarte, para melhor fixação e clara compreensão da quaestio, o conhecimento da função administrativa do Estado e dos seus princípios básicos. Sobremaneira nos dias atuais que se exige do poder público agilidade para uma prestação boa e célere de suas obrigações, desgarrando do verniz burocrático e ao mesmo tempo peregrinando dentro dos cânones legais. II- A FUNÇÃO ADMINISTRATIVA DO ESTADO Essencial perceber que a Administração Pública não se confunde com os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, que dispõem de organização administrativa própria. 2 Aqui se examina a Administração do Estado numa visão direcionada às áreas da polícia administrativa e serviços públicos. De certo que, predominantemente, a administração pública está sediada no Poder Executivo, e por isso seus órgãos e cúpula têm forte vinculação política. Idéia matriz da função administrativa é aquela do Estado ser capaz de cumprir os comandos legais e normativos, fiscalizar sua efetivação, punindo os faltosos. E, principalmente, prestar os serviços ao público desejado pela lei. A Administração Pública está submissa a um preceito de lei que embasa sua atuação, com a peculiaridade de que não basta a inexistência de proibição (como ocorre com a permissibilidade de atos para os particulares), mas se prima pela essencialidade do seu agir está pendente de autorização legal. Não se pode olvidar que na atuação estatal, embora sempre sob o domínio de uma lei regulando suas atividades, em certos casos, mas dentro de permissibilidade legal, o Estado pode em maiores ou menores formas para fazer cumprir a lei, utilizar de um poder que lhe é concedido, tecnicamente denominado discricionário. Licencia-se uma margem de discrição ao administrador para escolher os meios ou mesmo para valorar ao seu exclusivo critério a situação fática que melhor convir para ensejar a prática do ato. Mas essa discricionariedade é sempre submissa à lei e não está a serviço gratuito e arbitrário do administrador. E na plenitude do funcionamento da máquina pública, a administração toma uma feição de superioridade diante do cidadão. Mas na verdade, quando pratica polícia administrativa, nada mais faz do que condicionar o exercício dos direitos de todos os cidadãos a formas que não agridam o interesse da coletividade ou mesmo de um particular. Ao prestar os serviços públicos, pratica as várias e típicas atividades do seu mister em prol do interesse geral da sociedade que o subvenciona. 3 III- PRINCÍPIOS BÁSICOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA A Administração Pública repousa em rígidos princípios consagradores da sua estabilidade jurídica e que servem de interpretação e caminho quando da aplicação das leis e normas, suprindo eventuais lacunas, oferecendo coerência e harmonia para o ordenamento jurídico. Alguns princípios da Administração Pública estão elencados no art.37 da Constituição Federal, a saber: Princípio da Legalidade Princípio da Impessoalidade Princípio da Moralidade Princípio da Publicidade Princípio da Eficiência Considerando que o rol do art.37 da Lei Maior é apenas exemplificativo, a doutrina e jurisprudência pátria acresceram outros importantes princípios indispensáveis para tornar eficiente a Administração Pública: Princípio da Isonomia Princípio da Supremacia do Interesse Público e da Finalidade Princípio da Proporcionalidade Princípio da Motivação Princípio da Razoabilidade Princípio da Dignidade da Pessoa Humana Por ter o art.37 da CF jaez de amostragem, os Estados podem criar outros princípios quando da elaboração da sua Constituição (poder constituinte derivado), mas observando aqueles previstos na Constituição Federal (art. 25 da CF).Os Municípios e o Distrito Federal também têm essa possibilidade quando da elaboração de suas leis orgânicas, desde que observados os previstos na Constituição Federal (art. 29 e 32 da CF). O legislador infraconstitucional também pode estabelecer outros princípios, desde que não exclua aqueles previstos no artigo 37 da Constituição Federal. 