Teil B - Deutsches Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung

Transcrição

Carl Böhret/Carsten Brenski/Martin-Peter Oertel
unter Mitarbeit von Kathrin Böck
Personalrotation in der Praxis
Konzepte – Konflikte – Konsequenzen
Speyerer Forschungsberichte 246
Carl Böhret/Carsten Brenski/Martin-Peter Oertel
unter Mitarbeit von Kathrin Böck
PERSONALROTATION IN DER PRAXIS
Konzepte – Konflikte – Konsequenzen
DEUTSCHES FORSCHUNGSINSTITUT
FÜR ÖFFENTLICHE VERWALTUNG SPEYER
2006
Bibliografische Information der Deutschen Bibliothek
Die Deutsche Bibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen
Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über
http://dnb.ddb.de abrufbar.
(Speyerer Forschungsberichte ; 246)
ISBN 3-932112-84-9
Herstellung:
DEUTSCHES FORSCHUNGSINSTITUT
FÜR ÖFFENTLICHE VERWALTUNG SPEYER
Alle Rechte vorbehalten
Umschlagentwurf:
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V
Vorwort
Mit diesem Forschungsbericht wird eine der vielfältigen Aktivitäten und
praxisrelevanten Forschungsergebnisse der Wissenschaftlichen Dokumentations- und Transferstelle für Verwaltungsmodernisierung in den Ländern
(WiDuT) vorgelegt. Hierbei geht es generell um den Bereich „P“ (Personal)
des „Pentagramms“ der Modernisierung und speziell um Konzepte und Erfahrungen mit der Personalrotation in Verwaltungen des Bundes und der
Länder; auch unter Berücksichtigung von Erfahrungen in der Wirtschaft.
Die Initiative für die Beschäftigung mit diesem zukunftsbedeutsamen
Thema ging von der Verwaltung selbst aus: WiDuT wurde gebeten, eine
länderübergreifende Bestandsaufnahme zu Rotationsverfahren vorzulegen
und zusätzliche Recherchen durchzuführen. WiDuT initiierte dazu eine
länderbezogene Umfrage und deren Auswertung, eine umfängliche Literaturanalyse, konzipierte ein idealtypisches Diskussionsmodell und schließlich
eine Arbeitstagung mit den Partnern aus den Ländern und dem Bund (BMI).
Während dieser Tagung wurden die Umfrageergebnisse vorgestellt, diskutiert,
und der erweiterte Informations- und Erfahrungsaustausch der Praxis angeregt. Der wechselseitige Wissenstransfer wurde damit neu begonnen und
verstärkt. Die gewonnenen Einsichten und Vorschläge werden in diesem
Band zusammenfassend dargestellt – unter Berücksichtigung von Erfahrungen der Wirtschaft. Damit schließt sich der WiDuT-typische „Transferkreislauf“ (Anregung – Recherchen – vergleichende Analyse – Beratung). Die
hier publizierten Erkenntnisse sollen neue Impulse für die Beschäftigung mit
einem künftig noch wichtiger werdenden Mobilitätsverfahren geben.
Ass. jur. Carsten Brenski und Ass. jur. Martin-Peter Oertel, Mag.rer.publ.
(beide WiDuT) haben diesen Bericht erarbeitet und mit dem „idealtypischen
Rotationsmodell“ eine relevante Anregung für zukünftige Konzepte und
Implementationsschritte gegeben. Beiden gebührt Anerkennung und Dank für
die schwierige Synopse und die weiterführenden Vorschläge. Herr Dr.
Frédéric Kolié hat bei der Auswertung der Umfrage und Frau Ass.jur.
Caroline Nägerl bei der Erstellung des Tagungsprotokolls mitgewirkt. Den
Teilnehmern der 12. WiDuT-Arbeitstagung danken wir für Ihr Engagement.
Frau Dipl.-Päd. Kathrin Böck, M.A., hat die Endredaktion des Bandes durchgeführt und wertvolle inhaltliche Ergänzungen geleistet. Besten Dank! Frau
Elisabeth Gerhards (FÖV) hat die Manuskripte „in Form“ gebracht, wofür
wir ebenfalls danken.
Speyer, im Oktober 2006
em. Univ.-Prof. Dr. Carl Böhret
VI
VII
Inhaltsübersicht
Überblick .....................................................................................................
1
Teil A:
Methodik und Gegenstand der Untersuchung ......................
3
I.
Einführung in die Methodik ...........................................
3
II.
Theoretische Grundlagen: Personalrotation als
Instrument der Personalentwicklung ..............................
9
III.
Formen der Job-Rotation ................................................
19
IV.
Schwierigkeiten und mögliche Nachteile der
Job-Rotation ...................................................................
28
Der Stellenwert der Personalrotation für die
öffentliche Verwaltung in der aktuellen Diskussion ......
31
Ergebnisse der Umfrage zur Personalrotation in
Bund und Ländern ...................................................................
44
V.
Teil B:
I.
Methode und Konzept einer empirischen Bestandsaufnahme zur Personalrotation in den Verwaltungen des
Bundes und der Länder ..................................................
44
II.
Ergebnisüberblick ...........................................................
45
III.
Bestandsaufnahme zu aktuellen Rotationsprojekten
– Fragebogen Teil A .......................................................
47
Individuelle Einschätzungen zu und Erfahrungen mit
Personalrotationen – Fragebogen Teil B ........................
81
Überblick zu wesentlichen Eckpunkten der Rotationsverfahren .........................................................................
90
Ergebnisse einer länderübergreifenden Arbeitstagung
zur Personalrotation .................................................................
93
I.
Vorwort ..........................................................................
94
II.
Referate ..........................................................................
95
III.
Länderberichte ................................................................ 106
IV.
Implikationen für ein idealtypisches Rotationsmodell ... 124
V.
Tagungsfazit ................................................................... 136
IV.
V.
Teil C:
Teil D:
Schluss ........................................................................................ 137
Anhang: Mobilitäts-Richtlinie des Landes Hessen .................................... 139
VIII
IX
Inhaltsverzeichnis
Abbildungsverzeichnis ............................................................................. XVII
Tabellenverzeichnis ................................................................................. XIX
Abkürzungsverzeichnis ............................................................................... XXI
Überblick .....................................................................................................
1
Teil A:
Methodik und Gegenstand der Untersuchung ......................
3
Einführung in die Methodik .......................................................
3
I.
I.1
I.2
II.
WiDuT – ein Modell für praxisorientierten
Wissenstransfer ..............................................................
I.1.1 Dokumentation ...................................................
I.1.2 Transfer ..............................................................
I.1.3 Beratung und Unterstützung ..............................
I.1.4 Anwendungsorientierte Forschung und
Methodenentwicklung ........................................
Der WiDuT-Transferkreislauf am Beispiel der Thematik
„Personalrotation“ ..........................................................
I.2.1 Anfrage aus der Verwaltungspraxis ...................
I.2.2 Konzipierung des Fragebogens ..........................
I.2.3 Umfrage und Auswertung ..................................
I.2.4 Thematische Arbeitstagung ................................
Theoretische Grundlagen: Personalrotation als Instrument der
Personalentwicklung ...................................................................
II.1
3
4
5
6
6
7
7
8
8
8
9
Begriffsdefinition „ Job-Rotation“ und
„Personalrotation“ ..........................................................
9
II.2
Ausgangsthesen und Überblick ......................................
11
II.3
Ziele der Personalentwicklung als Kontext der
Job-Rotation ...................................................................
12
Ziele der Job-Rotation als Instrument der
Personalentwicklung ......................................................
II.4.1 Allgemeine Ziele ................................................
II.4.2 Führungskräfteentwicklung ...............................
16
16
18
II.4
X
III. Formen der Job-Rotation ............................................................
19
III.1
Gestaltungsparameter und Dimensionen ........................
20
III.2
Ausdifferenzierungen von Rotationen – Merkmale und
Varianten ........................................................................
21
Personalrotation und Personalumsteuerung/
Personalabbau .................................................................
23
III.4
Personalrotation als Korruptionsprävention ...................
24
III.5
Job-Rotation als arbeitsmarktpolitische Maßnahme ......
25
III.6
Praxisbeispiele für die Job-Rotation ..............................
III.6.1 Porsche-AG ........................................................
III.6.2 Postbank-AG ......................................................
III.6.3 MTU – Motoren- und TurbinenUnion München ..................................................
26
26
26
IV. Schwierigkeiten und mögliche Nachteile der Job-Rotation .......
28
III.3
V.
27
IV.1
Mögliche Nachteile aus Sicht der Mitarbeiter ...............
28
IV.2
Mögliche Nachteile aus Sicht der Fachabteilung ...........
29
IV.3
Mögliche Nachteile aus Sicht des
Personalmanagements ....................................................
30
Der Stellenwert der Personalrotation für die öffentliche
Verwaltung in der aktuellen Diskussion ....................................
31
V.1
V.2
V.3
Steigerung der Qualifikationsanforderungen .................
V.1.1 Lebenslanges Lernen ..........................................
V.1.2 Neues Steuerungsmodell ....................................
V.1.3 Ökonomisierung des Verwaltungshandelns .......
V.1.4 Kooperation der Verwaltung mit externen
Partnern ..............................................................
32
32
33
34
Personalumsteuerung und –abbau ..................................
V.2.1 Personalumsteuerung und -abbau in BadenWürttemberg ......................................................
V.2.2 Personalumsteuerung und -abbau in Bayern .....
V.2.3 Personalumsteuerung und -abbau in Berlin .......
V.2.4 Personalumsteuerung und -abbau in Hessen .....
V.2.5 Personalumsteuerung und -abbau
in Niedersachsen ................................................
36
36
37
37
39
Demographische Entwicklung .......................................
41
34
40
XI
V.4
Konsequenzen für die Personalarbeit .............................
42
Ergebnisse der Umfrage zur Personalrotation in Bund
und Ländern: Welche Konzepte existieren, wie werden
sie umgesetzt und bewertet? ....................................................
44
Methode und Konzept einer empirischen Bestandsaufnahme
zur Personalrotation in den Verwaltungen des Bundes
und der Länder ............................................................................
44
Ergebnisüberblick .......................................................................
45
III. Bestandsaufnahme zu aktuellen Rotationsprojekten
– Fragebogen Teil A ...................................................................
47
Teil B:
I.
II.
III.1
III.2
III.3
Institutionalisierung von Personalrotationen .................
III.1.1 Frage I.1: Sind Rotationsverfahren für
Personal der Landes- und Bundesverwaltung
vorgesehen? ........................................................
III.1.2 Frage I.2: Finden derzeit Rotationen statt? ........
III.1.3 Frage I.3: Wie sind Rotationsverfahren
geregelt? .............................................................
Ziele und Zielgruppen der Personalrotation ...................
III.2.1 Frage II.1: Welche Ziele von Rotationsverfahren werden mit den o. g. Regelungen
verfolgt? .............................................................
III.2.2 Frage II.2: Wer ist im engeren Sinne
Zielgruppe von Rotationen? ...............................
Verfahren der Personalrotation ......................................
III.3.1 Frage III.1: Wie werden Rotationen in
zeitlicher Hinsicht durchgeführt? .......................
III.3.2 Frage III.2: Wie werden Rotationen in
personeller Hinsicht durchgeführt? ....................
III.3.3 Frage III.3: Welche rechtlichen Instrumente
werden zur Durchführung von Rotationen
genutzt (Mehrfachnennungen möglich) ............
III.3.4 Frage III.4: Wird die Rotation mittels so
genannter interner Stellenpools durchgeführt? ..
III.3.5 Frage III.5: Bei Rotationen zur Weiterqualifizierung: Wie erfolgt die Auswahl
geeigneter Mitarbeiter? ......................................
54
54
55
56
58
58
61
63
63
67
70
72
74
XII
III.3.6 Frage III.6: Wie wird allgemein die
Rotationsbereitschaft erhöht? .............................
III.3.7 Frage III.7: In welchen Bereichen finden
Rotationen statt oder sind Rotationen
vorgesehen? ........................................................
78
IV. Individuelle Einschätzungen zu und Erfahrungen mit
Personalrotationen – Fragebogen Teil B ....................................
81
IV.1. Frage 1: Wie schätzen Sie die Mobilitätsbereitschaft
des Personals ein? ...........................................................
IV.1.1 Allgemeine Verwaltung .....................................
VI.1.2 Fachverwaltung ..................................................
81
81
81
IV.2
IV.3
Frage 2: Wie könnte die Rotationsbereitschaft sonst
noch erhöht werden? ......................................................
Frage 3: Welche Erfahrungen haben Sie mit
Personalrotationen? ........................................................
IV.3.1 beseitigt kurzfristig Personalengpässe ...............
IV.3.2 beseitigt langfristig Personalengpässe ...............
IV.3.3 sorgt für eine gleichmäßige Auslastung
des Personals ......................................................
IV.3.4 hat sich für die Vorbereitung auf Führungsaufgaben bewährt ...............................................
IV.3.5 hat sich für die Vorbereitung auf Spezialaufgaben bewährt ...............................................
IV.3.6 wirkt sich motivierend auf das Personal aus ......
IV.3.7 ist mit Schwierigkeiten bei der Aufgabenwahrnehmung auf dem neuen Dienstposten
wegen (noch) mangelnder Qualifikation
verbunden ...........................................................
IV.3.8 ist wegen erhöhtem Verwaltungsaufwand
kostenintensiv .....................................................
IV.3.9 steht in einem angemessenen Kosten-NutzenVerhältnis ...........................................................
IV.3.10 führt zu erheblichen Planungsunsicherheiten
bei der abgebenden Behörde ..............................
IV.3.11 führt zu erheblichen Planungsunsicherheiten
bei der aufnehmenden Behörde .........................
IV.3.12 ist mit rechtlichen Unsicherheiten/Risiken
verbunden ...........................................................
76
82
82
82
83
83
83
84
84
84
85
85
86
86
87
XIII
IV.3.13 führt bei unfreiwilliger Rotation zu mit
Leistungsdefiziten verbundenen Widerständen
des Personals ......................................................
IV.3.14 Sonstige Erfahrungen ........................................
87
88
Was halten Sie von einem neuen TreppenstufenRotationsmodell? ............................................................
88
Überblick zu wesentlichen Eckpunkten der
Rotationsverfahren ......................................................................
90
Ergebnisse einer länderübergreifenden Arbeitstagung zur
Personalrotation: Konzepte, Konflikte, Konsequenzen .......
93
I.
Vorwort .......................................................................................
94
II.
Referate .......................................................................................
95
IV.4
V.
Teil C:
II.1
II.2
II.3
II.4
Martin-Peter Oertel, Forschungsreferent FÖV, WiDuT:
Wesentliche Ergebnisse der Umfrage zur Personalrotation in den Verwaltungen des Bundes und
der Länder .......................................................................
95
Susanna Stübner: Personalentwicklung durch
Job-Rotation in einem internationalen Unternehmen
– Das Beispiel Schenker Deutschland AG .....................
97
Dr. Hans Joachim Bremme: Personalentwicklung
durch Job-Rotation in einem internationalen
Unternehmen – Das Beispiel der BASF AG ..................
99
Birtt Michel-Herrlich und Kerstin Muth: Konzeption
und Umsetzung eines Landesrotationsverfahrens
in der hessischen Landesverwaltung ..............................
II.4.1 Die Mobilitäts-Richtlinien .................................
II.4.2 Fakten zum ersten Rotationsdurchgang 2004 ..................................................
II.4.2 Erfahrungen und Konsequenzen des ersten
Rotationsdurchganges ........................................
II.4.3 Diskussion ..........................................................
100
101
103
103
105
III. Länderberichte ............................................................................ 106
III.1
Bayern ............................................................................ 107
III.2
Berlin .............................................................................. 108
III.3
Bremen ........................................................................... 108
XIV
III.3.1 Reformprozess und Personalrotation .................
III.3.2 Richtlinie für den Nachwuchspool für
Führungskräfte ...................................................
III.3.3 Flexibilitätsgrundsätze für Mitarbeiter ..............
III.3.4 Diskussion ..........................................................
108
109
109
110
III.4
Niedersachsen ................................................................. 111
III.5
Nordrhein-Westfalen ......................................................
III.5.1 Praxis der Rotation .............................................
III.5.2 Grundsätze zur Personalentwicklung
durch Rotation ....................................................
III.5.3 Empfehlungen zur Ausgestaltung von JobRotationen ..........................................................
III.6
111
111
112
113
Rheinland-Pfalz ..............................................................
III.6.1 Verwaltungsinterne Grundlagen
der Rotation ........................................................
III.6.2 Flexibilität und Mobilität ...................................
III.6.3 Einführung der verpflichtenden Rotation ..........
III.6.4 Diskussion ..........................................................
114
114
115
115
116
III.7
Saarland ..........................................................................
III.7.1 Modernisierung der Landesverwaltung .............
III.7.2 Mobilität und Personalrotation ..........................
III.7.3 Implementierung von PEKS und PSC ...............
III.7.4 Diskussion ..........................................................
116
117
117
118
119
III.8
Sachsen ........................................................................... 120
III.9
Sachsen-Anhalt ............................................................... 121
III.10 Schleswig- Holstein ........................................................ 122
III.11 Thüringen ....................................................................... 123
IV. Implikationen für ein idealtypisches Rotationsmodell
in der öffentlichen Verwaltung ................................................... 124
IV.1
Vorbemerkungen zu einem „idealtypischen“
Rotationsmodell für die öffentliche Verwaltung ........... 125
IV.1.1 Anwendungsbereich ........................................... 126
IV.1.2 Integration von Personalentwicklung und
Personalumsteuerung ......................................... 127
XV
IV.1.3 Bedeutung des Stellenpools als interner
Arbeitsmarkt ....................................................... 128
IV.1.4 Rekrutierung, Motivation und Einsatz ............... 129
IV.2
Ressortübergreifender Stellenpool (Generalisten)
und Rotationsarten .......................................................... 130
IV.3
Spezialistenpool .............................................................. 131
IV.4
Punktesystem mit „Bewährungstrias“ ............................ 132
IV.5
Führungskräftepool ........................................................ 134
IV.6
Implementation und Evaluation ..................................... 134
IV.7
Abschlussdiskussion ....................................................... 135
V.
Tagungsfazit ............................................................................... 136
Teil D:
Schluss ........................................................................................ 137
Anhang: Mobilitäts-Richtlinie des Landes Hessen ................................... 139
1. Einleitung ............................................................................. 140
2. Rotation ................................................................................ 140
3. Adressatinnen und Adressaten ............................................. 141
4. Rotation als Voraussetzung für den beruflichen Aufstieg ... 141
5. Rotationsstationen ................................................................ 142
6. Durchführung des Landesrotationsverfahrens .....................
6.1 Einführung eines landesweiten Verfahrens zur
befristeten Rotation ......................................................
6.2 Verfahren ......................................................................
6.3 Dauer der befristeten Rotation .....................................
6.4 Verwendungsplanung ...................................................
6.5 Beurteilung und Mitarbeitergespräch ...........................
6.6 Kosten ...........................................................................
6.7 Informations- und Unterrichtspflicht gegenüber
dem Kabinett ................................................................
143
143
143
145
145
145
145
145
7. Rechtliche Rahmenbedingungen .......................................... 145
8. Übergangsregelungen ........................................................... 146
9. Geltungsdauer ....................................................................... 147
10. Verfahrensanpassung ............................................................ 147
XVI
Literaturverzeichnis .................................................................................... 149
Internetquellen ............................................................................................ 152
XVII
Abbildungsverzeichnis
Abb. 1:
WiDuT-Säulenmodell ...............................................................
4
Abb. 2:
WiDuT-Transferkreislauf am Beispielthema
„Personalrotation“ ....................................................................
7
Abb. 3:
Gestaltungsparameter der Rotation ..........................................
20
Abb. 4:
Ausdifferenzierungen von Rotationen
– Merkmale und Varianten .......................................................
23
Abb. 5:
Seite 1 des Fragebogens Teil A ................................................
48
Abb. 6:
49
Abb. 7:
50
Abb. 8:
51
Abb. 9:
52
Abb.10:
53
Abb. 11:
Ziele der Personalrotation .........................................................
59
Abb. 12:
Spezifische Weiterbildungsziele von Rotation ........................
60
Abb. 13:
Anwendung rechtlicher Instrumente der Personalrotation .......
71
Abb. 14:
Auswahlverfahren bei Rotationen zur Weiterqualifizierung ...
75
Abb. 15:
Instrumente zur Erhöhung der Rotationsbereitschaft ...............
77
Abb. 16:
„Idealtypisches“ Rotationsmodell ............................................ 130
Abb. 17:
Mögliches Punktesystem für Personalrotationen ..................... 133
Abb. 18:
Fristen und Termine für Rotationsdurchgänge des
Landes Hessen .......................................................................... 139
XVIII
XIX
Tabellenverzeichnis
Tab. 1:
Geplante Rotationsmaßnahmen ..............................................
54
Tab. 2:
Ausmaß der Umsetzung von Rotationsmaßnahmen ..............
55
Tab. 3:
Personeller Umfang in Rotationsmaßnahmen ........................
55
Tab. 4:
Regelungsformen von Rotationsverfahren .............................
56
Tab. 5:
Hauptziele von Rotationsverfahren ........................................
58
Tab. 6:
Spezifische Weiterbildungsziele von Rotationen ...................
59
Tab. 7:
Zielgruppen von Rotationen ...................................................
61
Tab. 8:
Zeitliche Begrenzung des Verbleibs auf einer
Rotationsstation ......................................................................
63
Tab. 9:
Konkrete Verweildauer auf Rotationsstationen .....................
64
Tab. 10:
Zur Verwendung regelmäßiger Rotationszyklen ...................
65
Tab. 11:
Organisationsbezogene oder individuelle
Rotationszyklen ......................................................................
65
Tab. 12:
Häufigkeit von Rotationszyklen .............................................
66
Tab. 13:
Personelle Aspekte von Rotationsmaßnahmen
(Austauschaspekt, Laufbahnorientierung,
Freiwilligkeitsprinzip) ............................................................
67
Tab. 14:
Anlässe zur Initiierung von Rotationen ..................................
68
Tab. 15:
Mentoreneinsatz; Sonstige Bemerkungen ..............................
69
Tab. 16:
Rechtliche Instrumente zur Durchführung von
Rotationen, absoluter Wert .....................................................
70
Prozentualer Anteil der rechtlichen Instrumente zur
Durchführung von Rotationen ................................................
70
Tab. 18:
Rotation mittels Stellenpool ...................................................
72
Tab. 19:
Struktur des Stellenpools ........................................................
73
Tab. 20:
Auswahlverfahren bei Rotationen zur Weiterbildung ............
74
Tab. 21:
Instrumente zur Erhöhung der Rotationsbereitschaft .............
76
Tab. 22:
Bereiche horizontaler Rotation ...............................................
78
Tab. 23:
Bereiche externer vertikaler Rotation, Teil I ..........................
78
Tab. 24:
Bereiche externer vertikaler Rotation, Teil II ........................
79
Tab. 17:
XX
Tab. 25:
Bereiche externer vertikaler Rotation, Teil III .......................
79
Tab. 26:
Vertikale Rotation, intern .......................................................
80
Tab. 27:
Bewertung eines neuen „TreppenstufenRotationsmodells“ ..................................................................
89
Überblick zu wesentlichen Eckpunkten der Rotationsverfahren in den befragten Verwaltungen ..............................
92
Tab. 28:
XXI
Abkürzungsverzeichnis
Abb.
Abbildung
BA
Berufsakademie
BMI
Bundesministerium des Innern
CCV
Competence Center IT-gestützte Vorgangsbearbeitung in
Sachsen
etc.
et cetera
FAZ
Frankfurter Allgemeine Zeitung
FaZ
Führungspositionen auf Zeit
FKS
Führungskolleg Speyer
FÖV
Deutsches Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung
Speyer
GGO
Gemeinsame Geschäftsordnung
HMdF
Hessisches Ministerium der Finanzen
i. d. R.
in der Regel
i. Ü.
im Übrigen
ISM
Ministeriums des Innern und für Sport Rheinland-Pfalz
IT
Informationstechnologie
k. A.
keine Angabe
m. w. N.
mit weiteren Nachweisen
NRW
Nordrhein Westfalen
PCS
Personal-Service-Center
PEB
Personalentwicklungsbörse
PEKS
Personalentwicklungs- und Koordinierungsstelle des
Saarlandes
PERMANENT
Personalmanagement in Thüringen
PG Eval.
Projektgruppe Evaluation
PVS
Personalvermittlungsstelle
QUEM
Arbeitsgemeinschaft Qualifikations-EntwicklungsManagement
XXII
RL
Richtlinie
s.(a.)
siehe (auch)
sog.
sogenannte/s/r
Tab.
Tabelle
u. ä.
und ähnliches
u. a.
unter anderem
u. U.
unter Umständen
v. a.
vor allem
vgl.
vergleiche
WiDuT
Wissenschaftliche Dokumentations- und Transferstelle
für Verwaltungsmodernisierung in den Ländern
z. T.
zum Teil
ZeP
Zentrales Überhangmanagement Berlin
Ziff.
Ziffer
ZPS
zentral angesiedelte poolverwaltende Stelle
1
Überblick
Der vorliegende Forschungsbericht befasst sich mit Zielen, Konzepten und
Praxiserfahrungen, aber auch den Schwierigkeiten bei der Förderung der
Mobilität öffentlich Bediensteter durch Rotationsverfahren.
Forschungsbericht Teil A
Teil A des Berichtes stellt einleitend die Funktion und Arbeitsweise der
Wissenschaftlichen Dokumentations- und Transferstelle für Verwaltungsmodernisierung in den Ländern (WiDuT) vor. Ausführlich wird die durch
WiDuT angewandte Methodik der Untersuchung zu Rotationsverfahren in
Bund und Ländern beschrieben.
Nachfolgend wird der Untersuchungsgegenstand „Job-Rotation“1 aus
wissenschaftlicher Sicht insbesondere im Kontext der Personalentwicklung
dargestellt. Praxisformen der Rotation werden erläutert und an Beispielen aus
der privaten Wirtschaft veranschaulicht. Mögliche Schwierigkeiten bei der
Umsetzung von Rotationskonzepten aus Sicht der Akteure sind für den Leser
ergänzend zusammengefasst.
Den Abschluss des Teils A bildet eine Diskussion zum aktuellen Stellenwert von Rotationsmaßnahmen in Bezug auf die Anforderung, die Qualität
der Mitarbeiterleistungen in der öffentlichen Verwaltung zu steigern.
Forschungsbericht Teil B
Den Schwerpunkt von Teil B bildet die Auswertung einer länderübergreifenden schriftlichen Umfrage zur Thematik Personalrotation. Es wurden
dazu die Personalverantwortlichen des Ministeriums des Innern sowie aller
Landesverwaltungen befragt; letztere sind in der Regel den Innenressorts zugeordnet und für ressortübergreifende Personalfragen zuständig.
Die Umfrage erfasst zunächst in einer Bestandsaufnahme die Bereiche
Institutionalisierung, Ziele und Zielgruppen sowie konkrete Verfahren von
Rotationsmaßnahmen. Anschließend werden individuelle Einschätzungen der
Personalverantwortlichen der Länder und des BMI zur Mobilitäts- und
Rotationsbereitschaft sowie Erfahrungswerte zu Vor- und Nachteilen, Nutzen
und Ressourcen analysiert.
1
Zur Verwendung der Begriffe „Job-Rotation“ und „Personalrotation“ siehe II.1.
2
Forschungsbericht Teil C
Die Ergebnisse der länderübergreifenden Fachtagung „Personalrotation in der
Praxis: Konzepte, Konflikte, Konsequenzen“ im September 2004 werden in
Teil C dokumentiert und kommentiert. Die Ausführungen basieren weitestgehend auf dem Tagungsprotokoll und ergänzen dieses.
Fünf Referate beschreiben zunächst Rotationsverfahren aus theoretischer
wie praktischer Sicht. Dabei werden Erfahrungswerte aus der Wirtschaft wie
aus der öffentlichen Verwaltung dargelegt. Die sich anschließenden Länderberichte geben konkrete Empfehlungen zur Umsetzung von PersonalrotationsKonzepten.
Der Forschungsbericht schließt ab mit der Vorstellung und Diskussion
eines „idealtypischen“ Rotationsmodells für die öffentliche Verwaltung,
welches im Rahmen von WiDuT entwickelt wurde. Dieses Modell wurde
gleichfalls auf der Fachtagung diskutiert und erste Schlussfolgerungen
wurden gezogen.
Weiterführende Fragestellungen, die sich aus dem vorliegenden
Forschungsprojekt ergaben, weisen die Richtung für zukünftige Untersuchungen zur Thematik Mobilität und Rotationsfähigkeit als Kernkompetenzen für ein modernes Personalmanagement.
Im Anhang ist für interessierte Praktiker die Mobilitätsrichtlinie des
Landes Hessen beigefügt.
Ein Resümee der wesentlichen Inhalte und Erkenntnisse bieten die Abschnitte
➣
„Überblick“ (s. o.);
➣
in Teil B Abschnitt II „Ergebnisüberblick“ und Abschnitt V „Überblick
zu wesentlichen Eckpunkten der Rotationsverfahren“ sowie
➣
in Teil C Abschnitt II.1. „Wesentliche Ergebnisse der Umfrage zur
Personalrotation in den Verwaltungen des Bundes und der Länder“ und
Abschnitt V „Tagungsfazit“;
➣
der Schluss (Teil D).
Aus Gründen der besseren Lesbarkeit wird im Bericht die männliche Form (z.
Bsp. ´Mitarbeiter`) gewählt, es ist damit jedoch auch immer die weibliche
Person gemeint (z. Bsp. ´Mitarbeiterin`).
3
Teil A:
Methodik und Gegenstand der Untersuchung
I. Einführung in die Methodik
Das Thema dieses Forschungsberichts „Personalrotation in den Verwaltungen
der Länder und des Bundes“ wurde im Rahmen der Wissenschaftlichen
Dokumentations- und Transferstelle für Verwaltungsmodernisierung in den
Ländern (WiDuT) bearbeitet. Die Auseinandersetzung mit der Thematik
folgte der typischen Arbeitsweise von WiDuT, an der sich auch der Aufbau
dieses Forschungsberichts orientiert. Struktur, Aufgaben und Arbeitsweise im
WiDuT-System wie auch die Vorgehensweise im konkreten Projekt
„Personalrotation“ sollen daher einleitend dargestellt werden.
I.1 WiDuT – ein Modell für praxisorientierten Wissenstransfer
Die Transferstelle WiDuT ist ein Service-Element des Deutschen Forschungsinstituts für öffentliche Verwaltung Speyer (FÖV), welches durch Länder und
Bund getragen wird. WiDuT erbringt Beratungs- und Forschungsdienstleistungen für die Länder und den Bund in allen mit der Verwaltungsmodernisierung zusammenhängenden Fragestellungen. Dabei arbeitet die
Transferstelle eng mit den Akteuren der Verwaltungspraxis zusammen, veröffentlicht Ergebnisse der Verwaltungsforschung, bereitet diese für die Praxis
auf und greift aktuelle Impulse der Praxis für Forschungsvorhaben am Institut
auf.
Auf Anregung des Institutsverwaltungsrats des FÖV sowie der damaligen
Verwaltungsmodernisierungskommission (VMK) des Landes Rheinland-Pfalz
wurde WiDuT bereits 1996 am FÖV eingerichtet. Seit nunmehr zehn Jahren
hat sich im Rahmen der WiDuT ein Wissenschafts-Praxis-Netzwerk etabliert.
Dieses besteht aus einem festen Stamm von Kooperationspartnern in den
Verwaltungen der Länder und des Bundes, der sich in der Regel aus den
jeweiligen Modernisierungsbeauftragen in den Innenministerien und Staatskanzleien zusammensetzt. Für diesen Personenkreis stellt WiDuT exklusiv
eine Kommunikationsplattform außerhalb formaler Strukturen bereit und
initiiert bzw. moderiert den Wissenstransfer in modernisierungsrelevanten
Fragestellungen.
WiDuT arbeitet mit und für die Praxis in 3 Bereichen, die sich
komprimiert anhand eines Säulenmodells (Abb. 1) darstellen lassen.
4
Abb. 1:
I.1.1
WiDuT-Säulenmodell
Dokumentation
Die 1. Säule (Dokumentation) aggregiert das Wissen über die Staats- und
Verwaltungsmodernisierung in den Ländern sowie beim Bund und hält den
länderübergreifenden Wissensbestand insgesamt aktuell. Hierfür wurden
Ordnungssysteme erarbeitet, die den Forschungsgegenstand systematisch erschließen und der Praxis den raschen Zugriff auf die Wissensbasis anbieten.
Die Strukturierung ermöglicht Analysen der Reformanstrengungen
–
in verschiedenen Modernisierungsfeldern
–
über bestimmte Zeiträume hinweg sowie
–
durch Vergleiche zwischen den Ländern.
Insgesamt schafft sie mehr Transparenz im „Modernisierungsdickicht“ der
angewandten Instrumente und Aktivitäten.
Der Dokumentationsaufgabe stellt sich WiDuT in zweierlei Hinsicht:
Erstens betreibt WiDuT eine internetfähige Datenbank mit modernisierungsrelevanten Dokumenten. In diese werden hauptsächlich von den Kooperationspartnern überlassene aktuelle Dokumente eingestellt, die ausschließlich den Partnern online für die Recherche zur Verfügung stehen. Die
bereitgestellten Materialien befinden sich zum größten Teil im Entwurfs- oder
Konzeptstadium. WiDuT bereitet diese Dokumente für die Datenbankrecherche auf, kategorisiert sie mit Hilfe des Ordnungssystems, erschließt sie
mit Metainformationen und versieht sie mit Deskriptoren.
5
Zweitens wird der Stand der Verwaltungsmodernisierung von WiDuT
durch die Herausgabe einer periodisch erscheinenden, länderübergreifenden
Publikation2 dokumentiert und damit einer breiten Öffentlichkeit zugänglich
gemacht. Die länderübergreifende Dokumentation ist das Ergebnis einer Kooperationsvereinbarung zwischen WiDuT und dem Unterausschuss Allgemeine Verwaltungsorganisation des Arbeitskreises VI der Innenministerkonferenz, welcher WiDuT die entsprechenden, jeweils aktualisierten Berichte aus den Ländern und vom Bund zur redaktionellen Bearbeitung und
Veröffentlichung zur Verfügung stellt. Darüber hinaus publiziert WiDuT auch
zu spezifischen Fragestellungen der Verwaltungsmodernisierung, vor allem
zum Themenbereich Regelungsoptimierung3.
I.1.2
Transfer
Die 2. Säule (Transfer) zielt insbesondere auf den Wissenstransfer
–
zwischen Wissenschaft und Praxis und
–
zwischen den Praktikern auf Länder- und Bundesebene ab.
WiDuT wird hierbei auf der Grundlage des Dokumentationsbestandes
(Säule 1) selbst aktiv oder vermittelt und moderiert zwischen den Partnern.
Ziel des Wissenstransfers in Modernisierungsfragen ist ein Informations- und
Erfahrungsaustausch zwischen den Beteiligten, der idealerweise Doppelarbeit
und die Wiederholung von Umwegen und Fehlern vermeiden hilft und mithin
zur Kosteneinsparung beiträgt. Schließlich muss „das Rad nicht zweimal erfunden“ werden.
Kommunikation mit den Partnern findet auf bilateralem oder multilateralem Wege statt, wobei WiDuT insbesondere Vorträge und
Informationsveranstaltungen zu bestimmten Themen anbietet bzw. jährlich
länderübergreifende Arbeitstagungen mit den Kooperationspartnern durchführt. Die Arbeitstagungen finden i. d. R. zu einer aktuellen Thematik statt
2
Erstmals mit dem Speyerer Forschungsbericht Nr. 233: Brenski, Carsten (Hrsg.),
Aktivitäten auf dem Gebiet der Staats- und Verwaltungsmodernisierung in den
Ländern und beim Bund 2003 –2004, Speyer 2004.
3
Siehe Böhret, Carl/Konzendorf, Götz, Guidelines on Regulatory Impact Assessment
(RIA) – Leitfaden zur Gesetzesfolgenabschätzung (GFA), prepared for the Federal
Ministry of the Interior and for the Ministry of the Interior of Baden-Wurttemberg,
Speyerer Forschungsberichte 234, Speyer 2004, sowie Böhret, Carl/Grunow,
Dieter/Ziekow, Jan (Hrsg.), Der Vorschlag zu einer Richtlinie des Europäischen
Parlaments und des Rates über Dienstleistungen im Binnenmarkt, Regelungsgehalt –
Problemfelder – Akteurspositionen, Speyerer Forschungsberichte 241, Speyer 2006.
6
und schließen traditionell Länderberichte über den jeweiligen Stand der Verwaltungsmodernisierung ein. Veranstaltungen dieser Art werden ausführlich
protokolliert, die Protokolle den Teilnehmern überlassen und zudem für den
Transferkreislauf in die Internet-Datenbank (Dokumentation, Säule 1) eingestellt.
I.1.3
Beratung und Unterstützung
In der 3. Säule (Beratung/Unterstützung) erbringt WiDuT bei konkreten
Projekten und Vorhaben der Kooperationspartner verschiedenste Leistungen.
Diese umfassen
–
einfache Auskünfte, Recherchen und Vermittlung von Ansprechpartnern;
–
spezifische Erhebungen, methodische Unterstützung, Beratungsworkshops für ein Bundesland oder mehrere Länder;
–
fachliche Mitwirkung in Kommissionen; Coaching der Modernisierungsverantwortlichen; Erstellung von Kurzexpertisen sowie gutachterliche
Tätigkeiten.
Die Beratung und Unterstützung der Länder und des Bundes erfolgt auf allen
Modernisierungsfeldern, insbesondere jedoch im Spezialbereich der Regelungsoptimierung einschließlich der Gesetzesfolgenabschätzung4 .
I.1.4
Anwendungsorientierte Forschung und Methodenentwicklung
Letztlich sei noch das Fundament des WiDuT-Modells erwähnt. WiDuT
richtet seine Arbeit an verwaltungswissenschaftlichen und praxisrelevanten
Erkenntnisinteressen aus. Die Transferstelle bedient sich verwaltungswissenschaftlicher Methoden und entwickelt diese – insbesondere im Bereich
Gesetzesfolgenabschätzung, aber auch bei der wissenschaftlichen, elektronisch gestützten Dokumentation sowie dem Wissenstransfer – kontinuierlich
weiter.
4
In größerem Umfang zuletzt zum Regelungsvorhaben „Landesnaturschutz“ der
rheinland-pfälzischen Landesregierung, s. hierzu: Böhret, Carl/Brenski, Carsten,
„Prospektive Gesetzesfolgenabschätzung (pGFA) zum Regelungsvorhaben Landesnaturschutz – Untersuchungsbericht mit Empfehlungen“ vervielfältigtes Manuskript,
Speyer/Mainz 2004.
7
I.2 Der WiDuT-Transferkreislauf am Beispiel der Thematik
„Personalrotation“
Die Bearbeitung des Themas Personalrotation veranschaulicht die Vorgehensweise der WiDuT: In einem Forschungsprozess werden mehrere
Stadien innerhalb der verschiedenen Säulen des Modells (s. I.1) durchlaufen,
so dass sich am Ende ein Transferkreislauf schließt. Abbildung 2 verdeutlicht
die verschiedenen Arbeitsschritte.
Abb. 2:
I.2.1
WiDuT-Transferkreislauf am Beispielthema „Personalrotation“
Anfrage aus der Verwaltungspraxis
Der Impuls für das Thema „Personalrotation“ als Bearbeitungsgegenstand
ging aus dem unter I.1 erwähnten Netzwerk von Kooperationspartnern in der
Verwaltungspraxis hervor. Im September 2003 wandte sich der Kooperationspartner eines Bundeslandes an WiDuT und schilderte, dass in
seinem Land im Rahmen der Verwaltungsmodernisierung momentan das
Instrument der Personalrotation diskutiert werde. Er bat um Mitteilung, ob zu
Fragen der Personalrotation einschlägige Forschungsprojekte oder wissenschaftliche Erkenntnisse vorlägen bzw. Fachmaterial im Datenbestand der
WiDuT-Dokumentation verfügbar wäre. Außerdem sei er daran interessiert,
wie andere Länder mit dem Instrument Personalrotation umgingen, insbesondere, ob, in welchem Umfang, in welchen Bereichen der Verwaltung
und mit welcher Zielsetzung diese stattfinde und welche Erfahrungen die
8
personalverwaltenden Stellen in den Ländern mit der Personalrotation gemacht hätten. Anfragen dieser Art aus dem WiDuT-Netzwerk und deren Bearbeitung durch WiDuT sind typischerweise der dritten Säule Beratung und
Unterstützung zuzuordnen (vgl. Ziff. 1 in Abb. 2).
WiDuT sichtete auf diese Anfrage hin den Dokumentationsbestand
(Datenbank) und wertete eine Reihe archivierter Personalentwicklungskonzepte anderer Länder aus. Recherchen zu theoretischen Grundlagen
wurden durchgeführt, insbesondere, um das Thema Personalrotation in den
Gesamtkontext von Personalmanagement einzuordnen und den Stand der
Forschung zu eruieren (Ergebnisse hierzu s. Abschnitt II).
I.2.2
Konzipierung des Fragebogens
Für den zweiten Teil der Anfrage, die Bestandsaufnahme zu Umfang, Modalitäten und Erfahrungen mit Personalrotationen in den anderen Ländern, wurde
eine länderübergreifende, standardisierte Umfrage mittels Fragebögen
konzipiert (vgl. dazu Abschnitt III). Dieser Arbeitsschritt beinhaltet
methodische Aspekte und ist Bestandteil des „Fundaments“ des WiDuTSäulenmodells (Ziff. 2 in Abb. 2).
I.2.3
Umfrage und Auswertung
Unter dem Aspekt des Wissenstransfers (2. Säule, vgl. Ziff. 3 in Abb. 2)
wurden die Fragebögen nun an die Kooperationspartner in den Landesverwaltungen und in der Bundesverwaltung versendet. Der Rücklauf dieser Umfrage wurde sodann mit statistischen Methoden ausgewertet und einer ersten
Bewertung unterzogen. Es erfolgte eine praxisgerechte Aufbereitung der Ergebnisse (vgl. Ziff. 4 in Abb. 2). Der hieraus resultierende Kurzbericht (vgl.
im wesentlichen Teil B, Abschnitt II und Teil C, Abschnitt II.1) wurde
sowohl in die Datenbank eingestellt (Ziff. 5 in Abb. 2) als auch direkt den externen Partnern zugeleitet.
I.2.4
Thematische Arbeitstagung
Das im Zuge der Versendung der Umfrageergebnisse rückgemeldete, große
Interesse der Kooperationspartner veranlasste die Transferstelle, die 11.
WiDuT-Arbeitstagung im September 2004 ausschließlich Fragen der Praxis
von Personalrotationen zu widmen (vgl. Ziff. 5 in Abb. 2). Die vorab versandten Umfrageergebnisse bildeten bei dieser Tagung die Diskussionsgrundlage für die theoretische und praktische Behandlung des Themas. Die bereits
9
erwähnten Länderberichte (s. Teil C, Abschnitt III) im Rahmen dieser
Arbeitstagungen aktualisierten die durch die Umfrage gewonnenen Erkenntnisse zur Personalrotation und gingen in der Fragestellung über diese hinaus.
