pontifícia universidade católica do paraná tatiana souto maior de

PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DO PARANÁ
TATIANA SOUTO MAIOR DE OLIVEIRA
ANÁLISE DAS VARIÁVEIS CULTURAIS NA GESTÃO MUNICIPAL
SOB A ÓPTICA DA NOVA GESTÃO PÚBLICA
CURITIBA
2005
TATIANA SOUTO MAIOR DE OLIVEIRA
ANÁLISE DAS VARIÁVEIS CULTURAIS NA GESTÃO MUNICIPAL
SOB A ÓPTICA DA NOVA GESTÃO PÚBLICA
Dissertação apresentada ao Programa de
Pós-Graduação Em Gestão Urbana –
PPGTU como requisito parcial para
obtenção do grau de Mestre em Gestão
Urbana.
Orientador: Prof. Dr. Denis Alcides Rezende
Linha de pesquisa - Gestão urbana na
sociedade da informação
CURITIBA
2005
Dedico esta dissertação à minha mãe Irenita.
Agradecimentos
Ao meu orientador Denis, que foi como
um pai nessa empreitada.
RESUMO
O cenário atual das cidades tem demandado o uso de novos conceitos e práticas de
gestão para que estas consigam sobreviver frente aos novos desafios e demandas. A nova
gestão pública tem como base a introdução de práticas administrativas oriundas da gestão
privada nas prefeituras, em busca de uma maior efetividade em suas ações.
A introdução de novos formatos de gestão, calcados em valores e práticas opostos à
cultura instaurada nas prefeituras, pode acarretar o insucesso das propostas de mudança na
gestão pública. Para que se minimizem os impactos culturais no sucesso da nova gestão
pública, há que se identificar quais são as variáveis culturais existentes nas prefeituras,
podendo com isso prevenir possíveis resistências.
O objetivo central dessa pesquisa é analisar quais as variáveis culturais existentes nas
prefeituras que podem influenciar a sua gestão municipal em relação aos preceitos da teoria
da nova gestão pública (New Public Management).
Com base em pesquisa bibliográfica foram destacadas as variáveis culturais (poder,
personalismo, determinismo, e adaptabilidade) e variáveis da nova gestão pública
(reestruturação, práticas privadas e participação social) que direcionaram o protocolo da
pesquisa. Por meio de um estudo de multicasos em três prefeituras da região metropolitana de
Curitiba e com a triangulação das ferramentas de coleta de dados utilizadas (questionário,
entrevistas e observações assistemáticas) foi possível a identificação de variáveis culturais nas
prefeituras e o aprofundamento das relações existentes entre elas.
A identificação e construção de um mapa de variáveis culturais podem possibilitar aos
gestores municipais um melhor controle e aproveitamento de suas ações, bem como abrem
espaço para novas agendas de pesquisas na área urbana com a integração da área cultural.
Palavras chaves: gestão urbana e municipal; nova gestão pública; cultura organizacional.
ABSTRACT
The current scenery of the cities has demanded the use of new managing concepts and
practices. For them to be able to survive facing the new challenges and demands. The new
public management is based in the introduction of management practices from the private
management in the mayor halls, searching for a better effectiveness in its actions.
The introduction of new managements models, based in values and practices contrary
to those used in the mayor halls can lead to the failure of the changing proposals in the public
management. To minimize the cultural impacts in the new public management success, it is
necessary to identify the cultural variability in the mayor hall, to prevent possible resistances.
The min objective of this research is to analyze which cultural varieties in the mayor
halls can influence the management relates to the concepts of the new public management.
Based in bibliographical research were notice cultural varietys such as :power,
personalism, determinism, adaptability
from the new public management: re-structure,
private practices and social participation, that direct the research protocol. Through a multicase study, in three mayor halls of the metropolitan region of Curitiba and with the
comparison of the tools of collecting data tools used (questionnaire, interviews, and
systematic observation) it was possible to identify of cultural varieties in the mayor halls and
the deepining of the existent relationships among them.
The identification and construction of a cultural varieties map could can enable the
municipal managers a better control and utilization in their actions, as well as the opening for
researches agendas in the urban area with the integration of the cultural area.
Key words: urban and municipal management, new public management, organizational
culture.
Lista de Quadros
Quadro 1: Perfil do entrevistado............................................................................................. 82
Quadro 2: Método da entrevista................................................................................................83
Quadro 3: Variáveis culturais...................................................................................................89
Quadro 4: Variáveis nova gestão pública.................................................................................89
Quadro 5: Relacionamento entre as variáveis culturais e as variáveis do nova gestão
pública.......................................................................................................................................91
Quadro 6: Mapeamento das variáveis da nova gestão pública e das
variáveis
Culturais..................................................................................................................................143
Quadro 7: cruzamento da análise das prefeituras....................................................................149
Lista de Tabelas
Tabela 1: Cargo dos respondentes..........................................................................................101
Tabela 2: Tempo de serviço público.......................................................................................102
Tabela 3: Idade dos respondentes...........................................................................................103
Tabela 4: Sexo dos respondentes............................................................................................103
Tabela 5: Dependência hierárquica.........................................................................................104
Tabela 6: Adaptação das prefeituras ......................................................................................104
Tabela 7: Flexibilidade das prefeituras ..................................................................................105
Tabela 8: Reestruturação das prefeituras ...............................................................................105
Tabela 9: Relacionamento Pessoal na prefeitura....................................................................106
Tabela 10: Posicionamento dos servidores públicos .............................................................106
Tabela 11: Rigidez das prefeituras .........................................................................................106
Tabela 12: Profissionalização das prefeituras.........................................................................107
Tabela 13: Influências individuais nos processos das prefeituras...........................................107
Tabela 14: Influência da hierarquia nos processos.................................................................108
Tabela 15: Relação do atendimento e impacto social.............................................................108
Tabela 16: Comprometimento dos servidores públicos..........................................................108
Tabela 17: Desenvolvimento dos servidores..........................................................................109
Tabela 18: Atendimento às exceções......................................................................................109
Tabela 19: Abertura das prefeituras........................................................................................110
Tabela 20: Influência pessoal nas prefeituras.........................................................................110
Tabela 21: Influência das pessoas na contratação de serviços................................................111
Tabela 22: Mudanças das prefeituras......................................................................................111
Tabela 23: Transparência das prefeituras frente ao cidadão...................................................111
Tabela 24: Controle nas prefeituras........................................................................................112
Tabela 25: Concentração das atividades.................................................................................112
Tabela 26: Autoridade como meio de solução de conflitos....................................................113
Tabela 27: Incentivo à criatividade.........................................................................................113
Tabela 28: Acomodação dos servidores..................................................................................114
Tabela 29: Aceitação de sugestões nas prefeituras.................................................................114
Tabela 30: Abertura da prefeitura ao cidadão.........................................................................115
Tabela 31: Horizontalização das prefeituras..........................................................................115
Tabela 32: Relacionamento entre o público e privado...........................................................115
Tabela 33: Influência da tecnologia na estrutura hierárquica.................................................116
Tabela 34: Flexibilidade e iniciativa dos servidores..............................................................116
SUMÁRIO
1.
INTRODUÇÃO ...................................................................................................17
1.1.
Tema....................................................................................................................................................... 19
1.2.
Problema ................................................................................................................................................ 19
1.3.
Hipótese.................................................................................................................................................. 22
1.4.
Objetivo Geral ....................................................................................................................................... 23
1.5.
Objetivos Específicos ............................................................................................................................ 24
1.6.
Justificativa............................................................................................................................................ 24
2.
REVISÃO DA LITERATURA .............................................................................29
2.1.
Gestão urbana e municipal................................................................................................................... 29
2.1.1. Cenário urbano ................................................................................................................................... 29
2.1.2. Cidade, espaço e cultura. .................................................................................................................... 30
2.1.3. A gestão da nova cidade ..................................................................................................................... 31
2.1.4. Retrospectiva histórica da gestão das cidades no Brasil..................................................................... 33
2.1.5. A evolução administrativa do Estado ................................................................................................. 35
2.2.
Nova gestão pública............................................................................................................................... 39
2.2.1. Uma nova gestão pública ................................................................................................................... 39
2.2.2. Variáveis da nova gestão pública ....................................................................................................... 41
2.3.
Cultura organizacional ......................................................................................................................... 50
2.3.1. O processo cultural............................................................................................................................. 53
2.3.2. Cultura nas organizações.................................................................................................................... 54
2.3.3. Importância da cultura organizacional ............................................................................................... 56
2.3.4. Variáveis culturais brasileiras............................................................................................................. 58
2.3.5. Relacionamento entre as variáveis culturais e as variáveis da nova gestão pública ........................... 67
3.
METODOLOGIA DA PESQUISA ......................................................................73
3.1.
Métodos da pesquisa ............................................................................................................................. 73
3.1.1. Natureza da pesquisa .......................................................................................................................... 73
3.1.2. Caracterização da pesquisa................................................................................................................. 74
3.1.3. Justificativa do método....................................................................................................................... 75
3.2.
Técnicas da pesquisa ............................................................................................................................. 75
3.2.1. Fases da pesquisa ............................................................................................................................... 76
3.2.2. Instrumentos de coleta de dados......................................................................................................... 79
3.2.3. Abrangência da pesquisa .................................................................................................................... 82
3.3.
Protocolo da análise da pesquisa.......................................................................................................... 86
3.3.1. Variáveis culturais do protocolo de análise da pesquisa..................................................................... 86
3.3.2. Variáveis da nova gestão pública do protocolo de análise da pesquisa .............................................. 87
3.3.3. Relacionamento entre as pesquisadas................................................................................................. 88
4.
ANÁLISE DAS PREFEITURAS.........................................................................91
4.1.
Projeto piloto ......................................................................................................................................... 91
4.1.1. Análise dos resultados do questionário .............................................................................................. 92
4.1.2. Análise da entrevista .......................................................................................................................... 97
4.1.3. Considerações sobre o projeto piloto.................................................................................................. 97
4.2.
Análise das prefeituras ......................................................................................................................... 98
4.2.1. Perfil das prefeituras........................................................................................................................... 98
4.2.2. Resultados do questionário nas prefeituras ........................................................................................ 98
4.2.3. Análise das variáveis culturais das prefeituras ................................................................................. 119
4.2.4. Análise das variáveis da nova gestão pública das prefeituras........................................................... 128
4.3.
Mapeamento das variáveis da nova gestão pública e as variáveis culturais nas prefeituras
estudadas. ........................................................................................................................................................... 134
4.4.
5.
Comparações entre as prefeituras estudadas.................................................................................... 142
CONCLUSÃO ..................................................................................................150
5.1.
Contribuições para as prefeituras ..................................................................................................... 153
5.2.
Contribuições para a academia.......................................................................................................... 154
5.3.
Limitações ............................................................................................................................................ 155
5.4.
Trabalhos futuros................................................................................................................................ 156
5.5.
Reflexões finais .................................................................................................................................... 157
REFERÊNCIAS.......................................................................................................159
APÊNDICES ...........................................................................................................169
APÊNDICE A – CARTA DE APRESENTAÇÃO À PREFEITURA .........................169
APÊNDICE B – CARTA APRESENTAÇÃO DO QUESTIONÁRIO........................170
APÊNDICE C – QUESTIONÁRIO PILOTO ............................................................171
APÊNDICE D – QUESTIONÁRIO ANÁLISE PRÁTICA .........................................174
APÊNDICE E – ROTEIRO DE ENTREVISTA.........................................................179
APÊNDICE E – ENTREVISTA COM O GESTOR DA PREFEITURA 2..................180
APÊNDICE F – ENTREVISTA COM O GESTOR DA PREFEITURA 3 ..................181
APÊNDICE G – PUBLICAÇÕES ORIUNDAS DA PESQUISA ..............................183
- 17 -
1. INTRODUÇÃO
O advento da globalização e a conseqüente alteração na dinâmica do mercado mundial
têm impactado diretamente no cotidiano dos países que agora se vêem à mercê das variações
macroeconômicas. Na maioria dos casos, em principal nos países periféricos, essas alterações
agravam as deficiências existentes provocando o surgimento de novas demandas sociais.
Diante deste cenário turbulento e delicado, o Estado começa a perceber que o modelo atual de
gestão, com base em uma realidade ultrapassada, onde o mercado estava sob controle das
fronteiras nacionais e, desta forma, os países conseguiam amenizar as demandas, não está
preparado para atender a nova realidade da sociedade. Emerge a necessidade deste se
posicionar de um modo diferente frente a esse cenário. Surge a necessidade de se repensar os
formatos institucionais estabelecidos até então. Inicia-se um processo de reestruturação do
Estado que tem como base fundamental o aprimoramento da gestão com a finalidade de se
tornar o mesmo em uma organização mais eficiente e eficaz para a sociedade. Esse processo,
no Brasil, tem seu ápice com a reforma do estado de 1995, que se resume basicamente na
mudança de uma administração burocrática para uma administração gerencial, por meio da
introdução de práticas da administração privada nas organizações públicas. Destacam-se a
descentralização administrativa do Estado, conseqüência da percepção da dificuldade e
limitação de se gerir um país tratando-o como um todo uniforme, além da percepção da
ineficiência operacional existente oriunda do centralismo burocrático que não permite o
alcance dos objetivos almejados.
Esse processo visa a tornar as prefeituras, até então operacionais, em sujeitos estratégicos
da gestão municipal. A descentralização transforma o cenário federativo existente; agora
cabem aos municípios desde o planejamento até a execução de suas ações operacionais. Os
municípios começam a ter fundamental importância na gestão governamental. A cidade passa
a ser agora o centro responsável e fomentador de desenvolvimento econômico, merecedora
- 18 -
inclusive de um órgão ministerial exclusivo. As prefeituras tornam-se o órgão público de
maior destaque, já que é delas a responsabilidade de planejamento e conseqüente
desenvolvimento das cidades.
As alterações que se impõem ao Estado, seja federal, estadual e, sobretudo municipal
baseadas na inserção de novos métodos de gestão em organizações públicas gera, além de
uma mudança no formato de gestão, o desafio de uma mudança cultural, isto é, introduzem-se
novos valores numa organização que tem em suas raízes a cultura administrativa de nossos
colonizadores, fortemente enraizada nos modelos burocráticos, patrimonialistas e clientelistas
(PEREIRA, 1998). Em nível local vale ressaltar que é aí que se percebem mais cristalizados
os ranços patrimonialistas e clientelistas de nossa sociedade (GOHN, 2003).
A inserção de uma nova cultura administrativa pode impactar no andamento e sucesso
desta iniciativa (HERNANDEZ; CALDAS, 2001) e as alterações que vêm ocorrendo nas
prefeituras têm alterado muitas das práticas institucionalizadas. Assim busca-se identificar
quais são as variáveis que podem influenciar a nova gestão pública, com o intuito de se
elaborar um mapa com as variáveis identificadas e as suas relações com a nova gestão
pública, possibilitado o uso deste mapa pelos gestores públicos na condução das mudanças
administrativas necessárias. Nessa pesquisa o mapa pode permitir uma maior efetividade da
gestão, fazendo com que esta atinja seus objetivos mais rapidamente. O mapa é oriundo de
um estudo de caso em três prefeituras.
Para tal, primeiramente é feito um aprofundamento teórico nas temáticas de gestão
pública, gestão urbana, nova gestão pública, cultura, cultura brasileira e cultura
organizacional, possibilitando assim um posicionamento teórico frente às questões a serem
analisadas. Na seqüência, é detalhada a metodologia utilizada na pesquisa, sendo seguida do
detalhamento da prática da pesquisa. Finalmente são apresentados os resultados das análises
das prefeituras estudadas.
- 19 -
No que tange à questão científica o mapa pode permitir um aprofundamento no estudo das
questões culturais permitindo-se, na seqüência, um trabalho similar em âmbito da sociedade
civil, ou seja, ampliar a análise para o ambiente externo da prefeitura, que da mesma que
forma esta sofrendo alterações quanto ao seu papel na gestão municipal. Finalmente o
resultado da pesquisa em forma de mapa pode permitir a troca de experiência com outras
prefeituras, estendendo-se a estas os benefícios. Com efeito, o mapeamento das variáveis
culturais e seu uso efetivo na gestão podem possibilitar um melhor desempenho da gestão
municipal.