4 O certo é que devem submeter às regras gerais do art.37 da CF: a Administração direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, Estados, Distrito Federal, Municípios. Também as Autarquias, Fundações Públicas, Agências Reguladoras e Executivas, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista. III.1 Princípio da Legalidade A Lei Ápice conceitua que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei” (art. 5º, II da CF). O Princípio da Legalidade reside como fundamento do estado democrático de direito, debelando a possibilidade de que os conflitos sejam resolvidos pela força. A lei é o instrumento para combater o poder arbitrário do Estado. E quando se fala em “lei”, sua amplitude alastra a todos os atos normativos primários que tenham o mesmo nível de eficácia da lei ordinária, verbi gratia,. medidas provisórias, resoluções, decretos legislativos. III.2 Princípio da Impessoalidade O administrador tem de deliberar com neutralidade em relação aos administrados, salvo quando nas exceções previstas em lei que se justificam em virtude do interesse coletivo. Fora disto, aquelas gratuitas e com generosidade em favor de determinadas pessoas ou categorias caracterizam abuso de poder e desvio de finalidade, leia-se ilegalidade. Casos típicos do Princípio da Impessoalidade que mais deparamos: (i) impessoalidade para ingressar na administração pública, exigindo-se o concurso público, respeitando a ordem de classificação; (ii) só se pode contratar através de licitação, com prévio edital discriminando o objeto, sem possibilidade de gratuidade; (iii) o pagamento dos débitos obedecem a ordem cronológica de apresentação dos precatórios, evitando, assim, privilégios, com exceção dos créditos de natureza alimentar (CF,art.100). Se quebrada ou desobedecida a ordem de pagamento, pode gerar seqüestro das verbas públicas, crime de responsabilidade e intervenção. 5 III.3 Princípio da Moralidade O Princípio da Moralidade está jungido diretamente ao cumprimento da lei. Se a lei é desrespeitada, o ato está viciado por ilegalidade ou até mesmo inconstitucionalidade. Verificado o defeito grave no ato, o jurisdicionado se dirigirá ao Poder Judiciário por intermédio da (i) ação civil pública, que só pode ser promovida por pessoa jurídica e Ministério Público e (ii) ação popular, ajuizada apenas por pessoa física (Súmula 365 do STF) que esteja no pleno exercício dos direitos políticos (CF, art.5º.,LXXIII). III.4 Princípio da Publicidade O comportamento transparente é a marca da Administração Pública nas suas ações, e salvo as exceções, no dever de oferecer informações armazenadas em seus bancos de dados: “Todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado” (art. 5º, XXXIII da CF). O prazo para que as informações sejam prestadas é de 15 dias (Lei 9051/95). Preceitua o art.37 § 3º,II da CF: “A lei disciplinará as formas de participação do usuário na Administração direta e indireta, regulando especialmente o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII”. A negativa injustificada das informações abre ensanchas ao ajuizamento do habeas data (procedimento judicial cabível quando a informação negada injustificadamente é personalíssima a respeito do requerente) e mandado de segurança (pois se tem direito líquido e certo a obter informações de interesse privado ou coletivo e geral do impetrante). A negativa de publicidade aos atos oficiais caracteriza improbidade administrativa (art. 11, IV da Lei 8429/92). De certo existem exceções pontuais ao princípio da publicidade, quando as informações perquiridas comprometam o direito a intimidade (art. 37, §3º, II da CF) e violem a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas (art. 5º, X da CF). 