Vier Referate (s. Teil C, Abschnitt II) beleuchteten das Thema Personalrotation sowohl aus wissenschaftlicher als auch verwaltungspraktischer Sicht
sowie aus der Perspektive der Wirtschaft. Schließlich wurde ein im Rahmen
von WiDuT entwickeltes Diskussionsmodell für die Institutionalisierung von
Personalrotationen vorgestellt (s. Teil C, Abschnitt IV.). Die Ergebnisse der
Referate, Länderberichte und Diskussionen wurden protokolliert und sind
sowohl in die Dokumentation eingestellt (vgl. Ziff. 6 in Abb. 2), als auch
größtenteils für diesen Forschungsbericht (Ziff. 7 in Abb. 2) herangezogen
worden (s. dazu Teil C, Abschnitt I bis VI.).
Der Eingangs erwähnte Transferkreislauf schließt sich, wenn im Rahmen
weiterer Anfragen oder zur Unterstützung bei der Umsetzung bestimmter
Maßnahmen mit Bezug zur Personalrotation auf den aus der Umfrage und
dem Tagungsprotokoll gespeisten Dokumentationsbestand bzw. auf diesen
Forschungsbericht zurückgegriffen wird. Dieser Kreislauf ist in Abb. 2
(oberer Pfeil) angedeutet.
Insgesamt wurde ein Zugang zum Thema Personalrotation gewählt, der
theoretische, empirische und normative Komponenten enthält. Der Schwerpunkt der thematischen Auseinandersetzung lag im empirischen Teil – einerseits durch die Bestandsaufnahme mittels einer Umfrage, andererseits durch
die auf dieser Grundlage veranstaltete Arbeitstagung und den hierbei durch
den Informations- und Erfahrungsaustausch gewonnenen Erkenntnissen.
II. Theoretische Grundlagen:
Personalrotation als Instrument der Personalentwicklung
II.1 Begriffsdefinition „ Job-Rotation“ und „Personalrotation“
Vorbemerkung
In der Literatur – insbesondere in Bezug auf die Bedingungen in der privaten
Wirtschaft – wird überwiegend der Begriff der „Job-Rotation“ verwendet. Die
Terminologie der öffentlichen Verwaltung orientiert sich eher am Begriff der
„Personalrotation“ oder „Rotation“ (s. bspw. Länderberichte in Teil B, Abschnitt III).
Obwohl die Rahmenbedingen von privatem und öffentlichem Sektor zur
Implementierung und Gestaltung von Rotationsvorhaben unterschiedliche
10
Merkmale aufweisen5, kann davon ausgegangen werden, dass sich die Ziele
einer Job-Rotation bzw. Personalrotation als Element aktivierender Personalentwicklung (s. auch II.4) weitgehend gleichen. Insofern stehen die Begrifflichkeiten gleichberechtigt nebeneinander und können synonym verwendet
werden.
In vorliegender Einführung (Abschnitt A) wird hauptsächlich am Begriff
der Job-Rotation festgehalten, da dies den verwendeten Fachbeiträgen entspricht, die im Mittelpunkt dieses Abschnitts stehen.
Für die empirische Untersuchung (Abschnitt B) wurde in der Befragung
der Begriff der „Personalrotation“ gewählt, um der vorrangig in der
öffentlichen Verwaltung verwendeten Terminologie zu folgen.
Zur Definition
„Kleinster gemeinsamer Nenner“ der unterschiedlichen Erscheinungsformen
von Job-Rotation ist die Grundidee, Job-Rotation als individuelle Qualifizierung eines Mitarbeiters durch den planmäßigen Wechsel von Arbeitsplätzen zu definieren. Dieser Arbeitsplatzwechsel beinhaltet Veränderungen
hinsichtlich Aufgabeninhalt, Kompetenzanforderung und Verantwortungsbreite; er bezieht sich auf die gesamte Arbeitssituation. Angestrebt ist der
Erwerb neuer Fach- und Führungserfahrungen. Durch die Verbreiterung der
Erfahrungsbasis und die Ausweitung des Qualifikationsprofils soll zugleich
die Einsatz-Flexibilität der Mitarbeiter erhöht werden6. Job-Rotation wird
damit auch als Element interner Personalmobilität beschrieben7.
Von dieser generellen Definition aus lassen sich die unterschiedlichen Erscheinungsformen der Job-Rotation ableiten; die Hauptvarianten werden in
Teil A, Abschnitt III beschrieben.
5
Insbesondere ist in der öffentlichen Verwaltung im Vergleich zur Privatwirtschaft
von allgemein geringerer Flexibilität auszugehen. So sind Merkmale wie dezentrale
Personalverantwortung, Personalbewirtschaftung in Ressorthoheit, unflexiblere Entlohnungssysteme bzw. begrenzte Anreizsysteme sowie rechtliche Bedingungen der
Personalfreisetzung als Strukturelemente zu berücksichtigen.
6
Vgl. Berthel, Jürgen, Personalmanagement, 6. Aufl., S. 274, m. w. N.; Scholz,
Christian, Personalmanagement, 5. Aufl., S. 515; Becker, Manfred, Personalentwicklung, 2. Aufl., S. 405; Joerger, Gernot, in: Verwaltung – Organisation –
Personal 6/1987, S. 262 f. m. zahlr. w. N.; Fircks, Alexander von, Motivation im
Führungsprozess, in: Mattern, Karl-Heinz (Hrsg.), Allgemeine Verwaltungslehre
1982, S. 273; Flendt, Maria / Wurst, Claudia, in: Innovative Verwaltung 11/2003, S.
21 f.
7
Vgl. Mayntz, Renate, Soziologie der öffentlichen Verwaltung, S. 163-166.
11
II.2 Ausgangsthesen und Überblick
„Job-Rotation – oft propagiert, selten praktiziert“ lautet der Titel eines Beitrags aus dem Jahre 19878, der sich mit dem Thema Job-Rotation in der
öffentlichen Verwaltung auseinandersetzt. Bereits in der Einleitung werden
dort Thesen aufgestellt, dass
–
Job-Rotation bisher ein Randthema in der verwaltungswissenschaftlichen Literatur darstelle,
–
keine repräsentativen, empirischen Daten über die Praxis der JobRotation im öffentlichen Dienst vorlägen,
–
sich im Ergebnis der Eindruck aufdränge, dass Job-Rotation im
öffentlichen Dienst zwar als Prinzip durchweg begrüßt werde, in der
Realität aufgrund zahlreicher Widerstände oftmals aber nicht praktiziert
werde9 (s. auch Teil A, Abschnitt IV).
Die Anregungen aus der Praxis, die den Anstoß für vorliegende Arbeit gaben,
deuteten ebenfalls darauf hin, dass diese Thesen dem Grunde nach immer
noch weitgehend zutreffen10.
In neuerer Zeit findet sich auch in Bezug auf die private Wirtschaft die
Aussage, dass die Job-Rotation eine der zwar häufig erwähnten, aber kaum
untersuchten Techniken der Führungskräfteentwicklung und damit der
Personalentwicklung sei – insoweit bestehe ein Empiriedefizit11. Es soll daher
mit der vorliegenden Arbeit – neben dem Wissenstransfer in die Praxis – versucht werden, die o. g. Thesen auf ihre Aktualität zu überprüfen und zugleich
einige der darin angesprochenen „Lücken“ bezüglich der empirischen Erkenntnisse zu schließen.
Entsprechend dem Vorgehen in der WiDuT-Untersuchung werden im
Folgenden überblicksartig Hintergrund und Kontext der Personalrotation aus
wissenschaftlicher Sicht dargestellt. Den Schwerpunkt bildet dabei – entsprechend dem Wunsch der WiDuT-Partner – die Personalrotation als Mittel
der Personalentwicklung.
8
Vgl. Joerger, Gernot, in: Verwaltung – Organisation – Personal 6/1987, S. 262 ff.
9
10
Vgl. insoweit auch Klages, Helmut, in: Verwaltung und Fortbildung Nr. 2/3/2002,
S. 153 (165).
11
Vgl. Breisig, Thomas / Krone, Frank, in: Personal 8/1999, S. 410 (411/414).
12
In Abschnitt III werden verschiedene Praxisformen von Rotationsmaßnahmen und deren Zielausrichtung erläutert. Drei Beispiele aus Unternehmen
der Privatwirtschaft ergänzen die Ausführungen.
Abschnitt IV dokumentiert Schwierigkeiten und Nachteile, die der
Personalrotation in der öffentlichen Verwaltung zugeschrieben werden. Zur
Annäherung an die Frage, ob und warum Personalentwicklung – z.B. durch
Personalrotation – unter den gegenwärtigen Knappheitsbedingungen betrieben
werden sollte, erfolgt zuletzt eine Zusammenfassung über den Stand der Diskussion zum Stellenwert der Personalentwicklung in der öffentlichen Verwaltung.
II.3 Ziele der Personalentwicklung als Kontext der Job-Rotation
Im Mittelpunkt der vorliegenden Untersuchung steht die Job-Rotation als
Instrument der Personalentwicklung12 im Kontext des Personalmanagements
der öffentlichen Verwaltung.
Für den Begriff der Personalentwicklung existiert eine Reihe unterschiedlicher Definitionen13. Ein Beispiel aus der betriebswirtschaftlichen Literatur
ist die knappe Umschreibung, unter Personalentwicklung die Ausbildung,
Fortbildung und Weiterbildung sowie allgemein die Förderung von Mitarbeitern zu verstehen. Sie werde erforderlich, wenn Diskrepanzen zwischen
den Fähigkeiten der Mitarbeiter und den betrieblichen Anforderungen nicht
über Personalbeschaffung bzw. -freisetzung ausgeglichen werden können
oder sollen14.
Weiter greift der Ansatz, welcher Personalentwicklung als eine Summe
von persönlichkeitsbeeinflussenden Tätigkeiten versteht, die für das Personal
nach einem einheitlichen Konzept systematisch vollzogen werden. In Bezug
auf einzelne Mitarbeiter aller Hierarchieebenen eines Betriebes hätten sie
Veränderungen ihrer Qualifikation und/oder Leistungen zum Gegenstand. Sie
erfolgten unter Berücksichtigung des Arbeitskontextes und seien auf das Er-
12
Zu Aspekten der Organisationsentwicklung siehe Teil A, Abschnitt II.4.1 Nr. 8 und
9, Fußnoten 44, 45, 46.
13
Vgl. Berthel, Jürgen, Personalmanagement, 6. Aufl., S. 221, m. w. N.; ebenso
Klages, Helmut, Personalentwicklung in der öffentlichen Verwaltung, in: Schanz,
Günther (Hrsg.), Handbuch Anreizsysteme, S. 1149; Lorse, Jürgen, Personalmanagement im öffentlichen Dienst, S. 22; Becker, Manfred, Personalentwicklung,
2. Aufl., S. 2 ff.
14
Vgl. Scholz, Christian, Personalmanagement, 5. Aufl., S. 505; im Ergebnis so auch
Becker, Manfred, Personalentwicklung, 2. Aufl., S. 3 f.
13
reichen von betriebswirtschaftlichen und persönlichen Zielen gerichtet (bzw.
auf eine Steigerung des Erreichungsgrads dieser Ziele)15.
Als eine Art „Minimalkonsens“ in Bezug auf die Verwendung des Begriffs der Personalentwicklung in der öffentlichen Verwaltung formuliert
Klages die Formel, dass Personalentwicklung als die Summe und das Zusammenwirken aller derjenigen Maßnahmen verstanden werde, die sowohl
zur Qualifizierung als auch zur beruflichen Förderung und zur Motivierung
von Beschäftigen geeignet sind16. Analog – aber auch in Abgrenzung zu den
obigen, am betrieblichen bzw. betriebswirtschaftlichen Nutzen orientierten
Definitionen, lässt sich für die öffentliche Verwaltung daher festhalten, dass
Personalentwicklung systematische gestaltete Prozesse beinhaltet, die es ermöglichen, das Leistungs- und Lernpotenzial von Mitarbeitern zu erkennen,
zu erhalten und in Abstimmung mit dem Verwaltungsbedarf verwendungsund entwicklungsbezogen zu fördern17.
Innerhalb dieser Diskussion um Inhalte und Reichweite des Begriffs der
Personalentwicklung besteht Übereinstimmung darin, dass Job-Rotation zum
Kernbestand der Personalentwicklungs-Instrumente zu zählen ist18. Die allgemeinen Ziele, die mit der Personalentwicklung verfolgt werden, bilden
damit auch die Grundlage und den Kontext von Job-Rotations-Maßnahmen.
Neun dafür relevante Ziele und Inhalte seien hier aufgeführt:
(1) Das Ziel der Verbesserung der Qualifikationen der Mitarbeiter schließt
den Versuch ein, gegenwärtige und zukünftige Stellenanforderungen mit
der persönlichen Qualifikation in Übereinstimmung zu bringen19.
(2) Qualifikation lässt sich als die Kombination von „Können und Wollen
und Dürfen“ in Bezug auf die Leistungserbringung verstehen. D. h., es
15
Vgl. Berthel, Jürgen, Personalmanagement, 6. Aufl., S. 221.
16
Vgl. Klages, Helmut, Personalentwicklung in der öffentlichen Verwaltung, in:
Schanz, Günther (Hrsg.), Handbuch Anreizsysteme, S. 1149 f.; ebenso Steffens,
Georg, in: Verwaltung und Fortbildung 4/99, S. 225 (226).
17
KGSt-Bericht 7/1994, zit. nach Busse, Beate, in: Personalwirtschaft 1/2000, S. 21
(24).
18
Vgl. Klages, Helmut, Personalentwicklung in der öffentlichen Verwaltung, in:
Schanz, Günther (Hrsg.), Handbuch Anreizsysteme, S. 1149 f.; Becker, Manfred,
Personalentwicklung, 2. Aufl., S. 405; Jeserich, Wolfgang, Personal-Förderkonzepte,
S. 280; Berthel, Jürgen, Personalmanagement, 6. Aufl., S. 221; Busse, Beate, in:
Personalwirtschaft 1/2000, S. 21 (24).
19
Vgl. Berthel, Jürgen, Personalmanagement, 6. Aufl., S. 221 f.
14
muss neben den erforderlichen fachlichen Fähigkeiten die Motivation
zur Erbringung der Leistung vorhanden sein20.
(3) Qualifikation ist darüber hinaus in einem umfassenden Sinn zu verstehen, also als eine Kombination von Schlüsselqualifikationen und
Kompetenzen. Diese umfassen Kenntnisse und Fertigkeiten, Fähigkeiten
und soziale Verhaltensweisen des Mitarbeiters. Sie betreffen z.B. seine
Fachkompetenz, Methodenkompetenz und die Sozialkompetenz21.
(4) Grundlage der Personalentwicklung ist ein „optimistisches“ Menschenbild, das grundsätzlich Lern- und Entwicklungsbereitschaft sowie fähigkeit unterstellt und von der Notwendigkeit lebenslangen Lernens
ausgeht22.
(5) Personalentwicklung bezieht grundsätzlich alle Mitarbeitergruppen bzw.
Hierarchieebenen ein23.
(6) Mittel zur Veränderung der Mitarbeiterleistungen sind Aus- und Fortbildungsmaßnahmen außerhalb des Arbeitsplatzes sowie arbeitsplatznah
die Veränderung der Aufgabeninhalte einer Stelle. Dies kann realisiert
werden durch Aufgabenerweiterung (job enlargement) bzw. bereicherung (job enrichment). Die Job-Rotation steht ebenfalls im
Kontext der Arbeitsstrukturierung und ist ein Mittel der Personalentwicklung durch „learning on the job“. Durch den mit ihr verbundenen
Stellenwechsel nimmt sie jedoch eine eigenständige Rolle ein24.
(7) Die unterschiedlichen Maßnahmen der Personalentwicklung sollten
nach Maßgabe eines geschlossenen ziel- und problemorientierten
Konzepts, also planmäßig, ablaufen. Personalentwicklung sollte dementsprechend in Bezug auf Inhalte und Abläufe Regelungen unterworfen
sein, die sie in ihrer Gesamtheit zu einem System zusammenschließen.
Darüber hinaus sollte sie in eine übergreifende, strategische Zielsetzung
eingebunden sein25. Punktuelle, sporadische oder lediglich auf die Be20
21
Vgl. Becker, Manfred, Personalentwicklung, 2. Aufl., S. 157 f.; Berthel, Jürgen,
Personalmanagement, 6. Aufl., S. 223; Jeserich, Wolfgang, Personal-Förderkonzepte,
S. 281; Klages, Helmut, in: Verwaltung und Fortbildung 2/3/2002, S. 153 (157);
Fuchs, Jürgen, in: Harvard Business Manager 4/1998, S. 3 (4).
22
Vgl. Jeserich, Wolfgang, Personal-Förderkonzepte, S. 147 ff.
23
24
Vgl. Becker, Manfred, Personalentwicklung, 2. Aufl., S. 404 f.; vgl. Berthel, Jürgen,
Personalmanagement, 6. Aufl., S. 222.
25
Vgl. Berthel, Jürgen, Personalmanagement, 6. Aufl., S. 222; Becker, Manfred,
Personalentwicklung, 2. Aufl., S. 115 ff. (119); Steffens, Georg, in: Verwaltung und
15
hebung konkreter Engpässe oder Konflikte orientierte Aktivitäten
werden demgegenüber als wenig erfolgversprechend angesehen26.
(8) Personalentwicklung hat eine doppelte, zielbezogene Orientierungsrichtung, sie dient der Erreichung von individuellen wie institutionellen
Zielen27. Bezogen auf die öffentliche Verwaltung bedeutet dies, dass sie
einerseits durch Qualifizierung, Motivation und Persönlichkeitsentwicklung auf die Mitarbeiter abzielt, andererseits aber auch durch die
maximale Nutzung der Personalressourcen und den sachgerechten
Personaleinsatz (s. Abschnitt III.3, Personalumsteuerung und -abbau) auf
die Verwaltung selbst28.
(9) Durch die Einbindung in den Arbeitskontext und damit in die
Organisation weist Personalentwicklung immer auch einen engen Bezug
zur Organisationsentwicklung auf. So gehen mehrere Ansätze davon aus,
dass es sich dabei um unmittelbar miteinander verzahnte Prozesse zur
Veränderung von Organisationen handelt29. Für diesen Zusammenhang
spricht, dass die Entwicklungsfähigkeit der Menschen innerhalb einer
Organisation mit deren gesamter Entwicklungs- und Lernfähigkeit
positiv korreliert, so dass insgesamt die Voraussetzungen für einen
positiven Lern- und Veränderungsprozess vorliegen30. Auf der anderen
Seite hängt die Flexibilität und Anpassungsfähigkeit einer Organisation
unmittelbar von der Veränderungsbereitschaft und Veränderungsfähigkeit ihrer Mitarbeiter ab31.
Fortbildung 4/99, S. 225 (233 f.); Jeserich, Wolfgang, Personal-Förderkonzepte,
S. 152; Fuchs, Jürgen, in: Harvard Business Manager 4/1998, S. 3 (5 f.); Busse,
Beate, in: Personalwirtschaft 1/2000, S. 21 (24).
26
Vgl. Berthel, Jürgen, Personalmanagement, 6. Aufl., S. 222; Becker, Manfred,
Personalentwicklung, 2. Aufl., S. 115 ff. (119); Steffens, Georg, in: Verwaltung und
Fortbildung 4/99, S. 225 (233 f.).
27
28
Vgl. Busse, Beate, in: Personalwirtschaft 1/2000, S. 21 (24).
29
Vgl. Jeserich, Wolfgang, Personal-Förderkonzepte, S.147 ff.; Steffens, Georg, in:
Verwaltung und Fortbildung 4/99, S. 225 (231 f.); Leis, Günther, in: Verwaltung und
Fortbildung 2/1994, S. 105 (113).
30
Vgl. Jeserich, Wolfgang, Personal-Förderkonzepte, S. 151 f., m. w. N.; Leis,
Günther, in: Verwaltung und Fortbildung 2/1994, S. 105 (113).
31
Vgl. Steffens, Georg, in: Verwaltung und Fortbildung 4/99, S. 225 (226); Leis,
Günther, in: Verwaltung und Fortbildung 2/1994, S. 105 (113).
16
II.4 Ziele der Job-Rotation als Instrument der Personalentwicklung
Aus den o. g. Zielen der Personalentwicklung lassen sich die spezifischen
Ziele der Rotation ableiten:
II.4.1
Allgemeine Ziele
(1) Fortbildung „on the job“: Die Mitarbeiter sollen durch den gezielten und
geplanten Wechsel ihr Wissen und ihre Erfahrung erweitern, ihr Qualifikationsniveau praxisnah erhöhen und im Ergebnis Arbeitsplätze einnehmen, die ihren Befähigungen und Neigungen entsprechen32.
(2) Motivationsförderung: Job-Rotation soll motivationsfördernd wirken,
indem sie dem Wunsch nach Abwechslung im Inhalt der Arbeitsaufgabe,
nach beruflichem Aufstieg und „Gefordertwerden“ entgegenkommt33.
Dies gilt durch den Einsatz in wechselnden Positionen auch dann, wenn
in der Organisation keine Aufstiegschancen bestehen bzw. der Mitarbeiter nicht aufstiegswillig ist34.
(3) Minderung persönlicher Abhängigkeit: Aufgrund der Beurteilung durch
mehrere Vorgesetzte können persönliche Abhängigkeiten verringert
werden35.
(4) Verbesserung der Karrierechancen: Mitarbeiter können ihr Qualifikationsprofil an mehreren Stellen unter Beweis stellen36.
(5) Erweiterung der Verwendungsmöglichkeiten, Steigerung von Flexibilität
und Mobilität, Erleichterung der Stellvertretung im Interesse der Mitarbeiter und der Organisation37: Auf mehreren Stellen erfahrene Mitarbeiter können leichter versetzt werden und sich leichter auf neue Aufgaben einstellen (entsprechende Motivation und Bereitschaft vorausgesetzt). Durch die Rotation soll die dafür erforderliche Erweiterung des
32
Vgl. Joerger, Gernot, in: Verwaltung – Organisation – Personal 6/1987, S. 262
(263).
33
(263).
34
35
(263).
36
37
Vgl. Jeserich, Wolfgang, Personal-Förderkonzepte, S. 280; Joerger, Gernot, in:
Verwaltung – Organisation – Personal 6/1987, S. 262 (263); Fuchs, Jürgen, in:
Harvard Business Manager 4/1998, S. 3 (5 f.).
17
„beruflichen Horizonts“ und die Bewährung in einer anderen Hierarchie
bzw. Unternehmenskultur erreicht werden38. Job-Rotation erhält insofern
die „mentale Mobilität“ (s. Abb. 18 in Teil C, Abschnitt IV.4). Dies gilt
auch und insbesondere für ältere Mitarbeiter (s. Teil A, Abschnitt V.1.1
und V.1.6). Sie sichert damit im Interesse der Personalwirtschaft und des
einzelnen Mitarbeiters dessen breite Verwendbarkeit39.
(6) Begrenzung des Schadens von Schlechtbesetzungen: Fehlbesetzungen
von Stellen und daraus erwachsene Konflikte lassen sich durch die
Rotation zeitlich begrenzen40 (z. Bsp. Beförderung auf die Stufe der Inkompetenz i. S. des „Peter-Prinzips“41).
(7) Heranbildung von Führungskräftenachwuchs (s. II.4.2).
(8) Wissenstransfer: Der Transfer von Know-how und Elementen der
Unternehmenskultur wird durch die an der Rotation teilnehmenden Mitarbeiter befördert42.
(9) Kommunikation in Netzwerken: Durch die mit Stellenwechseln immer
verbundenen persönlichen Kontakte soll es zu einer Erleichterung der
Kommunikation und zur Bildung von Netzwerken in der Organisation
kommen43.
Punkt 8 und 9 weisen darauf hin, dass durch Personalrotation ebenfalls
Aspekte der Organisationsentwicklung beeinflusst werden. So geht bspw. das
Konzept des „situated learning“44 davon aus, dass durch temporäre Aufenthalte neuer, in unserem Fall rotierender Mitarbeiter in routinierten Teams
38
Vgl. Jeserich, Wolfgang, Personal-Förderkonzepte, S. 280; Berthel, Jürgen,
Personalmanagement, 6. Aufl., S. 276; Joerger, Gernot, in: Verwaltung –
Organisation – Personal 6/1987, S. 262 (263).
39
Vgl. Berthel, Jürgen, Personalmanagement, 6. Aufl., S. 276; Joerger, Gernot, in:
Verwaltung – Organisation – Personal 6/1987, S. 262 (263); Fuchs, Jürgen, in:
Harvard Business Manager 4/1998, S. 3 (5 f.).
40
(263); Fuchs, Jürgen, in: Harvard Business Manager 4/1998, S. 3 (5 f.).
41
Vgl. zum Ganzen: Peter, Laurence/Hull, Raymond, Das Peter-Prinzip oder die
Hierarchie der Unfähigen.
42
Vgl. Berthel, Jürgen, Personalmanagement, 6. Aufl., S. 276; Joerger, Gernot, in:
Verwaltung – Organisation – Personal 6/1987, S. 262 (263); Füchtner, Stephan, in:
Personal 12/1998, S. 602 (604).
43
(263); Füchtner, Stephan, in: Personal 12/1998, S. 602 (604).
44
Vgl. Baitsch, Christof, Interorganisationale Lehr- und Lernnetzwerke, in: QUEM
(Hrsg.), Kompetenzentwicklung ’99, S. 257-261.
18
entwicklungsfördernde „Irritationen“ bei den ständigen, „alten“ Mitarbeitern
ausgelöst werden können. Diese Irritationen – vermittelt durch die andersartige Interpretation und Hinterfragung von Arbeitsvorgängen durch die
Rotierenden – beherbergen die Chance zur Veränderung der bis dahin alltäglichen Wahrnehmungsmuster, ihrer Differenzierung und Modifizierung.
Damit wird theoretisch ein wechselseitiger Lehr- und Lernprozess in der
Organisation ausgelöst45.
Auch Mayntz geht davon aus, dass durch eine „hohe horizontale Mobilität
über die Grenzen einzelner Abteilungen und einzelner Behörden … dem Entstehen abgeschotteter administrativer Subkulturen“46 vorgebeugt werden
kann. Andererseits werde ein Beitrag „zur Vereinheitlichung von Einstellungen und Verhaltensweisen im umfassenden Verwaltungssystem“ geleistet.
II.4.2
Führungskräfteentwicklung
Die vorstehend geschilderten Ziele der Rotation gelten in gleichem Maße
auch für die Führungskräfteentwicklung bzw. finden sich dort noch einmal
besonders pointiert wieder:
➣
Vermeidung des „Kaminaufstiegs“: Führungsfunktionen bedingen neben
Fachkompetenz in immer stärkerem Maße Methoden- und Sozialkompetenz47. Der „klassische Kaminaufstieg“ von Mitarbeitern, die in
ihrem Fachgebiet immer weiter aufsteigen, findet jedoch in erster Linie
aufgrund ihrer fachlichen Kompetenz statt. Durch diese Prioritätensetzung wird das Erlernen von notwendigem Führungswissen/-Verhalten
eher blockiert als gefördert48. Demgegenüber lassen sich durch Rotation
die verlangte geistige Mobilität und Flexibilität, die Lernfähigkeit wie
auch die erwähnten weiteren Kompetenzen fördern49.
45
Vgl. Baitsch, Christof, Interorganisationale Lehr- und Lernnetzwerke, in: QUEM
(Hrsg.), Kompetenzentwicklung ’99, S. 258, 259.
46
Mayntz, Renate, Soziologie der öffentlichen Verwaltung, S.164.
47
Vgl. Leis, Günther, in: Verwaltung und Fortbildung 2/1994, S.105 (119 f.); sowie
den Überblick über das Qualifikationsprofil für den Führungskräftenachwuchs der
öffentlichen Verwaltung bei Vaanholt, Silke, Human Ressource Management in der
öffentlichen Verwaltung, S. 232, m. w. N.; ebenso Lorse, Jürgen, in: Verwaltung und
Fortbildung 2/2000, S. 96 (118 f.).
48
Vgl. Jeserich, Wolfgang, Personal-Förderkonzepte, S. 280 f.
49
Vgl. Joerger, Gernot, in: Verwaltung – Organisation – Personal, 6/1987, S. 262
(263); Breisig, Thomas / Krone, Frank, in: Personal 8/1999, S. 410; Leis, Günther,
in: Verwaltung und Fortbildung 2/1994, S. 105 (119 f.).
19
➣
Generalistenausbildung: Ziel der Führungskräfteentwicklung sind zunehmend „flexible Generalisten“, d. h., Führungskräfte, die ein breites
Verständnis für die Aufgaben, Probleme und Bedürfnisse der einzelnen
Bereiche aufweisen und zugleich in der Lage sind, Probleme aus der
Perspektive der Gesamtorganisation im Zusammenhang zu sehen50. Die
dafür erforderlichen Einblicke in unterschiedliche Bereiche wie auch der
Überblick über die Gesamtsituation („Horizonterweiterung“) lassen sich
durch die Rotation auf verschiedene Stellen erreichen51.
➣
Bessere Beurteilung von Führungskräften: Das tatsächliche Potential
von Nachwuchskräften lässt sich besser beurteilen, wenn sie sich unterschiedlichen Herausforderungen stellen und an unterschiedlichen Stellen
bewähren müssen52.
➣
Führungskräfte als „Change Agents“: Rotierende Führungskräfte können
als Motor für Änderungen und Neuerungen wirken bzw. üben eine
Multiplikatorenfunktion aus53.
III. Formen der Job-Rotation
Die Umsetzung der beschriebenen Ziele erfolgt – entsprechend der verwendeten Definition der Job-Rotation – durch den planmäßigen Arbeitsplatzwechsel der für die Rotation ausgewählten Mitarbeiter. Dieser ggf. mehrfache
Wechsel kann jeweils in verschiedene Richtungen erfolgen. Hieraus ergibt
sich eine Anzahl an Varianten, die sich anhand der Bewegungsrichtung der
rotierenden Mitarbeiter darstellen lassen. Die nachfolgende Grafik zeigt die
grundlegenden Gestaltungsparameter und Dimensionen der Job-Rotation und
erlaubt damit zugleich eine erste Annäherung an die konkrete Umsetzung von
Rotationen.
50
Vgl. Breisig, Thomas/Krone, Frank, in: Personal 8/1999, S. 410; Leis, Günther, in:
Verwaltung und Fortbildung 2/1994, S. 105 (119 f.); Jeserich, Wolfgang, PersonalFörderkonzepte, S. 276; sowie in Bez. auf das BMI, Kann, Rainer, in: Verwaltung
und Fortbildung 4/1999, S. 239 (243).
51
(263); Breisig, Thomas / Krone, Frank, in: Personal 8/1999, S. 410; Leis, Günther,
in: Verwaltung und Fortbildung 2/1994, S. 105 (119 f.); Jeserich, Wolfgang,
Personal-Förderkonzepte, S. 276.
52
(263).
53
Vgl. Joerger, Gernot in: Verwaltung – Organisation – Personal 6/1987, S. 262 (263);
Leis, Günther, in: Verwaltung und Fortbildung 2/1994, S. 105 (120).
20
III.1 Gestaltungsparameter und Dimensionen
Hierarchische
Bewegungsrichtung (1)
horizontal
vertikal
national
Bewegungsreichweite (3)
funktionsgebunden
funktionsübergreifend
international
funktionaler Horizont (2)
Abb. 3:
Gestaltungsparameter der Rotation54
Die Hierarchische Bewegungsrichtung (1) bezieht sich auf die Hierarchiestufe, auf die der Mitarbeiter rotiert. Die Rotation kann vertikal, also auf eine
andere Hierarchieebene erfolgen oder horizontal auf der bisherigen Ebene.
Der funktionale Horizont (2) bezieht sich auf den Funktionsbereich, also
darauf, ob der Mitarbeiter seinen Funktionsbereich verlässt (funktionsübergreifend) oder innerhalb des Bereichs verbleibt (funktionsgebunden). Die
Bewegungsreichweite (3) gibt die räumliche Dimension der Rotation
wieder55. Anhand der Mehrdimensionalität dieses Modells wird deutlich, dass
es zwischen allen Richtungen Schnittmengen, bzw. Kombinationsmöglichkeiten gibt.
Ein anderer Zugang zu den verschiedenen Formen der Rotation – speziell
in der öffentlichen Verwaltung – ergibt sich aus Abbildung 4.
54
In Anlehnung an Hungenberg, Harald, entnommen aus: Berthel, Jürgen, Personalmanagement, 6. Aufl., S. 275 (Abb. 87).
55
Siehe Mayntz, Renate, Soziologie der Verwaltung, S. 163. Mayntz unterscheidet die
Grundkategorien vertikale und horizontale Mobilität, Sachgebietsmobilität sowie
regionale Mobilität.
21
III.2 Ausdifferenzierungen von Rotationen – Merkmale und Varianten
Im Vergleich zu den in Abbildung 3 aufgeführten grundlegenden
Dimensionen und Gestaltungsparametern zeigt die nachfolgende Darstellung
(Abb. 4) eine detaillierte Struktur nach acht bestimmenden Unterscheidungsmerkmalen sowie daraus differenzierenden Praxisvarianten. Konkrete Ausprägungen der Rotation sind damit erfassbar.
Folgende Leitaspekte (Unterscheidungsmerkmale) lassen sich konstituieren:
a)
Zu welchem Dienstherren/Arbeitgeber wird rotiert?
b)
Wer rotiert?
Wird das Prinzip der Freiwilligkeit umgesetzt?
c)
An welchen Ort wird rotiert?
d)
Auf welche Stellen kann rotiert werden?
e)
Wie ist die Aufenthaltsdauer definiert?
f)
Wie weit reicht der Planungshorizont?
g)
Sind Richtlinien zur Steuerung vorgesehen?
Je nach konkreter Gestaltung der o. g. Merkmale leiten sich daraus die
speziellen Praxisformen (Varianten) von Rotationsverfahren ab.
22
23
Abb. 4:
Ausdifferenzierungen von Rotationen – Merkmale und
Varianten 56
Diese beiden in Abb. 3 und 4 dargestellten Ansätze zur Strukturierung von
Job-Rotation durch die Erfassung denkbarer Bewegungen wurde auch der
vorliegenden Untersuchung zugrunde gelegt. Entsprechend wurde versucht,
die Strukturierungsmerkmale und Varianten mit empirischen Methoden zu erfassen bzw. mittels einer Umfrage festzustellen, welche davon tatsächlich
praktiziert werden57.
III.3 Personalrotation und Personalumsteuerung/Personalabbau
Im Bereich der sog. Personalumsteuerung58 stehen nicht die Qualifizierung
des Personals im Vordergrund, sondern Fragen eines effizienten Personalein56
Nach: Joerger, Gernot, in: Verwaltung – Organisation – Personal 6/1987, S. 264.
57
Siehe Teil B des vorliegenden Forschungsberichtes, insbesondere Abschnitte I und II.
58
Personalumsteuerung wird hauptsächlich beeinflusst durch Maßnahmen im Bereich
der Verwaltungsmodernisierung. Hierzu gehören Änderungen in der Aufgabenstruktur, vor allem aber Reorganisationsmaßnahmen, z.B. die Auflösung bzw.
Fusionierung von Behörden oder die Vergrößerung von Zuständigkeitsbereichen.
24
satzes, insbesondere die Problematik der zwingenden Personalumsetzung und
des zwingenden Personalabbaus. Auch für die Personalumsteuerung könnten
Verfahren und Instrumente der Job-Rotation zum Einsatz gebracht werden.
Beiden Ansätzen – Personalentwicklung durch Rotation wie auch
Personalumsteuerung mittels Rotation – ist gemeinsam, dass es um die
Mobilitätsfähigkeit und -bereitschaft des Personals sowie daraus resultierende
Fach- und Sozialkompetenzen geht. Synergien sollten nach Möglichkeit genutzt werden. So kann die Auffassung vertreten werden, dass Personalumsteuerung mittels Rotation ebenfalls dem Bereich Personalentwicklung zuzuordnen ist, wenn Sie darauf gerichtet ist, den Personalüberhang für neue,
teilweise auch außerhalb der öffentlichen Verwaltung liegende Aufgabenfelder vorzubereiten.
Während bei der klassischen, qualifizierenden Personalentwicklung noch
bestimmte Spielräume der Personalverwaltung bestehen, welche Maßnahmen
wann und für welchen Personenkreis getroffen werden sollten, ergibt sich die
unumstößliche Notwendigkeit für Personalumsteuerungen häufig aus den
oben geschilderten Sachzwängen.
Die Nutzung der Rotation als Personalumsteuerungs-Instrument erscheint
umso wichtiger, da Personalumsteuerung derzeit einen hohen praktischen
Stellenwert einnimmt. Abschnitt V.2 in Teil A des Forschungsberichtes verdeutlicht die aktuellen Dimensionen. Das „idealtypische Modell“ für
Rotationen (s. Teil C.IV) geht ebenfalls davon aus, dass Personalentwicklung
und Personalumsteuerung durch Rotationsmaßnahmen zu integrieren seien.
III.4 Personalrotation als Korruptionsprävention
Bei dieser Variante der Job-Rotation steht die Korruptionsprävention im
Vordergrund. Sie wurde insbesondere für Mitarbeiter im Bereich Beschaffung
bzw. Einkauf bereits 1995 diskutiert59. So sollen dabei z. B. die Verantwortlichen in der Einkaufsabteilung alle 4 bis 5 Jahre wechseln, damit die Beziehung zu einzelnen Lieferanten nicht zu persönlich wird60.
Diese Form der Rotation erscheint für den Bereich der Beschaffung in der
öffentlichen Verwaltung als Maßnahme zur Korruptionsbekämpfung grundDiese Determinanten haben Folgen für den Personalbedarf, Personaleinsatz sowie
den Personalabbau. Grundsätzlich gilt hierbei, dass das Personal den Aufgaben
folgen soll. Betriebswirtschaftlich ist zu sichern, dass die notwendige Menge
Personal an der erforderlichen Stelle eingesetzt werden kann.
59
Vgl. Hoffritz, Jutta, in: Wirtschaftswoche 41/1995, S. 132 f.
60
Vgl. Hoffritz, Jutta, in: Wirtschaftswoche 41/1995, S. 132 f.
25
sätzlich geeignet. Aufgrund der Komplexität der Vergabe öffentlicher Aufträge dürfte sich hier das auch für die private Wirtschaft diskutierte Problem
des erforderlichen Spezialwissens der Mitarbeiter und dessen adäquatem
Ersatz durch Rotierende besonders stellen. Nach der hier vertretenen Ansicht
schließt dies eine Teilnahme der Beschäftigten an der Rotation nicht grundsätzlich aus. Eine Darstellung der mit diesem Bereich verbundenen speziellen
Aspekte muss jedoch einer gesonderten Untersuchung vorbehalten bleiben.
III.5 Job-Rotation als arbeitsmarktpolitische Maßnahme
Bei einer weiteren Form der Job-Rotation wird die beschriebene Grundform –
der systematische Arbeitsplatzwechsel zur Verbesserung der beruflichen
Qualifikation – um eine arbeitsmarktpolitische Komponente ergänzt.
Ziel der Rotation als arbeitsmarktpolitische Maßnahme ist einerseits die
Sicherung des Unternehmenserfolges durch die Förderung der Weiterbildung
sowie andererseits die Integration von Erwerbslosen während dieser Zeit.
Die klassische Form dieses Instrumentes sieht vor, dass ein Beschäftigter
für einen Zeitraum von maximal einem Jahr eine – häufig außerbetriebliche –
Weiterbildung wahrnimmt61 und für diesen Zeitraum von einem geeigneten,
zuvor qualifizierten und ggf. eingearbeiteten Arbeitslosen62 vertreten wird.
Mit Beginn des Jahres 2002 wurde Job-Rotation als Instrument der
aktiven Arbeitsmarktpolitik im Sozialgesetzbuch (SGB III) als Bestandteil des
Job-AQTIV-Gesetzes verankert. In der Praxis wird dies jedoch kaum in Anspruch genommen63.
Als Vorteil aus Unternehmenssicht wird angesehen, dass sich durch diese
Konstruktion auch für im Grunde nicht ersetzbare Fachkräfte die Möglichkeit
zur Teilnahme an längeren Weiterbildungsmaßnahmen bietet64. Zielgruppe
sind hier vorwiegend kleinere und mittlere Unternehmen, für die ansonsten
derartige Möglichkeiten zur Weiterqualifizierung ihrer Mitarbeiter nur schwer
zugänglich wären65.
61
Vgl. Schneider, Jürgen, in: Handbuch Personalentwicklung, 2. A. 1, S. 2.
62
Vgl. Bundesverband Job-Rotation, im Internet unter: http://www.job-rotation.de
(Stand: 01.09.2006) sowie Oschmansky, Heidi/Schmid, Günther/Uhrig, Bettina,
Qualifikation und Beschäftigung, S. 47 und 48.
63
Vgl. Bundesverband Job-Rotation, im Internet unter: http://www.job-rotation.de
(Stand: 01.09.2006).
64
Vgl. Schneider, Jürgen, in: Handbuch Personalentwicklung, 2.A.1, S. 7.
65
Vgl. Sunter, Sabine, in: Wirtschaft und Weiterbildung, Okt. 1999, S. 20 f.
26
Im Hinblick auf die arbeitslosen Stellvertreter wird darin eine Möglichkeit
zur Verbesserung ihrer beruflichen Qualifikation und einer zumindest zeitweisen Wiedereingliederung in das Berufsleben gesehen – bis hin zur unmittelbaren Übernahme in das Unternehmen66.
Grundsätzlich erscheint diese Form der Job-Rotation auch auf die
öffentliche Verwaltung übertragbar – insbesondere für den Bereich der
Leistungsverwaltung bzw. der öffentlichen Unternehmen. Eine genauere
Untersuchung der spezifischen Probleme, die sich in diesem Zusammenhang
stellen, lässt sich jedoch im Rahmen dieser Untersuchung nicht vornehmen.
III.6 Praxisbeispiele für die Job-Rotation
Praxisbeispiele für die Job-Rotation finden sich in der Literatur vorwiegend in
Bezug auf die Privatwirtschaft. Drei Beispiele sollen die beschriebenen Implikationen und Varianten verdeutlichen.
III.6.1
Porsche-AG
Personalentwicklung durch Job-Rotation in der Produktion
Zur Steigerung von Qualität, Flexibilität und Motivation im Bereich
Motorenbau rotieren die Mitarbeiter eines Meisterbereichs dort planmäßig
über 2 Jahre hinweg auf alle Tätigkeiten, die zu erfüllen sind67. Am Ende
einer Rotation soll der Mitarbeiter in der Lage sein, einen Motor alleine zusammenzubauen, also einen hohen Grad an Komplexität zu beherrschen,
flexibel einsetzbar sein und aufgrund höherer Arbeitszufriedenheit bessere
Ergebnisse liefern68.
III.6.2
Postbank-AG
Personalentwicklung durch Job-Rotation im Dienstleistungsbereich
Vorgaben für die Teamarbeit in den Niederlassungen der Postbank sind
u. a. die vollständige Bearbeitung von Vorgängen und die Arbeitsplatzrotation
66
Vgl. Schneider, Jürgen, in: Handbuch Personalentwicklung, 2.A.1, S. 7; Sunter,
Sabine, in: Wirtschaft und Weiterbildung 6/1999, S. 20 f.