1.1. Tema
A influência das variáveis culturais na gestão municipal em prefeituras.
1.2. Problema
Diante das novas demandas sociais impostas ao Estado, tais como a deterioração
generalizada das condições ambientais e sociais da qualidade de vida e a sua limitada
capacidade administrativa fazem emergir novos modelo de gestão (FREY, 2002). Este modelo
tem sido caracterizado fundamentalmente pela reestruturação do Estado instituindo-se um
novo modelo de gestão nas organizações públicas, com base na descentralização de atividades
e na introdução de práticas privadas de administração (OSBORNE; GAEBLER, 1998;
BELTRÃO, 1984). Nesse cenário, devido à descentralização governamental, os municípios
tornam-se ponto central no desenvolvimento sendo considerados agora agentes do
desenvolvimento. Assim o desenvolvimento das regiões e cidades, antes pensado como
simples parte de uma matriz de insumo-produto nacional, adquiriu importância crescente na
- 20 -
medida em que, na ordem econômica internacional hoje hegemônica, regiões e cidades
tornam-se atores tão significativos quanto os estados nacionais (COSTA; CUNHA, 2004).
O novo modelo de desenvolvimento local inicia um processo de competição entre os
municípios, bem como um novo formato de relacionamento com os novos stakeholders
(demais interessados no município) agora mais atuantes, juntamente com a tendência de uma
sociedade civil mais estruturada e participante. Este novo cenário imposto aos municípios,
tem um impacto direto nos 5561 municípios brasileiros obrigados, agora, a assumir
responsabilidades até então e que durante séculos, não foram suas, como é o caso da
descentralização administrativa determinada na constituição de 1988 (BRASIL, 2002a). Deste
modo os municípios têm a sua frente desafios até que consigam adaptar-se à realidade.
Para que as prefeituras possam efetivamente conduzir as novas demandas, há que se
trabalhar inicialmente a capacitação dos gestores e paralelamente a capacitação e
envolvimento dos servidores públicos e comunidade para que seja possível a mudança do
padrão de gestão pública institucionalizado, para a melhor condução das ações visando ao
desenvolvimento local. A mudança necessária passa não só por questões de profissionalização
que pode ser trabalhada por meio de capacitação, mas, sobretudo pela necessidade de uma
nova postura do Estado expressa na forma como este se relaciona interna e externamente
(JONES; THOMPSON, 2002). Trata-se de alterar a dinâmica interna das organizações
públicas que devem ser conduzidas sob uma nova óptica (STOKER; WILSON, 1986).
Superam-se assim os procedimentos tradicionais da gestão municipal, por meio de uso de
novos métodos e processos flexíveis e uma desvinculação de formas carismáticas e
autoritárias incrustadas em nosso governo (COSTA; CUNHA, 2004).
Nesse ponto percebe-se que para ser possível a implementação de um novo modelo, há
que se considerarem as questões culturais institucionalizadas, de forma a se atingirem mais
rapidamente os objetivos pretendidos com a nova gestão pública. O questionamento e
- 21 -
tratamento das questões culturais mostram-se cada vez mais como inerentes aos atos
administrativos do Estado, já que os mesmos são em parte determinados pelas atitudes,
preferências e sensibilidades políticas dos funcionários (AMATO, 1971). Além de se
trabalharem as questões relativas à especialização há que se entender a relação entre os
processos básicos da cultura e os problemas de gestão municipal, visto que esta tem um
impacto direto na consolidação de alterações de métodos e processos no cenário
organizacional. Conforme Amato (1971, p. 34) “é preciso ter cautela contra as repercussões
que as reformas governamentais podem ter nos quadros fundamentais da cultura”. A
preocupação com o acompanhamento cultural torna-se fundamental ao se perceber que o
Brasil vem sofrendo tentativas de mudança de gestão desde a década de trinta e que todas elas
desconsideraram a questão cultural, não atingindo na totalidade seus objetivos. Esta temática
começa a ser levantada formalmente no Plano Diretor do Aparelho do Diretor da Reforma do
Aparelho do Estado de 1995, onde se destaca a necessidade de um trabalho cultural,
amarrando o sucesso da reforma também a essa dimensão (BRASIL, 1995).
Baseado no cenário apresentado, onde se percebe que a cultura é um fator
determinante para sucesso das mudanças processuais que vêm ocorrendo nas prefeituras,
surge a preocupação no sentido de melhor conduzir estas, permitindo um menor impacto e
uma melhor adaptação à cultura presente. Esse processo deve iniciar-se pelo conhecimento da
cultura organizacional existente nas prefeituras por meio de suas variáveis culturais. O não
conhecimento das variáveis presentes nas prefeituras pode impedir o acompanhamento e
condução das mudanças necessárias ou a condução das mesmas ignorando-se a realidade
organizacional da prefeitura, tendo como conseqüência direta dificuldades operacionais e não
efetividade das mudanças (HERNANDEZ; CALDAS; 2001).
Diante desse cenário, onde as questões culturais começam a ter relevância no processo
da mudança da gestão municipal, pode-se levantar a questão: quais são as variáveis culturais
- 22 -
que podem influenciar na gestão municipal. Com esse questionamento e o seu devido
aprofundamento é possível preencher a lacuna existente nos processos de reestruturação da
gestão municipal que vem ocorrendo.
1.3. Hipótese
Nesse contexto percebe-se que muitas organizações, inclusive prefeituras, quando
deparadas com mudanças de foco ou frente a novas estratégias de gestão, sofrem o
desencontro de seus pressupostos culturais, o que pode dificultar ou comprometer a
efetividade de implementação de mudanças que afetem as estruturas e processos
organizacionais (SCHEIN, 1990). A maioria dos empecilhos à implementação do novo
modelo de gestão pública, esbarra normalmente no encontro de resistência de uma cultura
político-administrativa pouco receptiva aos novos modelos, baseada nas características
culturais de cada país (PINO, 2003). Assim a herança de modelos passados pode
comprometer a introdução da nova postura de gestão, visto as dificuldades de se alterarem
comportamentos e o sistema de administração institucionalizado (FERLIE et al., 1999).
Frente aos problemas oriundos da mudança do modelo de gestão das prefeituras no
sentido de uma nova forma de gerir seus municípios e com o intuito minimizar o impacto da
cultura, busca-se mapear aspectos culturais que possam influenciar a gestão, como idéias,
atitudes, costumes, normas, instituições, processos e outras formas de conduta (AMATO,
1971).
Desta forma uma resposta possível pode ser sugerida: há indícios existem variáveis
culturais que podem influenciar a gestão municipal. A preocupação quanto à influência das
questões culturais tem sido pesquisada na academia enquanto eixo fundamental nas
explicações sobre as ações humanas em detrimento das análises econômicas e políticas,
- 23 -
entretanto percebe-se uma ausência de estudos aprofundados sobre a questão (SEABRA,
2001; GOHN, 2001).
1.4. Objetivo Geral
As recentes alterações macroeconômicas têm alterado sobremaneira as demandas
sociais dos países, fazendo com que estes tenham de se reestruturar para garantir sua
sobrevivência. Neste cenário, percebe-se uma tendência generalizada à descentralização das
atividades, sobretudo as estratégicas, fazendo com que essas demandas sejam tratadas no
nível local. Para que se compreenda a nova dinâmica imposta aos gestores urbanos há que se
compreender o fenômeno urbano em si. Deste modo os municípios, principalmente no Brasil,
se vêem frente a uma realidade de responsabilidade extremamente nova, visto que estes até
então tinham uma função muito mais de executor do que de planejador, função agora exigida
(SINGER, 2004; DOWBOR, 1999). Trata-se de alterar toda a dinâmica pública existente , em
principal na prefeitura, órgão gestor do município, que tem agora a iminência de trabalhar sob
uma nova postura de gestão.
O objetivo central deste trabalho consiste no desafio de analisar quais as variáveis
culturais existentes nas prefeituras que podem influenciar a sua gestão municipal em relação
aos preceitos da teoria da nova gestão pública.
O trabalho tem como base a teoria da nova gestão pública ou o New Public
Management (NPM), pode ser entendida como a aplicação dos modelos de gestão
originalmente oriundos da iniciativa privada e dos conceitos de administração estratégica
focada nos negócios empresariais juntamente com os conceitos de empreendedorismo nas
organizações públicas (OSBORNE; GAEBLER, 1998; ARMSTRONG 1988; HEEKS, 2000).
A escolha por este modelo está relacionada com as bases das reformas administrativas que
- 24 -
vêm ocorrendo no Brasil nos últimos anos, bem como, tem sido utilizado em várias
experiências internacionais. Não é objetivo de este trabalho avaliar o resultado desse modelo
na administração pública.
É considerado nessa pesquisa somente o ambiente interno da prefeitura, ou seja, as
questões culturais externas não são analisadas. Da mesma forma o trabalho se restringe a
identificação das variáveis nas prefeituras estudadas, não sendo tratada neste momento a
influência que as mesmas podem gera nas prefeituras. A análise resulta em um mapa na forma
de tabela, onde serão mostrados os relacionamentos entre as variáveis culturais e das variáveis
da nova gestão pública.
1.5. Objetivos Específicos
Os objetivos específicos permitem o alcance do objetivo geral da pesquisa:
•
identificar conceitos de cultura e cultura organizacional;
•
identificar conceitos e preceitos da teoria nova gestão pública (New Public
Management - NPM);
•
propor procedimentos metodológicos para elaboração da pesquisa em prefeituras;
•
destacar as relações entre cultura e a nova gestão pública;
•
identificar variáveis culturais significantes que podem influenciar na gestão das
prefeituras;
•
analisar nas prefeituras participantes as variáveis que influenciam na gestão municipal;
•
documentar as análises quantitativas e qualitativas das prefeituras pesquisadas.
1.6. Justificativa
- 25 -
A questão da administração local tem sido colocada em destaque principalmente pelo fato
de
que
as
alterações
sofridas
pela
administração
pública
direcionaram
novas
responsabilidades aos municípios por meio da descentralização de atividades até então
concentradas no âmbito federal. Agora compete aos municípios encontrar soluções para suas
necessidades. É dele a responsabilidade de promover a política urbana de modo a garantir o
desenvolvimento social da cidade. Este novo cenário perpassa todas as áreas da gestão urbana,
já que agora as questões sociais, ambientais, estruturais e administrativas devem ser encaradas
de uma nova maneira. As novas atribuições do município, como as elaborações do plano
diretor da cidade e do planejamento estratégico fazem emergir a profissionalização de seus
órgãos públicos e a introdução de uma nova postura administrativa (BELTRÃO, 1984;
PEREIRA, 1997; BRASIL, 2002a; BRASIL, 2002b). Percebe-se que o novo formato de gerir
o urbano independente de sua especificidade, exige uma mudança sob a óptica cultural. Os
planejamentos urbanísticos direcionam o resgate cultural, elaboração de planos ambientais
participativos (agenda 21), condução de políticas públicas preventivas nas áreas de saúde e
saneamento e demandam uma nova postura cultural do estado e da sociedade civil.
Devido à emergência de uma nova postura surge a abertura dos órgãos públicos
municipais à sociedade geral por meio de uma maior transparência administrativa financeira e
operacional, na forma de lei. A Lei de Responsabilidade Fiscal tem como objetivo principal
regular a fiscalização financeira da administração pública direta e indireta (BRASIL, 2002a).
Isso permite uma maior transparência na gestão dos recursos públicos e incentiva o exercício
pleno da cidadania, especialmente em relação à participação do contribuinte no processo de
acompanhamento da aplicação dos recursos públicos e de avaliação dos seus resultados
criando condições para a implantação de uma nova cultura gerencial (BRASIL, 2000).
A nova gestão pública é baseada em preceitos administrativos oriundos das organizações
privadas, permitindo uma flexibilização da máquina administrativa possibilitando o
- 26 -
atendimento das demandas impostas ao Estado (BRASIL, 1995; MARTINS, 1997;
NOGUEIRA, 1998; PEREIRA, 1997). Essa postura se baseia na alteração do formato da
administração pública tradicional instituído, até então calcado na estrutura racional-legal
caracterizado pela burocratização e centralização de processos, formato esse permeado de
características culturais que remetem à colonização brasileira (BELTRÃO, 1984; PEREIRA,
1997). A introdução desse novo padrão administrativo faz parte de um processo demorado
que depende da mudança de questões estruturais para seu sucesso (STOKER; WILSON,
1986). O dilema concentra-se no fato de que um ou mais indivíduos inserem novas idéias na
organização em oposição aos pressupostos e práticas, forçando os membros destas a
reconsiderarem suas tradições (BEVIR; RHODES; WELLER, 2003). Trata-se de alterar não
somente as instituições, mas os indivíduos que as compõem e que se posicionam segundo a
cultura que herdaram.
O novo formato cultural de gestão pública depara-se com a quebra de ranços culturais da
época colonial como o clientelismo e o patrimonialismo, o que pode dificultar a mudança da
cultura nas organizações públicas e deve ser trabalhado de maneira séria e efetiva. Percebe-se
de um lado, práticas gerenciais herdadas do passado e calcadas em traços culturais básicos da
cultura brasileira e do outro a importação de novos padrões oriundos de empresas privadas
(FREITAS, 1997). De acordo com Kim (2002, p. 2) “muitos esforços para a melhoria do
desempenho organizacional falham porque a cultura organizacional permanece a mesma”. A
introdução de novos valores culturais por meio de um novo formato de gestão, sem antes se
realizarem uma análise e identificação dos valores existentes que podem se chocar com os
novos, pode significar a ineficácia da implementação, bem como um reforço aos traços
existentes. No modelo de Hernandez e Caldas (2001) destaca a resistência à mudança
individual, incluem como fase inicial o cruzamento das inovações aos seus conhecimentos,
suas expectativas, suas atitudes e comportamentos, isto é sua cultura, sendo conseqüência
- 27 -
desta fase a sua aceitação ou rejeição.
Assim, para que seja possível a alteração da cultura organizacional nas prefeituras torna-se
fundamental o conhecimento das variáveis culturais existentes com a finalidade de garantir a
eficácia do novo formato de gestão (GOHN, 2001; KIM, 2002). Este trabalho deve andar em
paralelo às mudanças gerenciais e legais que acontecem na administração pública (BRASIL,
1995). Ao se atentar para as questões culturais nos processos de reestruturação organizacional
é possível corrigir alguns erros cometidos anteriormente por especialistas na condução dessas
mudanças, reconhecendo-se que a profissionalização da administração pública, além de
técnica, deve ser acompanhada de uma compreensão profunda, não superficial, da cultura e
seus aspectos diversos (AMATO, 1971).
É importante neste ponto que o conhecimento e a possibilidade de se trabalharem as
variáveis culturais são vitais para a reestruturação organizacional (FREITAS, 1997), bem
como para todas as alterações que estão ocorrendo em todas as áreas da gestão urbana. Estas
variáveis podem funcionar como um complicador ou aliado na implementação de novas
políticas administrativas, relacionando-se também com o desempenho da gestão (BARBOSA,
1996). Em particular as cidades sofrem um impacto ainda maior desse cenário, visto que as
alterações que estas vêm sofrendo exigem uma mudança radical na forma como elas atuavam,
ou seja no sentido de novas responsabilidades e na capacidade de execução que agora lhe são
impostas.
Cabe ressaltar que os valores culturais administrativos encontram-se mais
arraigados nas cidades e, de tal maneira, estas encontram uma maior dificuldade de adaptação
cultural (GOHN, 2003).
Com efeito, a análise das variáveis culturais possibilita em um primeiro momento um
melhor entendimento de como estas agem. Num segundo momento pode permitir aos gestores
uma melhor ação frente a essas variáveis, permitindo uma melhor condução da gestão das
mudanças e conseqüente melhor resultado da prefeitura. Em terceiro lugar este mapeamento
- 28 -
permitirá uma melhor condução de pesquisas futuras na área de gestão urbana com a
consideração delas na condução dos trabalhos acadêmicos multidisciplinares. Mediante essas
análises percebe-se a relevância prática e teórica da pesquisa, que pode beneficiar desta forma
as prefeituras estudadas, bem como outras prefeituras, minimizando assim os desafios do
gestor público municipal.
