Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo I - Na

Acórdãos STA
Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo:
Data do Acordão:
Tribunal:
Relator:
Descritores:
0115/13
14-02-2013
2 SECÇÃO
LINO RIBEIRO
RECLAMAÇÃO
CONTRA-INTERESSADO
Sumário:
I - Na reclamação contra os actos praticados pelo órgão de execução,
havendo pessoas com interesse na manutenção do acto reclamado,
as mesmas devem ser notificadas para responder à pretensão do
reclamante.
II - Todavia, o executado não é contra-interessado na reclamação
deduzida pelo credor reclamante contra o acto do órgão de execução
fiscal que lhe indeferiu o pedido de nulidade processual por falta de
notificação da liquidação do julgado, uma vez que não tem qualquer
interesse na anulação desse acto.
Nº Convencional:
Nº do Documento:
Data de Entrada:
Recorrente:
Recorrido 1:
Votação:
Aditamento:
JSTA000P15295
SA2201302140115
25-01-2013
A...
FAZENDA PÚBLICA
UNANIMIDADE
Texto Integral
Texto Integral:
Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Tributário do
Supremo Tribunal Administrativo
1. A A……. (A……), com os sinais dos autos, credor reclamante na
execução fiscal instaurada contra B…… interpõe recurso jurisdicional
do despacho de indeferimento liminar da reclamação judicial que, ao
abrigo do artigo 276º do CPPT, deduziu contra o despacho do Chefe
de Serviço de Finanças de Valongo 2, que lhe indeferiu o pedido de
nulidade processual, por falta de notificação da liquidação do julgado.
Nas respectivas alegações, conclui o seguinte:
A - Contra interessado é aquele a quem a prática do acto omitido
pode directamente prejudicar ou que tenha legítimo interesse em que
ele não seja praticado (neste sentido, e por todos, o douto Ac. do
Tribunal Central Administrativo do Norte, 1ª Secª, Procº n°
02527/05.9BEPRT).
B - O executado não é contra interessado, pois no processo de
execução fiscal procedeu-se aos pagamentos de harmonia com a
liquidação do julgado e a reclamação contra a omissão desta
notificação para o seu cumprimento jamais pode afectar a posição do
executado. Assim,
C - A reclamante e ora recorrente não tinha in casu de indicar como
contra interessado o executado no processo de execução fiscal.
Aliás,
D - Rigorosamente, face ao desconhecimento do acto reclamado,
nunca seria possível à reclamante saber quem veio a ser beneficiado,
o que sempre tornaria inexigível a indicação de qualquer contrainteressado.
E - A sentença recorrida violou, com erro de interpretação e de
aplicação, entre outros, o disposto no art. 57° do CPTA.
1.2. Não houve contra-alegações.
1.3. O Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer no
sentido do provimento do recurso.
2. No que é relevante, o despacho recorrido, diz o seguinte:
“No caso em apreço, a reclamante veio invocar uma nulidade
processual decorrente da falta de notificação da liquidação de julgado,
que afecta a decisão da causa e como tal afecta todas as partes do
processo, designadamente o autor do acto enquanto órgão de
execução fiscal e exequente e o executado, enquanto parte
interessada na distribuição da quantia obtida no PEF.
Ou seja, o executado é parte interessada na decisão da nulidade
processual decorrente da alegada falta de notificação da liquidação de
julgado e, por isso, a par das partes nesta reclamação – a reclamante
e o órgão de execução fiscal enquanto reclamado – o executado é
contra-interessado nesta reclamação, porquanto a sua decisão pode
afectá-lo directamente, por poder prejudicá-lo directamente ou por ter
interesse na manutenção do acto (art. 57º do CPTA).
Logo, o executado também tinha de ser obrigatoriamente demandado
como contra-interessado, sob pena de ilegitimidade passiva do órgão
de execução fiscal (art. 57º do CPTA).
