Festrede Dr. Willem F. Duisenberg

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Festrede Dr. Willem F. Duisenberg
Festrede Dr. Willem F. Duisenberg
DR. WILLEM F. DUISENBERG,
PRÄSIDENT DER EUROPÄISCHEN ZENTRALBANK
Preis des Europäischen Bundes der Steuerzahler
Taxpayers‘ Award 2001
Brüssel, 12. Dezember 2001
Es gilt das gesprochene Wort.
Einleitung
Es ist mir eine große Freude, heute den Preis des Europäischen Steuerzahlerbundes für das
Jahr 2001 entgegenzunehmen, und ich danke Ihnen sehr für diese Ehrung. Dass Sie mich mit
dem „Europäischen Stier“ auszeichnen, bedeutet auch die Anerkennung einiger gemeinsamer
Ziele Ihres Verbandes und der EZB.
Hohe Steuern und Inflation haben in der Tat vieles gemeinsam. Beide mindern zum Beispiel die
Kaufkraft der Bürger. Diese Ähnlichkeit spiegelt sich auch in der Fachliteratur über die so
genannte Inflationssteuer wider. In dieser Literatur sind die Geldbestände die
Steuerbemessungsgrundlage, und die Inflation ist der Steuersatz. Und die Geschichte zeigt,
dass Inflation eine Steuer ist, die besonders diejenigen trifft, die weniger Möglichkeiten haben,
sich gegen abnehmende Kaufkraft des Geldes zu schützen – und das sind gewöhnlich die
einkommensschwächeren Gruppen in der Gesellschaft. Darüber hinaus führt Inflation zu einer
Reihe von Verzerrungen, die sich negativ auf den wirtschaftlichen Wohlstand auswirken, wie es
auch hohe Steuern tun.
Heute möchte ich über die jüngsten Entwicklungen der öffentlichen Haushalte und die
Aussichten der Finanzpolitik im Euro-Währungsgebiet sprechen. Natürlich werde ich das
Thema Steuern dabei nicht auslassen. Am Ende meiner Rede werde ich noch kurz auf das
Verhältnis zwischen Geldpolitik und Fiskalpolitik eingehen.
Der finanzpolitische Handlungsrahmen in Europa
Finanzpolitik in Europa können wir nur unter Einbeziehung der im Maastrichter Vertrag und im
Stabilitäts- und Wachstumspakt festgelegten Bestimmungen für die öffentlichen Haushalte
erörtern. Diese Rechtsvorschriften setzen einen Rahmen für die Finanzpolitik in Europa an dem
sich nationale Finanzbehörden orientieren müssen.
Die Bestimmungen des Maastrichter Vertrags begrenzen die Höhe der Haushaltsdefizite und
der Staatsverschuldung. Sie haben entscheidend dazu beigetragen, die Solidität der
öffentlichen Finanzen zu stärken. Darüber hinaus wurde im 1997 geschlossenen Stabilitäts- und
Wachstumspakt das mittelfristige Ziel eines nahezu ausgeglichenen oder einen Überschuss
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aufweisenden Haushalts für die Mitgliedstaaten eingeführt. Im Rahmen eines laufenden
Überwachungsverfahrens müssen die Länder jährlich mittelfristige Haushaltspläne in Form von
Stabilitätsprogrammen vorlegen. Sollte ein Land die 3 %-Obergrenze für die Defizitquote
überschreiten, so wird ein Verfahren in Gang gesetzt, das Anpassungsmaßnahmen verlangt
und letztlich zu Sanktionen führen kann. Schließlich untersagt der Maastrichter Vertrag die
monetäre Finanzierung von Defiziten und Schulden der öffentlichen Hand und schließt eine
Haftung der Gemeinschaft oder der Mitgliedstaaten für Verbindlichkeiten nationaler
Regierungen oder anderer öffentlicher Instanzen aus. Dies ist die so genannte „no bail-out“Klausel. Insgesamt dürfte dieser rechtliche Rahmen eine ausreichend starke Abschreckung
gegen zu lockere Finanzpolitik sein.