- 29 -
2. REVISÃO DA LITERATURA
A revisão da literatura é uma das etapas da pesquisa que tem por função instrumentalizála. Ela consiste no estudo das várias teorias referentes a tema estudado, dando base e
direcionamento à pesquisa. Informa acerca das fontes compulsadas, relata o que foi publicado
sobre o assunto em questão e que aspectos já foram abordados sobre os temas relativos ao
trabalho elaborado (GIL, 1999).
2.1.
Gestão urbana e municipal
As gestões urbanas e municipais vêm sofrendo fortes mudanças em. Desde os primórdios
do descobrimento do Brasil, são percebidas várias iniciativas para se melhorar a
administração do município, o que justifica um aprofundamento na própria essência da
administração pública, sua evolução, tendência e desafios.
2.1.1. Cenário urbano
Durante muito tempo, pensando se na vida na era artesanal, as comunidades viviam
isoladas, distantes umas das outras. Eram formadas basicamente de aglomerados familiares
que se encontravam esporadicamente em busca de possíveis trocas mercantis. Com o passar
do tempo começou a surgir uma concentração de pessoas nesses pontos de encontros
formando-se assim as cidades ou o meio urbano. Nesse sentido a cidade pode ser considerada
como um agrupamento de pessoas, num mesmo território, com interesses comuns.
(MEIRELLES, 2003; ARISTÓTELES, 1988). Percebe-se deste modo que as cidades
surgiram, desde seus primórdios em função de questões econômicas, tornando-se atualmente
mais do que nunca o lugar de articulação dos interesses econômicos, um lugar para negócios
- 30 -
(BARREIRA, 2003).
Atualmente notam-se um crescente desenvolvimento e interesse pelas cidades pela sua
potencialidade econômica. O local torna-se agora foco de atenções devido a sua capacidade
econômica e a potencialidade de resolução das demandas frente as suas dimensões diminutas
(DOWBOR, 1999; FRANCO, 1999). Pela sua importância e crescente processo de
urbanização percebido em toda a sociedade, somado ao advento da globalização, gera-se um
novo cenário às cidades, que agora além de gerirem os processos de sua dinâmica interna, se
vêem frente à necessidade de tratar novas questões o que vêm deteriorando a dinâmica dessa
comunidades (LOPES, 1998). Nesse cenário é atribuído um novo papel estratégico às cidades
que permite a sua manutenção no contexto global (CARVALHO, 2000).
As cidades perdem o seu caráter estático e controlável, inserindo-se num contexto
onde o tempo e espaço têm sua significância diminuída (CASTELLS, 1999). Ela perde desta
forma sua característica urbanística baseada em questões espaciais abrangendo, agora,
questões como desenvolvimento econômico institucional e ambiental (FRANCO 1999). A
cidade globalizada é hoje um ambiente dissociado da localidade, mas extremamente
dependente de seus aspectos significativos, culturais, sociais e econômicos, que procura se
adaptar e sobreviver num contexto onde as influências externas são constantes e
determinantes (DOWBOR, 1999; GOMES, 2002; BARREIRA, 2003; ARAÚJO, 2004;
CARVALHO, 2000). Assim o meio urbano, representado pela cidade e suas variações é um
cenário múltiplo onde as mais diversas influências atuam, de forma distinta e atemporal,
tendo, pois, como necessidade, um estudo multidisciplinar.
2.1.2. Cidade, espaço e cultura.
Considerando a cidade como um local de troca de comunicação, de integração, de
moradia e de trabalho (ARANTES, 2000), ela é indubitavelmente um “local” de relações
- 31 -
pessoais e trocas simbólicas e, portanto um lugar de formação cultural (PESAVENTO, 1995;
BARREIRA, 2003). O urbano é visto como o cenário de fomento cultural em que se percebe
não só uma ruptura nos conceitos urbanísticos com a nova concepção da cidade global, mas,
sobretudo uma mudança drástica e veloz nos aspectos culturais.
Acentuam-se os trabalhos de cunho arquitetônico que buscam o resgate histórico
cultural como forma de re-caracterizar o lugar, retomando seus significados originais
(ARANTES, 2000; ARAÚJO, 2002). Dá-se o resgate a valorização da herança da cultura e
das especificidades sócios espaciais (GOMES, 2002). Trata-se de experiências que buscam
reinventar o passado, recuperando de forma simbólica, a história de determinado equipamento
urbano e introduzindo novos hábitos (BARREIRA, 2003). Do ponto de vista antropológico
pode-se dizer que se dá a aculturação do espaço. A cidade física busca valorização nos
significados que como tais são virtuais e encontram-se localizados, sobretudo nas pessoas. A
cidade assim caracterizada deixa de ser um lugar físico para ser um lugar virtual; Neste lugar
onde as pessoas e seus significados, sua cultura, se constituem verdadeiramente cidade. Ela
pode ser definida pelo conjunto de formações (materiais, geográficas, mentais, intelectuais,
informacionais, históricas) que constituem a morada de uma cidadania (ARAUJO, 2004;
CARDOSO; VALADARES, 2002).
2.1.3. A gestão da nova cidade
O conceito de gestão está relacionado com o conjunto de recursos e a aplicação de
atividades destinadas ao ato de gerir. O processo de gestão é uma função orgânica básica da
administração. São processos mentais e físicos de estabelecer o que é desejável e como será
elaborado. Gestão é fazer administração nas organizações. Procura reunir planejamento
estratégico e administração em um único processo (CHIAVENATO, 2000).
A administração pública ou gestão pública é a parte da ciência da administração que se
- 32 -
refere ao governo, e se ocupa por isso, principalmente, do poder executivo, onde se faz o
trabalho do governo (AMATO, 1971).
A alteração do conceito de cidades impacta diretamente na forma como estas vêm
sendo geridas. Comandar uma cidade influenciada por alterações macroeconômicas,
globalizada e informacional onde as mazelas sociais se proliferam sobre maneira, não é o
mesmo que gerir uma cidade espacialmente controlada (DOWBOR, 1999). A gestão do
município, no atual cenário, deve ser entendida como um processo participatório que com
base em recursos e instrumentos de administração, possibilite o avanço de qualidade dos
serviços urbanos propiciando melhores condições de vida à população (REZENDE, 2004). É
um processo onde o ato de gerir a coisa pública, localizado tradicionalmente no Estado
(AMATO, 1971) migra da esfera exclusivamente estatal para um cenário onde a gestão
pública é realizada com a participação de novos atores sobretudo a sociedade civil.
Nota-se a transferência da gestão sobre o tripé estatal, caracterizado pelos três poderes
(legislativo, executivo e judiciário) e seu direcionamento para um novo tripé social, onde são
envolvidos os atores convencionais o Estado, o mercado e novos atores representados pela
sociedade civil (DOWBOR, 1999; FRANCO, 1999). Insere-se nesse cenário, como forma de
gerir o urbano uma postura de gestão democrática, buscando a eficiência administrativa a
partir do envolvimento dos novos atores da sociedade, a governança (ROLNIK; SOMEKI,
2000; STUBBS; LEMON; LONGHURST, 2000; FREY, 2000). A gestão da cidade não é
vista mais como dependente de ações governamentais, mas como espaço relativamente
autônomo e passível de múltiplas intervenções (BARREIRA, 2003). O conceito de gestão da
cidade, do urbano, envolve a noção fundamental do novo contexto citadino, onde percebe-se a
migração da visão restrita das questões exatas ou humanas para uma visão multidisciplinar.
Ressalta-se também a visibilidade de novos atores que interagem ativamente na cidade
influenciando-a e recriando-a (MOURA 1998). Deste modo, a gestão municipal deve utilizar
- 33 -
conceitos de administração e democracia, adequando à condução das cidades frente ao novo
cenário municipal.
Os conceitos de gestão urbana e gestão municipal se complementam e se fortalecem
com os fundamentos da administração científica, considerando o município como um
organismo dinâmico e complexo, caracterizado por diversidades, contrastes e interesses
múltiplos e divergentes. A nova gestão da cidade pode ser entendida como o conjunto de
recursos e instrumentos da administração pública ampliados na cidade como um todo,
propiciando melhores condições de vida e participação à sociedade (REZENDE, 2004). Nesse
contexto amplo a gestão municipal se refere ao conjunto de ferramentas aplicadas à
administração do município que colaborem com o atingimento dos objetivos maiores da
gestão da cidade em sua inteireza
2.1.4. Retrospectiva histórica da gestão das cidades no Brasil
O Brasil vêm sofrendo uma série de reestruturações em sua forma administrativa
desde a sua colonização, todas elas com a finalidade máxima de melhorar o desempenho da
gestão do país. Estas reformas historicamente comprovadas buscaram atenuar os
descompassos e atualizar o aparato estatal. Elas trazem consigo uma série de características
técnicas, políticas e culturais que foram responsáveis pelos sucessos e fracassos de cada uma
delas (NOGUEIRA, 1998). Assim é importante analisarem-se as experiências anteriores
identificando seus pontos comuns e evolutivos e as dificuldades de cada um deles.
O Estado brasileiro surge antes mesmo de seu descobrimento, considerandoque
juntamente com as expedições marítimas empreendidas por Portugal, já vinham pessoas
instituídas de poder, prontas para tomar posse e iniciar a regulamentação da nova nação.
Desde modo estas traziam consigo toda uma característica ultramarina baseada na
centralização, autoritarismo e patrimonialismo. O período colonial é desta forma marcado
- 34 -
fortemente pelos vínculos, como não podia deixar de ser com a metrópole, seguindo os
precedentes administrativos utilizados com êxito anteriormente por Portugal (FAORO, 2000).
Apesar do forte centralismo incentivado pela coroa portuguesa, há neste período um
grande crescimento do governo local, visto a necessidade de uma presença ativa deste, frente
a uma aristocracia em desenvolvimento juntamente com a grande vastidão do território a ser
dominado (FAORO, 2000). O Estado brasileiro local inicia-se calcado no centralismo aliado a
uma burocracia extrema, onde todas as iniciativas eram determinadas pelo governo central de
forma a garantir a soberania de Portugal em território brasileiro. É por meio do comum uso do
patrimonialismo, por meio dos governadores-gerais da colônia, que o governo central garante
o povoamento, o desenvolvimento da agroindústria da cana de açúcar e o controle do Brasil
(ALBUQUERQUE, 1995).
O desenvolvimento do governo nacional se dá assim de forma extremamente limitada,
interessando-se somente pelas causas da coroa e dos interesses pessoais. Tudo é possível e
justificável em nome da coroa. Esta postura governamental não trouxe ao Brasil
desenvolvimento econômico, mas garantiu a ocupação efetiva da colônia protegendo-a contra
as ameaças externas e incentivou o povoamento do interior, objetivos máximos do governo
naquela época (BECKER, 1998). Este retrato se prolonga até a época do império onde o
governo continua focado nas questões superficiais do Brasil, preocupado somente com as
peculiaridades da burocracia e deixando para o mercado qualquer ação que gere um
desenvolvimento para a nação. O período de 1808 a 1930 continua caracterizado por um
governo baseado em interesses e privilégios, escondido atrás de uma forte burocracia e de um
governo dominador. O governo se mantém distante das questões econômicas e sociais,
embora tenha patrocinado a modernização da infra-estrutura nacional e a diversificação da
economia, o fé-lo sempre por meio da iniciativa privada, nacional e, sobretudo inglesa
(ALBUQUERQUE, 1995; CALDEIRA, 1995). Até a década de trinta percebe-se um governo
- 35 -
centrado em sua dinâmica e pouco envolvido com as questões da nação em si, não atentando
as demandas que surgem e a necessidade de uma ação mais ativa frente ao desenvolvimento.
2.1.5. A evolução administrativa do Estado
A primeira experiência concreta de reforma administrativa no Brasil ocorre na década
de 30, no governo de Getúlio Vargas. A preocupação central era da introdução do modelo
burocrático, de corte weberiano, na administração pública brasileira para enfrentar a expansão
patrimonialista vigente (FERREIRA, 1996). Assim emerge o modelo de administração
burocrática no quadro da aceleração da industrialização brasileira, em que o Estado assume
papel decisivo, intervindo pesadamente no setor produtivo de bens e serviços. A
administração pública sofre um processo de racionalização que se traduziu no surgimento das
primeiras carreiras burocráticas e na tentativa de adoção do concurso como forma de acesso
ao serviço público (NOGUEIRA, 1988). Nesse período, foi instituída a função orçamentária
enquanto atividade formal e permanentemente vinculada ao planejamento (MARTINS, 1997).
O Estado, seguindo a teoria burocrática, cristaliza sua atuação, tomando ares de superinstitução, afirmando os princípios de centralização e hierarquia. Tem-se deste modo o ápice
do Estado interventor brasileiro, assumindo a responsabilidade do planejamento até o
desenvolvimento industrial (FERREIRA, 1996; ALBUQUERQUE, 1995; BECKER, 1998).
Coube ao Estado papel de destaque no alargamento das bases produtivas, intervindo como
empresário de indústria de base por meio de rompimento dos pontos de estrangulamento em
energia e transporte, como regulador de trabalho por meio de complexa legislação trabalhista
(BECKLER, 1998). O modelo burocrático da década de 30, conseguiu uma série de avanços
administrativos que permitiram uma evolução significativa na gestão pública brasileira; entre
eles destacam-se: a melhoria da qualidade dos funcionários, por meio da institucionalização
dos concursos como nova forma de ingresso na administração pública, que possibilitou
- 36 -
reduzir o número de ingressos oriundos de privilégios pessoais e melhorar a seleção dos
funcionários; a institucionalização de função orçamentária; a simplificação de processos
padronização e aquisição racional de material; a montagem de um núcleo de desenvolvimento
econômico e social (NOGUEIRA, 1998).
Em 1967 pelo Decreto-Lei nº. 200, percebe-se a tentativa de superação da rigidez
burocrática, podendo ser considerada como um primeiro momento da administração gerencial
no Brasil. Ele estabeleceu uma radical reestruturação na administração pública federal por
meio da transferência de atividades para estruturas paralelas como autarquias, fundações,
empresas públicas e sociedades de economia mista; com isso obtém-se maior dinamismo
operacional por meio da descentralização funcional, visando superar as defasagens existentes
na administração direta (MARTINS, 1997; NOGUEIRA, 1998). O paradigma gerencial da
época, compatível com o monopólio estatal na área produtiva de bens e serviços, orientou a
expansão da administração indireta, numa tentativa de “flexibilizar a administração” com o
objetivo de atribuir maior operacionalidade às atividades econômicas do Estado. A
administração indireta era incentivada a se desenvolver com a finalidade de ajudar o Estado a
se adequar às exigências do desenvolvimento (NOGUEIRA, 1998). Entretanto, as reformas
operadas pelo Decreto-Lei n-º 200/67 não desencadearam mudanças no âmbito da administração burocrática central, permitindo a coexistência de núcleos de eficiência e competência
na administração indireta e formas arcaicas e ineficientes no plano da administração direta ou
central (NOGUEIRA, 1998).
Em meados dos anos 70, uma nova iniciativa modernizadora da administração pública
teve início, com a criação da SEMOR (Secretaria da Modernização). Reuniu-se em torno dela
um grupo de jovens administradores públicos, muitos deles com formação em nível de pósgraduação no exterior, que buscou implantar novas técnicas de gestão e particularmente de
administração de recursos humanos, na administração pública federal. No início dos anos 80
- 37 -
registrou-se uma nova tentativa de reformar a burocracia e orientá-la na direção da
administração pública gerencial, com a criação do Ministério da Desburocratização e do
Programa Nacional de Desburocratização (PrND), cujos objetivos eram a revitalização e
agilização das organizações do Estado, a descentralização da autoridade, a melhoria e
simplificação dos processos administrativos e a promoção da eficiência. As ações do PrND
voltaram-se inicialmente para o combate à burocratização dos procedimentos. Posteriormente,
foram dirigidas para o desenvolvimento do Programa Nacional de Desestatização
(BELTRÃO, 1984; BRASIL, 2000c).
