Bitstromzugang

B 45647
Zeitschrift für
Informations-,
Telekommunikationsund Medienrecht
MMR
MultiMedia und Recht
Herausgeber:
Dietrich Beese
Dorothee Belz
Dr. Michael Bertrams
Dr. Herbert Burkert
Dr. Oliver Castendyk
Jürgen Doetz
Prof. Dr. Carl-Eugen Eberle
Erich Gahrau
Dr. Peter Heinacher
Prof. Dr. Thomas Hoeren
Prof. Dr. Bernd Holznagel
Prof. Dr. Günter Knieps
Christopher Kuner
Matthias Kurth
Prof. Dr. Wernhard Möschel
Prof. Dr. Christoph Paulus
Dr. Bernd Pill
Robert Queck
Prof. Dr. Peter Raue
Dr. Wolfgang von Reinersdorff
Dr. Eike Röhling
Prof. Dr. Alexander Roßnagel
Prof. Dr. Joachim Scherer
Prof. Dr. Gerhard Schricker
Dr. Raimund Schütz
Prof. Dr. Ulrich Sieber
Prof. Dr. Gerald Spindler
Prof. Dr. Eike Ullmann
Dr. Arthur Waldenberger
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Bitstromzugang
Workshop der Regulierungsbehörde für
Telekommunikation und Post am 30.6.2003
1
CARA SCHWARZ-SCHILLING Bitstromzugang – ein Weg zu
mehr Wettbewerb im Breitbandmarkt
3
MATTHIAS KURTH Eröffnungsbeitrag des Workshops:
Bitstromzugang in Deutschland
8
PETER SCOTT Bitstream Access in the New EU Regulatory
Framework
9
BERND HOLZNAGEL / ANNE HOMBERGS Bitstromzugang im
Lichte des Referentenentwurfs des TKG
15
MARTIN CAVE The Economics of Wholesale Broadband
Access
20
FRANK SCHMIDT / VOLKER FINK Bitstromzugang in
Deutschland aus der Sicht der Deutschen Telekom AG
22
REINHOLD WIESENFARTH / FELIX MÜLLER Bitstream-Access
aus Sicht eines paneuropäischen Geschäftskundenanbieters
26
STAN LAURENT Die Bedeutung von Bitstream-Access für
den Privatkundenmarkt aus der Sicht eines InternetService-Providers
29
ECKHARD SPOERR Bitstream-Access in Deutschland. Ein
Statement
31
ALWIN MAHLER / MICHAEL PANIENKA Bitstromzugang in
Deutschland aus der Sicht von Telefónica Deutschland
35
Zusammenfassung der Diskussion
44
MATTHIAS KURTH Resümee
MMR-Beilage
10/2003
Seiten 1–44
6. Jahrgang, 16. Oktober 2003
Verlag C.H.Beck München
MMR
MultiMedia und Recht
Zeitschrift für
Informations-,
Telekommunikationsund Medienrecht
10/2003
HERAUSGEBER
Dietrich Beese, Geschäftsführer Corporate Affairs, O2 Germany GmbH & Co oHG, München – Dorothee Belz, Director Legal & Corporate Affairs, Microsoft Deutschland GmbH, Unterschleißheim – Dr. Michael Bertrams, Präsident VerfGH und OVG für das Land NordrheinWestfalen, Münster – Dr. Herbert Burkert, Wiss.
Mitarbeiter GMD, St. Augustin – RA Dr. Oliver
Castendyk, Erich Pommer Institut, Potsdam –
Jürgen Doetz, Vorstand ProSieben SAT1 Media
AG/ Präsident Verband Privater Rundfunk und
Telekommunikation e.V. (VPRT), Berlin – Prof.
Dr. Carl-Eugen Eberle, Justitiar ZDF, Mainz –
Erich Gahrau, Justitiar Bertelsmann AG, Gütersloh – Dr. Peter Heinacher, Leiter des Zentralbereichs Politische Interessenvertretung
und Regulierungsgrundsätze, Deutsche Telekom, Bonn – Prof. Dr. Thomas Hoeren, Direktor der Zivilrechtlichen Abteilung des Instituts
für Informations-, Telekommunikations- und
Medienrecht, Universität Münster – Prof. Dr.
Bernd Holznagel, Direktor der Öffentlichrechtlichen Abteilung des Instituts für Informations-, Telekommunikations- und Medienrecht,
Universität Münster – Prof. Dr. Günter Knieps,
Direktor des Instituts für Verkehrswissenschaft
und Regionalpolitik, Universität Freiburg –
Christopher Kuner J.D., LL.M., Attorney at
Law, Hunton & Williams, Brüssel – Matthias
Kurth, Präsident der Regulierungsbehörde für
Telekommunikation und Post, Bonn – Prof. Dr.
Wernhard Möschel, Vorsitzender des Wissenschaftlichen Beirats beim BMWi/Lehrstuhl für
Bürgerliches Recht, Handels- und Wirtschaftsrecht, Universität Tübingen – Prof. Dr. Christoph Paulus, Humboldt Universität zu Berlin –
Dr. Bernd Pill, Leiter Recht und Regulierung
Vodafone D2 GmbH, Düsseldorf – Robert
Queck, Maı̂tre de Conférences, Centre de Recherches Informatique et Droit (CRID), Universität Namur, Belgien – RA Prof. Dr. Peter Raue,
Hogan & Hartson Raue L.L.P. Berlin – RA Dr.
Wolfgang von Reinersdorff, Justitiar Verband
Privater Kabelnetzbetreiber e.V. (ANGA), Bonn/
Heuking Kühn Lüer Wojtek, Hamburg – Min.Dir.
Dr. Eike Röhling, Leiter der Abt. IV – Technologie- und Innovationspolitik; Neue Bundesländer,
BMWi, Berlin – Prof. Dr. Alexander Roßnagel,
Universität GH Kassel/wissenschaftlicher Direktor des Instituts für Europäisches Medienrecht (EMR), Saarbrücken – RA Prof. Dr.
Joachim Scherer, Döser Amereller Noack/Baker & McKenzie, Frankfurt a.M. – Prof. Dr.
Gerhard Schricker, Direktor des Max-PlanckInstituts für ausländisches und internationales
Patent-, Urheber- und Wettbewerbsrecht,
München – RA Dr. Raimund Schütz, Freshfields Bruckhaus Deringer, Düsseldorf – Prof.
Dr. Ulrich Sieber, Universität München –
Prof. Dr. Gerald Spindler, Universität Göttingen – Prof. Dr. Eike Ullmann, Vors. Richter
des I. Zivilsenats am BGH, Karlsruhe – RA Dr.
Arthur Waldenberger, LL.M., Verband Deutscher Zeitschriftenverleger, Leitung Europaangelegenheiten und Medien, Berlin
REDAKTION
Anke Zimmer-Helfrich, Chefredakteurin –
RAin Ruth Schrödl, Redakteurin –
Marianne Gerstmeyr, Redaktionsassistentin
Wilhelmstr. 9, 80801 München
Beilage
EDITORIAL
CARA SCHWARZ-SCHILLING
Bitstromzugang – ein Weg
zu mehr Wettbewerb im
Breitbandmarkt
Workshop der Reg TP am 30.6.2003
Die Entwicklung des Breitbandmarktes als Voraussetzung
für die weitere Verbreitung des Internet und anderer innovativer Dienste wird in Deutschland und in den anderen
Staaten der EU mit größter Aufmerksamkeit verfolgt. Breitbandige Internetzugänge werden in Deutschland weitgehend auf Basis von DSL-Anschlüssen realisiert. Alternative
Zugangstechnologien wie das Kabelnetz, Wireless Local
Loop oder Powerline spielen in Deutschland nur eine untergeordnete Rolle. Es ist daher zu erwarten, dass DSL zunächst die vorherrschende Breitbandtechnik in Deutschland bleiben wird.
Bei der Förderung des Wettbewerbs im Breitbandmarkt
kommt dem Bitstromzugang sowohl nach Einschätzung
der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post
(Reg TP) als auch der EU-Kommission eine große Rolle zu.
Bitstromzugang stellt eine zur Teilnehmeranschlussleitung
(TAL) und zum Line-Sharing komplementäre Zugangsvariante dar. Ein Wettbewerber hat mit dem Bitstromzugang
die direkte Kontrolle über die Endkundenbeziehung und
kann den Kunden eigene maßgeschneiderte Dienste anbieten.
Ein Bitstromzugangsprodukt ist in Deutschland bisher weder auf der Basis kommerzieller Verhandlungen zu Stande
gekommen, noch ist bei der Reg TP ein Antrag gestellt worden, die Deutsche Telekom AG (DTAG) zur Bereitstellung
eines Bitstromprodukts zu verpflichten.
Es wurden jedoch im vergangenen Jahr Verträge über andere Breitbandvorleistungsprodukte zwischen der DTAG
und den Wettbewerbern abgeschlossen. Diese Vorleistungsprodukte setzen auf dem T-DSL-Anschluss der DTAG
auf, über den der Endkunde einen separaten Vertrag mit
der DTAG abschließen muss. Die Vorleistungsprodukte
unterscheiden sich hinsichtlich des Wertschöpfungsanc Das Editorial wurde verfasst von Dr. Cara Schwarz-Schilling, Leiterin des
Referats Grundsatzfragen der Internetökonomie der Reg TP, Bonn.
2
MMR Beilage 10/2003
teils der IP-Plattformnutzung, der von den Wettbewerbern
bzw. der DTAG erbracht wird (T-DSL-ZISP, ISP-Gate und
T-OC). Diese Vorleistungen sind Teil der Internetzugangsleistung, die der Endkunde vom ISP bezieht.
Seit Ende 2002 hatte die Reg TP in mehreren Verfahren
über Zusammenschaltungs- und Entgeltanträge zum Produkt T-DSL-ZISP zu entscheiden. Dabei wurde Zusammenschaltung angeordnet und damit unterliegt T-DSLZISP der ex ante-Entgeltgenehmigungspflicht.
Zwar ist aus verschiedenen Gründen keines der Breitbandvorleistungsprodukte T-DSL-ZISP, ISP-Gate und T-OC als
Bitstromzugang zu klassifizieren, in erster Linie da sie den
Endkundenzugang nicht umfassen. Es besteht jedoch ein
Zusammenhang zu möglichen Bitstromzugangsprodukten: Diese können Komponenten umfassen, die auch in
den bestehenden Breitbandvorleistungsprodukten enthalten sind. Dieser Zusammenhang ist bei einer konsistenten
Regulierung zu berücksichtigen.
Wesentliche Entwicklungen, die für die Regulierung des
Bitstromzugangs relevant sind, gab es auch auf europäischer Ebene: In der Empfehlung v. 11.2.2003 über relevante Produkt- und Dienstemärkte des elektronischen Kommunikationssektors hat die EU-Kommission diejenigen
Märkte definiert, die für eine Vorabregulierung in Betracht
Editorial
kommen. Einer dieser Märkte ist der Markt „Breitbandzugang für Großkunden“, der gemäß der Empfehlungsbegründung derzeit auf Bitstromdienste beschränkt ist. Die
Reg TP wird in diesem Bereich ein Marktanalyseverfahren
durchführen.
Weiterhin hat die Bundesregierung zur Umsetzung des
neuen EU-Richtlininenrahmens am 30.4.2003 den Referentenentwurf für ein neues TKG veröffentlicht, nach dem
Bistromzugang ggf. anzuordnen wäre.
Vor diesem Hintergrund hat die Reg TP am 30.6.2003
einen Workshop zum Thema „Bitstromzugang“ veranstaltet. Damit setzt die Reg TP den Dialog fort, den sie im November 2002 auf dem Petersberg zum Thema „Wettbewerb im Internetzugangsmarkt“ begonnen hat (vgl. MMRBeil. 3/2003). Ziel des diesjährigen Workshops war es,
die rechtlichen, ökonomischen und technischen Aspekte
des Bitstromzugangs sowohl aus Sicht der Marktteilnehmer als auch von Wissenschaftlern und Behörden zu diskutieren.
Alle Vortragenden konnten dafür gewonnen werden, ihre
Beiträge schriftlich vorzulegen. Diese Beiträge sowie eine
Zusammenfassung der Diskussion und ein Resümee der
Veranstaltung von Präsident Matthias Kurth sind in der vorliegenden MMR-Beilage wiedergegeben.
MMR Beilage 10/2003
3
MATTHIAS KURTH
Eröffnungsbeitrag des Workshops:
Bitstromzugang in Deutschland
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I. Relevanz des Bitstromzugangs für
Deutschland
Die Entwicklung des Breitbandmarktes als Voraussetzung
für die weitere Verbreitung des Internet und anderer innovativer Dienste wird in Deutschland und in den anderen
Staaten der EU mit größter Aufmerksamkeit verfolgt. Aufgabe der Reg TP ist es, regulatorische Rahmenbedingungen zu schaffen, damit Wettbewerb im Breitbandmarkt
entstehen kann. Bitstromzugang spielt hierbei aus mehreren Gründen eine wesentliche Rolle.
Breitbandige Internetzugänge werden in Deutschland
weitgehend auf Basis von DSL-Anschlüssen realisiert. Alternative Zugangstechnologien wie das Kabelnetz, WLL
oder Powerline haben in
Deutschland nur eine untergeordnete Bedeutung. So
gab es Ende 2002 nur etwa
45.000 Breitbandanschlüsse über Kabel. Es geht hier
nicht darum, die Gründe für
diese unbefriedigende Situation zu untersuchen.1 DSL
wird jedenfalls zunächst die
vorherrschende Breitbandtechnik in Deutschland bleiben.
c Matthias Kurth ist Präsident der
Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post (Reg TP), Bonn.
Insgesamt liegt Deutschland
in absoluten Zahlen mit
weit über 3 Mio. Breitband-
1) Vgl. hierzu Jahresbericht Reg TP 2002; sowie Vanberg, Competition in the
German Broadband Access Market, ZEW Discussion Paper No. 02-80, 2002.
2) Empfehlung der Kommission v. 11.2.2003 über relevante Produkt- und
Dienstmärkte des elektronischen Kommunikationssektors, die auf Grund der
Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über einen
gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und
-dienste für eine Vorabregulierung in Betracht kommen (2003/311/EG), ABl.
EG Nr. L 114 v. 8.5.2003 (Empfehlung), S. 45 ff.
3) Begr. zu der Empfehlung der Kommission (o. Fußn. 2), abrufbar unter:
http://europa.eu.int/information_society/topics/telecoms/regulatory/maindocs/documents/explanmemode.pdf, S. 6 f.
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anschlüssen und auch bei der Breitbandpenetration von
40 Anschlüssen je 1000 Einwohner vor Ländern wie Großbritannien, Frankreich, Spanien oder Italien. Der Marktanteil der Wettbewerber war jedoch in Deutschland mit 7%
einschließlich Kabelanschlüssen im Jahre 2002 – trotz
einer deutlichen Verbesserung gegenüber dem Vorjahr –
noch niedriger als der europäische Durchschnitt von 11%.
Eine wettbewerblichere Struktur des Marktes wäre wünschenswert. Es ist das Ziel der Reg TP, Wettbewerb im
Breitbandmarkt durch das Setzen geeigneter Rahmenbedingungen zu fördern. Festnetzvorleistungsprodukte im
Breitbandbereich wie Bitstromzugang (vgl. Definition der
EU-Kommission in Abschnitt 2) können eine wichtige Rolle für die weitere wettbewerbliche Entwicklung dieses
Marktes spielen.
Dies ist auch die Auffassung der EU-Kommission: In ihrer
Empfehlung v. 11.2.2003 über relevante Produkt- und
Dienstemärkte des elektronischen Kommunikationssektors hat die EU-Kommission diejenigen Märkte definiert,
die für eine Vorabregulierung in Betracht kommen.2 Den
nationalen Regulierungsbehörden wird empfohlen, bei
der Festlegung relevanter Märkte (gem. Art. 15 Abs. 3 der
Richtlinie 2002/21/EG) diese Märkte zu prüfen.
Einer dieser Märkte ist der Markt „Breitbandzugang für
Großkunden“. Dabei ist die Übersetzung des Begriffs
„Wholesale Broadband Access“ missverständlich. Gemeint sind mit diesem Markt Vorleistungen für Breitbandzugang. Dieser Markt umfasst Bitstromzugang sowie
gleichwertige Vorleistungsprodukte, die über andere Infrastrukturen (etwa Kabel, Satelliten) erbracht werden. Nach
der Empfehlungsbegründung ist er derzeit auf Bitstromdienste beschränkt.3 Die Reg TP wird insofern auch in diesem Bereich ein entsprechendes Marktanalyseverfahren
durchzuführen haben.
Die bisher in Deutschland zur Verfügung stehenden Regulierungsinstrumente zur Marktöffnung des Breitbandmarktes sind die entbündelte Teilnehmeranschlussleitung (TAL)
und Line-Sharing. Wettbewerber, die heute DSL-Anschlüsse anbieten, nutzen hierfür fast ausschließlich die entbündelte TAL. Line-Sharing hat sich zumindest bislang am
Markt nicht durchgesetzt.
4
MMR Beilage 10/2003
Sofern ein Wettbewerber nicht die entbündelte TAL nutzt,
kann er dem Endkunden selber keinen DSL-Anschluss anbieten. Damit kann er aber auch kein gebündeltes Angebot aus DSL-Anschluss und Internetzugang (one-stopshopping) ermöglichen. Faktisch müssen auch diejenigen
DSL-Kunden ihren DSL-Anschluss bei der Deutschen Telekom AG (DTAG) einkaufen, die die Internetzugangsleistung von einem anderen ISP als T-Online beziehen. Ein
vom Telefonanschluss entbündeltes reines Resale-Produkt
des Endkundenprodukts T-DSL, das einem ISP ermöglichen würde, seine Leistung mit dem Anschluss zu bündeln, bietet die DTAG derzeit nicht an.
Bitstromzugang stellt eine komplementäre Zugangsvariante zur TAL und dem Line-Sharing dar. Sie hat zum Ziel,
einen graduellen Markteinstieg zu ermöglichen und einen
nachhaltigen Wettbewerb zu fördern. Mit dem Workshop
zum Thema „Bitstromzugang“ setzt die Reg TP den Dialog
fort, den sie im November vergangenen Jahres auf dem Petersberg zum Thema „Wettbewerb im Internetzugangsmarkt“ (MMR-Beilage 3/2003) begonnen hat. Damals
wurde deutlich, dass es gerade beim Thema Bitstromzugang noch erheblichen Klärungsbedarf gibt.
Im Folgenden wird eine kurze Bestandsaufnahme des Diskussionsstands zum Thema Bitstromzugang in Deutschland gegeben. Dazu wird Bistromzugang zunächst im
Kontext des EU-Rechtsrahmens und weiterer EU-Dokumente analysiert. Die wesentlichen Diskussionspunkte
zum Bitstromzugang in Deutschland werden vor dem Hintergrund unterschiedlicher Geschäftsmodelle der Marktteilnehmer beleuchtet. Auch die Debatte um die Konsistenz von Regulierungsentscheidungen ist im Zusammenhang mit Bitstromzugang von großer Relevanz. Abschließend werden einige offene Fragen formuliert, zu deren
Klärung der Workshop beitragen kann. Dabei ist das Programm so ausgelegt, dass rechtliche, ökonomische und
auch technische Aspekte des Bitstromzugangs zur Sprache
kommen werden.
Kurth: Bitstromzugang in Deutschland
Das Angebot maßgeschneiderter Dienste schließt generell
auch die Möglichkeit mit ein, technische Parameter zu beeinflussen. Dies kann je nach Übergabepunkt direkt oder
aber indirekt über vertragliche Regelungen mit dem Bitstromanbieter erfolgen.
Es stellt sich auch die Frage, welche Möglichkeiten der EURechtsrahmen zu einer Verpflichtung zum Bitstromzugang
konkret vorsieht. In verschiedenen Veröffentlichungen bekundet die Kommission ihre Auffassung, dass sie eine klare
Rolle für Entscheidungen durch den Regulierer sieht.7 Laut
Empfehlung ist Bitstromzugang Teil des Vorleistungsmarktes für Breitbanddienste und unterliegt damit potenziell
der Vorabregulierung. Wenn als Ergebnis der Marktanalyse ein Anbieter als marktbeherrschend eingestuft wird,
können die nationalen Regulierer Zugang anordnen und
Verpflichtungen in Übereinstimmung mit der Zugangsrichtlinie (2002/10/EC) auferlegen.
III. Diskussionspunkte zu Bitstrom
1. Übergabepunkte und „Quality of Service“-Parameter
Zu den Punkten, die in den EU-Veröffentlichungen mit gutem Grund offen gelassen wurden, gehört die Frage nach
den geeigneten Übergabepunkten für den Bitstrom.8 Hierbei ist auch nach Auffassung der EU und der European Regulators Group (ERG) die konkrete Netzstruktur des Mitgliedslands zu berücksichtigen.9
Es sind verschiedene Übergabepunkte für den DSL-Verkehr zwischen Incumbent und Wettbewerber möglich, damit Wettbewerber ihr eigenes Netz vollständig nutzen
können (DSLAM, ATM, PoP, IP). Jeder Übergabepunkt definiert ein eigenes Bitstreamprodukt.
Mögliche Übergabepunkte könnten bei Zugrundelegung
der Netzkonfiguration der DTAG (vgl. Abb. 1)
hinter dem DSLAM (Bitstrom 1),
je nach Netzkonfiguration des Konzentratornetzes an
einem ATM-Netzknoten (Bitstrom 2 und 3),
c auf der IP-Ebene am Breitband PoP an 74 Punkten (Bitstrom 4 und 5) oder
c nach Konzentration des Verkehrs auf dem IP-Backbone
an einem Punkt (Bitstrom 6)
c
c
II. Bitstromzugang im EU-Kontext
Die EU-Kommission hat sich in verschiedenen Dokumenten zum Bitstromzugang geäußert. Die folgende Definition fand sich zum ersten Mal in der Mitteilung der Kommission über den entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss v. 23.9.2000 (2000/C 272/10):4 „Bitstream access refers to the situation where the incumbent installs a
high-speed access link to the customer premises and then
makes this access link available to third parties, to enable
them to provide high-speed services to customers.“
Aufbauend auf dieser Definition wurde das Konzept immer weiter entwickelt.5 Bitstromzugang umfasst danach
eine Zugangsleistung bis zum DSLAM und eine Transportleistung, mit der Breitbandverkehr auf eine höhere Netzebene transportiert wird. Bitstromzugang ist dabei nach
unserem Verständnis der EU-Aussagen insbesondere
durch zwei Eigenschaften charakterisiert:6 Er beginnt in jedem Fall beim Endkundenanschluss, unabhängig vom
Übergabepunkt. Damit umfasst er die Kontrolle über die
Endkundenbeziehung, sodass der Wettbewerber DSL-Anschluss und Internetzugang aus einer Hand anbieten
könnte.
Ferner muss ein Wettbewerber auf Basis des Bitstromzugangs eigene, maßgeschneiderte Dienste anbieten können. Dies kann er tun, indem er sein eigenes Netz nutzt
und dadurch einen Teil der Wertschöpfung selbst erbringt.
liegen.
Es ist eine der Aufgaben des Workshops, einer Lösung der
Frage näher zu kommen, für welche dieser Übergabepunkte ggf. ein Bedarf und ob eine Möglichkeit der Realisierung besteht. In Zusammenhang mit den Übergabepunkten besteht auch die Möglichkeit, durch die Kontrolle
4) Mitt. der Kommission über den entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss C (2000) 272, ABl. EG v. 23.9.2000; ebenso Kommission, Achter Bericht über die Umsetzung des Reformpakets für den Kommunikationssektor,
KOM (2002) 695 endg. v. 3.12.2002.
5) Mitt. der Kommission (o. Fußn. 4); ebenso Kommission, Achter Bericht
(o. Fußn. 4).
6) Diese Einschätzung findet sich auch im ERG Consultation Document on
Bitstream Access, Juli 14th 2003, abrufbar unter: http://www.erg.eu.int/doc/
publications/call_input_bitstream_access/call_for_input.doc.
7) Communications Committee, Working Document, Subject: Bitstream access: current regulatory situation in Member States v. 23.6.2003, COCOM0304 final, abrufbar unter: http://forum.europa.eu.int/irc/DownLoad/k5eGAhJWmRGGZhOXZ0pL7RfB4Bgvg-IW/p6hG-f6s7U0UmGlXi_d2ro2s-gv9Of3/z0V/COCOM03-04final.pdf; ebenso Kommission, Achter Bericht (o.
Fußn. 4)
8) Empfehlung der Kommission (o. Fußn. 2), S. 25 f.
9) Vgl. Scott, MMR-Beilage 10/2003, 8 sowie ERG (o. Fußn. 6)
Kurth: Bitstromzugang in Deutschland
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Abb. 1: Mögliche Bitstrom-Übergabepunkte und DTAG Breitband-Vorleistungsprodukte.
technischer Parameter und/oder die Nutzung eigener Infrastruktur differenzierte Produkte anbieten zu können.
2. Einfluss vorhandener Infrastruktur und geplanter
Geschäftsmodelle auf die Bitstromnachfrage
In den Gesprächen, die die Reg TP in den vergangenen
Monaten mit verschiedenen Marktteilnehmern geführt
hat, hat sich gezeigt, dass die Position der Marktteilnehmer
zum Thema Bitstromzugang in engem Zusammenhang
mit dem verfolgten Geschäftsmodell und der vorhandenen
Infrastruktur der Wettbewerber steht.
Dabei ist zunächst einmal festzustellen, dass die Marktteilnehmer in Deutschland z.T. recht unterschiedliche Geschäftsmodelle realisieren. Die Palette reicht vom Teilnehmernetzbetreiber über die Plattformbetreiber bis hin zum
Internet-Service-Provider (ISP) mit bzw. ohne Infrastruktur.
Dementsprechend bieten sie ihren Kunden auch unterschiedliche Dienste an. Daher ist die Interessenlage beim
Thema Bitstromzugang heterogen. Die Bitstromdebatte
verläuft teilweise analog zur Diskussion Dienste- versus
Infrastrukturwettbewerb, wie sie zwischen Teilnehmerund Verbindungsnetzbetreibern geführt wird.
Die Art des geplanten Geschäftsmodells sowie der entsprechenden Dienste beeinflusst die Bitstromnachfrage
eines Unternehmens hinsichtlich des Übergabepunkts,
des Übergabeprotokolls sowie des Wunschs, die „Qualityof-Service“-Parameter wie z.B. Bandbreite, Überbuchung
oder Laufzeit beeinflussen zu können. Angesichts der unterschiedlichen Interessenlagen verwundert es daher
nicht, dass unter den Wettbewerbern keine einheitliche
Position zu den Fragen der Übergabepunkte bzw. des
Übergabeprotokolls besteht.
Diejenigen Wettbewerber, die ihr Geschäftsmodell auf der
entbündelten TAL aufbauen, äußern die Befürchtung, dass
durch den Bitstromzugang ihre Investitionen entwertet
würden. Andere wiederum betrachten den Bitstromzugang als eine Chance. Dies gilt für die Wettbewerber, deren Investitionen eher im Kernbereich der Netze liegen
und die ein flächendeckendes Diensteangebot realisieren
wollen (Plattform- bzw. Netzbetreiber), sowie für die ISPs.
Als wesentlich wird dabei vor allem gesehen, dass der Bitstromzugang die Kontrolle der Endkundenbeziehung ermöglicht.
Während die einen Anbieter stärker auf den Massenmarkt
mit eher standardisierten Produkten abzielen, konzentrieren sich andere Anbieter stärker oder ausschließlich auf
große Geschäftskunden. Für diese sind neben breitbandigen Internetzugängen mit schnellem Zugriff auf die Angebote im WWW auch andere Dienste wie Video-Conferencing relevant.
Für Streaming-Produkte wie Kino-Trailer dürfte „Qualityof-Service“ der Übertragungsleistung auch eine Rolle spielen. Bei diesen Angeboten wird der Inhalt nicht auf die
Festplatte des Nutzers geladen, sondern liegt auf dem Server des ISP und wird „real-time“ empfangen. Eine spannende Frage ist, ob solche Dienste mit den am Markt befindlichen Vorleistungsprodukten realisierbar sind oder ob
auch dafür ein Bitstromzugangsprodukt erforderlich wäre.
Unternehmen, die den Massenmarkt bedienen wollen,
fordern eher eine IP-Übergabeschnittstelle. Im Massenmarktgeschäft, so diese Unternehmen, seien prinzipiell
„best-effort“-Produkte ausreichend, bei denen etwa für die
Kunden keine Bandbreitengarantie zugesagt wird. I. Ü.
solle man – vor allem auch aus Gründen der Zeitersparnis
– auf den bestehenden Schnittstellen aufsetzen.
Wettbewerber, die primär große Firmenkunden im Fokus
haben, votieren tendenziell eher für eine Übergabe des
Bitstroms an einer ATM-Schnittstelle. Für diese Unternehmen spielt die Garantie von Service-Levels eine große Rol-
6
MMR Beilage 10/2003
le. Z. T. wurde die Meinung vertreten, dass die Kontrolle
über Qualitätsparameter sich besser bei einer ATM- als bei
einer IP-Übergabe des Bitstroms realisieren ließe.
IV. Notwendigkeit konsistenter
Entscheidungen
In dem Maße, wie Marktteilnehmer an verschiedenen Stellen der Wertschöpfungskette investiert haben, gewinnt die
Konsistenz bei Regulierungsentscheidungen, insbesondere zu Entgelten, eine immer größere Bedeutung.
Das Gebot eines konsistenten Regulierungsregimes und
insbesondere einer konsistenten Entgeltregulierung ist expressis verbis Teil des neuen EU-Regulierungsrahmens.
Nach Art. 8 Abs. 2b der Rahmenrichtlinie ist von den nationalen Regulierungsbehörden zu gewährleisten, dass „es
keine Wettbewerbsverzerrungen oder -beschränkungen
im Bereich der elektronischen Kommunikation gibt“. I. Ü.
ist das Konsistenzgebot auch im § 23 Abs. 2 des Referentenentwurfs für das neue TKG (TKG-E) erwähnt. Danach ist
„darauf zu achten, dass Entgeltregulierungsmaßnahmen in
ihrer Gesamtheit abgestimmt sind ...“
Dieses Konsistenzgebot ist in folgendem Kontext zu sehen:
Die Vielzahl von Geschäftsmodellen führt dazu, dass bestimmte Vorleistungsprodukte des Incumbent für einen
Teil der Wettbewerber als komplementäre Komponenten
für ihr eigenes Angebot zwingend notwendig sind, während dieselben Vorleistungsprodukte für andere Wettbewerber Substitute für ihre selbst aufgebaute Infrastruktur
darstellen. Dementsprechend wird der erste Wettbewerber für einen Regulierungsansatz plädieren, der zu niedrigen Vorleistungskosten führt, während letzterer gegen
möglichst hohe Vorleistungsentgelte konkurrieren will.
Aus Sicht eines Wettbewerbers kann sich ein Vorleistungsprodukt im Zeitablauf von einem notwendigen komplementären Teil seines Angebots zu einem Substitut für die
inzwischen selbst bereitgestellte Infrastruktur entwickeln.10 Dies ist der Fall, wenn er in der Markteinstiegsphase vor allem auf Vorleistungsprodukte des Incumbent
zurückgreift, dann aber, um mit dem Bild der Leiter von
Professor Cave zu sprechen,11 weitere Sprossen erklimmt,
indem er schrittweise seine eigene Infrastruktur ausbaut.
Die Herstellung von Konsistenz wird erschwert, wenn verschiedene Elemente der Wertschöpfungskette von den
Vorleistungsprodukten ggf. über Großhandelsprodukte bis
zum Endkundenprodukt, die alle zueinander konsistent
sein müssen, einem unterschiedlichen Regulierungsregime unterliegen (reguliert/unreguliert, ex ante/ex postRegulierung, Kostenorientierte Entgeltfestsetzung/Retail
minus Festsetzung des Entgelts).12 I. R. d. Bitstromdebatte
sind zwei Konsistenzaspekte von Bedeutung: Vorleistungsprodukte müssen zueinander konsistent sein und
Vorleistungsprodukte müssen zu Endkundenprodukten
konsistent sein.
Im ersten Fall sind zwei Varianten zu unterscheiden: Sofern in Deutschland mehr als ein Bitstromprodukt realisiert
würde, wäre zunächst sicherzustellen, dass Konsistenz
zwischen diesen Varianten gewährleistet ist. Weiterhin
muss Konsistenz aber auch zwischen einem oder mehreren Bitstromprodukten einerseits und den bereits bestehenden Vorleistungsprodukten ZISP, Gate und OC andererseits bestehen. Konsistenz bedeutet vor allem, dass die
Preisverhältnisse zwischen verschiedenen Produkten ökonomisch „richtig“ bemessen sein müssen und keine Preis-
Kurth: Bitstromzugang in Deutschland
Kosten-Scheren entstehen. Andernfalls kommt es zu Anreizverzerrungen und Fehlsteuerungen von Investitionen.
Insofern stellt sich hier kein grundlegend anderes Problem
als im Bereich der herkömmlichen Sprachtelefonie. Möglicherweise könnte ein Kostenmodell im Breitbandbereich
ebenso wie im Schmalbandbereich wertvolle Dienste leisten, um diesen Konsistenzanforderungen gerecht zu werden.
Die Bedeutung der Forderung nach Konsistenz lässt sich
an einem aktuellen Beispiel aus der Regulierungspraxis
der Behörde, nämlich der Entgeltentscheidung zu dem bestehenden Breitbandvorleistungsprodukt T-DSL-ZISP, verdeutlichen. Diese ist auch für mögliche Bitstromzugangsprodukte relevant, soweit sich deren Wertschöpfungsanteile im Breitbandbereich mit denen von T-DSL-ZISP überschneiden.
Zunächst einmal ist festzustellen, dass das Produkt ZISP,
das erst am Breitband-PoP ansetzt, keinen Bitstromzugang
darstellt, in erster Linie weil es den Endkundenzugang
nicht umfasst. Dies gilt ebenso für die anderen soweit unregulierten Breitbandvorleistungsprodukte Gate und OC.
Auch die von der DTAG geplante Verlagerung des Konzentratornetzes in die Vorleistungsebene ändert nichts an
dieser Einschätzung.
Die DTAG hat in ihrem Entgeltantrag zum Produkt T-DSLZISP v. 4.4.2003 die Einführung eines neuen volumenabhängigen Entgelts für die Nutzung des Konzentratornetzes
beantragt und intendiert, die Grenze zwischen Endkundenanschluss und Vorleistungsprodukten vom BreitbandPoP zum DSLAM zu verlegen. Die Reg TP hat in ihrer Entscheidung vom 13.6.2003 dieses Entgelt als z.Zt. nicht genehmigungsfähig angesehen. Gründe dafür waren unter
anderem, dass die kapazitätsabhängige Komponente Kosten abdecken soll, die z.Zt. bereits in den Anschlussentgelten der Endkunden für T-DSL enthalten und somit abgegolten sind.
Die Erhebung eines solchen Entgelts war auch zu versagen, weil diese Komponente in den vergleichbaren Zugängen OC und Gate nicht enthalten ist und daher zwischen
den Vorleistungsprodukten keine Konsistenz besteht. Ein
Nutzungsentgelt für das Konzentratornetz i.R.v. ZISP kann
nur erhoben werden, wenn dies auch in gleicher Höhe bei
Gate und OC erfolgt (vgl. Abb. 2).