Por esse motivo, a reclamante foi convidada a corrigir a petição inicial
identificando o autor do acto e os eventuais contra-interessados, nos
termos dos arts. 234°-A, 266º, 467º, nº 1, alínea a), 474º, alínea b), e
476° do CPC e 78°, nº 2, alíneas e) e f), do CPTA.
A reclamante respondendo ao convite formulado apresentou o
requerimento de fls. 290, em que identifica o autor do acto – o órgão
de execução fiscal - e em que declara que não há contrainteressados.
Porém, como vimos, o executado é um contra-interessado, pelo que
não tendo sido suprida a irregularidade da petição inicial quanto a ele,
o tribunal não pode admitir a petição inicial por ocorrer uma excepção
dilatória insuprível, por não ter sido suprida pela reclamante e por não
competir ao tribunal estar a identificar as partes e contra-interessados
na causa.
Atendendo que a falta de suprimento da irregularidade formal da falta
de identificação do contra-interessado na petição inicial,
consubstancia ainda a ilegitimidade processual passiva do órgão de
execução fiscal (art. 57º do CPTA), o tribunal tem de indeferir
liminarmente a petição inicial da reclamação por verificação da
excepção dilatória insuprível da ilegitimidade processual passiva do
autor do acto reclamado e da correcção da petição inicial, que
determinam a absolvição da instância sem possibilidade de
substituição da petição inicial, nos termos do art. 88°, nºs 1, 2 e 4, do
CPTA”.
3. Como se lê, o despacho recorrido indeferiu liminarmente a petição
inicial da reclamação judicial que foi interposta de um despacho do
órgão de execução fiscal, com fundamento em que o reclamante,
após ter sido convidado, não indicou o executado como contrainteressado.
Aplicou à forma processual prevista no artigo 276º do CPPT a regra
do artigo 57º do CPTA segundo a qual, nas acções administrativas
especiais, para além da entidade autora do acto impugnado, «são
obrigatoriamente demandados os contra-interessados a quem o
provimento do processo impugnatório possa directamente prejudicar
ou que tenham legítimo interesse na manutenção do acto impugnado
e que possam ser identificados em função da relação material em
causa ou dos documentos contidos no processo administrativo».
A recorrente discorda da aplicação desta regra porque “na eventual
procedência da reclamação do acto da notificação omitida, não há,
nem pode haver qualquer projecção na esfera jurídica do executado”,
pelo que este “nunca poderá ser directamente prejudicado ou terá
legítimo interesse na manutenção do acto omitido e impugnado”.
Efectivamente, por esta e por outras razões, assim é.
A reclamação para o juiz dos actos praticados pelo órgão de
execução fiscal é um meio processual sui generis que se destina a
garantir a defesa jurisdicional em situações lesivas de direitos e
interesses legítimos do executado ou de terceiros ocorridos no âmbito
da execução fiscal.
Assim o diz expressamente o nº 2 do art. 103º da LGT: «é garantido
aos interessados o direito de reclamação para o juiz das execução
fiscal dos actos materialmente administrativos praticados por órgãos
da administração tributária».
A forma de exercer este direito corresponde a uma “fase jurisdicional”
do próprio processo de execução fiscal. Do ponto de vista formal, a
reclamação judicial deve ser incorporada no processo de execução,
tal como resulta literalmente da alínea d) do art. 101º da LGT, da
alínea n) do nº 1 do art. 97º e do nº 1 do art. 278º do CPPT. Como aí
se diz, a reclamação é efectuada «no próprio processo» e o tribunal
só a conhecerá quando, depois de realizada a penhora e a venda, «o
processo lhe for remetido a final». Deste modo, a lei configura-a como
uma “questão incidental”, com fins limitados à apreciação da
legalidade de um acto do órgão de execução fiscal, que surge no
decurso do processo executivo, sem autonomia processual.