Com a Constituição de 1988, percebe-se um retrocesso burocrático por meio do
engessamento do aparelho estatal, ao estender para os serviços do Estado e para as próprias
empresas estatais praticamente as mesmas regras burocráticas rígidas adotadas no núcleo
estratégico do Estado (PEREIRA, 1997). Institui-se a obrigatoriedade do regime jurídico
único para os servidores civis da União, dos Estados-membros e dos Municípios e retira-se da
administração indireta a sua flexibilidade operacional, ao atribuir às fundações e autarquias
públicas normas de funcionamento idênticas às que regem a administração direta (BRASIL,
1998; PEREIRA, 1997). Este retrocesso burocrático pode ter ocorrido em parte como uma
reação ao clientelismo que dominou o país naqueles anos. Conseqüência de uma atitude
defensiva da alta burocracia que, sentindo-se injustamente acusada, decidiu defender-se de
forma irracional (BRASIL, 1995).
Como aperfeiçoamento do processo de reestruturação da administração pública
brasileira em 1995, após várias iniciativas, o Estado, inicia o processo de reforma
administrativa por meio do Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado que teve como
objetivo criar condições para a reconstrução da administração pública em bases modernas e
racionais. Ele representou um esforço de sistematização da estratégia de enfrentamento dos
principais problemas da administração pública brasileira, num contexto que é determinado,
- 38 -
por um lado, pela presença de uma forte cultura burocrática e por outro, pela existência de
práticas ainda patrimonialistas. (FERREIRA, 1996; CASTOR, 2001). Este plano estipulou
uma série de ações e reformulações na administração pública com base em três dimensões de
problemas a serem trabalhados para que seja possível a devida alteração da administração,
alcançando assim a efetividade. As dimensões determinadas pelo documento foram: a
dimensão institucional-legal, a dimensão cultural, a dimensão gerencial (BRASIL, 1995).
No plano de reforma do estado, a dimensão gerencial consistia na busca de
conhecimentos gerenciais da administração das organizações privadas que permitisse uma
melhoria em eficiência e eficácia em contrapartida à administração burocrática
institucionalizada (BRASIL, 1995; MARTINS, 1997; NOGUEIRA, 1998, PEREIRA, 1997).
Deste modo percebe-se o surgimento de uma nova forma de administração — a administração
pública gerencial, que tomou emprestado do setor privado os avanços práticos e teóricos
ocorridos no século XX sem, contudo, perder sua característica específica: a de ser uma
administração que não está orientada para o lucro, mas para o atendimento do interesse
público (PEREIRA, 1997; MARTINS, 1997; NOGUEIRA, 1998). Paralelamente para que as
técnicas administrativas privadas sejam institucionalizadas na organização pública há que se
tratarem as dimensões institucional-legal e a dimensão cultural. A primeira refere-se a uma
série de impedimentos legais que imobilizam e impedem a flexibilização da organização
pública conforme os preceitos da administração gerencial. A segunda, diz respeito aos traços
culturais patrimonialista e burocrático existente nas organizações públicas, que dificultam a
introdução das novas técnicas gerenciais (BRASIL, 1995).
É importante ressaltar que nenhuma das reformas empreendidas no Brasil teve fim,
trata-se, sim, de um processo contínuo que deve ser constantemente revisto, frente ao contexto
em que se encontra o Estado.
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2.2. Nova gestão pública
A tendência generalizada de novos padrões gerenciais para a gestão pública tem sido
freqüentemente tratada, entretanto nota-se a falta de um conceito único sobre a questão e se
faz necessária uma revisão das principais características apresentadas pelas experiências até
então ocorridas. A nova gestão pública é originária do termo New Public Management (NPM)
(OSBORNE; GLAEBER, 1998; HEEKS, 2000) que caracterizou as reformas administrativas
do Estado no exterior (OECD, 1999a ; OECD, 1999b; OECD, 1999c; OECD, 1999d; OECD,
1999e; OECD, 1999f; OECD, 1999g ; OECD, 1999h) e a reforma administrativa de 1995 no
Brasil; ambas trabalham numa mesma tendência (PEREIRA,1997; MARINI, 2002).
2.2.1. Uma nova gestão pública
O novo cenário moldado nas últimas décadas acabou por sacramentar o fim do welfare
state (Estado do bem estar social) em seu modelo original, visto a impossibilidade deste em
atender as novas demandas da sociedade. Assim surge a determinação de se repensar a forma
como o governo era conduzido, em busca de soluções que se adequassem à nova realidade
econômica. Este processo inicia-se por meio do questionamento das reais funções do Estado,
bem como de uma re-avaliação das atividades governamentais que realmente colaboram com
esses objetivos. Em paralelo, surgem também questionamentos, quanto à relação entre Estado
e sociedade civil (IVANCICH, 2004; PEREIRA, 1997).
A reforma administrativa em sentido macro parte da revisão do papel do Estado e do
desenvolvimento democrático. Para que esta nova forma de gestão pública seja possível há
que se reconsiderarem alguns pontos que têm permanecido em nosso Estado
(ARIZINABARRETA, 2000). Repensar à dinâmica da realidade na qual o Estado está
inserido. Não há como conceber as ações governamentais estanques. Atualmente verifica-se
- 40 -
uma distância muito grande entre a formulação e a implementação de ações na administração
pública (ARIZINABARRETA, 2000). Criar ações multidisciplinares que envolvam não só
várias áreas, mas, sobretudo novas regiões. Não existem mais fronteiras. O Estado deve ser
cada vez mais federal, estadual, municipal, público e privado ao mesmo tempo (BELTRÃO,
1984; PEREIRA, 1997).
Com base nesse novo cenário, o Estado se dá conta de sua incapacidade administrativa
e busca a experiência das organizações privadas e suas ferramentas que possam auxiliá-lo na
reestruturação organizacional e permitam que ele atenda as novas demandas emergentes.
Deste modo a nova gestão pública tem como princípio as teorias da administração privada que
são adaptadas às várias questões que diferenciam a organização privada da pública. O modelo
baseado no mercado busca nas técnicas como o gerenciamento de desempenho e motivação o
aumento da eficiência da administração pública. Tratar o cidadão como consumidor e separarse do processo político são pressupostos básicos para esse novo modelo que vê o governo
como um órgão basicamente de administração, independente do caráter da organização
pública (BOX; MARSHALL; REED, 2001). A nova gestão pública pode ser entendida como
sendo a profissionalização da administração pública, a partir das melhores práticas do
mercado privado, ressalvando-se que há a necessidade de se realizarem adaptações
(PEREIRA, 1997). Essa tendência tem sido defendida como a opção mais viável, para que o
Estado consiga dar conta de suas obrigações e efetivamente atender as necessidades da
sociedade em geral. Parte-se do princípio de que o uso de mecanismos de mercado assegurará
a qualidade e eficiência administrativa. Além disso, que o fornecimento de informação, por
meio de uma comunicação mais efetiva com a sociedade assegurará a inspeção independente
assegurando o estabelecimento de padrões de melhoraria da qualidade e a eficiência (FERLIE
et al., 1999).
- 41 -
2.2.2. Variáveis da nova gestão pública
Considerando o conceito definido anteriormente, os processos de reforma
administrativa pública ou a nova gestão pública têm sido caracterizados, em geral, por alguns
elementos. Na maioria das experiências existe um eixo, que poderia ser chamado de
estrutural, onde são destacados os principais pontos de mudança. Entre eles destacam-se:
profissionalização da alta burocracia; transparência e responsabilização democrática na
administração pública; desconcentração organizacional; controle de resultados por meio de
indicadores de resultados; adoção de novo desenho organizacional para atividades não
exclusivas (MARINI, 2002). De acordo com Bevir; Rhodes; Weller (2003, p. 13) “As
mudanças incluem privatização, abertura ao mercado, gerenciamento corporativo,
descentralização, regulação e controle político”. Pode-se ainda destacar como características
da nova administração pública a orientação da mesma às necessidades do cidadão, o uso de
estratégica, o foco na promoção e não execução, responsabilidade, transparência, eficácia,
eficiência e qualidade (JALLE, 2003).
As características da nova gestão pública podem ser reunidas nas seguintes variáveis:
a) Quanto à reestruturação organizacional e reengenharia
Em meados da década de 70 o Estado começa a perceber a incapacidade de conduzir a
nação com base no modelo burocrático interventor e inicia o processo de busca da sua razão
de ser pela avaliação das tarefas realizadas, na tentativa do encontro de um novo modelo.
A
descentralização
na
área
pública
consiste
em
transferir
atividades
e
responsabilidades anteriormente concentradas numa administração central (no caso do Brasil
no federal) para outros níveis do governo estados e municípios, bem como para a sociedade
civil (OSBORNE; GAEBLER, 1998; ALBUQUERQUE, 1995; PEREIRA, 1997;
FERREIRA, 1996). Esta desconcentração de atividades tem como finalidade máxima
aproximar a administração pública de seus “clientes” possibilitando um melhor atendimento
- 42 -
das necessidades destes. Este processo de aproximar do usuário a execução ou centro de
decisão governamental permite uma maior eficiência e eficácia nos serviços e melhor
atendimento. Nesse sentido o que importa fundamentalmente é o atendimento das demandas.
Possibilita o governo se concentrar em tecer as diretrizes organizacionais, transferindo as
demais atividades aos níveis locais permitindo a efetividade de suas ações. (FERREIRA,
1996; PIMENTA, 1998). Esse processo tem conseguido burlar as amarras burocráticas dos
governos possibilitando uma melhor administração das atividades e a interação entre governo
e sociedade. Com efeito, o caminho da descentralização, deve ser realizado de forma
planejada fazendo com que as atividades não-estratégicas possam ser desconcentradas e
direcionadas para novas alçadas governamentais ou para o mercado (ALBUQUERQUE,
1995).
A teoria da descentralização tem como base as práticas das organizações privadas.
Estas já perceberam há algum tempo que para ser possível atender de maneira efetiva uma
maior escala de clientes, faz-se necessário trabalharem as peculiaridades de cada uma das
regiões nas quais elas operam. Deste modo, atividades, sobretudo operacionais, são delegadas
para os níveis mais próximos, trazidas para o local, onde certamente haverá um conhecimento
muito maior do cenário do que nas matrizes (STONER; FREEMAN, 1982).
Quanto ao alinhamento, este se constitui na identificação das atividades que são
produtivas e que devem ser fortalecidas, bem como as que devem ser abandonadas
(DRUCKER, 1999). A necessidade de um novo Estado, mais flexível e conseqüentemente
mais preparado para lidar com as variações do contexto atual coloca como ponto principal na
estratégia da nova gestão pública o processo de descentralização administrativa e operacional
(OSBORNE; GAEBLER, 1998; ALBUQUERQUE, 1995; MARINI, 2002; HEEKS, 2000;
KLIKSBERG, 1998).
Quanto à reengenharia trata-se de um processo de reestruturação organizacional
- 43 -
participativa, que normalmente envolve o uso de novas técnicas de alinhamento
organizacional, bem como o uso inteligente da tecnologia da informação. Ela estabelece o
foco nos processos organizacionais e não mais em funções (JONES; THOMPSON, 2002).
Parte do princípio de que os processos fundamentais da organização que não alcançam os
resultados pré-estabelecidos devem ser revistos e se necessários refeitos drasticamente. Tratase de iniciar novamente, em vez de tentar “ajeitar” os processos existentes (JONES;
THOMPSON, 2002). Com a reengenharia os governos podem conseguir aperfeiçoar seus
processos proporcionando um aumento de eficiência e eficácia administração pública.
Reinventar para aperfeiçoar o resultado (OSBORNE; GAEBLER, 1998). Após um processo
de reengenharia normalmente se dá a institucionalização do novo processo para toda a
organização.
b) Quanto às práticas privadas
A nova gestão pública é marcada pela busca de profissionalização gerencial por meio
do conhecimento e aplicação de práticas administrativas comumente utilizadas nas
organizações privadas (OSBORNE; GAEBLER, 1998; MARINI, 2002). As principais
práticas ou conceitos que têm sido inseridos na gestão pública contemplam o foco no cliente,
tecnologia da informação, administração por resultados, empreendedorismo, planejamento
estratégico e parceria público-privada.
Quanto ao foco no cliente, a maioria das reestruturações ocorridas tem trazido a
centralização dos esforços no público-alvo da organização pública, isto é, no cidadão. Todos
esses posicionamentos têm a mesma visão de se concentrar a atenção e esforços para atender
as necessidades do público alvo da organização – os clientes (OSBORNE; GAEBLER, 1998).
Desta forma para que seja possível o encontro dos objetivos do Estado e a sua razão do
mesmo a nova gestão pública deverá considerar como foco de esforços o seu cliente máximo,
os usuários do serviço público – o cidadão. A premissa de se tratar o cidadão como cliente,
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pressupõe o entendimento de que este, diferentemente do que ocorre na empresa privada, é na
realidade um dos atores do processo. O paradigma do cliente na nova administração pública
deve reforçar o processo democrático indo ao encontro com a razão de ser do Estado. Assim
foco no cliente na administração pública deve ser entendido como um conjunto de idéias
sobre o papel da administração pública, o sistema de governo que situa a prestação de
serviços públicos de governo democrático, sendo central a consciência cívica nesse processo
(DEBRANT; DEBRANT, 2003). O direcionamento da administração pública para o
cliente/cidadão está baseado e comprometido com o bem comum e a compatibilidade da
construção de uma sociedade civil sólida (PINO, 2003).
Quanto ao uso tecnologia da informação no processo de modernização das
organizações públicas, esta justifica-se pela a finalidade de se atingir a eficiência
administrativa, com o objetivo de fazer mais com menos. Na maioria das experiências
percebe-se o uso da tecnologia da informação como uma ferramenta que possibilite a
otimização dos processos, e conseqüentemente uma melhor prestação de serviços à sociedade.
A tecnologia da informação tem, além de vantagens operacionais, uma função primordial no
processo de planejamento das organizações públicas. Somente com ela os governos
conseguirão consolidar o imenso volume de informações que possuem permitindo assim uma
maior precisão na tomada de decisões (FERGUSON, 2002; FREY, 2002). Paralelamente a
nova visão da administração pública introduz-se a necessidade de uma nova estrutura
organizacional, onde as informações necessitam mais do que nunca ser compartilhadas entre
os diversos níveis organizacionais e disponibilizadas para outras organizações que nesse
momento começam a ser atuantes no processo de gestão pública. A tecnologia da informação
inserida nesse contexto pode permitir o livre fluxo de informações públicas e privadas
(FERGUSON, 2002; GEISELHART, 1998). Esse novo modelo de organizações pressupõe o
livre trânsito de informações e uma devida manipulação delas. O uso de tecnologias da
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informação já tem sido implementado com esse intuito por vários órgãos. São sistemas
internos que permitem um melhor acesso e controle das informações e agilidade nos
processos e sistemas externos que aumentam a transparência da organização pública,
colaborando com o desenvolvimento democrático da sociedade (FERGUSON, 2002).
Quanto à administração por resultados, busca-se alterar o formato de avaliação
existente nas organizações públicas, baseado no controle excessivo em entradas, recursos,
regras e procedimentos (OSBORNE; GAEBLER, 1998). Este modo de administrar,
característico de uma administração burocrática faz com que a administração pública se
distancie de seu objetivo maior, ou seja, atender as necessidades da população. Isto se dá
porque a simples análise das tarefas não garante que os resultados daquelas tarefas atinjam os
objetivos finais estipulados. O alcance deste só pode ser medido por meio da devida
administração dos resultados das atividades desempenhadas, das saídas dos processos, isto é,
a devida resolução dos problemas das sociedades (GARCES; SILVEIRA, 2002). Ao focalizar
nos resultados a organização pública consegue avaliar de maneira precisa se está na direção
certa ou não, podendo deste modo redirecionar seus esforços caso seja necessário. Neste
contexto, sem a devida avaliação dos resultados uma organização não consegue medir se está
ou não obtendo sucesso em sua empreitada, pois o simples controle de atividades operacionais
não fornece esta garantia. A avaliação por resultados possibilita uma melhor noção do
orçamento público, permitindo seu melhor aproveitamento. Ao se focalizar em resultados é
possível uma melhor justificativa dos gastos públicos mediante os resultados alcançados
(OSBORNE; GAEBLER, 1998).