67
Bsp. wiedergegeben bei Fuchs, Jürgen, in: Harvard Business Manager 4/1998, S. 3
(10).
68
Bsp. wiedergegeben bei Fuchs, Jürgen, in: Harvard Business Manager 4/1998, S. 3
(10).
27
innerhalb des Teams69. Auf der Grundlage eines durch das jeweilige Team
selbst festgelegten Plans rotieren die Mitarbeiter auf die unterschiedlichsten
Aufgaben. Auf diese Weise lässt sich eine breitere und z. T. auch höhere
Qualifikation erzielen. Ein weiteres Motiv für die Einführung der Rotation
sind u. a. anstehende strukturelle Veränderungen, die so besser bewältigt
werden sollen: Erreicht werden soll dies mit den durch die Rotation lerngeübten und motivierten Mitarbeitern70.
III.6.3
MTU – Motoren- und Turbinen-Union München
Führungskräfteentwicklung durch Rotation
Ziel der Führungskräfteentwicklung bei MTU ist es, bei Potentialträgern
ein hohes Maß an Flexibilität, eine unternehmensweite Sichtweise, breites
Wissen, Verständnis für Prozessketten sowie die Fähigkeit zu strategischem
Denken und Handeln zu erreichen71. Zentrales Qualifizierungsinstrument ist
dabei die verbindliche, planmäßige und bereichsübergreifende Rotation in
horizontaler und vertikaler Richtung. Sie findet insbesondere in frühen und
mittleren Karrierephasen statt72. Neben der Einbindung in ein Personalentwicklungskonzept wird dabei der Orientierung an Geschäftsfeldstrategien besondere Bedeutung beigemessen („strategischer Qualifikationsbedarf“).
Flankierend wird eine Reihe von Maßnahmen ergriffen, wie z. B. Führungsund Fördergespräche, die Begleitung durch „Paten“ bei der Einarbeitung in
einem neuen Bereich, Weiterbildungen u. ä73.
Die Beispiele verdeutlichen die vielfältigen Einsatzfelder der Job-Rotation als
Instrument der Personalentwicklung. Erkennbar wird, dass sowohl in unterschiedlichen Sektoren (Produktion und Dienstleistungssektor) als auch auf
unterschiedlichen Qualifikationsniveaus (Facharbeiter bzw. Fachangestellte
wie auch Führungskräfte) auf dieses Instrument zurückgegriffen wird.
Auffällig sind dabei Ähnlichkeiten in der Zielsetzung. Mitarbeiter sollen im
Hinblick auf anstehende Veränderungen flexibler einsetzbar sein (s. auch Teil
A, III.3, Personalumsteuerung), Eigenverantwortung zeigen und aufgrund
höherer Arbeitszufriedenheit ihre Tätigkeit besser motiviert verrichten. Die
Berichte aus der Unternehmenspraxis decken sich insoweit in einem hohen
69
Vgl. hierzu Dejung, Klaus / Moog, Manfred, in: Personalführung 4/1998, S. 50 (53).
70
Vgl. hierzu Dejung, Klaus / Moog, Manfred, in: Personalführung 4/1998, S. 50 (53).
71
Vgl. Gerster, Claudia / Sternheimer, Jörg, in: Personalführung 4/1999, S. 60.
72
73
28
Maße mit den in der Literatur beschriebenen Zielen und Überlegungen.
Weitere Übereinstimmungen zeigen sich bei der Institutionalisierung der
Rotation und ihrer konzeptionellen wie auch strategischen Einbindung, denen
jeweils große Bedeutung beigemessen wird.
Der hohe Stellenwert von Institutionalisierung, konzeptioneller Einbindung sowie strategischer Ausrichtung führte zu der Frage, welche Rolle
diese Faktoren in der öffentlichen Verwaltung einnehmen und wurde daher in
die empirische Untersuchung einbezogen (s. Teil B, Abschnitt II und Teil C,
Abschnitte II.1, II.4 und III).
IV. Schwierigkeiten und mögliche Nachteile der Job-Rotation
Neben den bereits dargestellten positiven Aspekten der Job-Rotation werden
in der Literatur auch Nachteile bzw. Schwierigkeiten bei der Umsetzung beschrieben. Die Diskussionsbeiträge der in Teil C dokumentierten Fachtagung
legten ebenfalls einige mit Rotationsprozessen verbundene Problemfelder dar
(s. Abschnitte II.4 und III.6, III.9, III.10).
Zur besseren Übersicht sollen sie in der nachfolgenden Darstellung – entsprechend der Einteilung bei Joerger74 – in drei Gruppen unterteilt werden.
Dies sind die Nachteile aus Sicht der Mitarbeiter, Nachteile aus Sicht der
Fachabteilung und Nachteile aus Sicht des Personalmanagements.
IV.1 Mögliche Nachteile aus Sicht der Mitarbeiter
➣
Hohe Arbeitsbelastung: überdurchschnittliche Arbeitsbelastung für den
Rotierenden während der Einarbeitung, insbesondere auch bei zeitlicher
Überlappung zwischen vorherigem und neuem Arbeitsinhalt75;
➣
demzufolge und durch eine ggf. erforderliche räumliche Trennung
werden auch negative Folgen im privaten Lebensbereich erwartet76;
➣
die Arbeitsinhalte der neuen Stelle sind weniger interessant77;
74
75
Vgl. Breisig, Thomas / Krone, Frank, in: Personal 8/1999, S. 410 (411); Gerster,
Claudia / Sternheimer, Jörg, in: Personalführung 4/1999, S. 60; Jeserich, Wolfgang,
Personal-Förderkonzepte, S. 281 f.
76
Vgl. Breisig, Thomas / Krone, Frank, in: Personal 8/1999, S. 410 (411); Joerger,
Gernot, in: Verwaltung – Organisation – Personal 6/1987, S. 265 ff.
77
29
➣
möglicherweise geringeres Ansehen der neuen Stelle78;
➣
ggf. schlechtere Arbeitsbedingungen79;
➣
Angst vor Überforderung (u. a. wegen unterbleibender Einarbeitung auf
der neuen Stelle), aber auch Angst vor Unterforderung80;
➣
befürchtete Rolle als „Lückenbüßer“: Einsatz dort, wo „Not am Mann
ist“81;
➣
finanzielle Nachteile, z. B. höhere Lebenshaltungskosten am neuen
Dienstort, werden befürchtet82;
➣
höherer Zeitaufwand für Wege zur (neuen) Arbeitsstelle83.
IV.2 Mögliche Nachteile aus Sicht der Fachabteilung
➣
Die generell hohe Arbeitsbelastung sowie knappe personelle Ressourcen
machen die Rotation oft nahezu unmöglich. Die Vorgesetzten sehen sich
deswegen kaum im Stande, ihre Leistungsträger freizugeben bzw. neue,
fachfremde Mitarbeiter einzuarbeiten; sie tragen „Last und Risiko“ für
die Bewährung des neuen Mitarbeiters84.
➣
Die knappe Verweildauer speziell von Führungskräften führt vermehrt
zur Orientierung an kurzfristig realisierbaren Erfolgen und dies u. U. zu
Lasten der langfristigen Entwicklung in der betroffenen Abteilung85.
➣
Langsam anwachsende Probleme, für deren Erkennen Erfahrung am
Arbeitsplatz notwendig ist, können eventuell unerkannt bleiben86. So
können bspw. informelle „Frühwarnsysteme“ ausfallen, die nur aufgrund
der durch jahrelange Facherfahrung gewonnenen Sensibilität
funktionieren.
78
79
80
81
82
83
84
Vgl. Gerster, Claudia / Sternheimer, Jörg, in: Personalführung 4/1999, S. 60;
Jeserich, Wolfgang, Personal-Förderkonzepte, S. 281 f.; Breisig, Thomas / Krone,
Frank, in: Personal 8/1999, S. 410 (411).
85
Vgl. Breisig, Thomas / Krone, Frank, in: Personal 8/1999, S. 410 (411).
86
30
➣
Geringeres Engagement der „Neuen“, falls sie die Stelle nur als Durchgangsstation betrachten87.
➣
Die Stamm-Mitarbeiter des aufnehmenden Teams müssen sich häufig
auf neue, rotierende Führungskräfte einstellen, eingespielte erfolgreiche
Normen und Routinen werden in Frage gestellt und müssen sich ebenso
neu einpendeln wie die Zusammenarbeit in der Abteilung88.
➣
Höheres Konfliktpotential in neuen personellen Konstellationen;
➣
Gefahr von Verzögerungen und Stockungen in betrieblichen Arbeitsabläufen während der Einarbeitungszeiten bis hin zu höherer Fehlerquote89;
➣
beträchtlicher Aufwand des Stamm-Teams für die Einarbeitung des
neuen Kollegen90;
➣
Know-how-Einbußen durch den Weggang erfahrener Kräfte91.
IV.3 Mögliche Nachteile aus Sicht des Personalmanagements
➣
Job-Rotation scheint nur bei ausreichender Personaldecke möglich; eine
„Tauschkette“ macht am Ende ggf. sogar Neueinstellungen erforderlich92.
➣
Es besteht die Notwendigkeit, eine ausreichende Anzahl zum Tauschen
geeigneter Stellen zu erreichen. Innerhalb zu kleiner Institutionen (z. B.
kleinere Kommunalverwaltung) existieren i. d. R. nicht genügend
Stellen, die in eine Rotation einbezogen werden können93.
➣
Einzelne Bereiche bzw. Behörden versuchen, geeignete Stellen für ihre
eigenen Beschäftigten zu „behalten“, diese stehen dann evtl. für
Rotationszwecke nicht zur Verfügung94.
87
88
Vgl. Breisig, Thomas / Krone, Frank, in: Personal 8/1999, S. 410 (411).
89
Vgl. Berthel, Jürgen, Personalmanagement, 6. Aufl., S. 276; vgl. Joerger, Gernot, in:
Verwaltung – Organisation – Personal 6/1987, S. 265 ff.
90
91
92
Vgl. Jeserich, Wolfgang, Personal-Förderkonzepte, S. 282.
93
Vgl. Joerger, Gernot, in: Verwaltung – Organisation – Personal 6/1987, S. 265 ff.;
sowie Teil A, Abschnitt V.2, Fußnote 122.
94
Vgl. Flendt, Maria / Wurst, Claudia, in: Innovative Verwaltung 11/2003, S. 21 (23).
31
➣
Rotation als eine zusätzliche und aufwändige Daueraufgabe des
Personalmanagements95 bedeutet Aufgabenzuwachs und erheblichen
Mehraufwand bzw. Mehrkosten durch Planung, Implementierung und
Begleitung der Maßnahmen.
➣
Die Notwendigkeit, Personalentscheidungen zu zentralisieren, um
Rotationspfade selbst und deren Attraktivität für die Mitarbeiter aufrecht
zu erhalten steht u. U. im Widerspruch zur ansonsten dezentralen
Ressourcenverantwortung96.
➣
Ggf. Abwandern guter Arbeitskräfte bei Rotation in andere Behörden,
falls sie dort bessere Bedingungen vorfinden97;
➣
Mehrkosten, z. B. durch Fortbildungen, Fahrten, Umzüge und
Trennungsgelder der rotierenden Mitarbeiter98;
➣
tarifrechtliche/dienstrechtliche Probleme99.
➣
Die Rotation als sehr langfristig angelegtes Instrument ist nur schwerlich
mit kurzfristigen bzw. kurzfristig notwendigen Veränderungen (z. B.
Reorganisation, Umstrukturierungen bis hin zum Wegfall ganzer
Hierarchieebenen oder Behörden) zu vereinbaren100.
Aufgabe der Personalentwicklung wäre es, geeignete präventive, stützende
oder begleitende Maßnahmen zu generieren, die die o. g., befürchteten oder
realen Nachteile abmildert.
V. Der Stellenwert der Personalrotation für die öffentliche Verwaltung
in der aktuellen Diskussion
Aus den bisherigen Ausführungen zur Job-Rotation als Instrument der
Personalentwicklung lässt sich bereits ein vorläufiges Resümee ziehen. So
wird sie zwar unumstritten als geeignetes Instrument einer effektiven
95
96
97
98
99
Vgl. Joerger, Gernot, in: Verwaltung – Organisation – Personal 6/1987, S. 265 ff.;
sowie die ausführliche Darstellung bei Vaanholt, Silke, Human Ressource Management in der öffentlichen Verwaltung, S. 216-224.
100 Vgl. Flendt, Maria / Wurst, Claudia, in: Innovative Verwaltung 11/2003, S. 21 (23);
Breisig, Thomas / Krone, Frank, in: Personal 8/1999, S. 410 (414).
32
Personalentwicklung betrachtet. Zugleich werden jedoch auch eine Reihe an
Nachteilen und praktischen Schwierigkeiten, die sich im Zusammenhang mit
der Rotation ergeben, gesehen bzw. befürchtet. Diese werden jedoch in Kauf
genommen bzw. als durch geeignete Maßnahmen überwindbar erachtet. Der
Aufwand, der dafür zu betreiben ist, ist aus Sicht der meisten Autoren
allerdings relativ hoch. Die Frage, warum dann gerade in der öffentlichen
Verwaltung Personalentwicklung durch Rotation mit einem derartigen Aufwand betrieben werden sollte, liegt somit nahe; dies um so mehr, wenn man
die dort derzeit vorherrschenden finanziellen Rahmenbedingungen mit in Betracht zieht. Aus Sicht der Fachliteratur sprechen hierfür jedoch auch unter
diesen „Knappheitsbedingungen“ gewichtige Gründe, die zum Teil in gesellschaftlichen Rahmenbedingungen zu finden sind. Auf sie soll nachfolgend
eingegangen werden.
V.1 Steigerung der Qualifikationsanforderungen
V.1.1
Lebenslanges Lernen
Kern der Argumentation ist der angenommene allgemeine Trend zu einem
weiteren Anstieg der Qualifikationsanforderungen. Dies beinhaltet zunächst
die Vermehrung und Erweiterung von Anforderungen an die Mitarbeiter: Die
Erstausbildungsleistungen in der Berufsausbildung reichen immer weniger
aus, um für das gesamte Berufsleben qualifiziert zu sein. Folglich muss über
Fort- und Weiterbildung nach- bzw. neuqualifiziert werden; lebenslanges
Lernen wird zum Erfordernis101. Zwar ergeben sich in Bezug auf einzelne
Branchen oder Berufsfelder Unterschiede, auch zwischen privater Wirtschaft
und öffentlicher Verwaltung, doch der allgemeine Trend zu einem
qualitativen und quantitativen Anstieg der Qualifikationsanforderungen trifft
für die öffentliche Verwaltung gleichermaßen zu102.
Bezüglich der Ursachen für diese Entwicklung werden an erster Stelle die
Auswirkungen der in immer kürzeren Zyklen erfolgenden technischen Entwicklung genannt, die zu einer drastischen Verkürzung der Halbwertzeit des
beruflichen Wissens führt103. Hierbei wird als wichtigstes und augenfälligstes
Beispiel vor allem das Gebiet der Informationstechnologie angeführt. Die sich
101 Vgl. Klages, Helmut, in: Verwaltung und Fortbildung 2/3/2002, S. 153.
102 Vgl. Klages, Helmut, in: Verwaltung und Fortbildung 2/3/2002, S. 153 f.
103 Vgl. Klages, Helmut, in: Verwaltung und Fortbildung 2/3/2002, S. 153; Busse, Beate,
in: Personalwirtschaft 1/2000, S. 21 (22 f.); Steffens, Georg, in: Verwaltung und
Fortbildung 4/1999, S. 225.
33
dort vollziehende Entwicklung hat den öffentlichen Sektor in Gänze erfasst
und die Arbeitsanforderungen einschneidend verändert.
Neben der Bedeutung der fachlichen Kompetenz erlangen fachübergreifende Basis- oder Schlüsselqualifikationen wie Teamfähigkeit, Sprachkenntnisse, gute Kommunikationsfähigkeit oder Flexibilität der Mitarbeiter
eine weiterhin zunehmende Bedeutung104. Diese kann man kaum i. R. der
Ausbildung erlangen sondern vorrangig durch Erfahrungslernen „on the job“.
Die Kompetenzanforderungen folgen
dabei der erforderlichen Interdisziplinarität der Aufgabenerfüllung: Die zu bewältigenden staatlichen und
kommunalen Aufgaben sind – bei steigender Tendenz – so komplex geworden, dass regelmäßig mehrere Fachleute aus verschiedenen Disziplinen
und Bereichen zusammenwirken müssen105.
Die nachfolgenden Abschnitte V.1.2 bis V.1.4 unterlegen und ergänzen
die o. g. Thesen des lebenslangen Lernens.
V.1.2
Neues Steuerungsmodell
Die internen Modernisierungsmaßnahmen der öffentlichen Verwaltung haben
immense Auswirkungen auf die Anforderungen an die Mitarbeiter auf allen
Verwaltungsebenen. Sie ergeben sich insbesondere im Bereich der „Neuen
Steuerung“, die – zumindest in der Theorie – eine Dezentralisierung der
Ressourcen- und Ergebnisverantwortung mit sich bringt. Dies führt zu einer
Ausweitung der Verantwortung der Mitarbeiter, die ohne zusätzliches Wissen
nicht zu leisten ist106. Hinzu kommen steigende Erwartungen der Bürger an
die Servicequalität und Kundenorientierung der Verwaltung. Damit verbunden ist die Entwicklung einer dienstleistungsorientierten Verwaltungskultur („von der Hoheitsverwaltung zum Dienstleistungsbetrieb“). So verlangt
das z. B. in Bürgerämtern vorherrschende Prinzip „alles aus einer Hand“ den
Mitarbeitern eine breite Qualifikation ab107.
104 Vgl. Klages, Helmut, in: Verwaltung und Fortbildung 2/3/2002, S. 153 (157).
105 Vgl. Eichhorn, Peter, in: Verwaltung und Fortbildung 1/2000, S. 25 (26 f.).
106 Vgl. Klages, Helmut, in: Verwaltung und Fortbildung 2/3/2002, S. 153 (155); Eichhorn, Peter, in: Verwaltung und Fortbildung 1/2000, S. 25 (29); Busse, Beate, in:
Personalwirtschaft 1/2000, S. 21 (22 f.).
107 Vgl. Klages, Helmut, in: Verwaltung und Fortbildung 2/3/2002, S.153 (155); Busse,
Beate, in: Personalwirtschaft 1/2000, S. 21 (22 f.).
34
V.1.3
Ökonomisierung des Verwaltungshandelns
Auch die noch andauernde Ökonomisierung und Managerialisierung der
Verwaltung108 bzw. des Verwaltungshandelns bringt ein breites Spektrum zusätzlicher Wissensanforderungen mit sich. So werden betriebswirtschaftliche
Kenntnisse erforderlich, die neben oder an die Stelle juristischer Kenntnisse
treten. Zur rechtmäßigen Aufgabenerfüllung der Verwaltung muss wirtschaftliches Verhalten treten, d. h., es müssen zukünftig im Rahmen rechtsstaatlichen Handelns ökonomisch bessere Alternativen ausgewählt werden. Dies
beinhaltet den effektiveren und effizienteren Einsatz der finanziellen,
personellen und organisatorischen Ressourcen, also eine Effizienz- Qualitätsund Wirtschaftlichkeitssteigerung des Verwaltungshandelns109. Dies wird
teilweise als der einschneidendste Wechsel von Qualifikationsanforderungen
der deutschen Verwaltung seit dem 19. Jahrhundert angesehen, der bisher
überwiegend jedoch noch nicht bewältigt worden sei110. Hierzu gehört ebenfalls ein zunehmender Wettbewerb („Aktivierung durch Wettbewerb“) von
Verwaltungen untereinander sowie mit privatwirtschaftlich arbeitenden und
kalkulierenden Unternehmen (Outsourcing, Contracting out)111. Dieser durchaus gewünschte Wettbewerbseffekt kann strategisch als Beitrag zur Globalisierung der Wirtschaft interpretiert werden: So wird ein Systemwettbewerb
mit den Nachbarstaaten entstehen, dem sich die öffentliche Verwaltung –
bereits heute – stellen muss112.
V.1.4
Kooperation der Verwaltung mit externen Partnern
Die Auswirkungen des „Aktivierenden Staates“, des „Verhandlungsstaates“
und der „Privatisierung“ bringen gleichfalls Veränderungen mit sich. Diese
unterschiedlichen Formen der zunehmenden, nicht hoheitlichen Kooperation
108 Vgl. hierzu nur König, Klaus, Zur Managerialisierung und Ökonomisierung der
öffentlichen Verwaltung, Speyerer Forschungsbericht Nr. 209, Speyer 2000.
109 Vgl. Eichhorn, Peter, in: Verwaltung und Fortbildung 1/2000, S. 25 (26 f.); Busse,
Beate, in: Personalwirtschaft 1/2000, S. 21 (22 f.).
110 Vgl. Eichhorn, Peter, in: Verwaltung und Fortbildung 1/2000, S. 25 (26); Klages,
Helmut, in: Verwaltung und Fortbildung 2/3/2002, S. 153 (157); Busse, Beate, in:
111 Vgl. Klages, Helmut, in: Verwaltung und Fortbildung 2/3/2002, S. 153 (156); Eichhorn, Peter, in: Verwaltung und Fortbildung 1/2000, S. 25 (28); Busse, Beate, in:
112 Vgl. Eichhorn, Peter, in: Verwaltung und Fortbildung 1/2000, S. 25 (28); Steffens,
Georg, in: Verwaltung und Fortbildung 4/1999, S. 225 (232).
35
von Verwaltungen mit anderen Akteuren bzw. deren Einbeziehung in die
Aufgabenerfüllung führt zu einer Vielzahl an neuen Anforderungen. Die Mitarbeiter müssen bspw. in der Lage sein, in höchst unterschiedlichen
Situationen erfolgreich zu verhandeln113. Hierzu gehören ggf. auch die Fähigkeiten, Gruppen und Projekte beratend zu begleiten, zu moderieren und zu
koordinieren.114 Erfolgt im Rahmen einer Privatisierung von staatlichen Aufgaben die eigentliche Aufgabendurchführung zukünftig durch Dritte (z. B.
öffentliche oder private Unternehmen, Private Partnership), hat dies wiederum
eine verstärkte Wahrnehmung von Planungs- und Überwachungsaufgaben
durch die Verwaltung zur Folge. Hierfür werden jedoch mehr entsprechend
qualifizierte Mitarbeiter im höheren oder gehobenen Dienst benötigt, die Zahl
an Mitarbeitern in „nachgeordneten“ Laufbahnen reduziert sich entsprechend
der Übertragung der Durchführung ihrer Aufgaben auf den „Dritten“. Die
weitreichende Folge ist u. U. eine drastische Reorganisation („Holdingstruktur statt Ämterverwaltung“)115.
Neue Anforderungen bringen ebenfalls die Auswirkungen der
europäischen Vereinigung und der „Europäisierung des Rechts“ mit sich, z.
B. die zunehmende Kooperation mit ausländischen Verwaltungen oder Antragstellern. In vielen Bereichen der Verwaltung werden dafür neben
speziellen Fachkenntnissen Fremdsprachenkompetenzen erforderlich116.
Damit einher geht die Internationalisierung im Zuge zunehmender Mobilität
von Unternehmen und Bevölkerung117. In diesen Zusammenhang gehören
auch die Auswirkungen der Entstehung der multikulturellen Einwanderungsgesellschaft. So wird auch hier die Fähigkeit, Sprachprobleme und den Umgang mit anderen Kulturen im alltäglichen Dienstverkehr bewältigen zu
können, zu einer aktuellen Herausforderung118.
113 Vgl. Klages, Helmut, in: Verwaltung und Fortbildung 2/3/2002, S. 153 (155); Eichhorn, Peter, in: Verwaltung und Fortbildung 1/2000, S. 25 (29 f.).
114 Vgl. Klages, Helmut, in: Verwaltung und Fortbildung 2/3/2002, S. 153 (155).
115 Vgl. Eichhorn, Peter, in: Verwaltung und Fortbildung 1/2000, S. 25 (29).
116 Vgl. Eichhorn, Peter, in: Verwaltung und Fortbildung 1/2000, S. 25 (26); Klages,
Helmut in: Verwaltung und Fortbildung 2/3/2002, S. 153 (156).
117 Vgl. Eichhorn, Peter, in: Verwaltung und Fortbildung 1/2000, S. 25 (26 f.).
118 Vgl. Klages, Helmut, in: Verwaltung und Fortbildung 2/3/2002, S. 153 (156); Eichhorn, Peter, in: Verwaltung und Fortbildung 1/2000, S. 25 (26).
36
V.2 Personalumsteuerung und -abbau
Ein weiterer Grund ist der anhaltende, weiterhin angestrebte Personalabbau in
der öffentlichen Verwaltung, der zu steigenden Anforderungen an das verbleibende Personal führt119. Durch ihn treten z. B. Leistungsdefizite der Mitarbeiter deutlicher zu Tage als in Zeiten üppiger Personalausstattung: Minderleistungen blieben zuvor entweder verborgen oder konnten kompensiert
werden. Das heißt, das vorhandene Personal muss qualitativ in die Lage versetzt werden, die Aufgaben genauso schnell und effizient zu erledigen, wie
dies in der Vergangenheit mit mehr Personal geschehen ist120. Durch die damit
z. T. einhergehende Personalknappheit ist es weiterhin zunehmend erforderlich, eine bessere Abstimmung von Personalplanung und Aufgabenplanung zu
erreichen. Dazu ist zukünftig ein häufigerer Wechsel von Mitarbeitern auf
unterschiedliche Arbeitsplätze oder auch zwischen Organisationen nötig
(Personalumsteuerung). Dies kann nur durch eine größere Verwendungsbreite
des Einzelnen erreicht werden. Eine eingeschränkte Eignung nur für bestimmte Arbeiten als Hindernis für einen Einsatz in einem anderen Bereich, in
dem die Arbeit vorhanden ist, wird auf Dauer zukünftig nicht hinnehmbar
sein121. Insofern scheint die Job-Rotation die angemessene Lern-, Trainingsbzw. Weiterbildungsform, die entsprechende Kenntnisse und Persönlichkeitseigenschaften arbeitsplatznah herausbilden kann122.
Die Brisanz von Personalabbau- und Personalumsteuerungsmaßnahmen
verdeutlichen die folgenden Beispiele aus ausgewählten Bundesländern (s.
Teil A, Abschnitt III.3 sowie Teil C, Abschnitt IV).
V.2.1
Personalumsteuerung und -abbau in Baden-Württemberg
Von der zum 01.01.2005 in Kraft getretenen Verwaltungsstrukturreform in
Baden-Württemberg sind insgesamt rd. 20.000 Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Landesverwaltung betroffen. Der größte Teil der Beschäftigten
wurde – abgesehen vom höheren Dienst – auf kommunale Dienstherren über-
119 Vgl. Klages, Helmut, in: Verwaltung und Fortbildung 2/3/2002, S. 153 (154); Leis,
in: Verwaltung und Fortbildung 2/1994, S. 105.
120 Vgl. Kann, Rainer, in: Verwaltung und Fortbildung 4/1999, S. 239f.
121 Vgl. Lorse, Jürgen, in: Verwaltung und Fortbildung 2/2000, S. 96 (101); Klages,
Helmut, in: Verwaltung und Fortbildung 2/3/2002, S. 153 (157).
122 Andererseits ist darauf hinzuweisen, dass Rotationsvorhaben eine sog. „kritische
Masse“ an Rotationsstellen wie Rotationsteilnehmern brauchen, um als effektives
Personalentwicklungsinstrument kontinuierlich und zielorientiert fungieren zu
können. Siehe auch Teil A, Abschnitt IV.3
37
geleitet. Alleine von den unteren und höheren Sonderbehörden und Landesoberbehörden wechseln allerdings innerhalb der Landesverwaltung rund
7.000 Beschäftigte zu den Regierungspräsidien123. Hinzu kommt weiterer
Veränderungsdruck im Personalbereich durch die Vorgabe, das bei den im
Zuge der Verwaltungsstrukturreform eingegliederten Dienststellen 20% der
Personal- und Sachkosten einzusparen sind sowie durch das mit dem Staatshaushaltsgesetz 2004 beschlossene Stelleneinsparprogramm im Umfang von
rund 2.500 Stellen im Zeitraum von 2004 bis 2008124.
V.2.2
Personalumsteuerung und -abbau in Bayern
In Bayern wurde im Jahr 2004 im Rahmen der Reform der Staatsforstverwaltung beschlossen, 20 % der Planstellen in der Forstverwaltung abzubauen,
wobei eine stark überproportionale Kürzung auf den höheren Dienst entfiel125.
Im Zuge des Verwaltungsumbaus ergaben sich zwangsläufig Änderungen im
Personalbedarf der einzelnen Behörden. Daher wurde zur Unterstützung der
Mitarbeiter und personalverwaltenden Stellen beim Staatsministerium der
Finanzen die „Personalbörse öffentlicher Dienst“ zur Vermittlung von
Dienstposten und Arbeitsplätzen eingerichtet. Die Personalbörse ist als
ressortübergreifender Marktplatz für Stellenausschreibungen und Stellengesuche konzipiert126.
V.2.3
Personalumsteuerung und -abbau in Berlin
Ein besonders dramatisches Beispiel für die Notwendigkeit von Personalabbau und Personalumsteuerung stellt die Situation im Land Berlin dar.
Berlin befindet sich momentan noch in einer extremen Haushaltsnotlage, die
vor allem durch die Höhe der Personalkosten bedingt ist. Deswegen ist schon
in der Vergangenheit der Personalabbau forciert worden. Zwischen 1992 und
2004 sind bereits 62.000 Stellen in der Berliner Verwaltung abgebaut worden.
Dennoch beträgt die personelle Überausstattung Berlins im Vergleich zum
Durchschnitt der Länder und Gemeinden zum Stichtag 31.12.2002 immer
123 Brenski, Carsten (Hrsg.), Aktivitäten auf dem Gebiet der Staats- und Verwaltungsmodernisierung in den Ländern und beim Bund 2003-2004, S. 17.
124 Brenski, Carsten (Hrsg.), Aktivitäten auf dem Gebiet der Staats- und Verwaltungsmodernisierung in den Ländern und beim Bund 2003-2004, S. 23 f.
38
noch ca. 40.000 Beschäftigte. Bis 2012 sollen noch ca. 25.000 Stellen abgebaut werden, um den angestrebten Personalbestand von dann ca. 109.000
Vollbeschäftigten zu erreichen127. Dies soll mit der vom Senat im Jahre 2003
beschlossenen „Neuordnungsagenda“ erreicht werden, die mit über 50 aufgabenkritischen Projekten eine flächendeckende Neuordnung des Aufgabenbestandes sowie der organisatorischen Strukturen und Prozesse in der Berliner
Verwaltung vorsieht128. Im Zuge dieses Prozesses wird es zwangsläufig zu
Personalabbau und Umschichtungen beim Personaleinsatz kommen.
Zur Unterstützung des mit dem Aufgabenumbau verbundenen Personalabbaus wurde zum 01. Januar 2004 durch das Berliner Stellenpoolgesetz129
erstmals in Deutschland im Land Berlin eine eigenständige Behörde
(Zentrales Überhangmanagement – ZeP) geschaffen, in der der Personalüberhang organisatorisch zusammengefasst wird. Die Zuweisung der Überhangkräfte zu dieser der Senatsverwaltung für Finanzen nachgeordneten Behörde
erfolgt durch Versetzungen von den einzelnen Bezirks- und Senatsverwaltungen130. Die formale sowie faktische Herauslösung der Überhangkräfte
aus den bisherigen Aufgabenbereichen soll es den betroffenen Dienststellen
ermöglichen, die Aufgabenkritik fortzuführen und unter Anpassung des
Personalbedarfs die jeweiligen Geschäftsprozesse zu optimieren131.
Das ZeP, in dem mit Stand November 2005 als Stammpersonal 76 Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter beschäftigt sind132, hat folgende Aufgaben133:
127 Brenski, Carsten (Hrsg.), Aktivitäten auf dem Gebiet der Staats- und Verwaltungsmodernisierung in den Ländern und beim Bund 2003-2004, S. 82; Buschmann,
Peter/Haenecke, Henrik, in: Innovative Verwaltung 3/2005, S. 37 ff. (38).
129 Gesetz zur Einrichtung eines Zentralen Personalüberhangmanagements (Stellenpool)
(Stellenpoolgesetz – StPG) vom 09.12.2003, GVBl. 2003, S. 589 ff.
130 Die Klage eine Berliner Beamtin gegen die Versetzung zur ZeP als „Stellenpool“
hatte keinen Erfolg. Der Stellenpool bezwecke gerade, eine amtsangemessene Beschäftigung für die Klägerin zu finden (VG Berlin, Az. VG 5 A 210, s. a. FAZ vom
01.10.2004).
131 Buschmann, Peter/Haenecke, Henrik, in: Innovative Verwaltung 3/2005, S. 37 ff.
(38).
132 Siehe im Internet: http://www.berlin.de/senfin/zep/zahlen.html, Stand: 10.01.2006.
Weitere Informationen unter: http//:www.berlin.de/zep/ (Stand: 20.09.2006).
133 Buschmann, Peter/Haenecke, Henrik, Innovative Verwaltung 3/2005, S. 37 ff.
(38 f.).
39
➣
Akquisition von Einsatzmöglichkeiten auf dauerhafte Stellen oder
vorübergehende Einsätze innerhalb der Landesverwaltung oder (auf
freiwilliger Basis für die Betroffenen) außerhalb des Landesdienstes,
➣
Beratung und Vermittlung der Personalüberhangkräfte (vorrangig dauerhaft, auf interne, freiwerdende Positionen, nachrangig auf interne oder
externe Übergangseinsätze),
➣
Motivierung und bedarfsorientierte Qualifizierung der Überhangkräfte.
Ende 2005 waren rund 4.650 Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter zum ZeP versetzt, seit Dienstbeginn am 01.01.2004 wurden durch das ZeP ca. 2.000
Stellen abgebaut134.
V.2.4
Personalumsteuerung und -abbau in Hessen
Im Land Hessen sind rund 9.200 Stellen in der Landesverwaltung einzusparen
(Stand 2004). Die Definition der Überhangbereiche und die Anzahl der betroffenen Stellen wurden durch Artikel 1 des Zukunftssicherungsgesetzes
festgelegt. Danach ist die mit der Verlängerung der Arbeitszeit für die
Beamten verbundene Effizienzrendite in Höhe von umgerechnet rund 4.000
Stellen abzuschöpfen. Darüber hinaus sind durch die Erschließung weiterer
Rationalisierungspotenziale – durch Nutzung der im Zukunftssicherungsgesetz vorgesehenen Möglichkeit der Reduzierung der Einsparvorgaben um
10 % – nochmals rund 5200 Stellen einzusparen135.
Durch Kabinettbeschluss vom 22. Dezember 2003 hat die Landesregierung der Umwandlung der Personalentwicklungsbörse (PEB) in eine
Personalvermittlungsstelle (PVS) zugestimmt136. Zentrale Aufgabe der PVS
ist es, die erforderliche Personalumsteuerung aus den vorgegebenen Überhangbereichen der Landesverwaltung auf freie Stellen vorzunehmen. Neueinstellungen sollen weitgehend vermieden und freiwerdende Stellen durch
Personalumschichtungen aus Überhangbereichen wiederbesetzt werden.
134 Siehe im Internet: http://www.berlin.de/senfin/zep/zahlen.html, Stand: 10.01.2006.
135
Diese und die folgenden Angaben zum Land Hessen finden sich in Brenski, Carsten
(Hrsg.), Aktivitäten auf dem Gebiet der Staats- und Verwaltungsmodernisierung in
den Ländern und beim Bund 2003-2004, S. 213f.
136
Die PVS dient neben der Vermittlung von Arbeitsplätzen aus Überhangbereichen der
Koordination des „Landesrotationsverfahrens“, s. dazu den Vortrag von MichelHerrlich / Muth in Teil C II.4 sowie die Mobilitäts-Richtlinie des Landes Hessen im
Anhang.
40
Für den auf das Jahr 2004 entfallenden Anteil in Höhe von 1957 Stellen
wurde das Personalkostenbudget der Ressorts im Haushalt 2004 bereits entsprechend gekürzt. Die hessische Landesregierung strebt an, den betroffenen
Beschäftigten über die PVS eine adäquate und interessante neue Stelle zu
vermitteln. Im Vordergrund steht der besoldungs- bzw. vergütungsgerechte
Einsatz der Betroffenen, der Arbeitsplatzwechsel soll von den Betroffenen
auch als Chance gesehen und genutzt werden kann. Deshalb stellt die Landesregierung ein umfassendes Angebot an Qualifizierungsmaßnahmen bereit, die
eine berufliche Weiterentwicklung ermöglichen sollen. Ziel ist es darüber
hinaus, eine Vermittlung auf eine Stelle möglichst innerhalb der jeweiligen
Region vorzunehmen.
V.2.5
Personalumsteuerung und -abbau in Niedersachsen
Die im Mai 2003 eingeleitete Neustrukturierung der Landesverwaltung mit
einem Wechsel von der Drei- zur Zweistufigkeit der Aufbauorganisation
durch Auflösung der Bezirksregierungen war u.a. mit der Vorgabe verbunden,
im Zuge des Reorganisationsprozesses insgesamt 6.743 Stellen einzusparen.
Wegen der gleichzeitigen Zielvorgabe, die Reformen sozialverträglich zu gestalten, werden die Entlastungen nicht bereits ab 2005 in voller Höhe wirksam, sondern durch den allmählichen Abbau künftig entbehrlicher Stellen
(kw-Stellen). Dieser Stellenabbau soll grundsätzlich nur im Rahmen natürlicher Abgänge, also insbesondere Ausscheiden aus Altersgründen erfolgen.
Da der Abbau aber beschleunigt werden soll, sind flankierende Maßnahmen
vorgesehen. Hierzu gehört ein genereller Einstellungsstopp (bis auf die Bereiche Schule und Polizei) sowie die Errichtung einer ressortübergreifenden
Job-Börse. Diese hat die Aufgabe, Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, deren
Stellen mit einem kw-Vermerk versehen worden sind, auf neue Arbeitsplätze
innerhalb der Landesverwaltung zu vermitteln. Hierzu sind der Job-Börse
durch die Dienststellen sowohl die – auf der Grundlage der kw-Vermerke – zu
vermittelnden Beschäftigten namentlich zu nennen als auch alle freien bzw.
frei werdenden Dienstposten für eine interne Vermittlung zu melden.
Notwendig werdende Arbeitsplatzwechsel werden dabei bedarfsgerecht durch
Qualifizierungsmaßnahmen begleitet137. Die fachliche Mobilität geht in
Niedersachsen sogar soweit, dass u.a. ehemalige Straßenwärter als „Schul-
137
Vorstehende Ausführungen zum Land Niedersachen sind entnommen aus Brenski,
Carsten (Hrsg.), Aktivitäten auf dem Gebiet der Staats- und Verwaltungsmodernisierung in den Ländern und beim Bund 2003-2004, S. 241ff., 244, 258f.
41
assistenten“ und Forstbeamte als Lehrer nach entsprechenden Qualifizierungsmaßnahmen im Schuldienst eingesetzt werden138.
V.3 Demographische Entwicklung
Eine Entwicklung, die in jüngster Zeit mehr und mehr in das allgemeine
Bewusstsein tritt, ist der Demographische Wandel139. Aufgrund der Veränderung der Alterstruktur der Bevölkerung („Alternde Gesellschaft“), wird
aus dem derzeit bestehenden quantitativen Arbeitskräfteüberschuss zwar kein
flächendeckender Arbeitskräftemangel resultieren, aber der Rekrutierungsspielraum – auch der Verwaltung – im Bereich der jüngeren Jahrgänge wird
zukünftig eingeschränkt. Ebenso steigt die Wahrscheinlichkeit von
qualifikatorischen und regionalen Ungleichgewichten zwischen Arbeitskräfteangebot und -nachfrage, bis hin zum Fachkräftemangel in einigen Wirtschaftsräumen140. Eine Konsequenz daraus ist die Aktivierung und Förderung
beruflicher Kompetenzen über die gesamte Erwerbsbiographie hinweg, um
die Mitarbeiter möglichst lange in Arbeit zu halten. Dies kann nur durch die
kontinuierliche Qualifizierung und Weiterbildung aller Altersgruppen erreicht
werden141. Hierzu zählt auch die Vermeidung einseitiger Spezialisierungen.
An ihre Stelle sollen die systematische Förderung von Kompetenzentwicklung und Flexibilität der Mitarbeiter durch laufbahnbegleitende
Tätigkeits- und Anforderungswechsel im Rahmen der Laufbahngestaltung
treten142.
138
Siehe in der Mitarbeiterzeitung für die Landesverwaltung Niedersachen, ReformZeit
Nr. 2/ Mai 2005 den Artikel „Vom Forstamt ins Lehramt – eine Herausforderung“,
online:
http://www.reformzeit.niedersachsen.de/master/C10081230_N2225333_L20_D0_I2
153585.html sowie in ReformZeit Nr. 4/ Dezember 2005, den Artikel „Das ist der
Job, den ich machen wollte“ online:
http://www.reformzeit.niedersachsen.de/master/C18509744_N2225333_L20_D0_I2
153585.html; Stand Oktober 2006.
139 Siehe u. a. die Veröffentlichungen der Bertelsmann-Stiftung im Rahmen der „Aktion
Demographischer Wandel“, z.B. im Internet unter http://www.aktion2050.de (Stand:
20.09.2006).
140 Vgl. Buck, Hartmut, in: Bullinger, Hans-Jörg (Hrsg.), Zukunft der Arbeit in einer
alternden Gesellschaft, S. 11.
141 Vgl. Buck, Hartmut, in: Bullinger , Hans-Jörg (Hrsg.), Zukunft der Arbeit in einer
alternden Gesellschaft, S. 11; Deutscher Bundestag, Dritter Bericht zur Lage der
älteren Generation in der Bundesrepublik Deutschland, Drs. 14/5130, S. 31.
142 Vgl. Weimer, Stefanie /Mendius, Hans-Gerhard/Kistler, Ernst in: Bullinger, HansJörg (Hrsg.), Zukunft der Arbeit in einer alternden Gesellschaft, S. 31.
42
V.4 Konsequenzen für die Personalarbeit
Bedingt durch die Bemühungen um Haushaltskonsolidierung im Zuge der
Finanzkrise lag bis zum Jahr 2000 der Schwerpunkt im Personalmanagement
einseitig auf der Personalkostenreduzierung143. Hinzu kam, dass in der Realität ganzheitliche Personalmanagementkonzepte fehlten. Zwar existierten in
einzelnen Bereichen bzw. Aufgabenfeldern schlüssige Konzepte, doch seien
diese selten mit den strategischen Verwaltungszielen verbunden und ebenso
wenig miteinander verzahnt144.
Demgegenüber sei das Personal als wichtigste Ressource des öffentlichen
Dienstes zu betrachten, was zugespitzt in der Aussage „Das Kapital des
öffentlichen Dienstes verlässt jeden Abend auf zwei Beinen den Arbeitsplatz“145 gespiegelt ist. Daher komme Beteiligung und Motivation der Mitarbeiter eine entscheidende Bedeutung im Reformprozess zu146.