Aussichten für die öffentlichen Haushalte
In den letzten Jahren haben diese Bestimmungen für Fortschritt in Richtung gesunder
öffentlicher Haushalte gesorgt. Mit Blick auf den Beitritt zur Währungsunion haben die Länder
die Konsolidierung ihrer öffentlichen Finanzen verstärkt und ihre Defizite von über 5 % des BIP
zu Beginn der Neunzigerjahre auf etwa 1 % im letzten Jahr gesenkt. Die meisten der zwölf
Länder des Euro-Währungsraums weisen nun ausgeglichene Haushalte oder
Haushaltsüberschüsse aus, wie es der Pakt verlangt. Angesichts der noch immer hohen
Verschuldung einiger Länder und der ungünstigen Auswirkungen einer alternden Bevölkerung
auf die Haushaltslage könnten die Länder gut beraten sein, noch weiter zu gehen und
mittelfristig erhebliche Überschüsse anzustreben. Andernfalls besteht die Gefahr, dass in
Zukunft erneute Steuererhöhungen notwendig werden, um die steigenden Ausgaben für Renten
und Gesundheitswesen zu finanzieren.
Für das Euro-Währungsgebiet insgesamt ist der Fortschritt in der Konsolidierung der
öffentlichen Haushalte nun leider zum Stillstand gekommen. Es ist offensichtlich, dass die
meisten Länder im Euro-Währungsgebiet die Haushaltsziele, die sie sich für dieses Jahr gesetzt
haben, nicht erreichen werden. Diese Verschlechterung der Aussichten für die öffentlichen
Haushalte wurde anfänglich durch umfangreiche Steuersenkungen verursacht. Diese waren
zwar wünschenswert, wurden aber nicht durch eine ausreichende Ausgabeneindämmung
kompensiert. Darüber hinaus wirkt sich das nachlassende Wirtschaftswachstum ungünstig auf
die öffentlichen Finanzen aus. Eine geringere wirtschaftliche Aktivität hat für den Staat
automatisch geringere Steuereinnahmen und höhere Ausgaben für Arbeitslosigkeit zur Folge,
sodass sich die Haushaltslage verschlechtert.
Die meisten Länder des Euro-Währungsraums haben die gute Konjunktur der letzten Jahre
dazu genutzt, ihre öffentlichen Finanzen zu konsolidieren. Infolgedessen sind sie nun in einer
recht günstigen Lage. Diese Länder können die negativen Auswirkungen der schlechteren
Konjunktur auf die öffentlichen Finanzen hinnehmen, ohne finanzpolitische Gegenmaßnahmen
zu ergreifen. Durch das freie Wirken dieser so genannten „automatischen Stabilisatoren“ wird
die Nachfrage gefördert, und konjunkturelle Schwankungen können gedämpft werden. Dies ist
ein großer Vorteil für die Länder, denen es gelungen ist, ausgeglichene Budgets oder
Überschüsse zu erreichen.
Einige Länder haben jedoch die Chance nicht ausreichend genutzt, das Ziel eines nahezu
ausgeglichenen oder einen Überschuss aufweisenden Haushalts zu erreichen. Den neuesten
verfügbaren Prognosen zufolge dürften diese Länder in den Jahren 2001 und 2002
Haushaltsdefizite in der Größenordnung von 2 % des BIP oder sogar darüber haben und damit
der 3 %-Obergrenze unangenehm nahe kommen. Diese Länder haben nicht den vollen
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Spielraum, um ein freies Wirken der automatischen Stabilisatoren zuzulassen, und unter den
derzeitigen Umständen muss es weiterhin Priorität sein, die Ziele des Stabilitäts- und
Wachstumspakts zu erreichen. Länder mit noch bestehenden Defiziten sind in dieser Hinsicht
von entscheidender Bedeutung. Gelänge es ihnen nicht, ihre Staatsfinanzen innerhalb des
vereinbarten Zeitrahmens zu konsolidieren, so würden sie nicht nur die Glaubwürdigkeit ihrer
eigenen finanzpolitischen Strategie kompromittieren, sondern auch die Glaubwürdigkeit des
Stabilitäts- und Wachstumspakts. In einem solchen Fall könnten die Nachwirkungen
undisziplinierter Finanzpolitik die günstigen langfristigen Finanzierungsbedingungen im
Euro-Währungsgebiet beeinträchtigen. Darüber hinaus würde es den Stabilitätsfortschritt
gefährden, der während der Neunzigerjahre im Euro-Währungsgebiet erreicht wurde.