Vorausgesetzt, die Konzentratornetzkosten wären in gleicher Höhe auch in den anderen Vorprodukten enthalten,
bleiben im Hinblick auf die Abschätzung des adäquaten
Preisabstands zwischen den Vorprodukten Gate , OC und
ZISP Kenntnisse der Skalenerträge bei der Verkehrskonzentration auf der IP-Ebene notwendig. Ohne entsprechende Berücksichtigung dieser Skalenerträge könnte es
zu Verzerrungen beim Wettbewerb auf der Wertschöpfungsstufe des IP-Backbones kommen. Auch für diese
Fragestellung wäre ggf. ein Kostenmodell sinnvoll einsetzbar.
V. Ziele des Workshops
Der Workshop bietet die Gelegenheit, auf rechtliche, ökonomische sowie technische Aspekte des Bitstromzugangs
einzugehen sowie die verschiedenen Sichtweisen der
10) Vgl. Cave/Vogelsang, How access pricing and entry interact, http://users.
wbs.warwick.ac.uk/cmur/publications/research_papers.htm.
11) Vgl. Cave, MMR-Beilage 10/2003, 15 ff.
12) Vgl. Cave (o. Fußn. 11).
Kurth: Bitstromzugang in Deutschland
MMR Beilage 10/2003
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– Konsistenzanforderung zwischen Endkundenprodukten (DSL-Anschluss und ISP-Leistung) und Vorleistungsprodukten
– Konsistenzanforderung aller Vorleistungsprodukte untereinander
Abb. 2: Wertschöpfungsstufen
Marktteilnehmer darzustellen und zu diskutieren. Vor allem gilt es Antworten auf die folgende Fragen zu finden:
Wie sieht der rechtliche Rahmen für die Anordnung des
Bitstromzugangs aus? Im Kontext des EU-Rechtsrahmens
ist die Frage nach den „Remedies“ beim Bitstromzugang
zu klären. Im nationalen Rahmen stellt sich die Frage, inwieweit eine Anordnung nach § 16 TKG-E realisierbar ist.
Zu beantworten ist auch die Frage nach dem ökonomischen Rationale für den Bitstromzugang.
Die Wettbewerber werden darlegen, wie sie die Rolle von
Bitstromzugang sehen und welche Bitstromvarianten sie
konkret nachfragen wollen. Ebenso zu diskutieren ist aber
auch, ob es bei der Realisierung des Bitstromzugangs auch
Beschränkungen auf der Angebotsseite gibt. Dazu wird die
DTAG sicher Stellung nehmen.
Relevant ist insbesondere aber auch die Frage, an welchen
Stellen des Konzentratornetzes Verkehr für ein Bitstromprodukt übergeben werden könnte. Zu klären ist ferner, ob
der Bitstromzugang ausschließlich auf ATM-Ebene bzw.
IP-Ebene oder auf beiden Ebenen erfolgen soll. Möglicherweise könnte eine sinnvolle, pragmatische Lösung für
Deutschland so aussehen, dass man jeweils eine Bitstromvariante mit ATM- bzw. mit IP-Übergabe realisiert. Mit
einem solchen Ansatz ließe sich möglicherweise den unterschiedlichen Bedürfnissen der Marktteilnehmer am
ehesten gerecht werden.
Generell besteht ein Trade-off zwischen der Komplexität
des Angebots und dem Realisierungstempo. Wenn jede
erdenkliche und nachgefragte Bitstromvariante umgesetzt würde, so ginge dies zu Lasten des Zeitbedarfs und
dürfte die Zumutbarkeitsgrenze bei der DTAG übersteigen.
Dies ist gerade in Bezug auf die Thematik der „Quality-ofService“-Parameter zu berücksichtigen. Jeder einzelne
Qualitätsparameter kann in unterschiedlichen Ausprägungen nachgefragt werden. Kombiniert man alle nachgefragten Qualitätsausprägungen, erhält man eine sehr komplexe Matrix. Das Thema Qualitätsparameter muss aber in jedem Fall beherrschbar bleiben.
Zwischen der Nachfrage- und der Angebotsseite besteht
naturgemäß ein gewisses Spannungsfeld. Hier ist es unsere
Aufgabe, einen angemessenen Interessenausgleich zwischen allen Seiten zu realisieren.
Fasst man alle diese Aspekte zusammen, so gilt es eine Lösung zu finden, die den unterschiedlichen Geschäftsmodellen Rechnung trägt und sich gleichzeitig auch rasch
umsetzen lässt und für die DTAG realisierbar ist. Möglicherweise zeichnen sich erste Lösungsansätze ab, die unter Berücksichtigung des technisch Machbaren, des ökonomisch Sinnvollen sowie des rechtlich Möglichen weiterverfolgt werden sollten.
8
MMR Beilage 10/2003
PETER SCOTT
Bitstream Access in the New EU Regulatory
Framework
The debate on bitstream access in Europe should be seen
within the broader context of the European Council’s goal
of moving towards a knowledge based economy – the socalled ’Lisbon’ agenda. This agenda was set at the height of
the dot com bubble, in Spring 2000, and while the communications marketplace is very different today to what it
was then, that goal remains a major political objective for
the European Union.
The European political leaders recognised that a knowledge based society needs a ’world class communication
infrastructure’ – one that exploits the latest technology and
provides innovation, quality, choice, and value for money
for users.
Today, the focus is on deployment of broadband communications, as set out in the eEurope action plan. The Commission’s Recommendation on relevant markets identifies
wholesale broadband access as one of the markets that
need to be analysed by national regulatory authorities, and
that may justify ex ante regulation. The wholesale broadband access market covers bitstream access.
Any decision on the type of bitstream access to be offered
needs to take into account the need to promote innovation
and choice: solutions should facilitate innovation in such
areas as technical characteristics, tariff structures, and service quality levels, because all of these serve to increase
user choice.
EU and Commission documents provide a number of descriptions of bitstream access, but there is no formal legal
definition. Bitstream access involves provision of a high
speed digital link to the customer’s premises, but the other
end of that link could be at the DSLAM level, at the ATM
level, and/or at the IP level, and at each of these levels
there may be a variety of technical possibilities; it depends
among other things on the precise architecture of the network.
The situation in Member States varies considerably: bitstream access may be offered at the level of the local ATM
switch, the distant ATM switch, and/ or at the IP level, or
not at all. In some countries only resale services are available. The reason for this variation appears to be partly regulatory and partly technical. Clearly network architectures
differ from country to country, including the degree to
which ATM and IP networks are deployed. But also the
rules on bitstream access and related products differ. This
appears to be a result of the specific manner in which the
former EU rules on interconnection and special network
access were implemented in national legislation. This is
exactly the situation that the new regulatory framework is
designed to address.
The new framework aims to achieve a much more consistent application of the rules between Member States. Consistency from one country to another means that a new entrant that is seeking to offer services across Europe is not
faced with widely different wholesale offerings in each
country. This need for consistency within the single market
was supported by all players – incumbents and new entrants – during the discussions leading up to adoption of
the new regulatory framework. Of course at the national
level there is also a need to ensure consistency, for example in the relationship between wholesale and retail prices
in order to avoid margin squeeze.
So what could be different in the future? Obviously network architectures will continue to differ, and that is not
going to change in the short term. But under the new
framework there is the possibility for regulators to act in a
more consistent fashion and to agree on common network
access rules, in particular in an area like bitstream access
which is so closely linked to the Lisbon goals of ’broadband Europe’.
The Commission Services have recently asked the European Regulators’ Group (ERG) to develop an agreed position on bitstream access, covering in particular:
the provision of bitstream access in all Member States,
the network location(s) at which bitstream access is offered. There are likely to be a series of locations at which
bitstream access will be offered, and the challenge for the
ERG is to try to find a standard range of bitstream offerings
that could be made available in whole or in part in all
Member States.
c the remedies (obligations) that might be imposed on operators when they provide bitstream access services. Remedies could include pricing rules, rules for non-discrimination, and the precise access conditions to be imposed.
c
c
The Commission is working separately with the ERG on
the general issue of remedies under the new regulatory
framework. In the past the Commission services have
worked with NRAs on cost models for interconnection
pricing, and further work on cost models could be considered, if justified.
The current discussion in Germany on bitstream access is
important for the future development of the German market, but also because the solutions that are found will feed
into the debate at the European level, and thus have an impact beyond the borders of Germany alone.
c Peter Scott, DG Information Society, European Commission, Brussels. The opinions expressed are purely personal and do not necessarily reflect those of the European
Commission.
MMR Beilage 10/2003
9
BERND HOLZNAGEL / ANNE HOMBERGS
Bitstromzugang im Lichte des Referentenentwurfs des
TKG
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I. Einleitung
gulierung.1 Ein wichtiges Instrument, um diese Zielsetzung
zu erreichen, ist aus Sicht der Europäischen Kommission
die Gewährung schnellen Bitstromzugangs.2 Im Folgenden werden zunächst der Begriff „Bitstromzugang“ näher
beleuchtet und die Arten des Bitstromzugangs vorgestellt.
Daran anschließend wird untersucht, ob und inwiefern die
Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post
(Reg TP) Bitstromzugang nach den Vorschriften des Referentenentwurfs zum Telekommunikationsgesetz (TKG-E)3
anordnen könnte.
Wettbewerb im Breitbandmarkt zu schaffen, ist eines der
zentralen Ziele der europäischen und nationalen TK-Re1) Mitt. der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen v. 28.5.2002,
eEurope 2005: Eine Informationsgesellschaft für alle, Aktionsplan zur Vorlage
im Hinblick auf den Europäischen Rat von Sevilla am 21./22.6.2002, KOM
(2002) 263 endg., abrufbar unter: http://europa.eu.int/eur-lex/de/com/cnc/
2002/com2002_0263de01.pdf, S. 7 ff.
2) Vgl. etwa die Mitt. der Kommission über den entbündelten Zugang zum
Teilnehmeranschluss: Wettbewerbsorientierte Bereitstellung einer vollständigen Palette von elektronischen Kommunikationsdiensten einschließlich multimedialer Breitband- und schneller Internet-Dienste (2000/C 272/10), ABl.
EG Nr. C 272 v. 23.9.2000, S. 55 ff., Pkt. 1.1 und 2.3; Achter Bericht der Kommission über die Umsetzung des Reformpakets für den Telekommunikationssektor, KOM(2002) 695 endg., abrufbar unter: http://europa.eu.int/information_society/topics/telecoms/implementation/annual_report/8threport/finalreport/com2002_0695de01.pdf, Pkt. 4.4.
3) Der Referentenentwurf zur TKG-Novelle des Bundesministeriums für
Wirtschaft und Arbeit v. 30.4.2003 ist abrufbar unter: http://www.bmwi.de/
Redaktion/Inhalte/Downloads/TKG-RefE,property=pdf.pdf.
4) Mitt. der Kommission über den entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss (o. Fußn. 2), Pkt. 2.3 und im Anhang Pkt. 1.3; Achter Bericht der Kommission über die Umsetzung des Reformpakets für den Telekommunikationssektor (o. Fußn. 2), Pkt. 4.4 und 4.4.1; Communications Committee, Working
Document, Subject: Bitstream access: current regulatory situation in Member
States v. 23.6.2003, COCOM03–04 final, abrufbar unter: http://forum.
europa.eu.int/irc/DownLoad/k5eGAhJWmRGGZhOXZ0pL7RfB4Bgvg-IW/
p6hG-f6s7U0UmGlXi_d2ro2s-g-v9Of3/z0V/COCOM03–04final.pdf, S. 2;
European Regulators Group (ERG) Consultation Document, Bitstream Access
v. 14.7.2003, abrufbar unter: http://www.erg.eu.int/doc/publications/call_input_bitstream_access/call_for_input.doc, S. 2 und 3; European Telecommunications Platform (ETP) Recommendations on high speed bitstream services
in the local loop, June 2001, (o1)-019, abrufbar unter: http://www.etp-online.org/html/pub_news_archivemain_page.asp, Pkt. 1.1.
5) Achter Bericht der Kommission über die Umsetzung des Reformpakets für
den Telekommunikationssektor (o. Fußn. 2), Pkt. 4.4; Anhang 1 zum Achten
Bericht der Kommission über die Umsetzung des Reformpakets für den Telekommunikationssektor v. 3.12.2002, SEC(2002) 1329, abrufbar unter: http://
europa.eu.int/information_society/topics/telecoms/implementation/annual_
report/8threport/finalreport/annex1.pdf, Pkt. 5.1; COCOM03-04 final (o.
Fußn. 4) S. 2; ERG Consultation Document, Bitstream Access (o. Fußn. 4),
S. 2.
6) Umfasst sein sollen sowohl die direkte als auch eine sog. „indirekte Kontrolle“, bei der der Incumbent die technischen Parameter so verändert, wie es
vom Markteinsteiger verlangt wird.
7) ERG Consultation Document, Bitstream Access (o. Fußn. 4), S. 2 und 3.
8) Mitt. der Kommission über den entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss (o. Fußn. 2), Pkt. 2.3 und im Anhang Pkt. 1.3; COCOM03–04 final (o.
Fußn. 4), S. 2; ERG Consultation Document, Bitstream Access (o. Fußn. 4),
S. 3.
9) DSLAM steht für „Digital Subscriber Line Access Multiplexor“. Zu den
technischen Grundlagen von Bitstromzugang vgl. Holznagel/Hombergs,
MMR-Beil. 3/2003, 37, 38 f.
10) ATM steht für „Asynchronous Transfer Mode“. Hinter diesem Begriff verbirgt sich ein verbindungsorientiertes paketvermitteltes Datenübertragungsverfahren.
c Professor Dr. Bernd Holznagel ist Direktor der öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Instituts für Informations-, Telekommunikations- und Medienrecht (ITM) in Münster. Anne Hombergs ist wissenschaftliche Mitarbeiterin am ITM.
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II. Begriffsbestimmungen
Was verbindet die Mehrzahl der am kommunikationsrechtlichen Leben Beteiligten mit Bitstromzugang? Resümiert man die Ansichten der Kommission, der Marktteilnehmer und bestimmter im TK-Bereich agierender Gremien, so lässt sich, was mit Bitstromzugang zumeist gefordert wird, abstrakt wie folgt zusammenfassen: Bitstromzugang ist danach ein Vorleistungsprodukt, bei dem
der etablierte Betreiber mittels des Kupfer-Teilnehmeranschlusses eine Hochgeschwindigkeitsverbindung zum
Kunden herstellt und dann Dritten verfügbar macht. Diese sollen dadurch in die Lage versetzt werden, den Kunden selbst Hochgeschwindigkeitsdienste anbieten zu
können.4 Deutlich wird somit, dass mit Bitstromzugang
ein bis zum endkundenseitigen Netzabschlusspunkt reichendes Produkt verbunden wird. Erhält der Wettbewerber auf Grund der gewährten Vorleistung keine Verbindung bis zum Endkunden, so soll kein Bitstromzugang
vorliegen.
Nicht erfasst sind bloße Wiederverkaufsangebote, da den
Wettbewerbern in diesem Fall (rechtlich und technisch)
nicht die Möglichkeit verschafft wird, ihre eigenen Hochgeschwindigkeits-Zugangsdienste unterschiedlich von denen des Incumbent zu gestalten.5 Die Möglichkeit zur
Kontrolle bestimmter technischer Eigenschaften des
Dienstes für den Endnutzer6 und/oder die Nutzung des eigenen Netzwerks oder alternativer Netzwerkangebote,
um den Dienst zu vervollständigen, werden implizit als
Teilelemente von Bitstromzugang vorausgesetzt.7
Schließlich variieren die Punkte im Kommunikationsnetz,
an denen Bitstromzugang zu gewähren ist, d.h. es sind
verschiedene Bitstromvorleistungen denkbar.8 Die erste
Möglichkeit zur Übergabe des Datenverkehrs besteht am
DSLAM,9 die letzte im Bereich der IP-Ebene. Dazwischen ist Zugang auf der ATM-Ebene10 denkbar. Unklar
ist insofern allerdings noch, ob die Übertragungsleistung
vom DSLAM in höhere Netzwerkebenen (also zur ATModer IP-Ebene) Teil des Gesamtprodukts Bitstromzugang
10
MMR Beilage 10/2003
Holznagel/Hombergs: Bitstromzugang im Lichte des Referentenentwurfs des TKG
ist,11 oder ob die Gesamtleistung aus Bitstromzugang und
dem Übertragungsdienst bestehen soll.12
III. Arten des Bitstromzugangs
1. Zugang auf ATM-Ebene
Bitstromzugang auf ATM-Ebene bedeutet, dass die Hochgeschwindigkeitsverbindung zum Endkunden mittels des
Kupfer-Teilnehmeranschlusses und eine Übertragungsleistung vom DSLAM bis zu einem Netzknoten des ATM-Netzes des Incumbent geleistet werden. Dort wird der Verkehr
an das zusammengeschaltete ATM-Netz des Wettbewerbers übergeben. In einigen europäischen Staaten wie z.B.
Frankreich wird Bitstromzugang bereits über ATM-Netze
hergestellt.13 In Deutschland wurde Zugang auf ATM-Ebene bisher nur einmal, und zwar im Jahre 2001 durch die
Talkline-GmbH & Co KG angestrebt.14 Allerdings ging es
Talkline nicht darum, ein eigenes Talkline-DSL-Produkt
auf den Markt zu bringen. Es sollte kein zum Endkunden
reichendes Produkt seitens der Deutschen Telekom AG
(DTAG) geleistet werden.15 Bitstromzugang im oben skizzierten Sinne wird mithin in der Bundesrepublik bisher
nicht gewährt und wurde auch noch nicht beantragt.16
2. Zugang auf IP-Ebene
Bei IP-Bitstromzugang wird zusätzlich zur Hochgeschwindigkeitsverbindung über den Kupfer-Teilnehmeranschluss die Übertragungsleistung bis zur IP-Ebene erbracht. Dabei kann wiederum danach unterschieden werden, wie weit die Übertragungsleistung auf der IP-Ebene
reicht. Die DTAG bietet Wettbewerbern im IP-Bereich Vorleistungsprodukte an, bei denen sie den Internetverkehr
ihrer T-DSL-Kunden an ihren Breitband Points-of-Presence
(BB-PoP) übergibt. Im Einzelnen handelt es sich um die
Produkte T-DSL-ZISP, ISP-Gate und OnlineConnect (ehemals T-Interconnect Online-Connect).17 Unterschieden
werden kann dabei zum einen danach, ob die IP-Plattform
der DTAG mitgenutzt wird (so bei ISP-Gate und OnlineConnect), oder ob die Provider über eine eigene bundesweite IP-Plattform verfügen (so bei T-DSL-ZISP). Im zuletzt
benannten Fall übernimmt der Wettbewerber den Datenverkehr an allen 74 BB-PoP-Standorten der DTAG und erbringt die Übertragungsleistung im IP-Backbone komplett
selbstständig. Bei der Nutzung der Telekom-eigenen IPPlattform kann ferner danach unterschieden werden, ob
sich der Wettbewerber i.R.e. Komplettangebots direkt an
die IP-Plattform der DTAG anschließt, ihm also auch die
Internet-Konnektivität bereitgestellt wird, (so bei OnlineConnect) oder ob lediglich eine Transportleistung über die
IP-Plattform der DTAG zu einem zentralen Übergabepunkt erfolgt und somit der Mehrwert im IP-Backbone teils
von der DTAG und teils vom Wettbewerber erbracht wird
(so bei ISP-Gate).18 Da jedoch bei all diesen Produkten nur
der Internetverkehr der T-DSL-Kunden übergeben wird
und die Leistungen somit nicht die gesamte Verbindung
bis zum endkundenseitigen Netzabschlusspunkt umfassen, handelt es sich hier nicht um Bitstromzugang im oben
skizzierten Sinne.19 Eigene DSL-Produkte können die
Wettbewerber auf Basis der benannten Vorleistungen
nicht anbieten.
Würden die DTAG-Produkte hingegen in der Weise erweitert, dass sie Zugang bis zum Netzabschlusspunkt auf der
Endkundenseite ermöglichten, so könnten die Wettbewerber auch eigene DSL-Anschlüsse anbieten. Ihre Kunden
müssten nicht notwendig T-DSL-Anschlüsse beziehen, um
ihre Internetzugangsdienste zu nutzen. Ob damit aber
gleichzeitig auch ein Bitstrom-Vorleistungsprodukt vorliegt, hängt nach dem oben Gesagten zusätzlich davon ab,
ob den Wettbewerbern auf Grund der Vorleistung mehr als
bloßes Resale ermöglicht wird, d.h. ob sie in die Lage versetzt werden, ihre eigenen Hochgeschwindigkeitsdienste
unterschiedlich von denen des Incumbent zu gestalten.20
IV. Realisierbarkeit nach TKG-E
1. Auswahl des Regulierungsinstrumentariums
Das TKG-E enthält vor allem in seinem Zweiten Teil mögliche Regulierungsbefugnisse für die Reg TP. Unterschieden werden kann bei den meisten dieser Vorschriften zunächst danach, für welche Ebene die Regulierungsbefugnisse gelten, ob für die Endkunden- oder die Vorleistungsebene. § 35 TKG-E befasst sich speziell mit der Regulierung von TK-Diensten für Endnutzer. Die Mehrheit der übrigen im Zweiten Teil normierten Regulierungsbefugnisse,
insbesondere die Vorschriften zur Zugangsregulierung,
betreffen allein die Vorleistungsebene. Die mit Bitstromzugang begehrte Hochgeschwindigkeitsverbindung zum
Endkunden wird von den Wettbewerbern benötigt, damit
diese selbst Hochgeschwindigkeitsdienste gegenüber dem
Endkunden anbieten können. Es handelt sich dabei mithin, wie bereits angedeutet, um eine Vorleistung. Die Vorschriften betreffend die Vorleistungsregulierung sind einschlägig. § 16 TKG-E stellt dabei die Norm dar, die sich in
Umsetzung von Art. 12 Zugangsrichtlinie21 mit den Zugangsverpflichtungen im engeren Sinne beschäftigt. Bitstromzugang könnte deshalb nach § 16 TKG-E zu verwirklichen sein. Insofern werden auch die §§ 17 und 21 TKG-E
relevant, die sich mit der Durchsetzung von Zugangsverpflichtungen nach § 16 TKG-E beschäftigen.
2. Tatbestandsvoraussetzungen des § 16 TKG-E
Auf der Tatbestandsseite fordert § 16 TKG-E quasi als Subjekt möglicher Zugangsverpflichtungen einen marktbeherrschenden Betreiber öffentlicher TK-Netze.
11) Dieses Verständnis legt der Achte Bericht der Kommission über die Umsetzung des Reformpakets für den TK-Sektor (o. Fußn. 2), Pkt. 4.4 nahe, wenn
es dort heißt „Bitstromzugang lässt sich definieren als die Bereitstellung von
Übertragungskapazität zwischen einem Endnutzer mit Telefonanschluss und
dem Zusammenschaltungspunkt, der dem Markteinsteiger zur Verfügung
steht.“; ähnlich ERG Consultation Document, Bitstream Access (o. Fußn. 4),
S. 3.
12) So könnte man die Mitt. der Kommission über den entbündelten Zugang
zum Teilnehmeranschluss (o. Fußn. 2), Pkt. 2.3 und im Anhang Pkt. 1.3 verstehen, wenn es dort heißt: „Der etablierte Betreiber kann seinen Mitbewerbern
auch Übertragungsdienste anbieten [...]“.
13) Eine tabellarische Auflistung der Regulierung von Bitstromzugang in den
EU-Mitgliedstaaten findet sich in COCOM03–04 final (o. Fußn. 4) im Anhang.
14) Anhang 3 zum Achten Bericht der Kommission über die Umsetzung des
Reformpakets für den TK-Sektor, Pkt. 3.3 (Germany), abrufbar unter:
http://europa.eu.int/information_society/topics/telecoms/implementation/
annual_report/8threport/finalreport/deutschlandfinal.pdf, Unterpunkt 2.4
und den darin angegebenen Beschluss Reg TP, B.v. 8.5.2001 – BK 4c-01–003/
23.02.01.
15) Vgl. zum Ganzen Reg TP B.v. 08.5.2001 (o. Fußn. 14). Zusammenfassend Holznagel/Hombergs (o. Fußn. 9), S. 40.
16) Als Antrag auf Bitstromzugang eingestuft wurde dieser Fall dagegen noch
in Holznagel/Hombergs (o. Fußn. 9), S. 40.
17) Vgl. zu der Beschreibung der DTAG-Produkte insgesamt Schwarz-Schilling, Bitstream Access from a German Perspective, Vortrag bei der ETP v.
21.5.2003, Folie 12.
18) Hierzu auch Holznagel/Hombergs (o. Fußn. 9), S. 41.
19) Anders noch Holznagel/Hombergs (o. Fußn. 9), S. 41.
20) S.o. II.
21) Richtlinie 2002/19/EG des Europäischen Parlaments und des Rates v.
7.3.2002 über den Zugang zu elektronischen Kommunikationsnetzen und zugehörigen Einrichtungen sowie deren Zusammenschaltung, ABl. EG Nr. L 108
v. 24.4.2002, S. 7 (ZuRL).
Holznagel/Hombergs: Bitstromzugang im Lichte des Referentenentwurfs des TKG
a) Marktbeherrschende Stellung
Die materiell-rechtlichen Kriterien und das Verfahren zur
Ermittlung einer marktbeherrschenden Stellung auf den
TK-Märkten sind in den §§ 8 ff. TKG-E geregelt. Dabei handelt es sich um ein mehrstufiges Verfahren der Kooperation
von Reg TP und EU-Kommission, durch welches der Kommission weitreichende Einflussmöglichkeiten gewährt
werden.22
Marktabgrenzung
Die erste Stufe bildet die Marktabgrenzung nach § 8 TKGE. In diesem Verfahrensschritt legt die Reg TP die sachlich
und räumlich relevanten Märkte fest, die nach den Vorschriften des Zweiten Teils des TKG-E reguliert werden.
Einer solchen Regulierung sollen dabei nur die Märkte unterliegen, auf denen kein funktionsfähiger Wettbewerb
i.S.d. § 3 Nr. 9 TKG-E besteht.23 Bei der Bestimmung dieser Märkte verfügt die Reg TP zwar ausweislich des Wortlauts des § 8 TKG-E über einen Beurteilungsspielraum. Sie
hat jedoch gleichzeitig sowohl die Empfehlung der Kommission über relevante Produkt- und Dienstmärkte als
auch die Leitlinien der Kommission zur Marktanalyse und
Ermittlung beträchtlicher Marktmacht24 weitestgehend zu
berücksichtigen.25
In ihrer ersten Empfehlung v. 11.2.200326 hat die Kommission unter anderem den Markt „Breitbandzugang für
22) Hierzu Husch/Kemmler/Ohlenburg, MMR 2003, 139, 141; Koenig/
Loetz/Neumann, Die Novellierung des Telekommunikationsgesetzes, 2003,
S. 118; Scherer, K&R 2002, 273, 285; Schütz/Attendorn, MMR-Beil. 4/2002,
12 ff.
23) Zu der Kritik an der Verwendung des Begriffs „wirksamer Wettbewerb“
neben dem Begriff „funktionsfähiger Wettbewerb“ im TKG-E vgl. die Anmerkungen der Abteilung A des Zentrums für Europäische Integrationsforschung
(ZEI) zum Referentenentwurf zur TKG-Novelle des Bundesministeriums für
Wirtschaft und Arbeit (BMWA), abrufbar unter: http://www.tkrecht.de/tkg_
novelle/2003/material/zei_20030526.pdf, Nr. 23.
24) Leitlinien der Kommission zur Marktanalyse und Ermittlung beträchtlicher Marktmacht nach dem gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische
Kommunikationsnetze und -dienste (2002/C 165/03), ABl. EG Nr. C 165 v.
11.7.2002 (Leitlinien), S. 6 ff.
25) § 8 Abs. 2 Satz 2 TKG-E.
26) Empfehlung der Kommission v. 11.2.2003 über relevante Produkt- und
Dienstmärkte des elektronischen Kommunikationssektors, die auf Grund der
Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über einen
gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und
-dienste für eine Vorabregulierung in Betracht kommen (2003/311/EG), ABl.
EG Nr. L 114 v. 8.5.2003 (Empfehlung), S. 45 ff.
27) Nr. 12 des Anhangs zu der Empfehlung (o. Fußn. 26).
28) Vgl. die Bezeichnung im Anhang Nr. 12 der englischen Fassung der Empfehlung, abrufbar unter: http://europa.eu.int/information_society/topics/telecoms/regulatory/publiconsult/documents/relevant_markets/l_11420030508
en00450049.pdf.
29) Empfehlung (o. Fußn. 26), Erwägungsgrund 6; Begr. zu der Empfehlung
der Kommission, abrufbar unter: http://europa.eu.int/information_society/topics/telecoms/regulatory/maindocs/documents/explanmemode.pdf, S. 6 f.
30) Nr. 12 des Anhangs zu der Empfehlung (o. Fußn. 26).
31) Begr. zu der Empfehlung (o. Fußn. 29), S. 24.
32) Genaue Daten finden sich im Jahresbericht 2002 Marktbeobachtungsdaten der Reg TP, abrufbar unter: http://www.regtp.de, S. 20 ff.
33) S.o. III und COCOM03–04 final (o. Fußn. 4) im Anhang.
34) Begr. zu der Empfehlung (o. Fußn. 29), S. 25.
35) Vgl. § 10 Abs. 2 Nr. 3 TKG-E.
36) Zur Kritik an der Verwendung des Begriffs der marktbeherrschenden Stellung i.S.d. GWB vgl. die Anmerkungen der Abteilung A des ZEI zum Referentenentwurf zur TKG-Novelle des Bundesministeriums für Wirtschaft und Arbeit (BMWA) (o. Fußn. 23), Nr. 25.
37) Zu der bereits in den Richtlinienvorgaben angelegten Gleichsetzungsthese vgl. Koenig/Vogelsang/Kühling/Loetz/Neumann, Funktionsfähiger Wettbewerb auf den Telekommunikationsmärkten, 2002, S. 157 ff; Capito/Elspaß,
K&R 2003, 110, 114; Braun/Capito, in: Koenig/Bartosch/Braun (Hrsg.), EC
Competition and Telecommunications Law, 2002, Chap. 7, B., III., 4., b.
38) Zur Zulässigkeit der Prognose einer marktbeherrschenden Stellung in Bezug auf die Resale-Ebene vgl. Reg TP, B. v. 18.7.2003 – BK 3a-03/010, S. 17
m.w.N.
MMR Beilage 10/2003
11
Großkunden“ festgelegt.27 Der Begriff „Großkunden“
wurde zur Übersetzung der englischen Formulierung
„Wholesale“ gewählt.28 Gemeint sind damit die Nachfrager auf der Vorleistungsebene.29 Der Markt soll Bitstromzugang, der die Breitband-Datenübertragung in beiden
Richtungen gestattet, umfassen und sonstigen Großkundenzugang, der über andere Infrastrukturen erbracht
wird, wenn sie dem Bitstromzugang gleichwertige Einrichtungen bereitstellen.30 In der Begründung zur Empfehlung wird darauf hingewiesen, dass der breitbandige Zugangsmarkt für Großkunden derzeit auf Bitstromdienste
beschränkt ist. Durch die weite Marktdefinition sollen alternative Übertragungstechnologien (z.B. drahtlose Teilnehmeranschlüsse, digitale Rundfunk- und Stromnetzsysteme) erfasst werden können, wenn und sobald sie Einrichtungen bereitstellen, die Bitstromdiensten gleichwertig sind.31
Auch in Deutschland sind alternative Infrastrukturen zur
Teilnehmeranschlussleitung (TAL) derzeit nicht so weit
verbreitet, als dass über sie in nennenswertem Maße Breitbandzugangsdienste für Großkunden erbracht werden
könnten.32 Es existieren aber auch keine Vorleistungen,
die die mit Bitstromzugang in Verbindung gebrachten
Merkmale aufweisen.33 Selbst ein nicht unter Bitstrom zu
fassendes DSL-Resale-Produkt34 existiert nicht. Ein Markt
„Breitbandzugang für Großkunden“ ist damit in der Bundesrepublik nicht anhand vorhandener Produkte zu ermitteln. Durch die Aufnahme in die Empfehlung kommt jedoch der Wille der Kommission zum Ausdruck, eben diesen Markt einer sektorspezifischen Regulierung zu unterwerfen. Deshalb kommt es hier für die Marktfestlegung allein darauf an, dass Breitbandzugangsprodukte im Vorleistungsbereich nachgefragt werden.
Hinzuweisen sei hier noch darauf, dass i.R.d. Marktabgrenzung die Konsultations- und Konsolidierungsverfahren nach § 10 TKG-E zu durchlaufen sind, soweit die
Marktabgrenzung Auswirkungen auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten hat. Es besteht ggf. ein Vetorecht der Kommission.35 Hat die Maßnahme lediglich beträchtliche Auswirkungen auf den betreffenden Markt, so
ist allein das Konsultationsverfahren gem. § 13 TKG-E
durchzuführen.
Marktanalyse
In einem zweiten Schritt prüft die Reg TP gem. § 9 TKG-E
unter weitestgehender Berücksichtigung der Leitlinien, ob
auf dem untersuchten Markt wirksamer Wettbewerb besteht. Dies soll immer dann nicht der Fall sein, wenn ein
oder mehrere Unternehmen auf dem Markt über eine
marktbeherrschende Stellung i.S.v. § 19 Abs. 2 oder 3 GWB
verfügen.36 Das Fehlen wirksamen Wettbewerbs wird somit
gleichgesetzt mit dem Vorhandensein eines oder mehrerer
Unternehmen mit einer marktbeherrschenden Stellung.37
Bei der Durchführung des Marktanalyseverfahrens hat die
Reg TP die flankierenden Verfahrensvorgaben der §§ 10
und 13 TKG-E zu beachten.
I.R.d. Marktanalyse stellt sich nun das Problem, wie mit allein auf Grund einer vorhandenen Nachfrage festgelegten
Märkten umzugehen ist. Mangels existenter Waren und
Dienstleistungen kann kein Unternehmen auf seine marktbeherrschende Stellung beim Angebot dieser Waren und/
oder Dienstleistungen hin überprüft werden. Eine Aussage
über die Marktbeherrschung lässt sich hier allein im Wege
einer Prognose treffen.38 Auf Grund der Tatsache, dass die
DTAG über weite Bereiche der für die Gewährung von Bit-
12
MMR Beilage 10/2003
Holznagel/Hombergs: Bitstromzugang im Lichte des Referentenentwurfs des TKG
stromzugang notwendigen Infrastruktur verfügt, kann davon ausgegangen werden, dass sie eine überragende
Marktposition im Bitstromzugangsbereich einnehmen
wird, sobald die Vorleistung eingeführt wird. Da über alternative Technologien noch keine dem Bitstromzugang
gleichwertigen Einrichtungen bereitgestellt werden könnten, kann die DTAG damit auch hinsichtlich des Marktes
„Breitbandzugang für Großkunden“ als Marktbeherrscherin eingestuft werden. Damit ist gleichzeitig festgestellt,
dass auf diesem Markt kein wirksamer Wettbewerb besteht.
b) Betreiber öffentlicher TK-Netze
Die DTAG müsste ferner Betreiberin eines öffentlichen TKNetzes i.S.v. § 16 Abs. 1 TKG-E sein. Der Begriff „öffentliches TK-Netz“ wird im neuen TKG-E nicht definiert. Definiert werden nur der Begriff „TK-Netz“39 und der Begriff
„öffentliches Telefonnetz“.40 In Umsetzung von Art. 2 lit. a)
Rahmenrichtlinie41 erfasst der Begriff „TK-Netz“ im Referentenentwurf nun auch ausdrücklich paketvermittelte
Netze „einschließlich Internet“.42 Von der weiten und
technologieneutralen Definition des TK-Netzes sind die
Bestandteile der DSL-Infrastruktur wie Teilnehmeranschluss, Konzentratornetz und IP-Backbone somit erfasst.