Para que os objetivos da nova gestão pública sejam alcançados, considera-se a
necessidade de uma mudança na forma de orientação dos mecanismos de controle para
resultados (MARINI, 2002). Estes métodos devem ser desenvolvidos pelos órgãos
fiscalizadores dos governos que os encaminham aos órgãos privados e públicos que são
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responsáveis pelas atividades, e, quando inadequados, são o grande entrave à administração
pública no que tange a avaliação efetiva das ações (GARCES; SILVEIRA, 2002). A avaliação
dos resultados para que seja efetiva deve ser acompanhada de uma série de medidas
motivadoras. Incentivos, premiações e multas devem ser utilizados para impulsionar uma
melhoria nas ações e conseqüentemente nos resultados (OSBORNE; GAEBLER, 1998). A
administração por resultados tem desta maneira a capacidade de melhor direcionar os esforços
organizacionais e de controlar as atividades realizadas. Somente com o foco nos resultados
será possível ter-se certeza da efetividade das ações.
Quanto ao empreendedorismo, trata-se de introduzir nas organizações públicas uma
administração extremamente flexível, ágil e criativa que consiga encontrar alternativas viáveis
para o atendimento das demandas sociais. Essas alternativas devem contornar as variáveis
incontroláveis que afetam a administração das organizações públicas, bem como, encontrar
novas formas de ação que possibilitem o alcance dos objetivos num cenário com a crescente
estagnação das receitas públicas e o crescimento das demandas (GARCES; SILVEIRA,
2002). Deste modo a administração pública atual tem a urgência de uma postura
empreendedora caracterizada por uma administração flexível, criativa, inovadora e
transparente que permita o encontro de alternativas, nesse contexto (OSBORNE; GAEBLER,
1998).
Assim o movimento empreendedor na administração pública busca novas soluções
principalmente por meio da inserção de novos atores da sociedade que surgem como grandes
aliados na busca de alternativa à solução das demandas. É uma nova postura que quebra os
paradigmas administrativos permitindo o foco nos problemas e a busca de opções por meio de
parcerias. O empreendedorismo é necessário para consolidar alianças que assegurem sinergia,
a partir da ampliação da consciência de cidadania e da construção de soluções criativas e
inovadoras que garantam legitimidades e viabilidade das transformações reclamadas pela
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sociedade (MARINI, 2002). É desta forma um movimento interno e externo incentivado pela
organização pública. Assim um governo empreendedor é aquele que permite por meio da
transparência a interação com a sociedade com a finalidade de buscar sempre novas maneiras
de gerar receitas com os serviços que oferece (FERREIRA, 1996). Este novo olhar permite
uma postura diferenciada do governo, permitindo-lhe que atue mais integradamente com as
várias partes envolvidas nas ações. O governo deixa de atuar focalizado em seus processos
rotineiros e assume uma postura de condutor do processo sendo assim mais catalisador, mais
competitivo, próximo da comunidade, orientado por missões e resultados, e também voltado
para a sociedade (FERREIRA, 1996).
Quanto ao planejamento estratégico, sua introdução na organização pública de forma a
auxiliar os tradicionais instrumentos de planejamento urbano, que se mostram cada vez mais
obsoletos e inadequados para atender as necessidades atuais de uma administração municipal
dinâmica. Busca-se no planejamento estratégico a capacidade de planejar o futuro incerto e
controlar os resultados desse planejamento (PFEIFFER, 2000). A decisão de planejar decorre
da percepção de que os eventos futuros poderão não estar de acordo como desejável se nada
for feito. O planejamento estratégico é a ferramenta de gestão que permite o alinhamento de
estratégias a objetivos traçados conforme o ambiente e a razão de ser da organização
(MAXIMIANO, 2000; STONER; FREEMAN, 1982). O planejamento estratégico tem dois
propósitos: por um lado, pretende concentrar e direcionar as forças existentes dentro de uma
organização; por outro, procura analisar o entorno da organização, e adaptá-la a ele, para que
seja capaz de reagir adequadamente aos desafios que tiver (CERTO; PETER, 1983). Com o
uso o planejamento estratégico o governo pode conseguir um melhor alinhamento de suas
ações, de tal maneira que todos os seus membros trabalhem na mesma direção, tornando-se
capaz de reagir adequadamente aos desafios que tiver, bem como um melhor alinhamento de
processos de avaliação dos resultados. Possibilita atender às solicitações da sociedade por
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maior eficácia e eficiência na gestão organizacional (MARCELINO, 2002; PFEIFFER, 2000).
Quanto à criação de parcerias, no caso a parceria público-privada, refere-se ao
processo de reinvenção do Estado que tem como um de seus pilares concentrar-se as ações
naquelas atividades consideradas “nobres” como seguranças e o planejamento (BRASIL,
1995). Deste modo inicia-se um processo onde todas aquelas atividades que podem ser
realizadas por organizações não governamentais são desestatizadas (BRASIL, 1995;
BELTRÃO, 1984). A partir desse processo cria-se uma aproximação entre as organizações
públicas e privadas em prol do interesse comum (DOWBOR, 1999). Este processo é
conseqüência da percepção por parte do Estado, de que as atividades produtivas podem ser
mais bem desempenhadas pelas organizações privadas do que pelas públicas garantindo uma
melhoria no atendimento dos interesses da sociedade. Nesse ínterim surgem as privatizações,
concessões, consórcios, fundações que começam a assumir as atividades anteriormente
realizadas pelo governo (BRASIL, 1995). O amadurecimento da parceria público-privada
permitirá uma melhoria quantitativa e qualitativa dos serviços públicos, garantindo os
interesses do parceiro privado. A Lei 11.079, aprovada em dezembro de 2004 aqui no Brasil,
abre espaço para a evolução e o amadurecimento da participação do mercado na prestação de
serviços públicos. Esta prevê uma relação igualitária entre Estado e a empresa privada,
negociada mediante um contrato baseado no ganha-ganha, isto é, numa relação onde tanto a
sociedade sairá ganhando como a empresa privada (BRASIL, 2004).
c) Participação social
Na maioria das experiências da nova gestão pública, percebe-se a tendência ao
desenvolvimento de processos participativos como alternativa do governo na busca de novas
opções para solucionar os problemas existentes. A participação social é considerada
fundamental na nova gestão pública (FRANCO, 1999). O governo se flexibiliza
possibilitando novos cenários estruturais. Percebe-se um movimento de colaboração entre
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cidadãos e o setor público, envolvendo troca de conhecimentos e processo decisório,
permitindo, sobretudo o amadurecimento da sociedade frente às questões públicas (BOX;
SAGEM, 1998). Paralelamente com a descentralização ao nível local, surgem novas
demandas de participação e cooperação por parte de uma cidadania mais educada e mais
consciente de que as decisões públicas afetam a sua vida (PINO, 2003). Portanto é necessário
consolidar alianças que assegurem sinergia, a partir da ampliação da consciência de cidadania
e da construção de soluções criativas e inovadoras que garantam legitimidade e viabilidade as
transformações reclamadas pela sociedade (MARINI, 2002). Inicia-se um processo de
mudança também da postura da sociedade no sentido de efetivamente se envolver com as
questões, e seu papel de direito nele. A sociedade civil passa a ser o ator fundamental que, nas
democracias contemporâneas, está de uma forma ou de outra promovendo as reformas
institucionais do Estado e do mercado (PEREIRA, 1998). A nova postura de integração entre
o Estado e a sociedade, não como um fornecedor de serviços e um consumidor, mas,
sobretudo como partes envolvidas em uma mesma questão com interesses comuns.
Conseqüentemente cresce o número de entidades de serviço público não-estatais, de direito
privado (fundações ou associações) por meio das quais a sociedade cada vez mais participa da
gestão pública. Os instrumentos que permitem a participação ativa da sociedade na gestão
pública vêm evoluindo, destacando-se os conselhos, as audiências e consultas públicas, a
iniciativa popular e a gestão orçamentária participativa, sendo estes cada vez mais relevantes
no processo administrativo (BRASIL, 2002b). É importante ressaltar que a participação destas
organizações sociais na gestão pública é essencial na proposta brasileira de reforma do
Estado, visto que serão elas responsáveis pelo controle das ações do governo (PEREIRA,
1998; DOWBOR, 1999).
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2.3. Cultura organizacional
Todos os dias milhares de pessoas, em lugares distintos, acordam, vestem-se,
almoçam, fazem opções das mais diversas. Essas atividades são direta ou indiretamente
influenciadas culturalmente. O fato é simples, o ser humano ao nascer e se relacionar
socialmente, inicia o processo de absorção de padrões culturais, os quais são internalizados
inconscientemente. Nesse sentido pode-se entender a cultura como um conjunto de esquemas
fundamentais, previamente assimilados, a partir dos quais se engendram uma infinidade de
esquemas particulares, diretamente aplicados a situações particulares (BOURDIEU, 1974).
De acordo com Moles (1974, p. 20) “a cultura aparece como o “mobiliário” do cérebro
de cada um a cada instante, antes mesmo de ser a estrutura de nosso conhecimento dentro de
um grupo”. Esses padrões são absorvidos por uma série de costumes que acabam por moldar
o comportamento de um determinado grupo. Os costumes em realidade transmitem uma série
de significados valorativos. O homem é o resultado de uma longa experiência societária tendo
influências deste modo do meio cultural em que foi socializado. Ele é herdeiro de um longo
processo acumulativo, que reflete o conhecimento e a experiência adquirida pelas numerosas
gerações que o antecederam (LARAIA 2003; COIMBRA, 1972).
A cultura então pode ser compreendida como conjunto de costumes, regras que trazem
consigo determinados significados que são transmitidos de geração para geração,
caracterizando assim a forma de agir dos grupos (NELSON; LOUREIRO, 1996; GOHN,
2001). Em seu sentido amplo etnográfico, pode ser entendida, como todo um complexo que
inclui conhecimentos, crenças, arte, moral, leis, costumes ou qualquer outra capacidade ou
hábitos adquiridos pelo homem como membro de uma sociedade (LARAIA, 2003). Neste
cenário é possível incluir também características da sociedade e organizações em geral
(KANUNGO; JAEGERS, 1990 in GILBERT, 2002).
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Nesse ponto há que se ter em mente que o processo de interação sócio-cultural, o qual
será tratado na seqüência, dá-se por meio de uma interação simbólica. E em função deste fato
a cultura deve ser analisada com base em suas entrelinhas, ou seja, por meio da interpretação
dos significados existentes nas crenças, ritos, mitos, costumes de um determinado grupo. Para
diversos antropólogos e sociólogos, a cultura apresenta-se como um conjunto de significados,
organizados em termos de representações e símbolos (FREITAS, 1991). Nesse sentido ela
pode ser entendida também como um sistema simbólico (LEVI STRAUSS, 1976; GEERTZ,
1978, CUCHE, 1999). Este simbolismo cultural pode ser percebido quando se juntam dois
grupos diferentes, por exemplo, duas famílias de origens distintas. Este confronto faz com que
fique ressaltada a diferença interpretativa dos fatos. Visto que cada grupo atribui um
significado à realidade, é factível dizer que o modo de ver e agir sobre o mundo, e as
interpretações de ordem moral e valorativa, bem como de comportamentos sociais são
produtos de uma herança cultural (LARAIA, 2003).
Cruzando as várias ópticas da análise cultural, percebe-se que uma mesma cultura
possui vários sinalizadores ou níveis que permitem a sua análise, incluindo os valores
culturais representados por meio de crenças, ritos, mitos, bem como os significados embutido
neles (SINGH, 2004). Assim a cultura pode ser dividida em vários níveis que devem ser
considerados nas análises. O primeiro nível diz respeito aos modelos conceptuais. São os
traços expressos por meio das crenças, normas, mitos, ritos, pré-estabelecidos em uma
determinada cultura. O segundo nível diz respeito especificamente ao comportamento dos
membros de determinada cultura, e o terceiro nível diz respeito à carga simbólica, analisadose como os modelos se tornam públicos e conseguem se perpetuar durante o tempo (SINGH,
2004; SCHEIN, 1990). Esses três níveis de análise nos sinalizam como uma determinada
cultura pode expressar seus valores.
Deste modo cultura pode ser definida como um programa coletivo que diferencia um
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grupo de pessoas de outras, influenciadas por elementos do passado que têm aumentado a
probabilidade de sobrevivência deste grupo (GILBERT, 2002). Com efeito, as ações ou
posicionamentos diários pessoais a respeito de nossa realidade são condicionados
culturalmente. Nossas idéias, valores até atos são produtos culturais construídos
historicamente, trazendo uma carga cultural acumulada com o tempo (GEERTZ, 1978).
Essa diferenciação se dá principalmente pelo fato de que uma sociedade que envolve
várias famílias e organizações traz consigo vários significados diferentes, isto é, quando se
juntam vários grupos diferentes, estes trazem suas próprias interpretações. De acordo com
Cuche (1999, p.95) “toda cultura pode ser considerada como um conjunto de sistemas
simbólicos”. Em uma sociedade é percebida uma série de subculturas que se integram e se
transformam por meio de novas relações sociais. Deste modo cada grupo social faz parte de
uma subcultura particular, sendo possível a distinção de subculturas segundo grupos
(CUCHE, 1999). Percebe-se um grande crescimento de subculturas pelo fato dos estímulos à
diferenciação, pluraridades e identidades localizadas (MOTTA, 2000). Assim para se delinear
quais são os padrões culturais de determinado grupo há que se considerar num estudo
aprofundado das diversas culturas existentes e que influenciam um determinado grupo.
A cultura é, deste modo, à soma de todos os progressos do homem e da humanidade
em todos os domínios e sob todos os pontos de vista, na medida em que estes contribuem para
a realização espiritual do indivíduo e para o próprio progresso do progresso (SCHWEITZER
apud MOLES, 1974).
Resumindo, a cultura carrega consigo uma série de significados
expressos por meio de crenças, valores mitos que determinam o comportamento do indivíduo
inserido nela. Ela é um conjunto complexo e multidimensional de praticamente tudo o que
constitui a vida em grupos. (CHANLAT, 1992).
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2.3.1. O processo cultural
Considerando-se a cultura como um processo de aprendizado, que tem seu
delineamento com base em relações sociais diversas e contínuas, pode-se deduzir que a
cultura é um processo histórico e mutável. Desde que o indivíduo nasce, ele absorve costumes
que moldam a sua experiência (BENEDICT, 1961). Ela se dá por meio da interação das
pessoas, isto é, da troca de significado entre elas. Partindo do princípio de que o indivíduo
está situado em certo ambiente e por meio da interação com ele, assimila novos valores,
integrando-os em sua memória. A cultura se renova a todo instante, sendo assim uma cultura
viva, em constante formação (MOLES, 1974).
A formação de uma cultura, em especial a organizacional, fundamenta-se nas
diferentes interpretações que os indivíduos desenvolvem sobre a realidade, baseando-se nos
valores que compartilham entre si (MEYERSON; MARTIN, 1987). Este processo se
caracteriza por duas fases distintas: a socialização e a aculturação. De acordo com Cuche
(1999, p.102) “Socialização é o processo de integração de um indivíduo a uma dada sociedade
ou um grupo particular pela interiorização dos modos de pensar, de sentir e agir, ou seja, dos
modelos culturais próprios a esta sociedade ou este grupo”.
Deste modo a socialização se refere à maneira pela quais as pessoas aprendem os
valores e crenças das outras (VAN MAANEN, 1996). É um processo onde o indivíduo
aprende a se adaptar ao grupo, apreendendo e compartilhando valores, normas e significados
(SCHEIN, 1990). O processo de socialização pode ser dividido em primário e secundário,
sendo que na primária, o indivíduo nasce e se depara com significados, estes normalmente
inseridos pelos pais e parentes próximos, são os traços culturais que são transmitidos no
convívio familiar; esses o acompanharão durante toda a sua vida. Na secundária este
indivíduo tem contato com novos significados de setores do mundo objetivo, a escola, a
igreja, as empresas etc. (FLEURY, 1996). A socialização secundária inicia-se com o primeiro
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contato do indivíduo com os setores externos a sua família e continua a ocorrer durante toda a
sua vida podendo ser reforçada por meio de uma aprendizagem específica. No ambiente
organizacional o processo de socialização de novos membros, pode ser entendido como o
momento no quais estes se submetem por meio de práticas, formais e informais, aos valores e
princípios desta organização, internalizando desta maneira as formas válidas de agir pensar
perceber e apreender subjetivamente a realidade organizacional (SILVA, 1997). Dentro da
organização, a socialização se dá de duas formas básicas: a primeira de modo formal, onde
são transmitidas pela organização as normas, valores, conceitos relativos aos cargos
almejados e a segunda de maneira informal por meio das relações do dia-a-dia (VAN
MAANEN, 1996).