Die Rolle der Besteuerung
Steuern sind natürlich ein Thema von besonderem Interesse. Zentralbanker müssen die
Besteuerung aus mehreren Gründen genau beobachten. Zumindest kurzfristig wirken sich
Steueränderungen auf die Preise aus. Veränderungen bei indirekten Steuern werden meist
direkt an die Verbraucherpreise weitergegeben. Senkungen der direkten Steuern und
Sozialabgaben wirken sich auf die Arbeitskosten aus und können dadurch zu niedrigeren
Verbraucherpreisen beitragen. Daneben gibt es viele weitere, indirekte Kanäle, durch die
Steueränderungen die Preisentwicklung beeinflussen können.
Vor allem aber haben Steuersenkungen und Reformen von Steuersystemen einen wichtigen
Beitrag zur Förderung des mittelfristigen Wachstums zu leisten. Die Europäische Union hat sich
das ehrgeizige Ziel eines jährlichen Wirtschaftswachstums von rund 3 % gesetzt.
Veränderungen in der Höhe und Zusammensetzung der Steuern sind Mittel zur Erreichung
dieses Ziels. Im Vergleich mit unseren wichtigsten wirtschaftlichen Wettbewerbern sind die
Steuersätze in Europa immer noch recht hoch. Steuersenkungen können die Quantität und
Qualität von Arbeit und Kapital fördern, was das Wachstumspotenzial der Wirtschaft erhöht.
Insbesondere fördern niedrigere Steuern den Anreiz der Bürger in Bildung und Ausbildung zu
investieren, da ein größerer Teil des zusätzlichen Einkommens in ihrer Hand bleibt. In ähnlicher
Weise profitieren Investoren und Unternehmer von niedrigeren Steuern, und dies fördert
wiederum die Dynamik der Wirtschaft. Darüber hinaus kann eine geringere Steuerbelastung die
Gesamtsumme der für
Investitionen verfügbaren Ersparnisse erhöhen. So können Steuersenkungen dazu beitragen,
zwei der drängendsten wirtschaftlichen Probleme in Europa zu lösen: die hohe Arbeitslosigkeit
und das relativ niedrige potenzielle Wirtschaftswachstum.
Eine notwendige Voraussetzung hierfür ist allerdings, dass Steuersenkungen volkswirtschaftlich
vernünftig finanziert werden. Steuersenkungen ohne ausgleichende Ausgabenkontrolle führen
zu Haushaltslöchern und gefährden die schon erreichten Konsolidierungsfortschritte. Besonders
für die Länder, die noch keine gesunden Staatsfinanzen haben, ist dies kein gangbarer Weg.
Darüber hinaus können die kurzfristigen konjunkturellen Effekte solcher defizitfinanzierten
Steuersenkungen begrenzt sein, wenn die Wirtschaftsakteure die Nachhaltigkeit der
Steuersenkungen bezweifeln. Nur bei gleichzeitiger Ausgabenkontrolle kann die erreichte
Konsolidierung der öffentlichen Finanzen erhalten werden.
Reformen auf der Ausgabenseite können auch die positiven mittelfristigen Effekte von
Steuersenkungen verstärken. Sie können die Effizienz der öffentlichen Hand fördern, indem sie
unproduktive Staatsausgaben verringern. So kann ein Reformprogramm mit Steuersenkungen
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mittelfristig signifikante Wachstumseffekte haben. Strukturelle Steuerreformen mit
finanzpolitischer Vernunft zu verbinden ist eine große Herausforderung für künftige politische
Entscheidungen.