Die „Öffentlichkeit“ des Netzes zeichnet sich, wie ein Vergleich zur Definition des „öffentlichen Telefonnetzes“ im
TKG-E zeigt, dadurch aus, dass das Netz zur Bereitstellung
von der Öffentlichkeit zur Verfügung stehenden Diensten
genutzt wird. Ein TK-Netz ist somit öffentlich, wenn es zur
Bereitstellung von der Öffentlichkeit zur Verfügung stehenden TK-Diensten genutzt wird. TK-Dienste sind nach
dem TKG-E gewöhnlich gegen Entgelt erbrachte Dienste,
die „...in der Übertragung von Signalen über TK-Netze bestehen...“. Da DSL-Anschlüsse und Internetzugangsdienste als Signalübertragungsdienste üblicherweise entgeltpflichtig und zudem allgemein zugänglich sind, handelt es
sich bei der DSL-Infrastruktur der DTAG um ein öffentliches TK-Netz.
c) Zwischenergebnis
Mit der DTAG liegt somit ein marktbeherrschender Betreiber öffentlicher TK-Netze vor.
3. Rechtsfolgenseite
Hinsichtlich der im Falle des Nachweises einer marktbeherrschenden Stellung erfolgenden Verpflichtungsentscheidung der Reg TP ist wie folgt zu differenzieren:
a) Auswahl der Vorabverpflichtung
Gem. § 7 Abs. 2 TKG-E werden Unternehmen, die auf den
relevanten Märkten über eine marktbeherrschende Stellung verfügen, Maßnahmen nach dem Zweiten Teil des
TKG-E auferlegt. Es besteht im Falle eines Wettbewerbsdefizits somit, wie Art. 16 Abs. 4 RahmenRL vorgibt, eine
Pflicht der Reg TP, dem marktbeherrschenden Unternehmen mindestens eine ex ante-Verpflichtung aufzuerlegen.
Wünschenswert wäre es allerdings, die in Art. 16 Abs. 3
und 4 RahmenRL sowie die in Art. 8 Abs. 2 und 3 ZuRL
enthaltenen Vorgaben klarer im TKG-E zu verankern. In
diesen Bestimmungen wird normiert, dass sektorspezifische Regulierung immer dann zu erfolgen hat, wenn auf
dem untersuchten Markt kein wirksamer Wettbewerb besteht und grundsätzlich immer dann unterbleiben muss,
wenn wirksamer Wettbewerb vorliegt. § 7 TKG-E deckt
nur den zuerst genannten Fall ab. Mittels einer näher an
den Richtlinienvorgaben angelehnten und deutlicheren
Regelung würde gleichzeitig klargestellt, dass der Reg TP
in § 16 TKG-E hinsichtlich der Auferlegung von Vorabverpflichtungen kein Entschließungsermessen zur sektorspezifischen Regulierung gewährt wird.43
Die Formulierung in § 16 TKG-E „kann verpflichten“ besagt somit nur, dass die Reg TP nicht unbedingt gezwungen ist, ausgerechnet durch eine Zugangsverpflichtung im
engeren Sinne tätig zu werden. Ob sie dieses oder ein anderes Regulierungsmittel (z.B. eine Verpflichtung zur getrennten Rechnungsführung nach § 19 TKG-E oder Auflagen in Bezug auf Kostenrechnungsmethoden nach § 25
Abs. 2 TKG-E) wählt, steht vielmehr in ihrem pflichtgemäßen (Auswahl-)Ermessen. Die Formulierung steht im Einklang mit Art. 12 ZuRL, welcher ebenfalls ein Auswahlermessen der nationalen Regulierungsbehörden vorsieht.
Nur in Bezug auf die Entscheidung, ob eine Zugangsverpflichtung im engeren Sinne auferlegt werden soll oder
nicht, ist der in § 16 TKG-E gewährte Entscheidungsfreiraum als Entschließungsermessen einzuordnen.
b) Auswahl unter den Zugangsverpflichtungen
§ 16 TKG-E normiert, dass die Reg TP marktbeherrschende
Betreiber verpflichten kann, anderen Unternehmen Zugang zu gewähren, einschließlich einer nachfragegerechten Entbündelung. Mögliche Zugangsverpflichtungen
werden nicht abschließend in den Abs. 2 und 3 des § 16
TKG-E aufgezählt.44 Die Art der Zugangspflicht stellt ebenfalls eine Entscheidung des Auswahlermessens dar. Für die
Gewährung von Bitstromzugang auf ATM- oder IP-Ebene
kommen dabei Verpflichtungen nach Abs. 2 Nr. 1 und 2 in
Betracht.
Zugang zu Netzkomponenten
Nach § 16 Abs. 2 Nr. 1 TKG-E kann vom Marktbeherrscher verlangt werden, Zugang zu bestimmten Netzkomponenten und/oder -einrichtungen, einschließlich des entbündelten Zugangs zum Teilnehmeranschluss, zu gewähren. Zugang bedeutet nach dem TKG-E die Bereitstellung
von Einrichtungen oder Diensten für ein anderes Unternehmen zu bestimmten Bedingungen zum Zwecke der Erbringung von TK-Diensten.45 Auf einen physischen Zutritt
kommt es mithin für den Zugangsbegriff nicht an. Die i.R.v.
Bitstromzugang begehrte Bereitstellung der Hochgeschwindigkeitsverbindung zum Endkunden und der ggf.
zusätzlich gewährte Übertragungsdienst zu höheren Netzwerkebenen erfolgen zu dem Zweck, dass die Wettbewerber dem Endkunden entgeltpflichtig DSL-Anschlüsse und
Internetzugangsdienste anbieten, also TK-Dienste erbringen können. Bitstromzugang stellt damit eine Zugangsleistung dar. Bei den verschiedenen Arten des Bitstromzugangs müsste sich der Zugang auch auf eine bestimmte
Netzkomponente und/oder -einrichtung beziehen. Dies
39) § 3 Nr. 24 TKG-E.
40) § 3 Nr. 15 TKG-E.
41) Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates v.
7.3.2002 über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste, ABl. EG Nr. L 108 v. 24.4.2002, S. 33 (RahmenRL).
42) Zum Umsetzungsbedarf auf Grund der Richtlinienvorgaben vgl. Scherer,
(o. Fußn. 22), S. 277.
43) Vgl. hierzu die Stellungnahme der Arbeitsgruppe „Telekommunikation“
des Instituts für Informations-, Telekommunikations- und Medienrecht (ITM)
zum Referentenentwurf TKG-E 2003, abrufbar unter: http://www.uni-muenster.de/Jura.tkr/oer/, Nr. 9 m.w.N.
44) Vgl. die Formulierung „unter anderem“ in § 16 Abs. 3 TKG-E; so auch die
Begr. zum Referentenentwurf, abrufbar unter: http://www.bmwi.de/Redaktion/Inhalte/Downloads/TKG-RefE-Begruendung,property=pdf.pdf, S. 14.
45) § 3 Nr. 26 TKG-E.
Holznagel/Hombergs: Bitstromzugang im Lichte des Referentenentwurfs des TKG
ist bei ATM-Bitstromzugang der Netzteil vom Teilnehmeranschluss bis zu dem Ort des ATM-Netzes, an dem der
Wettbewerber sich an die Hochgeschwindigkeitsverbindung anschließen will. Ebenso wird bei IP-Bitstromzugang
der Netzteil vom Teilnehmeranschluss bis zum jeweiligen
Übergabepunkt auf der IP-Ebene als Zugangsobjekt begehrt.
Aus der Konstruktion des § 16 TKG-E, nach dem für die in
Abs. 2 genannten Verpflichtungen besondere Regelungen
gelten, und der Begründung zum TKG-E wird deutlich,
dass „Zugang zu Netzkomponenten“ und die Ermöglichung von „Resale“, welche in § 16 Abs. 3 Nr. 1 TKG-E
geregelt ist, sich gegenseitig ausschließende Begrifflichkeiten sind. Wird eine Zugangsleistung als Resale-Vorleistung eingestuft, so kann sie nicht gleichzeitig Zugang zu
Netzkomponenten darstellen und umgekehrt. Alles, was
über reinen Wiederverkauf hinausgeht, ist, so die Begründung zum TKG-E, als Zugang zu Netzkomponenten aufzufassen.46 Im Umkehrschluss lässt sich folgern, dass Vorleistungen, die nur einen bloßen Wiederverkauf ermöglichen,
keinen Zugang zu Netzkomponenten, sondern ResaleVorleistungen darstellen und damit nach § 16 Abs. 3 Nr. 1
TKG-E zu behandeln sind. Da eines der mit Bitstromzugang verbundenen Merkmale jedoch ohnehin darin bestehen soll, dass durch diese Vorleistung mehr als ein bloßer
Wiederverkauf ermöglicht werden soll,47 erübrigt sich hier
eine Abgrenzung. Wenn Bitstromzugang immer nur dann
begehrt wird, wenn mittels der Vorleistung ein gewisser
vom Diensteanbieter zu leistender Mehrwert ermöglicht
wird, so ist dies nur über § 16 Abs. 2 Nr. 1 TKG-E und nicht
über § 16 Abs. 3 Nr. 1 TKG-E zu verwirklichen.
Zusammenschaltung von TK-Netzen
Zusammenschaltung i.S.v. § 16 Abs. 2 Nr. 2 TKG-E ist derjenige Zugang, der die physische und logische Verbindung
öffentlicher TK-Netze herstellt, um Nutzern eines Unternehmens die Kommunikation mit Nutzern desselben oder
eines anderen Unternehmens oder die Inanspruchnahme
von Diensten eines anderen Unternehmens zu ermöglichen.48 Die Dienste können nach der Legaldefinition von
den beteiligten Parteien erbracht werden oder von anderen Parteien, die Zugang zum Netz haben. Die DTAG ist,
wie bereits erwähnt, Betreiberin eines öffentlichen TKNetzes.49 Bei ATM- und IP-Bitstromzugang will der Wettbewerber den Endkunden die allgemein zugänglichen
Hochgeschwindigkeitsdienste durch eine Verknüpfung
entweder des eigenen IP- bzw. ATM-Netzes oder des Netzes eines Dritten mit dem DTAG-Netz erbringen. Eine Zusammenschaltung erfolgt damit in jedem Fall und ist zusätzlich zu der Gewährung des Zugangs zu Netzkomponenten erforderlich.
c) Verhältnismäßigkeit
Bei der Prüfung, ob eine Zugangsverpflichtung gerechtfertigt
ist und in angemessenem Verhältnis zu den Regulierungs46) Begr. zum Referentenentwurf (o. Fußn. 44), S. 14.
47) S.o. II.
48) § 3 Nr. 28 TKG-E.
49) S.o. IV.2.b).
50) Vgl. die Formulierung „insbesondere“ in § 16 Abs. 1 Satz 2 TKG-E.
51) Über die in Art. 12 Abs. 2 ZuRL benannten Kriterien hinaus geht Kriterium Nr. 7, welches ausweislich der Begründung zum Referentenentwurf (o.
Fußn. 44, S. 13) explizit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz Rechnung trägt.
52) Allgemein zur Pflicht zur Veränderung von Netzinfrastrukturen Koenig/
Kühling/Winkler, WuW 2003, 228 ff.
53) Begr. zum Referentenentwurf (o. Fußn. 44), S. 13.
54) COCOM03-04 final (o. Fußn. 4), S. 2 f.
MMR Beilage 10/2003
13
zielen des TKG-E steht, soll die Reg TP eine Reihe von in
§ 16 Abs. 1 Satz 2 nicht abschließend aufgeführten Kriterien
prüfen.50 Benannt sind unter anderem alle nach Art. 12
Abs. 2 ZuRL i.R.d. Angemessenheitsprüfung zu berücksichtigende Faktoren.51 Gleichzeitig ordnet § 16 Abs. 1 Satz 1
TKG-E an, dass Zugangspflichten insbesondere angeordnet
werden können, wenn anderenfalls die Entwicklung eines
funktionsfähigen Wettbewerbs auf dem nachgelagerten
Endnutzermarkt behindert würde. Hierdurch wurde eine
Vorgabe des Art. 12 Abs. 1 ZuRL umgesetzt. Unter den in
§ 16 Abs. 1 TKG-E aufgezählten Prüfkriterien können bei
der Gewährung von Bitstromzugang insbesondere die Folgenden relevant werden:
c Nr. 2: „die Möglichkeit der Gewährung des vorgeschlagenen Zugangs angesichts der verfügbaren Kapazität“
Ein marktbeherrschender Betreiber kann nur zu einer
Form des Zugangs verpflichtet werden, die ihm technisch
(und rechtlich) möglich ist. Im Rahmen dieses Kriteriums
wird auch das Problem relevant, ob und inwieweit der Betreiber i.R.d. Zugangs- und Zusammenschaltungsmaßnahmen zu einem Netzausbau verpflichtet werden kann. Es
handelt sich dabei um ein allgemeines Zugangsproblem,
welches nicht auf die Fälle von Bitstromzugang beschränkt ist.52 Laut der Begründung zum TKG-E soll dieses
Kriterium nicht dazu führen, dass der Betreiber unter keinen Umständen zum Kapazitätsaufbau verpflichtet werden kann. Vielmehr soll eine solche Verpflichtung unter
bestimmten engen Voraussetzungen möglich sein, etwa
dann, wenn ansonsten die auferlegte Verpflichtung ins
Leere liefe. Das mit dem Kapazitätsaufbau einhergehende
Zusatzrisiko soll dann aber ausschließlich beim Nachfrager liegen.53 Die Kommission weist im Zusammenhang
mit Bitstromzugang darauf hin, dass jede Intervention der
nationalen Regulierungsbehörden im Hinblick auf Zugang
die verschiedenen technischen und operativen Gegebenheiten, die aus den verschiedenen Netzwerkarchitekturen
herrühren, zu berücksichtigen hat.54
c Nr. 3: „die Anfangsinvestitionen des Eigentümers der
Einrichtung unter Berücksichtung der Investitionsrisiken“
Bei der Verhältnismäßigkeitsprüfung ist auch zu beachten,
wie hoch die Investitionen des Marktbeherrschers in sein
Netz waren und welche Investitionsrisiken er beim Netzaufbau eingegangen ist.
c Nr. 4: „die Notwendigkeit zur langfristigen Sicherung
des Wettbewerbs, insbesondere dass Anreize zu effizienten Investitionen in Infrastruktureinrichtungen, die langfristig einen stärkeren Wettbewerb sichern, nicht entfallen“
Entsprechend Art. 12 Abs. 2 lit. d) ZuRL und Art. 8 Abs. 2
lit. c) RahmenRL haben die nationalen Regulierungsbehörden auch nach dem deutschen Gesetzesentwurf in Nr. 4
das Bedürfnis zur Entwicklung alternativer Infrastrukturen
zur Kupferleitung zu berücksichtigen, um langfristig den
Wettbewerb zu sichern. Die von der Reg TP zu treffenden
Entscheidungen in Bezug auf Bitstromzugang sollen mithin die Verbreitung alternativer Infrastrukturen fördern,
welche zur Entwicklung von von der Kupfer-TAL unabhängigen Breitbandzugangsdiensten geeignet sind.
c Nr. 7: „ob bereits auferlegte Verpflichtungen nach
dem Zweiten Teil zur Sicherstellung der in § 2 Abs. 2 genannten Regulierungsziele ausreichen“
Eine Zugangspflicht kann sich dann als unverhältnismäßig
herausstellen, wenn das verfolgte Regulierungsziel bereits
14
MMR Beilage 10/2003
Holznagel/Hombergs: Bitstromzugang im Lichte des Referentenentwurfs des TKG
durch anderweitige Regulierungsmaßnahmen der Reg TP
erreicht wird.55
Fraglich ist insofern, ob es nicht ausreicht, wenn die DTAG
eine vollständig entbündelte TAL (Local Loop Unbundling
– LLU) und eine gemeinsame Nutzung der TAL (Line Sharing) anbieten muss. Über diese Vorleistungen wird der
Wettbewerber befähigt, selbst DSL-Anschlüsse anzubieten. Nach Auffassung der Kommission und der ERG sind
LLU, Line Sharing und Bitstromzugang als komplementäre
Zugangsformen anzusehen. Um den Wettbewerb zu intensivieren und die Auswahl aller Nutzer zu erweitern,
müssten alle drei Zugangsformen im Vorleistungsbereich
zur Verfügung stehen.56 Zudem fordern LLU und Line Sharing dem Wettbewerber durch die Notwendigkeit, mit
einem eigenen Netz an der TAL präsent zu sein, Infrastrukturinvestitionen ab, welche gerade neue Markteinsteiger
abschrecken können. Um die Ziele des § 2 Abs. 2 Nr. 2
TKG-E zu erreichen, ist es deshalb erforderlich, dass auch
über ein Bitstromprodukt der DSL-Anschluss angeboten
werden kann.
I.R.d. Kriteriums Nr. 7 wird auch die Frage relevant, inwieweit nachfragende Wettbewerber vom Marktbeherrscher
auf ein spezifisches Bitstromprodukt festgelegt werden
können. Würde bereits ein einheitliches Bitstromprodukt –
meist das, welches der marktbeherrschende Betreiber seiner Tochtergesellschaft einräumt – zur Verwirklichung der
Ziele des § 2 Abs. 2 TKG-E genügen, so wäre die Forderung nach einer weiteren Art von Bitstromzugang seitens
der Reg TP unverhältnismäßig. Die Kommission weist jedoch zu Recht darauf hin, dass es zur Sicherstellung chancengleichen und funktionsfähigen Wettbewerbs gerade
auf dem nachgelagerten Endkundenmarkt notwendig ist,
dass Bitstromzugang an verschiedenen Stellen im Netz gewährt wird. Werde Zugang nur am DSLAM ermöglicht, so
müssten die Wettbewerber ihr Netz entsprechend ausbauen, was zu abschreckenden Infrastrukturinvestitionen führen würde. Auf der anderen Seite bestehe die Gefahr, dass
ein Wettbewerber in die Rolle eines bloßen Wiederverkäufers gezwungen wird, weil er Qualität und Übertragungsrate für einen entfernten Kunden nicht kontrollieren
kann, der über das Netz des etablierten Betreibers an seinen BB-PoP angeschlossen ist. Auch dies senke seine
Chancen, mit dem marktbeherrschenden Betreiber und/
oder seiner Tochtergesellschaft auf dem Endkundenmarkt
zu konkurrieren. Daher sei der Zugang auf ATM-Ebene
ebenso wichtig wie ggf. am DSLAM und BB-PoP.57 Die Regulierungsbehörden haben den Grad an Wettbewerb, der
auf dem Großkunden-Breitbandzugangsmarkt herrscht,
zu berücksichtigen, wenn sie entscheiden, welche Arten
von Bitstromzugang zu gewähren sind.58
Sonstige Kriterien
Wie bereits erwähnt, ist die Aufzählung in den Nr. 1 bis 7
des § 16 Abs. 1 TKG-E nicht abschließend. Relevant für
die Angemessenheit einer Zugangsverpflichtung könnte
des Weiteren sein, inwiefern durch vom marktbeherrschenden Betreiber ohnehin gewährte Vorleistungen die
Ziele des TKG-E erreicht werden können. Die derzeit von
der DTAG angebotenen Vorleistungsprodukte T-DSL-ZISP,
ISP-Gate und OnlineConnect ermöglichen es dem Wettbewerber nicht, neben oder in Verbindung mit dem Internetzugangsdienst eigene DSL-Anschlüsse anzubieten.59
Benötigt der Endkunde aber stets den DSL-Anschluss des
etablierten Betreibers, um einen Internetzugangsdienst zu
erhalten, so ist die Gefahr groß, dass der Endkunde bei Abschluss des T-DSL-Vertrags gleichzeitig den Internetzugangsdienst der DTAG-Tochter T-Online abonniert.60 Um
c
einen chancengleichen und funktionsfähigen Wettbewerb
sicherzustellen, wie § 2 Abs. 2 Nr. 2 TKG-E dies verlangt,
ist es somit notwendig, dass der Incumbent ein Vorleistungsprodukt gewährt, welches derartige vermarktungstechnischen Nachteile ausschließt.
d) Vermutungsregelung des § 16 Abs. 2 TKG-E
§ 16 Abs. 2 TKG-E enthält einen gesetzlichen Vermutungstatbestand.61 Geht es um die Auferlegung von Verpflichtungen nach § 16 Abs. 2 TKG-E, so wird vermutet, dass die
Voraussetzungen des § 16 Abs. 1 TKG-E vorliegen. Unklar
ist jedoch, welche Folgen die Vermutungsregelung für die
Prüfungspflicht der Reg TP hat. Grundsätzlich gilt im verwaltungsrechtlichen Verfahren der Untersuchungsgrundsatz.62 Die Behörde hat den Sachverhalt von Amts wegen
zu ermitteln und alle für den Einzelfall bedeutsamen Umstände zu berücksichtigen.
Dem Wortlaut nach soll durch § 16 Abs. 2 TKG-E von diesem Grundsatz eine Ausnahme gemacht und dem potenziellen Adressaten der Zugangspflicht die Darlegungslast
hinsichtlich der Voraussetzungen des Abs. 1 auferlegt werden. Ihm obliegt es, nachzuweisen, dass eine Zugangsverpflichtung der Reg TP unverhältnismäßig ist, weil etwa
eines der Kriterien des § 16 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1–7 TKG-E
unberücksichtigt bleibt. Dies entspricht auch dem Verständnis von der Rechtsnatur gesetzlicher Vermutungstatbestände im Zivilverfahren, wonach gesetzliche Vermutungen die Darlegungs- und Beweislast umkehren.63
Gegen eine solche Lesart könnte jedoch die Rechtsprechung zu § 19 Abs. 3 GWB sprechen. Danach soll durch
die in dieser Norm enthaltene Vermutung einer marktbeherrschenden Stellung der Untersuchungsgrundsatz nicht
eingeschränkt werden. Das zur Gesetzesanwendung berufene Organ habe den Sachverhalt auch weiterhin von
Amts wegen zu erforschen. Erst wenn es auch danach eine
marktbeherrschende Stellung des Unternehmens weder
ausschließen noch bejahen kann, soll die Vermutungswirkung eintreten.64 Übertragen auf § 16 TKG-E würde dies
bedeuten, dass die Reg TP prüfen müsste, ob den Kriterien
der Nr. 1–7 entsprochen wird und nur im Zweifel nach
Ausschöpfung aller Erkenntnismittel davon ausgehen darf,
dass sie eingehalten wurden.
Die Ausführungen des BGH zu § 19 Abs. 3 GWB lassen jedoch nicht erkennen, dass eine Einschränkung des Untersuchungsgrundsatzes durch gesetzliche Vermutungstatbestände im Verwaltungsverfahren grundsätzlich ausgeschlossen sein soll, sondern beziehen sich primär auf die
55) Vgl. die Begr. zum Referentenentwurf (o. Fußn. 44), S. 13.
56) Mitt. der Kommission über den entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss (o. Fußn. 2), Punkt 2; Achter Bericht der Kommission über die Umsetzung des Reformpakets für den TK-Sektor (o. Fußn. 2), Punkt 4.5; ERG Consultation Document, Bitstream Access (o. Fußn. 4), S. 8 f.
57) Achter Bericht der Kommission über die Umsetzung des Reformpakets
für den TK-Sektor (o. Fußn. 2), Pkt. 4.5, S. 34; COCOM03-04 final (o. Fußn. 4),
S. 2.
58) COCOM03-04 final (o. Fußn. 4), S. 2 f; Begr. zu der Empfehlung (o. Fußn.
29), S. 25 f.
59) S.o. III.2.
60) Auf diese Möglichkeit wird seit längerem von verschiedenen Wettbewerbern hingewiesen.
61) Begr. zum Referentenentwurf (o. Fußn. 44), S. 13.
62) § 24 VwVfG.
63) Schellhammer, Zivilprozess, 10. Aufl. 2003, Rdnr. 395, 396.
64) BGH WuW/E 1749, 1754; VG Köln, U. v. 15.5.2003 – 1 K 2183/01,
S. 13; vgl. auch Richter, in: Wiedemann (Hrsg.), Handbuch des Kartellrechts,
1999, § 20 Rdnr. 87. Zur Darstellung des Meinungsspektrums zu § 22 Abs. 3
GWB a.F. vgl. Möschel, in: Immenga/Mestmäcker (Hrsg.), GWB Komm., 2. Aufl.
1992, § 22 Rdnr. 91.
Cave: The Economics of Wholesale Broadband Access
Besonderheiten des § 19 Abs. 3 GWB.65 Im allgemeinen
Verwaltungsverfahrensrecht wird sogar grundsätzlich davon ausgegangen, dass Vermutungstatbestände die Pflicht
bzw. das Recht der Behörde zur Ermittlung des Sachverhalts einschränken können.66 In diesem Sinne wird im
Schrifttum auch die Vermutungsregelung des § 34 Abs. 2
TKG eingeordnet.67 Deshalb ist es jedenfalls nicht zwingend, bei § 16 Abs. 2 TKG-E anzunehmen, dass die Reg TP
trotz der Vermutungsregelung zur Sachverhaltsaufklärung
verpflichtet bleibt. Der Gesetzgeber sollte in der Gesetzesbegründung klarstellen, welcher Lesart des § 16 TKG-E er
Geltung geben möchte.
e) Kein Nachweis des Betreibers nach § 16 Abs. 4 TKG-E
Sofern ein Betreiber nachweist, dass durch die Inanspruchnahme der Leistung die Netzintegrität oder die Sicherheit
des Netzbetriebes gefährdet würde, erlegt die Reg TP gem.
§ 16 Abs. 4 TKG-E die betreffende Zugangsverpflichtung
entweder gar nicht oder in anderer Form auf. Durch diese
Regelung wird es der DTAG ermöglicht, eine Zugangsverpflichtung der Reg TP aus Gründen der Netzintegrität oder
Netzbetriebssicherheit abzuwehren.
f) Flankierende Verfahrensvorgaben
I.R.d. Auferlegung von Zugangsverpflichtungen nach § 16
TKG-E sind gem. § 11 TKG-E die Verfahren des § 10 TKG-E
einzuhalten, sofern die betreffende Maßnahme Auswirkungen auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten hat.
Ein Vetorecht der Kommission besteht hier allerdings, da
§ 11 TKG-E nicht auf § 10 Abs. 2 Nr. 3 TKG-E verweist,
65) BGH (o. Fußn. 64), S. 1749, 1754.
66) Stelkens/Kallerhoff, in: Stelkens/Bonk/Sachs (Hrsg.), VwVfG Komm., 6.
Aufl. 2001, § 26 Rdnr. 26 m.w.N. Obwohl die Auslegungsregel des § 292
ZPO nicht unmittelbar auf das Verwaltungsverfahren anwendbar ist, wird hier
davon ausgegangen, dass auch bei gesetzlichen Vermutungen im Verwaltungsverfahren der Beweis des Gegenteils zulässig sein soll, soweit nicht das
Gesetz selbst ein anderes vorschreibt.
67) Piepenbrock, in: Beck’scher TKG Komm., 1997, § 34 Rdnr. 16, der hier
auch auf § 292 ZPO Bezug nimmt; Glahs, in: Scheurle/Mayen (Hrsg.), TKG,
2002, § 34 Rdnr. 25, 26.
MMR Beilage 10/2003
15
nicht. Hat die Maßnahme keine Auswirkungen auf den
Handel zwischen den Mitgliedstaaten, so bleibt § 13 TKGE zu beachten.
4. Durchsetzung
Hat die Reg TP einem marktbeherrschenden Betreiber öffentlicher TK-Netze eine Zugangsverpflichtung nach § 16
TKG-E auferlegt, so hat dieser gem. § 17 Abs. 1 TKG-E gegenüber anderen Unternehmen, die diese Leistung nachfragen, um TK-Dienste anbieten zu können, unverzüglich
ein Angebot auf einen entsprechenden Zugang abzugeben. Kommt eine Zugangsvereinbarung nicht zu Stande
und ruft einer der Beteiligten sie an, so hat die Reg TP nach
§ 21 TKG-E den Zugang anzuordnen. Für die Anordnung
wird eine Frist von 10 Wochen ab der Anrufung vorgesehen, die in besonders zu begründenden Fällen auf höchstens vier Monate verlängert werden kann. Zur Erreichung
der Ziele des § 2 Abs. 2 TKG-E kann die Reg TP auch von
Amts wegen ein Verfahren einleiten. Solche Anordnungen
haben die betroffenen Betreiber unverzüglich umzusetzen, soweit die Reg TP in ihrer Anordnung nicht eine andere Umsetzungsfrist bestimmt. Um die Anordnung durchzusetzen, wird der Reg TP die Möglichkeit gegeben, nach
Maßgabe des Vollstreckungsgesetzes ein Zwangsgeld von
bis zu einer Million Euro festzusetzen. Aus den detaillierten Vorgaben für das Vorgehen der Reg TP wird deutlich,
dass die Zeitspanne, in der Bitstromzugang im Streitfalle
durchzusetzen ist, relativ lang werden kann.
V. Fazit
Bitstromzugang ist nach dem Referentenentwurf zum TKG
über § 16 zu verwirklichen. Ob die Vorleistung angeordnet werden kann, hängt jedoch vom konkreten Einzelfall
ab. Besonderes Augenmerk sollte hierbei auf die Einhaltung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes gerichtet werden. Um die Verhältnismäßigkeit einer Zugangsverpflichtung zu beurteilen, sind insbesondere die Kriterien des
§ 16 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1–7 TKG-E zu berücksichtigen.
MARTIN CAVE
The Economics of Wholesale Broadband Access
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I. Introduction
This paper discusses some of the regulatory issues associated with the supply of broadband access at the wholesale
1) Directive 2002/71/EC of 7 March 2002 on a common regulatory framework from electronic communications networks and services.
2) Commission Recommendation on Relevant Product and Service Markets
within the electronic communications services markets susceptible to ex ante
regulation, 11 February 2003.
c
Martin Cave is professor at the Warwick Business School, University of Warwick,
Coventry, CV4 7AL.
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level. The discussion is framed within the context of the
new regulatory arrangements for electronics communication services, which came into effect in the European
Union in July 2003.1 These require national regulatory
agencies to define the market for wholesale broadband access, consider if any firm (or combination of firms) has significant market power (SMP) in that market and (if so)
choose an appropriate remedy.2 As a consequence, over
the next year or so, all NRAs in the EU will have to address
the question of how to regulate wholesale broadband access.
16
MMR Beilage 10/2003
They will do so in different competitive contexts. In some
member states broadband is available on both telecommunications and cable networks. Both can in principle
provide broadband access, but in Germany, despite a high
’headline’ figure of homes passed by cable, competition
from cable modems is not a major factor3. Wireless broadband access, using 3G mobile technologies or nomadic
implementations such as 802.11b (Wi-Fi) are waiting in
the wings but not an immediate threat to fixed broadband
access.
This paper starts from the assumption that the incumbent
telecommunications network is in a dominant position in
the provision of broadband access at the wholesale level.
In these circumstances, the major source of competition
for end users will come from firms using the incumbent’s
network to a greater or lesser extent. The key regulatory issue becomes whether and where they should have access,
and on what terms. Section III addressed this issue directly;
first section II considers how competition in fixed networks
(narrowband and broadband) becomes established, and
how the regulatory process can foster it.
II. Climbing the ladder of infrastructure
competition
In an earlier study of infrastructure and service competition, mostly in narrowband, carried out for OPTA, we
sought to develop a framework in which to address the
question of how regulatory policy can influence incentives
to invest, by the incumbent and entrants.4 The three key
regulatory interventions relate to where access is mandated, the price at which the incumbent’s network services
are available to entrants and the eligibility of entrants of
different types to purchase network services at wholesale
prices. Wide eligibility means that entrants have access to
network prices irrespective of their own level of investment in infrastructure, while under narrow eligibility, only
those undertaking significant infrastructure expenditures
themselves have access to wholesale prices.
The choice of where access should be provided can range
from a single point to an opportunity for entrants to unbundle network components at any place of their choice.
This will depend upon a balance between considerations
of assisting entrants progressively to replicate assets as discussed below, the impact of unbundling on investment decisions taken by the incumbent, and the transactions and
regulatory costs of such unbundling, considered in Section
III below in relation to broadband.
Prices are determined by reference to cost. A high price
implies a price above the cost of production. A low price
would be defined by reference to the incremental cost of
the provision of the service by an efficient network operator. A price below this, for example, one based upon historic costs, would clearly qualify as low. A rising price denotes a situation in which prices are designed to start at a
low level, and then to rise. This might be achieved by regulatory fiat – through a decision by the regulator to publish
a schedule of prices over time, or to adopt a pricing principle which would cause prices to rise. It might also be
achieved through an arrangement by which entrants had
access to the incumbent’s facilities at a regulated price for
a specific period, and thereafter had to enter into commercial negotiations with the owner of the facility to gain access. This arrangement could generate the outcome that
Cave: The Economics of Wholesale Broadband Access
the facility owner might refuse to deal, thus making the
price effectively infinite.
In order to investigate the ’narrow eligibility’ options, it is
helpful to introduce a further distinction between assets
which, from the standpoint of the entrant, are easily replicable, or already replicated, and those which are difficult
to replicate. Assets cannot unambiguously be classified into the two categories.
In the case of traditional telecommunications service, it is
difficult or even impossible for an entrant to replicate call
termination. The entrant has to gain access to the callee in
order to complete the call, and this may only be done via
the incumbent’s facility. In the case of call origination, replication will depend upon the nature of the entrant. Thus a
cable operator with a pre-existing local network will find it
easier to replicate the facilities upon which call origination
is based than one without a network. This example also illustrates the way in which ease of replication depends upon technological development: the availability of a wireless local loop would clearly ease the replication of call
origination assets.
Generally, the analysis leads to the not unexpected conclusion that the way to promote infrastructure competition
is to make available easy and inexpensive access to the assets of the incumbent which are not replicable. At the outset this might include a large number of assets, which initially are complements to the entrant’s investment, but
with time become substitutes.
By way of a narrowband example, consider the case of an
operator whose strategy consists of targeting a mass market, involving considerable marketing and advertising expenditure, on the basis of – initially at least – a minimal investment in infrastructure. As time passes, it makes further
investments in switching and conveyance at the national
level. It may even seek directly to connect some customers.
Does this stepped or ’ladder’ approach read across to
broadband? At the outset, any operator had to make substantial investments to supply broadband –in DSLAMs,
conveyance networks and marketing. The incumbent’s access to a large retail base of narrowband customers was a
major benefit. Moreover, the kind of network which incumbents needed to build for broadband conveyance
(ATM and IP networks) could also be used for conventional
narrowband traffic – voice or narrowband internet access
– and this reduced the investment risk for incumbents, less
so for entrants. In Germany only 6% of DSL lines are supplied by competitors, such as QSL, Netcologne and Hansenet, normally using ULL.
The analysis above suggests an approach in the case of
broadband which relies upon a progression by competitors up a ladder of replicable broadband assets, rather than
an immediate leap to relying on the incumbent only for an
unbundled loop. This approach and its implications are
developed in the next section.
3) This is because: most cable systems have until recently been owned by
DTAG; cable networks are not in general bi-directional; and the complicated
ownership structure leads to highly transactions costs. In 2002, only 45,000
customers were acquiring broadband service from German cable networks.