Unter diesen Voraussetzungen und in Anbetracht der zuvor beschriebenen
Entwicklung werden eine Neuorientierung und ein höherer Stellenwert der
Personalentwicklung als bisher als wichtige Erfolgsfaktoren einer leistungsfähigen Verwaltung in der Zukunft postuliert147. Aus- und Weiterbildung im
öffentlichen Dienst seien von ausschlaggebender Bedeutung für die
Leistungsfähigkeit und Zukunftsfähigkeit der Verwaltung selbst – und damit
auch für die gesamte Volkswirtschaft148.
Auch dem „Druck der leeren Kassen“ in Bezug auf Aus- und Weiterbildung sollte daher nur insoweit nachgegeben werden, wie keine „Sparschäden“ eintreten, die die Leistungsfähigkeit des öffentlichen Dienstes –
auch im Vergleich mit der privaten Wirtschaft – verringern und zu einem
vermehrten Brachliegen des Potenzials der Mitarbeiter führen149. In Bezug auf
die angeführten Einsparziele wird vielmehr entgegengehalten, dass Investitionen in menschliches Leistungsvermögen besonders hohe Effizienzund Effektivitätserträge erbringen – „Man spart am besten, indem man quali143 Vgl. Busse, Beate, in: Personalwirtschaft 1/2000, S. 21; Steffens, Georg, in: Verwaltung und Fortbildung 4/1999, S. 225 (237).
144 Vgl. Busse, Beate, in: Personalwirtschaft 1/2000, S. 21 (24).
145 Vgl. Kann, Rainer, in: Verwaltung und Fortbildung 4/1999, S. 239 f.
148 Vgl. Eichhorn, Peter, in: Verwaltung und Fortbildung 1/2000, S. 25.
149 Vgl. Klages, Helmut, in: Verwaltung und Fortbildung 2/3/2002, S. 153 (164); im Ergebnis so auch Steffens, Georg, in: Verwaltung und Fortbildung 4/1999, S. 225
(237).
43
fiziert;“ daher sei der Qualifizierung hohe Priorität einzuräumen150. Hinzu
komme, dass sich Einsparungen im Bereich der Fort- und Weiterbildung
durch eine Steigerung der Effizienz und Effektivität der Weiterqualifizierung
erreichen ließen. Dies könne durch eine stärkere strategische Ausrichtung,
eine bessere Planung, eine stärkere Bedarfsorientierung und den gesteigerten
Einsatz von verwaltungsinterner Fortbildung – „Training on the Job“, insbesondere der Rotation – erreicht werden151. Als Beispiel dafür wird angeführt, dass die über Maßnahmen der Personalentwicklung zu erreichende
Verwendungsbreite, die fachliche Mobilität, nicht nur Leistungs- sondern
auch Rationalisierungsfaktor der Verwaltung sei. In Anbetracht des anhaltenden Umbaus der Verwaltung bis hin zur Auflösung ganzer Dienststellen
oder Verwaltungszweige ließe sich bereits zuvor vielseitig eingesetztes
Personal leichter an anderer Stelle unterbringen als lediglich einseitig geschulte Spezialisten, deren Fachgebiet weggefallen, privatisiert oder personell
so verkleinert wurde, dass ein Personalüberhang entstanden ist152.
Zu den weiteren Rahmenbedingungen und in Bezug auf bisher noch bestehende Defizite wird klargestellt, dass effektive Personalarbeit nicht nur aus
Einzelmaßnahmen bestehe. Der Personalkörper und die Personalarbeit der
Verwaltung müsse auf der Basis eines reformorientierten Gesamtkonzeptes
des Personalmanagements im Sinne der allgemeinen strategischen Zielsetzungen der Verwaltung gesteuert werden153. Auch die Personalentwicklung
müsse über in ein Gesamtkonzept integrierte Maßnahmen erfolgen, die
sowohl zur Qualifizierung wie auch zur beruflichen Förderung und zur
Motivation der Beschäftigten geeignet sind. D. h., sie muss künftig mehr
systematisch, integrativ, ganzheitlich und mittel- bis längerfristig angelegt
werden154.
150 Vgl. Klages, Helmut, in: Verwaltung und Fortbildung 2/3/2002, S. 153 (164); ebenso
schon Leis, Günther, in: Verwaltung und Fortbildung 2/1994, S. 113, m. w. N.
151 Vgl. Klages, Helmut, in: Verwaltung und Fortbildung 2/3/2002, S. 153 (164 ff.).
152 Vgl. Lorse, Jürgen, in: Verwaltung und Fortbildung 2/2000, S. 96 (101).
153 Vgl. Busse, Beate, in: Personalwirtschaft 1/2000, S. 21 (22), m. w. N.; Steffens,
Georg, in: Verwaltung und Fortbildung 4/1999, S. 225 (233 f.).
154 Vgl. Leis, Günther, in: Verwaltung und Fortbildung 2/1994, S. 105 (106 f., 111);
Steffens, Georg, in: Verwaltung und Fortbildung 4/1999, S. 225 (233 f.).
44
Teil B:
Ergebnisse der Umfrage zur Personalrotation in Bund und
Ländern: Welche Konzepte existieren, wie werden sie umgesetzt und
bewertet?
I. Methode und Konzept einer empirischen Bestandsaufnahme zur
Personalrotation in den Verwaltungen des Bundes und der Länder
Die vorliegende Untersuchung beruht auf einer schriftlichen Befragung der
Personalverantwortlichen der Länder und des Bundes, die im November 2003
von der Wissenschaftlichen Dokumentations- und Transferstelle für Verwaltungsmodernisierung in den Ländern (WiDuT) durchgeführt wurde155.
Beantwortet wurden die Fragen von 12 der 16 angefragten Länder
sowie – beispielhaft für die Bundesverwaltung – durch den Geschäftsbereich
des Bundesministeriums des Inneren. Die befragten Personalverantwortlichen
sind in der Regel den Innenressorts zugeordnet sowie für ressortübergreifende
Personalfragen zuständig.
Die Untersuchung stützt sich auf quantitative wie qualitative Erhebungsinstrumente und arbeitet dementsprechend mit geschlossenen, normativen wie
offenen Frageformen.
Ausgehend von Anregungen aus der Verwaltungspraxis und dem beschriebenen Befund der Fachliteratur wurde in Teil I des Fragebogens im
Sinne einer Bestandsaufnahme versucht, die
Institutionalisierungsdichte und Anwendungsbreite von Rotationsinstrumenten,
Durchführungsmodalitäten sowie den personellen Umfang von Personalrotationen sowie
Ziele und Zielgruppen der Personalrotation
aus Sicht der Personalverantwortlichen als Repräsentanten der Landesverwaltungen bzw. des BMI zu erfassen.
155 Die letzte empirische Untersuchung zur beruflichen Mobilität in Wirtschaft und
Verwaltung liegt aus dem Jahre 1976 vor und analysiert und vergleicht ausschließlich die Mobilität von Führungskräften. Siehe Pippke, Wolfgang/Wolfmeyer, Peter,
Die berufliche Mobilität von Führungskräften in Wirtschaft und Verwaltung,
Schriften zur öffentlichen Verwaltung und öffentlichen Wirtschaft, Band 16, BadenBaden 1976, S. 5 ff.
45
In Teil II wurden die Personalverantwortlichen zu ihren subjektiven Einschätzungen und (Experten-)Meinungen gegenüber Einzelaspekten der Personalrotation in ihren Erfahrungsbereichen befragt.
Nachfolgende Auswertung (s. Teil B, Abschnitte III und IV) orientiert
sich an der Struktur der verwendeten Fragebögen; zur besseren Verständlichkeit sind die Fragen im Wortlaut aufgeführt.
II. Ergebnisüberblick
Die Befragung ergab insgesamt einen hohen Umsetzungsgrad der Personalrotation beim Bund und in den Ländern. So wenden 10 von 13 der Befragten
(76,92 %) dieses Personalführungselement an156.
Jedoch wird im Vergleich zur Anzahl der Landesbediensteten nur eine
sehr geringe Anzahl von Mitarbeitern in Rotationsprojekte einbezogen. Eine
breite Personalrotation, die alle Status- und Laufbahngruppen erfasst, findet
nicht statt.
Das Gesamturteil zur Personalrotation als Instrument der Personalentwicklung fällt eindeutig positiv aus. Auch die Kosten-Nutzen Relation steht
nach Ansicht der Befragten in einem angemessenen Verhältnis.
Die Rotation wird in erster Linie zur Personalentwicklung und
Motivierung von Fach- und Führungskräften auf nahezu ausschließlich freiwilliger Basis eingesetzt; von der Eignung zu diesen Zwecken gehen die Befragten mehrheitlich aus.
Der Schwerpunkt der Rotationen liegt bei der Zielgruppe der Nachwuchskräfte157. Unterschiede in der Einbeziehung von Beamten und Angestellten konnten nicht festgestellt werden.
156 Im Vergleich liegt für das Jahr 2004 eine Studie zu Schwerpunkten und Instrumenten
der Verwaltungsmodernisierung der Mitgliedsstädte des Deutschen Städtetages und
seiner Zuwenderstädte vor. So wandten im Unterschied zu den Landesverwaltungen
nur 4,9 % von 164 befragten Stadt- und Gemeindeverwaltungen Arbeitsplatzwechsel
zur Kompetenzerweiterung an, geplant war dieses für weitere 38,4 %. Zur gezielten
Steuerung des Personaleinsatzes realisierten 9,8 % von 163 befragten Stadt- und
Gemeindeverwaltungen regelmäßige Arbeitsplatzwechsel, 19,6 % planten es. Damit
war in rund 60 % der Fälle eine Rotation nicht vorgesehen. Dies ist umso bemerkenswerter, da in den Kommunalverwaltungen die räumlichen Mobilitätsanforderungen vergleichsweise gering ausfallen. Siehe Knipp, Rüdiger, Verwaltungsmodernisierung in deutschen Kommunalverwaltungen, S. 51, 57.
157 Im Rahmen der Umfrage wurde der Begriff „Nachwuchskraft“ nicht weiter spezifiziert, um die Datenerhebung für die Teilnehmer handhabbar zu gestalten. Er kann
damit Führungs-, Fach- und sonstige Nachwuchskräfte auf allen Laufbahnebenen –
46
Gegenüber dem Hauptziel des „training on the job“ spielen nach Aussagen
der Befragten andere Nebenziele oder Nutzungsmöglichkeiten wie z.B. der
Einsatz bei Mitarbeitern in Überhangbereichen, die bessere Auslastung von
Mitarbeitern oder die Beseitigung von Personalengpässen keine oder nur eine
sehr untergeordnete Rolle.
Zugleich zeigt sich, dass unterschiedliche Modelle der Personalrotation in
Bezug auf Art und Umfang existieren, also das jeweils praktizierte Ausmaß
von „Breitenwirkung“ (Kreis der einbezogenen Mitarbeiter) und „Tiefenwirkung“ (Intensität und Individualisierung durch Auslese und Personalentwicklungsmaßnahmen).
Im Gegensatz zur positiven Einstellung der befragten Personalverantwortlichen gegenüber der Personalrotation wird die Bereitschaft der Mitarbeiter
zur Teilnahme nur für gering gehalten. Als Möglichkeiten zur Verbesserung
der Motivation wurden an dieser Stelle neben einer konkreteren Verbindlichkeit der jeweiligen Rotationsverfahren hauptsächlich finanzielle Anreize genannt.
Die Auswahl der Mitarbeiter findet in erster Linie über die Verwendungsplanung und Mitarbeitergespräche statt. Stellenpools werden für Rotationsverfahren nur von 2 Bundesländern genutzt.
Die Präferenzen der Befragten bei den genutzten rechtlichen Instrumenten
liegen bei der Abordnung, Umsetzung und Versetzung. Dabei bringt die
Rotation ihrer Ansicht nach kaum rechtliche Unsicherheiten und Risiken mit
sich.
Planmäßige Rotationszyklen werden nur von einem Teil der befragten
Institutionen genutzt. Oftmals verbleiben in die Rotation einbezogene Mitarbeiter letztlich dauerhaft auf einer Station ihrer Rotation.
Unterschiede ergaben sich bei der Ressortgebundenheit in Bezug auf
Regelungsmechanismen und Durchführungsmodi der Rotation: Die Regelung
der Rotation erfolgt zwar oftmals ressortgebunden, zugleich wird sie jedoch
auch über Ressortgrenzen hinweg durchgeführt. Eine verbindliche Regelung
der Rotation ist bislang ebenfalls nur bei einem Teil der Befragten erfolgt; es
überwiegen Empfehlungen und Rahmenvorgaben.
Weit verbreitet ist die Rotation unter Einbeziehung eines „Perspektivwechsels“, also z. B. vom Stab in Linienfunktionen und umgekehrt oder von
der mittleren bzw. höheren Verwaltungsebene in die Kommunalverwaltung.
soweit nicht anders benannt – umfassen. Eine diesbezügliche Differenzierung des
Begriffs bleibt einer weiteren Untersuchung vorbehalten.
47
Der Wechsel auf externe Stellen, also z. B. in Privatunternehmen, internationale Organisationen oder wissenschaftliche Einrichtungen, erfolgt im
Vergleich dazu äußerst selten.
Nach Ansicht der Mehrheit der Befragten verursacht die notwendige Einarbeitungszeit der Mitarbeiter auf einem neuen Dienstposten zunächst
Schwierigkeiten, da dem Rotierenden bspw. die stellenspezifischen Erfahrungen, Kenntnisse und Routinen fehlen und diese erst erworben werden
müssen.
Der Einsatz von Mentoren als unterstützendes Element spielt keine Rolle,
sie werden nur einzelfallbezogen in einem Bundesland eingesetzt.
III. Bestandsaufnahme zu aktuellen Rotationsprojekten
– Fragebogen Teil A
Teil A des Fragebogens zielt auf eine Bestandsaufnahme zu den Bereichen
–
Institutionalisierung von Personalrotationen
–
Ziele und Zielgruppen sowie
–
konkrete Verfahren von Rotationsmaßnahmen.
Folgende Befragungsunterlagen erhielten die Teilnehmer:
48
Abb. 5:
Seite 1 des Fragebogens Teil A
49
Abb. 6:
50
Abb. 7:
51
Abb. 8:
52
Abb. 9:
53
Abb.10:
Im Folgenden werden die Antworten analysiert und interpretiert.
54
III.1 Institutionalisierung von Personalrotationen
III.1.1
Frage I.1:
Sind Rotationsverfahren für Personal der Landes- und
Bundesverwaltung vorgesehen?
Sind Rotationsverfahren für Personal der Landes- und Bundesverwaltung vorgesehen?
Nein
0
geplant, für: ...
1
Ja
12
keine Angabe
0
Gesamt
13
Tab. 1: Geplante Rotationsmaßnahmen
Aus Tabelle 1 wird ersichtlich, dass bei allen 13 Befragten Rotationsverfahren
vorgesehen sind. Ein Bundesland gab an, dies zunächst nur für den Nachwuchs des höheren Dienstes zu planen.
Insgesamt lässt sich daher feststellen, dass bei allen Befragten die
Personalrotation zumindest thematisiert wird. Dies zeigt bereits den hohen
Stellenwert, der Rotationsverfahren beigemessen wird, was sich auch in den
nachfolgenden Aussagen, insbesondere in Fragebogenteil B, (s. Teil B, Abschnitt IV.3) widerspiegelt.
An dieser Stelle wurde von insgesamt 3 Befragten folgendes angemerkt:
–
einbezogen in die Rotation sei nur Nachwuchspersonal des höheren
Dienstes;
–
ein weiterer Teilnehmer gab an, dass die Personalrotation seit dem
01.01.2004 implementiert sei;
–
bei einem Teilnehmer sei eine Personalrotation zunächst geplant für
Nachwuchskräfte des höheren Dienstes; i. Ü. gelten die Mobilitätsleitlinien des Landes;
–
die Angaben eines weiteren Teilnehmers seien nur auf die ressortinterne
Regelung und das Ministerium selbst bezogen.
55
III.1.2
Frage I.2:
Finden derzeit Rotationen statt?
Finden derzeit Rotationen statt?
Nein
0
ja, als Pilotprojekte
3
ja, dauerhaft implementiert
10
keine Angabe
0
Gesamt
13
Tab. 2: Ausmaß der Umsetzung von Rotationsmaßnahmen
a)
Wenn ja, im Jahre 2002 in der gesamten Landesverwaltung im Umfang
von (ggf. schätzen)…
Wenn ja, im Jahre 2002 in der gesamten Landesverwaltung im Umfang von
(ggf. schätzen)…
bis 50 einzelne Mitarbeiter/-innen
4
mehr als 50 und weniger als 150 einzelne Mitarbeiter/-innen
2
150 und mehr einzelne Mitarbeiter/-innen
2
keine Angabe
5
gesamt
13
Tab. 3: Personeller Umfang in Rotationsmaßnahmen
Bei der deutlichen Mehrzahl der Befragten (10 von 13) ist die Personalrotation nach eigenen Angaben bereits dauerhaft umgesetzt.
Wo dies nicht der Fall ist, sind Pilotprojekte installiert. Dies deutet auf
einen hohen Einführungsgrad von (mehr oder weniger umfänglichen)
Modellen der Personalrotation in den Ländern hin.
Die Frage nach dem personellen Umfang von Rotationen wurde sehr
unterschiedlich bzw. nicht (5mal keine Angabe) beantwortet. Vier der Befragten gaben an, lediglich bis 50 Mitarbeiter in Rotationsverfahren einzubeziehen. Bei nur 2 der 13 Befragten erstrecken sich Rotationen auf bis zu
150 Mitarbeiter, ebenso sind bei nur 2 der Befragten 150 und mehr Mitarbeiter an Personalrotationen beteiligt.
Somit entsteht ein geteiltes Bild bei Betrachtung der Anzahl der einbezogenen Mitarbeiter. Da es sich bei den Befragten, die 150 und mehr Mit-
56
arbeiter angaben, zudem um 2 der größeren Flächenländer handelt, lässt dies
den Schluss zu, dass bei den anderen Befragten i. d. R. nur ein eng umgrenzter Kreis von Mitarbeitern in Rotationen einbezogen wird (z. B.
Führungskräftenachwuchs). Hierfür spricht auch, dass 8 von 13 Befragten angaben, Zielgruppe der Personalrotation im engeren Sinne seien Nachwuchskräfte. Dies begrenzt den einbezogenen Personenkreis von vornherein (vgl.
Tab. 7).
Darüber hinaus zeigt dies das Vorhandensein unterschiedlicher Modelle
der Personalrotation in Bezug auf Art und Umfang, also das jeweils
praktizierte Ausmaß von „Breitenwirkung“ (Kreis der einbezogenen Mitarbeiter) und „Tiefenwirkung“ (Intensität und Individualisierung durch Auslese und Personalentwicklungsmaßnahmen).
III.1.3
Frage I.3:
Wie sind Rotationsverfahren geregelt?
Wie sind Rotationsverfahren geregelt?
einheitlich für die gesamte Landesverwaltung
4
ressortintern
9
keine Angabe
1
Mehrfachnennung
1
verbindlich (z.B. Bestandteil zentraler oder dezentraler
Personalentwicklungskonzepte)
6
als interne Empfehlung (z.B. zentrale Leitlinien)
4
als Rahmenvorgabe (z.B. Eckpunkte für ein bzw. die
Ressorts)
5
als Zielvereinbarungen (z.B. zwischen Ministerium und
nachgeordnetem Bereich)
0
Sonstiges/Erläuterungen
2
keine Angabe
0
Mehrfachnennung
3
Tab. 4: Regelungsformen von Rotationsverfahren
57
Eine ressortübergreifende, einheitliche Regelung für die gesamte Landesverwaltung existiert bislang nur bei 4 der befragten Institutionen; ressortinterne
Regelungen überwiegen demgegenüber deutlich (9 von 13).
Dies deutet darauf hin, dass eine systematische Personalrotation ebenfalls
größtenteils nur ressortbezogen aufgebaut wurde und entsprechend überwiegend ressortgebunden stattfindet. Zu klären bleibt die Frage, ob die
ressortinternen Regelungen auf einem für die Landesverwaltung einheitlichen
Konzept beruhen (bzw. in dessen Umsetzung erlassen wurden), oder ob es
sich um separat entstandene und praktizierte „Insellösungen“ der Fachressorts
handelt.
Ebenfalls diskussionswürdig erscheint in diesem Zusammenhang, ob und
ggf. welche sachlichen Gründe für eine derartige Trennung vorliegen, ob also
aus Sicht der Praxis überhaupt ein Bedürfnis für ein die gesamte Landesverwaltung umfassendes, ressortübergreifendes Konzept gesehen wird oder ob –
z. B. aufgrund der notwendigen Sachnähe – dezentrale, ressortbezogene
Lösungen vorzuziehen sind.
Erläuterungen erfolgten hier von 2 Teilnehmern:
➣
Für den Nachwuchspool des höheren Dienstes im Rahmen der 2-jährigen
Poolzeit sei eine Rotation verbindlich festgelegt.
➣
Es existiere ein Kabinettsbeschluss über die sog. Verwendungsbreite
sowie ein Beschluss der Konferenz der Leiter der allgemeinen Abteilungen.
Eine verbindliche Regelung der Rotation ist bislang nur bei einem Teil der
Befragten erfolgt (6 von 13); es überwiegen Empfehlungen und Rahmenvorgaben.
Dies könnte einerseits Ausdruck einer gewünschten und für erforderlich
gehaltenen Flexibilität bei der Personalauswahl und Stellenbesetzung sein.
Andererseits könnte es auch – zusammen mit der mehrheitlich eher niedrigen
Anzahl der einbezogenen Mitarbeiter, s. Tab. 3 – für eine bislang nur in Teilbereichen entwickelte Jobrotation sprechen. Durch die fehlende Verbindlichkeit der Regelungen liegt es zudem nahe, dass ein Teil der grundsätzlich für
eine Rotation geeigneten Mitarbeiter von dieser erst gar nicht erfasst werden.
58
III.2 Ziele und Zielgruppen der Personalrotation
III.2.1
Frage II.1: Welche Ziele von Rotationsverfahren werden mit den
o. g. Regelungen verfolgt?
Welche Ziele von Rotationsverfahren werden mit den o. g. Regelungen verfolgt?
(Mehrfachnennungen möglich)
Flexibilisierung des Personaleinsatzes (Personalumsteuerung)
9
Motivierung (Vermeidung von Routinisierung; Anreiz usw.)
13
Weiterqualifizierung
13
Frauenförderung (z. B. für höhere Repräsentation von Frauen
in Führungspositionen)
5
Korruptionsprävention
5
Sonstige
1
Tab. 5: Hauptziele von Rotationsverfahren
Die Häufigkeit der Nennungen ergibt eine eindeutige Präferenz der Befragten
bei den mit der Rotation verfolgten Zielen. An erster Stelle stehen die
Motivierung und die Weiterqualifizierung von Mitarbeitern (jeweils 13 von
13), mit Abstand folgt die Flexibilisierung des Personaleinsatzes (9 von 13);
vgl. dazu auch Abb. 12.
Frauenförderung und Korruptionsbekämpfung spielen demgegenüber als
Ziele nur eine deutlich untergeordnete Rolle (jeweils 5 von 13).
59
Ziele der Personalrotation
13
13
9
5
5
Sonstige
Korruptionsprävention
Frauenförderung
Weiterqualifizierung
Motivierung
1
Flexibilisierung des
Personaleinsatzes
14
12
10
8
6
4
2
0
Abb. 11: Ziele der Personalrotation
Diese Einstellung findet sich auch in Fragebogen Teil B wieder (s. Teil B,
Abschnitt IV.3.4 bis IV.3.6), wobei nach Ansicht der Befragten überwiegend
der Nutzen der Rotation bei der Vorbereitung auf Führungsaufgaben, aber
auch auf Spezialaufgaben gesehen wird und damit der Aspekt der Personalentwicklung im Vordergrund steht. Dies korreliert mit den tendenziell eher
positiven Erfahrungen bezüglich der motivierenden Wirkung der Rotation auf
die Mitarbeiter.
Ziel ist Weiterqualifizierung, und zwar …
für andere Fachaufgaben
9
für Führungsaufgaben
13
für eine andere Laufbahn (Beamtinnen u. Beamte)
3
zur Ausweitung der Verwendungsbreite
(auch z. B.: Auslandserfahrung, EU-Kompetenz)
12
zur Spezialisierung im bisherigen Fachbereich
2
für die Modernisierung der Behörde
5
Tab. 6: Spezifische Weiterbildungsziele von Rotationen
60
Die genauere Betrachtung der mit der Weiterqualifizierung verfolgten spezifischen Ziele zeigt, dass über den systematischen Stellenwechsel die Mitarbeiter primär auf Führungsaufgaben vorbereitet werden sollen (13 von 13);
fast gleichbedeutend ist die Ausweitung der Verwendungsbreite (12 von 13).
Nahezu alle Befragten (12 von 13), die eine Qualifizierung der Mitarbeiter auf
Führungsaufgaben beabsichtigen, sehen zugleich auch die Ausweitung der
Verwendungsbreite als Ziel an.
Dies spricht – ebenso wie die vorstehend geschilderte Präferenz in Teil B
– für eine weite Verbreitung des „flexiblen Generalisten“ als angestrebtes Ziel
der Personalentwicklung für den Führungskräftenachwuchs.
Weiterqualifizierung, und zwar ...
12
13
9
5
3
Abb. 12: Spezifische Weiterbildungsziele von Rotation
für die
Modernisierung der
Behörde
zur Spezialisierung
(bisheriger
Fachber.)
zur Ausweitung der
Verwendungsbreite
für eine andere
Laufbahn
für
Führungsaufgaben
2
für andere
Fachaufgaben
14
12
10
8
6
4
2
0
61
III.2.2
Frage II.2: Wer ist im engeren Sinne Zielgruppe von Rotationen?
Wer ist im engeren Sinne Zielgruppe von Rotationen? (Mehrfachnennungen möglich)
Angestellte
11
Beamte
11
nur höherer Dienst oder BAT vergleichbar
4
keine Angabe
1
Nachwuchskräfte
8
Quereinsteiger
1
Aufsteiger/Durchsteiger (bzw. -kandidaten)
4
keine Angabe
5
Personal der allgemeinen Verwaltung
10
Personal der Fachverwaltungen
6
keine Angabe
3
Schwerbehinderte
0
Personal aus Überhangbereichen
2
Personal mit unterdurchschnittlichen Leistungen (auf bisherigem Arbeitsplatz)
0
nur Personal einer bestimmten Altersgruppe von – bis ...
1
Sonstige/Erläuterungen
2
keine Angabe
9
Tab. 7: Zielgruppen von Rotationen
Unterschiede zwischen Beamten und Angestellten als Zielgruppe von
Rotationen bestehen bei der Mehrzahl der Befragten nicht (s. Tab. 7). Nur
eine verhältnismäßig geringe Zahl der Befragten gibt an, dass Rotationen auf
den höheren Dienst beschränkt seien (4 von 13). Dies sind größtenteils
Länder, die eine Personalrotation nur für Nachwuchskräfte des höheren
Dienstes durchführen.
62
Im Ergebnis könnte dies den Schluss zulassen, dass Personalrotation auch
für andere Status- und Laufbahngruppen als geeignete Qualifikationsmaßnahme angesehen und umgesetzt wird. So überwiegt z. B. in der Privatwirtschaft zwar bislang die Nutzung der Rotation zur Personalentwicklung beim
Führungskräftenachwuchs, doch wird auch dort eine breite Qualifikation u. a.
für den Servicebereich angestrebt (bspw. planmäßige Rotation innerhalb der
Teammitglieder bei Gruppenarbeit)158.
Ob eine entsprechend breite, laufbahnübergreifende Nutzung in der
öffentlichen Verwaltung tatsächlich stattfindet, bedarf jedoch noch einer
genaueren Präzisierung, da, wie gezeigt, 13 der Befragten als Ziel der
Personalrotation die Weiterqualifizierung auf Führungsaufgaben angaben.
Vor allem aber die größtenteils relativ geringe Anzahl der einbezogenen Mitarbeiter, s. Tab. 3 (bei nur 2 der Befragten 150 und mehr Mitarbeiter), spricht
momentan gegen eine breite Nutzung.
Eine Mehrheit der Befragten gab an, Zielgruppe im engeren Sinne bei der
Personalrotation seien Nachwuchskräfte (8 von 13, s. Tab. 7).
Dies stimmt mit in der Privatwirtschaft durchgeführten Untersuchungen
überein159, weist zugleich aber auch auf eine deutliche Einschränkung bei der
Nutzung der Personalrotation als Instrument der Personalentwicklung hin.
Auch hierin könnte eine Erklärung für die relativ niedrige Anzahl an Mitarbeitern liegen, die bei den meisten der Befragten in eine Personalrotation
einbezogen sind. An zweiter Stelle folgen die „Aufsteiger“, so dass sich insgesamt ein Übergewicht bei der Förderung von Fach- und Führungskräftenachwuchs durch Personalrotation abzeichnet.
Es zeigt sich ein deutlicher Unterschied im Maß der Nutzung zwischen
Fachverwaltung (6 von 13) und allgemeiner Verwaltung (10 von 13, s.
Tab. 7).
Dies könnte aus einem unterschiedlichen Anforderungsprofil erklärt
werden. So liegt die Vermutung nahe, dass in der Fachverwaltung aufgrund
ihrer anderen Aufgabenstellung dem spezialisierten, technischen Fachwissen
bei der Mehrzahl der Mitarbeiter eine größere Bedeutung zukommt, als in der
allgemeinen Verwaltung. Eine Ausdehnung der Verwendungsbreite durch
Rotation würde dabei folglich eine geringere Rolle für die Qualifikation der
Mitarbeiter spielen.
158 Vgl. hierzu z.B. zur Rolle der Rotation bei Team- und Gruppenarbeit in der Postbank: Dejung, Klaus/Moog, Manfred, in: Personalführung 1998, S. 50.
159 Vgl. z.B. Gerster, Claudia/Sternheimer, Jörg, in: Personalführung 1999, S. 60 ff.;
Eckhardt, Thomas, in: Personalführung 1997, S. 1132 ff.; Breisig, Thomas/Krone,
Frank, Job Rotation bei der Führungskräfteentwicklung, in: Personal 1999, S. 410 ff.
63
Dieses Resultat korrespondiert mit früheren Untersuchungen, nach denen
die Mobilität im „allgemeinen Verwaltungsdienst [höher ist] als in
technischen und in besonderen nichttechnischen Laufbahnen“160.
Die aufgeführten, speziellen Zielgruppen außerhalb der Nachwuchskräfte
bzw. des Führungskräftenachwuchses spielen bei den Befragten keine
nennenswerte Rolle (s. Tab. 7).
Dies stimmt mit dem zuvor entworfenen Bild überein, dass die Rotation
überwiegend für die Personalentwicklung bei Fach- und Führungskräften genutzt wird.
Angaben zu weiteren Einschränkungen oder Erläuterungen wurden von 2
Befragten gemacht:
➣
Zielgruppe ist nur das Personal bis zum Alter von 50 Jahren;
➣
ab Vollendung des 55. Lebensjahres erfolge die Teilnahme im Gegensatz
zu der sonst verpflichtenden Rotation nur noch auf freiwilliger Basis.
Ebenfalls nur 2 der Befragten gaben an, Personal aus Überhangbereichen in
die Rotation einzubeziehen. In Anbetracht der in nahezu allen Ländern vorhandenen Bestrebungen zum Abbau von Personal erscheint es notwendig,
diese Motive und Erfahrungen zugänglich zu machen.
III.3 Verfahren der Personalrotation
III.3.1
Frage III.1: Wie werden Rotationen in zeitlicher Hinsicht
durchgeführt?
a) Zeitliche Begrenzung des Verbleibs auf einer Rotationsstation
Wie werden Rotationen in zeitlicher Hinsicht durchgeführt? (Mehrfachnennungen möglich)
dauerhaft (zum Verbleib auf der neuen Stelle)
6
vorübergehend
12
keine Angabe
1
Tab. 8: Zeitliche Begrenzung des Verbleibs auf einer Rotationsstation
Die zeitliche Begrenzung des Verbleibs auf einer Station wird als Voraussetzung und Indiz einer funktionierenden Personalrotation angesehen, da nur
160 Vgl. Mayntz, Renate, Soziologie der öffentlichen Verwaltung, S. 166.
64
so die notwendige, interne Mobilität erreicht werden kann. Bei allen Befragten, die hierzu Angaben gemacht haben (12 von 13), ist diese Voraussetzung auch erfüllt.
Interessant erscheinen jedoch die Überschneidungen bei den Befragten,
die zugleich angaben, dass Rotationen auch dauerhaft, also zum Verbleib auf
der neuen Stelle durchgeführt werden (6 von 12).
Dies könnte auf entsprechende Konzepte hindeuten, bei denen am Ende
der Rotationszyklen der Verbleib der Mitarbeiter auf einer Stelle vorgesehen
ist. Zugleich könnte es auch Ausdruck der tatsächlichen Situation in der
Praxis sein, die u. U. zum Verbleib eines Mitarbeiters auf einer als Entwicklungsposition gedachten Stelle führt – ggf. im Widerspruch zu dem
Konzept der Personalrotation.
Es ist darauf hinzuweisen, dass dies in Untersuchungen zur Rotation in der
Privatwirtschaft als Anzeichen für ein fehlendes oder nicht konsequent umgesetztes Gesamtkonzept angesehen wird161.
b) Verweildauer auf Rotationsstationen
Rotationen in zeitlicher Hinsicht:
Wenn Aufenthalt vorübergehend, Dauer in der Regel…. (Mehrfachnennung möglich)
bis 3 Monate
0
bis 6 Monate
1
bis 1 Jahr
2
1 Jahr u. länger
9
keine Angabe
1
Tab. 9: Konkrete Verweildauer auf Rotationsstationen
Die Verweildauer auf den Stellen im Rahmen einer Rotation liegt mehrheitlich zwischen einem Jahr und darüber (11 von 13 Befragten). Dies deckt sich
mit Erfahrungen aus Konzepten in der Privatwirtschaft162, die je nach Ausmaß
der notwendigen Einarbeitung Zeiträume zwischen 1 ½ und 5 Jahren vorsehen.
161 Vgl. dazu die Untersuchung von Breisig, Thomas/Krone, Frank, in: Personal 1999,
S. 410 (413).
162 Siehe Jeserich, Wolfgang, Personal-Förderkonzepte, S. 280, und Scholz, Christian,
Personalmanagement, 5. Aufl., S. 516.
65
c) Festlegung regelmäßiger Rotationszyklen
Erfolgen die Rotationsaufenthalte unter Verwendung regelmäßiger Rotationszyklen,
d. h. unter Festlegung periodischer Rotationsphasen?
Nein
9
Ja
3
keine Angabe
1
Tab. 10: Zur Verwendung regelmäßiger Rotationszyklen
Auf die Frage nach der Verwendung regelmäßiger Rotationszyklen gaben 9
von 13 Befragten an, dass diese in ihrem Bereich nicht verwendet würden,
(vgl. Tab. 10).
Die geringe Bejahung der Frage nach der Verwendung festgelegter
Rotationszyklen lässt Rückschlüsse auf einen möglicherweise geringen
Institutionalisierungsgrad der Rotation zu, wenn man davon ausgeht, dass
eine umfassend eingeführte, auf einem Gesamtkonzept beruhende und
konsequent durchgeführte Rotation ab einem gewissen Umfang die Nutzung
festgelegter Rotationszyklen erfordert.
Allerdings könnte ein Alternativkonzept zu einer derartigen Rotation mit
festgelegten Zyklen z. B. eine durchgehend sehr stark individualisierte Vorgehensweise beinhalten, die einen entsprechenden „Karrierepfad“ für den
einzelnen Mitarbeiter unter Einbeziehung der Stationen in der Rotation festlegt: eine allgemeine Regelung wäre dann verzichtbar.
ca) Organisationsbezogene bzw. individuelle Rotationszyklen
Wenn Rotationszyklen verwendet werden, dann ...
Rotationszyklen festgelegt innerhalb der Organisation
1
Rotationszyklen festgelegt für einzelne Mitarbeiter/-innen
2
keine Angabe
0
Tab. 11: Organisationsbezogene oder individuelle Rotationszyklen
Drei Bundesländer, bei denen die Rotation nach einem festgelegten Zyklus
erfolgt, legen diesen mehrheitlich für einzelne Mitarbeiter fest (2 von 3, s.
Tab. 11).
66
cb) Häufigkeit von Rotationszyklen
Häufigkeit von Rotationszyklen
2 Stellenwechsel in 2 Jahren
1
3 Stellenwechsel in den ersten 10 Jahren, dann alle 7
Jahre ein Wechsel
1
Im Zeitraum von 3 bis 5 Jahren ein Wechsel
1
Keine Angabe
10
Tab. 12: Häufigkeit von Rotationszyklen
Genauere Angaben zu Rotationszyklen wurden wiederum von 3 Ländern gemacht, sie sind in Tab.12 wiedergegeben.
Die jeweils kurze Verweildauer in einem Bundesland (2 Wechsel in 2
Jahren) beruht darauf, dass sich die Angaben dort nur auf die Rotation der
Nachwuchskräfte des höheren Dienstes zu Beginn ihrer Berufstätigkeit beziehen.
67
III.3.2
Frage III.2: Wie werden Rotationen in personeller Hinsicht
durchgeführt?
a) Austauschaspekt, Laufbahnorientierung, Freiwilligkeitsprinzip
Wie werden Rotationen in personeller Hinsicht durchgeführt? (Mehrfachnennungen möglich)
paarweiser Austausch
8
einzeln
10
keine Angabe
1
innerhalb derselben Laufbahn (Beamte)
12
laufbahnübergreifend (Beamte)
1
keine Angabe
1
mit Zustimmung der Betroffenen
12
ohne Zustimmung der Betroffenen
0
keine Angabe
1
Tab. 13: Personelle Aspekte von Rotationsmaßnahmen (Austauschaspekt, Laufbahnorientierung, Freiwilligkeitsprinzip)
Die Frage nach dem Vorgehen in personeller Hinsicht ergab, dass der paarweise Austausch (8 von 13) nahezu genauso oft genannt wird wie die unabhängig von einem Tauschpartner – „einzeln“ – vorgenommene Rotation (10
von 13), die nur leicht überwiegt. Eine Präferenz in der Methode ist daher
nicht zu erkennen, wohl aber eine weitere Bestätigung für das Vorliegen
unterschiedlicher Modelle in den Ländern.
Nahezu ausschließlich findet die Rotation innerhalb derselben Laufbahn
(Beamte) statt (12 von 13).
Eine Rotation ohne Zustimmung des Betroffenen wurde gar nicht genannt.
Zusammen mit der hohen Bedeutung, die der Rotation für die Motivation
der Beschäftigten zugemessen wurde (vgl. Tab. 5), und der nur geringen
Nutzung für Personal in Überhangbereichen (vgl. Tab. 7) sowie der in Fragebogen Teil B, IV.3.13, geäußerten Ansicht der Befragten, dass eine unfreiwillig durchgeführte Rotation eher zu Widerständen und Leistungsdefiziten bei den Betroffenen führe, bestätigt dies die Rolle der Personalrotation als Mittel zur weiteren Qualifikation von Potentialträgern. Anzeichen
für eine Nutzung z. B. als Instrument zum Personalabbau sind demgegenüber
nicht erkennbar.
68
b) Anlässe zur Initiierung von Rotationsmaßnahmen
Wie werden Rotationen in personeller Hinsicht durchgeführt? (Mehrfachnennungen
möglich)
aufgrund Personalentwicklungsplanung
9
anlassbezogen im Einzelfall
11
(auch) auf eigene Initiative des/der Betroffenen
9
keine Angabe
1
Tab. 14: Anlässe zur Initiierung von Rotationen
Bei der Frage nach der Initiierung von Rotationen zeigt sich, das die
einzelfall- und anlassbezogene Auswahl leicht überwiegt (11 von 13).
Rotationsentscheidungen aufgrund einer Personalentwicklungsplanung
werden im Vergleich weniger oft praktiziert (9 von 13), sind jedoch ebenfalls
weit verbreitet. Ebenso oft werden Rotationen aufgrund eigener Initiative
ausgelöst (9 von 13).
Eine Kombination aller 3 Möglichkeiten gaben 7 der Befragten an.
In vier Bundesländern werden Rotationen nicht aufgrund einer Personalentwicklungsplanung durchgeführt; in einem Bundesland besteht keine
Möglichkeit der eigenen Initiative des/der Betroffenen163. Eine Auswahl der
Rotierenden ausschließlich aufgrund der Personalentwicklungsplanung gab
ein Befragter an, nur für den Einzelfall anlassbezogen ein weiterer.
Interpretiert man die Zuordnung aufgrund der Personalentwicklungsplanung im Vergleich zu den beiden anderen genannten Möglichkeiten
wiederum als systematischen Ansatz zur Personalrotation, spricht ihr Vorliegen für ein umgesetztes Gesamtkonzept in diesem Bereich. Die anlassbezogene Zuordnung im Einzelfall könnte demgegenüber ein Anzeichen für ein
weniger formalisiertes Vorgehen sein.
163 Ein nicht ausgefülltes Antwortfeld bei dieser Frage wurde als unzutreffend und damit
wie „Nein“ gewertet.
69
c) Einsatz von Mentoren; Sonstiges
Wie werden Rotationen in personeller Hinsicht durchgeführt? (Mehrfachnennungen
möglich)
(auch) mit „Mentor/-in“
1
1
keine Angabe
11
Tab. 15: Mentoreneinsatz; Sonstige Bemerkungen
Die in der Privatwirtschaft teilweise praktizierte Methode der Begleitung
durch einen Mentor (bzw. Supervisor164) wurde nur von einem befragten Land
genannt, allerdings mit der Einschränkung, dass dies nur in Einzelfällen geschehe.
Es zeigt sich daran, dass das Mentoren-Modell beim Bund und den
Ländern im Zusammenhang mit der Personalrotation so gut wie nicht genutzt
wird. Als begleitende Unterstützung findet Mentoring lediglich in Niedersachsen Anwendung (vgl. Teil C, Abschnitt III.4).
Ob die Ursache dafür in einer aus Sicht der Verantwortlichen mangelnden
Eignung dieses Instruments liegt oder andere (praktische, finanzielle) Gründe
vorliegen, sollte in weiteren Untersuchungen geklärt werden. Hinzuweisen ist
hier auf Teil B, Abschnitt IV.3.7, wonach gemäß den Erfahrungen der Befragten besonders die notwendige Einarbeitungszeit der Mitarbeiter auf einem
neuen Dienstposten zu Schwierigkeiten führt (s. auch Teil B, Abschnitt II).
Als eine Möglichkeit, diesen zu begegnen, könnte der Einsatz von Mentoren
geprüft werden, wie er bspw. bei MTU in Form einer Patenschaft praktiziert
wird (s. Teil A, Abschnitt III.6.3).
Auch Baitsch weist darauf hin, dass zum Erreichen von beabsichtigten
Effekten wechselseitiger Lehr- und Lernprozesse (welche einem Rotationsprozess hier unterstellt werden) neben Initiierung und Kontrolle eine zielgerichtete Begleitung165 (Mentoring) erforderlich ist.
164 Vgl. Gerster, Claudia/Sternheimer, Jörg, in: Personalführung 4/1999, S. 63.
165 Siehe Baitsch, Christof, Interorganisationale Lehr- und Lernnetzwerke, in: QUEM
(Hrsg.), Kompetenzentwicklung ’99, S. 258.