6 Também se excepciona os casos em que as informações de interesse particular ou coletivo, mesmo imprescindíveis, conflitam com a segurança da sociedade ou do Estado (art. 5º, XXXIII da CF). III.5 Princípio da Eficiência A eficiência da Administração Pública só se atinge nesse país para a mantença de uma qualidade satisfatório da prestação dos serviços públicos, se atentar ao binômio: QUALIDADE e RACIONALIDADE DE GASTOS. Percebe-se, infelizmente, que a qualidade está relegada a um segundo ou terceiro plano, quando ela inexiste em certos planos, ad exemplificandum, a saúde e a malha rodoviária federal. Ambos os casos é a demonstração máxima de que qualidade não é o forte dos nossos administradores. Gasta muito com o supérfluo e de interesse político premeditado, especialmente nas vésperas de eleição, sem a preocupação de continuidade desde o primeiro dia do governo. Aí a eficiência é passageira e pouco positiva no resultado final. A LC 101/00 estabeleceu que a União não pode gastar com seu pessoal mais de 50% do que arrecada. Já os Municípios e os Estados não podem gastar mais de 60% da arrecadação, sob pena de possibilitar ao Poder Público tomar as medidas previstas no art. 169, §3º da CF para adequar seus gastos: (i) redução de pelo menos 20% com servidores em cargo comissionado e função de confiança; (ii) exoneração dos servidores não estáveis; (iii) se as medidas acima não forem suficientes, a dispensa de servidores estáveis, demonstrando os critérios da escolha que recaiu em determinado servidor. III.6 Princípio da Isonomia A Constituição Federal reza que “constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: promover o bem de todos sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação” (art.3º,IV); “todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza” (art.5º) e “são direitos dos trabalhadores: proibição de diferença de salário, de 7 exercício de funções e de critério de admissão por motivo de sexo, idade, cor ou estado civil” (art.7º,XXX); Portanto, todos são iguais perante a lei. A Administração Pública só pode tratar as pessoas de maneira diversa se a distinção entre elas justificar tal tratamento para alcançar uma igualdade real, substancial e não uma igualdade formal. III.7 Princípio da Supremacia do Interesse Público e da Finalidade Quando se raciocina e analisa os interesses de qualquer sociedade, sem dúvida alguma, prevalece o princípio da supremacia do interesse público legítimo sem a quebra do Estado de Direito sobre o interesse particular. Daí a ligação íntima do interesse público com o princípio da finalidade. É condição sine qua non para a sobrevida da Administração na defesa do interesse social em seus vários vetores, sobrepujar o interesse público sobre o individual, tanto no plano constitucional como infraconstitucional. III.8 Princípio da Proporcionalidade Diante da supremacia do interesse público, o Princípio da Proporcionalidade ganha ênfase ao exigir do agente público harmonizar essa preponderância compatibilizando-a também aos interesses do privado, resguardando os direitos essenciais do cidadão. O agente estará obrigado a sacrificar o mínimo do particular para preservar o máximo dos seus direitos, o que lhe exigirá ponderação e prudente arbítrio. III.9 Princípio da Motivação A Administração, sob pena de ser considerado inválido e submisso ao controle do Poder Judiciário, está obrigada a motivar todos os atos (discricionários ou não) que edita, pois quando atua representa interesses da coletividade. É preciso dar motivação dos atos ao povo, pois ele é o titular da “res publica” (coisa pública). 8 O princípio vem do Judiciário, “todos os julgamentos dos órgãos do Poder Judiciário serão públicos e fundamentados todas as decisões, sob pena de nulidade, podendo a lei, se o interesse público o exigir, limitar em determinados atos às próprias partes e seus advogados, ou somente a estes” (art. 93, IX da CF) e abrange a Administração, “as decisões administrativas dos tribunais serão motivadas, sendo as disciplinares tomadas pelo voto da maioria absoluta de seus membros” (art. 93, X da CF). III.10 Princípio da Razoabilidade O Poder Público está obrigado, a cada ato que edita, a mostrar a pertinência (correspondência) em relação à previsão abstrata em lei e os fatos em concreto que foram trazidos à sua apreciação. Este princípio tem relação com o princípio da motivação. Se não houver correspondência entre a lei o fato, o ato não será proporcional, vagando no indesejável falta de critério. III.11 