Reg TP Annual Report 2002, p.20.
4) Cave/Vogelsang, How access pricing and entry interact, available at:
http://users.wbs.warwick.ac.uk/cmur/publications/research_papers.htm.
Cave: The Economics of Wholesale Broadband Access
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Fig. 1: Bitstream Access Points
III. Wholesale Broadband Access
According to the Commission’s Recommendation on Relevant Market, ’at the wholesale level, broadband access
services include what is traditionally referred to as bitstream services. For the purpose of this Recommendation,
bitstream is a service which depends in part on the PSTN
and may include other networks such as the ATM network.
For now, the wholesale broadband access market is limited to bitstream services but defining the market in this way
allows NRAs to take account of alternative infrastructures
when and if they offer facilities equivalent to bitstream services.’5
The key ’alternative infrastructure’ is provided by cable
networks. It therefore falls to NRAs to determine whether
they are technically capable of providing a wholesale access service equivalent to bitstream and whether such a
service is sufficiently close to bitstream providing DSL services. The clearest demonstration of such a capability
would be the supply of the service to a third party. On this
basis the NRA would then make the requisite judgement
about whether the service is in the relevant market.
There does not appear, however, to be an instance of such
a service being supplied in the EU. NRAs will therefore
have to form a judgement about whether the wholesale
broadband access market includes services actually or potentially supplied by alternative infrastructures without
any observed transactions.
Assuming the NRA finds that a firm (presumably, the historic monopolist) has SMP in wholesale broadband access, it
then has to consider the range of possible remedies.6 This
section focuses first on where access should be provided,
then on the relative prices of the alternative access variants
5) Op. Cit. in footnote 2.
6) These are set out in the Access Directive: Directive 2002/19/EC of 7 March
2002 on access, to, and interconnection of, electronic communications networks and associated facilities.
and finally on the absolute level of prices. It is useful to
widen the discussion to include unbundled loops (a separate market also identified in the Recommendation as being eligible for ex ante regulation).
Figure 1 is a simplified representation of a range of wholesale broadband access points. In ascending order of the
’width’ of wholesale broadband products, it is possible to
distinguish:
an unbundled loop or shared loop (not illustrated)
DSL access/DSLAM access
c DSL access and ATM broadband convergence
c c plus access to the provider’s managed IP level
c c plus internet backbone transport supplied by the provider
c c plus auxiliary services, such as helplines – a pure rebadged/resale product (not illustrated).
c
c
Member states will differ in the configuration of their incumbents’ networks. Substitution possibilities exist at various places. An IP can replace an ATM network. In Germany, DTAG seems to have begun to provide services to
households using a daisy chain of cascading DSLAMs
within the ATM layer. These options inevitably introduce
some ambiguity or elasticity into the definition of ’bitstream’. Confining it to a tightly specified layer is unlikely
to promote the objectives of the new regulatory framework.
The analysis above of the development of infrastructure
competition on fixed networks suggested that a ’ladder’ of
access products creates – subject to pricing relativities
mentioned below – the opportunity for competitors to invest in assets which take them progressively closer to the
customer, and increasingly able to differentiate their service from that of the incumbent.
But the identification of access points must also take account of technical and economic feasibility. The former is
18
MMR Beilage 10/2003
relatively straightforward. Economic feasibility relates to
transaction costs (widely construed) of additional points.
Where access is made available to supply a small number
of final customers, possibly in multiple locations, it might
not be economically justifiable. This approach can in principle be enforced by requiring the access seeker to incur
the costs of access. To do so does, however, ignore the fact
that the benefits of competition accrue to all market participants, including those who do not change suppliers. Strict
application of the principle that the access seeker must pay
every cost may excessively constrain the entry points.
Balancing these considerations is a severe challenge to
NRAs. In practice it may involve a consultation process
with access seekers to establish where access is wanted.
Competitors are likely to have different business models,
so seek various access points. These will also have an interest in denying their rivals the access points they seek. The
regulator is thus likely to have to pick its way through a
range of proposals and counter-proposals.
1. Relative prices of access products
A key precondition for neutrality across different wholesale broadband products is satisfaction of a margin
squeeze test. An operator practises a margin squeeze in a
vertically integrated production process where the price
difference or margin between two vertically related products, one more inclusive than the other, fails to cover the
extra (incremental) cost of providing the ’wider’ service.
The classic case is a retail margin squeeze, where firm A
sells a wholesale product to firm B, which competes in the
retail market with firm A. If the difference between the
wholesale and the retail price fails to cover retailing costs,
firm B will be squeezed out of the retail market.
This formulation begs many questions about the range of
products over which the test should be conducted, the
methodology for measuring costs, the firm whose costs are
relevant to the test (firm A, firm B or some hypothetical efficient retailer) and the period over which costs should be
calculated. These questions are answered to different degrees in European jurisprudence.
The margin squeeze approach can clearly be applied in
other contexts than in relation to the retail margin. It has
implications for the relative prices of unbundled local
loops and of various bitstream products.
A prohibition of a margin squeeze thus lends itself to the
task of ensuring that prices are set in a way designed to prevent the dominant firm from leveraging its market power
from one stage of the production process into a neighbouring one. Applying it consistently over a range of broadband wholesale (and retail) products should avoid exclusionary behaviour of this kind.
Typically, such behaviour will be directed at discouraging
competitors from making investments in IP or ATM networks which may threaten the dominance of the incumbent. We therefore expect a systematic tendency for more
integrated products – wholesale broadband and products
providing extensive access to IP networks – to be priced
keenly, while ’narrower’ products which provide fewer
services will be expensive. Indeed, charges have been
made in some jurisdiction, that the ’wider’ product is actually cheaper than the ’narrower’ one, although exact comparisons are made more difficult by disaggregated charging structures – some products are sold on a ’per customer’
basis, while other charges are based directly on the net-
Cave: The Economics of Wholesale Broadband Access
work elements used. Moving from one metric to the other
requires assumptions about use.7
In relation to costs, there is a further key problem. In view
of the expected growth in broadband demand, IP and ATM
networks are typically dimensioned for future, not current
output levels. As a result, calculating unit costs on the basis
of today’s demand will produce high and misleading figures. The appropriate response is to estimate costs on the
basis of a business plan which takes account of growth.
This raises the problem that the regulator has to develop or
approve the reasonableness of such a plan. Moreover, given economies of scale, a more ambitious plan will be associated with lower costs, a lower margin and hence the possibility a lower relative price for the ’wider’ product. The
business plan may therefore be a self-fulfilling prophecy. In
these circumstances, the regulator risks becoming a market manager.
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Fig. 2: Cost stack and relative prices
The application of these procedures is illustrated in figure
2, which shows (on the left hand side), a variety of prices
for wholesale broadband access, and (on the right hand
side) a cost stack. The cost stack for wholesale broadband
access begins with some common costs and then includes,
successively the incremental cost of the IP network, of
ATM conveyance, and of DSL access, as shown in figure 1.
These three elements will comprise a wholesale broadband product, to which retail costs are added to yield a full
cost. On the price side of the figure, a retail and wholesale
price for wholesale broadband access are shown, together
with the price of one version of bitstream. A margin
squeeze involves comparing the difference in price or margin between any two products with the cost of the components only present in the ’wider’ product. These costs
should be evaluated on a long-run incremental cost (LRIC)
basis. In figure 2 the costs are implicitly those of the incumbent, but a case can be made for using entrant’s costs. Figure 2 also notes two possible margin squeeze tests, which
have been the subject of investigation by at least one NRA.
A similar test may also be required in relation to the relative prices of unbundled loops and DSL access.
Figure 2 is drawn to represent a situation in which price
and cost of the retail broadband service (including a return
on capital and common costs) are equalised. Yet price may
be above or below cost. This depends in part or upon the
absolute level of access prices.
7) This issue arose in a broadband margin squeeze case before the ART in
France: Decision no 01–253 de l’Autorité de Régulation des Télécommunications en date du 2 Mai 2001 se prenonçant sur un differend entre Liberty Surf
télécom et France Télécom relatif aux conditions tarifaires de l’offre ADSL
Connect ATM.
Cave: The Economics of Wholesale Broadband Access
2. Absolute prices of access products
The previous discussion has dealt with restrictions on the relative prices of access products – seeking to create a level
playing field among competitors with different levels of infrastructure. But the restrictions only create price floors
based on incremental cost. Adding up all incremental costs
will fail to make a contribution to common costs (either costs
common to several access products, or costs common to
broadband access and other services). Firms will seek to recover these, and may also try to make excess profits.
The existence of SMP (necessary to trigger any of the remedies) implies price-setting ability. One natural manifestation would be excessive prices – for example implemented
by the SMP operator identifying the key ’least replicable’
element in broadband access – for example bitstream –
and extracting maximum profits from its position of dominance. In these circumstances, some form of price control
may be appropriate – to sit alongside the various margin
squeeze tests.
Two remedies in the Access Directive deal with controlling
the price of access products.8 One is the imposition of cost
oriented pricing. The other is mandatory access at reasonable prices, which is often construed as including retail minus prices – i.e. prices for intermediate access components
based on the retail price of the service minus the cost of services provided by the competitor rather than the access
supplier. In one possible implementation, bitstream access
would then be priced at the incumbent’s retail price minus
retail costs, minus the cost avoided by the incumbent by
not providing network elements supplied by the competitor, or the cost incurred by the entrant in doing so.
It is clear from the above description that implementation
of either approach requires cost calculations – in the former case, the task of calculating the network elements provided to the access seekers, in the latter case the cost of the
network elements provided by the competitors. Several
difficulties arise in such calculations:
c where there are economies of scale – how to estimate
output levels;
c where the market is at a development stage, over what
period to project costs and how to allocate depreciation
over time;
c where the investment involves specific risks, how to assess the cost of capital.
Whereas in discussions of fixed narrowband services, it is
generally assumed that retail minus prices will exceed
8) Op. cit. in footnote 4.
MMR Beilage 10/2003
19
cost-oriented prices, in the case of relatively new broadband network investments, this may not be the case. Part of
the reason relates to the possibly high cost of capital associated with the riskiness of the investment in question. A
major part of it relates to the determination of the retail
price for broadband access.
The problem is that incumbents may be pricing retail
broadband access below cost, in order to develop the market or to acquire customers before rivals enter. The former
motive will be present in competitive markets, while the
latter may be more to do with the pursuit of first-mover advantages. If this is the situation, the retail minus prices may
oblige the access supplier to hand the benefits of market
development to its competitors (thus discouraging the investment) or to forgo the first-mover advantage. In other
words, retail-minus pricing might cause the retail price of
broadband to go up. This depends upon whether the access supplier expects predominantly to make its profits out
of network services or from the retail margin. If the former,
it may not care too much about whether it or a competitor
whom it supplies with network services is the retailer. If the
latter, it will not want to develop a retail market for its customers to benefit from, at the expense of its own network
profits.
The issue here is how to price the ’anchor’ broadband access production – say bitstream – which may then provide
a basis for setting a floor on the prices of other ’wider’ products. As noted above, the theoretical and practical arguments in favour of cost-plus and retail-minus are finely balanced. Regulators may choose a path which takes them
from the less informationally demanding retail-minus approach, which may better reward risky investments, to
cost-plus at a later stage. In any event, it is important that
NRAs gain as much information as they can about costs, at
the earliest possible stage. This will require modelling of
costs of broadband access using both the top-down and
the bottom-up approaches. This process has already been
started by some NRAs, and others would do well to follow,
as trying to regulate wholesale broadband access is very
difficult without an understanding of the cost drivers.
IV. Conclusions
All this sounds highly complicated, and finding an optimum solution is obviously a tall order. However, in Germany where there is no bitstream product currently available, the development of a few basic products could yield
large long-term benefits – by facilitating the development
of competition in its various forms and by giving broadband customers choice and variety.
20
MMR Beilage 10/2003
FRANK SCHMIDT / VOLKER FINK
Bitstromzugang in Deutschland aus der Sicht der
Deutschen Telekom AG
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I. EU-rechtliche Rahmenbedingungen für
Breitbandzugang
der Prüfung ebenfalls zu berücksichtigen. Zu diesen gehört z.B. auch die entbündelte hochbitratige Teilnehmeranschlussleitung (TAL). Diese Zugangsvariante ist zwar in
der Liste der von der Kommission potenziell zu regulierenden Märkte als gesonderter Markt aufgenommen und damit nicht vom Breitbandmarkt erfasst. Damit ist jedoch
nicht auch ausgeschlossen, dass sie bei der Verhältnismäßigkeitsprüfung Berücksichtigung findet.
Die EU-Kommission hat in die Liste der potenziell zu regulierenden Märkte den Vorleistungsmarkt für Breitbandzugang aufgenommen. Dieser umfasst unter anderem auch
Bitstream-Access. Die EU-Kommission versteht unter Bitstream-Access einen Zugang zu einem DSL-Anschluss für
Dritte einschließlich eines Transportdienstes, der den
Breitbandverkehr auf eine höhere Netzebene führt. Eine
zwischenzeitlich geplante engere Marktabgrenzung, wonach der Markt auf Bitstream-Access begrenzt sein sollte,
wurde bewusst nicht gewählt. Die EU-Kommission und
die Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post
(Reg TP) drängen auf ein breitbandiges Vorleistungsprodukt für DSL, bei dem die Endkundenbeziehung auf den
jeweiligen Anbieter übergeht.
Regulatorisch ist nach adäquater Marktabgrenzung zu
prüfen, welche Unternehmen eine marktbeherrschende
Stellung haben, und dann zu entscheiden, ob und ggf. welche Zugangsverpflichtungen auferlegt werden müssen.
Unter dem neuen EU-Rechtsrahmen zieht die Feststellung
von Marktbeherrschung auf einem Markt, z.B. beim Breitbandzugang, nicht zwangsläufig die Auferlegung von Zugangsverpflichtungen nach sich. Es gibt also keinen Automatismus zwischen Marktbeherrschung auf einem Vorleistungsmarkt und der Auferlegung von Zugangsverpflichtungen. Vor der Auferlegung einer Zugangsverpflichtung hat die RegTP nachzuweisen, dass diese die Entwicklung eines nachhaltig wettbewerbsorientierten Marktes
nicht behindert und nicht den Interessen der Endkunden
zuwiderläuft (Art. 12 Abs. 1 ZugangsRL 2002/19/EG).
Darüber hinaus muss die Zugangsverpflichtung geeignet
sein, wenn es erforderlich ist, ein identifiziertes Marktversagen zu beheben (Grundsatz der Verhältnismäßigkeit).
Bei dieser Prüfung sind insbesondere Anfangsinvestitionen des Eigentümers unter Berücksichtigung der Investitionsrisiken, die wirtschaftliche Tragfähigkeit der Nutzung
bzw. der Installation konkurrierender Einrichtungen sowie
die bereits verfügbaren Kapazitäten zu berücksichtigen
(Art. 12 Abs. 2 ZugangsRL 2002/19/EG). Bestehende Zugangsvarianten, die bereits zum Angebot von DSL-Breitbanddiensten in Anspruch genommen werden, sind bei
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Ein weiteres Zugangsprodukt für Breitbanddienste ist nur
dann gerechtfertigt, wenn dadurch zusätzlicher Kundennutzen bzw. eine Verbesserung des Marktergebnisses erreicht wird. Lediglich eine Verschiebung von Marktanteilen reicht nicht aus.
II. Falsche Weichenstellung im Wettbewerb
der Technologien um die Breitbandzukunft
Der von der EU-Kommission vorgesehene Bitstream-Access kann eine falsche Weichenstellung im Wettbewerb
der Technologien um die Breitbandzukunft bewirken. Es
handelt sich beim Bitstream-Access nur um eine Form des
Breitbandzugangs. Neben der DSL-Technik sind in
Deutschland jedoch bereits heute vielfältige Technologien
im Breitbandmarkt im Einsatz: Das Kabelfernsehnetz,
W-LAN, zukünftig UMTS und auch Powerline und Satellitenzugänge spielen eine Rolle. Darüber hinaus sehen Anbieter mittlerweile auch die direkte Kundenanbindung
über Glasfaser als mögliches Modell an. Es ist also davor
zu warnen, sich jetzt zu schnell auf eine einzige Zugangstechnologie festzulegen, die dann als die dominierende
und die zu regulierende Technologie determiniert wird.
Heute ist nicht absehbar, welche der genannten Technologien sich durchsetzen wird. Die „richtige“ Breitbandtechnologie bzw. der richtige Technologiemix ist noch unbestimmt.
Unabhängig von der aktuellen Marktwirkung dieser Technologien muss die Regulierung des Breitbandzugangs in
jedem Fall sicherstellen, dass diese Technologien nicht
durch eine DSL-Regulierung benachteiligt werden. Jeder
Eingriff in DSL berührt beispielsweise die Geschäftsmodelc Dr. Frank Schmidt ist Leiter Regulierung und Volker Fink ist Leiter Preis- und Regulierungsmanagement, beide bei der Deutschen Telekom AG, T-Com-Zentrale, Bonn.
Schmidt/Fink: Bitstromzugang in Deutschland aus der Sicht der Deutschen Telekom AG
le der W-LAN- oder UMTS-Anbieter. Daher müssen alle
Kosten der in Infrastruktur investierenden Unternehmen
sowie das Investitionsrisiko selbst berücksichtigt werden,
damit alternative Technologien eine Chance haben. Nur
durch einen technologieneutralen Ansatz kann Deutschland auf Dauer ein international führender Breitbandstandort bleiben.
III. Falsche Anreize für Investitionen in das
Festnetz
Zu bedenken ist, dass durch eine Bitstream-Access-Regulierung keine falschen Anreize für Investitionen ins Festnetz gegeben werden sollten. Die DSL-Technologie ist in
Deutschland derzeit die vorherrschende Technologie für
den Breitbandzugang. Die Reg TP weist in ihrem Jahresbericht 2002 bereits 44 Anbieter von DSL-Infrastruktur
aus. Diese setzen entweder auf eigene Kundenzugänge
oder sie nutzen die vollständig entbündelte TAL der
Deutschen Telekom AG (DTAG). Diese 44 Unternehmen
sind die wesentlichen Anbieter von Breitbandzugängen
in Deutschland und daher von einer Regulierung der
Breitbandzugänge betroffen. Alle anderen Marktteilnehmer sind Nachfrager, die verständlicherweise das Ziel
verfolgen, möglichst umsonst die Breitbandzugangsinfrastruktur der Anbieter dieser Infrastruktur nutzen zu
können.
Auch innerhalb des Festnetzes selbst werden unterschiedliche Technologien ausgetestet: So werden zur
Zeit VDSL/SDSL, IP, Glasfaser etc. diskutiert. Die Geschäftsmodelle von alternativen Teilnehmernetzbetreibern, insbesondere den City Carriern, werden durch den
regulatorisch induzierten Einstieg in die Bitstream-Access-Regulierung gefährdet. Das Bitstream-Szenario, das
von der EU-Kommission und von der Reg TP favorisiert
wird, führt zwar zunächst durch günstige Anschlüsse für
Internet-Service-Provider (ISP) zu Umverteilungseffekten im Markt. Durch risikolose Marktzutritte auf der Basis
Bitstream-Access könnten sich jedoch Benachteiligungen für City Carrier, die bereits in Infrastruktur investiert
haben, ergeben. Zusätzlich verzögert die technische Fixierung des Bitstreamzugangs einen Techniksprung und
somit eine nachhaltige technologische Weiterentwicklung.
Bei dem in den USA von der FCC favorisierten Infrastrukturszenario bleiben hingegen zwar zunächst stärkere Umverteilungseffekte zu Gunsten der Diensteanbieter aus.
Die Teilnehmernetzbetreiber können sich dadurch jedoch
stabilisieren und ihrerseits investieren. Langfristig wird so
Raum für unterschiedliche Festnetztechnologien geschaffen, der für ein leistungsfähigeres Festnetz insgesamt sorgt.
Dies macht deutlich, dass durch das aufgezeigte Bitstream-Szenario der EU der Infrastrukturwettbewerb im
Festnetz beeinträchtigt werden kann.
In Deutschland funktionieren die Breitbandmärkte im Vergleich mit ausländischen Märkten sehr gut. Die hochbitratige Kupferdoppelader ist als entbündelte TAL ein großer
Erfolg. Ca. 270.000 hochbitratige TAL werden von alternativen Anbietern genutzt. Die Wettbewerber selbst melden
sogar rund 300.000 Kunden. Insbesondere City Carrier
sind mit diesem Geschäftsmodell sehr erfolgreich. Damit
unterscheidet sich Deutschland wesentlich von anderen
Ländern. In Großbritannien z.B. vermeldete die Regulierungsbehörde Oftel für März 2003 nur ca. 3.000 für Breitband genutzte TAL.
MMR Beilage 10/2003
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IV. Geeignete Rahmenbedingungen müssen
schnelle Entwicklung des Breitbandmarktes
sicherstellen
Breitbandige Onlinedienste stellen einen der bedeutendsten Wachstumsmärkte dar. Es steht außer Frage, dass durch
geeignete Rahmenbedingungen eine schnelle Entwicklung und Erschließung dieses Marktes sichergestellt sein
sollte. Daher ist es wichtig, dass die Rahmenbedingungen
nicht zu Lasten nur eines Marktteilnehmers gestaltet sind,
sondern die Chancen und Risiken auf alle Marktteilnehmer gleichermaßen verteilt werden. In einem so definierten fairen Wettbewerbsumfeld bestehen die besten Bedingungen für eine möglichst schnelle Marktentwicklung.
Marktteilnehmer werden zu unternehmerischen Risiken
bereit sein und ihre Marktchance durch immer neue Angebote suchen.
Von derartigen Überlegungen hat sich die DTAG bei der
Gestaltung des T-DSL-Angebots leiten lassen und Marktteilnehmern die Möglichkeit eröffnet, am T-DSL-Rollout
und am T-DSL-Erfolg zu partizipieren. Insbesondere wurde T-DSL als diskriminierungsfreies Zugangsprodukt zu IPund Onlinediensten konzipiert, um möglichst vielen Anbietern am Markt die Möglichkeit zu geben, ihre Produkte
anzubieten. Dies bedeutet, es wurde ganz bewusst auf
eine exklusive Kopplung des T-DSL-Angebots mit einem
Onlinedienst der DTAG verzichtet.
Es wurde von Anfang an ein Geschäftsmodell gewählt, das
es möglichst vielen ISPs mit und ohne eigene Infrastruktur
ermöglicht, den Endkunden eigene Dienste und eigene Inhalte direkt anzubieten. Dazu wurde in Analogie zur Carrier-Selection eine Art ISP-Selection geschaffen, wonach
T-DSL-Endkunden ohne zusätzliche DSL-Anschlüsse über
ein und denselben Anschluss zwischen ISPs frei wählen
und mehrere ISPs in einem Abrechnungszeitraum nutzen
können. Dies ermöglicht Wettbewerb zwischen den ISPs.
Die DTAG stellt den ISPs als Breitband-Vorleistungsprodukte die Produkte T-DSL ZISP, ISP-GATE und OnlineConnect dsl zur Verfügung. Sie unterscheiden sich im Umfang
der von der DTAG erbrachten Leistung: T-DSL ZISP ermöglicht die Zuführung von DSL-Verbindungen für ISPs mit eigener IP-Plattform und übergibt den Breitbandverkehr direkt hinter dem Konzentratornetz an den 74 BreitbandPoP-Standorten an die IP-Plattformbetreiber. Die Datenübertragungsgeschwindigkeit beträgt 34 oder 155 Mbit/s.
T-DSL ZISP ist vor allem ein Angebot für große flächendeckende IP-Plattformbetreiber. ISP-GATE leitet den Verkehr
in einem IP-Tunnel weiter zu wenigen Übergabepunkten;
es ist für kleinere Internetdiensteanbieter konzipiert, die
sich den DSL-Verkehr konzentriert an wenigen Knotenpunkten auf ihre eigene Plattform zuführen lassen. OnlineConnect dsl wiederum stellt ein Produkt für ISP ohne eigenes Netz dar. Damit bietet die DTAG eine Vielfalt von Zugangsmöglichkeiten an und ermöglicht auf diese Weise
eine breite Palette von Geschäftsmodellen für IP-Netzbetreiber, IP-Servicebetreiber und Inhalteanbieter.
Was bedeutet dies für den Endkunden? Der Endkunde hat
über einen Zugang die Möglichkeit, unterschiedliche Onlinediensteanbieter zu erreichen. Er ist nicht an einen Onlinediensteanbieter festgekoppelt; dies ermöglicht ihm
insbesondere die Nutzung von geschäftlichen und privaten Angeboten über einen Anschluss.
Wir haben in Deutschland heute eine nennenswerte Angebotsvielfalt am Markt. Dies gilt sowohl für reine Dienste-
22
MMR Beilage 10/2003
anbieter, die ihr Angebot über das Netz der DTAG führen,
als auch für IP-Netzbetreiber, die über TDLS-ZISP und ISPGATE T-DSL-Kunden mit ihren Angeboten bedienen. Aber
auch Anbieter mit eigener Anschlussinfrastruktur und eigenen DSL-Anschlussangeboten sind in großer Anzahl am
Markt tätig und in ihren Kundengruppen sehr erfolgreich.
Insbesondere trifft dies auf City Carrier zu, so verfügt HanseNet bereits über einen Marktanteil von über 30% in ihrem Ausbaugebiet.
Diese Angebotsvielfalt ist nicht zuletzt durch diese flexible
T-DSL-Angebotskonzeption entstanden und die Vielzahl
der Anbieter im Zugangsbereich ist sicherlich auch auf die
Aktivitäten der DTAG zurückzuführen. Vielfach hört man,
die DTAG habe in einem neuen Markt ein neues Monopol
geschaffen. Richtig ist vielmehr, dass die DTAG eine
Marktaufbereitung betrieben hat, von der nun alle Marktanbieter profitieren.
Vor diesem Hintergrund ist nur schwer nachvollziehbar,
warum in dieser dynamischen Breitbandwelt ein zusätzliches Produkt Bitstream-Access erzwungen werden sollte.
Das deutsche Modell ist äußerst erfolgreich. In Großbritannien haben lediglich 1,4% aller Briten einen ADSL-Zugang. In Deutschland hingegen haben etwa 5% aller Bürger einen ADSL-Zugang, davon mit steigender Tendenz
mit einem Zugang über andere ISPs als T-Online. Die
Wiesenfarth/Müller: Bitstream-Access
Marktzahlen zeigen, dass das deutsche Modell als Kombination aus attraktiver hochbitratiger TAL und ISP Selection
einem „anderen Bitstream-Access Modell“ deutlich überlegen ist. Der diskriminierungsfreie Zugang zu beliebig
vielen IP- und Onlinediensteanbietern mit und ohne eigene IP-Infrastruktur ist wesentlich für die Angebotsvielfalt
und zur Marktbearbeitung.
Endkunden in Deutschland haben maximalen Gestaltungsspielraum bei der Auswahl ihrer Onlinediensteanbieter. Sie können alle Onlineanbieter über DSL erreichen, sofern sie einen Vertrag mit diesem Onlinedienstanbieter haben. Es sind keine zusätzlichen physikalisch
getrennten DSL-Anschlüsse notwendig, um unterschiedliche Onlinedienste zu nutzen. Damit existiert – ähnlich
wie im Sprachtelefonbereich – eine Art Call-by-CallFunktion.
Diese Call-by-Call-Funktion und der damit verbundene
große Spielraum bei der Auswahl seiner Onlinediensteanbieter würde dem Endkunden durch einen „neuen Bitstream-Access“ faktisch genommen. Als Folge einer solchen Entwicklung besteht die Gefahr, dass die vorhandenen Geschäftsmodelle und Wettbewerbsstrukturen beeinträchtigt oder sogar vollständig in Frage gestellt werden.
Langfristig würde dies nicht zu mehr, sondern zu weniger
Wettbewerb führen.
REINHOLD WIESENFARTH / FELIX MÜLLER
Bitstream-Access aus Sicht eines paneuropäischen
Geschäftskundenanbieters
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I. Einleitung und Überblick
com, MCI, Cable & Wireless – fokussiert sich auf Geschäftskunden und möchte Bitstromzugang verstanden
wissen als hoch qualitative neue Zugangstechnologie zur
Erschließung von Kundenstandorten, dessen Gesetzmäßigkeiten in Deutschland ebenso zu begreifen sind wie in
allen anderen Ländern.
c Das andere Geschäftsmodell, hinter dem insbesondere
Internet-Service-Provider (ISP) und zuliefernde IP-Carrier
stehen, will DSL-basierte Dienstleistungen so rasch wie
möglich an eine breite Privatkundenschicht adressieren.
Bevor wir uns im Detail den heute sicher in extenso abzuhandelnden Einzelheiten des Bitstromzugangs zuwenden,
sollten wir eine nicht ganz unwesentliche Frage klären:
Was will der Kunde? Genauer: Welche Kundengruppen
haben welche Bedürfnisse? Wie können diese Bedürfnisse
zum gemeinsamen Vorteil von Kunden, Anbieter und Gesamtmarkt möglichst optimal befriedigt werden? Wie greifen die unterschiedlichen Geschäftsmodelle der heute am
Markt vertretenen Anbieter ineinander? Und was folgt daraus für die regulatorische Gestaltung dessen, was wir unter den Begriff „Bitstromzugang“ subsumieren?
Der Beitrag von Kurth1 zeigt bereits deutlich, dass im
Markt mindestens zwei unterschiedliche Geschäftsmodelle existieren:
c Eine große Gruppe von Anbietern – insbesondere international ausgerichtete TK-Unternehmen wie BT, Colt Tele-
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1) Kurth, MMR-Beil. 10/2003, S. 3.
c Reinhold Wiesenfarth ist als Mitglied der Geschäftsleitung bei BT Ignite GmbH &
Co. verantwortlich für Produkte in Europa und USA. Rechtsanwalt Felix Müller verantwortet bei BT Ignite GmbH & Co. den Bereich Regulation and Competition Germany.
Der Beitrag ist eine erweiterte und um Anmerkungen ergänzte Version des Vortrags
„Bitstream-Access aus Sicht von British Telecommunications“, den die Autoren für den
Workshop „Bitstromzugang“ der Reg TP am 30.6.2003 verfasst haben.
Wiesenfarth/Müller: Bitstream-Access
Bitstromzugang ist nach dieser Lesart nichts anderes als
der schnellste Weg ins Internet.
Es bedarf keiner Betonung, dass beide Geschäftsmodelle
ihre separate Existenzberechtigung haben. Gleichwohl
wird im Verlaufe dieses Beitrags zu zeigen sein, dass das
Geschäftskundenmodell auch den Privatkundenanbietern
strategische Vorteile bringt, weil diese ihren Bedarf auch
bei den Geschäftskundenanbietern decken können und
damit Wettbewerb auf ihrem Vorleistungsmarkt bekommen.
II. Bitstromzugang ist Zugangstechnologie
Bitstromzugang wird in der deutschen Diskussion bislang
weitgehend nur als Vorprodukt verstanden, das dazu geeignet ist, breitbandige Internetzugänge für Endkunden zu
produzieren.2 Diese Annahme greift indes zu kurz, da sie
das intendierte Endnutzerprodukt („Internet“) nicht hinreichend vom Vorprodukt entkoppelt und damit anfällig für
den Fehlschluss ist, aus der relativ hohen Penetrationsrate
breitbandiger Dienste in Deutschland3 könne geschlossen
werden, dass entsprechende Vorleistungen überflüssig seien.4 Überdies bildet diese Sichtweise nur einen Teil dessen
ab, was Bitstream zu leisten im Stande ist und auch in anderen Ländern leistet.5
Zutreffender ist, Bitstream-Access allgemein als Zugangstechnologie zum Kunden zu verstehen. („Line sharing
means you push the electrons; Bitstream means you push
the digits“). Diese Prämisse – die unter den Marktbeteiligten unumstritten sein dürfte – bedarf indes der weiteren
Präzisierung: Bitstream-Access dient der Realisierung
hochbitratiger Kundenzugänge, um das Infrastrukturdefizit beim Zugang zum Endkunden auszugleichen. Zweck
des Bitstromzugangs ist nicht primär, den Endkunden so
rasch wie möglich ins Internet zu bringen. Vielmehr geht
es in erster Linie darum, durch Schaffung eines Vorleistungsprodukts Wettbewerb beim Zugang zu Netzwerken
gleich welcher Art zu generieren. Dieser Wettbewerb auf
dem Vorleistungsmarkt wird reflexhaft in einem zweiten
Schritt den Wettbewerb auf diversen Endkundenmärkten
beleben.
Damit hilft Bitstream-Access als Technologie, das Defizit
an kompetitiven Infrastrukturen zu schließen, denn das
Vorleistungsprodukt vermag ideal die Lücke zu füllen zwischen dem, was heute unter Mietleitungszugang verstanden wird, und dem Bereich, in dem der Netzbetreiber
selbst in eigene Infrastruktur investiert.
III. Das wichtigste Argument ist der Kunde
Nach diesen abstrakten Vorüberlegungen ist der Blick zu
richten auf einen konkreten Anwendungsfall für den hier
zu diskutierenden Zugangsdienst: die Errichtung eines virtuellen privaten Netzwerks (VPN), genauer eines virtuellen Netzwerks aus einer Hand, das die Kommunikations2) So auch Kurth, Wettbewerb im Internetzugangsmarkt, MMR-Beil. 3/2003,
3; Kulenkampff/Neumann, MMR-Beil. 3/2003, 31, 35; Holznagel/Hombergs,
MMR-Beil. 3/2003, 37 ff.
3) So auch Laurent, MMR-Beil. 10/2003, S. 26.
4) Vgl. Bundeskartellamt, Bericht über die Tätigkeit in den Jahren 2001/2002
und über die Lage und Entwicklung in seinem Aufgabengebiet, BT-Drs. 15/
1226, 209 f.
5) S.u. IV.4.
6) Reg TP, Jahresbericht 2002, 10 (abrufbar unter www.regtp.de → Aktuelles
→ Jahresberichte); Statistisches Bundesamt; eigene Berechnungen.
MMR Beilage 10/2003
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bedürfnisse des Kunden – nach Datenübertragung, Internetzugang, Sprachtelefondienst etc. – auf der Basis einer
einheitlichen Infrastruktur zu befriedigen vermag. Nach
dem bisherigen Stand musste ein alternativer Anbieter,
dessen Kunden ein solches Produkt nachfragten, die hierfür nötige Infrastruktur selbst errichten (BT betreibt hierfür
ein eigenes Netz von Richtfunkstrecken sowie GlasfaserRinge in mehreren deutschen Städten) oder bei Vorlieferanten in Form von Mietleitungen oder Netzkopplungen
einkaufen. Da beide Zugangswege jedoch aus Kundensicht erst ab einer bestimmten Größenordnung rentabel erschienen, blieben die Vorteile virtueller privater Netze bislang im Regelfall großen und größten Kunden mit entsprechenden Standorten vorbehalten, für die eine Direktanbindung an die Infrastruktur des gewählten Anbieters rentabel erschien. Um die Bedeutung des hier in Rede stehenden Marktes zu vergegenwärtigen, ist vorauszuschicken,
dass das Geschäftskundensegment in Deutschland rund
45 % des Gesamtmarktes umfasst, wohingegen 55 % reines Privatkundengeschäft sind.6 Bei einem Gesamtmarkt
von ca. a 61 Mrd. sollte klar sein, dass es zu kurz griffe, die
Diskussion ausschließlich auf den Privatkundenbereich
zu beschränken.