70
III.3.3
Frage III.3: Welche rechtlichen Instrumente werden zur
Durchführung von Rotationen genutzt
immer
oft
selten
nie
Keine
Angabe
Versetzung
1
6
2
1
3
Abordnung
4
8
0
1
0
Umsetzung
2
7
0
2
2
Direktionsrecht
2
0
3
3
5
Beurlaubung
1
1
4
1
6
Arbeitsvertrag (Rotations0
pflicht)
0
0
6
7
Änderungskündigung
0
0
0
6
7
Personalgestellungsmodelle 0
0
0
5
6
Tab. 16: Rechtliche Instrumente zur Durchführung von Rotationen, absoluter Wert
immer
oft
selten
nie
Anzahl
Versetzung
10,0%
60,0%
20,0%
10,0%
10
Abordnung
30,8%
61,5%
0%
7,7%
13
Umsetzung
18,2%
63,6%
0%
18,2%
11
Direktionsrecht
25,0%
0%
37,5%
37,5%
8
Beurlaubung
14,3%
14,3%
57,1%
14,3%
7
Arbeitsvertrag (Rotations0%
pflicht)
0%
0%
100%
6
0%
0%
0%
100%
6
Personalgestellungsmodelle 0%
0%
0%
100%
5
Tab. 17: Prozentualer Anteil der rechtlichen Instrumente zur Durchführung von Rotationen
71
Führend mit 92,3 Prozent wird die Abordnung als „immer“ oder „oft“ zur
Realisierung der Rotation genutztes Instrument genannt, es folgt mit 81,8
Prozent die Umsetzung. Die Versetzung wurde als immer oder oft genutztes
Instrument noch von 70 Prozent der Befragten gewählt.
Die Beurlaubung wird nach Angaben von 71,4 Prozent der Befragten
„selten“ oder „nie“ angewandt; nur von 28,6 Prozent der Befragten ist sie als
immer oder oft genutzt bewertet. Ein ähnliches Bild zeigt sich bei der Durchführung der Rotation über das Direktionsrecht, bei dem 25 Prozent der Befragten angaben, es für Rotationsmaßnahmen oft oder immer zu nutzen. Zur
Verdeutlichung soll nochmals die nachfolgende Grafik dienen (Abb. 14).
Rechtliche Instrumente der Personalrotation
8
8
7
7
6
6
6
6
5
5
4
4
4
3
3
0
1
0
0 1
Direktionsrecht
Umsetzung
Abordnung
0
Versetzung
1
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
nie
selten
oft
im m er
Personalgestellung
1
2
2
1
2
21
Beurlaubung
2
Arbeitsvertrag
3
Abb. 13: Anwendung rechtlicher Instrumente der Personalrotation
72
Von den Befragten, die Angaben zur Nutzung einer arbeitsvertraglich vereinbarten Rotationspflicht, zur Änderungskündigung und zu Personalgestellungsmodellen für die Durchführung der Rotation gemacht haben,
gaben alle an, diese drei Möglichkeiten nie zu nutzen.
Die Präferenzen der befragten Institutionen bei den genutzten rechtlichen
Instrumenten sind damit klar erkennbar. Sie liegen bei der Abordnung, Umsetzung und Versetzung. Die ebenso eindeutige Ablehnung von arbeitsvertraglich vereinbarter Rotationspflicht, Änderungskündigung und Personalgestellungsmodellen dürfte (auch) auf das geltende Tarifrecht des öffentlichen
Dienstes zurückzuführen sein.
Nach Ansicht der Befragten bringt die Rotation erfahrungsgemäß wenig
rechtliche Unsicherheiten und Risiken mit sich (s. Fragebogen Teil B,
IV.3.12). Welche (tarif-/beamten-) rechtlichen Hindernisse ggf. bei der
Durchführung von Rotationen bestehen, wäre durch weitere Untersuchungen
zu klären.
III.3.4
Frage III.4: Wird die Rotation mittels so genannter interner
Stellenpools durchgeführt?
a) Rotation mittels Stellenpool
Wird die Rotation mittels interner Stellenpools durchgeführt?
Nein
10
geplant
1 (von o. g.)
Ja
3
keine Angabe
0
Tab. 18: Rotation mittels Stellenpool
73
b) Struktur des Stellenpools
Wenn Stellenpool genutzt oder geplant, dann…
ressortübergreifender Stellenpool
3
Stellenpool innerhalb der Geschäftsbereiche
0
keine Angabe
1
Stellenpool enthält freie befristete/unbefristete) Stellen
3
Stellenpool enthält (auch) rotationswillige Mitarbeiter/- 2
innen
keine Angabe
1
Tab. 19: Struktur des Stellenpools
Von 13 Befragten gaben nur 3 an, für die Rotation auf einen internen Stellenpool zurückzugreifen. Die verwendeten Stellenpools waren in allen 3 Fällen
ressortübergreifend, und enthielten neben freien Stellen in 2 von 3 Fällen auch
rotationswillige Mitarbeiter.
74
III.3.5
Frage III.5: Bei Rotationen zur Weiterqualifizierung: Wie erfolgt
die Auswahl geeigneter Mitarbeiter?
Wie erfolgt die Auswahl geeigneter Mitarbeiter bei Rotationen zur Weiterbildung?
auf Anfrage der aufnahmebereiten Stelle
5
durch zentrale Auswertung des Stellenpools
4
aufgrund Verwendungsplanung
10
mittels individueller Potentialanalyse (durch personalbewirtschaftende Stelle)
6
auf Empfehlung eines Vorgesetzten
7
aufgrund Beurteilung
3
durch interne (Initiativ) Bewerbung/Gesuch
9
0
Tab. 20: Auswahlverfahren bei Rotationen zur Weiterbildung
Bei den Mitteln zur Auswahl geeigneter Mitarbeiter für eine Rotation mit dem
Ziel der Weiterqualifizierung wurde am häufigsten die Verwendungsplanung
genannt (10 von 13), gefolgt von der internen Bewerbung (9 von 13) und der
Empfehlung durch Vorgesetzte (7).
Eine individuelle Potentialanalyse durch die personalbewirtschaftende
Stelle wurde von 6 Befragten genannt, von 5 Befragten die Anfrage der aufnahmebereiten Stelle. Entsprechend seiner nur geringen Verbreitung folgt die
zentrale Auswertung des Stellenpools mit nur 4 Nennungen. Die Beurteilung
wurde nur von 3 Befragten angeführt. Nachfolgende Grafik veranschaulicht
die Rangfolge der Auswahlkriterien.
75
Auswahlkriterien bei Rotationen
zur Weiterqualifizierung
10
7
6
5
aufgrund Beurteilung
Empfehlung des
Vorgesetzten
durch individuelle
Potentialanalyse
3
aufgrund
Verwendungsplanung
Auswertung
Stellenpool
4
Anfrage
aufnahmebereite
Stelle
12
10
8
6
4
2
0
Abb. 14: Auswahlverfahren bei Rotationen zur Weiterqualifizierung
Die Ergebnisse sprechen dafür, dass eine Auswahl durch Verwendungsplanung wie auch die Eigeninitiative der Mitarbeiter und die Empfehlung des
Vorgesetzten als Auswahlkriterien überwiegen, also sowohl formalisierte als
auch mehr informale Instrumente. Zugleich spricht die häufige Nutzung der
Verwendungsplanung für eine weite Verbreitung entsprechender Personalentwicklungskonzepte.
76
III.3.6
Frage III.6: Wie wird allgemein die Rotationsbereitschaft erhöht?
Wie wird allgemein die Rotationsbereitschaft erhöht? (Mehrfachnennungen möglich)
finanzielle Anreize (z.B. Zulage, Prämien, Leistungsstufen)
0
Zielvereinbarung
5
Mitarbeitergespräch / Personalentwicklungsgespräch
13
Aufforderung zur Selbsteinschätzung durch den / die Mitarbeiter/-in
0
aus dem Leitbild heraus („Kultur der Rotation“)
5
verbindliche Voraussetzung für Beförderung (bei Bewährung) 8
Eröffnung individueller Entwicklungsperspektiven vor
Rotation
6
gesonderte Beurteilung nach Rotation
3
informale Auszeichnung (z.B. Erwähnung in Dienstleistungs- 1
bericht)
Zertifizierung/“Quali-Pass“/Laufkarte (z. B. Punktesystem)
0
0
Tab. 21: Instrumente zur Erhöhung der Rotationsbereitschaft
Von allen 13 Befragten wurde das Mitarbeitergespräch als Mittel zur Erhöhung der Rotationsbereitschaft angegeben. Mit 8 von 13 Nennungen folgt
die Rotation als verbindliche Voraussetzung für Beförderung sowie mit 5 von
13 Nennungen die Eröffnung von individuellen Entwicklungsperspektiven
vor der Rotation. Finanzielle Anreize spielten demgegenüber keine Rolle (vgl.
Abb. 16).
In Teil B des Fragebogens (s. Teil B, Abschnitt IV.2) nannten hingegen 4
von 5 Befragten auf die Frage, wodurch die Rotationsbereitschaft erhöht
werden könne, „finanzielle Anreize“. Dies lässt auf fehlende finanzielle
Möglichkeiten – zumindest bei diesen Befragten – als Ursache schließen.
Darüber hinaus spricht dieses Ergebnis für die zentrale Rolle des Mitarbeitergesprächs, das bereits in früheren Untersuchungen als Voraussetzung
einer sachgerechten Entscheidung über eine am tatsächlichen Bedarf
orientierte Fortbildung bzw. Fortbildungsplanung angesehen wurde166.
166 Vgl. Klages, Helmut, Verwaltungsmodernisierung – „harte“ und „weiche“ Aspekte,
S. 135 ff.
77
Andere Konzepte, wie die Zertifizierung, die Selbsteinschätzung oder die
informale Auszeichnung scheinen in der Praxis der Befragten keine oder nur
eine geringe Rolle zu spielen.
Erhöhung der Rotationsbereitschaft (Instrumente)
13
12
10
8
8
6
6
5
5
4
3
2
1
0
ot
at
io
A
n
us
ze
ic
hn
un
g
R
na
ch
in
fo
rm
al
e
ilu
ng
B
eu
rt
e
au
s
de
m
Le
itb
ild
A
Zi
le
el
zi
f in
an
0
he
ra
us
nr
ei
ze
el
ve
re
in
ba
ru
ng
0
0
Abb. 15: Instrumente zur Erhöhung der Rotationsbereitschaft
78
III.3.7
Frage III.7: In welchen Bereichen finden Rotationen statt oder sind
Rotationen vorgesehen?
a) Horizontale Rotation
Bereiche horizontaler Rotation (Mehrfachnennungen möglich)
innerhalb der (Bundes- bzw.) Landesverwaltung
12
in andere Landesverwaltungen oder in die Bundesverwaltung
7
innerhalb desselben Geschäftsbereichs
11
ressortübergreifend
10
Tab. 22: Bereiche horizontaler Rotation
Die Häufigkeit der Nennungen spricht bei der horizontalen Rotation (Rotation
unabhängig von der Hierarchieebene) für ein leichtes Überwiegen der
Rotation innerhalb der eigenen Landes-/Bundesverwaltung (12 von 13) im
Vergleich zu einem Wechsel (auch) in andere Landesverwaltungen (7 von
13).
Nahezu genauso so oft wie die ressortübergreifende Rotation wurde diejenige innerhalb desselben Geschäftsbereichs genannt (10 von 13 bzw. 11 von
13).
Die Überschneidungen, die sich daran zeigen, sprechen für jeweils sowohl
ressortübergreifend als auch ressortintern durchgeführte Rotationen. In Frage
3 (vgl. Teil B, Abschnitt III.1.3, Tab. 4) gaben jedoch 9 von 13 Befragten an,
es existierten jeweils nur ressortinterne Regelungen die Rotation betreffend.
Ob und wie die Koordination der unterschiedlichen Ressorts bzw. die ressortübergreifende Rotation praktisch gehandhabt wird, ob sie z.B. nur bestimmte
Teilbereiche erfasst, bedarf einer weiteren, genaueren Untersuchung.
b) Externe vertikale Rotation auf derselben Verwaltungsebene
Vertikale Rotation (extern)
innerhalb des öffentlichen Sektors nur auf derselben Verwaltungsebene
(jeweils nur in den unteren, Mittel-, oberen oder obersten
Behörden)
4
Tab. 23: Bereiche externer vertikaler Rotation, Teil I
79
c) Externe vertikale Rotation – Wechsel der Verwaltungsebene
Vertikale Rotation (extern) Mehrfachnennungen möglich
in die oder aus den nachgeordneten (Bundes- bzw.)
Landesbehörden
6
vom Land (bzw. Bund) in die Kommunen oder umgekehrt 4
Mehrfachnennungen
3
Keine Angabe
3
Tab. 24: Bereiche externer vertikaler Rotation, Teil II
Eine externe vertikale Rotation, d. h. auf Stellen in einer anderen instanziellen
Ebene außerhalb der eigenen Behörde, findet nach Angaben von 6 Befragten
in bzw. aus nachgeordneten Behörden statt. Eine Ausdehnung auf die
Kommunen bzw. den Bund wird dabei nur noch 4 Mal genannt.
Auf dieselbe Verwaltungsebene beschränkt bleibt die externe vertikale
Rotation bei 4 der Befragten.
Damit zeigt sich ein leichtes Übergewicht bei der „weiter gefassten“
Rotation auf andere Ebenen der öffentlichen Verwaltung. Dies spricht dafür,
dass zumindest teilweise der Kenntniserwerb über Verwaltungstätigkeit aus
einer „anderen Perspektive“ als ein Ziel der Personalrotation angesehen wird.
d) Bereiche externer vertikaler Rotation – öffentlicher und privater Sektor
(auch überregional)
Vertikale Rotation (extern) Mehrfachnennungen möglich
in Unternehmen der Privatwirtschaft
6
in wissenschaftliche Einrichtungen
4
in internationale oder supranationale Organisationen
6
keine Angabe
5
Tab. 25: Bereiche externer vertikaler Rotation, Teil III
Die vertikale externe Rotation in Unternehmen der Privatwirtschaft wurde
von 6 Befragten bestätigt. Von Seiten eines Landes wurde hierzu angemerkt,
dass dies im Rahmen des sog. Wirtschaftspraktikums geschehe. Genauso oft
wurde die Rotation in internationale oder supranationale Organisationen genannt. Eine Rotation in wissenschaftliche Einrichtungen wurde von nur 4 Befragten angegeben. Keine Angaben machten an dieser Stelle 5 der Befragten.
80
Dies lässt auf ein leichtes Übergewicht beim Erwerb von Kenntnissen aus
dem Bereich der Wirtschaft bzw. dem internationalen Bereich gegenüber
wissenschaftlichen Einrichtungen schließen.
Auf der anderen Seite findet ein solcher externer Austausch bei einer
nahezu gleich großen Anzahl der befragten Institutionen nicht statt. Daher erscheint es besonders interessant, die Vorteile externer Rotation sowie mögliche Hinderungsgründe zu untersuchen167.
3) Interne Vertikale Rotation
Vertikale Rotation (intern) Mehrfachnennungen möglich
in die oder aus der Linie (z.B. in oder aus Stäben, Projektgruppen)
7
auf höherwertige Dienstposten
8
auf identisch bewertete Dienstposten
10
auf unterwertige Dienstposten
1
Tab. 26: Vertikale Rotation, intern
Bei der internen vertikalen Rotation wurde der Wechsel auf identisch bewertete Dienstposten von 10 Befragten genannt. Es folgt der Wechsel (auch)
auf höherwertige Dienstposten (8 von 13), während der Wechsel (auch) auf
unterwertige Dienstposten nur einmal genannt wurde. Ein Wechsel (auch)
zwischen Stabs- und Linienfunktionen wurde von 7 Befragten angegeben.
Sonstige Bereiche bzw. Erläuterungen – insbesondere die Übernahme von
Führungsfunktionen auf Zeit – wurden nicht genannt.
Auch hier zeigt sich an der Verbreitung des Wechsels vom Stab in die
Linie und umgekehrt die vorstehend bereits beschriebene Bedeutung, die dem
„Perspektivwechsel“ in der Praxis der Rotation zukommt.
167 Die Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer führt diesbezüglich
das Promotionsprojekt „Temporärer Arbeitsaufenthalt von Führungskräften der
öffentlichen Verwaltung in der Privatwirtschaft“ im Zeitraum 2006 – 2009 durch.
Untersucht werden insbesondere die hinderlichen wie förderlichen Faktoren des
dadurch praktizierten Wissens- und Erfahrungserwerbs sowie der Transfer in den
Führungsalltag des öffentlichen Sektors. Weitere Informationen:
[email protected] oder [email protected].
81
IV. Individuelle Einschätzungen zu und Erfahrungen mit
Personalrotationen – Fragebogen Teil B
Im Folgenden werden die individuellen Einschätzungen der Personalverantwortlichen, ihre subjektiven Erfahrungen und (Experten-)Meinungen
gegenüber Einzelaspekten der Personalrotation in ihrem jeweiligen
Wirkungskreis wiedergegeben.
IV.1.
Frage 1:
Wie schätzen Sie die Mobilitätsbereitschaft des
Personals ein?
IV.1.1
Allgemeine Verwaltung
(nur höherer Dienst und vergleichbar BAT)
niedrig
Keine Angabe:
1
2
3
4
5
0
4
6
2
0
1
Arithmetisches Mittel:
VI.1.2
hoch
2,83
Fachverwaltung
(nur höherer Dienst und vergleichbar BAT)
niedrig
1
2
3
4
5
1
4
5
1
0
Keine Angabe:
hoch
2
Arithmetisches Mittel: 2,55
Die Mobilitätsbereitschaft im höheren Dienst wird sowohl in der allgemeinen
Verwaltung als auch in der Fachverwaltung tendenziell niedrig eingeschätzt,
wobei sie in der allgemeinen Verwaltung nach Ansicht der Befragten geringfügig höher liegt. Angesichts des sonst überwiegend positiven Stimmungsbilds im Bezug auf die Rotation könnten denkbare Ursachen für diese eher
niedrige Wechselbereitschaft in weiteren Untersuchungen erörtert werden,
ebenso die Frage, welche Ursachen die Hinderungsgründe für eine breitere
Umsetzung von Rotationsmodellen sind.
82
IV.2
Frage 2:
Wie könnte die Rotationsbereitschaft sonst noch erhöht
werden?
Auf die offene Frage nach Möglichkeiten zur Erhöhung der Rotationsbereitschaft über die in Fragebogenteil A gemachten Angaben hinaus (s. Teil B,
Abschnitt III.3.6) wurden von 5 Ländern die folgenden Vorschläge unterbreitet:
–
Zulagen bei vorübergehender Wahrnehmung herausgehobener Tätigkeiten (1 Befragter)
–
Ballungsraumzulagen (1 Befragter)
–
finanzielle Anreize (3 Befragte)
–
mehr „Zwang“ (1 Befragter)
–
verbindliche Voraussetzung für Beförderungen (1 Befragter)
–
Eröffnung individueller Entwicklungsperspektiven (2 Befragte)
–
informale Auszeichnung (1 Befragter)
–
Konzepte und Beschlüsse müssen verbindlich werden (1 Befragter)
–
ressortübergreifendes Personalentwicklungskonzept muss geschaffen
werden (1 Befragter)
Damit wurden finanzielle Anreize von insgesamt 4 Befragten genannt. Die
übrigen Vorschläge zielen auf eine stärkere Verbindlichkeit und einen
höheren Umsetzungsgrad der Personalrotation. Zwar sind diese Aussagen
aufgrund der geringen Anzahl von Nennungen nur bedingt verallgemeinerungsfähig, doch scheint der Faktor „finanzielle Anreize“ zur Erhöhung der
Rotationsbereitschaft in der Meinung der Befragten eine größere Rolle zu
spielen.
IV.3
Frage 3:
IV.3.1
beseitigt kurzfristig Personalengpässe
trifft überhaupt nicht zu
Welche Erfahrungen haben Sie mit Personalrotationen?
1
2
3
4
5
2
4
3
2
1
Keine Angabe: 1
trifft vollkommen zu
83
IV.3.2
beseitigt langfristig Personalengpässe
trifft überhaupt nicht
zu
1
2
3
4
5
1
6
2
3
0
Keine Angabe: 1
IV.3.3
sorgt für eine gleichmäßige Auslastung des Personals
zu
1
2
3
4
5
2
4
3
3
0
Keine Angabe: 1
Mit den Fragen IV.3.1 – IV.3.3 wurde nach dem Nutzen der Rotation im Hinblick auf die Beseitigung von Personalengpässen und zur Verstetigung der
Auslastung gefragt, mithin wurden Aspekte der Personalumsteuerung angesprochen. Die Tendenz der Antworten zeigt, dass sich aus Sicht der Mehrzahl der Befragten die Personalrotation bislang kaum als Mittel zur Behebung
dieser Probleme darstellt.
IV.3.4
hat sich für die Vorbereitung auf Führungsaufgaben bewährt
zu
1
2
3
4
5
0
2
1
7
0
Keine Angabe: 1
3,75
84
IV.3.5
hat sich für die Vorbereitung auf Spezialaufgaben bewährt
zu
1
2
3
4
5
1
3
1
6
1
Keine Angabe: 1
IV.3.6
wirkt sich motivierend auf das Personal aus
zu
1
2
3
4
5
0
2
5
4
1
Keine Angabe: 1
Die Antworten auf die Fragen IV.3.4 – IV.3.6 zeigen eine deutlichere Zustimmung. Dies spricht dafür, dass nach Ansicht der Befragten der Nutzen der
Rotation bei der Vorbereitung auf Führungsaufgaben aber auch auf Spezialaufgaben – und damit der Aspekt der Personalentwicklung – im Vordergrund
steht.
Dies geht einher mit den tendenziell positiven Erfahrungen bezüglich der
motivierenden Wirkung der Rotation auf die Mitarbeiter (vgl. Teil B, Abschnitt III.2.1).
IV.3.7
ist mit Schwierigkeiten bei der Aufgabenwahrnehmung auf dem
neuen Dienstposten wegen (noch) mangelnder Qualifikation
verbunden
trifft überhaupt
nicht zu
1
2
3
4
5
0
3
5
4
0
Keine Angabe: 1
85
Ein im Zusammenhang mit der Rotation häufig angeführtes Problem, nämlich
Schwierigkeiten aufgrund der notwendigen Einarbeitungszeit der Mitarbeiter
auf einem neuen Dienstposten, spielt nach Ansicht der Mehrheit der Befragten auch in der Verwaltungspraxis eine Rolle.
Eine in der Privatwirtschaft praktizierte Lösungsmöglichkeit ist die Betreuung durch einen Mentor (s. Teil A, Abschnitt III.6.3, Patenschaftsmodell
bei MTU sowie Teil B, Abschnitt III.3.2c). Aus der entsprechenden Frage in
Teil A des Fragebogens (vgl. Teil B, Abschnitt III.3.2c; Tab. 15) ergab sich
jedoch, dass dies nur in einem Bundesland in Einzelfällen erfolgt. Ob die
Problematik einer systematischen Aufbereitung bzw. Betreuung in der Praxis
bedarf und wie diese – z. B. über Mentoren – möglich ist, ist weiteren Untersuchungen als Thematik vorbehalten.
IV.3.8
ist wegen erhöhtem Verwaltungsaufwand kostenintensiv
zu
1
2
3
4
5
3
3
2
3
1
Keine Angabe: 1
IV.3.9
steht in einem angemessenen Kosten-Nutzen-Verhältnis
zu
1
2
3
4
5
0
0
6
3
3
Keine Angabe: 1
3,75
In den Fragen IV.3.8 und IV.3.9 wurde nach der Kostenintensität der Rotation
aufgrund des damit verbundenen Verwaltungsaufwands sowie nach dem
Kosten-Nutzen-Verhältnis gefragt.
Die Befragten gehen dabei eher nicht von einer erhöhten Kostenintensität
aus. Vielmehr sehen sie bei der Personalrotation in der Mehrzahl ein angemessenes Kosten-Nutzen-Verhältnis.
86
Dies zeigt – zusammen mit den zuvor unter IV.3.1. bis IV.3.6 gegebenen
Antworten – in der Tendenz eine positive Einstellung der Befragten zur
Personalrotation als Instrument der Personalentwicklung.
IV.3.10 führt zu erheblichen Planungsunsicherheiten bei der abgebenden
Behörde
zu
Keine Angabe:
1
2
3
4
5
1
5
0
4
1
trifft
vollkommen
zu
1
2,91
IV.3.11 führt zu erheblichen Planungsunsicherheiten bei der aufnehmenden
Behörde
zu
1
2
3
4
5
3
4
0
4
0
Keine Angabe: 2
Die Antworten auf die Fragen IV.3.10 und IV.3.11 legen im Vergleich nahe,
dass es nach Ansicht der Befragten eher bei der abgebenden als bei der aufnehmenden Behörde zu Planungsunsicherheiten aufgrund der Rotation
kommt.
Einerseits scheint dies schlüssig, da es – verkürzt dargestellt – für die aufnehmende Behörde einfacher zu handhaben ist, ob und wann ein bereits in
Aussicht gestellter neuer Mitarbeiter seinen Dienst auf einer vakanten Stelle
antritt. Andererseits müsste es – theoretisch – in einem funktionierenden, umfassenden System der Rotation auch für die abgebende Behörde klar erkennbar sein, ob und wann ein weiterrotierender Mitarbeiter ersetzt wird.
Zieht man ergänzend die Antworten in Teil A auf die Frage nach der
Durchführung der Rotation in zeitlicher und personeller Hinsicht heran, zeigt
sich, dass überwiegend keine regelmäßigen Rotationszyklen verwendet
87
werden (vgl. I.3.1c) und der Austausch mehrheitlich nicht paarweise sondern
einzeln durchgeführt wird (vgl. I.3.2a). Hinzu kommt, dass bei einem Teil der
Befragten (6 von 12) die Mitarbeiter letztlich auf Dauer auf einer Station in
der Rotation verbleiben (s. I.3.1a). Darin könnte eine mögliche Erklärung für
Planungsunsicherheiten liegen. Ob und wie dies mit einem weitgehend umgesetzten Rotationskonzept vereinbar ist, müssen zukünftige Untersuchungen
zeigen.
IV.3.12 ist mit rechtlichen Unsicherheiten/Risiken verbunden
zu
1
2
3
4
5
6
0
2
3
0
Keine Angabe: 2
Nach Ansicht der Befragten bringt die Rotation wenig rechtliche Unsicherheiten und Risiken mit sich168.
Dies spricht – zusammen mit den Ergebnissen aus Fragebogenteil A (vgl.
Teil B, Abschnitt III.3.3) zu den überwiegend eingesetzten rechtlichen
Instrumenten (Abordnung, Umsetzung, Versetzung) – auch aus personalrechtlicher Sicht für die Eignung der Rotation als Personalmanagementinstrument.
Welche rechtlichen Unsicherheiten sich dennoch ergeben können bzw.
bereits ergeben haben, muss in künftigen Befragungen näher betrachtet
werden.
IV.3.13 führt bei unfreiwilliger Rotation zu mit Leistungsdefiziten
verbundenen Widerständen des Personals
zu
1
2
3
4
5
2
2
0
3
3
Keine Angabe: 3
168 Die Tagungsdiskussion maß diesem Punkt keine Bedeutung zu.
88
Nach Ansicht der Befragten führt eine unfreiwillig durchgeführte Rotation zu
Widerständen und Leistungsdefiziten bei den Betroffenen. Diese Problematik
spielt jedoch in der Praxis keine Rolle (vgl. Teil B, Abschnitt III.3.2a), da
keine der befragten Institutionen Rotationen gegen den Willen der Betroffenen durchführt. Wird die Rotation allerdings zur Voraussetzung bspw.
für Beförderungen erklärt, könnte man von einer „beschränkten Freiwilligkeit“ sprechen.
Insgesamt deckt sich diese Einschätzung mit den weiteren Aussagen über
die Ziele der Rotation, die in erster Linie und grundsätzlich auf freiwilliger
Basis zur Personalentwicklung und Motivierung von Fach- und Führungskräften eingesetzt werden soll. Andere denkbare Nebenziele oder Nutzungsmöglichkeiten, wie z. B. der Einsatz bei Mitabeitern in Überhangbereichen,
die bessere Auslastung von Mitarbeitern oder die Beseitigung von Personalengpässen nehmen nach Aussagen der befragten Institutionen demgegenüber
aktuell (noch) keine oder nur eine sehr untergeordnete Bedeutung ein.
IV.3.14 Sonstige Erfahrungen
Auf die offene Frage nach sonstigen Erfahrungen bzgl. der Personalrotation
notierten 3 Länder die folgenden Stichpunkte:
–
Problem der „Dienstherrenfunktion“
–
Problem: „Lässt man gute Leute gehen?“
–
Derzeit noch bestehende Risiken:
○ andere Beurteilungsmaßstäbe im aufnehmenden Ressort
○ andere Beförderungspraktiken im aufnehmenden Ressort
○ kein einheitliches Personalentwicklungskonzept
○ bislang keine Gewähr für Vorteile derjenigen, die rotiert sind
–
deutliche Stärkung der Sozialkompetenz durch Rotation, insbesondere
im höheren Dienst.
IV.4 Was halten Sie von einem neuen Treppenstufen-Rotationsmodell?
Zur Überlegung der WiDuT, ein neues, sog. Treppenstufen-Rotationsmodell
einzuführen, erhielten die Teilnehmer der Befragung folgende Information:
„Es werden (derzeit) Überlegungen angestellt, ein neues Rotationsmodell einzuführen. Hierbei käme es zu einer Teilrotation, wobei
die betroffene Person mit einem Teil ihrer Arbeitskraft auf ihrem
89
bisherigen Dienstposten verbleibt und mit dem verbleibenden Anteil ihrer Arbeitszeit in einer anderen, ggf. höherwertigen Verwendung tätig wird. In den anteilsmäßig freigewordenen bisherigen
Dienstposten kann dann ggf. wiederum eine andere Person rotieren,
für die diese Verwendung z. B. eine höherwertige Tätigkeit darstellt
(Treppenstufen-Modell).
Die jeweiligen Anteile des Arbeitseinsatzes zwischen altem und
neuem Dienstposten sind hierbei je nach Bedarf variabel. Mit
diesem Teilrotations-Modell lassen sich im neuen Arbeitsbereich
nicht nur kurzfristig Personallücken stopfen, sondern sie dienen vor
allem einer Weiterqualifizierung für Fach- und/oder Führungsaufgaben. Insofern kann man von einem Kombinationsmodell
Personaleinsatz/Personalentwicklung sprechen. Die Teilrotation ist
vorübergehend und eignet sich daher z. B. auch für die Übernahme
von Projekt(leitungs)aufgaben im weiten Sinne einer Projektfortbildung. Die dienstrechtliche Zulässigkeit ist unterstellt.“
Die Befragten sollten das oben stehende Modell bewerten:
Ein solches Modell halte ich neben dem üblichen Instrumentarium für:
Ein solches Modell halte ich neben dem üblichen Instrumentarium für…. (Mehrfachnennungen möglich)
allgemein wünschenswert
0
sinnvoll in geeigneten Bereichen
5
Kaum umsetzbar (z. B. wegen personeller Kapazitäten,
Verwaltungsaufwand)
9
Überwiegend kontraproduktiv
5
Tab. 27: Bewertung eines neuen „Treppenstufen-Rotationsmodells“
Die Mehrzahl der Befragten (9 von 13) hält diesen Vorschlag für kaum umsetzbar, ein kleinerer Teil (5 von 13) sogar für kontraproduktiv. Nur 5 von 13
Befragten halten in geeigneten Bereichen ein derartiges Modell für sinnvoll,
für allgemein wünschenswert hielt es keiner.
Zwei Länder ergänzten die o. g. Bewertung durch folgende Bemerkungen:
–
Die Teilrotation sei sinnvoll bei Stellennachbesetzungen. Eine Auswahl
des Nachfolgers könne bereits ½ Jahr zuvor stattfinden. Dieser rotiert
90
mit der Hälfte seiner Arbeitszeit bereits in das neue Aufgabengebiet, der
aktuelle „Nochstelleninhaber“ verbleibt als Mentor.
–
Die Teilrotation sei kaum umsetzbar/kontraproduktiv, da der Betroffene
dann „Diener zweier Herren“ wäre.
Dies stimmt mit dem Bild, das sich aus der absoluten Verteilung der
Antworten zu dieser Frage ergibt, im Wesentlichen überein. So ist die Ablehnung eines derartigen Modells bei der Mehrzahl der Befragten deutlich erkennbar, doch in Teilbereichen, wie sie hier erwähnt sind, scheinen nach Ansicht Einiger durchaus Nutzungsmöglichkeiten zu bestehen.
V. Überblick zu wesentlichen Eckpunkten der Rotationsverfahren
Die nachfolgende Tabelle gibt einen nach Umfrageteilnehmern geordneten
Überblick über wesentliche Eckpunkte der Rotationsverfahren.
Land
Derzeit
Pilot-ProRotation? jekt o. auf
Dauer?
Antwort
eingeschränkt
auf
(Ressort)
Teilnehmerkreis Anzahl
eingeschränkt? einbezogener
Mitarbeiter
Regelmäßige
Aufgrund Personal
Rotationszyklen? entwicklungs
planung?
Stellenpool? Überhangbereiche einbezogen?
BadenWürttemberg
Ja
Auf Dauer
Nein
Nein
>150
Ja
Ja
Nein
k. A.
Bayern
Ja
Auf Dauer
Nein
Ja, höherer
Dienst
Bis 50
Nein
Nein
Nein
k. A.
Berlin
Ja
Pilotprojekt Nein
Nein
Nein
Nein
Ja
Personal bis 50 k. A.
Jahre
Brandenburg
Keine Teilnahme
Bremen
Ja
Auf Dauer
Nein
Ja, Nachwuchs
höherer Dienst
64
Ja
Nein
Ja
k. A.
Hamburg
Ja
Auf Dauer
Nein
Nein
k. A.
Nein
Ja
Ja
Ja
Hessen
Ja
Auf Dauer
Nein
Ja, Nachwuchs
höherer Dienst
k. A.
Ja
Ja
Ja
k. A.
MecklenburgVorpommern
Ja
Pilotprojekt Nein
z. T.; Ringtausch junger
Beamter
Bis 50
Nein
Nein
Nein
k. A.
Auf Dauer
Personal der
allg. Verwaltung
>150
k. A.
Ja
Nein
k. A.
Niedersachsen Ja
NRW
Nein
Keine Teilnahme
Land
Derzeit
Pilot-ProRotation? jekt o. auf
Dauer?
RheinlandPfalz
Geplant
Antwort
eingeschränkt
auf
(Ressort)
Pilotprojekt Nein
Teilnehmerkreis Anzahl
eingeschränkt? einbezogener
Mitarbeiter
Regelmäßige
Aufgrund Personal
Rotationszyklen? entwicklungs
planung?
Stellenpool? Überhangbereiche einbezogen?
Ja, Nachwuchs
höherer Dienst
(geplant)
Nein
Ja
Nein
k. A.
50-150
(geplant)
Saarland
Keine Teilnahme
Sachsen
Ja
Auf Dauer
Nein
Nein
k. A.
Nein
Ja
Nein
k. A.
SachsenAnhalt
Ja
Auf Dauer
Nur IM
Personal der
allg. Verwaltung
Bis 50
Nein
Ja
Nein
k. A.
SchleswigHolstein
Ja
Auf Dauer
Nein
Ja, höherer
Dienst
50-150
Nein
Ja
Nein
k. A.
ja
Nein
k. A.
Thüringen
Bund
Keine Teilnahme
Ja
Auf Dauer
Nur BMI
Nein
k. A.
Nein
Tab. 28: Überblick zu wesentlichen Eckpunkten der Rotationsverfahren in den befragten Verwaltungen
93
Teil C:
Ergebnisse einer länderübergreifenden Arbeitstagung zur
Personalrotation: Konzepte, Konflikte, Konsequenzen
Am 27./28. September 2004 fand in Speyer unter der Leitung von Univ.-Prof.
(em.) Dr. Carl Böhret die 11. Arbeitstagung der Wissenschaftlichen
Dokumentations- und Transferstelle für Verwaltungsmodernisierung in den
Ländern (WiDuT) zum Thema „Personalrotation in der Praxis – Konzepte,
Konflikte, Konsequenzen“ statt.
Basierend auf der Umfrage von WiDuT zur Personalrotation in den Verwaltungen der Länder und des Bundes (s. Teil B des vorliegenden
Forschungsberichtes) befassten sich die Teilnehmer mit den Zielen,
Konzepten, Maßnahmen und Umsetzungsstrategien, aber auch mit den
Schwierigkeiten der Förderung der Mobilität öffentlich Bediensteter durch
Rotationsverfahren.
Nach einer Einführung in die Thematik durch Univ.-Prof. (em.) Dr. Carl
Böhret gab Herr Martin-Peter Oertel, wissenschaftlicher Mitarbeiter bei
WiDuT, einen Überblick über die wesentlichen Ergebnisse der Umfrage zur
Personalrotation.
Wichtige Aspekte und Anregungen lieferten anschließend zwei Referate
zur „Job-Rotation“ aus der Sicht der Wirtschaft. Frau Susanna Stübner stellte
das Konzept der Personalrotation der Schenker Deutschland AG vor. Über
das Beispiel der BASF AG berichtete Dr. Hans Joachim Bremme.
Nachfolgend präsentierten Frau Birtt Michel-Herrlich, Referat Personalentwicklung, Aus- und Fortbildung, Hessisches Ministerium des Innern, und
Frau Kerstin Muth, Personalvermittlungsstelle des Hessischen Finanzministeriums, das aktuelle Konzept und die bisher gewonnenen Erfahrungen
bei der Umsetzung eines ressortübergreifenden Rotationsverfahrens für die
hessische Landesverwaltung. Es folgten Berichte der Vertreter der anwesenden Bundesländer über deren Rotationspraxis.
Abschließend stellte Herr Carsten Brenski, wissenschaftlicher Mitarbeiter
bei WiDuT, das dort entwickelte „idealtypische“ Rotationsmodell für die
öffentliche Verwaltung vor.
94
I. Vorwort
Univ.-Prof. (em.) Dr. Carl Böhret:
Personalrotation als Ansatz für ein flexibles Personalmanagement
Gerade in der jüngsten Vergangenheit haben sich mit steigendem Tempo neue
Bedingungen für die Arbeitswelt entwickelt. Ausgehend von der Industriegesellschaft fand ein Wandel hin zur jetzigen Gesellschaft, die sich als Übergangsgesellschaft zur transindustriellen Wissens- und Kommunikationsgesellschaft versteht, statt. Für die Arbeitswelt ergibt sich daraus als Konsequenz
die Entwicklung weg von tarifvertraglichen Vereinbarungen hin zu
individuellen Arbeitsverträgen und von einer kontinuierlichen zu einer diskontinuierlichen Tätigkeit169.
Darüber hinaus ist eine zunehmende Bedeutung des Humanpotentials zu
verzeichnen. Die neue Struktur der Arbeitswelt wird möglicherweise so aussehen, dass nur noch etwa 50 % der heute Erwerbstätigen beschäftigt sein
werden. Von diesen wiederum werden 25 % Spitzenpositionen einnehmen,
weitere 25 % werden auf neuen Gebieten oder als Zuarbeiter tätig sein, die
restlichen 50 % werden freigesetzt170.
Als Konsequenz folgt aus dieser Entwicklung, dass die Beschäftigten zukünftig in räumlicher, fachlicher, mentaler und auch zeitlicher Hinsicht gesteigert mobil sein müssen. Dies betrifft auch die öffentliche Verwaltung.
Personale Mobilität beginnt und verläuft vorrangig „in den Köpfen“, mit
der Bereitschaft, immer wieder dazu zu lernen und Neues zu erproben.
Modernisierungsversuche ohne neugierige, engagierte, sich mit ihrer
jeweiligen Tätigkeit und Institution identifizierende Mitarbeiter scheitern.
Das bedeutet auch: Erfahrungen zu gewinnen durch den Wechsel
zwischen Tätigkeiten und zwischen Institutionen (innerhalb und außerhalb der
Verwaltung). Solche Mobilitätsbereitschaft ist zu fördern und die erfolgreichen Mobilitätsergebnisse sind dann auch zu belohnen. Dazu ist es notwendig, innovative Formen und Wege der Personalentwicklung zu finden und
dienstrechtliche Anpassungen zu erreichen.
169 Vgl. Böhret, Carl, Ko-Evolution – Funktionaler Staat und Übergangsgesellschaft, in:
Marschall, Stefan (Hrsg): Grenzenlose Macht?, S. 165 ff., und ders., Glokalisierung
– Anmerkungen zur Staatsfunktion in einer Übergangsgesellschaft, in: Knödler,
Hermann/Stierle, Michael H. (Hrsg.), Globale und monetäre Ökonomie, S. 317 ff.
170 Vgl. insofern auch Sattelberger, Thomas, Wissenskapitalisten oder Söldner?, S. 61 f.
u. S. 333 ff.
95
II. Referate
II.1 Martin-Peter Oertel, Forschungsreferent FÖV, WiDuT:
Wesentliche Ergebnisse der Umfrage zur Personalrotation in den
Verwaltungen des Bundes und der Länder171
An der Umfrage zur Personalrotation in den Verwaltungen des Bundes und
der Länder beteiligten sich 12 von 16 Bundesländern sowie das BMI.
Das Instrument der Personalrotation ist sowohl beim Bund (vertreten
durch das BMI) als auch in den Ländern fest etabliert. Bei allen 13 Befragungsteilnehmern sind Rotationsverfahren vorgesehen, wobei sie bei 10
Befragten dauerhaft implementiert und in 3 Ländern als Pilotprojekte eingeführt wurden.
Zum jeweiligen Umfang der Rotation wurde angegeben, dass sich bei 4
Befragten bis zu 50 Mitarbeitern, bei 2 Befragten mehr als 50, aber weniger
als 150 Mitarbeiter und bei nur 2 Befragten mehr als 150 Mitarbeiter in einem
Rotationsverfahren befinden. Unter Berücksichtigung von TraineeProgrammen ist also regelmäßig nur ein eng begrenzter Kreis an Mitarbeitern
einbezogen. Eine breite Personalrotation, die alle Status- und Laufbahngruppen erfasst, findet überwiegend nicht statt.
Als Ziele der Personalrotation wurden die Weiterqualifizierung für
Führungs- und neue Fachaufgaben, die Ausweitung der Verwendungsbreite
sowie die Motivierung der Mitarbeiter angeführt.
Weiterhin ist festzustellen, dass Beamte und Angestellte gleichermaßen
einbezogen sind. Als Zielgruppe überwiegen die Führungs-Nachwuchskräfte
bzw. Potentialträger. Somit kann als primäres Ziel der Rotation die Personalentwicklung durch „Training on the job“ angesehen werden.
Zur Auswahl der Rotationsteilnehmer werden die Verwendungsplanung,
das institutionalisierte Mitarbeitergespräch, die Initiativbewerbung, die
Empfehlung durch Vorgesetzte, die individuelle Potentialanalyse durch
Personalentwickler oder ein Stellenpool genutzt. Als rechtliche Instrumente
finden Abordnung, Umsetzung und Versetzung Anwendung.
Rotationen finden überwiegend innerhalb der eigenen Bundes- bzw.
