Synthese aus Zwischenbericht WAP-CH

Eidgenössisches Departement für
Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK
Bundesamt für Umwelt BAFU
Abteilung Wald
Landolt, Daniel 7. Oktober 2009
Synthese aus Zwischenbericht WAP-CH
Referenz/Aktenzeichen: I414-0003
INHALT
1
Zusammenfassung...............................................................................................2
2
Einleitung .............................................................................................................3
3
Diskussion des Standes der Zielerreichung und der Massnahmenumsetzung ....3
3.1
Prioritäre Ziele gemäss WAP-CH..................................................................3
3.2
Weitere Ziele gemäss WAP-CH ....................................................................4
4
Erste Folgerungen für das BAFU .........................................................................6
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Referenz/Aktenzeichen: I414-0003
1 Zusammenfassung
Der Stand der Zielerreichung und der Massnahmenumsetzung zu Halbzeit (Ende 2008) des
Waldprogramms Schweiz (2004-15) ergibt insgesamt ein zufrieden stellendes Bild (siehe Abbildung).
Die Entwicklungstendenzen sind vielfach positiv. Allerdings sind drei der insgesamt sieben prioritären
Ziele (inkl. Teilziele) nur zu einem kleineren Teil erreicht (Ziele 4, 8, 9).
Aus den dargelegten Punkten wird ersichtlich, dass vom BAFU und den involvierten Akteuren ein
weiterer Effort zur Weiterentwicklung des WAP-CH und zur Zielerreichung bis 2015 erforderlich ist.
Aus dem Zwischenbericht lassen sich unter anderem folgende Schlüsse ziehen:
Die Weiterentwicklung des WAP-CH ist notwendig (verändertes Umfeld, neue Prioritätensetzung,
neue Themen wie Klimawandel, Biodiversität, etc.). Dabei müssen die involvierten Akteure in
geeigneter Form einbezogen werden.
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2 Einleitung
Die vorliegende Synthese fokussiert insbesondere auf bestehenden Defizite und Mängel, um den
Handlungsbedarf für die zweite Periode ableiten zu können. Dies soll die Einschätzung der insgesamt
zufrieden stellenden Zielerreichung nicht schmälern.
Für den Zwischenbericht wurden der Stand der Umsetzung der Massnahmen seitens des Bundes
(Output) und die Zielerreichung in der Realität (Outcome) erhoben. Es handelt sich deshalb nicht um
eine Evaluation im politikwissenschaftlichen Sinne, in der die komplette Wirkungskette staatlichen
Handelns (Output, Impact, Outcome) untersucht wird. So wurde die Reaktion der Zielgruppe (Impact)
und der Vollzug durch BAFU-externe Akteure (z.B. Kantone) im Rahmen dieses Zwischenberichts
nicht überprüft. Das heisst, dass keine kausalen Zusammenhänge zwischen der
Massnahmenumsetzung des BAFU (als Teil des Outputs) und der Zielerreichung (Outcome) belegt
und bewertet werden können.
3 Diskussion des Standes der Zielerreichung und der
Massnahmenumsetzung
Sieben der insgesamt vierzehn Ziele wurden „zum grösseren Teil erreicht“. Alle davon mit einer
Massnahmenumsetzung, die über der Hälfte liegt. Diese Ziele liegen somit grundsätzlich auf Kurs. Die
Umsetzung muss aber konsequent weitergeführt werden. Denn es ist davon auszugehen, dass die
restliche (volle) Zielerreichung mit einem verhältnismässig grösserem Aufwand verbunden ist (80/20Regel, steigende Grenzkosten) als in der ersten Periode (z.B. die Ausscheidung von neuen und
grossen Waldreservaten).
Die Ziele wurden in drei Bereichen grösstenteils erreicht (Zielerreichung über 75%). Die Massnahmen
wurden dabei bei zweien zum grösseren Teil, bei einem zum kleineren Teil umgesetzt.
Vier Ziele konnten bei unterschiedlichem Stand der Massnahmenumsetzung nur zum kleineren Teil
erreicht werden. Bei den Zielen 4, 8 und 9 handelt es sich dabei um Ziele, welche im WAP-CH als
prioritär bezeichnet wurden. Um auf Zielkurs zu gelangen, benötigen sie einen erhöhten
Ressourceneinsatz (Priorisierung).
3.1 Prioritäre Ziele gemäss WAP-CH
Drei der sieben prioritären Ziele (inkl. Teilziele) wurden zu einem kleineren Teil erreicht (Ziele 4, 8, 9),
vier zum grösseren Teil (Ziele 7, 10, 11, 12).