Die neue Zugangstechnologie Bitstrom vermag diese Lücke zu schließen. Der Kunde kann autonom entscheiden,
ob er aufgrund seiner hohen Bandbreitenanforderungen
eine Mietleitung wünscht oder ob zur Anbindung seiner
Standorte eine preissensitive Lösung auf der Basis der DSLÜbertragungstechnologie ausreicht. In jedem Falle jedoch
muss auch die letztere Lösung geeignet sein, um dem Anforderungsprofil des Kunden zu genügen. Dies bedeutet
im Regelfall: Der Kunde verlangt eine garantierte „Quality
of Service“, genauer: eine garantierte Durchsatzrate, die es
erlaubt, Geschäftstransaktionen, Video oder Sprache in
Echtzeit zu übertragen. Der Kunde verlangt Systeme, die
standardisiert, technisch ausgereift und einfach zu betreiben sind. Die Systeme müssen überdies gegen unbefugten
Zugang zu sichern sein und es erlauben, auf der Basis einer
einheitlichen technischen Infrastruktur alle benötigten
Dienste zu realisieren. Überdies sollen die Systeme flexibel genug sein, um mit den Anforderungen des Kunden zu
wachsen. Dies gilt umso mehr als sich der typische Unternehmenskunde nicht vorschreiben lässt, wo sich seine
Standorte befinden. Gerade im Bereich der „multi sited
corporates“ muss der Anbieter häufig 500, 1.000 oder gar
1.500 Filialanschlüsse des Kunden berücksichtigen, die irgendwo in der Fläche stecken. Überdies trügt der Anschein, wenn im Zuge des von der Zulieferindustrie geschürten allgemeinen IP-Hype der Eindruck entsteht, ATM
habe als Technologie ihren Zenit überschritten. Vielmehr
sind ATM-basierte Sternnetze für zentrale Datenbanken
oder Rechenzentrumszuführungen sowie Frame-RelayNetze immer noch Stand der Technik. Einem solchen Kunden ein umfassendes und flächendeckendes Angebot zu
unterbreiten, wird auf der technischen Basis einer reinen
IP-Kopplung schwer möglich sein.
Soll die Zuführung zum VPN des Kunden auf der Basis
eines DSL-Konzentratornetzes erfolgen, so ergibt dies aus
Sicht von BT zwingend, dass die Koppelung zwischen
dem DSL-Konzentratornetz des zuführenden Unternehmens und dem alternativen Anbieter auf der Basis von
ATM-Technologie erfolgt. Denn die geschilderten Kundenbedürfnisse können nur auf der Basis hochwertiger
Einzelkomponenten tatsächlich befriedigt werden; eine
IP-Netzkopplung wird hingegen im Regelfall nicht ausreichen. Eine Datendurchsatzrate ist nur bei ATM-Netzkopp-
24
MMR Beilage 10/2003
Wiesenfarth/Müller: Bitstream-Access
Abb. 1: Verfügbare Bitstreamvarianten in Großbritannien
lung auf Grund der in dieser Technologie möglichen unterschiedlichen Verkehrsklassen garantierbar. Sobald die Daten auf das hierfür nicht ausgerichtete IP-Protokoll umgesetzt sind,7 gehen diese Möglichkeiten verloren und können nicht ohne weiteres, insbesondere nicht durch die Implementation eines MPLS-Protokolls8 auf der IP-Schicht,
erhalten werden. Überdies tummeln sich im IP-Bereich
unterschiedlichste Standards unterschiedlicher Hersteller,
nur die Verwendung von ATM-Komponenten basiert auf
standardisierter Technologie und ist ausgereift, um Effizienz- und damit Kostenvorteile zu generieren. ATM entspricht überdies den Sicherheitsanforderungen des Kunden, der über den ATM-Layer 2 eine geschlossene Benutzergruppe generieren kann und Private-Virtual-Channels
einrichten kann. Nur ATM ist überdies zukunftssicher,
denn es handelt sich hierbei um eine generische Schnittstelle für andere Services (wie z.B. Frame-Relay, MPLS und
IP) und kann die hierfür nötigen Qualitätsanforderungen
aller Produkte bedienen. Nicht zuletzt bietet nur ATM volle Flexibilität, weil dem Kunden bzw. seinem Diensteanbieter eine direkte Kontrolle und Einstellmöglichkeit der
verfügbaren Bandbreite möglich ist.
Überraschenderweise konfligiert dieser Ansatz nicht mit
dem eingangs dargestellten Geschäftsmodell derjenigen
Anbieter, die Bitstream-Access „nur“ dazu nutzen möchten, um Privatkunden einen hochbitratigen Zugang zum
Internet zu ermöglichen. Denn wenn eine Vielzahl von
ATM-Netzbetreibern sich mit dem ATM-Konzentratornetz
des marktbeherrschenden Unternehmens zusammengeschaltet hat, um DSL-Verkehr auf die eigene Plattform zu
bringen, so gibt es keinen Grund, warum dieser nicht auch
an ISP und deren Carrier auf IP-Ebene (also die Vertreter
des zweiten Geschäftsmodells) weiter übergeben werden
sollte. Insbesondere würde die Verfügbarkeit von Bitstream
auf ATM-Basis (erstes Geschäftsmodell) diejenigen Unternehmen, die gegenwärtig die Produkte T-ZISP oder ISPGate in Anspruch nehmen (zweites Geschäftsmodell),9 in
die Lage versetzen, sich ihren Vorlieferanten am Markt
auszusuchen. Auf diese Weise würde die Verfügbarkeit
von Bitstream bei ATM-Netzkopplung auch den Breitband-Vorleistungsmarkt beleben. Bitstream auf ATM-Basis
kann Grundlage zukünftiger Protokolle und Services werden – dies vermag umgekehrt Bitstream auf IP-Basis nicht
zu leisten.
IV. Weitere Argumente für Bitstream auf
ATM-Basis
Abgesehen von diesen – am Markt sicher entscheidenden
– Kundenwünschen nach Qualität, ausgereifter Technologie, Sicherheit und Flexibilität gibt es noch eine Vielzahl
weiterer Argumente, die für die Realisierung von Bitstream
auf ATM-Basis sprechen und ein IP-basiertes BitstreamMandat nur ergänzend zulassen:
c Zunächst gebieten das Primat des Infrastrukturwettbewerbs sowie das Entbündelungsgebot, alternativen Anbietern die Möglichkeit zur weitestgehenden Nutzung ihrer
eigenen Infrastrukturen zu eröffnen. Wo alternative Anbieter eigene ATM-Netze betreiben, müssen sie sich nicht auf
das Angebot einer IP-Netzkopplung verweisen lassen.
c Überdies erlaubt die Zusammenschaltung auf niederer
Stufe in der Wertschöpfungskette das Entstehen wettbewerblicher Strukturen im Bereich derjenigen Produkte, die
ISP und IP-Carrier als Zuführungsleistung zu ihren Netzen
7) Zur Abfolge der Protokolle und ISO-Schichtenmodell vgl. Hoeren/Sieber,
Handbuch Multimediarecht, Dezember 2001, Teil 1 Rdnr. 39; schematische
Darstellung der Konzentratorennetzwerke bei Holznagel/Hombergs (o. Fußn.
2), S. 40.
8) Die Abkürzung steht für Multi Protocol Label Switching. Zur mangelnden
Standardisierung dieses Protokolls vgl. nur www.b-isdn.ch/technic/mpls.
9) Beschreibung dieser Services des marktbeherrschenden Unternehmens
bei Holznagel/Hombergs (o. Fußn. 2), S. 41, allerdings unter Verzicht auf den
notwendigen Hinweis, dass der Endkunden-DSL-Anschluss bei diesen Produkten jeweils nicht enthalten ist.
Wiesenfarth/Müller: Bitstream-Access
bislang vom marktbeherrschenden Unternehmen abnehmen müssen. Damit wird ein Bitstromzugang auf niederer
Ebene langfristig sogar zur Belebung des Wettbewerbs auf
dem Vorleistungsmarkt führen. Eine solche Entwicklung ist
bei ausschließlicher IP-Netzkopplung nicht zu erwarten.
c ATM ist technisch bedingt eine universale Übertragungstechnik mit garanierter Übertragungsbandbreite,
wohingegen das IP-Protokoll zugeschnitten auf Applikationen ist, die typischerweise im öffentlichen Internet Anwendung finden. Damit bedeutet Bitstream auf ATM-Basis
zunächst Infrastrukturwettbewerb, weil alternative Anbieter auf einer niederen Wertschöpfungsstufe ihre ATM-Netze einsetzen und auf dieser Basis Dienste kreieren können.
Bitstream auf IP-Basis ist demgegenüber nichts anderes als
die Förderung von Applikationen wie Internet-Access und
E-Mail.
c Überdies ist Bitstream-Access europäischer Quasistandard, dem sich die bundesdeutsche Marktwirklichkeit
nicht ohne zwingenden Grund verschließen sollte. In den
wichtigsten europäischen Volkswirtschaften ist kumulativ
neben der standardmäßig vorauszusetzenden Möglichkeit
der ATM-Netzkopplung auch eine IP-Netzkopplung üblich (so etwa in Großbritannien, Frankreich, Italien, Norwegen und Spanien).10 Allein in Portugal wird Bitstream
bislang ausschließlich als IP-Thema aufgefasst. Deutschland ist das einzige Land, in dem gar kein Bitstreamprodukt verfügbar ist. Ein Blick auf das Bitstreamregime in
Großbritannien (Abb. 1) möge dieses Argument unterstreichen:
I.R.d. Produkts BT Data Stream In Span Handover liefert
BT hier unkonzentrierten ATM-Verkehr [1], i.R.v. BT Data
Stream Home & Office konzentrierten ATM-Verkehr [2].
Konzentrierter IP-Verkehr ist i.R.d. Produkts BT IP Stream
Home & Office erhältlich [3]. Nach Schätzungen von BT
nutzen die Wettbewerber heute 45% der Bitstreamleistun10) Verfügbarkeit von Bitstromzugang nach Übergabepunkten und Mitgliedstaaten nach Cullen International May 2002, S. 47 ff. sowie nach Holznagel/
Hombergs (o. Fußn. 2), S. 41: Übergabe auf IP-Ebene in Frankreich, Italien,
Norwegen, Portugal, Spanien und Großbritannien. Bitstromzugang am ATMSwitch bzw. über ATM-Netze gibt es in Belgien, Dänemark, Frankreich, Irland, Italien, Norwegen, Spanien und Großbritannien. Allerdings irren Holznagel/Hombergs, a.a.O., wenn sie meinen, in Deutschland sei IP-basierter Bitstream verfügbar. Da nach Auffassung der EU-Kommission der DSL-Teilnehmeranschluss stets im Bitstream-Vorleistungsprodukt enthalten sein muss (vgl.
nur Kommission, C (2000) 272, S. 10), erfüllt keines der bislang in Deutschland verfügbaren Wholesale-Produkte das Kriterium Bitstream.
11) Das dürfte auf Grund der eindeutigen Gesetzesmotive (BT-Drs. 13/3609)
unstreitig sein, vgl. nur Scheurle/Mayen/Glahs, TKG, § 33 Rdnr. 44.
12) Mitt. der Kommission über den entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss C (2000) 272, ABl. EG v. 23.9.2000, S. 55 ff. Ebenso Kommission, Achter Bericht über die Umsetzung des Reformpakets für den Kommunikationssektor, KOM (2002) 695 endg. v. 3.12.2002.
MMR Beilage 10/2003
25
gen, die BT in Großbritannien am Markt bereitstellt. Diese
intensive Nachfrage nach der Vorleistung Bitstream wird
sich bereits in allernächster Zukunft auf dem Endkundenmarkt bemerkbar machen, sowohl was die Substitutionsmöglichkeit zu anderen Bandbreitenprodukten anbelangt
als auch was den Markt für Endkundenzugänge zum Internet anbelangt.
c Was die rechtlich-regulatorischen Rahmenbedingungen anbelangt, so besteht eine Verpflichtung zur Bereitstellung eines ATM-basierten Bitstromprodukts des marktbeherrschenden Unternehmens bereits in dem heute geltenden Rechtsrahmen. Denn § 33 TKG verpflichtet ein marktbeherrschendes Unternehmen unter anderem zur Gleichbehandlung „intern gleich extern“, genauer: dazu, externen Nachfragern beim Bezug von wesentlichen Leistungen dieselben Bedingungen einzuräumen, die sich das
marktbeherrschende Unternehmen selbst intern gewährt.11 Da gegenwärtig ein Endkundenprodukt mit Namen „ATM-Access“ vom marktbeherrschenden Unternehmen verfügbar ist, das in einer Produktvariante eine Übergabe von DSL-Verkehr an einer ATM-Schnittstelle erlaubt,
bestehen Anhaltspunkte dafür, dass das marktbeherrschende Unternehmen sich die hierfür nötigen Vorleistungen selbst einräumt. Hierbei handelt es sich um den Zugang zum Bitstrom mit Übergabe auf ATM-Basis.
V. Fazit
Ein Bitstreamprodukt in Deutschland ist aus Sicht von BT
nur dann markt- und bedarfsgerecht, wenn die zu Grunde
liegende Netzkoppelung nach ihren technischen Parametern geeignet ist, die Marktbedürfnisse aller Betroffenen zu
befriedigen.
Im Regelfall wird daher eine ATM-Kopplung erforderlich
sein, denn nur diese bietet hinreichende Kontrolle über die
Qualitätsparameter, erlaubt die Errichtung von VPN und
die Integration von zeitkritischen Applikationen (Voice,
Videokonferenzen etc.) und führt zu echtem Infrastrukturwettbewerb mit allen anerkannten volkswirtschaftlichen
Folgevorteilen. Eine IP-Koppelung genügt den Kundenansprüchen nur, wo allein billiger Zugang zum Internet – egal
in welcher Qualität – gefragt ist; nennenswerte Impulse
zur Belebung monopolischer Vorleistungsmärkte werden
indes hiervon nicht ausgehen.
Die Verfügbarkeit von Bitstream darf überdies nicht an den
Telefonanschluss gekoppelt sein. Im Gegenteil muss der
DSL-Teilnehmeranschluss (also die höherbitratige Funktionalität der TAL, die heutige DSL-Line) als WholesaleProdukt für den Zusammenschaltungspartner zur Verfügung stehen.12
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MMR Beilage 10/2003
STAN LAURENT
Die Bedeutung von Bitstream-Access für den
Privatkundenmarkt aus der Sicht eines InternetService-Providers
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I. Unterschiedliche Lösungsansätze für
Privatkunden- und Geschäftskundenkonzepte
sind denkbar
wird. Insofern muss die Frage gestellt werden, wie alle
Marktbeteiligten gemeinsam neuen Schwung in den Markt
bringen können, um diesen Markt zukünftig profitabel zu
gestalten. Dass dieser Markt einen neuen Schub benötigt,
zeigt sich z.B. daran, dass die heutige DSL-Penetration immer noch nur bei unter 20 Prozent der Online-Haushalte
liegt. Das ist zwar im europäischen Vergleich akzeptabel,
aber für den Standort Deutschland nicht zufriedenstellend, insbesondere wenn man berücksichtigt, dass das
Preisniveau für DSL in Deutschland bisher sehr niedrig ist.
Einleitend ist klarzustellen, dass die nachfolgenden Bewertungen der heutigen Defizite des DSL-Marktes und die daraus abzuleitenden Handlungsvorschläge in Bezug auf ein
Bitstream-Access-Produkt aus der Sicht von AOL Deutschland erfolgen. Bei dieser Bewertung steht dementsprechend
der Fokus von AOL Deutschland im Vordergrund, also eine
Konzentration auf das bundesweite Privatkundengeschäft.
Es erscheint durchaus möglich und sinnvoll, für Geschäftskundenprodukte ein anderes Ergebnis der Bestandsaufnahme des Marktes und möglicher Lösungsszenarien zu finden.
Über die Sinnhaftigkeit einer solchen differenzierten Betrachtung scheint im Markt auch überwiegend Einigkeit zu
herrschen. Im Wesentlichen werden sich die Bereiche Privatkundenmarkt und Geschäftskundenmarkt in den technischen Realisierungen eines Bitstream-Access-Produkts unterscheiden. Die grundsätzlichen heutigen Probleme insbesondere im Hinblick auf den Vertrieb sind in beiden Bereichen jedoch ähnlich.
II. Status Quo der Entwicklung des DSLMarktes – neuer Schwung ist erforderlich
Angesichts der aktuell intensiv geführten Debatte um die
Erforderlichkeit eines oder mehrerer Bitstream-AccessProdukte stellt sich zunächst die Frage, warum zahlreiche
Wettbewerber solche Produkte benötigen und nachfragen. Dies wird durch einen Blick auf die aktuelle Marktsituation beantwortet.
1. Fehlende Profitabilität des DSL-Marktes
Es muss davon ausgegangen werden, dass es heute viel zu
früh ist, um über die Aufteilung eines (DSL-)„Kuchens“
zwischen den Marktbeteiligten zu sprechen. Es kann deshalb nicht von einer Aufteilung gesprochen werden, weil
es noch an dem zu verteilenden Kuchen fehlt. Sprich: Zur
Zeit wird mit DSL-Anschlüssen und Internetzugängen
noch kein Geld verdient. Der Markt befindet sich vielmehr
in einer Phase, in der extrem viel Geld in DSL investiert
2. Mögliche Preiserhöhungen im gesamten DSL-Markt
können das allgemeine DSL-Wachstum weiter
abschwächen
Es ist kein Geheimnis, dass gerade das DSL-Produkt der
Deutschen Telekom AG (DTAG) aggressiv billig bepreist
wurde und wird. Dies haben unter anderem zwei PreisDumping-Verfahren gezeigt, die zunächst gegen die
T-DSL-Preise der DTAG eingeleitet wurden, später jedoch
eingestellt wurden. Auch auf Seiten der Internet-ServiceProvider (ISP) treten zunehmend aggressive Preise in Erscheinung. So muss bei Analyse der bisherigen DSLWachstumsraten beachtet werden, dass diese Wachstumsraten gerade durch die Niedrigpreisstrategien begünstigt
wurden. Wie im Folgenden gezeigt wird, sind zukünftige
Preiserhöhungen im DSL-Bereich jedoch sehr wahrscheinlich, sodass ernsthaft zu befürchten ist, dass sich die
bisherigen Wachstumsraten weiter abschwächen werden.
Das bisherige DSL-Wachstum ist insgesamt unzureichend.
Die Prognosen für die DSL-Penetration sind zwar immer
noch sehr euphorisch und sprechen von 10 bis 15 Mio. DSLKunden. Fakt ist jedoch, dass die DTAG als mit Abstand
größter DSL-Anbieter derzeit erst über ca. 3,5 Mio. Anschlüsse verfügt und das Wachstum für das Jahr 2003 ca. bei
1 Mio. zusätzlicher Anschlüsse liegen wird. Dies zeigt, dass
die bisherigen Erwartungen noch nicht erfüllt wurden. Zudem erwirtschaften die DSL-Zugänge und DSL-Dienste
noch keine ausreichenden Margen.
Wie ist die mittelfristige Preisentwicklung und deren Einfluss
auf das zukünftige Wachstum zu bewerten? Im Hinblick auf
c
Stan Laurent ist Geschäftsführer AOL Deutschland.
Laurent: Bitstream-Access für den Privatkundenmarkt aus der Sicht eines ISP
die T-DSL-Anschlüsse der DTAG ist die bisherige Kostenunterdeckung spätestens in diesem Jahr offenkundig geworden und von der DTAG auch selbst vorgetragen worden. So hat die DTAG in einem Entgeltregulierungsverfahren bzgl. der Entgelte für die Nutzung des Vorleistungsprodukts ZISP vorgetragen, dass man das Nutzungsverhalten
der T-DSL-Nutzer ursprünglich unterschätzt habe. Da das
gesamte DSL-Konzentratornetz bisher Bestandteil des TDSL-Endkundenprodukts war und dieses vom Endkunden
durch ein festes monatliches Entgelt abgegolten wurde, wurden nach dem Vortrag der DTAG durch die übermäßige Nutzung die Kosten im Durchschnitt nicht mehr gedeckt.
Als Lösung ist die DTAG derzeit bestrebt, das DSL-Konzentratornetz und dessen Kosten vom Endkundenprodukt T-DSL
in die Vorleistungsprodukte zu verlagern, die die ISP sowie
die alternativen IP-Backbone-Betreiber als Vorleistungen
benötigen und bezahlen müssen. Neben dem wettbewerbspolitisch bedenklichen Charakter der Art und Weise dieser
Abkehr von der Niedrigpreisstrategie wird diese Entwicklung – sofern dies seitens der Reg TP abschließend genehmigt wird – zu einer verdeckten Preiserhöhung auf der Endkundenseite für T-DSL-Anschlüsse führen, da sich bei
gleichbleibendem Preis für den Anschluss die Leistung (die
bezahlten Netzelemente) erheblich reduziert. Zudem werden sich aller Wahrscheinlichkeit nach durch die Verlagerung des Konzentratornetzes die Vorleistungspreise für ISP
erhöhen, die in diesem Fall gegenüber ihren Kunden eine
sichtbare Preiserhöhung durchführen müssten.
Die Tendenz zu Preiserhöhungen wird zudem unabhängig
von der aufgezeichneten Entwicklung bei einer Betrachtung der aktuellen Preisentwicklungen im Markt deutlich.
In jüngster Zeit ist es hier bereits zu Preiserhöhungen gekommen. Neben AOL Deutschland haben noch weitere
Anbieter Preiserhöhungen insbesondere für Flatrate-Konditionen vorgenommen.
Diese bereits getätigten und noch drohenden Preiserhöhungen können zusätzlichen negativen Einfluss auf das DSLWachstum ausüben. In Kombination mit der Tatsache der
fehlenden ausreichenden Margen führt dies dazu, dass aktuell keine ausreichenden Anreize für alle Marktbeteiligten
bestehen, in dieses Geschäft noch stärker zu investieren.
III. Woraus können neue Impulse für
profitables DSL-Wachstum resultieren?
MMR Beilage 10/2003
27
triebskanälen gezwungen, ihre Kunden auf den T-Punkt zu
verweisen, um dort zusätzlich einen T-DSL-Anschluss zu bestellen. Es kann natürlich nicht im Sinne eines ISP sein, seine
Kunden auf den T-Punkt zu verweisen, weil er selbst das
DSL-Access-Produkt nicht verkaufen kann. Denn sobald ein
Endkunde zunächst in einem T-Punkt einen T-DSL-Anschluss bestellen muss, besteht ein beachtliches Risiko, dass
ihm dort nicht nur ein T-DSL-Anschluss verkauft wird, sondern auch der darauf aufbauende Internetzugang von T-Online. Dies ist einer der wesentlichen Aspekte, die durch ein
Bitstream-Access-Produkt verbessert werden müssen.
Eine weitere beachtliche Benachteiligung erfahren die ISP
in der heutigen Produktgestaltung im Hinblick auf das Upgrade-Geschäft, also den Wechsel von DSL-Kunden zu
DSL-Anschlüssen mit höherwertigen Bandbreiten. Die finanzielle Erfolgsbeteiligung der ISP an dem Upgrade von
heute in der Regel 768 kbit/s auf in der Zukunft 1,5 Mbit/s
oder später z.B. 6 Mbit/s findet z.Zt. nicht statt.
Dies erscheint insbesondere deshalb unbillig, da erst die
ISP die breitbandigen Anwendungen wie z.B. MusikDownloads entwickeln, die dazu führen werden, dass der
Kunde höherwertige Bandbreiten nachfragt. In dem Upgrade-Markt werden voraussichtlich bessere Margen erwirtschaftet werden können und dort wird es auch die benötigte Rendite geben. Z.Zt. haben die Internetzugangsprovider allerdings keinen Zugang zu diesem DSL-Upgrade-Markt. Sobald ISP jedoch mittels Bitstream-Access
ein komplettes DSL-Produkt an den Endkunden verkaufen
können, eröffnet sich auch der Upgrade-Markt.
Insgesamt bleibt festzuhalten, dass ein Bitstream-AccessProdukt die notwendigen Impulse setzen kann, um dem
Breitbandmarkt einen neuen nachhaltigen Wachstumsschub zu versetzen. Bitstream bietet ein einheitliches Vorleistungsprodukt für ein vollständiges Endkundenprodukt,
ermöglicht eine freie Tarifgestaltung, gewährt den Wettbewerbern erstmals chancengleich die heutigen Vermarktungsmöglichkeiten der DTAG und beteiligt bei richtiger
Preisfestlegung die ISP am Upgrade-Geschäft.
IV. Was waren die Ursprünge von BitstreamAccess?
In erster Linie benötigt der Markt ein aus Endkundensicht
einfaches und unkompliziertes Produkt. Es muss an den
Endkunden ein Produkt, über ein Bestellverfahren und eine
Rechnung verkauft werden können. Diese Kriterien sind
entscheidend, um DSL effektiv vermarkten zu können, und
müssen daher Hauptkriterien und Hauptziele von BitstreamAccess sein. Zweitens werden flexible Preismodelle benötigt und die Möglichkeit muss gewährleistet sein, eigenständig Produktbündel zusammenstellen zu können. Die
bisherige Struktur, die Aufteilung zwischen dem T-DSLProdukt und einer ISP-Leistung, birgt eine Unflexibilität in
der Preisgestaltung, die offensichtlich ist.
Nach Erörterung der wettbewerbsorientierten Gründe für
die große Nachfrage nach einem Bitstream-Access-Produkt stellt sich die Frage, was genau unter Bitstream-Access zu verstehen ist. Das Verständnis dieses neuen Vorleistungsprodukts verdeutlicht sich vor allem bei einer Beleuchtung der Entstehung dieses Produkts. Der Begriff und
das Konzept von Bitstream-Access haben einen europarechtlichen Ursprung. Die EU hat zu Recht bereits frühzeitig befürchtet, dass es gerade im Bereich DSL auf Grund
des engen technischen Zusammenhangs zur Teilnehmeranschlussleitung (TAL) zu einer Marktmachtübertragung
von der letzten Meile auf den DSL-Markt kommen könne.
Diese Befürchtungen der Übertragung faktischer Monopolmacht im Ortsnetz auf die Breitbandmärkte sind in
Deutschland leider eingetreten. Dies wird durch die
Marktdaten eindrucksvoll belegt: Der DTAG ist es gelungen, bis heute einen Marktanteil bei DSL-Anschlüssen von
ca. 94 Prozent zu erzielen. T-Online hat im Bereich des
Angebots von privaten DSL-Internetzugangsdiensten
einen Marktanteil von schätzungsweise 80 % erlangt.
Der Nutzbarkeit aller Absatzkanäle zur bequemen Bestellung des Produkts kommt zudem aus Vertriebssicht eine entscheidende Rolle zu. Z.Zt. sind ISP im Prinzip in vielen Ver-
Die EU hatte frühzeitig Bitstream-Access-Produkte zur Sicherung der Chancengleichheit jener alternativen Wettbewerber für erforderlich gehalten, die gerade beim Markt-
Die gemeinsame Herausforderung für alle Marktbeteiligten ist daher, profitables Wachstum über innovative Produkte zu schaffen. Welche Impulse benötigt aber der
Markt, um innovative Produkte zu gestalten und Wachstum zu generieren?
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MMR Beilage 10/2003
Laurent: Bitstream-Access für den Privatkundenmarkt aus der Sicht eines ISP
eintritt noch nicht über eine ausgeprägte Infrastruktur
i.R.d. Zugriffs auf die TAL verfügen. Daher hat die EU Bitstream-Access als komplementäres Produkt zu Line Sharing und dem Zugriff auf die entbündelte TAL vorgeschrieben. Gerade das Komplementärverhältnis von BitstreamAccess ist zu betonen. Es geht nicht darum, dass andere
Vorleistungsprodukte ersetzt oder verdrängt werden sollen. Der Zugang zur entbündelten TAL und Line Sharing
müssen natürlich weiterhin uneingeschränkt gewährleistet werden, um ein Zukunftspotenzial zu weiterer Wertschöpfung erschließen zu können.
In jüngster Zeit hat die EU die Bedeutung von BitstreamAccess erneut unterstrichen, indem die Kommission in ihren Empfehlungen über relevante Produkt- und Dienstmärkte des elektronischen Kommunikationssektors, die
für eine Vorabregulierung in Frage kommen, Bitstream-Access als Bestandteil des Marktes Breitgangzugang zu Großkunden eingestuft hat.
V. Bitstream-Access ist in der Mehrzahl der
Mitgliedstaaten bereits umgesetzt
In der Mehrzahl der EU-Mitgliedstaaten wurden BitstreamAccess-Produkte bereits eingeführt. Als Beispiele können
Belgien, Dänemark, Spanien, Frankreich, Irland, Italien,
die Niederlande, Österreich, Portugal, Schweden und
Großbritannien genannt werden.
Wenn die wichtigsten Märkte – nämlich Deutschland, Frankreich und England – verglichen werden, wird deutlich, dass
es auf der Basis einer ATM-Übergabe in Deutschland kein
Bitstream-Access-Angebot gibt, während in Frankreich (Option 3) und in England (Datastream) Produkte angeboten werden. Auch auf der Basis einer IP-Übergabe gibt es heute in
Deutschland kein Bitstream-Access-Produkt, sondern nur
eine Kombination von T-DSL mit dem Zusammenschaltungsprodukt ZISP bzw. den Produkten T-Gate oder OC DSL. In
Frankreich liegt dagegen ein Angebot mit zentraler Verkehrsübergabe (Option 5) vor, in Großbritannien ein Produkt mit
dezentraler Übergabe an ca. 70 Punkten (IP-Stream) und ein
Produkt mit zentraler Verkehrsübergabe (IP-Stream+Central). Sowohl das französische Produkt Option 5 als auch die
englischen Produkte gewähren die Möglichkeit, dem Wettbewerber ein komplettes DSL-Produkt inklusive DSL-Zugang anzubieten. Aus diesem Vergleich wird deutlich, dass
zwar unterschiedliche Realisierungsmöglichkeiten der Vorleistungsprodukte hinsichtlich der Übergabepunkte und des
Übergabeprotokolls existieren. Entscheidend ist jedoch,
dass in Frankreich und England die Vorleistungsprodukte jeweils die vollständige Endkundenbeziehung beinhalten und
die Flexibilität gewähren, die auch für Deutschland erforderlich ist. In Deutschland dagegen setzen die Produkte ZISP, TGate und OC DSL jeweils voraus, dass der Endkunde zuvor
einen DSL-Anschluss bei der DTAG erwirbt.
VI. Was sind die entscheidenden Kriterien
von Bitstream-Access?
Vielschichtig wird die Frage diskutiert, wie Bitstream-Access im Einzelnen zu definieren ist. Hier sind die Vorgaben
der EU nicht eindeutig bzw. finden sich noch im Entwicklungsstadium. Wichtigstes Kriterium, das sich insbesondere aus dem Komplementärverhältnis zu Line Sharing und
dem Zugang zur entbündelten TAL ableiten lässt, ist die
Voraussetzung, dass die komplette Endkundenbeziehung
für das vollständige DSL-Produkt über das Bitstream-Access-Produkt ermöglicht wird. Insofern muss die heutige
Aufteilung in ein Access-Produkt (T-DSL) und in einen Internetdienst aufgehoben werden.
Zusätzlich stellt sich die Frage, inwieweit Bitstream-Access-Produkte dem Wettbewerber eine Qualitätsdifferenzierung ermöglichen müssen. Es bestehen gewiss unterschiedliche technische Optionen, ein Bitstream-AccessProdukt zu gestalten. Hier sind zum einen die Frage der
Anzahl der Übergabepunkte, das Übergabeprotokoll (z.B.
ATM oder IP) und festzulegende Qualitätsparameter zu
nennen. Diese Optionen stehen allerdings in einem gewissen Spannungsfeld zueinander, auf Grund der Vorteile, die
sie hinsichtlich der Qualität bewirken, aber auch der Bereitstellungskosten, der laufenden Kosten und der technischen Realisierbarkeit, die diese Qualitätssteigerung mit
sich bringt. Auf Grund der oben beschriebenen heutigen
Marktsituation ist zu konstatieren, dass etwas weniger
Qualitätsdifferenzierungsmerkmale heute akzeptabel
sind, sofern dafür ein Bitstream-Access-Produkt zu wettbewerbsfähigen Preisen und vor allem schneller umsetzbar
ist. Gerade das Kriterium Time-to-Market ist von priorisierender Bedeutung, auf Grund der Notwendigkeit, diesem
Markt umgehend neue Impulse zu verleihen.
Im nächsten Schritt muss schließlich über die Festlegung der
Preise für ein Bitstream-Access-Produkt diskutiert werden.
Gerade im Hinblick auf die heute fehlenden Margen und das
niedrige Preisniveau müssen die Preise äußerst vorsichtig
festgelegt werden. Preis-Kosten-Scheren müssen von Anfang an nachhaltig verhindert werden. Ohne diese wettbewerbsfähigen Preise wird sich der von Bitstream-Access versprochene Impuls nicht umsetzen lassen.
VII. Welche Umsetzungsoptionen bestehen
in Deutschland?
Zur technischen und konzeptionellen Umsetzung von Bitstream-Access bieten sich in Deutschland unterschiedliche Optionen an. Sofern eine vollständige Kontrolle im
Zugangsbereich über Qualität und Bandbreiten gewünscht ist, lässt sich dies theoretisch entweder z.B. über
eine ATM-Zusammenschaltung oder auch über IP over
MPLS realisieren. Hier spielen natürlich auch die technischen Gegebenheiten im Netz der DTAG eine tragende
Rolle. Inwieweit die DTAG im Privatkundenbereich eine
ATM-Zusammenschaltung zur Verfügung stellen kann, ist
heute noch ungeklärt. Sicher scheint jedoch zu sein, dass
eine erstmalige Realisierung einer ATM-Zusammenschaltung zusätzliche Kosten verursachen und eine erhebliche
zeitliche Verzögerung bedeuten würde, die in der aktuellen Marktsituation nicht hingenommen werden kann.
Die zweite Möglichkeit, ein Bitstream-Access-Produkt in
Deutschland zu implementieren, wäre, bestehende Vorleistungsprodukte (ZISP, T-Gate, OC DSL), die auf dem IP-Protokoll übergeben werden, um den DSL-Zugang (das heutige TDSL) zu ergänzen. Eine gewisse Qualitätsdifferenzierung
kann hier durch die Nutzung eines eigenen IP-Backbone, eigener Peering- und Hosting-Konzepte und eigener Dienste
erfolgen. Mindestvoraussetzung ist lediglich, dass bzgl. der
Qualitätsparameter alle Nachfrager diskriminierungsfrei behandelt werden. Diese Möglichkeit wäre ohne technische
Änderungen kurzfristig realisierbar und könnte auch preislich leichter in die bestehende Produktlandschaft eingefügt
werden. Unter dem aus der Sicht von AOL Deutschland in
diesem Fall entscheidenden Faktor Time-to-Market wäre
diese letztgenannte Option definitiv vorzuziehen, um kurzfristig eine marktfähige Lösung auf der Basis bestehender Infrastrukturen zu etablieren.