Esta circunstância suscita dificuldades na determinação da natureza
jurídica da reclamação, designadamente se é um «recurso
jurisdicional», como por vezes se qualifica na lei (cfr. arts. 97º, nº 1
alínea e) do CPPT), ou se trata de uma «acção de impugnação», com
também por outras vezes a ela se refere a lei (cfr. art. 49º, nº 1, al. a),
subalínea iii) do ETAF). Perante o equívoco gerado por esta
terminologia, bem considera Joaquim Freitas da Rocha que esta
reclamação «tem um misto de recurso contencioso – pois trata-se do
controlo de um acto de um órgão administrativo por parte do tribunal
– e de recurso jurisdicional – na medida em que o acto a ser
controlado pelo tribunal é um acto praticado num processo» (cfr.
Lições de Procedimento e de Processo Tributário, 2ª ed. pág. 297).
Para a questão da legitimidade passiva, em litisconsórcio necessário,
dos contra-interessados, não é indiferente conhecer a natureza
jurídica da reclamação, na medida em que a sua intervenção só se
justifica para tutela de direitos e interesses legalmente protegidos que
sejam contrapostos aos do reclamante.
Se a reclamação estiver estruturada de forma objectiva, como um
processo feito a um acto, que visa apenas controlar a legalidade e
regularidade do acto reclamado, não há qualquer necessidade
daquela intervenção, pois não está em causa reconhecer qualquer
direito subjectivo dos interessados perante a administração tributária,
mas apenas emitir um juízo de confirmação ou de anulação de um
acto reclamado.
Se a reclamação estiver estruturada como processo entre duas
partes, na qual se reconhece a existência ou inexistência de direitos
subjectivos ou interesses legalmente protegidos, pese embora o
processo tenha por objecto um acto do órgão de execução fiscal, na
verdade do que se trata é dirimir um litígio emergente de uma relação
jurídico-processual. E assim sendo, a tramitação do processo
desenvolve-se tendo por partes, por um lado, o reclamante, que
sustenta que o acto é lesivo dos seus interesses, por outro, a
administração tributária, que defende o interesse público que a levou
a praticar aquele acto, e também os contra-interessados, que
defendem interesses contrapostos ao reclamante.
O CPPT parece estruturar a reclamação de uma forma mista ou
híbrida, onde se podem encontrar elementos justificadores duma
posição objectiva e elementos que sustentam uma posição
subjectiva.
Em favor da tese objectivista, pode argumentar-se o seguinte: (i) a lei
concede ao órgão de execução fiscal, autor do acto, um prazo de 10
dias para revogar ou confirmar o acto reclamado, acentuando que o
objecto imediato da reclamação é sempre o acto prévio e não o
direito lesado (cfr. art. 277º, nº 2 do CPPT; (ii) prevê-se apenas a
«notificação» do representante da fazendo pública para «responder»
e não a «citação» para «contestar», o que sugere que a
administração tributária está em juízo mais como autoridade pública
do que como parte processual (cfr. nº 2 do art. 278º); (iii) a
reclamação é incorporada e tramitada na própria execução, numa
concepção monista da execução fiscal, que incorpora duas fases
distintas: uma administrativa, na qual o órgão de execução fiscal
promove e define unilateralmente os actos da execução; e outra
contenciosa, na qual se impugna a legalidade desses actos, com
vista a obter uma decisão de segundo grau, tomada por um órgão
jurisdicional.
Em favor da tese subjectiva, pode argumentar-se o seguinte: (i) a lei
configura a reclamação como um direito de acesso à justiça tributária,
a fim de se obter a fiscalização contenciosa dos actos do órgão de
execução fiscal, garantia esta que aparece mais para solucionar um
litígio entre partes do que para sindicar o acto reclamado (cfr. nº 2 do
art. 102º da LGT); (ii) a reclamação só existe relativamente às
decisões que no processo afectem os direitos e interesses legítimos
do executado ou de terceiro, mostrando que o fundamental é que a
protecção jurisdicional funcione como um meio de tutela dos seus
direitos e interesses legítimos, portanto, uma garantia
predominantemente subjectiva (art. 276º do CPPT); (iii) em situações
de prejuízo irreparável, a reclamação tem efeito suspensivo da
execução, que apenas tem justificação na garantia da tutela judicial
efectiva dos direitos afectados pelo acto (cfr. nº 3 do art. 278º).