Landesverwaltung statt. Teilweise wird unter Einbeziehung eines
„Perspektivwechsels“ – z.B. vom Stab in die Linienfunktionen und umgekehrt
171 Die Ausführungen basieren auf den wesentlichen Ergebnissen der Datenerhebung
aus Teil B, vgl. insbesondere Abschnitt II.
96
oder von der mittleren bzw. höheren Verwaltungsebene in die Kommunalverwaltung – rotiert. Ein externer Wechsel z. B. in Privatunternehmen, internationale Organisationen oder wissenschaftliche Einrichtungen ist vergleichsweise gering verbreitet.
Planmäßige Rotationszyklen werden kaum genutzt. Teilweise verbleiben
in die Rotation einbezogene Mitarbeiter letztlich dauerhaft auf einer Station,
so dass die geplante Rotations-„Route“ anscheinend nicht zu Ende geführt
wird.
Oftmals ist die Rotation nur ressortintern geregelt, was zu sehr unterschiedlichen Rotationspraktiken führt. Nur in wenigen Fällen wird eine
Rotation auch über Ressortgrenzen hinweg durchgeführt.
Eine verbindliche Regelung der Rotation ist bislang nur bei einem Teil der
befragten Institutionen erfolgt. Es überwiegen Empfehlungen und Rahmenvorgaben.
Die hohen Reibungsverluste bei der Einarbeitung auf dem neuen Dienstposten wurden als problematisch angesehen. Zudem ergeben sich Planungsunsicherheiten bei der abgebenden Behörde. Hinderlich sei zudem die uneinheitliche Praxis der Ressorts hinsichtlich der Beurteilungsmaßstäbe, der
Beförderungspraxis und der Personalentwicklungsmaßnahmen.
Der Nutzen der Rotation als Mittel zur Personalumsteuerung im Sinne der
Flexibilisierung des Personaleinsatzes sowie der damit zusammenhängende
Einsatz so genannter Stellenpools wurde z. T. skeptisch beurteilt.
Insgesamt ist ein positives Gesamturteil zur Personalrotation als Instrument der Personalentwicklung zu verzeichnen. Auch das Kosten-NutzenVerhältnis gestaltet sich nach Ansicht der Befragten angemessen. Allerdings
wird die Bereitschaft der Mitarbeiter zur Teilnahme eher gering eingeschätzt.
Als Ansätze zur Steigerung der Attraktivität von Rotationsphasen wurden
eine größere Verbindlichkeit der Rotationsregeln sowie finanzielle Anreize
benannt.
Schließlich ergab sich auch die Frage, ob eine Ausdehnung der Rotation
generell wünschenswert und machbar sei.
97
II.2 Susanna Stübner:
Personalentwicklung durch Job-Rotation in einem internationalen
Unternehmen – Das Beispiel Schenker Deutschland AG
Ziel der unternehmensinternen Personalpolitik der Schenker Deutschland AG
ist es, Führungskräfte aus den eigenen Reihen zu rekrutieren, um den Erhalt
und die Weitergabe firmenspezifischen Wissens zu gewährleisten. Zu diesem
Zweck wird bei der Schenker Deutschland AG eine bedarfsorientierte und
zielgruppenbezogene Weiterbildung angeboten.
Im Rahmen der Personalentwicklung werden die Schwerpunkte im Bereich der regionalen und zentralen Kompetenz der Mitarbeiter gesetzt, wobei
sowohl der Bedarf im Unternehmen als auch die individuelle Laufbahngestaltung Berücksichtigung finden.
Zum einen bietet daher die Schenker Deutschland AG ein TraineeProgramm an, das sich hauptsächlich an Absolventen der Berufsakademie
(BA), die bei der Schenker Deutschland AG arbeiten, wendet und auf Heranbildung von Führungskräftenachwuchs zielt.
Die Auswahl der Trainees erfolgt an Hand der Leistungsnachweise im
BA-Studium. BA-Absolventen mit fehlender Eignung für das TraineeProgramm werden einer anderen passenden Stelle zugewiesen. Die Dauer
dieses Programms beträgt maximal 3 Jahre, wobei jeweils für die Dauer eines
Jahres eine Stelle besetzt werden soll und für jede Station eine Beurteilung
erfolgt. Dabei ist auch ein Auslandsaufenthalt möglich. Die Details der Ausgestaltung des Trainee-Programms sind jeweils einer individuellen Gestaltung
überlassen, um eine persönlich zugeschnittene Förderung zu erreichen. Die
Übernahmequote von Trainee-Absolventen liegt bei nahezu 100 %, wobei der
Übernahme keine gesonderte Prüfung vorausgeht, da es sich bei dem TraineeProgramm um ein „Training on the job“ handelt.
Die Inhalte des Programms sollen so gestaltet sein, dass sie der Vorbereitung auf die Aufgaben des Tagesgeschäfts und der Befähigung zur Bewältigung komplexer Projektthemen im operativen Bereich und in den
Zentralfunktionen dienen. Weiterhin soll das Trainee-Programm die Weiterentwicklung von Fach- und Sozialkompetenzen fördern. Dazu ist anzumerken, dass die Förderung der Sozialkompetenz zum größten Teil schon
durch die beruflichen und persönlichen Umweltveränderungen, bedingt durch
das Durchlaufen verschiedener Stationen, erfolgt. Zudem sind die Übernahme
von Projektverantwortung und der Besuch von Seminaren vorgesehen.
Zur Organisation der Besetzung der Rotationsstellen wurde im Vortrag
dargelegt, dass es festgelegte Rotationsstellen gibt, die zentral von der
Personalentwicklung verwaltet werden. Da das Programm lediglich 20 Mitarbeiter umfasst, ist es möglich, individuelle Entwicklungsgespräche zu
98
führen und auf Wünsche bezüglich der Laufbahngestaltung einzugehen. Bei
Unerfüllbarkeit der Präferenzen wird durch Gespräche und andere Stellenangebote versucht, auf einen Konsens hinzuwirken und alle verschiedenen
Laufbahnen zu besetzen. Nötigenfalls wird auch versucht, mit dem Mitarbeiter gegebenenfalls eine andere Laufbahn als bisher vorgesehen zu finden.
Insgesamt wird die Gestaltung der Rotation auf die spätere Stelle ausgerichtet.
Zum Teil wird eine geplante Rotation nicht mehr zu Ende geführt, weil ein
Mitarbeiter die für ihn passende Stelle gefunden hat und auf dieser verbleibt.
Die praktischen Erfahrungen zeigen, dass durch dieses Programm
Spezialisten in bestimmten Laufbahnen ausgebildet werden, die ihr gesammeltes Wissen auf jeden anderen Posten im Unternehmen mitnehmen
können.
Da verschiedene Stationen durchlaufen werden, wird ein Ideen- und
Innovationstransfer aus den unterschiedlichen Unternehmensbereichen ermöglicht. Darüber hinaus ist es den Mitarbeitern durch die Standortwechsel
und die Teilnahme an Trainee-Seminaren möglich, ein Netzwerk zu bilden.
Von den Absolventen des Trainee-Programms wird als positiv hervorgehoben, dass durch den einjährigen Aufenthalt in den einzelnen Abteilungen
eine eigenverantwortliche und selbständige Tätigkeit ermöglicht wird und so
eine gute Vorbereitung auf die zukünftige Übernahme eines eigenen Verantwortungsbereichs stattfindet. Weiterhin wird die Netzwerkbildung durch
Seminare und Rotation als positiv angesehen.
Die individuelle Gestaltung der Laufbahn wird zum anderen durch ein
breites allgemeines Seminarangebot zur Förderung bestimmter Kompetenzbereiche und Vorbereitung auf die Ausführung spezieller Aufgaben ermöglicht. Dieses kann in jedem Karriereabschnitt – unabhängig davon, ob der betreffende Mitarbeiter zuvor das Trainee-Programm durchlaufen hat – wahrgenommen werden. Insbesondere werden spezielle Seminare für angehende
Gruppen- oder Abteilungsleiter angeboten.
Eine Teilnahme am allgemeinen Seminarprogramm wird zumeist in einem
Mitarbeitergespräch mit dem Vorgesetzten oder Mitarbeitern der Personalentwicklung erörtert. Zur praktischen Durchführung wurde darauf hingewiesen, dass die Geschäftsstellen die Seminarkosten übernehmen und
einzelne Seminare unter Umständen auch während der Freizeit stattfinden.
Insgesamt ist zu verzeichnen, dass abgesehen von der Rotation im
Rahmen des Trainee-Programms eine Rotation nur noch auf Initiative des
Mitarbeiters stattfindet. Zur besseren Informationsmöglichkeit wurde daher
ein Stellenpool respektive eine Stellenbörse im Intranet eingerichtet. Die
Rotation ist zwar keine zwingende Aufstiegsvoraussetzung, wirkt sich jedoch
positiv auf die Aufstiegsmöglichkeiten aus. Bei der Besetzung beispielsweise
99
einer Geschäftsstellenleiterposition wird in erster Linie auf das Vorhandensein von Führungskompetenzen, die je nach Stelle in unterschiedlicher Ausprägung vorhanden sein müssen, geachtet.
II.3 Dr. Hans Joachim Bremme:
Personalentwicklung durch Job-Rotation in einem internationalen
Unternehmen – Das Beispiel der BASF AG
In seinem Vortrag gab Herr Dr. Bremme ein Beispiel für ein flexibles System
der Personalrotation mit wenigen Formalitäten. Bei der BASF AG existiert
kein kodifiziertes Job-Rotation-Programm. Vielmehr werden die akademisch
ausgebildeten Mitarbeiter quasi permanent on-the-job weitergebildet, um den
Führungskräftenachwuchs sicherzustellen.
Diese „on-the-job-Weiterbildung“ variiert je nach Tätigkeitsbereich:
So werden neu eingestellte Chemiker zunächst in der Forschung eingesetzt. Später wechseln sie je nach Neigung und Fähigkeiten in die
Produktion oder ins Marketing, was häufig auch mit einem Auslandsaufenthalt verbunden ist. Gerade für Chemiker besteht bei der BASF AG
traditionell die Möglichkeit, in den Vorstand aufzusteigen. Teilweise besteht
die Möglichkeit, sich im Bereich der Forschung zur Führungskraft zu entwickeln.
Ingenieure sollen nach Möglichkeit betriebsintern weitergebildet werden,
um dann im Bereich der Werkstechnik oder der Technik im operativen Bereich eingesetzt zu werden. Ein Aufstieg in die Unternehmensleitung ist eher
unüblich.
Bezüglich der neu eingestellten Ökonomen lässt sich keine streng determinierte Systematik in der Rotation erkennen. Eine Rotation findet hier
einzelfallbezogen und bedarfsorientiert statt.
Juristen verbleiben zumeist in der Rechtsabteilung und nehmen im Regelfall nicht an der Rotation teil.
Praktisch sieht die Führungskräfteentwicklung so aus, dass die jeweiligen
unmittelbaren Vorgesetzten bzw. der Abteilungsleiter die Kompetenzen der
ihnen unterstellten Mitarbeiter bewerten. Diese jährlich stattfindende
Leistungsbeurteilung dient der Bewertung des Potentials. Die
Potentialkandidaten werden zentral erfasst und vom Bereich Personalentwicklung betreut. Mitarbeiter mit hohem Potential werden nach ihren Fähigkeiten an geeigneten Stellen eingesetzt, wobei der Abteilungsleiter seine Mitarbeiter nicht in der eigenen Abteilung binden kann.
100
Dem Abteilungsleiter verbleibt noch insoweit Einfluss, als er bei der Besetzung einer Unterabteilungsleiterstelle ein Vorschlagsrecht besitzt und
somit einzelne Mitarbeiter fördern kann. Die Schlussentscheidung obliegt
jedoch der Personalkommission, der auch die Bereichs- und Abteilungsleiter
angehören.
Höhere Führungspositionen werden in aller Regel mit unternehmensinternem Personal besetzt. Dabei können weder der Abteilungs- noch der Bereichsleiter einen Favoriten einbringen, da für die Besetzung von Stellen für
Führungskräfte die Personalkommission zuständig ist.
De facto findet daher eine Rotation regelmäßig in der Weise statt, dass
sich eine Führungskraft im Unternehmen über die Hierarchieebenen „nach
oben arbeitet“. Eine Personalrotation ist damit das Ergebnis von unternehmensinterner
Nachfrage
und
unternehmensinternem
Angebot.
Unverzichtbar für einen Aufstieg sind unternehmerische Fähigkeiten und verhandlungssichere Englischkenntnisse .
Ein Mitarbeiter, der nur in einem Bereich verblieben ist, kann nicht auf die
Führungsebene gelangen. Damit wird die Rotation in andere Bereiche bzw.
ins Ausland faktisch eine Karrierevoraussetzung, obwohl sie nicht als formale
Voraussetzung definiert ist.
II.4 Birtt Michel-Herrlich und Kerstin Muth:
Konzeption und Umsetzung eines Landesrotationsverfahrens in der
hessischen Landesverwaltung
Die
zunehmende
Komplexität
der
Verwaltungsaufgaben,
die
„Europäisierung“ des Rechts und der soziale Wandel erfordern strukturelle
Veränderungen der Verwaltung. Dabei müssen die Reformprozesse Einsparzwänge sowie Veränderungen des Selbstverständnisses und Erscheinungsbildes der öffentlichen Verwaltung berücksichtigen.
Mit den „Eckpunkten eines neuen Qualitätsbegriffs für die hessische
Landesverwaltung“ wurden 1995 die Ziele der Verwaltungsreform in Hessen
festgelegt. Darin wurde unter anderem das neue Selbstverständnis der Verwaltung als modernes Dienstleistungsunternehmen hervorgehoben und die
Anforderungen an Führungskräfte und ihre Mitarbeiter neu definiert, wobei
ein neues Kosten- und Leistungsbewusstsein und die Veränderungsbereitschaft neue Schwerpunkte bildeten. Als wichtiger Bestandteil zur Umsetzung
des in den Eckpunkten neu formulierten Leitbildes wurde der Bereich der
Personalentwicklung in der Landesverwaltung angesehen, wobei die Richtlinien zur Förderung der Rotation der Beschäftigten des höheren Dienstes in
der Landesverwaltung (Mobilitäs-RL) ein Baustein war (s. Anhang).
101
II.4.1
Die Mobilitäts-Richtlinien
Die Mobilitäts-RL wurden in einer ressortübergreifenden Arbeitsgruppe unter
Federführung des Innenministeriums erarbeitet, berücksichtigten die Vorgaben des seit dem 1. Januar 2003 geltenden Rahmenkonzepts der Personalentwicklung. Sie traten am 1. Mai 2003 landesweit in Kraft.
Im Wesentlichen führen sie ein besonderes Verfahren, das Landesrotationsverfahren, ein. Ziele der Mobilitäts-RL sind die gezielte Erweiterung
des Fachwissens, der sozialen Kompetenz und der Erwerb von Erfahrungen in
unterschiedlichen Aufgabenbereichen. Auch das Verständnis für die Probleme
und Bedürfnisse anderer Verwaltungen oder sonstiger Institutionen – auch im
internationalen Bereich – soll gefördert werden. Letztlich dienen die
Mobilitäts-RL dem Erwerb von Führungsqualitäten und damit der Führungskräfteförderung im Bereich der Beschäftigten des höheren Dienstes.
Der größte Nutzen, der in der Mobilität gesehen wird, liegt in der erhöhten
Verwendungsbreite und der Aktivierung der Fähigkeit, in größeren Zusammenhängen zu denken und zu handeln, was aufgrund wachsender und
komplexer Anforderungen generell als wichtig angesehen wird.
Die Inhalte der Mobilitäts-RL werden – nach 3 Handlungsfeldern unterteilt – vorgestellt:
1.
Zunächst gelten die Mobilitäts-RL für alle Voll- und Teilzeitbeschäftigten des höheren Dienstes einschließlich entsprechend eingestufter Angestellter. Davon unabhängig soll die Rotation anderer Beschäftigter gefördert werden.
2.
Weiterhin ist die Rotation besondere Voraussetzung für den beruflichen
Aufstieg:
Die Besetzung von bestimmten höheren Führungspositionen (z. B. Behördenleiterinnen und -leiter, Abteilungsleiterinnen und -leiter von
Mittel- und Oberbehörden, Abteilungsleiterinnen und -leiter der obersten
Landesbehörden, Referatsleiterinnen und -leiter der obersten Landesbehörden), soweit sie mit Beförderungen oder Einweisungen ab Besoldungsgruppe A 16 oder einer Eingruppierung im Angestelltenverhältnis ab BAT I verbunden ist, ist von der nachgewiesenen Verwendung in
mindestens vier verschiedenen Arbeitsbereichen auf zwei unterschiedlichen Verwaltungsebenen abhängig. Dabei dürfen nur Tätigkeiten von
jeweils mindestens 6 Monaten Dauer nach den zwei ersten Dienstjahren
berücksichtigt werden. Grundsätzlich wird eine geeignete Tätigkeit als
eine Verwendung gezählt. Die Richtlinien enthalten jedoch Sonderregelungen. Ein Ressortwechsel oder eine Tätigkeit außerhalb der
Landesverwaltung (z. B. in der Bundes- oder Kommunalverwaltung, bei
102
Einrichtungen mit EU-Bezug oder im Ausland) zählt z. B. als zwei
Verwendungen.
Eine Übergangsregelung sieht vor, dass bis zum 31. Dezember 2004 die
Ressorts in eigener Zuständigkeit über Ausnahmen von der Rotation als
Voraussetzung für den beruflichen Aufstieg, z.B. fehlende Verwendungsstationen, entscheiden. Ab 1. Januar 2005 müssen solche Entscheidungen im Kabinett getroffen werden.
3.
Durchführung des Landesrotationsverfahrens:
Das Landesrotationsverfahren ist ein landesweites Verfahren der Abordnung für die Dauer eines Jahres innerhalb der Landesverwaltung zu
einer anderen Dienststelle, das von der Personalvermittlungsstelle (PVS)
des Finanzministeriums betrieben wird. Innerhalb dieses Verfahrens gilt
der Grundsatz des Austausches, d. h. jede Person benötigt einen Austauschpartner.
In den Mobilitäts-RL ist das Verfahren so ausgestaltet, dass zunächst
jede personalbewirtschaftende Dienststelle rechtzeitig vor Beginn des
Verfahrens für den nächsten Durchlauf ihre Beschäftigten über das
Landesrotationsverfahren informiert.
Bis zum 15. Februar eines Jahres können die Beschäftigten ihrer Dienststelle formlos anzeigen, ob sie im Folgejahr an dem Verfahren teilnehmen wollen.
Bis zum 30. April eines Jahres werden die Dienstposten der
Interessierten durch die Dienststelle an die PVS mittels Meldebogen gemeldet.
Möglichst bis zum 10. Mai informiert die PVS die teilnehmenden
Personen über die von den Dienststellen gemeldeten Rotationsstellen.
Daraufhin bewerben sich die Interessierten mittels eines Bewerbungsbogens bei der PVS um eine Rotationsstelle. Die Bewerbungen sollen
auch einen Zweit- und Drittwunsch enthalten.
Die PVS leitet die eingereichten Bewerbungsbögen möglichst zeitnah an
die beteiligten Dienststellen weiter.
Nach Abschluss eines Auswahlverfahrens melden die Dienststellen bis
zum 30. September der PVS ihre nach Präferenz geordnete Rangliste der
Bewerber.
Unter Berücksichtigung aller Präferenzen ordnet die PVS spätestens bis
zum 28. November den betreffenden Personen die Rotationsstellen zu.
Sofern danach noch nicht alle teilnehmenden Personen vermittelt und
103
Dienstposten unbesetzt sind, bemüht sich die PVS um eine Vermittlung
im Einzelfall.
Am 1. Januar eines Jahres beginnt das Landesrotationsverfahren.
Grundsätzlich ist nach Beendigung der auf ein Jahr befristeten Rotation
die Rückkehr auf die ehemalige Stelle möglich. Die aufnehmende
Dienststelle hat über jede Tätigkeit zeitnah einen Beurteilungsbeitrag
und auf Antrag ein Dienstzeugnis zu erstellen. Nach der Hälfte der
Tätigkeit ist ein Mitarbeitergespräch entsprechend den Bestimmungen
über das Jahresgespräch zu führen.
II.4.2
Fakten zum ersten Rotationsdurchgang 2004
Fakten des ersten Rotationsdurchgangs zum 1. Januar 2004:
Es bewarben sich 128 Personen. Es meldeten sich 20 Angestellte, der Rest
waren Beamte. Ein Großteil davon, 48 Personen, gehörte der Besoldungsgruppe A 14 an.
Mit 78 Personen war die Gruppe der 40 bis 49 Jährigen mit Abstand am
stärksten vertreten.
Tatsächlich nehmen davon zurzeit nur 12 Personen am Landesrotationsverfahren teil. Eine weitere Person nimmt an einem externen Rotationsverfahren teil. 69 Personen scheiterten an der Ablehnung der Bewerbung durch
die Dienststellen nach Durchführung des Auswahlverfahrens und 46 Personen
nahmen ihre Bewerbung wieder zurück.
II.4.2
Erfahrungen und Konsequenzen des ersten Rotationsdurchganges
Konsequenzen aus den Problemen im 1. Rotationsdurchgang:
Die Mobilitäts-RL sehen zwischen den Ressorts und der PVS einen jährlichen
Austausch über die praktischen Erfahrungen vor, um ggf. Verfahrensanpassungen vornehmen zu können. Beim 1. Erfahrungsaustausch wurde trotz
der niedrigen Zahl der vermittelten Rotationen entschieden, dass das Landesrotationsverfahren beibehalten werden soll. Allerdings wurden die MobilitätsRL überarbeitet, insbesondere um die Zahl der Rotationen im 2. Durchgang
zu erhöhen
Es traten im 1. Durchgang folgende Probleme auf, die durch eine
Änderung in den Mobilitäts-RL aufgefangen werden sollten:
1.
Die Ablehnung von 69 Bewerbungen durch die Dienststellen wurde
darauf zurückgeführt, dass die Dienststellen an die Tauschpersonen zu
hohe Anforderungen stellten und eine 100 %ige Ersatzkraft erwarteten.
104
Daher wurde in den überarbeiteten RL vom 1. März 2004 klargestellt,
dass keine überzogenen Erwartungen an die Geeignetheit der jeweiligen
Austauschpartnerinnen und -partner gestellt werden dürfen.
2.
Die vielen Rücknahmen von Bewerbungen wurden zum Einen mit
dienstlichen Erfordernissen begründet, z. B. mit der Unverzichtbarkeit
am Arbeitsplatz. Dadurch können leistungsstärkere Personen nicht an der
Rotation teilnehmen, so dass sich später möglicherweise Beförderungsnachteile ergeben können. Zum Anderen wurden Bewerbungen auch
mangels interessanter Stellenangebote zurückgenommen. In den überarbeiteten Mobilitäts-RL wurde aus diesem Grund hervorgehoben, dass
es den Dienststellen möglich ist, einen vergleichbaren Dienstposten zu
melden.
3.
Ferner wurde in dem Verfahren von einer Allzuständigkeit der PVS ausgegangen. Die PVS ist aber nicht auch für die Vermittlung von z. B.
Tätigkeiten außerhalb des öffentlichen Dienstes oder im Ausland zuständig. Dieses Missverständnis führte zu einer Überlastung der PVS, so
dass jetzt klargestellt wurde, dass im Rahmen des Landesrotationsverfahrens nur Stellen innerhalb der Landesverwaltung vermittelt werden.
4.
Weiterhin wurde, um eine zügigere Durchführung des Verfahrens zu
gewährleisten, geregelt, dass die Fristen und Termine mit Ausnahme der
Meldefristen Ausschlussfristen sind.
5.
Da auch Unsicherheiten bei der Anerkennung von Tätigkeiten außerhalb
des öffentlichen Dienstes bestanden, wurde klargestellt, dass auch solche
vor Eintritt in den öffentlichen Dienst geleisteten Tätigkeiten anerkannt
werden können.
6.
Die Durchführung des Rotationsverfahrens wurde auch behindert, weil
keine Rückmeldung der Dienststellen an die obersten Dienstbehörden
über eine Rücknahme von Stellen erfolgte. Zur Vermeidung eines
Informationsdefizits wurde deshalb klargestellt, dass eine Zustimmung
der obersten Dienstbehörden auch bei einer Rücknahme erforderlich ist.
7.
Die Personalfachleute hatten Probleme bei der Umsetzung der
Mobilitäts-RL z. B. hinsichtlich der Anerkennung von geeigneten Tätigkeiten. Es wurde versucht, diese Probleme mit einer ressortübergreifenden „Checkliste“ zu bewältigen. Dabei sollte die Checkliste
den Personalabteilungen bei der Beurteilung helfen, ob die für eine Besetzung einer Stelle notwendigen Rotationen vorliegen und Auskünfte
gegenüber den Betroffenen erleichtern. Die Erarbeitung hat sich als
schwierig herausgestellt, da unterschiedliche Interessen berücksichtigt
werden mussten. Eine endgültige Einigung über die einzelnen Punkte in
der Checkliste wurde bisher nicht erzielt. Wie hier weiter verfahren wird,
105
muss der nächste Erfahrungsaustausch zeigen. Trotz positiver Resonanz
steckt das Landesrotationsverfahren in Hessen noch in den Anfängen
und bedarf der laufenden Überarbeitung und Anpassung. In dem für
Dezember 2004 oder für Januar 2005 vorgesehenen Erfahrungsaustausch
werden die im zweiten Rotationsdurchgang zum 1. Januar 2005 aufgetretenen Probleme erörtert und ggf. werden die Mobilitäts-RL überarbeitet. Im Übrigen haben für den 2. Rotationsdurchgang zum 1. Januar
2005 68 Personen ihr Interesse bekundet.
II.4.3
Diskussion
Aus der anschließenden Diskussion ergab sich, dass die Begrenzung der
Dauer des Arbeitsplatztausches auf mindestens ein Jahr als sinnvoll erachtet
wird, da es sich beim Landesrotationsverfahren um eine Maßnahme der
Personalentwicklung mit dem Ziel der Erhöhung der Verwendungsbreite und
des Erwerbs von Führungsqualitäten handele. Steht bei einem Interessenten
der Wunsch nach einem dauerhaften Wechsel im Vordergrund, stehe es ihm
frei, sich außerhalb des Landesrotationsverfahrens auf jede ausgeschriebene
Stelle zu bewerben.
Zur Frage, ob auch eine Pflicht zur Rotation geplant sei, wurde festgestellt, dass es sich bei dem Landesrotationsverfahren schon um ein bedingt
freiwilliges Verfahren handle, da die Beförderung auf bestimmte Führungspositionen von einer Rotation abhängig gemacht werde. Daher müsse für
Personen mit eingeschränkter Mobilität vorwiegend eine Rotation innerhalb
der Behörde oder innerhalb des gleichen Ortes ermöglicht werden. Da die
Rotation eine Beförderungsvoraussetzung darstelle, wurde zudem klargestellt,
dass die PVS auch eine Vermittlerfunktion im Auswahlverfahren durch die
Dienststelle wahrnehme, um möglichst viele Rotationen zustande zu bringen,
damit in möglichst vielen Fällen die Voraussetzungen für eine etwaige Beförderung geschaffen werden. In diesem Zusammenhang wurde auch darauf
hingewiesen, dass nach der Statistik 85 Personen aus der Besoldungsgruppe A
14 und A 15 Interesse bekundet hätten, um eine Beförderung nach A 16 zu
ermöglichen. Tatsächlich seien davon aber nur 12 Personen vermittelt
worden. Insofern wurden Bedenken geäußert, dass auf diese Weise Beförderungen auch verhindert würden. Die Bedenken wurden mit dem Hinweis
auf Ausnahmen nur bedingt ausgeräumt. Schließlich würde auf diese Weise
die Ausnahme zur Regel. Allerdings wurde diesbezüglich noch auf die
Möglichkeit einer selbständigen oder durch das Ressort organisierten Rotation
hingewiesen. Das Landesrotationsverfahren sei nicht die einzige Möglichkeit,
eine Rotation durchzuführen.
106
Des Weiteren wurde festgestellt, dass im Landesrotationsverfahren keine
zusätzlichen Stellen ausgeschrieben werden müssten, da das Verfahren auf
dem Prinzip des Dienstpostentausches basiere und gegebenenfalls durch
Ringtausch versucht werde, alle Bewerber im Verfahren zu vermitteln.
Zudem bleibe es jedem vorbehalten, sich auf freie Stellen zu bewerben und so
eine Rotation auch ohne die PVS außerhalb des Landesrotationsverfahrens
durchzuführen. Neben dem Landesrotationsverfahren bestehe auch die
Möglichkeit einer ressortinternen Rotation, die durch die Ressorts selbst geregelt werde.
Als problematisch wurde gesehen, dass eine Rückkehr auf den alten
Arbeitsplatz vorgesehen sei. Bedenken wurden dabei insofern geäußert, als
auf diese Weise ängstliche Beschäftigte und ein übertriebenes Sicherheitsdenken gefördert würden.
Im Zusammenhang mit der Freiwilligkeit der Rotation wurde angemerkt,
man würde eine eher halbherzige Teilnahme an dem Verfahren als reine
Pflichtübung fördern. Dagegen wurde jedoch berichtet, dass die Teilnehmer
entgegen dieser Vermutung sehr motiviert seien. Zudem wurde als Argument
für die Rückkehroption angeführt, dass man als Beschäftigter durchaus in
seinem Fach bleiben solle und der Wechsel in erster Linie einer umfassenden
Qualifikation diene. Darüber hinaus solle durch die Rückkehrmöglichkeit ein
höherer Anreiz zur Rotation geschaffen werden. Weiter könne auch die alte
Abteilung von dieser Vorgehensweise profitieren.
Weiterhin wurde zu bedenken gegeben, ob nicht schon allein der Begriff
Mobilitätsrichtlinien in sich widersprüchlich sei. Dem konnte jedoch entgegengehalten werden, dass die Richtlinien einen Anreiz zur Rotation
schaffen sollen, damit Erfahrungswerte gesammelt werden und so nach und
nach eine Kultur der Rotation aufgebaut werden könne.
Schließlich wurde von den Tagungsteilnehmern darauf hingewiesen, dass
der Tausch derzeit wohl mit einem großen Aufwand verbunden sei. Als
Problem stelle sich insbesondere die fehlende Bereitschaft der Dienststellen,
Abstriche bei den Anforderungen an die Rotierenden zu machen, dar.
Insoweit wurde vorgeschlagen, dass die Staatskanzlei die Dienststellen verstärkt in die Pflicht nehmen sollte, Rotationsvorhaben zu realisieren und mithin die Erwartungen an die rotierenden Mitarbeiter auf eine realistische Stufe
zu stellen.
III. Länderberichte
Der Arbeitsweise der Transferstelle WiDuT folgend (s. Teil A, Abschnitt
I.2.4), stellten die teilnehmenden Landesverwaltungen ihre konkreten
107
Konzepte zur Personalrotation vor und zur Diskussion. Die Beiträge vervollständigten die zuvor präsentierten Resultate der Befragung (Teil B, Abschnitt
II und V; Teil C, Abschnitt II.1) und veranschaulichten im Detail die Vorgehensweisen, Erfahrungen und zukünftigen Herausforderungen.
III.1 Bayern
Im Rahmen der in Personalentwicklungskonzepten vorgesehenen Rotation
sind verschiedene Formen zu unterscheiden:
1.
Im Rahmen ressortinterner Personalentwicklungskonzepte wird regelmäßig das Erreichen von Beförderungsämtern vom Durchlaufen verschiedener Funktionen abhängig gemacht. Das Erreichen von Führungsfunktionen im höheren und zum Teil auch im gehobenen Dienst ist zudem in der Regel an den Wechsel zwischen Behördenebenen, zumindest
aber zwischen verschiedenen Behörden gebunden. Dies gilt beispielsweise für die Allgemeine Innere Verwaltung, in der die Beschäftigten
mindestens verschiedene Dienstposten in einem Landratsamt und der
Regierung, zum Teil auch dem Staatsministerium des Innern sowie an
Verwaltungsgerichten bzw. in anderen Behörden des Geschäftsbereichs
durchlaufen haben müssen. Auch in Fachverwaltungen wie der Steuerverwaltung bzw. der Landwirtschaftsverwaltung existieren entsprechende Konzepte, die beachtet werden.
2.
Als Maßnahmen ressortübergreifender Rotation sind zu nennen:·
•
Austausch von Nachwuchsführungskräften zwischen den einzelnen
Ministerien;
•
grundsätzliche Notwendigkeit ressortexterner Erfahrungen vor dem
Erreichen von Spitzenpositionen (z.B. Abteilungsleiter in
Ministerien und vergleichbare Positionen als Behördenleiter);
•
zweijähriges Außendiensterfordernis für Beamte des höheren
Dienstes in Ministerien vor der Übertragung eines Amtes der Besoldungsgruppe A 16 gemäß § 41 BayLbV (Wechsel in nachgeordnete Bereiche eines anderen Ressorts, Wirtschaftsunternehmens o. ä.);
•
Planstellenpool für Verwendungen bei der Europäischen Gemeinschaft.
3.
Ziel der Maßnahmen ist insbesondere die Weiterqualifikation von
Führungskräften sowie die Erhöhung der Verwendungsbreite.
4.
Folgende Probleme stellen sich: Dem Arbeitsplatzwechsel, der örtliche
Mobilität voraussetzt, stehen insbesondere bei Beschäftigten mit
Familienpflichten und/oder berufstätigen Ehepartnern teils erhebliche
108
Probleme gegenüber. In spezialisierten Fachlaufbahnen mit kleinen
Personalkörpern stehen nur im eingeschränkten Maße tatsächlich
Wechselmöglichkeiten zur Verfügung.
5.
Als Fazit ist festzuhalten, dass aus bayerischer Sicht die Rotation
fördernde Regelungen bestehen. Auf Grund des für den Beschäftigten
wie für den Dienstherrn/Arbeitgeber mit dem Wechsel verbundenen
persönlichen und dienstlichen Erfahrungsgewinns haben sie sich bewährt.
III.2 Berlin
Im Land Berlin sind im Rahmen des Verwaltungsreformgrundsätzegesetzes
Personalrotationen vorgesehen. Es existiert kein Rahmenkonzept im engeren
Sinne.
Was das Innenressort betrifft, stellt eine Rotation durchaus eine Voraussetzung für den beruflichen Aufstieg dar. Wer in die Besoldungsgruppe A 16
aufsteigen möchte, muss zuvor in einer anderen Behörde tätig gewesen sein.
Aus der Praxis wurde berichtet, dass sich zur Zeit 15 Referatsleiter in der
Rotation befinden. Eine Auswahl erfolgte hier über Mitarbeitergespräche
ohne standardisierte Potentialanalysen. Vor- und Nachteile bei der Teilnahme
oder wegen einer Nichtteilnahme an der Rotation wurden nicht definiert. Es
ging vielmehr darum, auf freiwilliger Basis ein Zeichen im Haus zu setzen,
indem die Referatsleiter ein solches Modell vorleben.
Insoweit bestehe im Ansatz ein entsprechendes Konzept, auch im Hinblick
auf die Nachwuchskräfte. Die praktischen Erfahrungen, die hierbei gesammelt
werden, sollen dann bei der Ausarbeitung eines Rotationskonzeptes für die
anderen Beschäftigten herangezogen werden.
III.3 Bremen
III.3.1
Reformprozess und Personalrotation
In Bremen ist der momentane Reformprozess stark von Sanierungszwängen
geprägt.
Zur konsequenten Umsetzung des Haushalts für das Jahr 2005 haben die
Ressorts umfassende Umbaustrategien entwickelt und die erforderlichen Umsetzungsschritte in die Wege geleitet. Eine Fortsetzung der begonnenen
Modernisierung erfolgt durch Budgetierung, dezentrale Ressourcenverantwortung, Controlling sowie Kosten-, Leistungs- und Kundenorientierung.
109
In der Praxis handelt es sich bei der Personalrotation um ein Thema, das
von vielen Personalverantwortlichen als wichtig erachtet wird. Bisher war die
Rotation in der bremischen Verwaltungspraxis allerdings eher schwer zu
realisieren.
Eine Rotation wurde mit 64 Nachwuchskräften des höheren Dienstes über
6 Jahre verteilt nur teilweise durchgeführt, da nicht alle geplanten Rotationen
umfassend realisiert werden konnten. Die Rotation fällt insoweit bislang eher
„schmal“ aus.
III.3.2
Richtlinie für den Nachwuchspool für Führungskräfte
Bisher ist die Personalrotation in der Richtlinie für den Nachwuchspool für
Führungskräfte verankert. Nach dieser Richtlinie durchlaufen die Nachwuchskräfte während ihrer Zugehörigkeit zum Nachwuchspool zwei bis vier
Stationen in den Dienststellen, Eigenbetrieben und -gesellschaften des Landes
und der Stadtgemeinde.
Weiterhin wird in den Richtlinien über den Aufstieg im höheren Dienst
eine Personalrotation insofern angeregt, als Aufstiegsbeamtinnen und -beamte
in der Einführungszeit auch andere Arbeitsbereiche kennen lernen sollten.
Mit diesem Stand war man in Bremen eher unzufrieden. Aus diesem
Grund hat z. B. der Rechnungshof zum Zwecke der Verbesserung eine Kooperationsvereinbarung mit der Universität geschlossen. Gegenstand dieser
Vereinbarung sind die Förderung einer fundierten und breit angelegten Qualifizierung, die Erweiterung der eigenen Sichten und die Aneignung neuer
Kompetenzen. Weiter ist ein Austausch durch Abordnung oder Hospitation
im Rahmen eines zeitlich befristeten Einsatzes beim Kooperationspartner
vorgesehen. Zielgruppe der getroffenen Vereinbarung sind die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des gehobenen Dienstes. Schließlich ist vorgesehen, dass geeignete Maßnahmen und Qualifizierungsfelder einvernehmlich abgestimmt werden.
III.3.3
Flexibilitätsgrundsätze für Mitarbeiter
Zudem wurden Grundsätze zur Flexibilität des Einsatzes der Mitarbeiterinnen
und Mitarbeiter in der Dienststelle des Senators für Finanzen entwickelt.
Vorgesehen ist dabei eine Weiterentwicklung der Möglichkeiten der
Wahrnehmung anderer Aufgaben im Rahmen eines persönlichen Förderungsund Entwicklungskonzeptes in der Dienststelle des Senators für Finanzen.
Ziel ist eine Verstärkung der personellen Aussteuerung freiwerdender Stellen
aufgrund eingeschränkter Wiederbesetzungsmöglichkeiten. Dabei soll auch
110
eine hausinterne Lösung zur Weiterentwicklung der Beschäftigten geschaffen
werden, da ein Wechsel in eine andere Dienststelle im bremischen
öffentlichen Dienst aufgrund von Einstellungsstopps und interner Stellenbesetzungen schwieriger geworden ist.
Konkret zielen diese Grundsätze auf eine Verbesserung der Motivation,
Arbeitszufriedenheit, Flexibilität und beruflichen Qualifikation durch Erhöhung der Veränderungs- respektive Lernfähigkeit sowie Lernbereitschaft
ab. Weiter soll das Verantwortungsbewusstsein sowie die Leistungsbereitschaft und -fähigkeit auf allen Ebenen weiterentwickelt werden. Auch sollen
innovative Potentiale der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter nutzbar gemacht
werden. Vorgesehen ist auch eine Absicherung neuer Formen der
Kommunikation und Kooperation in der Arbeitsorganisation. Schließlich soll
die Erprobung eigener Fähigkeiten und Neigungen sowie beruflicher Entwicklungsperspektiven für Beschäftigte mit Aufstiegs- oder Veränderungsambitionen ermöglicht und einer Erstarrung in Arbeitsroutine und Monotonie
sowie einer Überspezialisierung entgegengewirkt werden.
Was das Verfahren betrifft, ist eine Anwendung nur auf vorhandene und
im Geschäftsverteilungsplan ausgewiesene Arbeitsplätze bzw. Dienstposten
vorgesehen.
Vorab erfolgt bei jeder frei werdenden Stelle eine Prüfung, ob sie entfallen
kann oder ob sie unter Berücksichtigung der Grundsätze zur Flexibilität des
Einsatzes der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in der Dienststelle des
Senators für Finanzen genutzt werden kann. Danach erfolgt eine Ausschreibung innerhalb der Dienststelle unter Hinweis auf diese Grundsätze.
Bei der Entscheidung über die Auswahl sind die Interessen des aufnehmenden Referates, der in Frage kommenden Kandidaten und des abgebenden Referates abzuwägen und einzubeziehen.
III.3.4
Diskussion
In der sich an den Länderbericht anschließenden Diskussion wurde die Frage
erörtert, wie lange ein Beschäftigter auf einem Rotationsplatz verbleiben
sollte. Letztendlich sei eine sinnvolle Dauer von der Funktion abhängig. Ein
zu kurzer Wechsel wurde wegen der auftretenden Reibungsverluste abgelehnt. Insgesamt wurde ein Verbleib z. B. eines Referenten auf einer
Rotationsstelle von ca. 2 bis 3 Jahren als sachgerecht erachtet. Ein Referatsleiter sollte 5 Jahre bleiben. Einigkeit bestand insoweit, dass ein Verbleib über
mehr als 7 Jahre problematisch sei, da dies einen erneuten Wechsel erschwere.
111
III.4 Niedersachsen
Auch Niedersachsen befindet sich momentan in einer Phase der Umstrukturierung. In einem Kabinettsbeschluss von 1997 wurden die Themen
Personalentwicklung und Rotation aufgegriffen. Daraufhin wurde ein entsprechendes Rahmenkonzept durch das Innenministerium erlassen.
Das Rahmenkonzept hat Geltung für den nachgeordneten Bereich. Zu berücksichtigen ist dabei, dass die Bezirksregierungen in Niedersachsen aufgelöst werden, so dass diese Möglichkeit für Rotationen ausfällt.
Das Konzept sieht vor, dass eine Rotation im gehobenen und höheren
Dienst eine Voraussetzung für eine Beförderung jeweils in die Besoldungsgruppe A 10, A 13 oder A 16 ist. Ein Kandidat muss mindestens einmal auf
gleicher Besoldungsebene den Dienstposten gewechselt haben, wobei die
Dienststelle nicht gewechselt werden muss. Möglich ist grundsätzlich aber
auch eine Rotation in die Wirtschaft. Eine Rückkehroption auf die alte Stelle
besteht nicht. Eine Qualitätskontrolle findet durch entsprechende Beurteilungen statt.
Da die Rotation Voraussetzung für eine Beförderung ist, soll es jedem
Mitarbeiter ermöglicht werden, sich über freie Stellen zu informieren. Aus
diesem Grund wird jede freie Stelle im Intranet ausgeschrieben. Auf die entsprechende Stelle kann sich dann jeder Interessent im Interessenbekundungsverfahren, das eine Woche dauert, bewerben.
Eine ressortübergreifende Rotation ist im Rahmen der Nachwuchskräfteentwicklung vorgesehen. Die Nachwuchszeit beträgt 3 Jahre. In diesem Zeitraum sind 2 Dezernate zu durchlaufen und 1 Kommunaljahr zu absolvieren.
Begleitend findet ein Mentoringprogramm statt.
III.5 Nordrhein-Westfalen
Schon seit vielen Jahren ist in Nordrhein-Westfalen in den einzelnen Ressorts
die Rotation in unterschiedlicher Ausprägung gängige Praxis. Landesweit gilt
die Job-Rotation als hilfreiches Instrument zur Förderung der Flexibilität und
Vielseitigkeit der Beschäftigten.