Geldpolitische Überlegungen
Lassen Sie mich zum Schluss noch einige Gedanken zu der Beziehung zwischen Geldpolitik
und Finanzpolitik anfügen. Die EZB beobachtet die Finanzpolitik aufmerksam, weil sie einer der
wichtigsten Bereiche ist, in dem größere Schocks der Preisstabilität – und auch der langfristigen
Zinssätze – ihren Ursprung haben können. Tatsächlich standen viele Episoden hoher Inflation
in der Vergangenheit im Zusammenhang mit einem Missmanagement der Staatsfinanzen,
kombiniert mit einer sehr akkomodierenden Geldpolitik.
Bei ihren geldpolitischen Beschlüssen berücksichtigt die EZB die Entwicklung der
Staatsfinanzen im gesamten Euroraum, doch ihr geldpolitisches Instrumentarium sieht keine
mechanistischen Reaktionen auf finanzpolitische Veränderungen vor. Geldpolitische
Beschlüsse beruhen auf einer bedeutend breiteren Informationsbasis. Diese beinhaltet eine
umfassende Analyse aller konjunkturellen, finanziellen und monetären Faktoren, die die
Gewährleistung der Preisstabilität auf mittlere Sicht gefährden könnten. Disziplinierte und solide
Finanzpolitiken, kombiniert mit niedrigeren Steuerniveaus sowie Finanz- und Strukturreformen
unterstützen die stabilitätsorientierte Politik der EZB, zum Beispiel indem sie
Inflationserwartungen mindern und das Wachstumspotenzial fördern.
Die Gewährleistung der Preisstabilität im Euro-Währungsgebiet ist das vorrangige Ziel der EZB
– so lautet ihr im Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft festgelegtes Mandat.
Eine glaubwürdige und dauerhafte Gewährleistung der Preisstabilität ist der beste Weg, auf
dem die Geldpolitik den Wohlstand der Bürger im Euro-Währungsgebiet fördern kann. Diese
Erkenntnis basiert auf langjähriger Erfahrung der teilnehmenden nationalen Zentralbanken.
Zudem haben die Erfahrungen der Siebzigerjahre gezeigt, dass Zentralbanken für die
Feinabsteuerung der Wirtschaftsentwicklung schlecht geeignet sind. Ein geldpolitischer
Aktivismus, der sich an Wachstumszielen orientiert, führt nur zu Inflation, ohne einen
dauerhaften Anstieg der realen Wirtschaftsaktivität zu bewirken. Im Gegenteil: Indem sie sich
auf ihren Auftrag konzentriert und somit Inflation und Deflation vermeidet, kann die Zentralbank
für das stabile Umfeld und für die geeigneten Anreize sorgen, damit Finanz- und
Strukturpolitiken das Produktionspotenzial der Wirtschaft fördern.
Um die Gewährleistung der Preisstabilität zu unterstützen und abzusichern, stattet der Vertrag
die EZB mit einem hohen Maß an institutioneller Unabhängigkeit von Finanzbehörden aus und
garantiert ihr die notwendige Autonomie gegenüber jedweder politischen Einmischung.
Die EZB hat eine mittelfristig ausgerichtete geldpolitische Strategie bekannt gegeben und
erläutert, wie sie vorgeht, um das Mandat des Vertrags zu erfüllen. Um für mehr Klarheit zu
sorgen, zur Orientierung für Erwartungen und als Maßstab, an dem die EZB gemessen werden
kann, hat der EZB-Rat eine numerische Definition für Preisstabilität bekannt gegeben:
„Preisstabilität wird definiert als Anstieg des Harmonisierten Verbraucherpreisindex für das
Euro-Währungsgebiet von unter 2% gegenüber dem Vorjahr.“
Auf der Grundlage ihrer Strategie erläutert die EZB regelmäßig ihre geldpolitischen Beschlüsse
und ihre Beurteilung der Wirtschaftsentwicklung. Damit ist die EZB noch über die ohnehin
strengen Berichtspflichten hinausgegangen, die der Vertrag vorsieht, und erfüllt sehr hohe
Standards im Hinblick auf Transparenz und Rechenschaftspflicht. Erklärungen zu
geldpolitischen Beschlüssen werden regelmäßig in den Monatsberichten, in den Reden der
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Mitglieder des EZB-Direktoriums sowie im Rahmen meiner Berichterstattung an das
Europäische Parlament gegeben. In meiner monatlichen Pressekonferenz stelle ich die
wichtigsten Argumente für die Beschlüsse des EZB-Rats ausführlich dar.