Sob o ponto de vista da tese objectiva, não há que chamar o
executado ao incidente processual, pois ele iniciou-se e desenvolveuse apenas entre a reclamante e o órgão de execução fiscal. Como
vimos, o nº 2 do art. 278º do CPPT prevê que o contraditório seja
efectuado apenas pelo representante da Fazenda Pública, que é
quem representa em juízo a administração tributária. Estando em
causa apreciar a conformidade do acto reclamado com as normas
processuais aplicáveis, é irrelevante que nessa discussão
intervenham terceiros, pois a sua presença não é estruturalmente
necessária ao fim específico da existência do processo, não sendo
sequer admissível que possam defender a manutenção de um acto
potencialmente ilegal.
E se porventura se vislumbrasse qualquer interesse do executado em
contradizer a pretensão do reclamante, uma vez que já tem o estatuto
de parte no processo, a sua participação no incidente teria que
ocorrer ao abrigo das normas que lhe concedem o direito processual
de se pronunciar, designadamente o nº 3 do artigo 3º do CPC. Como
já é parte no processo executivo, se tivesse que intervir seria sempre
como executado e não como contra-interessado. Nesse caso, a
omissão da notificação para intervir não só poderia ser arguida pelo
próprio executado (art. 201º do CPC), como deveria ser corrigida
oficiosamente pelo juiz (cfr. arts. 288º, nº 3 e 265º, nº 2 do CPC).
Sob o ponto de vista subjectivo, admite-se que em certas situações
haja pessoas com interesse na manutenção do acto reclamado.
Configurando-se o incidente de reclamação como uma acção de
impugnação enxertada no processo de execução fiscal, pode admitirse que, «nos casos omissos, quando não seja de aplicar
analogicamente normas do CPPT, sejam aplicadas as normas do
CPTA que regulam a acção administrativa especial, que são as
adequadas à impugnação de actos administrativos praticados pelas
autoridades administrativas» (cfr. Jorge de Sousa, Código de
Procedimento e de Processo Tributário, Vol. IV, 6ª ed. pág. 311).
Portanto, havendo “titulares de interesses contrapostos ao autor” (cfr.
art. 10º. nº 1 do CPTA), parece que a legitimidade passiva da
administração tributária apenas estará assegurada se esses titulares
forem chamados a responder à pretensão formulada na reclamação,
aplicando-se então a regra do artigo 57º do CPTA.
Nos termos desta norma, o juízo prévio de determinação do universo
dos contra-interessados deve ser formulado a partir do conteúdo do
acto reclamado e da inerente projecção subjectiva dos seus efeitos,
fazendo-se uma estimativa de como uma eventual decisão judicial
relativamente ao acto e a inerente execução da sentença atingirão
directamente posições jurídicas subjectivas de terceiros fundadas no
acto reclamado. Isto sem prejuízo da atenção que se deve prestar
aos termos como o próprio reclamante formulou a sua petição inicial,
designadamente à projecção sobre terceiros dos fundamentos
invocados para anulação do acto reclamado.
Havendo pessoas a quem a procedência da reclamação possa
prejudicar ou que tenham interesse na manutenção da situação
contra a qual se insurge o reclamante, e que possam ser identificadas
em função da relação material em causa ou dos documentos contidos
no processo de execução, o reclamante tem o ónus de os fazer
intervir no processo como partes principais, em litisconsórcio
necessário com a administração tributária.