12 Schutzwald (Ziele zum grösseren Teil erreicht): Der Zustand der Schutzwälder zeigt einen
positiven Trend oder ist zumindest stabil geblieben. Die realisierten Massnahmen scheinen zu greifen
und die Entwicklung ist auf einem guten Weg. Allerdings sind die gesteckten Ziele noch nicht erreicht.
Das Ziel bis Ende 2015 wird schwierig zu erreichen sein, weil die Differenzen beim
Schutzwaldzustand vor allem die fehlende oder mangelhafte Verjüngung betreffen und dafür ist der
Zeithorizont bis 2015 zu kurz. Æ konsequent weiterführen
10 Waldbiodiversität (Arten; Ziele zum grösseren Teil erreicht): Die Tendenzen im Bereich
Waldbiodiversität sind grösstenteils positiv. Das Artenziel ist zum grösseren Teil erreicht. Es bestehen
einige Defizite im Mittelland. Für eine noch grössere Biodiversität im Wald fehlen heute unter anderem
lichte Bestände. Æ vermehrte Ausnutzung von Synergien zwischen Waldwirtschaft und dem Schutz
der Biodiversität.
11 Waldbiodiversität (natürliche Waldentwicklung; Ziele zum grösseren Teil erreicht): Die Umsetzung
der Waldreservatspolitik ist quantitativ betrachtet auf Kurs. Der Anteil der Reservate an der Waldfläche
der Schweiz beträgt 3.2% (Ziel 2015: 5%). Noch bestehen Defizite bezüglich der durchschnittlichen
Flächengrösse, der regionalen Verteilung und der Vernetzung der Reservate. Vor allem im Mittelland
gibt es noch zuwenig Waldreservate. Die Defizite werden schwierig zu schliessen sein (steigende
Grenzkosten). Æ Fokus auf Defizite
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4 Schutz Boden, Wasser, Bäume (Ziele zum kleineren Teil erreicht): Das Thema konnte aufgrund
knapper personeller und finanzieller Ressourcen nicht genügend prioritär behandelt werden. Zudem
ist die Zielerreichung weitgehend von anderen Sektoren abhängig (z. B. Stickstoff-Immissionen durch
Landwirtschaft, Verkehr). Æ Priorisierung erhöhen, intensivere Zusammenarbeit mit anderen Sektoren
(z. B. Landwirtschaft, Wasserversorger).
Eine zentrale Massnahem zu diesem Ziel (in Verbindung mit Ziel 11 Waldbiodiversität und Ziel 9
Leistungsfähigkeit Waldwirtschaft) sind die Grundanforderungen an den naturnahen Waldbau (GNWB,
Massnahme 11a1). Das Projekt der GNWB konnte allerdings noch nicht zufrieden stellend
abgeschlossen werden und soll weiterverfolgt werden.
7 Wertschöpfungskette Holz (Nachfrage nach Holz und Holzprodukten; Ziele zum grösseren Teil
erreicht): Die Zielerreichung in den einzelnen Bereichen fällt unterschiedlich aus. So wurden die Ziele
im Bereich der Holzenergie übertroffen. Bei der stofflichen Verwertung ist die Nachfrage nach Holz
und Holzprodukten im Allgemeinen zwar gut, sie wird aber oft durch Importe gedeckt.
8 Wertschöpfungskette Holz (Wettbewerb; Ziele zum kleineren Teil erreicht)): Die schwache
Umsetzung der Massnahmen geht zu einem Grossteil auf das mangelnde Interesse der Akteure in der
Branche zurück (Waldeigentümer, Holzwirtschaft). Æ unterschiedliche Interessenlage und
Rahmenbedingungen offen legen, direkte Unterstützung der Waldbesitzer (z.B. Kooperationen und
Holzlogistik im Rahmen NFA Waldwirtschaft) bzw. flankierende Massnahmen für die Holzwirtschaft
(z.B. Entscheidungsgrundlagen und Kommunikation im Rahmen Aktionsplan Holz).
9 Leistungsfähigkeit Waldwirtschaft (Ziele zum kleineren Teil erreicht): Es wurden zwar Fortschritte
erzielt, namentlich hinsichtlich Kooperationen und gemeinsamen Holzverkaufs (Holzlogistik), aber es
dürfte noch Potential für die Verbesserung der Leistungsfähigkeit vorhanden sein.