MMR Beilage 10/2003
29
ECKHARD SPOERR
Bitstream-Access in Deutschland
Ein Statement
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Der Bitstream-Access in Deutschland und die damit eng
verknüpften Regulierungsvorgänge sind Themen, die uns
als zweitgrößtes Internet-TK-Haus derzeit wieder stark beschäftigen – und das schon seit geraumer Zeit und nicht
erst, seitdem wir das Festnetzgeschäft der mobilcom übernommen haben und damit einen Backbone unser Eigen
nennen. Erneut in den Fokus gerückt durch die jüngsten
Vorgaben der EU-Kommission, wird uns und unseren Mitbewerbern immer stärker bewusst, wie dringlich das Thema auch in Deutschland ist. Eine öffentliche Diskussion ist
gefordert: Wie gestaltet sich der Breitbandwettbewerb derzeit in Deutschland? Wo wollen und müssen wir i.S.e. fairen Marktgestaltung hin? Wie soll letztlich dieser zukünftige Prozess bzw. die Regulierung aussehen, den bzw. die es
aufzusetzen gilt?
de bei sogar nur noch 18 % Marktanteil und in Großbritannien die BT bei 25 %. Dagegen konnten sich in
Deutschland alternative Breitbandtechnologien wie z. B.
die Kabeltechnologie nicht entsprechend entwickeln.
Hieran ist die DTAG durch den verzögerten Verkauf des
Kabelnetzes nicht ganz unbeteiligt.
Einstimmen auf das Thema möchte ich mit zwei externen
Stimmen, die die derzeitige Situation gut umreißen. Im
Analystenreport von Morgan Stanley in der Ausgabe v.
6.9.2002 sind folgende zwei Zitate zu lesen: „T-Online’s
flat-rate margin is 30 % due to volume discounts and a unique service provision agreement with Deutsche Telekom.“
und „T-Online have ... such a head start in their respective
home markets in providing ADSL internet access that it is
hard to see how any other company could pose a serious
challenge. We estimate that 90 %-plus of all German
ADSL users connect to the web via a T-Online connection
... We think that the bigger potential threat to future ADSL
growth may well be regulatory involvement (rather than
the emergence of a strong competitor) as already seen in
France during first half year of 2002.“ Beide Zitate belegen
eindrucksvoll, dass diese Thematik eine Größenordnung
erreicht hat, die es unmöglich macht, die Augen zu verschließen: Wettbewerb auf dem DSL-Markt ist nur noch
durch einen Eingriff oder die Unterstützung des Regulierers möglich.
Betrachten wir zunächst z. B. den Markt für DSL-Anschlüsse im europäischen Vergleich: Die DTAG ist Ende 2002 im
DSL-Bereich mit einem Anteil von 97 % klarer faktischer
Monopolist. Die Situation bei unseren Nachbarn gestaltet
sich anders: In Frankreich ist Wanadoo mit 70 %, in den
Niederlanden KPN mit 50 % und in Großbritannien British Telecom (BT) mit 59 % Marktanteil vertreten. Betrachtet man DSL und Kabel gesamt, liegen die KPN Niederlanc
Eckhard Spoerr ist Vorstandsvorsitzender der freenet.de AG, Hamburg.
Unterteilt man hingegen den deutschen Breitbandmarkt in
die zwei Märkte DSL-Zugang/-Anschluss und DSL-Connectivity, dann stellt man fest, dass auch im Bereich der
Connectivity die DTAG mit ihrer Tochter T-Online hier
noch mit ca. 86 % eine klare, marktbeherrschende Position einnimmt. Man erkennt, dass es gelungen ist, die monopolistische Marktmacht aus dem Anschlussbereich in
den Markt für DSL-Connectivity zu übertragen. Daher ist
es höchste Zeit, zu handeln.
Ein sofortiges Einschreiten ist nicht zuletzt auch erforderlich, weil sich für unsere Kunden der Markt in dieser Form
einer künstlichen Aufteilung nicht erschließt. Aus Kundensicht ist der DSL-Markt in Deutschland ein einziger
Markt. Tester der Zeitschrift Connect (Ausgabe 7/2003)
haben erst vor kurzem festgestellt: „Voraussetzung für
DSL: Sie brauchen einen entsprechenden Anschluss. Gut
zu wissen: Wenn Sie diesen bei der Telekom ordern, müssen Sie kein T-Online-Angebot dazu bestellen, sondern
können auch die DSL-Tarife und Flatrates von Providern
nutzen“. D. h., erst bei genauerem Hinsehen entdeckt der
Kunde, dass er nur den Anschluss über die DTAG wählen
muss, den weiteren Anbieter aber wohl frei wählen kann.
Bei unseren Kundenbefragungen haben wir Antworten
mit gleichem Tenor erhalten: „Ich habe T-DSL und muss
dann auch T-Online nehmen“ oder „Nein, ich möchte
nicht wechseln, sonst läuft womöglich mein T-DSL-Anschluss nicht mehr“. Es ist also eine eindeutig belegbare
Angst vor einer solchen Trennung des Marktes auf Kundenseite vorhanden. Etwas, das wir i.S.d. Kundenfreundlichkeit respektieren und daher ernst nehmen müssen:
Eine Splittung des Marktes ist künstlich und verhindert
fairen Wettbewerb.
Ohne eine weitergehende Bitstream-Access-Regulierung
bieten sich für alle Mitbewerber heute drei Möglichkeiten
für den Wettbewerb – im Folgenden als Vorleistungsmodell 1, 2 bzw. 3 bezeichnet – flächendeckend den DSLEndkundenmarkt zu bedienen. Alle Möglichkeiten erfordern ein Aufsetzen auf der DTAG-DSL-Infrastruktur.
30
MMR Beilage 10/2003
c Bei Vorleistungsmodell 1 kauft der Internet-ServiceProvider (ISP) bei der DTAG die komplette Netzlösung inklusive Internet-Connectivity, Peering und Transit. Das bedeutet, dieser Anbieter hat keine eigene Netzwertschöpfung, keinen Einfluss auf Qualität des Konzentratornetzes
oder des Peerings und des Transits. Bei ihm liegt lediglich
die eigene Tarif- und Billing-Hoheit. Seine Wertschöpfungskette hat nur zwei Glieder: Billing/Kundenservice
und Marketing/Vertrieb.
c Bei Vorleistungsmodell 2 erbringt der ISP zusätzlich die
Wertschöpfungsstufen Backbone, Peering und Transit und
hat damit bereits einen relevanten Einfluss auf die wahrgenommene Qualität des Kunden.
c Bei Vorleistungsmodell 3 übernimmt der ISP zusätzlich
wesentliche Leistungen des Konzentratornetzes und erbringt damit weitgehend alle Leistungen selbst, die nicht
Bestandteil des T-DSL-Anschlusses an sich sind.
Welches Modell verspricht momentan am meisten Erfolg?
Betrachten wir die derzeitigen Wettbewerbsverhältnisse, so
ist die Antwort eindeutig: Vorleistungsmodell 1, denn 98 %
aller Kunden sind im Connectivity-Bereich bei Anbietern,
die keine eigene Netzwertschöpfung erbringen. Hierbei ist
zwar zu berücksichtigen, dass auch die 86 % von T-Online
hierin enthalten sind, aber auch die übrigen „erfolgreichen“
Wettbewerber erbringen keinerlei eigene Netzleistung. Warum ist das so? Rechnet sich eigene Netzwertschöpfung
nicht? Ich möchte an dieser Stelle näher auf die Gestaltung
bestehender Vorprodukte eingehen, denn Wettbewerb im
Breitbandmarkt kann mittelfristig nicht entstehen, wenn nur
der Ruf nach einer End-to-end-Bitstream-Access-Regulierung umgesetzt wird, jedoch dieser Schritt durch geschickte
Gestaltung von anderen Vorprodukten ausgehebelt werden
kann, die nicht im Fokus des Regulierers wären. Ich möchte
hierzu zwei provokante Fragen in den Raum werfen: Sind
kostenorientierte Vorprodukte als Grundlage zur Ermöglichung eines Wettbewerbs im Breitbandmarkt eine Fiktion
oder liegt es einfach daran, dass T-Online das Vorleistungsmodell 1 gewählt hat und es deshalb vorteilhafter ist? Schauen wir uns die drei Vorleistungsprodukte an: Online-Connect-DSL, ISP-Gate und T-DSL-ZISP. Es sind durchaus interessante Angebote, jedoch in ihren Systemen nicht konsistent und schon gar nicht vergleichbar. Z.B. Online-Connect:
Bei einer Variante gibt es einen 30-prozentigen Rabatt bei 3jähriger Vertragslaufzeit. Bei einem anderen Produkt – TDSL-ZISP – gibt es schriftliche Ankündigungen, der Preis
werde sich innerhalb von zwei Monaten verdreifachen. Diese Basis ermöglicht keine soliden Geschäfte, es sei denn,
man ist bereit, massive Risiken einzugehen und hohe Verluste zu finanzieren. Das System ist nicht konsistent. Der Regulierer muss steuernd eingreifen. Ein weiteres Beispiel: Die
Preisdifferenzierung von Online-Connect und ISP-Gate
reicht nicht aus, um die eigenen Netzkosten im Fall von ISPGate abzudecken. freenet z. B. hat in den eigenen Backbone
bereits viele Mio. Euro investiert. Das sind große Investitionen, die durch die Vorleistungsmodelle nicht gewürdigt werden: ZISP war im Vergleich zu Online-Connect vor der Regulierungsentscheidung viel zu teuer. Nach der Regulierungsentscheidung ist hier ein vernünftiges Verhältnis vorzufinden, jedoch ist ISP-Gate nun verhältnismäßig zu teuer.
Für uns ist auch wichtig, deutlich und klar herauszustellen,
dass wir ein Regulierungsmodell benötigen, das alle Modelle miteinander und untereinander in ein konsistentes
Gesamtsystem einbringt und berücksichtigt. So kann zukünftig hoffentlich eine Situation wie bei den Gesamtkosten von Online-Connect (günstiger als ISP-Gate) mit einer
30 % Marge für T-Online auf Grund von Volumen-Dis-
Spoerr: Bitstream-Access in Deutschland
counts etc. und deutlich geringeren Margen für Wettbewerber gar nicht erst entstehen. Eine schnellstmögliche
stringente ex ante-Regulierung ist unumgänglich.
Wir haben z.Zt. eine Monopolsituation im Anschlussbereich. Es bestehen deutliche Vermarktungshindernisse für
Wettbewerber. Bei den Vorleistungsprodukten fehlen heute solche für den monopolistisch geprägten Anschlussbereich, und die Vorleistungsprodukte, die es für die Konnektivitätsleistung gibt, verhindern derzeit die Erbringung der
eigenen Wertschöpfung. Sie bieten keine Investitions- und
Planungssicherheit und können zu schnell und relativ
willkürlich verändert werden; die Undurchsichtigkeit der
Vorleistungsprodukte trägt zu einer negativen Grundstimmung bei. Ferner werden die Investitionen in die Infrastrukturen nicht ausreichend gefördert, logische Folge:
Wir laufen Gefahr, am Ende nur vermeintliche Reseller als
Wettbewerber der DTAG zu haben, jedoch mit geringer eigener Wertschöpfung und ohne die wichtigen Differenzierungsmerkmale aus den Bereichen Innovation und Qualität. Der Kunde hat faktisch keine Wahl; die Wettbewerber
haben wegen fehlender End-to-end-Kundenbeziehung
und fehlender Qualitäts- und Prozesshoheit keine Möglichkeit, nachhaltigen, relevanten Wettbewerb zu gewährleisten. Für uns gibt es deshalb nur einen gangbaren Weg:
Wir fordern die Breitbandregulierung, die sowohl die bestehenden Vorleistungsprodukte umfasst als auch eine Erweiterung um verschiedene Bitstreamvarianten ermöglicht. In Bezug auf die bestehenden Vorprodukte brauchen
wir Transparenz, Konsistenz und Planungssicherheit.
Ganz praktisch bedeutet das: Wir benötigen die ex anteRegulierung des Bitstream-Access und zwar schnellstens.
Die DTAG selbst geht davon aus, dass mit einer Marktsättigung bzw. Verlangsamung des Marktwachstums im Breitbandmarkt in zwei bis drei Jahren zu rechnen ist. D. h., wir
haben schon einen großen Teil des Marktwachstums verloren. Wir brauchen jetzt schnell einen regulatorischen
Rahmen. Ob der Rahmen perfekt sein kann, sei dahingestellt. Aber lieber einen nicht perfekten Rahmen als gar
keinen Rahmen. Die Zeit, die wir verlieren, schadet uns
und dem Markt.
Wie soll der Bitstream-Access konkret ausgestaltet werden? Zum einen ist der Zugriff auf den DSLAM als BasisNetztechnikkomponente erforderlich. Hier werden die
wesentlichen kundenspezifischen Konfigurationsmaßnahmen vorgenommen. Für uns ist es unerheblich, ob es
letztlich 74 Netzzusammenschaltungspunkte oder mehr
oder weniger geben wird; auf Grund des enormen Zeitdrucks würden wir daher empfehlen, auf den derzeitigen
74 ZISP-Standorten aufzubauen, und wir würden dies
auch akzeptieren. freenet ist sowohl im Geschäftskundenbereich als auch im Endkundenbereich tätig. D.h., uns
würde IP-Bitstream an der heutigen ZISP-Schnittstelle für
das Erste genügen, aber auch einem ATM-Bitstream werden wir uns nicht verschließen. Entscheidend ist hier, dass
wir Konfigurationsmöglichkeiten im Hinblick auf derzeitige „Quality-of-Service“-Parameter mindestens des
DSLAMs, wenn möglich auch des Konzentratornetzes, erhalten. Hinsichtlich der Preisstruktur streben wir in erster
Linie ebenfalls eine schnelle und dabei auch einfach zu
kalkulierende Lösung an. Im ersten Schritt müsste man
bzgl. der Preisgestaltung des Vorleistungsprodukts sicher
mit einem Retail-Minus-Ansatz im Anschlussbereich arbeiten. Ein Kostenmodell stellt auf Grund des Zeitbedarfs
zwar keine kurzfristig realisierbare Option dar, auf mittlere
bis lange Sicht ist ein solches Modell aber durchaus angebracht.
MMR Beilage 10/2003
31
ALWIN MAHLER / MICHAEL PANIENKA
Bitstromzugang in Deutschland aus der Sicht von
Telefónica Deutschland
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I. Einleitung
netzugang über das Stromnetz (Powerline), haben sich in
Deutschland als für den Massenmarkt zugänglich bisher
nicht durchsetzen können.3 Der breitbandige Zugang zum
Internet ist daher in Deutschland heute faktisch mit dem
Produkt T-DSL gleichzusetzen.
Die Telefónica Deutschland gehört zum Konzern des spanischen Marktführers Telefónica S.A. In Deutschland verfügt die Telefónica als alternativer Marktteilnehmer mit
einem Volumen von 3 Mrd. Gesprächsminuten/Monat
über eine der führenden Marktpositionen für Datenkommunikationsleistungen auf Basis des Internetprotokolls (IP)
hinter der Deutschen Telekom AG (DTAG).
Der folgende Beitrag skizziert nach einer kurzen Einführung zum Breitbandmarkt in Deutschland die aktuell im
Wettbewerb angebotenen Vorleistungsprodukte. Aufbauend auf den entsprechenden Marktgegebenheiten werden
Realisierungsmöglichkeiten einer Bitstromimplementierung diskutiert. Im Vordergrund dabei steht insbesondere
die technische Realisierung hinsichtlich des Übergabeprotokolls (ATM vs. IP) und möglicher IP-basierter Übergabepunkte. Hieran schließt sich die Darstellung des aus
Sicht von Telefónica angestrebten konkreten Realisierungsszenarios an. Am Ende erfolgt eine kurze Zusammenfassung und ein Ausblick.
II. Einführung: Breitbandmarkt in Deutschland
Der Markt für breitbandige Internetzugänge in Deutschland wird maßgeblich von der DTAG und ihrem Produkt TDSL beherrscht. Ca. 94 % aller DSL-Anschlüsse in Deutschland werden heute über das Produkt T-DSL bedient.1 Alternative Marktteilnehmer konnten bisher – außer ggf. regional begrenzt – keine signifikante Marktposition erlangen.2
Auch alternative Breitbandtechnologien, wie z.B. der Internetzugang über das Breitbandkabelnetz oder der Inter-
1) Jahresbericht Reg TP 2002, S. 21.
2) Jahresbericht Reg TP 2002, S. 21: in Hamburg z.B. 34% Marktanteil alternativer DSL-Anbieter, in Oldenburg 15% Marktanteil alternativer DSL-Anbieter.
3) Jahresbericht der Reg TP 2002, S. 21: 7.000 Haushalte hatten bis Ende
2002 Zugang zu Powerline, 45.000 Haushalte hatten über Breitbandkabel Zugang zum Internet.
c Dr. Alwin Mahler ist Vice President Strategy, Michael Panienka ist Leiter des Bereichs Recht und Regulierung bei Telefónica Deutschland.
Umso mehr Aufmerksamkeit gewinnen daher im Augenblick solche Produkte, die dem Produkt T-DSL nachgelagert sind, die also einem Wettbewerber einen Zugang zu
den bestehenden T-DSL-Anschlüssen ermöglichen und so
eine neue Form des Wettbewerbs im Breitbandmarkt, auf
dem sog. Vorleistungs- bzw. Wholesalemarkt, schaffen.
Angesichts der vorherrschenden Marktstruktur im Endkundenbereich und der skizzierten Situation alternativer Zugangstechnologien ist die aktuelle Entwicklung im Vorleistungsbereich entscheidend, um insgesamt Impulse für den
Wettbewerb im Breitbandmarkt zu generieren.
Die entsprechenden Produkte, die im Folgenden skizziert
werden, erlauben es dem Wettbewerber heute, Inhaber
von T-DSL-Anschlüssen mit eigenen Leistungen für Transport und Abwicklung von Internetverkehren über das IP zu
bedienen.
III. Breitband-Zuführungsprodukte
Die DTAG bietet heute drei verschiedene Zugangsprodukte an, welche unterschiedlich hohe Anforderungen an den
Aufbau von eigener Netzinfrastruktur an den alternativen
Wettbewerber stellen. Das von der DTAG angebotene Produkt Online-Connect DSL (OC-DSL) erfordert von dem
Wettbewerber keine eigenen Infrastrukturinvestitionen, da
alle notwendigen Leistungen für die Verkehrsführung (IPBackbone und Übergabe des Verkehrs in andere IP-Netze)
vollständig von der DTAG erbracht werden. Der Wettbewerber erbringt hier nur eine reine Vermarktungsleistung
(sog. Virtueller ISP). Bei ISP-Gate, einem weiteren Produkt
der DTAG, wird der Datenverkehr von T-DSL-Anschlusskunden an einem oder mehreren Punkten gebündelt an
den Wettbewerber übergeben, der dann die Weiterführung des Verkehrs, z.B. durch Übergabe in andere Netze,
vornimmt. Dieses Produkt richtet sich im Wesentlichen an
Betreiber kleinerer Netze, die über keinen großflächigen
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MMR Beilage 10/2003
Mahler/Panienka: Bitstromzugang in Deutschland aus Sicht von Telefónica Deutschland
Ausbau verfügen. Drittes Produkt ist das Produkt T-DSLZISP, welches eine unkonzentrierte Übernahme von Verkehren an den Breitbandknoten der DTAG vorsieht. Dieses
Produkt richtet sich im Wesentlichen an Betreiber großer
Netzwerke, wie etwa der Telefónica, die den Verkehr hierbei für eine bundesweite Abdeckung an 74 Standorten abnehmen.
Allen diesen Produkten ist jedoch eines gleich: Keines ermöglicht eine umfassende Kundenbeziehung, die den Anschluss als solchen mit umfasst. Der Endkunde ist stets darauf angewiesen, eine vertragliche Beziehung mit der
DTAG über das Produkt T-DSL und einen Vertrag mit
einem Internet-Service-Provider (ISP) zu haben, der sich
eines der o.g. Produkte bedient oder auf die vorhandenen
Angebote alternativer Anbieter zurückgreift, der auf Basis
eines der o.g. Produkte dem ISP eine entsprechende Lösung anbietet. So bietet etwa die Telefónica, die bisher als
einziger Betreiber eine Plattform mit 74 Übergabepunkten
aufgebaut hat – basierend auf dem T-DSL-ZISP-Produkt –
den ISP entsprechend deren Bedürfnissen Plattformdienstleistungen an.
Die aufgezeigte Ausgangslage führt zu zwei Problemen:
Zum einen hat die DTAG durch den Kontakt mit dem Endkunden über den T-DSL-Anschlussvertrag stets die Möglichkeit, auf den Endkunden einzuwirken, und kann versuchen,
seine Kaufentscheidung bzgl. des ISP (z.B. am Point-of-Sale,
wenn der Kunde einen T-DSL-Anschluss beauftragt) zu
Gunsten konzerneigener Anbieter wie z.B. T-Online zu beeinflussen. Zum anderen erlauben die skizzierten Produkte
den alternativen Anbietern nicht, selbstständig auf die Gestaltung des Endkundenverhältnisses einzuwirken und so
andere Bedürfnisse am Markt zu befriedigen als die, welche
heute durch die DTAG bedient werden.
IV. Realisierungmöglichkeiten von
Bitstromzugang
An dieser Stelle setzt die Diskussion zum Thema Bitstromzugang an, die bereits in zahlreichen europäischen Ländern seit einigen Jahren geführt wurde und noch geführt
wird und dort auch bereits zu Ergebnissen in den entsprechenden Märkten in der Form einer Einführung von Bitstromprodukten geführt hat.4
eine gewisse vom Wettbewerber zu beeinflussende Variabilität aufweisen. Das Merkmal der Variabilität grenzt den
Bitstromzugang von bloßem Wiederverkauf von T-DSLAnschlüssen, also dem Weiterverkauf von T-DSL unter
einem anderen Markennamen, ab.
Die Möglichkeit der Schaffung einer solchen Variabilität
lässt sich auf mehrere Weisen herstellen. Denkbar ist z.B.
der direkte Zugriff des Wettbewerbers auf Einstellungen
von Leistungsparametern im Netz der DTAG. Jedoch sind
bei solchen Forderungen auch immer die Belange des
Netzbetreibers, im hier erwähnten Fall der DTAG, zu berücksichtigen. Solche direkten Eingriffsmöglichkeiten
können je nach Ausgestaltung eine unverhältnismäßig hohe Belastung für den Netzbetreiber darstellen, da sie zum
einen die Verfügungsmöglichkeit des Netzbetreibers über
sein eigenes Netz stark einschränken, zum anderen eine
Gefährdung der Netzintegrität durch unsachgemäßen Gebrauch der Beeinflussungsmöglichkeit darstellen können.
Eine gangbare Lösung liegt hier jedoch in einer indirekten
Beeinflussung solcher Leistungsparameter ohne direkten
Netzzugriff des Wettbewerbers. Eine solche indirekte Beeinflussung kann dadurch erfolgen, dass man die Leistungsparameter des T-DSL-Produkts zur freien Verfügung
der Wettbewerber dergestalt freigibt, dass diese sich den
jeweiligen Anschluss nach den (Kunden-)Bedürfnissen frei
definieren können, ähnlich einem Baukasten.
Dies lässt sich wie folgt verdeutlichen: Die DTAG hat sich
bei der Wahl der Leistungsparameter für das Produkt
T-DSL auf bestimmte Parameter für die jeweiligen Leistungsmerkmale des T-DSL-Anschlusses festgelegt. Ein TDSL-Anschluss hat z.B. als ein primäres Leistungsmerkmal
eine Downstreamrate von 768 Kbit/s und eine Upstreamrate von 128 Kbit/s. Beide Leistungsmerkmale müssen
nicht zwingend diesen Werten entsprechen. So erlaubt die
DTAG auch einen Downstream von 1536 Kbit/s mit einem
Upstream von 192 Kbit/s. Seit kurzem kann bei der Variante 1536 zwischen den Downstreamraten von 192 Kbit/s
und 384 Kbit/s gewählt werden. Zusätzlich bietet die
DTAG auch z.B. für die bessere Nutzung von Onlinespielen eine Veränderung der Fehlerkorrekturmechanismen
für den Datenstrom, den sog. Fast-Path, an.
1. Merkmale eines Bitstromzugangs
Aus den Vorgaben der EU in der Richtlinie zur Definition
der Märkte der ex ante-Regulierung5 ergibt sich für die Definition von Bitstrom, dass es sich bei einem Bitstromzugang um die Bereitstellung von Übertragungskapazität
zwischen dem Endkunden und einem Netzübergabepunkt
eines Wettbewerbers handelt.
Die Möglichkeiten der Leistungsdifferenzierung sind heute jedoch durch die Produktdefinition der von der DTAG
dem Markt angebotenen Endkundenprodukte beschränkt.
Die Freiheit, eigene Produkte zu definieren, die den spezifischen Anforderungen des Wettbewerbs entsprechen, ist
hierdurch nicht gegeben. Diese Freiheit ist jedoch eine
elementare Anforderung an einen Bitstromzugang, da
hierdurch die Möglichkeit geschaffen wird, sich in der
Leistung von den Produkten der DTAG zu differenzieren.
Hieraus lässt sich ableiten, dass ein Bitstromzugang auch
in Deutschland als eines seiner wesentlichen Merkmale
einen direkten Zugang zu einem T-DSL-Endkunden beinhalten sollte, ohne dass es eine zwischengeschaltete vertragliche Beziehung des Endkunden zu einem Dritten, wie
bei dem T-DSL-Anschluss zur DTAG, gibt. Der Bitstromzugang umfasst daher zwingend die gesamte Endkundenbeziehung von Anschluss und Transportleistungen. Der Kunde bekommt also seinen Anschluss inklusive der hierfür
benötigten Netzabschlussgeräte (sog. Customer-PremiseEquipment – CPE) nicht von der DTAG, sondern vom Wettbewerber bereitgestellt.
Die praktische Umsetzung eines solchen Baukastenprinzips könnte so aussehen, dass bei der Einrichtung eines
Bitstromkunden der Wettbewerber dem Netzbetreiber
(DTAG) die gewünschte Konfiguration des jeweiligen Anschlusses mitteilt. Dieser richtet den Anschluss dann entsprechend diesen Anforderungen in seinem Netz ein. Die
Varianz der Möglichkeiten kann dann entweder durch
eine fließende Definition von Werten (z.B. frei definierbare Downstreamraten zwischen 100 und 2000 Kbit/s) oder
in Form von definierten Wahlmöglichkeiten (Wahl der
Downstreamrate zwischen Werten von z.B. 256, 512, 768
oder 1536 Kbit/s) erfolgen.
Darüber hinaus sollte ein solches Produkt, um z.B. eine
Diversifikation des Angebots an den Kunden zu erlauben,
4) COCOM, Working Document (4.4.2003).
5) ABl. EG 2000 Nr. 272, S. 10.
Mahler/Panienka: Bitstromzugang in Deutschland aus Sicht von Telefónica Deutschland
Die Beeinflussbarkeit sollte dann für alle Parameter gegeben sein, die für das Produkt T-DSL definiert werden können. Hierbei handelt es sich im Wesentlichen um die üblichen Parameter einer Verkehrsführung über das Protokoll
ATM, welches auf einem Teil der Verkehrsstrecke im Netz
der DTAG als Transportprotokoll genutzt wird. Neben der
Bandbreite für die beiden Richtungen des Datentransfers
sind dies Parameter, welche Einfluss auf die Art des Datenstroms haben. Hier ist besonders das Merkmal der Priorisierung zu nennen, wonach Datenpakete eines Nutzers
stets der Vorrang im Verkehr über das Netz gewährt wird.
Dies ist für zeitkritische Anwendungen wie Videokonferenzen unerlässlich, während das bloße Verschieben großer Datenmengen ohne den Zwang, eine bestimmte Lieferzeit einhalten zu müssen, auf diesen Vorrang, z.B. aus
Kostengründen, verzichten kann.
Weitere Merkmale finden sich in den Varianzen der Laufzeiten der Datenpakete, sodass z.B. ein möglichst kontinuierlicher Datenstrom ermöglicht werden kann, wie man
ihn z.B. bei Onlinespielen benötigt. Zusätzlich sind verschiedene Definitionen von Verfügbarkeiten und Serviceparametern denkbar, sodass bestimmte Werte von Mindestverfügbarkeiten oder Instandsetzungszeiten für solche
Anschlüsse definiert werden könnten, die eine hohe Zuverlässigkeit benötigen.
Hinsichtlich der Implementierung eines Bitstromzugangs
sollte in einem ersten Schritt zunächst gewährleistet sein,
dass alle Parameter, welche die DTAG ihren Kunden anbietet, auch diskriminierungsfrei den Wettbewerbern angeboten werden. Die Realisierung weiterer Serviceparameter durch die DTAG für die Übergabe an die Wettbewerber sollte jedoch einer zeitnahen Implementierung
eines Bitstromzugangs nicht entgegenstehen.
Diese Darstellung der Ausgestaltung eines Bitstromzugangs zeigt dabei, welche Anforderungen des Datenstroms hinsichtlich des letztendlichen Angebots an den
Endkunden gestellt werden müssen, also Endkundenbeziehung und Variabilität der Leistung. Zu beantworten
bleibt jedoch noch die Frage, wie die andere Seite, also die
Übergabe zum Wettbewerber ausgestaltet sein muss, worauf im folgenden Abschnitt eingegangen wird.
2. Übergabeprotokoll: ATM vs. IP
Die mit dem Bitstromzugang verbundene Notwendigkeit,
den Datenstrom dem Wettbewerber zur Verfügung zu stellen, führt zu der Frage, in welcher Form die Verkehrsübergabe an den Wettbewerber erfolgt. Die Gestaltung der Verkehrsübergabe sollte sich dabei an den Bedürfnissen des
Marktes und den technischen Möglichkeiten orientieren,
insbesondere an dem, was sich bereits im Markt etabliert hat
bzw. den entsprechend vorherrschenden Gegebenheiten.
MMR Beilage 10/2003
33
deres Netz. Nachteil ist das Fehlen einer aktuell bestehenden und etablierten Übergabeschnittstelle. Zwar bietet die
DTAG derzeit eine Zusammenschaltung ihres ATM-Netzes mit anderen ATM-Netzen an, jedoch handelt es sich
hierbei nicht um die Netzwerkressourcen, welche für die
Führung der Verkehre der T-DSL-Kunden genutzt werden,
sondern um ein Netz für besondere DSL-Anschlüsse (sog.
T-DSL-ATM-Anschlüsse). Entsprechend hatte die Reg TP
ein Zusammenschaltungsersuchen auf der ATM-Ebene für
T-DSL abgelehnt,6 da dies auf Grund der Gestaltung der
ATM-Netzstruktur für T-DSL-Anschlüsse nicht ohne größere Eingriffe realisiert werden konnte, ohne jedoch die generelle Möglichkeit einer ATM-Zusammenschaltung auszuschließen.
Das IP ermöglicht hingegen keinen direkten Einfluss auf
die Einstellung der Leistungsparameter für T-DSL-Anschlüsse. Wie oben beschrieben, ist dies aber auch nicht
erforderlich, da die Einstellungen nicht direkt, sondern indirekt über den Netzbetreiber ermöglicht werden sollen.
Die Weiterführung der so eingestellten Serviceparameter
im IP-Netz ist jedoch nach wie vor möglich, z.B. durch den
Einsatz des Protokolls MPLS oder den Einsatz entsprechender Netzressourcen. So ist es etwa für Telefónica entsprechend ihrer Netzauf- und Netzausbaustrategie für die zu
realisierenden Serviceparameter nicht relevant, dass diese
auf IP- statt auf ATM-Basis übernommen werden. Dies liegt
daran, dass der Verkehr auf einer höherbitratigen Leitung
übernommen wird, sodass durch die Bereitstellung entsprechender Bandbreiten vergleichbare Leistungsparameter gewährleistet werden können. Die Netzaufbaustrategie
ohne strukturelle Kapazitätsengpässe der Telefónica und
die damit verbundene ausreichend dimensionierte Bandbreite erlauben, dass die vom Kunden gewünschten Qualitätsparameter mit einer Wahrscheinlichkeit von 99 %
und – bei Bedarf – höher realisiert werden können. Hieraus wird ersichtlich, dass es letztendlich in der Verantwortung des alternativen Netzbetreibers liegt, wie er übergebene Parameter auswertet und im weiteren Verlauf seines
Netzes realisiert. Primär muss sich der alternative Netzbetreiber jedoch darauf verlassen können, dass die Servicequalitätsparameter innerhalb des DTAG-Netzes gewährleistet und entsprechend übergeben werden.
Vorteil des ATM-Protokolls ist die direktere Einwirkung auf
Parameter, die zur Differenzierung der Leistung dienen,
sowie die Weiterführung und Erhaltung dieser Einstellungen über einen Verkehrsübergabepunkt hinweg in ein an-
Hieraus zeigt sich, dass grundsätzlich sowohl die ATM- als
auch IP-Übergabe die Erfüllung der Anforderungen an die
Erbringung der Leistungsdifferenzierung erlauben: Technisch möglich sind beide Übergabeschnittstellen. Hinsichtlich der Kosten ergeben sich jedoch Unterschiede
zwischen den Schnittstellen. Die Übergabe auf ATM-Basis
benötigt die Auskoppelung der Verkehre aus dem Netz,
bevor diese von dem Verkehrsprotokoll ATM in IP gewandelt werden. Diese Wandlung erfolgt an den Breitbandstandorten der DTAG und macht eine Spiegelung der Technik erforderlich, welche die DTAG an diesen Standorten
einsetzt. Anders als bei der derzeitigen T-DSL-ZISP-Realisierung kommt es dabei nicht auf die Zahl der Standorte
an, sondern auf die Zahl der dort eingesetzten technischen
Geräte für die Wandelung der Verkehre, sodass davon auszugehen ist, dass eine höhere Zahl von Anschaltungen als
z.B. in T-DSL-ZISP notwendig ist. Dies führt zu Investitionen auf beiden Seiten, sowohl auf der des Wettbewerbers
als auch auf der der DTAG in Form entsprechender Rüstkosten, sodass diese Lösung wenig wirtschaftlich und daher insgesamt als weniger vorteilhaft erscheint.
6) Reg TP, B. v. 8.5.2001 – BK4c-01-003-/23.02.2001 – Talkline-Beschluss.
Zusätzlich ist in dieser Diskussion IP- vs. ATM-Übergabeprotokoll anzumerken, dass sich das IP mit dem Aufkom-
Hierbei ist vorrangig zu ermitteln, wie die Übergabeschnittstelle bzw. das Übergabeprotokoll ausgestaltet sein
muss, da dies maßgeblichen Einfluss auf die Bestimmung
des Übergabepunktes des Bitstroms im Netz hat. Grundsätzlich kommen dabei zwei Möglichkeiten in Betracht,
zum einen das Transportprotokoll ATM und zum anderen
das IP.
34
MMR Beilage 10/2003
Mahler/Panienka: Bitstromzugang in Deutschland aus Sicht von Telefónica Deutschland
men des WWW als allgemein anerkannte, vom Markt vorgegebene Technologie durchgesetzt hat, auf die auch andere Dienste wie Sprache i.R.v. Konzepten der Netzkonvergenz migriert werden können. Ein Bitstromzugang sollte diese Marktgegebenheiten angemessen berücksichtigen
und keine unnötigen Barrieren aufbauen. Insbesondere
sollte mit einer möglichen Zusammenschaltung auf ATMLevel eine IP-basierte Zusammenschaltung nicht ausgeschlossen werden, da dadurch eine Technologie zementiert würde, die mit der Entwicklung der letzten Jahre aus
heutiger Sicht veraltet gegenüber einem IP-basierten Aufbau derartiger Netzinfrastrukturen erscheint. Der IP-basierte, technologische Fortschritt und die damit in Verbindung stehenden Innovationsmöglichkeiten könnten dadurch entscheidend eingeschränkt werden.
Zu bevorzugen ist unter den dargestellten Aspekten daher
eine Zusammenschaltung auf IP-Basis, da sich bei gleichen Leistungsmöglichkeiten diese in bestehenden Produkten bereits etabliert und durchgesetzt hat und zu keinen oder nur geringen zusätzlichen Kosten an der Übergabeschnittstelle führt.