Tem que se reconhecer que a figura dos contra-interessados foi
sobretudo pensada para as relações administrativas materiais, de
natureza multilateral, que implicam o envolvimento de diferentes
particulares e autoridades administrativas, situados em pólos
diferenciados dessa ligação no âmbito do mesmo procedimento
administrativo. Nessas situações, o chamamento a juízo de todos os
titulares da relação material controvertida, ainda que não
directamente envolvidos, é imperativa para poder fazer coincidir a
relação processual com a substantiva. A sua intervenção tem assim
uma função essencialmente subjectivista, destinando-se, em primeiro
lugar, a defender a sua posição jurídica material em face da acção
em litígio, em concretização do direito à tutela jurisdicional efectiva
(art.s 20º e 268º, nº 5, CRP).
Todavia, ainda que se admita que no desenvolvimento da relação
processual também se praticam actos materiais que afectam
interesses particulares contrapostos, no caso dos autos não se está
perante uma situação que implique a obrigatoriedade de chamar o
executado ou qualquer outra pessoa a defender interesses contrários
ao do reclamante.
Nenhuma dos critérios identificadores dos contra-interessados,
enunciados no artigo 57º do CPTA colocaria o executado nessa
posição.
Segundo o critério do acto reclamado, que consiste na identificação
dos contra-interessados pelo acto que atribui uma vantagem ao
terceiro, não se vê em que é o executado beneficiou ou foi favorecido
com um acto que recusa dar conhecimento ao credor reclamante da
liquidação do julgado efectuada após a sentença de verificação e
reclamação de créditos. Se o objecto da reclamação fosse tal
liquidação, ainda se poderia admitir que, nos termos em que a
mesmo foi feita, resultaram benefícios para o executado e por isso
mesmo poderia ter interesses contrapostos aos do reclamante. Mas o
que está em causa é apenas uma nulidade processual derivada da
omissão da notificação da liquidação ao credor reclamante e por isso
mesmo o conflito circunscreve-se exclusivamente entre o reclamante
e a administração tributária, não se prognosticando que interesse
pode ter o executado na conservação do acto reclamado.
Segundo o critério da posição substantiva do terceiro, que defende
que o contra-interessado tem de ter um interesse pessoal, directo e
actual, também não se descortina que o executado possa ser
directamente desfavorecido, nos seus direitos ou interesses, pela
procedência da reclamação instaurada, do mesmo modo em que o
reclamante possa sair favorecido. O executado não foi beneficiado
pelo acto reclamado, nem a ele se encontra ligado por razões
especiais e juridicamente tuteladas. O que está documentado nos
autos é que a reclamante, após ser notificado da sentença de
verificação e graduação do crédito reclamado, com indicação que a
liquidação seria efectuada pelos serviços de finanças, solicitou a
estes serviços que fosse notificado da liquidação efectuada, o que
não lhe foi concedido. Por isso, os efeitos do acto projectam-se
exclusivamente na esfera jurídica do reclamante que pretende ser
notificado da liquidação do julgado.
Segundo o critério dos efeitos da sentença, que determina os contrainteressados através dos efeitos da sentença, recorrendo a um juízo
de prognose sobre quais as esferas jurídicas que serão directamente
afectadas pela sentença, também não se entende como é que a
sentença que anule o acto reclamado possa projectar efeitos sobre o
executado. A eventual sentença anulatória imporá ao órgão de
execução a notificação ao reclamante da liquidação do julgado, mas
não gera quaisquer efeitos na esfera jurídica do executado.
Em suma: desconhecendo-se o interesse que o executado tem em
que o credor reclamante não tenha conhecimento da liquidação do
julgado, não pode ser considerado contra-interessado na reclamação,
o que conduz à procedência do recurso.
4. Pelo exposto, acordam os juízes da Secção Tributária do Supremo
Tribunal Administrativo em conceder provimento ao recurso, revogar
a decisão recorrida e ordenar a baixa do processo para
prosseguimento, se nada mais obstar.
Sem custas.
Lisboa, 14 de Fevereiro de 2013. - Lino Ribeiro (relator) - Dulce Neto Isabel Marques da Silva.