Assim a socialização é um processo que tem início na introdução do indivíduo em um
sistema simbólico e pode ser alterado, por meio de uma ruptura com significação inicialmente
absorvida, por meio do contato destes com novos significados externos. Durante a
socialização as pessoas tomam contato com outras que trazem consigo outros traços culturais.
Este contato e conseqüente cruzamento cultural são chamados aculturação. A aculturação é o
resultado do contato contínuo de indivíduos de culturas diferentes, que causa alteração nos
padrões iniciais de ambas (CUCHE, 1999).
2.3.2. Cultura nas organizações
As organizações em sua busca por melhores margens de competitividade e
conseqüentemente continuidade de seus negócios, cada vez mais têm se preocupado com a
composição de sua estrutura, bem como com a uniformidade de suas ações. Buscam a criação
de uma cultura dentro da organização que permita ganhos e crescimento em um mercado cada
vez mais agressivo onde cada detalhe faz diferença e deve ser cultivado. Vários estudos têm
trabalhado as questões relativas à cultura organizacional, visando a identificá-la e controlá-la,
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de forma a permitir que as organizações usufruam ou não desta mesma cultura, monitorando-a
e gerenciando-a quando necessários (FLEURY, 1996; HOFSTEDE, 1994).
A formação de uma cultura pode se dar por meio da troca de significados, em grupos
de pessoas. Sabendo-se que uma organização é nada mais que um grupo de pessoas com
determinados objetivos (STORNER; FREEMANN, 1999), percebe-se que as organizações
criam seus valores formando assim uma cultura da organização. A cultura organizacional
pode ser entendida como um conjunto de pressupostos, que um grupo inventa, descobre ou
aprende para lidar com problemas de adaptação externa e integração interna, que são válidos e
ensinados a novos membros como a forma correta de perceber, pensar e sentir em relação a
esses problemas (SCHEIN, 1990; FREITAS, 1991). Pode ser também pensada como um
conjunto complexo de valores crenças e pressupostos coletivamente compartilhados, que
definem os modos pelos quais uma empresa conduz seus negócios, singularizando-a perante
as outras (PETTIGREW, 1996; MOTTA, 2000; CHANLAT, 1992).
A cultura organizacional, por meio de sua significação, comum a todos os seus
membros, possibilita a formalização de práticas administrativas inteligíveis aos participantes
do grupo, e estas são resultado das relações entre os indivíduos das organizações
(BARBOSA, 1996; NELSON; LOUREIRO, 1996). Para Jaime (2002, p. 82) “a cultura
organizacional deve ser vista, simultaneamente, como um texto polissêmico – que os
indivíduos escrevem e reescrevem por intermédio de suas interações cotidianas dentro e fora
do espaço organizacional e um contexto dentro do qual interpretam e dão sentido às suas
experiências no universo do trabalho”. Trata-se de um conjunto de representações construídas
e reconstruídas nas relações cotidianas dentro da organização, que são expressas em termos de
valores, normas, significados e interpretações, visando a um direcionamento comum onde à
organização é vital com uma identidade própria. (FREITAS, 1997)
Fazendo uma compilação dos conceitos de cultura organizacional, é lícito dizer que
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ela pode incluir ideologias, um coerente conjunto de convicções ou suposições, um conjunto
de valores compartilhados, ou um conjunto de pensamentos humanos (SACKMANN, 1992).
Pode ser ainda vista como uma teia de indivíduos conectados fraca e esporadicamente ligados
por suas posições cambiantes em uma variedade de assuntos e circunstâncias (ALCADIPANI;
CRUBELLATE, 2003).
São possíveis de percepção na cultura organizacional três níveis. Nível dos artefatos
visíveis, percebido no ambiente construído das empresas, como o layout, a maneira das
pessoas se vestirem, o nível dos valores que governam o comportamento das pessoas, que
determina o posicionamento dos membros e o nível de pressupostos inconscientes, aqueles
que determinam como os membros de um grupo percebem, pensam e sentem (FLEURY,
1996; SCHEIN, 1990). Desta forma é possível aferir os traços culturais de uma determinada
cultura por meio de sua estrutura, reuniões, formas de comunicação, tecnologia entre outros
(MOTTA, 2000). Ela pode ser simbolizada por meio das normas organizacionais, dos valores
dos ritos e de possíveis heróis organizacionais. Nesse sentido a cultura organizacional, por
meio de seus vários níveis nos sinaliza suas várias subculturas, com seus traços e influências
predominantes. Com isso é possível verificar que não se podem generalizar os
comportamentos organizacionais, em função das diretrizes macros da mesma, mas há que se
considerarem as especificidades culturais inseridas na cultura organizacional como um todo
(ALCADIPANI; CRUBELLATE, 2003).
2.3.3. Importância da cultura organizacional
A cultura organizacional tem sido objeto de estudo constante, visto a sua importância
para o andamento e sucesso das organizações. Uma cultura, qualquer que seja, é formada por
subculturas que muitas vezes apresentam aspectos que não coincidem entre si. Na cultura
organizacional o mesmo acontece, só que numa progressão maior. Nesse sentido uma melhor
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administração da cultura organizacional pode melhorar o desempenho das tarefas conforme os
objetivos organizacionais, visto que muitas vezes as subculturas, acabam não coincidindo com
a nova cultura da organização (ZANELLI, 1997). A cultura nas organizações tem sido fator
determinante do sucesso ou fracasso de várias iniciativas administrativas, sendo destacadas
principalmente a implementação de novas estratégias, aquisições e sociedades, e na
introdução de novas tecnologias (SCHEIN, 1990). Outro ponto importante diz respeito à
condução de processos de socialização frente a novas técnicas de gestão que impactam
diretamente na produtividade das empresas. A cultura serve tanto a sobrevivência da
organização, quando a sobrevivência da comunidade. Ela é o elemento que serve à realização
das tarefas inerentes à adaptação externa (BERTERO, 1996).
Assim faz-se necessário considerar na composição das organizações uma série de
valores, crenças e costumes internalizados nos grupos sociais onde estão inseridos. A
desconsideração das diferenças culturais do entorno significa deixar de lado toda esfera
cultural mais ampla que condiciona a teoria e a prática administrativa (AIDAR et al., 2000). A
maior e mais detalhada pesquisa realizada nesse sentido foi de Hofstede, analisando a
influência dos aspectos culturais em filiais da empresa IBM, espalhada pelo mundo
(BROWN; HUMPHEYS, 1995, FREITAS, 1991). De acordo com Hofstede (1994 p. 09) “A
nacionalidade (assim como o sexo) é um atributo involuntário; nascemos numa família, num
país, e desde que nascemos estamos sujeitos à programação dessa cultura”. Atualmente num
ambiente globalizado onde dificilmente percebem-se organizações que não são influenciadas
por organizações estrangeiras, surge o relacionamento entre a cultura organizacional e a
cultura nacional de cada uma das regiões onde a organizacional está localizada. Esta se dá
fundamentalmente pela significância dos aspectos culturais que não podem ser superados
pelos aspectos econômicos (BARROS; PRATES, 1996). Esta tendência de pesquisa tem sido
explorada devido à evidência de que cada nação tem uma determinada identidade que acaba
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influenciando as organizações. A cultura nacional neste cenário torna-se não determinante,
mas importante na formação da cultura organizacional (BARROS; PRATES, 1996). De
acordo com Aidar et al. (2000 p. 34) “desconsiderar as diferenças culturais nacionais e
regionais, em qualquer análise, significa deixar de lado toda esta esfera cultural mais ampla
que condiciona a teoria e a prática administrativas”.
Sob esta óptica, existe uma dificuldade muito grande em introduzir conceitos de
gestão importados, visto que a cultura de cada país é única e que todos os indivíduos são
influenciados por ela (HOFSTEDE 1983, apud URDAN; URDAN, 2001). Várias pesquisas
têm sido realizadas, em busca da verificação das influências nacionais na cultura das
organizações. Muijen e Koopman realizaram uma pesquisa sobre a influência da cultura
nacional nas organizações frente às novas necessidades mercadológicas, identificando
fundamentalmente aqueles países onde havia uma tendência cultural para a orientação pelas
regras e aqueles que tinham uma orientação para inovação. Para eles é importante se observar
as características culturais para que os dois sistemas de gerenciamento, o antigo e o novo
sejam bem sucedidos (MUIJEN; KOOPMAN, 1994). Outra pesquisa realizada em cinco
países do oeste europeu buscou identificar a influência dos valores nacionais nas organizações
e identificou que as organizações para obterem sucesso criam uma cultura própria em cada
região sendo influenciada pela cultura local e pelos valores organizacionais (CSEH et al.,
2004). Assim quando se analisa uma organização há que se considerar o ambiente cultural
onde esta se encontra pela influência deste no comportamento daquela.
2.3.4. Variáveis culturais brasileiras
Para que se possam identificar as variáveis culturais relevantes na mudança de gestão
municipal no Brasil, faz-se necessário uma retrospectiva histórico-cultural, como forma de
melhor entendimento das organizações públicas brasileiras em si. Ela é importante visto que
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as organizações sofrem grande influência da sua cultura nacional onde estão inseridos e,
consequentemente de seus fundadores (FREITAS, 1997).
A colonização brasileira tem sido utilizada como amparo para a caracterização cultural do
nosso país já que as características culturais remetem àquela época. A formação da população
brasileira tem sua base na trilogia racial – branco, negro e índio, sendo composta desta
maneira de traços culturais dessas três origens (FAORO, 2000; FREYRE, 1963). Durante os
primeiros anos da colonização foram trazidos costumes portugueses, seja por meio da
presença dos homens que aqui se instalaram, ou por meio da Igreja comandando esse
processo. Posteriormente, dá-se o cruzamento dos costumes portugueses com os existentes
dos índios. Este processo ocorreu principalmente pelo cruzamento que ocorreu entre as duas
raças, visto a aptidão dos portugueses para os casamentos racialmente promíscuos, a falta de
mulheres na colônia e à aprovação pública a essas relações (FAORO, 2000; TORERO;
PIMENTA, 2000). Posteriormente, já com a entrada do elemento negro na composição da
população brasileira, para atender a necessidade do sistema econômico escravocrata que aqui
se instalava, inicia-se o processo de penetração da cultura negra na formação cultural
brasileira. Este processo se deu por meio da integração entre negros e brancos pela influência
das negras em constante contato com a casa grande ou dos casamentos informais entre as
raças (FAORO, 2000; FREYRE, 1963). Das três raças principais que compõem a formação
central de nossa população cabe destacar que a branca representada pelo português teve um
destaque e predominância maior. Percebe-se deste modo uma influência bastante forte dos
costumes portugueses por meio da formação e estruturação da sociedade brasileira que tem
seus moldes nas estruturas portuguesas, bem como os sistemas de valores aqui implantados
(FREITAS, 1987). Nesse sentido pode-se afirmar que o Brasil foi colonizado aos moldes
portugueses, sendo considerado uma extensão do Estado português (FAORO, 2000). Com
efeito, a sociedade brasileira pode ser considerada extremamente mista, apresentando
- 60 -
influências fundamentais das raças participantes de seu processo de colonização, o índio, o
branco e o negro africano.
Entretanto o Brasil também sofreu outras influências; foram abrigados holandeses,
poloneses, japoneses, italianos entre outros. Esta imigração se deu em vários momentos,
sendo que o primeiro deles teve como base a substituição dos negros nas lavouras de café,
sendo estes substituídos por italianos que aqui buscavam uma melhor oportunidade de vida.
No período das grandes guerras, imigrantes de várias outras nações buscaram aqui um novo
lugar para reconstruir suas vidas. Assim, à população brasileira já oriunda de uma
miscigenação somam-se novos traços culturais. Cabe ressaltar que estes influenciam nossa
cultura com menos relevância que os traços oriundos das três raças chaves de nossa
colonização.
O Brasil é uma terra que abriga muitas culturas em uma só e que tem trazido esta
característica desde seus primórdios. Assim tem-se a presença de uma cultura com mais de
quinhentos anos de cristalização com sutis alterações, sendo que o seu núcleo continua
fortemente embasado nos cruzamentos iniciais sofridos na nossa colonização. Várias são as
possíveis interpretações e análises dos traços culturais nacionais que tem como base principal
a colonização e o processo de miscigenação ocorrido no Brasil. Serão destacadas as principais
influências culturais encontradas na literatura específica, de forma a direcionar os trabalhos de
pesquisa.
a)
Quanto ao poder
O poder é passível de ser considerado uma capacidade fundamentada sobre controle de
recursos e estende-se a práticas culturais relacionada à adesão, permissão, persuasão
(CLEGG, 1992). O poder institui a relação entre aqueles que detêm os recursos e que, por
conseguinte determinam as condutas e aqueles que devem seguir as regras formuladas pelos
primeiros. Trata-se de uma relação entre dominação e submissão, líderes e liderados onde as
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bases desta são o medo e a certeza que todos temem a mesma coisa (LEBRUM, 1984;
BARROS; PRATES, 1996). O Brasil desde seu descobrimento foi submetido à convivência
com o poder como determinante das ações na sociedade, isto é, desde a “descoberta” do Brasil
e sua posse por parte de Portugal foi instituída uma relação entre poderosos e submissos
(AIDAR et al, 2002).
O poder tem sido percebido como variável marcante na cultura brasileira sobre vários
formatos que ou demonstram claramente o cenário ou nos fornecem sinalizações que nos
permitem concluir a estrutura baseada na autoridade que foi instituída no Brasil. A Igreja
Católica, introduzida no Brasil desde a sua colonização traz consigo toda a carga hierárquica e
consequentemente autoritária. A Igreja e o colonizador consideraram-se sempre superiores
aos nativos do Brasil subjugando seus valores e suas crenças e estes talvez por submissão ou
por superioridade mental não se deram ao trabalho de questionar ou relutar aos mandos,
mantendo-se inertes às solicitações, em reclamar seus possíveis direitos. (AIDAR et al, 2002;
DA ‘ MATTA, 1997). No caso da cultura escravocrata fica clara a divisão de poderes
existente na sociedade onde o dono de engenho é o senhor possuidor de todos os direitos e
dos próprios escravos e estes têm como opção de vida a submissão ao sistema.
Assim percebe-se a formação de uma sociedade com base na divisão entre poderosos e
submissos, líderes e liderados, onde estas duas unidades estão extremamente distantes entre
si. Frente a essa divisão tem-se uma sociedade composta por fortes e fracos, ricos e pobres,
patrões e clientes, uns fornecendo aos outros, numa relação de dependência (DA’ MATTA,
1997; AIDAR et al, 2002; BARROS; PRATES, 1996). Nota-se também que esta distância
entre eles é aceita e acatada pela sociedade de maneira normal. Esta consciência de posição
social fica clara de ser nos costumeiros ditados nacional “um lugar para cada coisa, cada coisa
em seu lugar”, “cada macaco no seu galho” (DA’ MATTA, 1997). Trazendo para o âmbito
organizacional, para Hofstede a aceitação da estrutura hierárquica montada tem como base a
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distância hierárquica que representa o nível de desigualdade aceito nas sociedades e atesta a
tendência da centralização administrativa, isto é o poder nas mãos dos níveis hierárquicos
mais altos. A herança colonial das práticas escravocratas, cria um relacionamento onde o
superior tem total poder de decisão e ação, de ir e vir, e o subordinado deve simplesmente
obedecer às regras estabelecidas (URDAN; URDAN, 2001; AIDAR et al, 2002). No caso
brasileiro, Hofstede verificou um grau muito grande de diferença hierárquica o que vai ao
encontro aos ditados nacionais, atestando uma cultura de poder cristalizada em nossa
sociedade. (HOFSTEDE, 1994; AIDAR et al, 2002; FREITAS, 1991; FLEURY, 1996).