Æ Strukturverbesserungen fortsetzen und gegebenenfalls Anreize/Förderung im Hinblick auf NFAPeriode 2012-2015 überprüfen
3.2 Weitere Ziele gemäss WAP-CH
1 Waldfläche/Wald als CO2-Senke (Ziele grösstenteils erreicht): Die Erhaltung der Waldfläche ist
bezüglich Fläche und regionaler Verteilung grundsätzlich gewährleistet. Der natürliche Waldeinwuchs
darf nicht darüber hinweg täuschen, dass das Waldareal in intensiv genutzten Räumen vor allem
durch Siedlungen und Infrastrukturen stark unter Druck ist. In der zweiten Periode WAP-CH sind die
politischen Prozesse bezüglich der Revision/en des Raumplanungsgesetzes und der
Parlamentarischen Initiative der UREK-S „Flexibilisierung der Waldflächenpolitik“ zu berücksichtigen.
Æ Frühzeitiges Einbringen in Prozesse; Waldflächenpolitik weiterentwickeln
Die Schweiz hat die Anrechnung der Senken im Wald für die 1. Verpflichtungsperiode von 2008 2012 deklariert. Nicht verwirklicht werden konnte die geforderte Abgeltung für die Waldeigentümer. Als
Möglichkeit bleibt den Waldeigentümern, mit ihren Senkenleistungen am freiwilligen Markt
teilzunehmen. Es ist davon auszugehen, dass einerseits die Senkenleistung in der Schweiz abnimmt
und andererseits das Interesse am freiwilligen Markt bei denjenigen Forstbetrieben, welche weiterhin
eine Senkenleistung ausweisen, zunimmt. Die Regeln für die Anrechnung von Senken für die Zeit
nach 2012 werden zurzeit verhandelt.
Æ Ziel weiterentwickeln/ergänzen: Sichtbarmachung der Substitutionswirkung und Anrechnung der
Holzverwendung als Senkenleistung (gemäss polit. Auftrag der Motion „Holz verwenden, um die
Kyoto-Ziele zu erreichen“ von Hess (04.3572) und Lustenberger (04.3595). Als Massnahme zu prüfen
sind Empfehlungen zur Anerkennung von Senkenleistungen von Forstbetrieben auf dem freiwilligen
CO2-Markt.
2 Landschaftliche Vielfalt (Ziele zum grösseren Teil erreicht): Das Flächenziel (keine Abnahme von
Wald-/Wytweiden) wurde erreicht. Bezüglich Landschaftliche Vielfalt (z.B. Landschaftsindizes)
bestehen nur lückenhafte Datengrundlagen.
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3 Vernetzte Waldränder (Ziele zum kleineren Teil erreicht): Die Ziele im Bereich ökologisch
aufgewerteter Waldränder konnten zum grösseren Teil erreicht werden. Betreffend Anzahl sanierter
Wildkorridore und betreffend Abstimmung/Koordination der Waldpolitik mit der Landwirtschaftspolitik
oder anderen Sektoralpolitiken wurden die Ziele nicht erreicht. Æ Priorisierung, Fokus auf Defizite
5 Schadorganismen (Ziele grösstenteils erreicht): Das Verständnis für die Bedeutung des
Pflanzenschutzes hat auf Stufe Bund, den Kantonen, den Gemeinden und bei Privaten in den
vergangenen Jahren zugenommen. Aufgrund der zunehmenden internationalen Handelsströme und
der prognostizierten Klimaerwärmung ist mit einer weiteren Zunahme „neuer Organismen im Wald“ zu
rechnen. Deshalb wird es schwierig werden, die hohe Zielerreichung beizubehalten. Æ Massnahmen
weiterführen und weiterentwickeln.
Wissenschaftlich fundierte Schadkriterien und Sollgrössen im Bereich Forstschutz sind nicht
vorhanden. Arbeiten zur Behebung dieses Defizits sind im Gange.
Schutzmassnahmen gegen Schadorganismen werden gemäss WaG nur im Schutzwald vom Bund
abgegolten. Vor dem Hintergrund der ablaufenden Entwicklungen (Klimawandel, Neobiota, etc.) ist
der Nichtschutzwald jedoch ebenso gefährdet. Auf Bundesebene bestehen aber keine Instrumente zur
Bekämpfung von Kalamitäten mehr, was die Zielerreichung im Forstschutz in Zukunft beeinträchtigen
könnte.
Æ Arbeiten zu den Schadkriterien und Sollgrössen abschliessen. Entwicklungen im Nichtschutzwald
weiterverfolgen und zusätzliche Massnahmen prüfen (Weiterentwicklung WAP-CH).