3. Mögliche IP-Übergabepunkte
Der Vorteil einer bereits etablierten technischen Lösung
setzt sich auch bei der Frage fort, auf welcher netztechnischen Ebene die Übergabe des Bitstroms erfolgen sollte.
Die Nachfragen der Wettbewerber für IP-basierte Übergabepunkte haben zu den drei erwähnten Produkten geführt,
welche die möglichen Übergabepunkte darstellen, entsprechend der derzeitigen IP-Netzstruktur der DTAG.
Die Forderung nach einer Übernahme des Bitstroms durch
einen Wettbewerber erfüllen von diesen drei Produkten jedoch nur die Produkte T-DSL-ZISP und ISP-Gate, da das
Produkt OC-DSL keine Übernahme von Verkehren durch
den Wettbewerber beinhaltet. Wie oben beschrieben,
wird bei diesem Produkt die komplette Transportleistung
von der DTAG für den Nachfrager von OC-DSL vorgenommen. Insofern kommt OC-DSL für die Betrachtung eines
Bitstromzugangs nicht in Frage.
Aber auch ISP-Gate erscheint durch den hohen Anteil an
Verkehrsleistungen der DTAG, die durch zusätzliche Verkehrsführung durch den DTAG-IP-Backbone die IP-Verkehre aus den 74 Breitbandstandorten an einem Übergabestandort konzentrieren, nicht die optimale Lösung zu
sein. Hierdurch geht dem Nachfrager die Möglichkeit verloren, die Serviceeinstellung aus der ATM-Verkehrsführung in IP fortzusetzen, anders als durch T-DSL-ZISP, wo
die IP-Übergabe an 74 bundesweit verteilten Standorten
und die Verkehrsführung im eigenen IP-Backbone des
Wettbewerbers erfolgt. Dadurch können etwa mittels verschiedenster Steuerungsmaßnahmen in der Verkehrsführung bzw. Routingentscheidungen (z.B. durch Leitung der
Verkehre auf gesonderte Leitungen, etwa sog. Low-LatencyQueues) oder durch Einsatz besonderer Protokolle eine
Priorisierung herbeigeführt, wie z.B. via MPLS, und insgesamt die Leistungsmerkmale im IP-Backbone nahtlos fortgeführt werden.
Darüber hinaus ermöglicht T-DSL-ZISP eine insgesamt effizientere Führung von Verkehren, da durch die Verteilung
eine ursprungs- und zielnähere Führung von Verkehren ermöglicht werden kann, wenn z.B. lokale Video- oder ProxyServer eingesetzt werden (z.B. bei Video-on-Demand-Anwendungen) oder i.R.v. VPN. ISP-Gate macht hier eine unnötige und kostenintensive Nutzung von Netzelementen
durch ineffiziente Verkehrsführungen über einen Punkt
notwendig. Die Verkehrsführung über einen Punkt wurde
auch im bestehenden Konzept der Zusammenschaltung
für PSTN/ISDN-Verkehre als für wenig sinnvoll erachtet,
da hierdurch keine Anreize geschaffen werden, einen
möglichst breiten Netzausbau auf bis zu 475 Orte der Zusammenschaltung vorzunehmen und damit in den Infrastrukturwettbewerb einzutreten. Dieser dort geschaffene
Investitionsanreiz sollte durch ein Bitstromprodukt auch
für den Breitbandbereich gefördert werden. Auf Basis
einer Übergabe auf der Netzebene von ISP-Gate würden
solche Investitionsanreize jedoch gehemmt. Darüber hinaus würde aus Sicht des Wettbewerbs die Gefahr entstehen, dass z.B. durch eine Übergabe auf ISP-Gate-Level –
ohne tiefer gehende Übergabemöglichkeiten im Netz der
DTAG – der Bitstromzugang vom Markt der Breitbandplattformdienstleistungen zunächst ausgeklammert wäre.
Der Aufbau einer entsprechenden Wettbewerbsposition
auf diesem von Größenvorteilen geprägten Markt wäre
schwieriger zu realisieren, weil der erwünschte Wettbewerb bzw. weitere Aufbau auf diesem Niveau gehemmt
würde und zu einem späteren Zeitpunkt nur schwer wieder herbeigeführt werden kann.
Sowohl unter dem Gesichtspunkt der Effizienz, der Verkehrsführung als auch unter dem Gesichtspunkt der Förderung des Infrastrukturwettbewerbs wäre daher eine Übergabe eines Bitstroms auf der Ebene der heute im Produkt
ZISP genutzten 74 Breitbandstandorte die vorzugswürdigere Alternative.
V. Realisierungsszenario der Telefónica
Entsprechend der bisherigen Ausführungen ergibt sich aus
Sicht von Telefónica das folgende Realisierungsszenario
für ein Bitstromprodukt:
Netztechnisch sollte ein Bitstromprodukt auf der heute
realisierten Zusammenschaltung über das Produkt T-DSLZISP aufsetzen. Die Verkehrsübergabe kann wie derzeit
praktiziert in den Räumlichkeiten der DTAG über lokale
Anbindungen zwischen den jeweiligen Routern, z.B. über
Gigabit-Ethernet-Schnittstellen erfolgen, da es sich hierbei
um kostengünstige, aber sehr leistungsfähige Schnittstellen handelt. Eine derartige Schnittstelle erlaubt die mit bestimmten Bandbreiten – wie heute üblich – verbundenen
Limitierungen auf physikalischer Ebene zu umgehen.
Über diese Schnittstelle kommunizieren die Endgeräte des
alternativen Netzbetreibers und diejenigen der DTAG miteinander. Da der alternative Netzbetreiber möglicherweise nur eine kleinere Übergabekapazität haben und bezahlen möchte, kann die Kapazität der übergebenen Verkehre
mittels sog. Traffic-Shapings auf eine vom Netzbetreiber
gewünschte Kapazität logisch heruntergeschraubt werden. Mit diesem Verfahren kann ein erhöhter Bandbreitenbedarf des alternativen Netzbetreibers seitens der DTAG
schnell und ohne Neuinstallationen realisiert werden.
Aus kommerzieller Sicht werden die bestehende T-DSLZISP Zusammenschaltung und die damit verbundenen Tarife ergänzt durch die Zahlung eines zusätzlichen Entgelts,
welches sich aus der Übernahme der kompletten Endkundenbeziehung ergibt. Der Preis ist dabei in Abhängigkeit
von der Art der gewählten Konfiguration des Endkundenanschlusses i.R.d. oben beschriebenen Baukastenprinzips
zu sehen. Dieses zusätzliche Entgelt muss jedoch i.S.e.
konsistenten Konzepts so gestaltet sein, dass mit Bitstrom
ein funktionsfähiger Wettbewerb möglich ist, wofür ggf.
ein entsprechendes Kostenmodell hilfreich sein könnte.
Zusammenfassung der Diskussion
Die Erweiterung des bestehenden Produkts T-DSL-ZISP
um den Endkundenzugang und die Möglichkeit einer Leistungsdiversifikation basierend auf der bestehenden Infrastruktur und deren graduellem Ausbau stellt aus Sicht der
Telefónica die effizienteste Möglichkeit dar, den Anforderungen an einen Bitstromzugang zu entsprechen und damit den Infrastrukturwettbewerb im Breitbandplattformmarkt zu fördern.
VI. Zusammenfassung und Ausblick
Der Bitstromzugang ist, wie die o.g. Ausführungen zeigen,
ein wesentliches komplementäres Element für die weitere
Entwicklung des Wettbewerbs im Bereich der breitbandigen Internetnetzzugänge, insbesondere im Hinblick auf
die Wettbewerbssituation im Anschlussbereich. Aus technischer Sicht wurde aufgezeigt, dass die – unter Ausnutzung der eigenen Infrastruktur – eine Differenzierung des
Endkundenangebots ermöglichenden Serviceparameter
auch auf IP-Basis realisiert werden können. Entsprechend
der graduellen weiteren Ausnutzung der getätigten Infrastrukturinvestitionen und deren weiterem Ausbau sowie
auf Grund der dargelegten Effizienz- und Wettbewerbsgesichtspunkte befürwortet die Telefónica Deutschland ein
Bitstromzugangsprodukt mit IP-Übergabe an 74 Standorten, aufbauend auf und komplementär zu T-DSL-ZISP.
Neben der Frage der technischen Ausgestaltung stellt sich
jedoch das Problem der zeitgerechten Implementierung
eines Bitstromzugangs. Da die DTAG durch die bisherige
Penetrationsstrategie im Endkundenbereich i.V.m. den dadurch in den Vorleistungsmärkten zu erzielenden Größenvorteilen – die gleichzeitig Markteintrittsbarrieren darstel-
MMR Beilage 10/2003
35
len – den Breitbandmarkt im Wesentlichen für sich beansprucht bzw. quasi-monopolistische Strukturen sich hier
(wieder) abzeichnen und gleichzeitig von geringeren
Wachstumsraten auszugehen ist, ist eine sehr zeitnahe
Einführung eines solchen Bitstromzugangs erforderlich.
Aus diesem Grund ist es denkbar, die Einführung des Bitstroms, insbesondere im Hinblick auf die Möglichkeiten
der Varianz der Leistung, stufenweise einzuführen, sodass
in einer ersten schnellen Implementierung man sich hierfür auf die bestehenden Möglichkeiten der Leistungsdifferenzierung beschränken könnte.
Die Erfahrungen in anderen Ländern Europas, wo der Bitstromzugang bereits implementiert ist, suggerieren, dass
es ohne entsprechende regulatorische Rahmenbedingungen zu keinem Angebot bzw. zur Herausbildung eines
funktionsfähigen Wettbewerbs hierfür kommt. Für die
notwendige schnelle und marktgerechte Einführung eines
solchen Bitstromprodukts ist es hinsichtlich der regulatorischen Rahmenbedingungen entscheidend, dass Bitstrom als relevanter Markt für die ex ante-Regulierung definiert wird. Hierfür ist auch nach vorne hin mit den neuen
EU-Richtlinien durch die Festlegung des „Wholesale Broadband Access“-Marktes als ein Bestandteil der Empfehlung
abzugrenzender Märkte ein entsprechender Rahmen gegeben. Gleichwohl sollten aber die ersten Schritte von
der Reg TP entsprechend dem bestehenden Gesetzesrahmen unternommen werden – wie dies aktuell mitunter etwa anhand des Workshops zum Bitstromzugang, aus dem
dieser Beitrag hervorgegangen ist, geschieht –, um keine
unnötigen Verzögerungen mit der Umsetzung der neuen
Richtlinien in der nationalen Gesetzgebung zu verursachen.
Zusammenfassung der Diskussion
I. Einleitende Bemerkungen
Das Thema Bitstromzugang wird in den Diskussionen von
den unterschiedlichsten Seiten beleuchtet. Hierzu zählen
sowohl ökonomische, technische als auch rechtliche Aspekte. Deutlich wird aber vor allem, dass es unter den
c Die Zusammenfassung der Diskussion wurde von Herrn Christoph Mertens (Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post, Referat Grundsatzfragen der Internetökonomie) verfasst. Ihm sei an dieser Stelle sehr herzlich dafür gedankt.
Marktteilnehmern z.T. recht unterschiedliche Vorstellungen darüber gibt, wie der Bitstromzugang in Deutschland
ausgestaltet werden sollte.
Vor diesem Hintergrund wird zunächst in Abschnitt II die
grundsätzliche Frage diskutiert, welche Ziele mit der Verwirklichung des Bitstromzugangs erreicht werden sollen.
Hier betonen einige Wettbewerber die Möglichkeit, die direkte Endkundenbeziehung realisieren zu können, ohne auf
36
MMR Beilage 10/2003
Teilnehmer der Diskussion
Prof. Dr. Martin Cave, Director, Centre for Management under Regulation, Warwick Business School, University of Warwick, Coventry, Großbritannien
Gerd Eickers, Chief Operating Officer, QSC AG, Köln
Volker Fink, Leiter Preis- und Regulierungsmanagement, Deutsche Telekom AG, T-Com Zentrale, Bonn
Innocenzo Maria Genna, General Counsel, Tiscali S.p.A., Cagliari, Italien
Martin Glock, Bereichsleiter Recht, Regulierung, Liegenschaften, Arcor
AG & Co., Eschborn
Sabine Hennig, Legal & Regulation, COLT Telecom GmbH, Frankfurt/M.
Carsten Hess, Director European Affairs, MCI WorIdCom Deutschland
GmbH, Frankfurt/M.
Prof. Dr. Bernd Holznagel, LL.M., Direktor des Instituts für Informations-,
Telekommunikations- und Medienrecht (ITM), Öffentlich-rechtliche Abteilung, Universität Münster
Dr. Peter Knauth, Leiter des Referats „Grundsatzfragen der Telekommunikationspolitik, Telekommunikationswirtschaft“, Bundesministerium für
Wirtschaft und Arbeit, Bonn
Bernd J. Kögler, Geschäftsführer, HanseNet Telekommunikation GmbH,
Hamburg
Prof. Dr. Christian Koenig, LL.M., Direktor, Zentrum für Europäische Integrationsforschung, Bonn
Matthias Kurth, Präsident der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post, Bonn
Stan Laurent, Geschäftsführer, AOL Deutschland GmbH & Co. KG, Hamburg
Rainer Lüddemann, Geschäftsführer, BREKO e.V., Bonn
Dr. Alwin Mahler, Vice President Strategy, Telefónica Deutschland GmbH,
München
Simon Mahlmeister, Leiter „Datenvermittlungssysteme“, Deutsche Telekom AG, T-Com Zentrale, Bonn
Carl Mühlner, Chief Executive Officer, Tiscali GmbH, Dreieich
Felix Müller, Rechtsanwalt, Abt. Recht und Regulierung, BT Ignite GmbH
& Co., München
Thorsten Müller, Leiter Produktmarketing Access, T-Online International
AG, Weiterstadt
Malte Piekarowitz, Senior Manager Regulatory Strategy, AOL Deutschland GmbH & Co. KG, Hamburg
Dr. Jörg Sander, Vizepräsident der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post, Bonn
Prof. Dr. Joachim Scherer, Rechtsanwalt, Baker & McKenzie, Frankfurt/M.
Dr. Frank Schmidt, Leiter „Regulierung“, Deutsche Telekom AG, T-Com
Zentrale, Bonn
Horst Schmitz, Bereichsleiter „Marketing & Kommunikation“, NetCologne
GmbH, Köln
Eckhard Spoerr, Vorstandsvorsitzender, freenet.de AG, Hamburg
Reinhold Wiesenfarth, General Manager Products & Portfolio, BT Ignite
GmbH & Co., München
die Teilnehmeranschlussleitung (TAL) angewiesen zu sein,
während die Deutsche Telekom AG (DTAG) eher die Notwendigkeit weiterer Zugangsvarianten in Zweifel zieht
und die Teilnehmernetzbetreiber die Interdependenz zu
anderen Geschäftsmodellen berücksichtigt wissen wollen.
Prof. Cave prägt das Bild einer „Leiter“ unterschiedlicher
Markteinstiegsmöglichkeiten, auf der man „hinaufklettern“ könne (Abschnitt III). Je höher man die Leiter erklommen habe, umso mehr Infrastrukturinvestitionen habe
man getätigt. Die unterste Sprosse der Leiter bilde der reine
Wiederverkauf, eine der obersten die entbündelte TAL.
Der Bitstromzugang sei zwischen diesen Extrempunkten
angesiedelt.
Als nicht trivial erweist sich nach Einschätzung einiger
Redner die Abgrenzung zwischen Resale und Bitstrom
(Abschnitt IV). Dieses Abgrenzungsproblem stellt sich umso eher, je weiter „oben“ in der Wertschöpfungskette der
Bitstrom übergeben würde bzw. je weiter unten man auf
der Leiter stehe.
Bei der Frage nach den „richtigen“ Übergabepunkten für
den Bitstromzugang gibt es sowohl Befürworter einer
ATM- als auch einer IP-Übergabeschnittstelle (Abschnitt
Zusammenfassung der Diskussion
V). Anschließend wird die Frage der Einflussnahme des
Bitstromnachfragers auf Qualitätsparameter diskutiert
(Abschnitt VI).
Die Netzstruktur des Konzentratornetzes steht im Mittelpunkt von Abschnitt VII. Die DTAG führte aus, dass sie verstärkt kaskadierende Digital Subscriber Line Access Multiplexer (DSLAM) im Konzentratornetz einsetze. Es zeigt
sich, dass bei diesen netzstrukturellen Aspekten durchaus
noch Klärungsbedarf besteht.
Im abschließenden Diskussionsteil wird der Bitstromzugang im Kontext des Rechtsrahmens erörtert (Abschnitt VIII).
Prof. Scherer greift die in vielen Wortbeiträgen hervorgehobene Bedeutung von „Time to Market“ heraus und weist
auf den Zeitbedarf hin, bis eine Anordnung unter dem neuen Rechtsrahmen bestandskräftig sei. Prof. Holznagel sieht
in § 16 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2. Nr. 1 und 2 des TKG-Referentenentwurfs einen Ansatzpunkt, den Bitstromzugang anzuordnen.
II. Ziele und Defizite beim Marktzugang
Herr Mühlner sagt, dass es darauf ankomme, die Infrastruktur für eine wissensbasierte Gesellschaft zu errichten.
Die derzeitigen Tarifstrukturen verhinderten aber das Entstehen eines Breitband-Massenmarktes. Die Diskussionen
um Preise einerseits und Service andererseits seien nicht
voneinander zu trennen. Man wolle dem Kunden ein Gesamtpaket anbieten. Hierzu gehörten auch Sprache, Streaming und andere Dienste. Er halte es für selbstverständlich, dass Servicefähigkeit umso mehr gegeben sei, je mehr
man in eigene Netze investiere. Insofern gehe es darum,
die Leiter auch im zeitlichen Ablauf vernünftig beschreiten
zu können. Es gehe nicht nur um die Zahl an Zusammenschaltungspunkten an sich. Man müsse berücksichtigen,
dass die Markterschließung immer auch im Zeitablauf zu
sehen sei. Gerade aus der Marketingperspektive spiele die
Planbarkeit eine große Rolle.
Mühlner
Herr Laurent weist zunächst darauf hin, dass die im europäischen Vergleich hohe DSL-Penetration auf niedrige
Preise für DSL zurückzuführen sei. Für einen ISP sei es mittelfristig unrealistisch, ein bundesweites vollständiges Produkt bis zum Endkunden auf Basis der TAL zu realisieren.
Der Regulierer dürfe nur effiziente Investitionen fördern.
Man spreche immer über die Förderung des Infrastrukturwettbewerbs, nie aber darüber, wann es sich überhaupt
lohne, diese Investitionen zu fördern. Es könne durchaus
sein, dass es zumindest mittelfristig und vor allem außerhalb der Ballungszentren sinnvoller sei, den Verkehr aggregiert über einen Infrastrukturanbieter laufen zu lassen.
Es müsse die Frage beantwortet werden, wie man DSL in
Deutschland voranbringen könne. Er halte den Bitstromzugang für einen Teil der Antwort.
Laurent
Herr Schmidt stellt zunächst die Grundsatzfrage, welche
Ziele mit dem Bitstromzugang realisiert werden sollten.
Sofern i.R.d. neuen EU-Rechts Zugangsverpflichtungen
angeordnet werden sollten, sei vorab zu klären, ob dadurch langfristig der Wettbewerb gefördert würde. Diesen
Nachweis müsse der Regulierer erbringen. Er könne der
These „mehr Wettbewerb durch Bitstromzugang“ nicht
zustimmen. Man müsse sich daher auf die wesentlichen
Zugangsvarianten konzentrieren. Er befürchte, dass die
Regulierung einen Komplexitätsgrad erreiche, der sich
Zusammenfassung der Diskussion
MMR Beilage 10/2003
auch mit differenzierten Kostenmodellen nicht mehr in
den Griff bekommen lasse.
Man müsse zwischen zwei Märkten unterscheiden. Auf
der einen Seite gebe es den ISP-Markt, einen DownstreamMarkt mit den Endkunden als Adressaten. Hier müsse man
genau schauen, welche Zugangsvariante erforderlich sei,
damit dieser Markt funktioniere bzw. müsse man die Frage
stellen, ob dieser Markt nicht heute schon funktioniere.
Auf der anderen Seite gebe es den Wholesale-AccessMarkt. Hier könne man nicht von einem natürlichen Monopol sprechen, das nur noch effizient verwaltet werden
müsste.
Selbst wenn man darüber streite, ob die angebotenen Produkte wie z.B. ZISP Bitstromprodukte darstellten, seien sie
aber in jedem Falle Zugangsvarianten, die man dem Wholesale-Access-Market zurechnen könne. Bei der Bitstromdebatte seien auch die Interdependenzen zu anderen Geschäftsmodellen zu berücksichtigen. Sofern weitere Zugangsverpflichtungen angeordnet würden, seien hiervon
diejenigen Unternehmen betroffen, die bereits auf der
„Leiterstufe“ Access-Market tätig seien. Er habe den Eindruck, dass man die Leiter immer vom Downstream her
betrachte. Vor diesem Hintergrund solle man doch zunächst die grundsätzlichen Fragen diskutieren.
Schmidt
Prof. Koenig weist darauf hin, dass das neue Richtlinienrecht und ansatzweise auch der TKG-Referentenentwurf
weitreichende Befugnisse zur Heranziehung analytischer
Kostenmodelle, zur Anordnung bestimmter Kostenrechnungsmethoden sowie zur Datenerhebung enthalte. Eine
„moderne“ Entgeltregulierung müsse auch das eingegangene Investitionsrisiko mitberücksichtigen.
Koenig
Herr Kögler geht auf eine Frage von Herrn Kurth ein, ob
durch die Einführung des Bitstromzugangs bis zum Endkunden das Geschäftsmodell der TAL gefährdet werde
37
oder ob der Bitstrom vielleicht als komplementäres Modell
zu betrachten sei. Zunächst müsse man sehen, dass inzwischen ca. 60 % aller deutschen Haushalte Zugriff auf
einen alternativen TAL-Betreiber hätten und man sich daher fragen müsse, ob Bitstream oder Resale aus wettbewerbspolitischen Gründen überhaupt notwendig sei.
Er glaube jedoch nicht, dass Bitstream per se das Geschäftsmodell der Teilnehmernetzbetreiber gefährde. Diese Gefahr bestünde aber, wenn die regulatorischen Rahmenbedingungen nicht konsistent seien. Kosten und Eigenschaften von Vorprodukten müssten in Abhängigkeit
von der Nähe des Wettbewerbers zum Access gestaltet
sein. Wenn Konsistenz vorläge, könne auch ein Unternehmen wie HanseNet profitieren, indem man z.B. bundesweit Virtual Private Networks (VPN) anbiete.
Bei der Entgeltregulierung dürfe man nicht allein auf den
Endkundenpreis schielen, da die DTAG diesen auf Basis
einer abgeschriebenen TAL-Infrastruktur kalkulieren könne. Dieser Endkundenpreis sei nicht der Maßstab für die
Kosten eines Wettbewerbers. Mit dem Bitstromzugang
und den geforderten Qualitätsparametern würde auch das
Thema „Voice over IP“ (VoIP) schnell relevant werden. Ein
Bitstromnutzer werde damit vom Wettbewerber im Datenmarkt zusätzlich zum Wettbewerber im Sprachmarkt. Hier
bestehe die Gefahr, dass ein Unternehmen, das die TAL
nutze, nicht mehr mit diesem Bitstromnutzer konkurrieren
könne. Ohne eine entsprechende Risikoprämie würden
Investitionen letztlich unterbleiben. Wenn man in
Deutschland Innovation durch Investitionen erreichen
wolle, müsse man bei der Einführung von Bitstrom und Resale mit sehr viel Fingerspitzengefühl vorgehen.
Kögler
Herr Schmitz betont, dass man bestehende Geschäftsmodelle berücksichtigen müsse. Erforderlich sei Planungssicherheit. Man dürfe nicht immer nur den Aspekt Time-toMarket betonen. Er könne den Zeitdruck zur Einführung
eines ATM-Bitstromprodukts nicht akzeptieren. Eine Vor-
38
MMR Beilage 10/2003
Zusammenfassung der Diskussion
produktdefinition anhand einer bestimmten Technologie –
hier ATM – sei nicht technologieneutral. Technologieneutralität sei jedoch erforderlich, da Netzbetreiber auch weiterhin die Möglichkeiten besitzen müssten, Marktanforderungen zu antizipieren und Netze entsprechend technologisch weiterzuentwickeln. Wenn man sich über mehr als
nur den Preis differenzieren wolle, müsse man auf der Leiter weiter nach oben steigen. Wachstum entstehe durch Innovationen. Und Innovationen könnten nur durch entsprechende Investitionen in Infrastrukturen nachhaltig sichergestellt werden.
Schmitz
Herr Wiesenfarth knüpft an den Hinweis von Herrn Kögler
zu VoIP an. Für ihn sei es das kleinere Übel, wenn man sich
selber kannibalisiere, als wenn dies andere täten. BT sei im
Hinblick auf VoIP in Großbritannien sehr engagiert.
Wiesenfarth
Herr Glock merkt ergänzend an, dass aus seiner Sicht
„Quality of Service“ letztlich nur für VoIP erforderlich sei.
Auch er sehe die Gefahr, dass der Voice-Markt beeinträchtigt würde.
Glock
Herr Schmidt vertritt die Auffassung, dass Großbritannien
keinen Quasi-Standard beim Bitstromzugang darstelle, an
dem man sich orientieren müsse. Manche Dinge, wie Preselection, die es in Deutschland seit langem gebe, habe
man dort erst spät eingeführt. Es sei zu kurz gegriffen, wenn
man beim Bitstrom auf ein Land als Vorbild verweise, in
dem die vollständige Entbündelung nicht „laufe“. Hier seien die nationalen Realitäten zu berücksichtigen.
Mit der TKG-Novellierung sei die Hoffnung auf eine einfachere Regulierungswelt verbunden gewesen, mit realisierbaren Standardangeboten beim Zugang. Wenn in der heutigen Diskussion über detaillierte Eingriffe in Netzstrukturen geredet werde, gehe die Netzstruktur weit über solche
Standardangebote hinaus. Er befürchte, dass die Regulie-
rung einen Komplexitätsgrad erhalten werde, der sich
auch mit ausdifferenzierten Kostenmodellen nicht in den
Griff bekommen lasse. Er habe den Eindruck, dass hinter
dem Wunsch auf ein reguliertes Zugangsprodukt auch die
Hoffnung auf eine harte Kostenregulierung stehe.
Man müsse unterscheiden zwischen günstigeren Zugängen für den Massenmarkt und qualitativ hochwertigen,
kostspieligeren Zugängen für das Geschäftskundensegment. Es sei falsch, wenn man versuche, mit Hilfe einer
strengen Regulierung „High Quality“ für „Low Cost“ zu erhalten. Daher plädiere er für eine Konzentration auf die
wesentlichen Netzzugänge und für ein einfaches PricingSchema.
Schmidt
Nach seiner Einschätzung, so Herr Eickers, gehe es nicht
darum, Vorleistungsangebote zu bekommen, die die Wettbewerber – und gerade solche mit nur wenig eigener Infrastruktur – in die Lage versetzten, einfach nur die Preise
noch weiter zu senken. Dies schade der DTAG, den anderen Wettbewerbern und letztlich auch dem Standort
Deutschland, weil sich Investitionen in Netzinfrastruktur
nicht mehr lohnen würden. Wichtig sei die Differenzierung zwischen Massen- und Geschäftskundenprodukt. Er
könne sich vorstellen, dass man beim Bitstromzugang zwischen den Unternehmen einvernehmliche Regelungen
hinbekommen könne, ohne zunächst den Umweg über
die Regulierung zu gehen.
Eickers
Herr Lüddemann stellt fest, dass die Teilnehmernetzbetreiber ins Mark getroffen seien, wenn es beim Bitstrom darum
gehe, die Endkundenbeziehung ohne die TAL zu realisieren. Er könne nur davor warnen, undifferenziert Erfahrungen aus dem EU-Ausland auf Deutschland zu übertragen.
Fast alle entbündelten TAL in der EU seien in Deutschland
realisiert. Die Einführung weiterer Zugangsansprüche hätte vor diesem Hintergrund in Deutschland ganz andere
Auswirkungen als in anderen Ländern. Zu berücksichtigen
Zusammenfassung der Diskussion
MMR Beilage 10/2003
seien die Rückwirkungen auf den TAL-Wettbewerb. Hierzulande ließen sich alle Kundennachfragen auf Basis der
TAL realisieren. Und was das Pricing angehe, so müsse
man sehr sorgfältig vorgehen, um nicht neue, regulatorisch
bedingte Wettbewerbsverzerrungen zu errichten.
Lüddemann
Herr Hess hält es für gefährlich, auf die neue „Regulierungs-Philosophie“ der FCC im Breitbandbereich zu verweisen, wie es Herr Schmidt in seinem Vortrag getan habe.
In den USA blicke man auf mindestens 25 Jahre erfolgreiche Regulierungstätigkeit zurück. Entsprechend anders sähen die Marktanteile aus. Außerdem gebe es in den USA
im Vergleich zu Deutschland oder anderen europäischen
Märkten schon etwas mehr intermodalen Wettbewerb
(z.B. durch Kabel).
Hess
Aus seiner Sicht, so Herr Wiesenfarth, sei es sinnvoll, wenn
man bei einer Bitstromlösung eine gewisse Standardisierung in Europa habe. Dort, wo es den Bitstromzugang gebe, sei zumindest eine ATM-Übergabe – und z.T. zusätzlich auch eine IP-Übergabe – möglich. Bei einer ATM-Bitstromlösung für Deutschland müsse man zu einer vernünftigen Zahl von Übergabepunkten kommen. Es sei zu berücksichtigen, dass erhebliche Vorabinvestitionen erforderlich seien, wenn man auf bestimmten Strecken eine 34
Megabit Anbindung realisieren wolle, weil für deren Auslastung ein beträchtliches Verkehrsvolumen erforderlich
sei.
Wiesenfarth
Herrn Kurth zufolge ist der Zugang bis zum Endkunden
heute nur mit der vollständigen Entbündelung bzw. mit
Line Sharing möglich. Das Geschäftsmodell TAL funktioniere aber nur in bestimmten Regionen. Kein Unternehmen biete seine Produkte bundesweit auf Basis der TAL an
und es sei auch nicht damit zu rechnen, dass dieses Modell
so schnell in Gang komme, um auf diesem Weg die Wettbewerbsdefizite im DSL-Markt beseitigen zu können. Somit gebe es auch keinen Wettbewerber, der bundesweit
DSL-Anschlüsse anbiete. Die Wettbewerber kämen bei
DSL-Anschlüssen auf einen Marktanteil von ca. 6 %, auch
wenn in einzelnen Gebieten dieser Anteil bedeutend höher liege. Der Bitstromzugang eröffne eine zusätzliche
Option, die Endkundenbeziehung zu kontrollieren. Das
Prinzip des „one face to the customer“, das bislang nur mit
der entbündelten TAL möglich sei, könne man auch mit
dem Bitstromzugang realisieren. Die Lücke, die mit dem
Bitstromzugang geschlossen werden könne, sei die Realisierung einer direkten Endkundenbeziehung, ohne die
TAL nutzen zu müssen.
Kurth
III. Konsistenz, Leiter, Kostenmodell
Nach Prof. Cave stellten die unterschiedlichen Markteinstiegsmöglichkeiten – angefangen vom Resale bis hin zur
entbündelten TAL – bildlich gesprochen eine Leiter dar, auf
der ein Wettbewerber hinaufklettern könne, indem er zunehmend in Infrastruktur investiere. Um Konsistenz bei der
Abschätzung der Preisabstände zu erreichen, bräuchten die
nationalen Regulierungsbehörden möglichst viele Informationen über Kosten. Hierzu zählen z.B. Informationen über
die in IP-Netzen realisierten Economies of Scale.
Cave
Herr Sander knüpft an die Ausführungen von Prof. Cave
an. Er sieht den Resale als eine Vorstufe zum Netzausbau.
Sander
39
Wolle man Konsistenz gewährleisten und die relativen
Preisverhältnisse richtig abbilden – d.h. die Abstände zwischen den Sprossen – so komme einem Kostenmodell eine
große Bedeutung zu, so Herr Spoerr. Insbesondere sei
auch das Verhältnis zwischen den Leistungen Gate und
OC zu untersuchen. Auf Dauer sei ein kostenorientierter
Ansatz erforderlich, als Kurzfristoption sei ein Retail-minus-Ansatz geeignet.
Spoerr
Herr Genna hält es für notwendig, den Bitstromzugang
kostenorientiert zu regulieren. Retail minus stelle für ihn
nur eine Übergangslösung dar. I.Ü. nutze sein Unternehmen in Großbritannien den Bitstromzugang von BT. Dies
funktioniere gut.
Genna
Mittelfristig ist nach Ansicht von Herrn Mahler ein Kostenmodell wünschenswert. Kurzfristig komme es aber darauf
an, den Bitstromzugang schnell – ggf. auch ohne dass ein
solches Modell bereits einsetzbar ist – mit den heutigen
Merkmalen zu realisieren, wie sie die von der DTAG angebotenen DSL-Anschlüsse aufwiesen.
Mahler
QSC, so Herr Eickers, habe in Infrastruktur investiert. Das
Bild einer Leiter von Prof. Cave aufgreifend, stellt er fest,
dass QSC Sprossen dieser Leiter benötige. Es sei unmöglich, bundesweit auf einen Schlag eine komplette neue Infrastruktur zu errichten. Daher befürworte er ein Zugangsprodukt, das zwischen der vollständig entbündelten TAL
und der Option Resale angesiedelt sei. Es reiche, wenn ein
solches Zugangsprodukt die gleichen Merkmale wie das
Endkundenprodukt der DTAG aufweise.
Es möge zur Vermeidung von Kosten-Preis-Scheren zwar
sinnvoll sein, mithilfe einer detaillierten Kostenanalyse die
Preise exakt zu justieren. Auf Grund der Bedeutung von
Time-to-Market sei es aus Sicht des Praktikers aber vordringlich, das Produkt Gate um das DSL-Stück zu ergänzen. Dann habe man die gewünschte Lösung und könne in
einem weiteren Schritt immer noch Kostenanalysen hinsichtlich vermiedener Kosten und Dumping durchführen.
Er habe nur die Sorge, dass man in typisch deutscher
Gründlichkeit eine Lösung erarbeite, die dann aber erst in
zwei Jahren angeboten würde, wenn der Markt bereits aufgeteilt sei.
Eickers
IV. Resale
Die Abgrenzung zwischen Resale und Bitstrom sei
schwierig, so Herr Piekarowitz. Man solle die Abgrenzung
aber nicht daran festmachen, wie viele Übergabepunkte
ein Unternehmen habe. Er verweist auf die Diskussion
„Netzbetreiber ohne Netz“, die man 1998 geführt habe.
Piekarowitz
Prof. Holznagel stimmt zu, dass die Abgrenzung zwischen
Resale und Bitstrom mit Unsicherheiten behaftet und daher nicht einfach sei. Möglicherweise könne man die erforderlichen Zuführungsleistungen bis hin zum Endkunden auch gestückelt anordnen. Dies sei aber im Einzelnen
zu prüfen. Auch Resale könne prinzipiell als Zugangsleistung angeordnet werden.