Percebe-se a ploriferação de relações autocráticas e patenalistas na sociedade que
mantêm a divisão social como é fácil de ser verificado por meio do ditado, comumente
utilizado no Brasil: manda quem pode, obedece quem tem juízo. Este cenário demonstra uma
forte relação de submissão onde os mais fracos acatam as determinações do nível hierárquico
mais alto (AIDAR et al., 2002). Esta presença de poder é notada quando se depara com a
postura do Sabe quem está falando? , fortemente caracterizada em nossa sociedade. Esta
expressão é normalmente utilizada em momentos de confronto, como forma de resgatar a
autoridade do indivíduo relacionando-o com algum cargo que impõe respeito e
conseqüentemente poder (BARBOSA, 1992). As relações autoritárias que eram, sobretudo
demonstradas por meio de títulos e dos cargos relacionados a instituições formais, são hoje
mais do que nunca percebidas por meio do poderio capitalista fornecido pelos aspectos
econômicos. Surgem inúmeros doutores por mérito econômico que exercem seu poder sobre
os menos favorecidos. Assim tem-se uma nova forma de manutenção da nobreza e a
hierarquia, com base nos novos recursos de diferenciação social (DA’ MATTA, 1997).
No processo de colonização brasileiro, além dos portugueses que aqui foram enviados
para instituir a presença do governo, Portugal também enviou a Igreja como forma de trazer
para cá valores já instituídos e considerados padrões. Desta forma a Igreja e o Estado formam
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as duas grandes instituições que determinavam o que podia ou não ser feito. A presença
dessas instituições era tão forte que inclusive pendengas familiares tomavam a alçada dessas,
sendo ali decididas questões estritamente do seio familiar. O Brasil sempre viveu a ideologia
das corporações, Estado e Igreja, absorvendo sua ética, suas regras, sua lealdade, desde sua
origem até os dias atuais (DA’ MATTA, 1997). Com o passar do tempo, apesar das alterações
estruturais sofridas são percebidas as mesmas regras na maioria da relação sociais brasileiras.
Com efeito, percebe-se nas organizações brasileiras uma forte tendência ao autoritarismo, à
cristalização da hierarquia e à concentração de poder (FREITAS, 1997; MOTTA, 1987;
PRATES; BARROS, 1997; URDAN; URDAN, 2001). È importante levantar que o poder tem
como característica moldar e modelar o comportamento de uma organização de forma a
garantir a harmonia e o equilíbrio dela. Internamente nas organizações, o poder pode ser
identificado por meio de linguagens e conceitos comuns, demarcações de fronteiras entre os
grupos e elaboração de critérios de inclusão e exclusão, poder e status, intimidade, amizade e
amor, recompensas, punições, ideologias e regiões (BERTERO, 1996). Em específico, o
Estado brasileiro foi criado às luzes da estrutura portuguesa, com base em rígidos costumes
autoritários e em uma forte distância entre aqueles que fazem parte e os que não fazem. Desta
forma, trouxe consigo as amarrações de uma sociedade estratificada onde governantes e
governados se mostravam dissociados, onde as decisões governamentais devem ser acatadas
sem questionamento.
Com o passar do tempo a estrutura de poder do governo começa a influenciar a
organização social brasileira como um todo, onde os fracos passam a buscar o relacionamento
por meio de serviços com os fortes, criando-se uma relação de lealdade e influência entre os
integrantes da sociedade. Da mesma forma inicia-se um processo com base nessas relações e
na lealdade o que gera um contexto onde os poderosos cuidam de seus “servos” concedendolhes privilégios como forma de compensar essa lealdade (BARROS; PRATES, 1996).
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b)
Quanto ao personalismo
Dentro do cenário brasileiro, desde seus primórdios, o relacionamento com as pessoas
certas realmente fazia diferença. A conquista de um lugar para a viagem às “Índias” dependia
fundamentalmente dos contatos certos no governo português ou em outro nível menos nobres,
mas com acesso às embarcações. A determinação dos donatários e a divisão das capitanias
hereditárias também passaram por laços pessoais, como troca de favores pendentes de
Portugal (FAORO, 2000). Assim percebe-se em nossa estrutura a formação da cultura do
favoritismo ou clientelismo onde se consegue um determinado apoio em troca de alguns
favores. Este se encontra permeando todas as relações sociais, servido como base para a
maioria das relações sociais da sociedade brasileira (NOGUEIRA, 1988). Este tipo de
comportamento tem sido marcante em nossa sociedade onde a maioria das decisões
“burocráticas” tem como base a rede de relações pessoais existentes. (BARBOSA, 1992;
RAMOS, 1996; FAORO, 2000). Estas características são facilmente notadas por meio da
história do Barão de Mauá, que para conseguir interagir com os homens de negócio, ingressou
na maçonaria conseguindo, desta forma, relacionamentos que permitiram uma maior
influência nos trâmites de seu interesse (CALDEIRA, 1995).
Assim, tem-se com esses costumes de trocas de interesses a internalização de um
individualismo, onde o que importa são vantagens que cada um pode levar de cada situação.
Com efeito, cada vez mais é incentivada a busca de engajamento em rede, como forma de
busca de vantagens e proteção pessoal (DA’ MATTA, 1997). Nesse sentido percebe-se no
Brasil uma forte tendência de comportamentos tendenciosos onde os interesses individuais
vêm em primeiro lugar. A concessão de vantagens àqueles que estão próximos, isto é, amigos,
parentes. Este comportamento presente até os dias atuais, tem como base as relações
patrimonialistas onde o rei privilegia seus parentes quanto à determinação dos cargos, de
forma que estes amigos representam uma extensão da casa do soberano (FAORO, 2000).
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No que tange à administração pública esta esteve ligada aos interesses dos dominantes
locais desde cedo, sendo condicionada por hábitos, interesses e estilos do mundo privado, que
buscou formatar o espaço público como fonte de privilégios pessoais e grupais e de
distribuição de cargos, benesses e prebendas (NOGUEIRA, 1998). A tendência nacional à
busca de interesses pessoais tem como conseqüência direta uma sociedade caracterizada por
um individualismo, onde as necessidades individuais contam mais que os interesses coletivos
(FAORO, 2000; MOTTA, 2001). A busca de objetivos comuns acaba se dispersando no
Brasil, os direitos e deveres são encarados individualmente de forma que determinados
problemas genéricos só se tornam relevantes quando atingem os indivíduos diretamente.
c)
Quanto ao determinismo
Após a formação social do Brasil e a sua conseqüente estruturação em classes,
percebe-se a cristalização destas, isto é, uma distinção clara frente à possibilidade de cada
indivíduo que as compõe. Este fato é percebido na forma como as estruturas amarravam o
conformismo entre os membros de cada classe social. Assim por mais que negros, índios e
outros buscassem uma mudança, havia constantemente a premissa de que este era um
caminho difícil e praticamente improvável. A premissa de que cada um tem seu lugar faz com
que o conformismo com a situação estabelecida se multiplique por todo o Brasil. Esta é
transmitida por meio da família, escola, onde historicamente foi-nos ensinado que não é
educado fazer muitas perguntas (DA’ MATTA, 1997).
Este processo de conformismo foi comprovado em pesquisa realizada por Hofstede,
onde a questão hierárquica é fortemente aceita pelos brasileiros. Hofstede acrescenta ainda ser
Brasil um país com alto nível de incerteza, onde não prevalece a preocupação com o futuro,
forte resistência a mudanças e constante medo do fracasso (HOFSTEDE, 1994; AIDAR et al.,
2002; ALCADIPANI; CRUBELLATE, 2003). Esse processo de acomodação se remete às
raízes históricas da colonização por meio da influência do índio e sua atitude contemplativa e
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introspectiva, bem como a influência da educação católica, marcada pela pregação da
obediência e da conformidade (AIDAR et al, 2002). Desta forma, o brasileiro em função de
sua trajetória histórica cultural permanece amarrado a algumas regras formais e informais
presentes em nossa sociedade. Novamente podem-se citar ditados como “cada macaco no seu
galho” e “um lugar para cada coisa, cada coisa em seu lugar” (DA’ MATTA, 1997).
d)
Quanto à adaptabilidade
Paradoxalmente o Brasil é conhecido internacionalmente pela sua capacidade de
improvisação, isto é pelo seu jeitinho. Este tem como base o caráter mestiço da cultura
brasileira no que diz respeito à junção de várias tradições que traz inúmeras formas de
perceber um mesmo evento, permitindo uma maior versatilidade (TORRES, 1973). Esta
habilidade tem como origem a própria adversidade com que o brasileiro se defrontou, desde
seu descobrimento, sendo uma forma de adaptar as normas estabelecidas à realidade.
(BARBOSA, 1992; RAMOS, 1996; TORRES, 1973). Assim o jeitinho como habilidade de
adaptação está presente nos mais variados cenários da vida social brasileiro e é usado como
forma de contornar possíveis problemas no seu dia-a-dia (BARBOSA, 1992). Esta habilidade
não é utilizada como imposição ou demonstração de autoridade, mas sim como forma de
negociação e busca de alternativas informais a um determinado problema. A variável
adaptabilidade pode ser percebida hoje também pela flexibilidade dos brasileiros e suas
empresas frente a novos desafios como é o caso de vários empreendedores brasileiros que
conseguem sobreviver, mesmo com tantos desafios. Nesse sentido o Brasil foi considerado o
sétimo país do mundo no que diz respeito ao empreendedorismo pelo Global
Entrepreunership Monitor em 2004 (GEM, 2004). É evidente a capacidade criativa dos
brasileiros quando a eles são dadas ou impostas condições suficientes para tal. O jeitinho
brasileiro permanece até hoje na forma da criatividade para resolver seus problemas, seja na
vida pessoal ou na vida profissional.
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2.3.5. Relacionamento entre as variáveis culturais e as variáveis da nova gestão pública
A nova gestão pública tem como base pressupostos de gestão privadas que não têm
sido utilizados na administração pública. Estes ao serem inseridos nas organizações públicas
podem se chocar com a cultura organizacional instaurada e dependendo de sua aderência a
esta concui-se por uma facilidade ou resistência no processo de mudança. As reformas
administrativas dependem não só das técnicas administrativas empregadas, mas, sobretudo da
cultura existente na região já que esta influência na característica da cultura organizacional
das organizações públicas pode afetar a eficácia das reformas (ROSENBLOOM, 1993;
SIEDENTOPF, 1982; PINO, 2003). Com base na literatura estudada foi possível relacionar
os elementos-chaves para a nova gestão pública, bem como o cruzamento destes com as
variáveis culturais brasileiras presentes na maioria de nossas organizações brasileiras em
maior ou menor grau.
a) Com a relação à reestruturação organizacional
Conforme descrito anteriormente, o processo de reestruturação organizacional pública
tem como objetivo fundamental rever o porquê da existência do Estado e reavaliar seus
processos, com a finalidade de obter-se uma administração mais efetiva frente aos interesses
gerais da comunidade. Como conseqüência percebem-se alterações drásticas nas estruturas
organizacionais, bem como a possível eliminação de tarefas redundantes (OSBORNE;
GAEBLER, 1998). O processo de reestruturação da organização pode afetar diretamente a
cultura instaurada nas organizações públicas. Em primeiro lugar desde a descoberta do Brasil
o Estado apresenta características patrimonialistas e clientelistas, onde privilégios são
constantemente cedidos aos “amigos e parentes do rei” (FAORO, 2000; DA’ MATTA, 1997),
muitos destes por meio de cargos nas organizações públicas. Ou seja, culturalmente falando é
normal à existência de cargos e funções redundantes, devido aos relacionamentos pessoais
- 68 -
que precisam ser recompensados. Nesse contexto, analisar o porquê de cada processo
avaliando inclusive os seus resultados provavelmente baterá de frente com interesses pessoais
que ainda existem na organização pública. A possibilidade de redução de atividades
redundantes pode provocar uma resistência cultural calcada nessa variável.
Da mesma forma a possibilidade de uma reestruturação aliada a uma tendência de
horizontalização, pode afetar diretamente o componente cultural do poder, já que a
diminuição de níveis hierárquicos (horizontalização) elimina o poder de antigos cargos,
fazendo com que a autoridade nas organizações deixe de ser baseada neles, típico do sabe
com quem está falando de Da ’ Matta e tenha a tendência de se basear na competência
profissional. Nesse sentido o processo de reestruturação afeta também a acomodação existente
na sociedade brasileira, que faz com que os funcionários mantenham-se numa determinada
posição profissional, não sendo interessante alterações que possam mudar o “modus
operantis” vigente. A reestruturação vista sob a óptica de flexibilizar a organização pode ter
também resistências práticas em virtude do formalismo existente nas organizações públicas
nacionais em função da herança cultural brasileira.
b) Com relação às práticas privadas
A nova gestão pública pressupõe o uso de técnicas das organizações privadas a fim de
aumentar a eficiência das empresas. Na seqüência, analisar-se-á cada uma delas e seus
possíveis entraves culturais.
Foco no cliente
A teoria de se tratar o usuário do serviço público muito mais do que como cliente,
mas, sobretudo como um cidadão pode esbarrar diretamente na variável cultural personalismo
por meio do clientelismo existente nas organizações públicas. Isto é, as organizações públicas
brasileiras historicamente têm direcionado suas ações a interesses pessoais, gerando
privilégios a grupos específicos envolvidos com organização (FAORO, 2000). Assim o foco
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no cliente pode questionar esses privilégios com mais freqüência e força (FERREIRA, 1996).
A cultura burocrática existente em nosso governo faz com que os processos sejam amarrados
e como conseqüência alguns destes acabem não sendo efetivos para o cliente do Estado – o
cidadão. Paralelamente o processo de amadurecimento dos cidadãos leva-os a questionarem o
formalismo, ação que pode gerar resistência por parte dos funcionários instituídos do poder
característico do sabe com quem está falando? , por exemplo.
Tecnologia da informação
A introdução da tecnologia da informação nas organizações públicas garante o livre
trânsito das suas informações aos diferentes níveis internos e à sociedade em geral. A
transparência pode acabar fazendo com que se eliminem as barreiras burocráticas e permita
um amparo à tomada de decisão. Esta flexibilização acaba esbarrando no formalismo e na
autoridade existentes nas organizações. Assim a partir do momento em que se disponibilizam
informações, por meio de sistemas quebram-se as dependências hierárquicas existentes
(LOJKINE, 1999). Flexibilizando as regras existentes nas organizações públicas, quebra-se o
formalismo. A tecnologia da informação pode encontrar nas organizações públicas uma
limitação quanto à profissionalização dos funcionários relativamente à questões tecnológicas,
pela sua acomodação. Há que se ressaltar, neste ponto que outra característica brasileira é a
sua capacidade de adaptar-se, o jeitinho brasileiro, que tem garantindo o desenvolvimento
técnico no Brasil (BARROS; PRATES, 1996; BARBOSA, 1992).
Planejamento estratégico
O pressuposto básico do planejamento estratégico consiste em prever o futuro com
base no cenário atual. Este processo envolve uma postura profissional que contemple uma
visão da organização como um todo. No caso das organizações públicas inseridas numa
cultura determinística onde a acomodação é característica marcante, percebe-se que a
proposta de mudança no formato de se conduzirem os processos de planejamento pode gerar
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uma resistência cultural. O fato da preocupação do brasileiro ser muito maior com o presente
do que com futuro e normalmente buscarem-se resultados imediatistas (BARROS; PRATES,
1996) pode gerar empecilhos à implementação do planejamento estratégico nas organizações
públicas. O planejamento estratégico pode também se chocar com o formalismo, já que este
tem como foco objetivos pré-estabelecidos, sendo possível o rompimento de regras para que
estes sejam atingidos.
Administração de resultados
A administração pública brasileira traz resquícios da cultura burocrática onde
controles são comuns, concentrados em regras, procedimentos, tarefas. No caso da
administração por resultados pretende-se medir a efetivação das ações públicas. O foco sai
dos procedimentos e vai para os resultados. Ela acaba indo em desencontro com o formalismo
e as formas de controles convencionais da organização, bem como deixando claras as
ineficiências existentes. Na administração por resultados é analisado o resultado geral das
ações públicas. Os resultados individuais têm nessa avaliação um peso muito menor. Com
isso essa nova forma de avaliação começa a desconsiderar as questões individuais atualmente
existentes (BARROS; PRATES, 1996). A mudança da avaliação individual para a grupal,
pode tornar difícil atribuição de promoções com base em relações clientelistas e
patrimonialistas, podendo deste modo gerar resistências quando à mudança.
Empreendedorismo
A nova gestão pública traz consigo a necessidade de uma nova postura organizacional.