III.5.1
Praxis der Rotation
Im Geschäftsbereich des Innenministeriums ist eine vertikale Job-Rotation
schon deshalb häufig gegeben, weil das Haus seine Beschäftigten hauptsächlich aus dem nachgeordneten Bereich rekrutiert.
112
Bei den Bezirksregierungen und im Polizeibereich sind horizontale
Rotationsverfahren innerhalb der Behörden fester Bestandteil der Personalentwicklung. So sind bei den 5 Bezirksregierungen regelmäßige Arbeitsplatzwechsel im gehobenen und höheren Dienst seit Jahrzehnten gängige
Praxis. In den frühen Berufsjahren erfolgen die Wechsel dabei in kürzeren
Abständen von ca. 2 bis 5 Jahren; in den späteren Berufsjahren dann nach
einer längeren Verweildauer im jeweiligen Arbeitsbereich.
Die für den höheren Dienst des Geschäftsbereichs des Innenministeriums
ausgewählten Bewerber werden beispielsweise bei den Bezirksregierungen
eingestellt und durchlaufen alle während der Erprobungszeit die gemäß
Runderlass des Innenministers aus dem Jahr 1989 festgelegten Rotationsstationen. Alle Regierungsräte z. A. verbringen demnach 10 Monate als
Dezernent zweier unterschiedlicher Dezernate bei einer Bezirksregierung und
weitere 9 Monate im Wege der Abordnung bei einer obersten Landesbehörde.
Ergänzend dazu finden Fortbildungen statt. Nach Beendigung der Abordnung
übernehmen die Durchläufer erstmals eigenverantwortlich ein Dezernat bei
einer Bezirksregierung. Ein Wechsel zu einer obersten Landesbehörde ist
frühestens nach 18-monatiger Tätigkeit als Dezernent möglich.
Nach einer Vereinbarung des Innenministeriums mit den Bezirksregierungen über Anforderungen an Führungskräfte des höheren Dienstes in
der Allgemeinen Verwaltung im Geschäftsbereich des Innenministeriums
(ohne Polizeivollzug) aus dem Jahr 1999 werden darüber hinaus verbindlich
seit dem 1. Januar 2004 Ämter der Besoldungsgruppe A 16 nur Beamten
übertragen, die überdurchschnittliche Beurteilungen, Verwendungsbreite, Behördenrotation und Führungsfortbildungen nachweisen können. Eine Rotation
in diesem Sinne ist ein Einsatz in einer anderen als der Beschäftigungsbehörde für einen Zeitraum von ca. 2 Jahren.
Im Innenministerium selbst war eine horizontale Rotation lange Zeit die
Ausnahme, inzwischen ist sie aber bei den Beschäftigten des höheren
Dienstes ständige Übung. Die Rotation der Beschäftigten des gehobenen
Dienstes war bis vor kurzem eher unüblich.
III.5.2
Grundsätze zur Personalentwicklung durch Rotation
2003 wurden im Rahmen des Projekts Personalentwicklung des Innenministeriums Grundsätze zur Personalentwicklung durch Rotation erarbeitet
und als Leitfaden für die Mitarbeiter veröffentlicht. Mit Hilfe dieser Grundsätze, die seit dem 1. Februar 2004 im Innenministerium verbindlich sind,
sollen Wechsel der Aufgabenwahrnehmung aller Beschäftigten nach festen
Grundsätzen gesteuert werden und zum Bestandteil einer gezielten Personalentwicklung gemacht werden.
113
Entsprechend dieser Grundsätze gelten folgende Rahmenbedingungen für
die Rotation im Innenministerium NRW:
•
Beschäftigte mit unterstützenden Tätigkeiten verbleiben 5 bis 8 Jahre auf
einer Stelle.
•
Sachbearbeiter verweilen 4 bis 7 Jahre, wobei eine Tätigkeit in
mindestens 2 unterschiedlichen Bereichen unter anderem Voraussetzung
für den Aufstieg in den höheren Dienst ist.
•
Referenten verweilen 3 bis 5 Jahre, unter anderem ist eine Tätigkeit in
mindestens 2 unterschiedlichen Aufgabenbereichen als Referent Voraussetzung für die Übertragung einer Referatsleitung.
•
Referatsleiter sollen 4 bis 7 Jahre auf einem Dienstposten verbleiben, in
diesem Bereich wird die Beförderung in weitere Führungsfunktionen
von einer Tätigkeit in mindestens 2 verschiedenen Bereichen als
Referatsleiter mit unterschiedlichen Schwerpunkten abhängig gemacht.
Für die Ebene oberhalb der Referatsleitung sind individuelle Regelungen vorgesehen. Spezialisten und ältere Beschäftigte sind von dieser Regelung ausgenommen.
Darüber hinaus besteht für die Beschäftigten des Geschäftsbereichs die
Möglichkeit, sich für eine befristete Tätigkeit in europäischen und internationalen Institutionen zu bewerben.
In ihrem Bericht „Verbesserung der Ministerialverwaltung“ im Jahr 1986
hat die Landesregierung deutlich gemacht, dass die Rotation für den Bereich
der gesamten Landesverwaltung für sinnvoll erachtet wird. Diese Überzeugung wurde jüngst durch den Bericht der von der Landesregierung NRW
eingesetzten Kommission „Zukunft des öffentlichen Dienstes – öffentlicher
Dienst der Zukunft“ erneut bestätigt.
An diesen Grundgedanken hat die Reformfeldarbeitsgruppe „Führung“ für
die Reform des öffentlichen Dienstes angeknüpft.
III.5.3
Empfehlungen zur Ausgestaltung von Job-Rotationen
In dem seit kurzem vorliegenden Abschlussbericht der o. g. Reformfeldarbeitsgruppe sind konkrete Empfehlungen an die Ministerien, Landesmittel/Landesoberbehörden und unteren Landesbehörden zur Ausgestaltung von
Job-Rotation im jeweiligen Bereich enthalten. Für die Ministerien wird
folgende Empfehlung ausgesprochen:
114
•
Bewerber für eine Abteilungsleitungsfunktion sollten als stellvertretende
Abteilungsleiter, Gruppenleiter oder als Referatsleiter mehr als ein
Ressort kennen gelernt haben.
•
Bewerber für Funktionen von stellvertretenden Abteilungsleitungen und
Gruppenleitungen sollten Referatsleitungen in mehr als einer Abteilung
eines Ministeriums bzw. dementsprechende Funktionen außerhalb
ministerialer Organisation wahrgenommen haben.
•
Bewerber für Referatsleitungen sollten mehr als eine Ministerialabteilung oder mehr als eine Behördenebene kennen gelernt haben.
III.6 Rheinland-Pfalz
III.6.1
Verwaltungsinterne Grundlagen der Rotation
Gemäß § 2 Abs. 2 der 2003 novellierten Laufbahnverordnung sind Eignung,
Befähigung und fachliche Leistung im Rahmen von Personalentwicklungskonzepten durch geeignete Personalentwicklungs- und Personalführungsmaßnahmen zu fördern. Nach § 2 Abs. 2 S. 2 Nr. 6 der Laufbahnverordnung gehört dazu auch ein die Fähigkeiten und Kenntnisse erweiternder Wechsel der
Verwendung (Rotation).
Weitere Grundlagen für die Personalrotation sind das Rundschreiben der
Staatskanzlei und der Ministerien vom 25. August 1988, der Beschluss des
Ministerrates vom 20. April 2004 zur Mobilität der Nachwuchskräfte im
höheren Dienst im Bereich der Direktionen und des Ministeriums des Innern
und für Sport (ISM), die Mobilitätsleitlinien des ISM vom 22. Dezember
1998 und diverse (Einzelfall-)Entscheidungen in den Ressorts und anderen
Behörden.
Gegenwärtig wird die personelle Situation in der öffentlichen Verwaltung
des Landes Rheinland-Pfalz durch die prekäre Haushaltslage bestimmt. Das
Personalkostenbudget verringert sich jährlich, was sich insbesondere auf die
Neueinstellungen von Nachwuchskräften negativ auswirkt. Nach und nach
wird so der Personalbestand zurückgeführt, so dass die Rotation bei Vorgesetzten deshalb auf immer stärker werdende Ablehnung stößt. Es wird z. B.
argumentiert, dass eingearbeitete Mitarbeiter unentbehrlich seien.
Schon gegenwärtig ist die rheinland-pfälzische Verwaltung überaltert, so
dass in erster Linie jüngere Bedienstete Zielgruppe für die Rotation sind.
Auch für die Zukunft wird eine weitere Verringerung des Personalausgabenbudgets angestrebt. Um dennoch den künftigen Herausforderungen
einer modernen und effizienten öffentlichen Verwaltung gerecht zu werden,
115
muss noch mehr Wert auf eine zielgerichtete Personalentwicklung und bewirtschaftung gelegt werden. Besonderes Augenmerk ist dabei auf die
Nachwuchskräfte zu richten. Diese werden aufgrund der bestehenden ungünstigen Altersstruktur in verhältnismäßig kurzer Zeit Führungsaufgaben
und somit eine Vorbildfunktion übernehmen müssen; mit guten Führungskräften steht und fällt jedoch eine Organisationseinheit.
III.6.2
Flexibilität und Mobilität
Unflexible Mitarbeiter werden zunehmend zu einem Hindernis, da ein kurzfristiger Aufgabenwechsel – bedingt auch durch den demographischen
Wandel – künftig häufiger als bisher erforderlich sein wird. Es muss folglich
versucht werden, das einzusparende Personal durch Personalentwicklungsmaßnahmen wie z.B. die Rotation und damit durch Qualifizierung der vorhandenen Mitarbeiter weitgehend auszugleichen.
Es wird davon ausgegangen, dass durch die Mobilität mittelfristig
Personalkosten eingespart werden, indem sie – wie weitere ausgewählte und
zielgerichtet angewandte Maßnahmen der Personalentwicklung – für
motivierte, leistungsfähige, leistungsbereite und vielseitig erfahrene Mitarbeiter sorgt. Zielgerichtete Personalentwicklungsmaßnahmen reduzieren im
Ergebnis die Personalkosten.
Ausgehend von der Erkenntnis, dass die wachsenden Anforderungen an
die Verwaltung eine schnelle Anpassung von Fachwissen und Fachkenntnissen erfordern und fachübergreifende Schlüsselqualifikationen immer mehr
an Bedeutung gewinnen, hat der Ministerrat in seiner Klausur zum Thema
„Bürokratie und Verwaltungsmodernisierung“ am 20. April 2004 u. a. beschlossen, auf der Ebene der Direktionen, im Ministerium des Innern und für
Sport selbst sowie in dessen übrigen Geschäftsbereich die Rotation für die in
den letzten 7 Jahren eingestellten Hochschulabsolventen im höheren Allgemeinen Verwaltungsdienst (und vergleichbare Angestellte) einzuführen.
Andere Ressorts werden diesem Beispiel folgen bzw. die Rotation erfolgt per
Einzelfallentscheidung, auch ressortübergreifend.
III.6.3
Einführung der verpflichtenden Rotation
Konkret besteht für den vom Ministerratsbeschluss erfassten Personalkreis die
Verpflichtung, in mehreren Abteilungen einer Behörde tätig zu sein,
mindestens ein Jahr zu einer Kommunalverwaltung abgeordnet zu werden
und ein etwa dreimonatiges Volontariat bei einem Wirtschaftsunternehmen
abzuleisten. Eine Tätigkeit bei einem Ministerium oder der Vertretung des
Landes Rheinland-Pfalz beim Bund und der Europäischen Union, einer
116
Polizeibehörde, der Europäischen Union selbst, einem Verwaltungsgericht
usw. kann je nach Bedarf bzw. alternativ eingeplant werden.
Die Rotation einer Nachwuchskraft sollte mindestens 4 bis 5 Stationen
umfassen. In den Stationen ist eine Bewertung der betroffenen Nachwuchskräfte vorgesehen, um Stärken und Schwächen zu erkennen. Erkannte
Schwächen sollen dann durch einen rechtzeitigen und gezielten Besuch von
Seminaren bzw. Pflichtveranstaltungen im Rahmen der (Führungs-) Fortbildung ausgeglichen werden. Sowohl dem Dienstherrn als auch der Nachwuchskraft wird so eine den Fähigkeiten des Einzelnen entsprechende Entscheidung hinsichtlich der dienstlichen Verwendung ermöglicht. Die Rotation
für den gehobenen Dienst erfolgt meist behördenintern.
III.6.4
Diskussion
In der anschließenden Diskussion wurde problematisiert, dass die Regelbeurteilung in Rheinland-Pfalz abgeschafft werden soll. Es wurden diesbezüglich Bedenken geäußert, dass sich dann eine gewisse Beliebigkeit einstellen
könnte. Aus der Praxis wurde aber berichtet, dass es durchaus als Vorteil gesehen werde, dass die Abteilungsleiter selbst stärker in die Entscheidung einbezogen werden, wer befördert werden soll. Zudem sei auf diese Weise der
Abteilungsleiter selbst gefordert und seine Verantwortung könne dann nicht
auf die Personalabteilung alleine abgewälzt werden.
Schließlich wurde klargestellt, dass eine Beförderung nicht im strengen
Sinne an eine Rotation gekoppelt wäre.
Für die Zukunft sei die Einrichtung eines kleinen Stellenpools zur Unterstützung für den Arbeitsplatztausch geplant.
III.7 Saarland
Auch die saarländische Landesverwaltung befindet sich in einem grundlegenden Veränderungsprozess. Entscheidende Einflussfaktoren sind dabei
die Finanzprobleme der öffentlichen Haushalte, die geänderten gesellschaftlichen Erwartungen, der Fortschritt der Informationstechnik und die Globalisierung der Wirtschaft. Diese Faktoren zusammen machen eine
Modernisierung der saarländischen Landesverwaltung unumgänglich.
117
III.7.1
Modernisierung der Landesverwaltung
Hierfür ist in der Staatskanzlei die Steuerungsgruppe „Modernisierung der
Landesverwaltung“ unter Vorsitz des Chefs der Staatskanzlei zuständig. Die
Steuerungsgruppe koordiniert und leitet alle zentralen Modernisierungsbemühungen. Zur Unterstützung wurde in der Staatskanzlei eine Geschäftsstelle „Modernisierung der Landesverwaltung“ eingerichtet. Weiterhin wird
sie bei Bedarf durch den Beirat „Modernisierung der Landesverwaltung“, dem
der Chef der Staatskanzlei sowie Vertreter aus Kammern und Verbänden, den
Gewerkschaften und aus Wissenschaft und Forschung angehören, unterstützt.
Die Landesregierung hat sich zum vordringlichen Ziel gesetzt, die Staatsquote zu senken und durch effizientere Strukturen die Handlungsfähigkeit des
Landes zu verbessern.
2002 wurde folglich für die saarländische Landesverwaltung eine
Strukturreform eingeleitet, um ergänzend zu den Bestrebungen der saarländischen Landesregierung zur Konsolidierung des Landeshaushaltes eine
kritische Bestandsaufnahme der bestehenden Landesaufgaben und der bisherigen Aufgabenwahrnehmung vornehmen zu können. Im Ergebnis der in
den obersten Landesbehörden nachfolgend eingeleiteten Diskussion wurden
über 60 Strukturmaßnahmen beschlossen, deren Umsetzungsfähigkeit von der
eigens hierfür eingerichteten „Projektgruppe Strukturreform“ überprüft
wurde. Der Stand der Umsetzung der Strukturmaßnahmen wird von der
Staatskanzlei regelmäßig evaluiert.
III.7.2
Mobilität und Personalrotation
In diesem Kontext wurde bereits in den 90er Jahren im Saarland eine Diskussion über die Einführung einer Mobilitätsrichtlinie (Mobilitäts-RL) geführt. Bei der Modernisierung der Landesverwaltung sind Motivation,
Engagement und Qualifikation der Mitarbeiter die entscheidenden Faktoren,
um die Qualität der Verwaltung zu erhöhen. Dieser Anspruch kann nur erfüllt
werden, wenn es gelingt, jeden Mitarbeiter den jeweiligen Kenntnissen,
Fähigkeiten und Wünschen entsprechend einzusetzen, zu fördern und zu
fordern. Langfristiges Ziel ist daher die Umsetzung eines integrierten
Personalentwicklungskonzeptes. Dabei setzt man auf eine individuelle
Personalentwicklung und sah deshalb bislang auch von der Einführung von
Mobilitätsrichtlinien ab.
Auch ohne Mobilitäts-RL wird die Rotation als unverzichtbarer Bestandteil der Personalentwicklung angesehen. An verschiedenen Stellen wird daher
der Ansatz verfolgt, über die Personalentwicklung Elemente der Rotation ein-
118
fließen zu lassen. Als Beispiel hierfür lassen sich die Neuen Steuerungsmodelle anführen.
Dementsprechend ist gemäß § 13 GGO eine der drei wesentlichen Aufgaben der Personalreferate die „Vornahme und Fortschreibung einer – nach
Möglichkeit fünfjährigen – Personalentwicklungsplanung für den gesamten
Geschäftsbereich“. Personalentwicklungsplanung umfasst dabei „alle Maßnahmen zur Entwicklung und Förderung von Bediensteten mit Blick auf die
sich wandelnde Aufgabenwahrnehmung“. Grundlagen der Personalentwicklungsplanung sind Ausbildung sowie Fort- und Weiterbildung.
Da die Rotation diesen Grundlagen dienlich ist, fließt sie informell in die
Maßnahmen der Personalentwicklung ein. Zudem ist die Fortbildung zunehmend – insbesondere im Bereich der Nachwuchs- und Führungskräfteentwicklung – ressortübergreifend ausgestaltet und auf diese Weise mit Rotation
verbunden. Es besteht dabei auch die Möglichkeit, ein Wirtschaftsvolontariat
für Führungskräfte zu absolvieren oder an der Fortbildung am Führungskolleg
Speyer (FKS) teilzunehmen.
Des Weiteren werden die Personalbedarfsplanung und die Personalbeschaffungsplanung eng mit der Personalentwicklungsplanung verknüpft.
Die Personalbedarfsplanung umfasst „alle Maßnahmen zur Sicherstellung
eines mittel- und langfristigen Personalbedarfs in Anlehnung an den in den
Stellen- oder sonstigen Anforderungsprofilen qualitativ oder quantitativ festgelegten Kriterien“. Insoweit wird wiederum die Rotation als Maßnahme der
Personalentwicklung, die auf den zukünftigen Personalbedarf gerichtet ist,
relevant.
Die Personalbeschaffungsplanung umfasst „alle Maßnahmen im Zusammenhang mit der Vorbereitung und Durchführung von Auswahlverfahren
nach Maßgabe der in der Personalbedarfsermittlung vorgegebenen
qualitativen und quantitativen Kriterien“ und ist damit ohne eine darauf abgestimmte Personalentwicklungsplanung undenkbar.
Weiterhin wird eine Rotation informell zur Personalfreisetzung und vermittlung als „Maßnahmen zur Beseitigung von personellen Überhängen
und zur Vermittlung von Überhangpersonal auf freie Stellen innerhalb und
außerhalb der Landesverwaltung“ eingesetzt.
III.7.3
Implementierung von PEKS und PSC
Unter Federführung der Staatskanzlei wurde im Saarland eine
Personalentwicklungs- und Koordinationsstelle (PEKS) eingerichtet. Diesem
Gremium gehören alle mit den Fragen der Personalbewirtschaftung betrauten
Zentralabteilungsleiter der obersten Landesbehörden an. Der Zuständigkeits-
119
bereich der PEKS erstreckt sich grundsätzlich auf Personalangelegenheiten
und Sonderaufgaben von ressortübergreifender Bedeutung.
Ihr obliegen mit Bezug auf Fragen zur ressortübergreifenden Personalbewirtschaftung folgende Aufgaben:
•
Bedarfsprüfungen im Rahmen der Nachbesetzung von Stellen,
•
das Einleiten von Maßnahmen zur Motivierung und Qualifizierung von
Bediensteten,
•
das Einrichten und die Unterhaltung einer Personalbörse zur Vermittlung
und Förderung der Mobilität von Landesbediensteten,
•
die Ermittlung, Erfassung und Vermittlung von Personalüberhängen
innerhalb der Landesverwaltung,
•
die Wahrnehmung von Sonderaufträgen des Ministerrates oder der
Staatssekretäre.
Mit Erlass der Landesregierung von 10. Februar 2003 wurde im Geschäftsbereich des Ministerpräsidenten beim Chef der Staatskanzlei ein PersonalService-Center (PSC) eingerichtet, das die Aufgabenstellung der PEKS unterstützend begleiten soll.
Dem PSC obliegen insbesondere folgende Aufgaben:
•
zentrale Koordinierungsstelle zur Beratung und Vermittlung von veränderungswilligen Landesbediensteten oder Bediensteten anderer
Dienstherren oder öffentlicher oder privater Arbeitgeber,
•
Ermittlung des Qualifizierungspotentials und Anregung von Qualifizierungsmaßnahmen für Landesbedienstete,
•
zentrale Koordination der Stellen- und Ausschreibungsverfahren der
obersten Landesbehörden über eine Personalentwicklungsdatenbank,
•
zentrale Koordination der Information über Stellen- und Ausschreibungsverfahren europäischer und internationaler Dienststellen des
Bundes sowie europäischer und internationaler Organisationen.
III.7.4
Diskussion
In der Diskussion wurde anschließend deutlich, dass im Gesamtkonzept die
Fortbildung zunehmend wichtiger erachtet werde. Insbesondere werde beabsichtigt, die Beschäftigten häufiger und gezielter zu Fortbildungen zu entsenden. Problematisch sei dabei aber, dass dadurch in kleineren und mittleren
Abteilungen häufig wichtige Mitarbeiter fehlen.
120
Zur Lösung dieses Problems werde gegebenenfalls auch eine Rotation aus
dem Arbeitsmarkt mit Übernahmeoption durchgeführt.
III.8 Sachsen
Die Reform der öffentlichen Verwaltung ist eine ständige Aufgabe des Freistaates Sachsen. Durch das Sächsische Verwaltungsmodernisierungsgesetz
vom 5. Mai 2004 wurden die Ziele der Straffung der Verwaltungsorganisation, der Deregulierung und der Kommunalisierung normiert.
Der Verwaltungsaufbau beispielsweise wird durch die Eingliederung der
Staatlichen Umweltfachämter sowie der Gewerbeaufsichtsämter in die drei
Regierungspräsidien gestrafft. Auch bei der Aufbauorganisation des
sächsischen Polizeivollzugsdienstes wird zum 1. Januar 2005 eine Hierarchieebene eingespart (vertikale Konzentration der Organisationseinheiten durch
Auflösung der Polizeipräsidien). Gleichzeitig wird die Ebene der Polizeidirektionen verschlankt.
Die innere Organisationsstruktur ist gekennzeichnet durch Begriffe wie
Projektmanagement oder „one stop agencies“. Ziel im Freistaat Sachsen ist es,
die IT-gestützte Vorgangsbearbeitung einschließlich Dokumentenmanagement und Langzeitspeicherung einzuführen. Hierzu wurde mit Kabinettsbeschluss vom 10. Februar 2004 das Staatsministerium des Innern beauftragt,
ein Competence Center IT-gestützte Vorgangsbearbeitung (CCV) unter Mitwirkung weiterer Ressorts einzurichten und auf Basis des „Rahmenkonzeptes
zur Einführung IT-gestützter Vorgangsbearbeitung für die Sächsische
Landesverwaltung“ in einer ersten Umsetzungsphase eine Pilotierung in ausgewählten Fachbereichen durchzuführen sowie ein Fachkonzept zur landesweiten Umsetzung zu erstellen.
Weitere Elemente bzw. Vorhaben sind die Umsetzung des Neuen
Steuerungsmodells, der eGovernment-Fahrplan, der Paragraphen-Pranger
sowie die Virtuelle Akademie des Freistaates im Bereich der Aus- und Fortbildung.
Seit 2000 existiert im Staatsministerium des Innern ein Personalmanagementkonzept, welches die Rotation als Instrument zur Förderung der Verwendungsbreite und -tiefe beschreibt. Die allgemeinen Grundsätze wurden
hinsichtlich der Umsetzbarkeit
für den Geschäftsbereich des Staatsministeriums des Innern durch Erlass vom 4. September 2003 konkretisiert.
Wichtige Kriterien sind dabei u. a. die Beurteilung, die Verweildauer, die Abkömmlichkeit und das Interesse.
Eine ressortübergreifende Personalrotation findet sich in folgenden Bereichen und Konzepten wieder:
121
•
Personalaustausch zwischen den Ressorts und der Staatskanzlei,
•
Personalentwicklungskonzept Europa,
•
Konzept zur Gewinnung und Entwicklung von Nachwuchskräften des
höheren allgemeinen Verwaltungsdienstes in der Landesverwaltung des
Freistaates Sachsen,
•
Personalentwicklungskonzept für Führungskräfte der Sächsischen Staatsregierung,
•
Hinweise des Staatsministeriums des Innern, der Staatskanzlei, des
Staatsministeriums der Justiz und des Staatsministeriums der Finanzen
zum Personalaustausch zwischen Behörden des Freistaates Sachsen, der
kommunalen Ebene und privaten Unternehmen.
III.9 Sachsen-Anhalt
Seit 2002 hat sich in Sachsen-Anhalt durch die Verwaltungsmodernisierung
viel geändert. So wurden die drei Regierungspräsidien zum 31.12.2003 aufgelöst und durch eine zentrale Mittelbehörde, das Landesverwaltungsamt,
zum 01.10.2004 ersetzt. Weiterhin ist eine Stärkung der kommunalen Ebene
beabsichtigt.
Die Reformen finden allerdings unter einem starken Spar- und Handlungsdruck statt. Eine Personalrotation ist dabei häufige Folge von
organisatorischen Umstrukturierungsmaßnahmen. Die Initiative zur Personalrotation wird in diesen Fällen teilweise von der Personalstelle, dem Vorgesetzten oder dem Bediensteten selbst ergriffen. Insgesamt lässt sich auch
eine eher verhaltene Mobilitätsbereitschaft feststellen.
Für die Landesverwaltung existiert keine zentrale Regelung für die
Personalrotation. Eine Rotation findet sich jedoch als Bestandteil der
Personalentwicklungskonzepte einzelner Ressorts wieder. Neben unterschiedlichen Personalentwicklungskonzepten der Ressorts ist dabei auch ein
differierender Anwendungsgrad der jeweiligen Konzepte festzustellen, so
dass keine einheitliche Anwendungspraxis besteht.
Für das Innenministerium wurde festgelegt, dass die Nachwuchsbeamten
verschiedene Stationen durchlaufen sollen. Die Anwendung dieser Grundsätze läuft jedoch leer, da nunmehr seit 3 Jahren keine Einstellungen mehr
vorgenommen wurden.
Abschließend ist zu sagen, dass in der Praxis die Personalplanung oft vom
Tagesgeschäft verdrängt wird. Mangels ausreichender Sensibilisierung muss
122
zunächst noch dafür Sorge getragen werden, dass die Personalentwicklung
einen größeren Stellenwert erlangt, als dies bislang der Fall ist.
III.10 Schleswig- Holstein
Als eines der ersten Länder hat Schleswig-Holstein 1993 einen umfassenden
Reformprozess der Verwaltung eingeleitet. Dabei wurde das Ziel gesetzt, eine
moderne, kundenorientierte und mitarbeiterfreundliche Verwaltung zu
schaffen.
In diesem Kontext wurden auch Überlegungen hinsichtlich einer Personalrotation in der Verwaltung angestellt. Schon seit den Anfängen dieser
Reformprozesse sollte in Schleswig-Holstein eine Personalrotation eingeführt
werden. Das Ziel sollte ein Konzept sein, nach dem im höheren und gehobenen Dienst nach 3 bis 4 Jahren ein erster Wechsel erfolgt und nach
weiteren 3 bis 6 Jahren mit Zustimmung der Staatskanzlei ein zweiter
Wechsel erfolgt. Insgesamt sollte ein Beschäftigter nicht länger als 8 Jahre auf
einem Dienstposten bleiben.
Konkret war vorgesehen, dass eine Beförderung in die Besoldungsgruppe
A 15 zwingend von der vorherigen Tätigkeit in einem anderen Ressort und
nach A 16 von einem zweimaligem Ressortwechsel abhängig ist. Diese
Voraussetzung wäre in vielen Fällen jedoch ein Beförderungshemmnis gewesen, da zuvor überwiegend keine Rotationen durchgeführt worden waren.
Aus diesem Grund wurden Ausnahmen von dem Rotationserfordernis zugelassen, was zur Folge hatte, dass nach und nach die Ausnahme zur Regel
wurde. Auch im gehobenen Dienst wurde bisher zu wenig rotiert. Daher hat
die Staatskanzlei immer wieder auf Einforderung des Mobilitätsnachweises
gedrängt.
Nachdem auch der Ressortwechsel im gehobenen Dienst zu einer
vergleichbaren Situation geführt hat, wird als Konsequenz dieser Praxis nunmehr ein Mobilitätsnachweis gefordert. Der Mobilitätsnachweis wird in der
Regel erbracht durch einen für die Dauer von mindestens 24 Monaten mit
einem Aufgabenwechsel einhergehenden Wechsel der Dienststelle im Anschluss an eine zwei- bis fünfjährige erste Dienstverwendung in der Landesverwaltung Schleswig-Holstein. Die Personalreferentenkonferenz stellt durch
Beschluss fest, ob ein die Mobilitätsanforderungen erfüllender Mobilitätsnachweis erbracht wird. Die Beschlussfassung ist von den Ressorts und der
Staatskanzlei zu beantragen und hat rechtzeitig vor Beginn der beabsichtigten
Mobilitätsmaßnahme zu erfolgen. Ohne Mobilitätsnachweis erfolgt grundsätzlich keine Beförderung nach A11 bzw. A15. Die Ressorts stellen eine
vergleichbare Handhabung bei den Angestellten sicher. Ausnahmen bedürfen
123
der Zustimmung der Chefin der Staatskanzlei. Die Ausnahme vom Mobilitätserfordernis soll so tatsächlich wieder zur Ausnahme werden.
Schließlich ist man in Schleswig-Holstein weiterhin von dem ressortübergreifenden Ansatz bei der Anwendung des Mobilitätsnachweises überzeugt und erwartet, dass in der Allgemeinen Verwaltung zukünftig auf jeden
Fall eine ressortübergreifende Rotation stattfindet.
III.11 Thüringen
Thüringen hat sich ebenfalls die Modernisierung der Landesverwaltung zum
Ziel gesetzt.
Die Verwaltungsmodernisierung in Thüringen wurde bislang in fünf
Arbeitsbereiche mit entsprechenden Arbeitsgruppen gegliedert:
•
Überprüfung der Aufbaustruktur der Landesverwaltung
•
Aufgabenkritik/Deregulierung
•
Controlling/Budgetierung
•
Personalmanagement
•
Electronic Government.
Für die Landesverwaltung wurde eine Konzeption in Form einer Rahmenleitlinie (PERMANENT – Personalmanagement für Thüringen) entwickelt.
Derzeit findet auf der Grundlage der hessischen Mobilitätsrichtlinien eine
ressortübergreifende Diskussion in Thüringen statt. Es wird eine Regelung
angestrebt, die sowohl die ressortinterne als auch die ressortübergreifende
Rotation umfasst. In diesem Zusammenhang dürfte es erforderlich werden,
die Beförderungsgrundsätze für den Freistaat Thüringen zu überarbeiten.
Kernpunkte der
ministeriums sind:
bisherigen
Vorstellungen
des
Thüringer
Innen-
1.
Nachwuchskräfte sollen in den ersten zwei Jahren ihrer Tätigkeit in der
Weise rotieren, dass 3 Stationen durchlaufen werden.
2.
Eine Rotation soll zu einer größeren Verwendungsbreite im höheren
Dienst – insbesondere bei den Besoldungsgruppen A 13 bis A 15 –
führen.
3.
Die Übertragung einer höheren Führungsposition soll vom Nachweis
einer Tätigkeit in mindestens vier verschiedenen Arbeitsbereichen auf
zumindest zwei verschiedenen Verwaltungsebenen abhängig gemacht
werden. Eine Beförderung in die Besoldungsgruppe A 16 ist bereits nach
124
der jetzigen Regelung vom Vorliegen einer horizontalen und vertikalen
Verwendungsbreite abhängig.
Es werden zudem Überlegungen angestellt, die Thüringer Fachhochschule für
öffentliche Verwaltung in das Rotationskonzept einzubeziehen, indem qualifizierten Bediensteten des höheren Dienstes eine Dozententätigkeit für ca. 3
Jahre ermöglicht wird.
Einer praktischen Umsetzung kann man positiv entgegensehen, da nach
einer Umfrage zur Rotationsbereitschaft 26 % der befragten Beschäftigten
keinerlei Einschränkungen hinsichtlich einer Rotation äußerten.
IV. Implikationen für ein idealtypisches Rotationsmodell in der
öffentlichen Verwaltung
Im Anschluss an die Länderberichte wurde auf der Tagung schließlich ein im
Rahmen der WiDuT entwickeltes idealtypisches Rotationsmodell für die
öffentliche Verwaltung präsentiert und diskutiert172.
Dieses Modell wurde unter Berücksichtigung der zunehmenden Veränderung des Arbeitsumfelds konzipiert. Dabei galt es, insbesondere folgende
Rahmenbedingungen (vgl. auch Teil A, Abschnitte V.1 und V.2) zu berücksichtigen:
–
das Fortschreiten der Verwaltungsmodernisierung und die Änderung des
öffentlichen Dienstrechts,
–
die Knappheit der Ressourcen, die u. a. dazu führt, dass immer mehr
Aufgaben von immer weniger Personal erfüllt werden müssen,
–
die Öffnung der öffentlichen Verwaltung für Personal mit Ausbildungsgängen anderer Disziplinen,
–
der demographische Wandel, der eine Überalterung erwarten lässt und
eine Verlängerung der Lebensarbeitszeit nach sich zieht sowie
–
die
zunehmende
Europäisierung .
Globalisierung,
Internationalisierung
und
172 Es handelt sich dabei nicht um das „Treppenstufen-Modell“ des Fragebogens (vgl.
Teil B, Abschnitt IV.4).
125
IV.1 Vorbemerkungen zu einem „idealtypischen“ Rotationsmodell
für die öffentliche Verwaltung
Anhand des Diskussionsstandes in der Fachliteratur sowie aus den Ergebnissen der Umfrage wurde ein „idealtypisches“ Rotationsmodell für die
öffentliche Verwaltung entworfen. Dieses Modell ist im Rahmen der WiDuTArbeitstagung vorgestellt und mit den Teilnehmern diskutiert worden. Die
Diskussionsergebnisse sind in die nachfolgende Darstellung des Modells eingearbeitet.
Bei dem Rotationsmodell handelt es sich nicht um einen strengen Idealtypus, wie ihn etwa Max Weber für die Bürokratie als die soziale Erscheinung
der „rationalsten Form von Herrschaft“ entworfen hat173. Dafür greift das
Modell zu wenig Charakteristika von derzeit in der öffentlichen Verwaltung
praktizierten Rotationsverfahren auf und enthält somit kaum empirisch „Erfahrbares“174. Es greift jedoch die Intention eines Idealtypus auf, nämlich Erklärungen für die Abweichungen der Realität in den jeweiligen Verwaltungen
gegenüber dem Modell zu finden, ohne damit bestimmte Wertungen zu verbinden. Das entstandene Konstrukt ist daher ein fiktives Diskussionsmodell,
dessen Zweck sich aus der Reduktion auf zwei Fragestellungen ergibt:
•
Wie wäre kurz- bis mittelfristig in den öffentlichen Verwaltungen
konsequent eine „Kultur der Rotation“ zu etablieren, die Rotationen für
das Personal zur Selbstverständlichkeit macht?
•
Wie könnte ein Anreizsystem aussehen, das Mobilität im Personalbereich als neuen Wert vermittelt und das nach und nach angenommen
und „gelebt“ wird?
Mit Hilfe des Modells sollten bestimmte, in der Praxis auftretende Probleme
der „Personalrotation“ identifiziert und diskutiert werden. Deswegen zeigt das
Modell in stark vereinfachender Weise auch nur wesentliche Eckpunkte eines
denkbaren Rotationsverfahrens auf. Dabei wurde versucht, möglichst viele,
typischerweise mit Personalrotationen zusammenhängende und möglicherweise dem Zweck „Erhöhung der Personalmobilität“ entgegenstehende,
kritische Determinanten sowie Schnittstellen einzubeziehen (z. B. Ressortegoismen, Spannungsfeld aus Personalentwicklung und Personalumsteuerung,
Differenzierung zwischen Spezialisten und Generalisten, Anreizstrukturen für
173 Weber, Max, Wirtschaft und Gesellschaft, Studienausgabe, 5. Aufl., S. 128.
174 Dennoch enthält das Modell einige in der Praxis beobachtete Elemente, etwa aus
dem gerade erst in Hessen eingeführten Landesrotationsverfahren, wie z.B. die paarweise Rotation über Tauschplätze und die Stichtagsregelung (vgl. dazu auch Teil C,
Abschnitt III).
126
Personalmobilität). Detailfragen und -probleme, auch dienstrechtliche
Restriktionen, wurden bewusst ausgeklammert, aber im Rahmen der Tagung
von den Praktikern teilweise kontrovers diskutiert.
Mit dem Weber’schen Idealtypus hat das Rotationsmodell gemeinsam,
dass es nicht um einen idealen Zustand geht, nicht um die „optimale“ Form
der Implementierung von Rotationsverfahren oder gar einen „one best way“.
Insbesondere stellt das Modell keine Empfehlung aus wissenschaftlicher Sicht
dar. Es beschreibt in stilisierender Form eine extreme Variante der
Institutionalisierung von Rotationsverfahren (für die im Folgenden aber auch
Gründe genannt werden) und ist damit als Grundlage für den Diskurs bewusst
provokativ. Es hat sich gezeigt, dass ein solcher „großer Wurf“, wie er in dem
Modell skizziert wird, zwangsläufig die Einführung einer Vielzahl von mehr
oder weniger starren Regeln und die Einrichtung verschiedener koordinierender und überwachender Gremien und Institutionen mit sich brächte.
Bereits hier stößt das Denkmodell – jedenfalls unter dem derzeit vorherrschenden
Paradigma
von
Entbürokratisierung,
Deregulierung,
Flexibilisierung – hinsichtlich Praktikabilität und Optimalität an seine
Grenzen. Es darf dennoch als Anregung und in seinen Komponenten auch als
„Steinbruch“ für entsprechende Konzepte der Praxis gesehen werden.
Bevor die einzelnen Komponenten des Rotationsmodells erläutert werden,
ist generell auf einige Besonderheiten hinzuweisen, die für das Modell
konstitutiv sind.
IV.1.1
Anwendungsbereich
Das Rotationsmodell wurde für den höheren Dienst und vergleichbare Angestellte entworfen, wäre jedoch größtenteils auf den gehobenen Dienst übertragbar. Gedanklich bewusst ausgeklammert wurden Rotationen der Nachwuchskräfte (v. a. im höheren Dienst). Die Umfrageergebnisse (vgl. Teil B,
Abschnitt III.2.2) hatten gezeigt, dass aktuell bei diesem Personenkreis der
Schwerpunkt der Rotationsaktivitäten liegt. Streng genommen sollten solche
befristeten Trainee- oder Durchlaufprogramme bei Eintritt in den Dienst aber
noch dem Bereich Ausbildung zugeordnet werden. Im Kern geht es bei
solchen Rotationsverfahren noch nicht um Personalentwicklung des Stammpersonals oder um Personalumsteuerung, d. h. Fragen des konkreten
Personaleinsatzes. Das Modell versucht, ein fiktives Rotationsverfahren für
die Verwaltung einer gesamten Gebietskörperschaft zu darzustellen, die weit
über ausbildungsbezogene Trainee-Programme hinausgeht.
127
IV.1.2
Integration von Personalentwicklung und Personalumsteuerung
Mit dem Modell wird der Versuch unternommen, zwei Anforderungen an das
Personalmanagement mittels Rotationsverfahren zu integrieren. Das ist zum
Einen der Personalentwicklungsaspekt, der insbesondere darauf abzielt, dass
Personal – hier durch Maßnahmen der Personalrotation – weiter zu qualifizieren. Bereits eingangs wurde gezeigt, dass Verfahren der Personalrotation
ein klassisches Instrument der Personalentwicklung darstellen (vgl. Teil A,
Abschnitt II.4).
Zum Anderen geht es um die sog. Personalumsteuerung (siehe bereits Teil
A, Abschnitt III.3), bei der nicht die Qualifizierung des Personals im Vordergrund steht, sondern Fragen eines effizienten Personaleinsatzes sowie der
gesamte Bereich des Personalabbaus (und dessen Folgen) eine Rolle
spielen175. Personalumsteuerung wird beeinflusst durch eine Reihe von Determinanten, vor allem durch Maßnahmen im Bereich Verwaltungsmodernisierung. Hierzu gehören Änderungen in der Aufgabenstruktur, vor
allem aber Reorganisationsmaßnahmen, z. B. die Auflösung bzw.
Fusionierung von Behörden oder die Vergrößerung von Zuständigkeitsbereichen. Diese Determinanten haben Folgen für den Personaleinsatz, aber
auch für den Personalbedarf respektive den Personalabbau176. Grundsätzlich
gilt hierbei, dass das Personal den Aufgaben folgen soll.
Beiden Ansätzen – Personalentwicklung durch Rotation wie auch
Personalumsteuerung – ist gemeinsam, dass es um die Mobilitätsfähigkeit und
-bereitschaft des Personals geht. Es lag also nahe, im Rahmen des hier vorgestellten Denkmodells ein Konzept zu entwerfen, welches beide Kategorien
integrieren sollte. Synergien sollen nach Möglichkeit genutzt werden. Dies erscheint umso wichtiger, da Personalumsteuerung neben Personalentwicklung
derzeit einen hohen praktischen Stellenwert hat. Die in Teil A, Abschnitt V.2
175 Es könnte diskutiert werden, ob Personalumsteuerung, wenn Sie darauf gerichtet ist,
den Personalüberhang für andere, insbesondere auch außerhalb der öffentlichen
Verwaltung liegende Aufgabenfelder vorzubereiten, ebenfalls dem Bereich Personalentwicklung zuzuordnen ist. Bei der Personalumsteuerung steht jedoch die Qualifizierung des Personals zunächst nicht im Vordergrund; vielmehr geht es darum, die
richtige Menge Personal an der richtigen Stelle einzusetzen. Erst in einem zweiten
Schritt treten Überlegungen hinzu, wie diese Veränderungen qualifikatorisch und
motivational für die Betroffenen zu begleiten wären. Bestehen bei der klassischen,
qualifizierenden Personalentwicklung noch bestimmte Spielräume der Personalverwaltung, welche Maßnahmen wann und für welchen Personenkreis getroffen werden
sollten, ergibt sich die zwingende Notwendigkeit für Personalumsteuerungen häufig
aus den oben geschilderten Sachzwängen.
176 Siehe Teil A, Abschnitt V.2, Fußnote 122.
128
angeführten Beispiele verdeutlichen die Dimensionen, innerhalb derer
Personalumsteuerung in den Landesverwaltungen realisiert wird und zeigt
auf, wie hoch die Mobilitätsanforderungen an das Personal der Landesverwaltungen in fachlicher, räumlicher und mentaler Hinsicht bereits jetzt sind.