Holznagel
Prof. Koenig stellt zum Verhältnis zwischen Resale und Bitstromzugang fest, dass auf Grund des in der Zugangsrichtlinie normierten Erfordernisses, die Belange des Infrastruk-
40
MMR Beilage 10/2003
Zusammenfassung der Diskussion
turwettbewerbs bei der Anordnung von Zugangsverpflichtungen zu berücksichtigen, der regulierungsbehördliche
Begründungsaufwand in dem Maße steige, in dem sich die
Ausgestaltung des Bitstromzugangs einem bloßen Weiterverkauf von Vorleistungen annähere. Da auch Resale als
Zugangsverpflichtung auferlegt werden könne, bestehe
ein Abgrenzungsproblem zwischen Bitstrom und Resale in
der Sache eigentlich nicht.
Koenig
Herr Lüddemann weist darauf hin, dass beim Pricing
Wechselwirkungen zwischen Resale und Bitstrom bestünden. Das Verhältnis zwischen Resale und Bitstrom sei völlig ungeklärt. Er halte es daher für angebracht, zunächst
einmal abzuwarten, wie die aktuell laufende Resale-Debatte ausgehe.
Lüddemann
Herr Kurth stellt zusammenfassend fest, dass es nicht um
die Verfeinerung von Produkten wie ZISP oder Gate, sondern vielmehr um deren Verlängerung bis zum Endkunden
gehe. Bei einem solchen Kombiprodukt handele es sich
aber nicht um ein Resale-Produkt. Sofern man das letzte
Stück für den DSL-Anschluss als Resale-Element bezeichnen wolle, sei es jedoch Bestandteil einer größeren Strecke, die insgesamt ein Zugangsprodukt und kein Resale
sei.
Resale sei aber auch noch unter einem zweiten Blickwinkel zu sehen, nämlich bei der Abgrenzung zum Bitstromzugang. Grundsätzlich könne man sagen, dass sich dieses
Abgrenzungsproblem umso eher stelle, je weiter „oben“ in
der Wertschöpfungskette der Bitstrom übergeben werde.
Kurth
V. Übergabepunkte
Frau Hennig weist darauf hin, dass Deutschland in der Bitstrom-Diskussion „spät dran“ sei. Daher sei eine rasche
Implementierung des Bitstromzugangs angezeigt. Colt habe Geschäftskunden im Fokus. Ein bis zum Endkunden
verlängertes Bitstromprodukt mit Übergabe an der ZISPoder Gate-Schnittstelle sei für Colt unzureichend und
auch keine zukunftsweisende Lösung. Dies gelte auch für
das Endkundenprodukt T-ATM-dsl. Colt benötige eine Geschäftskundenlösung mit Garantien hinsichtlich der Qualitätsparameter und einer damit verbundenen Flexibilitätsermöglichung. Sie schlägt vor, dass man eine Lösung finde,
die einerseits die Bedürfnisse der Netzbetreiber abdecke,
die Geschäftskunden adressierten (ATM-Bitstrom), und andererseits die Bedürfnisse etwa der ISP befriedigten, die
vor allem den Massenmarkt bedienen wollen (IP-Bitstrom). Für Colt komme es darauf an, dass man gegenüber
den Geschäftskunden eigene, kundenindividuelle Qualitätsgarantien abgeben und z.B. auch Echtzeit anbieten
könne.
Hennig
Herrn Eickers zufolge habe QSC etwa 100 ISP als Kunden,
die wiederum hauptsächlich Geschäftskunden bedienten.
Die ISP bezögen von QSC ein ATM-Produkt. Sie können
den Verkehr am ersten ATM-Switch abholen. Dies sei der
Punkt, wo die verschiedenen DSLAM eines Einzugsbereichs gebündelt würden. Die ISP würden es bevorzugen,
den Verkehr an wenigen Punkten zu übernehmen, dies
würde es den ISP erlauben, auch schrittweise „in die Städte zu gehen“. Ein Bitstromprodukt mit Übergabe am
DSLAM sei überhaupt nicht praktikabel, da dies zu hohe
Investitionen erforderlich machen würde. Insofern gebe es
theoretisch vorstellbare, aber für die Praxis völlig irrele-
vante Bitstromvarianten. QSC befürworte für Geschäftskunden ein Bitstromprodukt mit ATM-Übergabe.
Seit etwa einem Jahr nutze man das Produkt T-ATM-dsl,
um die Kunden zu bedienen. Rein technisch sei dieses
Produkt in Ordnung, allerdings sei es eigentlich kein Vorleistungs-, sondern ein Endkundenprodukt. Für Geschäftskunden habe man mit T-ATM-dsl eine brauchbare Lösung.
Zu unterscheiden sei hiervon aber der Privatkundenmarkt.
Ein ATM-Bitstromprodukt sei nicht geeignet, um damit den
Massenmarkt zu bedienen. Dies sei zu teuer. Hingegen sei
es aber möglich, mit einem IP-Bitstromprodukt Geschäftskunden zu bedienen. Sofern weitergehende Anforderungen an ein Geschäftskundenprodukt gestellt würden (Echtzeitanwendungen etc.), müsse man auf ATM zurückgreifen. Dann könne man beliebige Service-Levels vereinbaren.
Ein denkbarer Weg sei daher, sowohl ein ATM- als auch
ein IP-Bitstromprodukt einzuführen. Ein Produkt, das die
Leistung ZISP oder Gate und den Leistungsumfang eines TDSL Anschlusses umfasse, stelle ein solches IP-Bitstromprodukt dar. Die Positionen von Colt und QSC deckten
sich in der Einschätzung, dass die Implementierung einer
ATM- und einer IP-Lösung ein vernünftiger Ansatz sei.
Eickers
Herr Spoerr hält eine Bitstrom-Variante für geeignet, bei
der der Verkehr an der ZISP- oder Gate-Schnittstelle übergeben und die um die Endkundenbeziehung ergänzt wird.
Es sei eine pragmatische Lösung, auf der bestehenden Infrastruktur der DTAG aufzusetzen. Wolle man Einfluss auf
die Qualität der Konnektivität nehmen, sei technisch hingegen vielleicht ein eigenes Backbone erforderlich. Es
komme vor allem aber darauf an, den Bitstromzugang in
Deutschland schnell zu realisieren, da Time-to-Market
sehr wichtig sei. Er weist auf den Zeitbedarf hin, wenn man
zunächst ein Kostenmodell etablieren wolle.
Spoerr
Ähnlich befürwortet Herr Mahler ein Bitstromprodukt, bei
dem der Verkehr auf Basis des Produkts ZISP an 74 Standorten übergeben wird.
Mahler
Herr Wiesenfarth stellt fest, dass das Privatkundengeschäft
55 % und das Geschäftskundengeschäft 45 % ausmache.
Er halte es für nicht sinnvoll, von jedem der Wettbewerber
riesige Zusatzinvestitionen zu verlangen. Als einen sinnvollen Mittelweg schlage er daher vor, ein Bitstromprodukt
mit ATM-Verkehrsübergabe zu realisieren. Dies erlaube
es, den differenzierten Ansprüchen der eigenen Kunden
Rechnung zu tragen und auch den Einstieg in den Infrastrukturbereich zu finden. Große Geschäftskunden hätten
z.T. 1.000 Standorte in Deutschland. Ohne ein vernünftiges Vorprodukt werde man so viele Standorte nie erreichen können. Die Kunden stellten hohe Anforderungen an
Virtuelle Private Netze (VPN). Auf der anderen Seite gebe
es aber auch Geschäftskunden, denen es primär auf die
Realisierung eines schnellen Internetzugangs ankomme.
In den USA sei zu beobachten, dass Zugangsleitungen
über HDSL statt über Mietleitungen realisiert würden. Und
in Großbritannien zeige sich, dass der ATM-Bitstrom den
Wettbewerb im Geschäftskundensegment fördere. So sei
der Marktanteil von BT in Großbritannien bei Geschäftskunden auf 55 % gefallen. BT habe i.Ü. gute Erfahrungen
mit dem Bitstromangebot von Telefónica in Spanien gemacht.
Wiesenfarth
Zusammenfassung der Diskussion
MMR Beilage 10/2003
Herr Hess stimmt den Äußerungen von Colt und BT zu,
dass eine ATM-Bitstromlösung erforderlich sei. Er wolle
aber darauf hinweisen, dass der Faktor Zeit auch und gerade bei Geschäftskunden von großer Bedeutung sei. In den
Niederlanden habe man seit Anfang 2000 versucht, den
Bitstromzugang zu nutzen, um Großkunden anzubinden.
Da die Entscheidungen von OPTA angefochten worden
seien, sei man praktisch nicht weitergekommen. Die dortigen Diskussionen um Service-Levels und „Quality of Service“ stünden der Reg TP noch bevor.
Hess
Herr Kurth sieht sich angesichts der Diskussion in seiner
Einschätzung bestätigt, dass es beim Thema Bitstromzugang ebensolche Interessengegensätze gebe wie bei anderen Themen. Die Position – etwa der Verbindungsnetzbetreiber – sei, dass das Geschäftsmodell TAL nicht der einzige Weg sei, mit dem die Endkundenbeziehung realisiert
werde. Hinsichtlich der Aussichten des Geschäftsmodells
TAL müsse man realistisch sein. Wenn die Entwicklung in
den Bereichen, in denen Wettbewerber bereits heute TAL
anböten, weitergehe wie bisher, könne man zufrieden
sein. Herr Kurth verweist auf den Vorschlag von Frau Hennig und Herrn Eickers, wonach mit einem ATM- und einem
IP-Bitstromprodukt die unterschiedlichen Geschäftsmodelle und Zielgruppen adressiert werden könnten. Als eine
weitere Botschaft aus der Diskussion nehme er – Kurth –
mit, dass man erstens schnell eine Lösung finden solle und
zweitens, dass man zudem auf den vorhandenen Produkten wie ZISP etc. aufsetzen und diese Produkte um den
DSL-Anschluss „verlängern“ solle.
Kurth
VI. Quality of Service Parameter
Aus Sicht von Herrn Eickers ist es grundsätzlich als kritisch
anzusehen, wenn Unternehmen Kontrolle über Qualitätsparameter in anderen Netzen beanspruchten.
Eickers
Herr Kögler stellt fest, dass die Wettbewerber den Wunsch
äußerten, eine Vielzahl von Qualitätsparametern zu beeinflussen. Prof. Cave habe in seinem Vortrag das Bild
einer Leiter unterschiedlicher Geschäftsmodelle dargestellt. Er, Kögler, sei der Auffassung, dass man die Leiter
auch emporklettern müsse, wenn man mehr Einfluss auf
Qualitätsparameter haben wolle. Es sei skurril, wenn jemand, der ganz unten auf der Leiter sei, Einfluss auf die
Bandbreite eines Teilnehmernetzbetreibers haben wolle.
Das sei, als ob ein Reseller der Lufthansa, der keine eigenen Flugzeuge besäße, dennoch darüber bestimmen wolle, wann bzw. wohin das Flugzeug fliege und wie hoch die
Überbuchung sein solle. Resale und Bitstrom seien durchaus wichtig, aber die Abstufung der Leitersprossen müsse
richtig sein. Nur so blieben Investitionsanreize bestehen.
Je mehr ein Unternehmen über die Qualität und die Eigenschaften eines Produkts mitbestimmen wolle, umso mehr
Investitionen müsse es selber tätigen.
Kögler
Herr Glock schließt sich den Äußerungen von Herrn Kögler an. Er erkennt in der Diskussion eine Differenzierung
zwischen „Sprachresale“ und „Datenresale“. Diese Leistungen müssten in einem vernünftigen Verhältnis zueinander stehen. Wenn er aber bedenke, wie die Preise für die
TAL im Verhältnis zum Line Sharing reguliert worden seien, sei er allerdings sehr skeptisch.
Glock
41
Nach Ansicht von Herrn Schmitz gebe es den Anspruch,
sich über die Produkte und nicht nur über den Preis zu differenzieren. Dies sei nur zu gewährleisten, wenn man Hoheit über die Technik habe, was wiederum Investitionen
voraussetze. Auch das EU-Ziel einer „World Class Infrastructure“ lasse sich nur erreichen, wenn auch alternative
Infrastrukturen errichtet würden. NetCologne habe bewiesen, dass die Differenzierung nicht nur über den Preis, sondern auch über die Leistung erfolgen könne. Die Weiterentwicklung der Netze dürfe nicht durch Regulierung beschränkt werden. Die ganze Debatte müsse technologieneutral geführt werden – wo es heute ATM gebe, habe man
morgen Gigabit-Ethernet. Technologieneutralität sei unverzichtbar.
Schmitz
Herr Spoerr führte aus, dass eine künstliche Trennung in
einen Anschlussmarkt und einen Markt für Konnektivität
stattfinde. Im Bereich Konnektivität erfolge der Wettbewerb fast nur über den Preis. Hier erfolge keine Qualitätsdifferenzierung. Der DSL-Markt sei als ein einheitlicher
Markt anzusehen. Aus Sicht des Endkunden gebe es einen
Markt, auf dem es einen Player mit einem extrem hohen
Marktanteil und damit faktisch keinen Wettbewerb gebe.
DSL sei der Marktstandard, zu dem keine echten Alternativen bestünden. Innovative Produkte erforderten ein Mindestmaß an Einfluss auf Qualitätsparameter. Er schließe
sich aber Herrn Kögler und Herrn Eickers an, dass ein reiner Reseller, der ausschließlich nur die Leistungen Billing
und Vertrieb erbringe, auch nur eingeschränkt über die
Konfiguration mitbestimmen dürfe. Richtige Kontrolle
über Qualitätsparameter habe man erst mit eigenen Netzkomponenten. Damit meine er jedoch nicht, dass man unbedingt die TAL nutzen müsse. Einfluss auf die Qualität der
Endkundenleistung habe man auch, wenn man selber die
Backbone-Leistung erbringe. I.Ü. sehe er den DSL-Bereich
durchaus als natürliches Monopol. Dies gelte sicher nicht
in Städten wie z.B. Hamburg oder Kiel. Aber es gebe viele
Regionen, wo sich nur ein Anbieter rechne.
Spoerr
Auch Herr Mühlner stimmt der Überlegung zu, dass ein
Mehr an Investitionen mit mehr Kontrolle über Qualitätsparameter einhergehe.
Mühlner
Herr Laurent vertritt die Ansicht, dass ein ISP ohne jegliche
Netzinvestitionen nicht erwarten könne, alle Qualitätsparameter umfassend kontrollieren zu können. In diesem
Punkt könne er Herrn Kögler zustimmen. Langfristig denkbare Lösungen zur umfassenden Qualitätskontrolle seien
z.B. Lösungen über ATM. Zwar seien die Einflussmöglichkeiten auf Qualitätsmerkmale bei einer IP-Übergabe etwas
geringer. Höhere Qualität müsse aber im Spannungsfeld
des heute niedrigen Preisniveaus betrachtet werden. Eine
bereits kurzfristig umsetzbare Produktdifferenzierung sei
aber auch anders, nämlich über Software-technische Lösungen, realisierbar. Dies gelte auch, wenn der Verkehr auf
IP-Basis übergeben werde. Produktdifferenzierung auf Basis eines Bitstromprodukts sei somit möglich, ohne dass direkt technische Parameter auf dem Netz der DTAG beeinflusst werden müssten. Der Markt benötige heute eine
schnelle Lösung, die im bestehenden Preisgefüge abgebildet werden könne, sodass unter den Gesichtspunkten Timeto-Market und Höhe der Investitionen/Preise zunächst die
Alternative eines IP-Produkts gewählt werden sollte.
Laurent
Aus Sicht seines Unternehmens, so Herr Eickers, gebe es
im Wesentlichen zwei Anforderungen an ein Bitstrom-
42
MMR Beilage 10/2003
produkt. Erstens müsse es bis zum Endkunden reichen und
zweitens müsse im Hinblick auf die Qualitätsparameter
Nichtdiskriminierung gewährleistet sein. Wenn die DTAG
den Endkunden Optionen wie Fast Path anbiete, müsse sie
dies auch gegenüber den Wettbewerbern anbieten. Und
wenn sie in ihrem Netz eine Qualität realisiere, mit der
Streaming möglich sei, müsse auch der Wettbewerber eine
entsprechende Qualität erhalten können, um ebenfalls
Streaming anbieten zu können. Und was die Endkundenbeziehung angehe, so sei dieses Problem im Geschäftskundenbereich mit dem Produkt T-ATM-dsl einer Lösung
näher. Noch überhaupt nicht gelöst sei es aber dort, wo
man Vorprodukte auf IP-Ebene nachfrage, sei es nun ZISP
oder Gate.
Eickers
Herr Spoerr betont, dass vollständige Kontrolle über Qualitätsparameter nur mit der TAL möglich sei. So weit reichend seien die Ansprüche aber beim Bitstrom nicht. Er
wolle aber aufbauend auf der bestehenden Infrastruktur
der DTAG Einfluss auf Qualitätsparameter ausüben und
z.B. bestimmte Konfigurationsmaßnahmen vornehmen
können. Er beklagt, dass die Option Fast Path bis heute
nicht für Wettbewerber möglich sei. Ohne diese Option
sei der Markt der Gamer für die Wettbewerber verschlossen.
Spoerr
Wichtiger noch als die Frage, ob der Bitstrom an einer IPoder an einer ATM-Schnittstelle übergeben werde, ist es
nach Ansicht von Herrn Mahler, dass Parameter-Einstellungen von der DTAG bis zur Übergabe garantiert würden.
Insofern stimme er mit Herrn Spoerr überein, dass es gewisse Möglichkeiten zur Einstellung von Parametern geben müsse, insbesondere jener Parameter, welche die
DTAG ihren Kunden anbietet. Im eigenen Netz sei es Sache von Telefónica, diese Qualitätslevels ebenfalls zu realisieren. Letztlich sei es dann auch prinzipiell denkbar, mit
einem IP-Bitstrom zu einem gewissen Grad – entsprechend der einstellbaren bzw. garantierten Parameter – Geschäftskundenprodukte zu realisieren. Für den Anfang sei
es nicht erforderlich, sämtliche Parameter kontrollieren zu
können. Wichtig sei aber, dass Diskriminierungsfreiheit
gewährleistet sei. Was die DTAG den Endkunden anbiete,
müsse sie auch den Wettbewerbern ermöglichen. Grundsätzlich seien alle Service-Parameter – wie z.B. minimale
oder maximale Bandbreite, Latenz, Jitter, Fast Path oder
Priorisierung – auch bei Verkehrsübergabe an einer IPSchnittstelle realisierbar und im weiteren Verlauf im eigenen Netz bis hin zum Kunden abbildbar. Da Time-to-Market wesentlich sei, plädiere er für eine Stufenlösung. In
einem ersten Schritt solle ein bis zum Endkunden verlängertes Produkt ZISP angeboten werden, und im zweiten
Schritt solle dann die Differenzierung über Qualitätsparameter erfolgen.
Mahler
Von einem Netzbetreiber könne man nur das an Features
einfordern, so Herr Kögler, was er sich selbst und seinen
Kunden auch einräume. Er halte die Vorstellung für nicht
akzeptabel, dass jemand in das Netz seines Unternehmens
wolle und obendrein bestimme, wie mit dem Netz umzugehen sei.
Kögler
Herr Müller sieht in der Debatte eine Überbetonung der
Bedeutung von Qualitätsparametern für den Massenmarkt. Erstens gebe es bei DSL-Anschlüssen nur relativ wenig Differenzierungsmöglichkeiten und zweitens richte
sich ein Endkunde bei der Entscheidung für ein DSL-Produkt nicht primär nach den Qualitäts-Features. Ein End-
Zusammenfassung der Diskussion
kunde könne heute frei entscheiden, ob er die Option Fast
Path haben wolle. Wenn man jedoch ein Massenmarktprodukt mit zu vielen Leistungs- und Einstellmöglichkeiten versehe, laufe man Gefahr, dass man dem Geschäftskundenmarkt ein Stück weit das Wasser abgrabe.
I.Ü. beweise T-Online, dass Differenzierung auch anders
als über den Preis realisiert werden könne. T-Online biete
attraktive Inhalte, um Kunden für Breitband zu gewinnen.
So habe man Bundesligarechte erworben, um samstags direkt Streaming der Fußballspiele zu ermöglichen. Ein ISP
habe vielfältige Differenzierungsmöglichkeiten. Hier ließen sich innovative Dienste entwickeln, statt nur die Möglichkeit der preislichen Differenzierung zu nutzen.
Müller (T-Online)
Herr Kurth stellt resümierend fest, dass insbesondere von
Teilnehmernetzbetreibern argumentiert werde, eine Differenzierung über Qualitätsparameter setze Investitionen
voraus. Insofern sehe er – überspitzt formuliert – keine
grundsätzliche Ablehnung des Bitstromzugangs, aber eine
Ablehnung eines Bitstromprodukts, mit dem der Innovationswettbewerb nur über Software und nicht über eigene
Netze erfolge.
Kurth
VII. Netzstrukturelle Aspekte
Herr Kurth hält es für notwendig, dass in der Diskussion
auch einige Tatsachenfragen geklärt werden. Klärungsbedarf bestehe etwa hinsichtlich der Struktur des Konzentratornetzes der DTAG. Dabei stellten sich insbesondere die
folgenden Fragen: Bestehe das Konzentratornetz aus ATMKnoten oder aus hintereinander geschalteten kaskadierenden DSLAMs? Seien die kaskadierenden DSLAMs lediglich geplant oder würden sie bereits eingesetzt?
Kurth
Herr Mahlmeister sieht die Gefahr, dass die Fixierung auf
eine bestimmte Technologie schnell in eine regulatorische
Sackgasse führe. Zur Frage nach den kaskadierenden
DSLAMs stellt er fest, dass die DTAG diese verstärkt einsetze. Der Auslastungsgrad lasse sich erhöhen, wenn man
mehrere DSLAMs mit einer STM-1 Schnittstelle hintereinander schalte. Die Technologie bei den DSLAMs gehe in
Richtung Ethernet. Viele Hersteller setzen heute bereits auf
diese Technologie. Die DTAG sehe den ATM-Layer im
T-DSL-Konzentratornetz als temporäre Lösung an. Man
rechne damit, dass ATM hier nach und nach an Bedeutung
verliere. Andererseits gebe es ATM nach wie vor. ATM sei
weiterhin eine hochqualitative aber ebenso hochpreisige
Lösung für Geschäftskunden.
Mahlmeister
Herr Fink greift die Diskussion um Konfigurationsmöglichkeiten durch den Bitstromnachfrager auf. Beeinflussung
von Qualitätsparametern des Netzes von außen könne er
sich nicht vorstellen. Die Netze müssten funktionsfähig
und ihre Integrität gewahrt bleiben. Schon daher müsse es
Einschränkungen geben, was die Konfigurationsmöglichkeiten angehe. Für den Fall, dass ein Endkunde über seinen T-DSL-Anschluss mehr als einen ISP nutzen wolle, sei
unklar, welcher ISP darüber bestimme, ob es Fast Path gebe. Daher sei es nach seiner Auffassung der bessere Weg,
wenn der Kunde über die Option Fast Path über seinen Anschlussbetreiber bestimme. Abschließend stellte er fest,
dass es keinerlei Sonderkonditionen für T-Online gebe.
Fink
Zusammenfassung der Diskussion
MMR Beilage 10/2003
Herr Müller sagt, er habe Herrn Fink so verstanden, dass
die DTAG weder ein Produkt habe noch plane, das auf
dem Massenmarkt einen ATM-Handover erlaube. Er stelle
sich daher die Frage, wie die DTAG ein Endkundenprodukt wie T-ATM-dsl anbieten könne, ohne sich selbst auf
der Vorleistungsseite einen ATM-Handover einzuräumen.
Müller (BT Ignite)
Herr Mahlmeister antwortet, dass die DTAG ein ATM-Netz
betreibe und auf dieser Basis den Geschäftskunden ATMLeistungen anbiete. Der Zugang T-ATM-dsl erfolge über
das DSL-Access-Netz. Über Traffic Selectoren werde der
Verkehr in das „intelligente“ ATM-Netz geführt. Dort sei
auch der Service Creation Point. Die DTAG habe demnach
tatsächlich keine ATM-Massenmarktvariante.
Mahlmeister
Herr Kurth versteht die DTAG so, dass das Konzentratornetz weitgehend ein ATM-Netz sei. Es sei aber zu fragen,
wie die Migration auf kaskadierende DSLAMs erfolge. Sei
diese Migration bereits regional oder bundesweit im Gange oder seien dies nur Planungen?
Kurth
Herr Mahlmeister antwortet, dass die Standardtechnologie
für DSLAMs heute ATM sei. Die DSLAM-Ausgänge seien
somit ATM-basiert. Daher habe die DTAG das Konzentratornetz ebenfalls mit einem ATM-Layer versehen. Dieser
werde Zug um Zug umgebaut, indem DSLAMs hintereinander geschaltet würden. Dies führe erstens zu einer verbesserten Auslastung und ermögliche zweitens eine direkte Anschaltung von DSLAMs auf den Breitband-PoP. Über
das separate ATM-Netz würden Produkte wie etwa T-ATMdsl realisiert. Bei T-ATM-dsl werde ein direkter fester Übergang in dieses ATM-Netz geschaltet.
Mahlmeister
Herr Kurth hielte es für sinnvoll, wenn die DTAG der Reg
TP zu diesen Sachfragen Informationen zukommen lassen
würde.
Kurth
VIII. Bitstrom im Kontext des Rechtsrahmens
Herr Kurth stellt fest, dass die Zeit bis zum In-Kraft-Treten
des neuen TKG eine recht komplexe Übergangssituation
darstelle. Natürlich müsse man, wenn jetzt schon Dinge
an die Behörde herangetragen würden, auf Basis des derzeit gültigen TKG entscheiden. Eine aktuelle Entscheidung
des VG Köln besage, dass man schon heute den EURechtsrahmen möglichst anwenden solle. Natürlich sei es
zu präferieren, wenn die Unternehmen auf dem Einigungsweg zu einer Lösung kämen, ohne dass es zu rechtlichen Auseinandersetzungen käme. Es sei aber auf jeden
Fall wichtig, sich schon jetzt mit den zukünftigen rechtlichen Rahmenbedingungen auseinander zu setzen. Dies
sei eine Funktion des Workshops.
Kurth
Auf die Frage von Herrn Kurth, unter welche Ziffer von
§ 16 Abs. 2 TKG der Bitstromzugang falle, verweist Prof.
Holznagel auf die Ziffern 1 und 2. Rechtlich habe man hier
ein gestuftes Verhältnis. Einerseits gehe es beim Bitstromzugang um den Zugang zum Endkunden. Dafür gelte § 16
Abs. 2 Nr. 1 TKG-E. Andererseits liege eine Zusammen-
43
schaltung – entweder auf ATM- oder auf IP-Ebene – vor.
Die Zusammenschaltung sei unter § 16 Abs. 2 Nr. 2 TKGE zu subsumieren.
Holznagel
Herr Piekarowitz versteht Prof. Holznagel so, dass ein Bitstromprodukt erst vorliege, wenn der Wettbewerber auch
eine eigene Backbone-Leistung erbringe. Er halte es für
eine gefährliche Diskussion, wenn man versuche, das Vorliegen von Bitstromzugang daran festzumachen, ob ein
Wettbewerber genug eigene Netzleistung erbringe.
Piekarowitz
Herr Spoerr sieht in der Leistung OC ein reines Resale-Produkt, wo nichts am Produkt selbst bzw. dessen Qualität
durch eigene Infrastrukturinvestition beeinflusst werden
könne. Er halte es für sinnvoll, wenn OC-Nutzer von
einem Bitstromprodukt ausgeschlossen würden.
Spoerr
Es sei Konsens unter den Wettbewerbern, so Prof. Scherer,
dass Time-to-Market gerade auch beim Bitstromzugang
essenziell sei. Beim Marktzutritt in einen regulierten Markt
bedeute dies häufig „Time to a Regulatory Decision“ bzw.
„Time to a Court Decision“.
Der neue EU-Rechtsrahmen sei – wenn er vom nationalen
Gesetzgeber nicht mit der besonderen Zielsetzung der
Schaffung effizienter Verfahren umgesetzt werde – nicht
geeignet, die Time to Market für Wettbewerber zu verkürzen. Bis eine Anordnung nach dem neuen Rechtsrahmen
ergangen und „durchprozessiert“ sei, könnten bei Zugrundelegung des Referentenentwurfs für ein TKG leicht bis zu
zwei Jahre ins Land gehen. Die gute Nachricht sei aber,
dass es auch unter dem neuen Rechtsrahmen Zugangsverpflichtungen gebe, für die möglicherweise etwas zügigere
Fristen gelten würden.
Die DTAG sehe die Reg TP in der Pflicht nachzuweisen,
dass der Bitstromzugang geeignet sei, um Marktversagen
zu beseitigen. Er vertrete hingegen die Auffassung, dass auf
Grund der Vermutungsregel des § 16 TKG-E die Darlegungslast in rechtspolitisch sinnvoller Weise bei der DTAG
liege.
Scherer
Herr Schmidt sieht in der weit gefassten Vermutungsregel
eine Beweislastumkehr für alle Zugangsprodukte zu Lasten der DTAG. Dies sei ein zentraler Kritikpunkt am TKG-E.
Die Formulierung des § 16 Abs. 2 Nr. 1 TKG-E „Zugang zu
bestimmten Netzkomponenten und/oder -einrichtungen“
sei so weit, dass er Zweifel habe, ob dies ein justiziabler
Begriff sei.
Schmidt
Herr Knauth sieht die Funktion der Vermutungsregel darin,
dass man die bereits existierenden Zugangsverpflichtungen nicht neu diskutieren müsse. Bei der Vermutungsregel
habe man nicht auf neue Verpflichtungen wie den Bitstromzugang abgestellt. Wenn der Bitstromzugang eine
wesentliche Leistung darstelle, könne die Reg TP diese
Leistung nach dem neuen TKG anordnen.
Knauth
Prof. Holznagel betont, dass die Frage der Verhältnismäßigkeit entscheidend sei. Das in § 33 TKG verankerte Prinzip „intern gleich extern“ gebe es im § 16 TKG-E nicht
mehr.
Holznagel
44
MMR Beilage 10/2003
MATTHIAS KURTH
Resümee
Die Diskussion hat vedeutlicht, wie vielschichtig das Thema Bitstromzugang ist. Dies gilt zum einen, weil hier ökonomische, rechtliche sowie technische Fragestellungen
unmittelbar aufeinander treffen, dies gilt zum anderen
auch deshalb, weil Marktteilnehmer mit ihren unterschiedlichen Geschäftsmodellen jeweils ihre eigenen,
spezifischen Sichtweisen zum Thema Bitstromzugang haben. Will man Lösungsansätze für den Bitstromzugang
entwickeln, ist es zunächst notwendig zu eruieren, wo die
Unterschiede und wo die Gemeinsamkeiten liegen. Bei
dieser Bestandsaufnahme sind wir mit dem Workshop ein
gutes Stück vorangekommen.
Zwar gibt es durchaus unterschiedliche Standpunkte zum
Bitstrom. Weitgehender Konsens besteht aber über zwei
wesentliche Punkte: Erstens umfasst der Bitstromzugang
den DSL-Anschluss und zweitens muss er das Angebot differenzierter Produkte zulassen. Unterschiedlich wird lediglich bewertet, mit welcher Priorität dieser zweite Aspekt vor dem Hintergrund Time-to-Market verfolgt werden
soll. Die Einschätzung der Reg TP, dass ein Trade-off zwischen der Komplexität des Angebots und dem Tempo der
Realisierung besteht, ist von den Wettbewerbern somit bestätigt worden.
Auf der einen Seite gibt es vor allem bei Plattformbetreibern und ISP Bedarf für eine „einfache“ Bitstromlösung auf
IP-Basis, mit der eher der Massenmarkt adressiert wird. Auf
der anderen Seite besteht von Seiten der Unternehmen,
die in erster Linie auf Geschäftskunden abzielen, eine
Nachfrage nach einer ATM-Bitstromvariante. Welche Variante des Bitstromzugangs befürwortet wird, wird von den
Unternehmen vor dem Hintergrund des jeweiligen Geschäftsmodells und der vorhandenen eigenen Infrastruktur
gesehen.
Hinsichtlich eines ATM-Bitstromprodukts besteht noch
die Notwendigkeit, die Diskussion um technische Fragen
zu vertiefen. Dabei sind weitere Informationen von der
DTAG zur Sachverhaltsaufklärung hilfreich.
Die DTAG fordert eine Konzentration auf die wesentlichen Zugangsvarianten und kann der These „mehr Wettbewerb durch Bitstromzugang“ nicht zustimmen. Skeptisch gegenüber dem Bitstromzugang sind auch die Teilnehmernetzbetreiber, die eine Entwertung ihrer Infrastrukturinvestitionen befürchten. Allerdings scheint es so, dass
die Teilnehmernetzbetreiber den Bitstromzugang nicht
rundum ablehnen, sondern insbesondere auch auf die
Notwendigkeit konsistenter regulatorischer Rahmenbedingungen aufmerksam machen wollen.
Dies verdeutlicht, dass es von zentraler Bedeutung ist, die
relativen Preise – oder um es mit dem Bild von Prof.
Cave zu sagen, die Abstände zwischen den Sprossen der
Leiter – korrekt abzubilden. Konsistenz bei den Preisabständen ist zentral, um unterschiedlichen Geschäftsmodellen gerecht zu werden. An dieser Stelle muss man auch
die Diskussion über ein Kostenmodell fortsetzen.
Festzustellen ist, dass die TAL als Vorleistungsprodukt
nicht ausreichend ist, um Wettbewerb im Breitbandmarkt
herzustellen. Der Bitstromzugang eröffnet die Möglichkeit, die direkte Endkundenbeziehung zu kontrollieren,
ohne auf die TAL angewiesen zu sein. Wettbewerbsdefiziten im DSL-Markt kann auf diese Weise begegnet werden.
Dies gilt insbesondere für jene Gebiete, in denen nicht damit zu rechnen ist, dass das Geschäftsmodell TAL sich auf
breiter Basis durchsetzen wird.
Insgesamt ist die Botschaft mitzunehmen, dass für die
Wettbewerber eine schnelle, wenn auch nicht perfekte Lösung des Bitstromzugangs besser ist, als eine Lösung, die
zwar perfekt ist, aber zu spät kommt. Es gilt, zunächst
schnell eine Bitstromvariante zu finden und dann über ein
bis zwei weitere Varianten zu diskutieren. Was es aber
nicht geben sollte, ist eine Vielzahl unterschiedlichster Bitstrommodelle. Ein erster Schritt kann evtl. in einem Bitstromprodukt aus der Leistung ZISP und dem DSL-Anschluss bestehen.
In jedem Fall ist es zu unterstützen, wenn sich die Unternehmen untereinander auf kommerzielle Lösungen zum
Bitstrom einigen. Dass dies grundsätzlich geht, zeigt sich
beim Produkt T-ATM-dsl, wo eine Vereinbarung zwischen
QSC und der DTAG erzielt worden ist.
Hinsichtlich der weiteren Vorgehensweise plant die Reg TP,
demnächst eine schriftliche Anhörung zum Bitstromzugang durchzuführen, die es allen interessierten Kreisen ermöglicht, ihre jeweiligen Positionen darzustellen. Hierzu
wird ein komprimierter Fragenkatalog entworfen. Die Anhörung dient dem Einstieg in die Analyse des Marktes
„Breitbandzugang für Großkunden“ der Empfehlung der
EU-Kommission über relevante Produkt- und Dienstemärkte. Dabei ist die Reg TP ganz wesentlich auch auf die
Mithilfe des Marktes angewiesen.