Princípio da Dignidade da Pessoa Humana A dignidade da pessoa humana está positivada no art.1º,III da CF, servindo como primeiro fundamento de todo o sistema constitucional, não se admitindo qualquer relativismo. Este princípio ganhou força a partir da triste experiência do nazismo durante a Segunda Guerra Mundial, e logo após o fim da guerra, todo o planeta passou a buscá-lo, assegurando aos povos, como direito fundamental, o direito à dignidade desde o seu nascimento. IV- DESPESAS MIÚDAS URGENTES IV.1- CASO CONCRETO: o art.24 do Dec. 37.924/1.996 do Governador do Estado de Minas Gerais 9 Feitas as digressões essenciais para afeição da matéria in examen passa-se à aplicação do caso concreto, que embora de pouca expressão econômica, tem a riqueza de açambarcar na sua análise os princípios administrativos, além de ser praticado em todas as instâncias administrativas: o pagamento das despesas miúdas urgentes. Debruçaremos sobre o Decreto n. 37.924 de 16.05.1996 do Governador do Estado de Minas Gerais que dispõe sobre a execução orçamentária e financeira, estabelecendo normas gerais de gestão das atividades patrimonial e contábil de órgãos e entidades integrantes do Poder Executivo. No Capítulo II- DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA DA DESPESA, Seção IV- DO REGIME ESPECIAL DE ADIANTAMENTO, o art.24 dicciona, in verbis: “Art.24. O regime de adiantamento na liberação de numerário para servidor previamente credenciado pelo Ordenador de Despesa, sempre precedido de empenho estimativo na dotação própria, para a realização de despesas que não possam se submeter ao processo normal de pagamento”. Logo a seguir, o art.25 relaciona as despesas que podem ser pago diretamente, dentre elas aquelas do inciso IV, in litteris: “despesas miúdas: até R$ 200,00”. Falando a lei num aspecto geral de “despesas miúdas”, sem qualquer regramento específico identificando de per si quais seriam ou a oportunidade de satisfazê-las de pronto e em dinheiro, caberá ao administrador aplicar os princípios suso estudados para cada caso concreto. Aqui, evidentemente, a licitação é dispensável, pelo espírito da própria normalidade legal, que em determinadas hipóteses, se depara com a inexistência da conveniência para a realização da licitação. E óbvio esse proceder, pois, em tese, possível a licitação, os transtornos da sua realização são superiores às próprias vantagens que dela pudessem advir. A própria conveniência sobrepuja, nesses casos, à razoabilidade do procedimento licitatório. Diferencia-se esta hipótese daquela de descabimento da licitação. O estudo sub oculi se verifica os casos de dispensabilidade, incumbindo ao próprio administrador decidir sobre 10 a conveniência ou não. Em outras palavras, a dispensa está vinculada ao juízo discricionário de subsunção do fato à hipótese concreta. IV.2- Empenho Prévio Tratando-se de finanças públicas, o empenho se consubstancia no ato da autoridade administrativa vinculando recurso orçamentário ao pagamento de determinada despesa. In casu o empenho vem previsto no valor de R$ 200,00 (duzentos reais) e o gerenciamento do controle e utilização desse recurso público caberá à pessoa do Ordenador de Despesa ou a quem ele delegar essa competência, por meio de ato publicado no órgão oficial do Estado (arts.21 e 22). IV.3- Manutenção de Serviços Básicos O melhor conselho que se pode dar ao administrador para saber se essas pequenas despesas são ou não enquadradas como urgentes na manutenção de serviços é a adoção de critérios padrões comuns na sociedade em que vive, afastando os termos frios e gerais da licitação, mas avançando no caso concreto. Basta avaliar as conseqüências negativas que podem repercutir sobre o serviço público, compatibilizando-se a possibilidade de um resultado negativo pela inércia e desinteligência do administrador nomeado (poucas vezes o chefe teria esse temor, exceto se completamente despreparado para o cargo que ocupa). O administrador desses recursos não pode se sentir amordaçado na sua capacidade de raciocinar em favor de um sistema que se aparta dessa