Mit diesem hohen Maß an Transparenz stellt die EZB der Öffentlichkeit und den
Finanzbehörden umfangreiche Informationen zur Verfügung, die es erlauben die Reaktionen
der Geldpolitik auf die Wirtschaftsentwicklung – einschließlich der finanzpolitischen Variablen –
zu verstehen und damit zu antizipieren
Die EZB begrüßt auf der Grundlage ihres Mandats und im vollen Bewusstsein ihrer
Unabhängigkeit einen regelmäßigen Meinungs- und Informationsaustausch mit anderen
politischen Entscheidungsinstanzen der Europäischen Union. Die EZB hat ein natürliches
Interesse daran, über finanz- und strukturpolitische Maßnahmen im Euro-Währungsgebiet
unterrichtet zu sein, da diese auch die Preisentwicklung und den Transmissionsmechanismus
der Geldpolitik beeinflussen können.
Dieser Informationsaustausch sollte allerdings nicht als eine Form der Vorabkoordination der
Geldpolitik mit anderen Politiken gesehen werden. Eine solche Koordination schließt der
Vertrag sogar ausdrücklich aus, da er eine klare Trennung der Zuständigkeiten und der
politischen Ziele vorsieht. Diese klare Aufteilung der Zuständigkeiten schafft angemessene
Anreize für alles politische Handeln und gewährleistet echte Verantwortlichkeit.
Eine Vorabkoordination von Finanz- und Geldpolitik würde in der Tat die Gefahr mit sich
bringen, die nationalen Regierungen von der Erfüllung ihrer eigenen Pflichten abzulenken.
Darüber hinaus würde politischer Druck auf die Geldpolitik, Entwicklungen auf der finanz- und
strukturpolitischen Seite zu begünstigen oder zu „belohnen“, Unsicherheit über die Ziele der
Geldpolitik schaffen, damit ihre Glaubwürdigkeit gefährden und den Nutzen schmälern, den die
Gewährleistung der Preisstabilität bringt.
Deshalb sollten alle Entscheidungsinstanzen innerhalb eines klaren, mittelfristig orientierten
politischen Handlungsrahmens agieren und ihre Ziele auf transparente Weise verfolgen.
Schluss
Ich komme zum Schluss. Zum ersten Mal seit der Stabilitäts- und Wachstumspakt geschlossen
wurde, ist das Wirtschaftswachstum wesentlich schwächer als erwartet. Dies ist die erste
wirkliche Bewährungsprobe für das europäische makroökonomische Rahmenwerk. In einigen
Ländern, die noch hohe Defizite haben, verbessern sich die Aussichten auf gesunde öffentliche
Haushalte nicht genügend. Deshalb müssen diese Länder der Konsolidierung absoluten
Vorrang einräumen. Die Länder, die hingegen die günstigen wirtschaftlichen Bedingungen der
Vergangenheit zur Konsolidierung ihrer Staatsfinanzen genutzt haben, sind jetzt in der Lage,
die automatischen Stabilisatoren frei wirken zu lassen.
Gesunde öffentliche Haushalte zu erreichen und gleichzeitig die wachstumsfördernde Funktion
staatlicher Ausgaben und Einnahmen zu verbessern, ist eine große Herausforderung für die
Zukunft. Steuer- und Strukturreformen, die durch Ausgabenzurückhaltung abgesichert sind,
haben mittelfristig signifikante positive Effekte auf die Beschäftigung und das
Wirtschaftswachstum; diesen Schluss bestätigt die wirtschaftswissenschaftliche Forschung. Sie
leisten somit einen wichtigen Beitrag zum Wohlstand der Bürger. Gleichzeitig machen es solche
Reformen für die EZB leichter, die Preisstabilität zu gewährleisten.
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