Zugleich zeigen die strikten Vorgaben bei den Strukturreformen und dem
Personalabbau, dass hier Spielräume weder auf Seiten des betroffenen
Personals noch bei den personalverwaltenden Stellen bestehen.
Wenn es gelänge, Personalmobilität durch Rotation mit spezifischen Anreizen auf freiwilliger Basis und als Bestandteil der Verwaltungskultur zu
etablieren, könnte der Zwangscharakter von Umsteuerungsmaßnahmen abgemildert werden. Hierdurch ließe sich ggf. auch die Motivation des
Personals zur beruflichen Mobilität erhöhen. Je mehr eine Kultur der Rotation
etabliert ist, umso weniger konfliktträchtig könnten dann zwangsläufige Umsteuerungsmaßnahmen verlaufen. Letztlich soll die Differenzierung in
Personalgruppen, die durch Rotationsverfahren im Rahmen der Personalentwicklung „weiterqualifiziert“ werden sollen und solche, „die eigentlich nicht
mehr gebraucht werden“ (Personalüberhang), weit gehend aufgelöst werden.
IV.1.3
Bedeutung des Stellenpools als interner Arbeitsmarkt
Eine große Schwierigkeit bleibt freilich bestehen, nämlich das „richtige“
Personal zur richtigen Zeit am richtigen Ort mit den passenden Aufgaben einzusetzen. Das ist v. a. ein Planungsproblem und setzt daher zumindest eine
zentrale, mit den notwendigen Informationen und ausreichenden
Kompetenzen ausgestattete Koordinierungsstelle für den – dauerhaften oder
im Wege der Rotation nur vorübergehenden – Personaleinsatz voraus. Das
Modell greift deshalb das Konzept eines Personalpools bzw. einer Stellenbörse auf, wie es in den gezeigten Beispielen der Landesverwaltungen bereits
eingesetzt wird. Dies geschieht allerdings bisher hauptsächlich zur Personalumsteuerung (s. bspw. Teil A, Abschnitt V.2.3) und nur in 3 Ländern (s.
bspw. Teil B, Abschnitt III.3.4) primär für die Rotation.
Mittels eines Stellenpools soll damit versucht werden, Umsteuerungsprozesse durch vorausschauende Ermittlung und Steuerung des Personalbedarfs sowie des konkreten Personaleinsatzes bereits im Vorfeld durch
Rotationsverfahren zu unterstützen.
Im idealtypischen Modell würden die Rotationsverfahren über einen
ressortübergreifenden Stellenpool, der von einer zentralen personalbewirtschaftenden Stelle koordiniert wird, gesteuert. Es ist damit zugleich beabsichtigt, Ressortegoismen zu überwinden und ein „Festhalten“ bestimmter
Mitarbeiter zu vermeiden.
129
IV.1.4
Rekrutierung, Motivation und Einsatz
Zur Rekrutierung auf Rotationsstellen sollte eine Kombination von Initiativbewerbungen, die mit einem Bonus verbunden sind, sowie Zuweisungen
durch die personalbewirtschaftende Stelle eingeführt werden.
Um die Motivation zu erhöhen, sollten ein differenziertes Bonus- und Anreizsystem durch Vergabe von „Punkten“ sowie ein zweistufiges Poolsystem
(s.u.) für potentielle Führungskräfte dienen.
Ferner versteht sich das „idealtypische“ Modell als Synthese von
Standardrotation, Bewältigung der Vakanzenproblematik sowie von Überhang- und Projektmanagement. Dazu sollte das Verfahren zum paarweisen
Stellentausch mit der Besetzung sonstiger freier Stellen und z. B. projektbezogenen Tätigkeiten zusammengeführt werden.
Schließlich ist noch anzumerken, dass zwischen einer Generalisten- und
Spezialistenrotation differenziert werden sollte.
Grundsätzlich würden alle Stellen als Rotationsstellen ausgewiesen und
könnten daher für die Mitarbeiter sowohl Ausgangspunkt als auch Ziel von
Rotationsverfahren sein. Es gäbe – abweichend von der Praxis in einigen
Landesverwaltungen – kein Meldeverfahren der Ressorts, mit denen lediglich
die mit Überhangpersonal besetzten Stellen in den Stellenpool einbezogen
würden.
Die folgende Grafik gibt einen Überblick über die einzelnen, nachfolgend
erläuterten Elemente des Modells sowie ihre Beziehung zueinander:
130
Abb. 16: „Idealtypisches“ Rotationsmodell
IV.2 Ressortübergreifender Stellenpool (Generalisten)
und Rotationsarten
Näherer Erläuterung bedarf die Ausgestaltung des ressortübergreifenden
Stellenpools im Modell. Der Stellenpool wäre stellenbezogen, nicht
personenbezogen. In ihn würden grundsätzlich alle Mitarbeiter mit einbezogen. Eine Rotation wäre in diesem Bereich obligatorisch. Jeder Mitarbeiter müsste innerhalb der Beschäftigungszeit (soweit diese eine definierte
Dauer überschreitet) mindestens einmal die Stelle wechseln, darüber hinaus
wäre die Rotation – nach dem Prinzip der beschränkten Freiwilligkeit –
Voraussetzung für den Aufstieg. Auf diese Weise sollte der „Ressortegoismus“ überwunden werden, eine verwaltungsweite Identität geschaffen und
mittelfristig eine „Kultur der Rotation“ etabliert werden. Die Aufstiegs-
131
chancen und der Aufstieg sollten abhängig sein von der Bewährung, die mit
einem Punktesystem gemessen werden könnte, s. dazu IV.3.
Das Modell sieht für den ressortübergreifenden Stellenpool (Generalisten)
4 Rotationssegmente vor:
1.
die Standardrotation (nach Stichtagsregelung mit Tauschplätzen und
Rotationszyklen)
2.
die Individualrotation (z. B. ins Ausland, in die Wirtschaft oder
Wissenschaft, verbunden mit Bonuspunkten)
3.
die Projektrotation (für die Teilnahme an Projektarbeiten, verbunden
mit Bonuspunkten)
4.
die Vakanzenrotation (kurzfristige Besetzung freier Stellen, auch dies
ist wiederum mit Bonuspunkten verbunden).
Das Modell geht von einer horizontalen Rotation aus, wobei eine vertikale
Rotation durchaus möglich wäre. Ein Aufstieg sollte zunächst unterhalb von
Spitzenpositionen erfolgen. Danach sollte der Mitarbeiter in den
Führungskräftepool einbezogen werden.
Der Stellenpool sollte innerhalb der Verwaltung „öffentlich“ zugänglich
sein. Weiterhin wären Initiativbewerbungen möglich und würden mit einem
Bonus belohnt. Ansonsten würden Vorschläge durch die zentrale
poolbewirtschaftende Stelle bezüglich einer Rotation unterbreitet und
nötigenfalls eine Zuweisung vorgenommen.
Eine Rückkehrmöglichkeit von Rotierenden auf ihre bisherigen Stellen
wäre grundsätzlich nicht vorgesehen. Dies soll einem Festhalten an Mitarbeitern vorbeugen und bei diesen gleichzeitig eine höhere Mobilitätsbereitschaft abfordern.
IV.3 Spezialistenpool
Für den Bereich der „Spezialisten“ (insbesondere in den Fach- und Sonderbehörden) wären abweichende Rotationsregelungen vorzusehen. Hier wäre an
eine geringere Rotationsdichte durch weniger Rotationszyklen zu denken.
Weiterhin sollten ein interner Aufstieg und leistungsbezogene Besoldungselemente, abhängig vom Stand der Bonuspunkte, möglich sein. Mithin sollte
auch hier die Option bestehen, in die Wirtschaft, die Wissenschaft oder
länderübergreifend horizontal zu rotieren. Im Vordergrund sollten hierbei die
individuelle Ermittlung des Führungskräftepotentials und ggf. die rechtzeitige
Einbeziehung in den Generalistenpool stehen.
132
IV.4 Punktesystem mit „Bewährungstrias“
Mit dem Punktesystem sollte eine Anreizkomponente in das Rotationsmodell
aufgenommen werden177.
Nach dem „idealtypischen“ Rotationsmodell wären Aufstieg, Beförderung, leistungsbezogene Besoldungselemente und Aufnahme in den
„Führungskräftepool“ abhängig vom Erwerb individueller Leistungspunkte.
Diese könnten insbesondere auf drei Feldern erworben werden:
1.
Rotationspunkte (für die bloße Teilnahme)
2.
Beurteilungen (als Regel-, Anlass- oder Rotationsbeurteilung)
3.
Fortbildung (auch auf eigene Initiative und/oder Kosten, soweit berufsbezogen auch außerhalb der regelmäßigen Arbeitszeit).
Die gesammelten Punkte würden auf einer „Laufkarte“ vermerkt, ohne dass
daraus Rechtsansprüche entstünden. Dennoch müsste ein solches System
konstant und konsequent durchgeführt werden, um nicht die Glaubwürdigkeit
zu verlieren.
Die folgende Abb. 17 gibt einen Überblick über ein denkbares Punktesystem, hier beispielhaft nur für Personalrotationen. Die Liste ließe sich beliebig erweitern, ebenso könnte die Menge der zuzuteilenden Punkte variiert
werden.
177 Da Rotation nur ein Instrument der Personalentwicklung unter vielen ist, muss das
geschilderte Verfahren in einem größeren Systemzusammenhang gesehen werden,
der neben Rotationen weitere Instrumente und Maßnahmen umfasst. Insoweit ist das
konstruierte Punktesystem exemplarisch und könnte auf weitere PE-Maßnahmen
ausgeweitet werden. Je mehr Möglichkeiten für das Personal bestünden, „Punkte zu
sammeln“, je variantenreicher das Anreizsystem ausgestaltet würde, umso mehr
könnte es den Befähigungen, Bedürfnissen und Neigungen der jeweiligen Mitarbeiter
entgegenkommen.
133
Abb. 17: Mögliches Punktesystem für Personalrotationen
134
IV.5 Führungskräftepool
Des Weiteren ist in dem Rotationsmodell ein nicht stellenbezogener, sondern
personenbezogener Führungskräftepool („Goldfischteich“) vorgesehen. In
diesen „fiktiven“ Pool würden die Mitarbeiter aufgenommen, die anhand der
in der Bewährungstrias erworbenen Punkte ein entsprechendes Führungskräftepotential aufweisen. Der Anreiz für angehende Führungskräfte bestünde
darin, durch den vorherigen Erwerb von Punkten überhaupt als
„Potentialträger“ in den Führungskräftepool aufgenommen zu werden (2Stufen-System).
Führungspositionen ab einer definierten Besoldungs- respektive Vergütungsgruppe dürften nach dem Modell grundsätzlich nur direkt mit Mitarbeitern aus dem Führungskräftepool besetzt werden. Innerhalb des
Führungskräftepools und im Rahmen der daraus zu besetzenden Führungspositionen wären Rotationen nicht mehr obligatorisch, aber horizontal möglich und auch erwünscht.
Schließlich sollten die aus dem Führungskräftepool zu besetzenden
Spitzenpositionen grundsätzlich nur auf Zeit (FaZ) vergeben werden. Auf
diese Weise sollte auch im Bereich der Führungskräfte die notwendige
Dynamik erhalten bleiben178.
Es wäre zu erwarten, dass die Besetzung auf Zeit die Möglichkeit für
andere Potentialträger fördern würde, aus dem bzw. innerhalb des Führungskräftepool(s) auf Spitzenpositionen nachzurücken. Außerdem bestünde für die
Führungskraft auch die Möglichkeit, auf eigenen Wunsch wieder aus dem
Spitzenamt auszuscheiden.
IV.6 Implementation und Evaluation
Zur Realisierung wäre eine frühe „bottom-up“-Vorbereitung des Rotationsmodells notwendig. Die Personalverantwortlichen der Ressorts sowie gegebenenfalls der nachgeordneten Behörden, die Personalvertretungen und u.
U. die Staatssekretäre wären frühzeitig mit solch einem Modell vertraut zu
machen.
Weiterhin wäre die Vorbereitung und Herbeiführung eines Kabinettsbeschlusses mit ressortübergreifender Verbindlichkeit erforderlich.
178 So verfahren auch Unternehmen der Privatwirtschaft, z. B. Mc Kinsey, nach dem
Rotationsprinzip: „Niemand soll wichtige Funktionen so lange ausüben, bis Routine
die Kreativität erstickt.“ Vgl. Wolff, Sebastian, McKinsey-Methoden bei McKinsey,
in: Berliner Zeitung, 5.9.2006, S. 3.
135
Ferner wäre eine zentral angesiedelte poolverwaltende Stelle (ZPS) mit
hinreichenden personellen und Sach-Ressourcen zu bilden. Die Aufgaben der
ZPS bestünden darin, Rotationsverfahren zu koordinieren und kontrollieren,
sowie zu beraten und Ansprechpartner zu sein.
Insbesondere obläge der ZPS die Durchführung der Standardrotation über
Stichtagsregelungen und Rotationszyklen, die Koordination des paarweisen
Tauschs, die Pflege der Stellenbörse im Intranet, die Weiterleitung von
Initiativbewerbungen an die Ressorts, die Vermittlung von Individualrotationen, die Abstimmung mit den Ressorts bei der individuellen Personalentwicklungsplanung, die Unterbreitung von Vorschlägen für die Stellenbesetzung, die Zuweisung von Stellen und die Führung der elektronischen
„Laufkarten“ sowie gegebenenfalls die Vermittlung von Mentoren.
Zur Kontrolle der mit den o.g. Kompetenzen ausgestatteten und daher
recht „mächtigen“ ZPS sollte dann ein Lenkungsgremium aus Vertretern aller
Ressorts mit Entscheidungs- und Weisungsbefugnis gebildet werden. Darüber
hinaus sollte dieses Lenkungsgremium der ZPS beispielsweise frühzeitig
einen Personalumsteuerungsbedarf, Überhangbereiche oder Personalbedarf
für Sonderaufgaben anzeigen.
Schließlich wäre im „idealtypischen“ Rotationsmodell die periodische
Einsetzung und Beauftragung einer ständig wechselnden Projektgruppe (PG
Eval.) durch das Lenkungsgremium zur Evaluierung des Rotationsmodells
vorgesehen.
IV.7 Abschlussdiskussion
In der Diskussion mit den Teilnehmern der Fachtagung wurde zunächst die
Stichtagsregelung im idealtypischen Rotationsmodell thematisiert. Als Argument gegen eine solche Regelung wurde angeführt, eine Stichtagsregelung
lege die Verwaltung lahm, vielmehr müsse das Modell variabel sein. Auch
könne eine Stichtagsregelung in der Praxis nicht eingehalten werden, da viele
Stellen nicht zu einem Stichtag frei würden. Dem wurde entgegengehalten,
dass gerade für einen paarweisen Stellentausch im Rotationsverfahren eine
Stichtagsregelung praktikabler sei, da anderweitig keine passenden Vakanzen
entstünden und durch einen Stichtag ein nahtloser Übergang möglich wäre.
Problematisiert wurde auch die Verteilung der Rotationspunkte im
Punktesystem mit „Bewährungstrias“. Klargestellt wurde insoweit, dass der
Erhalt von Rotationspunkten an die Rotation selbst geknüpft ist. Die bloße
Bewerbung bringt noch keine Punkte. Teilweise wurde bemängelt, dass bei
dieser Vorgehensweise einzelne Mitarbeiter(innen), für die kein Rotationsplatz gefunden wurde, keine Punkte erhielten und so von dem Bonussystem
136
ausgeschlossen würden. Dabei sei jedoch zu beachten, dass das Vorgehen
nach dem Punktesystem jedenfalls im Vergleich zu bestehenden Vorgehensweisen keine Benachteiligung beim Beförderungsverfahren darstellt: Auch
momentan wird nicht jeder befördert, der dies anstrebt.
Bedenken wurden weiter gegen die Rotationsmanagement-Organe ZPS
und Lenkungsgremium geäußert, diese könnten sich eventuell zu „bürokratischen Monstern“ entwickeln.
Im Anschluss wurde der Frage nachgegangen, welche Stellen in den
ressortübergreifenden Stellenpool aufgenommen werden sollten. Zunächst ist
das Modell diesbezüglich variabel. Grundsätzlich sollte ein möglichst großer
interner Stellenmarkt entstehen, um der Idealvorstellung einer „Kultur der
Rotation“ möglichst nahe zu kommen. Nachdem momentan das Ausmaß der
Rotation als eher gering einzustufen ist, könnte durch einen möglichst großen
Stellenpool ein zusätzlicher Anreiz geschaffen werden.
Es wurde angeregt, einen Stellenpool mit Tauschstellen und einen Stellenpool mit frei gewordenen Stellen einzurichten und getrennte Verfahren durchzuführen.
Bemängelt wurde die fehlende Berücksichtigung derer, die keine Aufstiegsmöglichkeiten mehr hätten. Weiterhin solle eine Rotation auch nur stattfinden, wenn eine Anschlussverwendungsmöglichkeit gegeben sei.
Kritisch wurde zum Teil gesehen, dass ein solches Modell die Eigeninitiative grundsätzlich behindere; diese solle vielmehr unterstützt werden.
Dagegen wurde jedoch vorgebracht, dass eine Rotation in der Verwaltung
auch gesteuert werden müsse, was die Notwendigkeit einer Regelung bzw.
Regulierung mit sich bringe.
Im weiteren Verlauf wurde das Modell als durchaus gelungen gelobt. Die
genaue Punkteverteilung sei eine Detailfrage, der zu diesem Zeitpunkt nicht
näher nachgegangen werden müsse.
Bedenken wurden bezüglich der Umsetzung in die Praxis geäußert.
Schließlich sei es unwahrscheinlich, dass der Ressortegoismus ohne weiteres
überwunden werden könne. Außerdem sei das Konzept zu abstrakt und
wissenschaftlich. Man müsse die Verwaltung vielmehr dort abholen, wo sie
momentan steht.
V. Tagungsfazit
Insgesamt bestand bei den Teilnehmern Einigkeit über Sinn und Notwendigkeit der Personalrotation als wichtigem Element der Personalentwicklung
auch in der öffentlichen Verwaltung. Zunehmende Bedeutung gewinnt sie
137
insbesondere wegen der aktuellen und zu erwartenden gesellschaftlichen Veränderungen. Insbesondere die Globalisierung und die Überalterung, die auch
die öffentliche Verwaltung und ihre Mitarbeiter vor neue Herausforderungen
– vor allem hinsichtlich der Personalmobilität – stellen werden, sind in diesem
Zusammenhang zu nennen. Aus diesem Grund wurde die Notwendigkeit von
Veränderungen von Univ.-Prof. (em.) Dr. Carl Böhret besonders herausgestellt. Aus Sicht der Praxis wurde dies bestätigt und für das Land Rheinland-Pfalz von Herrn Ministerialrat Richard Manz, Leiter des Bereichs
Personalentwicklungsprojekte im Innenministerium, mit konkreten Zahlenbeispielen zur Altersstruktur des Verwaltungspersonals belegt.
Die detaillierten Eingangsreferate sowie Länderberichte lieferten den
Teilnehmern vielfältige, praxiserprobte Impulse, um die Entwicklung der
Rotationsprojekte ihres Bundeslandes voranzubringen.
Abschließend lässt sich festhalten, dass in den einzelnen Ländern bereits
umfangreiche Aktivitäten auf dem praxisrelevanten Gebiet der Personalrotation geplant und realisiert werden. Bis zu einer etablierten „Kultur der
Rotation“ in der öffentlichen Verwaltung bleibt jedoch auch aus Sicht der
Teilnehmer noch vieles zu tun.
Teil D:
Schluss
Das im Rahmen der WiDuT bearbeitete Thema Personalrotation hat gezeigt,
dass es sich unter den aktuellen und zu erwartenden gesellschaftlichen
Rahmenbedingungen um ein gewichtiges Thema auch und gerade in den
öffentlichen Verwaltungen handelt. Die Umfrage hat grundsätzlich ergeben,
dass Rotationen in den Verwaltungen von Bund und Ländern umfassend
thematisiert werden. Im Allgemeinen besteht auch ein Konsens über Notwendigkeit und Nutzen von Rotationsverfahren. Die Umsetzung von
Rotationsmaßnahmen erfolgt in den Verwaltungen jedoch trotzdem noch sehr
zurückhaltend. Viele der hierfür maßgeblichen Gründe sind im vorliegenden
Bericht – insbesondere in den Länderberichten – genannt worden, ebenso die
verschiedenen Ansätze und Maßnahmen, um Schwierigkeiten, Hemmnisse
und Widerstände zu überwinden.
Die eingangs postulierte These (vgl. Teil A, Abschnitt II.2) konnte dementsprechend bestätigt werden: Rotationsverfahren werden auch im
öffentlichen Dienst begrüßt, aber (noch) wenig in der Breite praktiziert.
Obwohl die künftigen gesellschaftlichen Rahmenbedingungen wie z.B. Internationalisierung, demographische Entwicklung alle Verwaltungen gleichermaßen treffen, werden unterschiedliche Strategien verfolgt, um die als not-
138
wendig erachtete Mobilität der öffentlich Bediensteten künftig zu (be)fördern. Die aktuellen Modelle reichen von mehr informal geprägtem Vorgehen in kleinem Maßstab bis zu stark formalisierten und institutionalisierten
Rotationsverfahren für die gesamte Verwaltung. Das von WiDuT vorgestellte
„idealtypische Rotationsmodell“ würde jedenfalls zur letzteren Kategorie gehören, wobei die Formalisierung ein hohes Maß annehmen würde. Der Preis
für die mittelfristige Etablierung einer verwaltungsweiten Rotationskultur
wäre dann eben eine recht hoher Koordinierungsaufwand des gesamten Verfahrens. Hiervon ausgehend stellt das Modell aber eine Grundlage dar für die
weitere Diskussion und Entwicklung konkreterer Personalrotationskonzepte.
In der Praxis der Verwaltungen in Bund und Ländern bestehen die größten
Unterschiede momentan noch darin, ob Rotationen ressortintern oder (auch)
ressortübergreifend durchgeführt werden, ob vorrangig nur Nachwuchskräfte
oder auch andere Beschäftigtengruppen einbezogen werden und ob
Rotationen dann eine verbindliche Voraussetzung für Beförderungen darstellen. Jedenfalls wurden in diesem Bericht sowohl theoretische als auch
praktische Alternativen und Optionen zur Durchführung von Rotationsverfahren vorgestellt, erläutert und diskutiert. Der auf der WiDuT-Arbeitstagung
stattgefundene Informations- und Erfahrungsaustausch der Personalverantwortlichen wurde umfassend dokumentiert. Ebenso wurde ein Beitrag geleistet, dass „Empirie-Defizit“ hinsichtlich der Untersuchung von Rotationsverfahren in der öffentlichen Verwaltung zu reduzieren.
Die Ausführungen sollen darüber hinaus dazu beitragen, sowohl weitergehende Forschungsvorhaben anzustoßen als auch Impulse für die Praxis zur
Weiterentwicklung bestehender Rotationsverfahren zu liefern. Die Intention
der WiDuT, einen umfassenden Wissenstransfer in Modernisierungsfragen zu
initiieren, wäre dann für den Themenkreis Personalrotation erfüllt und der
Transferkreislauf (s. Teil A, Abschnitt I.2.4) würde sich schließen.
139
Anhang: Mobilitäts-Richtlinie des Landes Hessen
StAnz Hessen Nr. 48/2003, S. 4779 ff. (01.12.2003):
Richtlinien zur Förderung der Rotation der Beschäftigten des höheren
Dienstes in der Landesverwaltung (MobilitätsRL)
Mit Erlass vom 1. April 2003 (StAnz. 2003, S. 2042) wurden nicht nur die
Richtlinien zur Förderung der Rotation der Beschäftigten des höheren
Dienstes in der Landesverwaltung (Mobilitätsrichtlinien) veröffentlicht. Es
wurden auch für den ersten Durchgang von den Richtlinien abweichende
Fristen und Termine bekannt gegeben.
Vor allem aus Gründen der Praktikabilität werden die Fristen und Termine für
die nachfolgenden Rotationsdurchgänge wie folgt angepasst:
Abb. 18: Fristen und Termine für Rotationsdurchgänge des Landes
Hessen
Der besseren Übersicht wegen sind die geänderten Zeiten in Ziffer 6.2. der
Mobilitätsrichtlinien eingearbeitet. Die Richtlinien werden – ohne Anlagen 1
und 2 – nachfolgend bekannt gegeben:
140
"Richtlinien zur Förderung der Rotation der Beschäftigten des höheren
Dienstes in der Landesverwaltung (Mobilitäts-RL)"
1.
Einleitung
–
Das Rahmenkonzept der Personalentwicklung in der hessischen Landesverwaltung (Rahmenkonzept) sieht die Erarbeitung eines für die Ressorts
geltenden Mobilitätskonzepts für den höheren Dienst vor.
–
Die Mobilität setzt die Bereitschaft, Erfahrungen in unterschiedlichen
Aufgabenbereichen zu sammeln, voraus. Sie ist für die Beschäftigten
wichtig, um den ständig wachsenden und komplexer werdenden Anforderungen an die öffentliche Verwaltung gerecht zu werden. Die
Mobilität bietet aber auch für die einzelnen Beschäftigten die Chance der
persönlichen Weiterentwicklung. Sie kann z.B. die Motivation steigern.
Die Mobilität stellt eine einmalige Chance dar, die es in dieser Form vor
allem im öffentlichen Dienst gibt.
Darüber hinaus hat die Mobilität weitere Vorteile für die Beschäftigten und
auch für die Landesverwaltung:
•
Gezielte Erweiterung des Fachwissens, der Verwaltungserfahrung und
der sozialen Kompetenz
•
Förderung des Verständnisses für die Probleme und Bedürfnisse anderer
Verwaltungen oder sonstiger Institutionen auch im internationalen Bereich,
•
Aktivierung der Fähigkeit, in größeren Zusammenhängen zu denken und
zu handeln.
2.
Rotation
–
Rotation im Sinne des Rahmenkonzeptes ist der mehrfache Wechsel des
Dienstpostens. Er ist für alle Beschäftigten sinnvoll, insbesondere für
Führungskräfte. Von ihnen wird in besonderem Maße erwartet, dass sie
nicht nur die unmittelbar auf ihre eigene Behörde bezogenen, sondern
auch die übergreifenden politischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Dimensionen ihres Handelns sicher beurteilen und in zunehmenden Maße auch internationale Aspekte in ihrer Beurteilung berücksichtigen können. Dazu tragen Erfahrungen auf verschiedenen
Arbeitsplätzen innerhalb und außerhalb der Beschäftigungsbehörde im
wesentlichen Maße bei.
–
Die Adressatinnen und Adressaten sollen grundsätzlich nicht länger als
sieben Jahre auf einem Dienstposten verweilen, in den ersten zehn
141
Jahren nach der Einstellung nicht länger als drei Jahre. Eine längere
Verweildauer, die auf dienstliche Erforderlichkeiten zurückzuführen ist,
ist zu dokumentieren und darf nicht zuungunsten der Betroffenen bewertet werden. Die Übernahme einer höheren Führungsfunktion setzt
nachgewiesene Mobilität voraus. Insofern ist das Mobilitätskonzept ein
Angebot an die Beschäftigten und dient neben der Erfahrungsgewinnung
auch der Qualifizierung.
In der Mobilität eingeschränkten Personen soll die Rotation vorrangig innerhalb der Behörde oder innerhalb des gleichen Ortes ermöglicht werden.
Soweit schwerbehinderte Menschen eine Rotation beantragen, soll ihr im
Rahmen dienstlicher Erfordernisse vorrangig entsprochen werden.
3.
Adressatinnen und Adressaten
Diese Mobilitätsrichtlinien gelten für alle Voll- und Teilzeitbeschäftigten des
höheren Dienstes in der Landesverwaltung einschließlich entsprechend eingestufter Angestellten. Unabhängig davon sollte die Rotation von anderen Beschäftigten gefördert werden.
4.
Rotation als Voraussetzung für den beruflichen Aufstieg
(Hinweis: Im weiteren Text sind die Teile kursiv markiert, die den Originaltext im Rahmenkonzept der Personalentwicklung in der hessischen Landesverwaltung wiedergeben)
Die Besetzung von höheren Führungspositionen (z.B. Behördenleiterinnen
und -leiter, Abteilungsleiterinnen und -leiter von Mittel- und Oberbehörden,
Abteilungsleiterinnen und -leiter der obersten Landesbehörden, Referatsleiterinnen und -leiter der obersten Landesbehörden), soweit sie mit Beförderungen oder Einweisungen ab Besoldungsgruppe A 16 oder einer Eingruppierung im Angestelltenverhältnis ab BAT I verbunden ist, wird künftig
vom Nachweis einer Beschäftigung in mindestens vier verschiedenen Arbeitsbereichen auf zwei unterschiedlichen Verwaltungsebenen abhängig. Dabei
wird nur eine Tätigkeit von mindestens 6 Monaten nach den zwei ersten
Dienstjahren einbezogen. Für höhere Führungsfunktionen im nachgeordneten
Bereich ist dabei eine mindestens 9-monatige Tätigkeit in einer obersten
Landesbehörde Voraussetzung. Ein Ressortwechsel oder eine geeignete
Tätigkeit außerhalb der Landesverwaltung (z. B. in der Bundes- oder
Kommunalverwaltung oder bei Einrichtungen mit EU-Bezug) oder im Ausland ersetzt zwei ressortinterne Verwendungen, das Führungskolleg eine
ressortinterne Verwendung. Jede geeignete Tätigkeit außerhalb des
142
öffentlichen Dienstes, z.B. im Bereich von Wirtschaft, Wissenschaft oder
Politik ersetzt ebenfalls eine ressortinterne Verwendung.
Bei Aufsteigerrinnen und Aufsteigern zählen die Tätigkeiten ab dem Zeitpunkt
der Zugehörigkeit zum höheren Dienst. Daneben können Führungsfunktionen
im gehobenen Dienst anerkannt werden.
In der Schulverwaltung wird für schulfachliche Beamtinnen und Beamten eine
erfolgreiche Tätigkeit und Bewährung für höhere Führungsfunktionen durch
eine Beschäftigung in Funktionsstellen der Schulen und der Schulaufsicht
nachgewiesen.
Die erfolgreiche Tätigkeit und Bewährung in den verschiedenen Aufgabenbereichen entsprechend den Vorgaben des Rotationsprinzips bewirken bei
entsprechender Eignung und Befähigung einen beruflichen Aufstieg.
Über Ausnahmen von der Rotation als Voraussetzung für den beruflichen
Aufstieg entscheidet das Kabinett. Ausnahmen kommen insbesondere bei
Personen, die über 50 Jahre alt sind, in Betracht. Soweit Personalentscheidungen nicht dem Kabinett obliegen, werden das Ministerium des Innern
und für Sport und das Ministerium der Finanzen durch Kabinettbeschluss
verpflichtet, entsprechend § 1 der Ernennungsverordnung Beförderungen zu
widersprechen, wenn die zu befördernden Beamtinnen und Beamten nicht
über die vorstehenden Mindestanforderungen in unterschiedlichen Arbeitsbereichen verfügen. In diesem Fall muss das betroffene Ressort das Kabinett
anrufen, soweit es die Personalmaßnahme weiterverfolgen will.
5.
Rotationsstationen
In Betracht kommt ein Wechsel zu einem anderen geeigneten Tätigkeitsbereich:
•
innerhalb der eigenen Dienststelle,
•
in einer anderen Dienststelle der Hessischen Landesverwaltung,
•
bei anderen Dienstherren, z.B. bei Bundesbehörden, Behörden anderer
Länder oder
•
bei kommunalen Behörden,
•
im öffentlichen Dienst außerhalb Deutschlands, insbesondere in den
Partnerregionen,
•
bei
öffentlichen
Organisationen,
•
bei Einrichtungen außerhalb des öffentlichen Dienstes.
zwischenstaatlichen
oder
überstaatlichen
143
Ein Arbeitsplatz ist als Rotationsstelle geeignet, wenn aus der übergreifenden
Sicht der Landesverwaltung zu erwarten ist, dass durch einen Wechsel dorthin
die Verwendungsbreite der Beschäftigten, das Fachwissen oder die soziale
Kompetenz verbessert wird oder positive Effekte in bezug auf die Fähigkeiten
als Führungskraft zu erwarten sind, weil die Beschäftigten dadurch die übergreifenden gesellschaftlichen, wirtschaftlichen oder politischen Dimensionen
sicherer beurteilen können.
Tätigkeiten von Personalratsmitgliedern, die einen Anspruch auf Freistellung haben, und Tätigkeiten von Vertrauenspersonen der
Hauptschwerbehindertenvertretungen gelten als Rotationsstellen.
6.
Durchführung des Landesrotationsverfahrens
6.1 Einführung eines landesweiten Verfahrens zur befristeten Rotation
Unabhängig davon, dass alle Ressorts und alle Dienststellen der Landesverwaltung aufgefordert sind, die Rotation bei den Beschäftigten zu fördern, soll
insbesondere im Hinblick auf eine stärkere ressortübergreifende Verwendung
ein landesweites Verfahren der Abordnung eingeführt werden (Landesrotationsverfahren). Dabei geht es um befristete Tätigkeiten innerhalb der
Landesverwaltung bei einer anderen Dienststelle des eigenen oder eines
anderen Ressorts. Grundsätzlich beruht die Mobilität nach diesem Verfahren
auf dem Prinzip des Austausches.
–
Ausgenommen vom Landesrotationsverfahren sind Beschäftigte des
Polizei- und Strafvollzugs, der Feuerwehren, sowie der R-und C-(bzw.
W-) Besoldung und die Lehrkräfte. Die betroffenen Ressorts regeln in
eigener Zuständigkeit die Rotation in diesen Bereichen, soweit sie nach
dem Rahmenkonzept vorgesehen ist.
6.2 Verfahren
6.2.1
Jede personalbewirtschaftende Dienststelle informiert rechtzeitig vor
Beginn des Verfahrens für den nächsten Durchlauf ihre Beschäftigten
über das Landesrotationsverfahren, insbesondere auch die beurlaubten
oder abgeordneten Beschäftigten.
6.2.2
Beschäftigte können bis zum 15. Februar eines Jahres ihrer Dienststelle anzeigen, dass sie im Folgejahr an dem Landesrotationsverfahren teilnehmen möchten. Die Teilnahme darf von der Dienststelle
nur mit Zustimmung der obersten Dienstbehörde abgelehnt werden.
6.2.3
Bis zum 30. April eines Jahres werden die Dienstposten derjenigen
Beschäftigten, die gegenüber der Dienststelle ihre Teilnahme erklärt
144
haben (Teilnehmerinnen und Teilnehmer), von der Dienststelle an die
PEB gemeldet. Dies geschieht mit dem Meldebogen (Anlage 1).
Wenn ausnahmsweise der Dienstposten einer teilnehmenden Person
nicht an die PEB zum Zwecke der Besetzung im Rahmen des Landesrotationsverfahrens gemeldet werden soll, kann von der Dienststelle
ein vergleichbarer Dienstposten gemeldet werden.
6.2.4
Unmittelbar nach dem Eingang der Meldebögen informiert die PEB
möglichst bis zum 10. Mai eines Jahres in geeigneter Weise (per EMail, falls nicht vorhanden per Fax oder auf dem Postweg) die teilnehmenden Personen über die von den Dienststellen gemeldeten
Stellen (Rotationsstellen).
6.2.5
Bis zum 01. Juli eines Jahres reichen die teilnehmenden Personen bei
der PEB ihre Bewerbung um eine der Rotationsstellen ein. Dies geschieht mit dem Bewerbungsbogen (Anlage 2). Die Bewerbungen
sollen auch einen Zweit- und Drittwunsch enthalten. Unter "11.
Sonstige Angaben" ist anzugeben, ob die teilnehmenden Personen
wegen familiärer Verpflichtungen oder einer Schwerbehinderung besonders ortsgebunden sind.
6.2.6
Die PEB leitet die von den teilnehmenden Personen eingereichten
Bewerbungsbögen nach Ablauf der Bewerbungsfrist möglichst bis
zum 10. Juli eines Jahres an diejenigen Dienststellen weiter, die im
Erst-, Zweit- oder Drittwunsch genannt sind.
6.2.7
Die Dienststellen führen ein Auswahlverfahren durch und melden bis
zum 30. September eines Jahres der PEB eine nach Präferenz geordnete Rangliste der Bewerberinnen und Bewerber.
6.2.8
Unter Berücksichtigung der Erst-, Zweit- und Drittwünsche der teilnehmenden Personen und der Präferenzen der Dienststellen ordnet die
PEB den betreffenden Personen die Rotationsstellen zu. Dieses Verfahren soll spätestens bis zum 28. November eines Jahres abgeschlossen sein.
6.2.9
Sollten danach noch nicht alle teilnehmenden Personen vermittelt und
Dienstposten unbesetzt sein, bemüht sich die PEB um eine Vermittlung im Einzelfall.
6.2.10 Streitige Einzelfälle können dem in der Kabinettsvorlage zum
Rahmenkonzept der Personalentwicklung in der hessischen Landesverwaltung vom 8. April 2002 unter Ziffer 3 genannten Gremium zur
Personalentwicklung (Amtschefinnen und Amtschefs unter Vorsitz
des Chefs der Staatskanzlei) vorgelegt werden.
145
6.3 Dauer der befristeten Rotation
Die Verwendung soll grundsätzlich ein Jahr betragen. Der Beginn des landeseinheitlichen Wechsels wird auf den 1. September festgelegt. Bei Ausnahmen
können die Besonderheiten des Aufgabengebietes und die persönlichen
Interessen der Beschäftigten berücksichtigt werden.
6.4 Verwendungsplanung
Grundsätzlich ist nach Beendigung der befristeten Rotation die Rückkehr auf
die ehemalige Stelle vorgesehen. Während der Verwendung auf einer
Rotationsstelle ist eine Bewerbung auf eine höherbewertete Stelle nicht ausgeschlossen.
6.5 Beurteilung und Mitarbeitergespräch
Über jede Tätigkeit hat die aufnehmende Dienststelle zeitnah einen Beurteilungsbeitrag über die Rotation und auf Antrag ein Dienstzeugnis zu erstellen. Nach der Hälfte der Tätigkeit ist ein Mitarbeitergespräch entsprechend
den Vorschriften über das Jahresgespräch zu führen.
6.6 Kosten
Grundsätzlich übernimmt die abgebende Dienststelle die Personalkosten für
das Landesrotationsverfahren. Die durch die Rotation veranlassten Nebenkosten (z.B. Trennungsgeld und Reisekosten) werden ab dem Haushaltsjahr
2004 aus zentralen Mitteln finanziert. Die Verwaltung dieser zusätzlichen
Mittel wird zwischen dem Hessischen Ministerium der Finanzen und dem
Hessischen Ministerium des Innern und für Sport abgestimmt.
6.7 Informations- und Unterrichtspflicht gegenüber dem Kabinett
Das Ministerium des Innern und für Sport informiert das Kabinett jährlich bis
zum 31. Dezember eines Jahres über die durchgeführten Rotationen und legt
eine Aufstellung aufgeschlüsselt nach Dienststellen vor.
7.
Rechtliche Rahmenbedingungen
Bei Beamtinnen und Beamten und Angestellten kann die Rotation durch eine
Umsetzung, eine Abordnung, eine Versetzung, eine Zuweisung oder die Gewährung von Sonderurlaub erfolgen. Das dienstliche Interesse an der Beurlaubung ist vor Antritt des Sonderurlaubs schriftlich anzuerkennen. Über
146
die Eignung bzw. Vergleichbarkeit der auswärtigen Rotationsstellen entscheiden die Dienstvorgesetzten.
Die vorübergehende Verwendung bei einer Einrichtung im In- oder Ausland, die keine Dienstherrnfähigkeit besitzt, geschieht im Wege der in § 123 a
Beamtenrechtsrahmengesetz (BRRG) geregelten Zuweisung. In Fällen, in
denen eine Zuweisung nicht in Betracht kommt, weil das Recht der anderen
Einrichtung der Ausleihe aktiver Beamtinnen und Beamten entgegensteht,
kommt die Gewährung von Sonderurlaub ohne Bezüge nach § 15 Abs. 1
Urlaubsverordnung (UrlVO) in Betracht. Die Modalitäten dafür ergeben sich
für den Bereich der Landesverwaltung aus den Entsendungsrichtlinien vom
13. März 2002 (St.Anz.2002, S. 1299).
Angestellte werden bei der Verwendung in der Landesverwaltung oder
einem anderen öffentlichen Arbeitgeber im Sinne des § 20 Abs. 2 Satz 1
Buchst. a bis c Bundesangestelltentarifvertrags (BAT) abgeordnet oder versetzt, soweit sie nicht in der eigenen Dienststelle umgesetzt werden. Bei Verwendung bei einem öffentlichen Arbeitgeber außerhalb des räumlichen
Geltungsbereichs des BAT / BAT-O (mittelbare kommunale und staatliche
oder auch überstaatliche Einrichtungen) oder einer anderen öffentlichen Einrichtung (z.B. Kommission der EG, Europäisches Patentamt in München)
kann eine Zuweisung erfolgen. Ein mit der Zuweisung vergleichbarer Fremdeinsatz bei einer nicht öffentlichen Einrichtung (Überlassung zur Dienstleistung) darf die Dauer eines Jahres nicht überschreiten. Die Verwendung
muss der tarifrechtlichen Eingruppierung der betreffenden angestellten Person
entsprechen. Bei ggf. höherwertigen Tätigkeiten in der vorübergehenden
Verwendung ist § 24 BAT zu beachten. Im Übrigen besteht bei einer anderweitigen Verwendung (z.B. private Einrichtungen) oder bei der Entsendung in
öffentliche zwischenstaatliche oder überstaatliche Organisationen nach Maßgabe der Entsendungsrichtlinien die Möglichkeit der Beurlaubung ohne Fortzahlung der Bezüge nach § 50 Abs. 2 BAT.
8.
Übergangsregelungen
Über Ausnahmen von der Rotation als Voraussetzung für den beruflichen
Aufstieg entscheiden die Ressorts in eigener Zuständigkeit bis zum Ablauf
des 31. Dezember 2004. Die Fristen und Termine nach Ziffer 6.2. und 6.3. für
den ersten Durchlauf des Landesrotationsverfahrens können vom Hessischen
Ministerium des Innern und für Sport in Abstimmung mit den Ressorts verändert werden und aufgrund dieser Erfahrungen für die weiteren Durchläufe
verkürzt werden.
147
9.
Geltungsdauer
Die Richtlinien treten am 1. Mai 2003 in Kraft; sie treten mit Ablauf des 31.
Dezember 2008 außer Kraft.
10. Verfahrensanpassung
Einmal jährlich nach Abschluss der Vermittlungen eines Durchlaufes wird
das Ministerium des Innern und für Sport mit den Ressorts und der PEB die
praktischen Erfahrungen erörtern und ggf. Verfahrensanpassungen vornehmen. Dabei ist bei Bewährung auch die Ausweitung auf Bereiche außerhalb des höheren Dienstes und die Vorgehensweise bei den Beurteilungen zu
prüfen.
© 2003-2004, Hessisches Ministerium des Innern und für Sport
148
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