6 Wald-Wild (Ziele zum grösseren Teil erreicht): Schweizweit wurden die Ziele zum grösseren Teil
erreicht (auf 3/4 der Fläche). Probleme bestehen in einigen Regionen (z.B. Alpensüdseite, Voralpen
Ost), insb. betreffend einzelnen Baumarten (Kastanie, Eiche, Tanne). Qualitativ wurden dort die Ziele
nur teilweise erreicht. Æ Fokus auf Defizite
14 Freizeit und Erholung (Ziele zum grösseren Teil erreicht): obwohl das Thema Freizeit und Erholung
BAFU-intern aufgrund einer rigorosen Prioritätensetzung in Umsetzung des Entlastungsprogramms
2003 wenig Ressourcen hatte, konnten die Massnahmen zum grösseren Teil umgesetzt werden. Sie
bestehen zu einem Grossteil aus Überzeugungs- und Anreizinstrumenten. Für die Erreichung der
Ziele ist deshalb auch ausschlaggebend, wie der Impact bei den Zielgruppen ist (z.B.
Waldbewirtschafter) und welche Leistungen die Umsetzungspartner (Kantone, Gemeinden,
Waldeigentümer, etc.) erbracht haben. Der Zwischenbericht lässt dazu allerdings keine Aussage zu.
Bezüglich des vorhandenen Wissens über den Zustand und die Entwicklungen in diesem Bereich
bestehen gewisse Informationsdefizite. Zudem fehlen allenfalls Instrumente für die Umsetzung auf
kantonaler
Ebene
und
bei
den
Waldeigentümern.
Æ
Wissenslücken
schliessen,
Umsetzungsinstrumente entwickeln.
15 Bildung, Forschung und Entwicklung (Ziele grösstenteils erreicht): Das Bildungssystem Wald wurde
entsprechend dem allgemein gültigen Bildungssystem in der Schweiz gemäss Berufsbildungsgesetz
aufgebaut. Es gewährleistet Ausbildungen auf allen Bildungsstufen. Die Bedürfnisse der Praxis
zuhanden der Forschung werden zu wenig klar formuliert. Zudem ist die Forschung noch zu wenig auf
die Bedürfnisse der Praxis ausgerichtet. Der Wissenstransfer ist gemäss Zielsetzung im Aufbau
begriffen.
Die Waldpädagogik wird in der Forstbranche als Tätigkeitsfeld akzeptiert und wird immer stärker
gefördert. In den letzten 5 Jahren wurde eine Verbesserung erzielt. Die Zielformulierung hingegen ist
im Bereich Waldpädagogik nicht aussagekräftig und sollte angepasst werden.
Æ Forstliche Bildung an Hochschulen stärken, unterstützen. Defizite verringern.
Im Bereich des Holzes sind die Ziele weitgehend erreicht. Æ Anstrengungen fortsetzen, denn
Konkurrenz seitens Substitutionsprodukte und Importe ist stark, und sie nimmt zu.
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4 Erste Folgerungen für das BAFU
Die Umsetzung der 128 Massnahmen und die Erreichung der 14 Ziele wurden durch BAFU-interne
und externe Faktoren entweder positiv beeinflusst und somit ermöglicht/gefördert oder negativ
beeinflusst und somit verhindert/behindert. Die Einflussfaktoren wurden durch eine Analyse des
internen und des externen Umfeldes erfasst und bezüglich ihrer Relevanz auf die
Massnahmenumsetzung und die Zielerreichung beurteilt. Somit konnten die relevantesten und vom
BAFU
beeinflussbaren
Einflussfaktoren
herausgeschält
werden.
Das
BAFU
wird
Massnahmen(bereiche) ableiten, um diesen negativen Einflussfaktoren zu begegnen und somit eine
möglichst hohe Zielerreichung für die zweite WAP-CH-Periode zu ermöglichen.
Weiterentwicklung WAP-CH
Diagnose:
• Seit der Ausarbeitung des WAP-CH hat sich das Umfeld weiterentwickelt.
Folgerung für die 2. WAP-CH-Periode:
• Das WAP-CH ist nicht als statisches, sondern als dynamisches Handlungsprogramm zu
verstehen.
• Neue Themen wie z.B. der Klimawandel sollen Eingang in das WAP-CH finden und
Schwerpunktverschiebungen innerhalb des Programms sollen möglich sein.
• Für die Weiterentwicklung des WAP-CH müssen die relevanten Partner in geeigneter Form
einbezogen werden.
• Der Umgang mit dem Planungshorizont ab 2015 ist zu prüfen; ggf. ist eine Erstreckung bzw.
Verlängerung des WAP-CH anzustreben.
• Analyse der waldrelevanten Akteure (Interessen, Ziele, Ressourcen, Rollenverständnis,
Politikstil, etc.).
• Die Aufgaben einer nationalen Waldpolitik festhalten und die Rolle des BAFU definieren und
kommunizieren.
• Klärung des Rollenverständnisses, v.a. zwischen Bund und Kantonen
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