situação. Ressalva, destarte, o pleno domínio e conhecimento por parte do administrador público, das sutilezas carreadas pelos princípios da razoabilidade e eficiência, não se prostando cabisbaixos diante do receio de advertência por parte dos superiores. IV.4- Discricionariedade do Administrador 11 A discricionariedade do administrador vem de mãos dadas ao princípio da motivação. Amparado nos fatos e fundamentos de direito, justifica-se realização das despesas e seus pagamentos imediatos, aclarando-se a necessidade desta conduta administrativa arrimada na lei, sem a presença írrita da mera vontade pessoal e arbitrária do agente, mas sim observadas a proporcionalidade e a adequação dos meios aos fins. IV.5- Prestação de Contas Por se tratar de recursos públicos, ou de terceiros, axiomático que o administrador tem de prestar contas na forma legal. Os §§ 3º e 4º do art.24 estabelecem o prazo máximo de 30 dias corridas para a comprovação dos gastos diretamente ao Ordenador de Despesa através de formulário específico para essa atividade. V- O CARTÃO DE PAGAMENTO DA ATUAL PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA A mais conhecida versão de pronto pagamento de despesas administrativas é o chamado “Cartão de Crédito da Presidência da República”, regularizado pelo Decreto n. 5.355 de 25.01.2005 da lavra do nosso Presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva. Só que as despesas não são miúdas pela própria natureza do cargo e das atribuições próprias do Presidente, que poderá ser o próprio portador desse cartão ou a quem delegar poderes. O “Cartão de pagamento do Governo Federal-CPGF” se destina para pagamentos sem licitação das despesas relacionadas nos incisos I,II e III do art.2º do Dec. 5.355/2005: I - aquisição de materiais e contratação de serviços de pronto pagamento e de entrega imediata enquadrados como suprimento de fundos, observadas as disposições contidas nos arts. 45, 46 e 47 do Decreto nº 93.872, de 23 de dezembro de 1986, e regulamentação complementar; 12 II - pagamento às empresas prestadoras de serviço de cotação de preços, reservas e emissão de bilhetes de passagens, desde que previamente contratadas, vedado o saque em moeda corrente para pagamento da despesa; e III - pagamento de diária de viagem a servidor, destinada às despesas extraordinárias com pousada, alimentação e locomoção urbana, bem como de adicional para cobrir as despesas de deslocamento até o local de embarque e do desembarque ao local de trabalho ou de hospedagem e vice-versa. VI- CONCLUSÕES A Constituição Federal tomou impulso com a Emenda Constitucional nº 19 no caminho de se estabelecer definitivamente que toda a ação administrativa estará voltada para a concretização material e efetiva da finalidade posta pela lei, cuidando daquilo que seja essencial e fundamental para a coletividade, do bom produtivo, eficaz e eficiente. Há respeito à eficiência e à qualidade dos serviços quando a ação administrativa atinge seus fins lícitos, por vias lícitas. Assim a eficiência constitui um princípio jurídico da administração pública , que junto aos demais princípios constitucionais do regime jurídico-administrativo, opõe o dever da boa administração. Não se pode conceber uma Administração Pública que não tenha a obrigação de ser diligente e criteriosa na busca e efetivação do interesse público consagrado em lei (Orozana de Fátima P.Oliveira, in Do Regime Especial de AdiantamentoDespesas Miúdas 1). Surgindo as despesas miúdas no dia-a-dia da administração há de se instruir o agente público para dentro dos padrões de legalidade e habitualidade, jungidos aos princípios administrativos, sem qualquer receio, dê seqüência e supere os obstáculos minúsculos deparados. A discricionariedade agarrada à competência, inteligência, conhecimento e prática dos princípios da Administração Pública é o caminho mais rápido para a boa prestação administrativa. Sub censura. Rénan Kfuri Lopes, adv. 1 Projeto de Monografia dos Cursos de Especialização e Graduação- Escola do Governo de MG da Fundação João Pinheiro e Secretaria do Estado da Fazenda. 13