É necessário agora ter criatividade, flexibilidade, inovação, iniciativa. Essas características
não se encontram com freqüência em nossas organizações públicas, que têm estruturas
formais e são extremamente deterministas. A introdução de uma postura empreendedora pode
dessa maneira colidir com o formalismo. Os aspectos culturais de acomodação também
podem ser empecilhos, que se contrapõem à postura empreendedora que tem como
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pressuposto de iniciativa e inovação (BARROS; PRATES, 1996). Pode também colidir com
as estruturas de poder existenteS nas organizações públicas, já que o incentivo à criatividade
nas organizações acaba quebrando a regra de submissão existente nelas. O empreendedorismo
quebra também a estrutura hierárquica existente.
Paradoxalmente, a variável cultural adaptabilidade, com base no jeitinho brasileiro,
pode representar um ponto positivo na direção do empreendedorismo, podendo trabalhar
favoravelmente para processo de implementação da nova gestão pública. A adaptabilidade
pode ser identificada na agilidade das organizações privadas frente aos desafios do mercado,
como os vários planos econômicos brasileiros e de seus colaboradores no momento da
integração com técnicas importadas (BARROS; PRATES, 1996).
Parceria público-privada
O processo de parceria pública privada parte do princípio da descentralização de
atividades por meio da desestatização e transferência destas para a empresa privada. Este
processo demanda por parte da administração pública flexibilidade para que seja possível o
seu estabelecimento. A abertura à parceria público -privada pode ser comprometida pela
existência nas organizações públicas das variáveis poder, determinismo e personalismo,
marcadas pelo formalismo, patrimonialismo e acomodação, respectivamente. As novas regras
flexíveis e ajustáveis a cada novo contrato com base na Lei nº 11.079 de parcerias públicoprivados podem mexer com as estruturas formais da administração, bem como com estruturas
patrimonialistas presentes nelas, podendo criar assim resistências à sua implementação.
c) Participação social
A nova gestão pública prevê um amadurecimento da sociedade civil e a ativa
participação desta no controle das ações públicas, travando um relacionamento mais próximo
com a administração pública, participando efetivamente da sua gestão. Este modelo de
parceira demanda por parte da administração pública uma nova forma de se relacionar: uma
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transparência e abertura (GOHN, 2001; KLIKSBERG, 1998). Tradicionalmente o Estado
brasileiro nasceu com a finalidade de atender aos interesses dos grupos no poder (FAORO,
2000), deste modo não houve interesse da participação ativa da sociedade nas questões
administrativas do Estado. A transparência administrativa, bem como o controle social por
parte da sociedade civil provavelmente reduzirão as ações clientelistas e patrimonialistas do
Estado, que caracterizam a variável personalismo. A maior participação social na gestão
poderá se chocar com a variável poder já que ao compartilhar informações e ações será
também compartilhado o poder, o que pode gerar reações por parte da elite política.
Antevê-se também que a maior participação social poderá demandar uma postura
diferenciada por parte dos servidores de forma a melhor atender a sociedade o que pode se
chocar com a postura determinística destes.
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3. METODOLOGIA DA PESQUISA
A metodologia de pesquisa define o quê e como foi realizado todo o trabalho de
pesquisa, desde a concepção até a conclusão (MARCONI; LAKATOS, 1990). A seguir são
relatados os procedimentos metodológicos para a realização dos objetivos propostos.
3.1. Métodos da pesquisa
Dentro do contexto de pesquisa, os métodos podem ser entendidos como a forma por
meio da qual será possível realizá-la e atingir os objetivos esperados (GIL, 1999) envolvendo
uma série de técnicas e métodos que conduzem à pesquisa.
3.1.1. Natureza da pesquisa
No que diz respeito à natureza da pesquisa, esta é considerada aplicada, tendo como
característica principal a sua aplicação prática (MARCONI; LAKATOS, 1990). A área
cultural tem como desafio a sua complexidade o que determinou o direcionamento de uma
abordagem quantitativa e qualitativa que permitiu uma melhor apreensão da realidade
estudada. Este enfoque foi utilizado no trabalho em questão iniciando-se por um
aprofundamento teórico da temática cultural o qual deu sustentação ao levantamento prático
realizado posteriormente. Com vistas a uma melhor validação da pesquisa foram realizados
três estudos de casos, onde foi feita a triangulação de técnicas para coletar os dados
permitindo uma maior consistência, fazendo com que a fraqueza de um método seja
compensada pela do outro (DUNCAN, 1986 apud FLEURY 1997).
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3.1.2. Caracterização da pesquisa
Constitui-se numa pesquisa descritiva e tem base nas características que compõem o
fenômeno estudado. As pesquisas descritivas buscam descrever as características de uma
determinada população e o estabelecimento de relações entre variáveis (MARCONI;
LAKATOS, 1990; GIL, 1999). Inicialmente a pesquisa utilizou um levantamento
bibliográfico que deu amparo teórico, seguindo-se de uma pesquisa de campo, onde foram
coletados dados in natura (SANTOS, 2004). A pesquisa se baseou no uso de questionários,
entrevistas e observação para realizar a coleta de dados. Foi prospectada à temática da cultura
na gestão urbana inter-relacionada com outras áreas como administração, arquitetura,
sociologia, antropologia entre outras, caracterizando assim uma pesquisa interdisciplinar
(PARDINAS, 1977 apud MARCONI; LAKATOS, 1990).
O delineamento da pesquisa se deu por meio de estudos de caso, que permite a
exploração de situações da vida real cujos limites não estão claramente definidos,
principalmente em situações muito complexas (GIL, 1999). Conforme YIN (1994, p.23) “o
estudo de caso é um estudo empírico que investiga um fenômeno atual dentro do seu contexto
de realidade, quando as fronteiras entre o fenômeno e o contexto não são claramente definidas
e no qual são utilizadas várias fontes de evidência”. No caso desta pesquisa as questões
culturais estão estritamente arraigadas, e muitas vezes escondidas na organização sendo assim
necessário um trabalho mais aprofundado, como é o estudo de caso.
Buscando uma maior riqueza na pesquisa foi utilizado o método de multicasos que
pode ser definido como o estudo quantitativo envolvendo mais de um caso, seguido de uma
comparação entre eles (YIN, 1994). Assim um mesmo estudo pode conter mais do que um
simples caso. A evidência de múltiplos casos é freqüentemente mais consistente e os estudos
são considerados mais robustos (YIN 1994; KOHN, 1997).
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3.1.3. Justificativa do método
O uso de multicasos vem sendo utilizado na academia como método que apura os
resultados permitindo ao pesquisador uma melhor interpretação da realidade (KOHN, 1997).
Em específico na área de cultura organizacional podem-se citar estudos que têm utilizado o
cruzamento e aprofundamento das questões por meio de multicasos, como o estudo de
Hofsfede, estudo cultural em subsidiárias da IBM (HOFSTEDE, 1994), estudo realizado
sobre variáveis culturais no setor público no Reino Unido e Egito (BROWN; HUMPHREYS,
1995), estudo sobre a influência da cultura nacional nas empresas, pesquisa realizada em dez
países (MUIJEN; KOOPMAN, 2001).
Da mesma forma o uso de diferentes abordagens técnicas, no caso a entrevista, o
questionário e a observação, permitem a coleta de dados sob diferentes ópticas possibilitando
uma interpretação mais fiel da realidade. A triangulação ou combinação de várias
metodologias consiste no estudo de um mesmo fenômeno, por meio de uso de múltiplas
técnicas para coletar e permitir uma maior consistência, aprofundamento e confiabilidade.
(JICK, 1979 apud FLEURY 1997; SACKMANN, 1992; KOHN, 1997). Permite o
aproveitamento das vantagens e minimização das desvantagens de se utilizar somente um
método, levando a uma melhor compreensão dos fenômenos estudados (SACKMANN, 1992;
DUNCAN; 1986 apud FLEURY, 1987).
3.2. Técnicas da pesquisa
Este item trata a maneira como foi conduzida a pesquisa, bem como das ferramentas
de coleta de dados que foram utilizadas para atingir os objetivos, isto é, quais foram as
técnicas a serem utilizados para isso.
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3.2.1. Fases da pesquisa
O trabalho foi desenvolvido em quatro fases, que permitiu desta maneira o andamento
da pesquisa estruturadamente. Cada uma das fases foi dividida em passos.
a) Primeira fase – referencial teórico
A primeira fase da pesquisa foi justamente aquela que permitiu a sua estruturação,
visto que seu objetivo foi o aprofundamento teórico do tema a ser pesquisado. Ela foi dividida
em dois passos.
Passo 1 - Pesquisa bibliográfica. Consistiu no levantamento de conceitos e teorias a
respeito dos temas: cultura, cultura organizacional, cultura política, gestão urbana, gestão
municipal, nova gestão pública. Ela teve como objetivo principal a busca do referencial
teórico que baseou a pesquisa, bem como a leitura e sua compreensão. Com base nesta foi
possível entender melhor o problema destacado, bem como ter um posicionamento consciente
frente ao objeto estudado. A pesquisa bibliográfica foi realizada por meio de vários meios,
como a busca por livros publicados, periódicos, das respectivas áreas e bases virtuais. Foram
pesquisadas bibliotecas eletrônicas e não eletrônicas.
Passo 2 - Compilação dos conhecimentos adquiridos na pesquisa bibliográfica. Após a
leitura do referencial teórico, foi possível a redação da fundamentação teórica do trabalho
com a finalidade de identificar as variáveis culturais apontadas na literatura como
influenciadores na gestão municipal. O objetivo foi preparar o pesquisador em questão para a
pesquisa, bem como direcionar os trabalhos futuros. O referencial teórico foi elaborado com
base na literatura específica estudada.
b) Segunda fase - preparação
A segunda fase teve como base o resultado da primeira. O objetivo desta fase foi
aplicação da teoria levantada em uma realidade específica. Esta fase foi dividida em quatro
passos.
- 77 -
Passo 3 - Elaboração do protocolo de análise. Com base no levantamento teórico
realizado na fase anterior. Esta etapa teve como objetivo identificar as variáveis que
efetivamente serão pesquisadas. Deste modo foi possível se definir um escopo para a pesquisa
a ser realizada. O protocolo de análise serviu para a definição da estratégia de validação das
variáveis e das formas de sua medição. Estes dados, desta forma agrupados, permitiram a
elaboração de perguntas chaves para a pesquisa.
Passo 4 - Elaboração das ferramentas de coleta de dados. Para se conseguirem os
dados quantitativos com base no protocolo de análise. O objetivo destas foi estruturar a
ferramenta de pesquisa, aprimorando assim seu resultado. Foram elaborados o questionário e
o roteiro de entrevista.
Passo 5 - Realização do piloto da pesquisa. Para que fosse possível a condução da
pesquisa no objeto, foi necessária a validação das ferramentas criadas. O objetivo foi
identificar eventuais falhas nas ferramentas de apoio à coleta de dados. Foi escolhida uma
prefeitura da região de Curitiba, chamada Prefeitura 1 para realização do projeto piloto do
questionário e da entrevista, bem como foi testada a forma de captação dos dados por meio da
observação. Assim dentro da prefeitura escolhida, foi analisada para fins de projeto piloto a
Secretaria de Planejamento e Finanças.
A entrevista realizou-se com base no próprio
questionário e teve como alvo o gestor da Prefeitura.
Passo 6 - Ajuste das ferramentas de coleta de dados. Após a validação dos
instrumentos de coleta de dados, foram destacadas as falhas deles e realizadas as alterações
necessárias. O objetivo desta etapa foi a consolidar a ferramenta de busca de dados.
c) Terceira fase – aplicação
Esta fase consistiu na aplicação da pesquisa nas prefeituras por meio de uma análise
prática, tendo como a coleta de dados quantitativos e qualitativos nas prefeituras selecionadas.
Ela foi composta por três passos paralelos.
- 78 -
Passo 7 - Aplicação do questionário. Foi aplicado o questionário aos servidores das
prefeituras, sendo estes proporcionais a cada secretaria. O questionário conteve perguntas que
buscavam identificar as variáveis culturais: poder, personalismo, determinismo, e as variáveis
da nova gestão pública: reestruturação, práticas privadas, participação social conforme o
protocolo de análise descrito no item 3.3.
Passo 8 - Aplicação das entrevistas. As entrevistas foram aplicadas aos gestores das
prefeituras a partir do roteiro de entrevista, sendo esta realizada via e-mail, devido à
dificuldade de agenda dos gestores.
Passo 9 - Observação assistemática. A observação assistemática consistiu na
observação natural do dia-a-dia da prefeitura, como mero mensageiro. Esta aconteceu durante
toda a pesquisa, em especial na coleta de dados.
d) Quarta fase – documentação
Nesta fase foram feitas as comparações e análises a com base nos resultados obtidos
nas fases anteriores. Ela foi constituída de três passos.
Passo 10 - Tabulação dos resultados obtidos na pesquisa de campo. Consistiu na
organização dos dados em tabelas, de maneira a permitir a verificação das relações que eles
guardam entre si. É a base para a análise quantitativa e qualitativa da pesquisa (MARCONI;
LAKATOS, 1990). Assim o objetivo desta fase foi consolidar os dados coletados de forma a
permitir a sua interpretação. A tabulação foi feita com o auxílio de ferramentas de
informática, facilitando o cruzamento dos dados.
Passo 11 - Interpretação dos dados com base no referencial teórico. Fundamentou as
conclusões da pesquisa. O objetivo consistiu em interpretar os dados à luz da teoria.
Passo 12 - Documentação da pesquisa e elaboração da dissertação. Esta etapa consistiu
na efetiva estruturação do documento da dissertação de forma a permitir a compreensão da
pesquisa.
- 79 -
3.2.2. Instrumentos de coleta de dados
Para uma melhor análise foram utilizados vários instrumentos de coleta de dados que
estão especificados abaixo:
a) Questionário
A técnica do questionário é utilizada para o conhecimento de opiniões crenças,
sentimentos e interesses, e tem a possibilidade de ser aplicável a um grande número de
pessoas, podendo ser respondido com ou sem a presença do pesquisador (GIL, 1999;
MARCONI; LAKATOS, 1990). O questionário foi elaborado com base no referencial teórico
estudado, concentrando-se nas variáveis destacadas deste referencial. Foram utilizadas
somente perguntas fechadas, limitando assim o número de respostas dos respondentes.
Para o piloto foi preparado um questionário, sem o uso de uma escala pré-definida, com
13 perguntas fechadas abordando a relação das variáveis conforme o protocolo de pesquisa
elaborado (o questionário de projeto-piloto encontra-se no Apêndice C do trabalho). Os
questionários foram aplicados diretamente aos servidores em cada um dos setores da
Secretaria de Planejamento da Prefeitura 1, sendo distribuídos pelo secretário de finanças aos
responsáveis de cada um dos setores. Após os ajustes necessários detectados no projeto piloto
(ver item 4.1.3. considerações do piloto) foram realizadas as pesquisas nas Prefeituras 2 e 3.
No questionário final foi utilizada a escala Likert em sua elaboração, a qual se baseia
na formulação de um grande número de proposições e é solicitado ao respondente que se
posicione em relação a elas. Normalmente se trabalha com cinco respostas, indo de uma
posição totalmente favorável a uma posição totalmente desfavorável (GIL, 1999; MARCONI;
LAKATOS, 1990). Foram elaboradas trinta proposições relacionando as variáveis culturais e
da nova gestão pública selecionadas. Cada proposição continha cinco possíveis respostas:
concordo totalmente, concordo parcialmente, indiferente, discordo totalmente, discordo
- 80 -
parcialmente (O questionário pode ser encontrado no apêndice D deste trabalho). O
questionário foi aplicado aos servidores das prefeituras pesquisadas.
b) Entrevista semi-estruturada
As entrevistas foram realizadas com os gestores das prefeituras selecionadas, com
base no roteiro pré-formatado (O roteiro pode ser encontrado no Apêndice E deste trabalho).
A técnica de entrevista se dá por meio de um relacionamento social mais próximo como a
conversação, permitindo uma visão mais ampla e pessoal de informantes chaves (GIL, 1999;
MARCONI; LAKATOS, 1990). Dentre as várias vantagens da entrevista, destaca-se a
oportunidade de se avaliar atitudes, condutas, podendo o entrevistado ser observado
(MARCONI; LAKATOS, 1990). A entrevista foi utilizada para buscar a percepção das
variáveis culturais estudadas pelos gestores das prefeituras. Entende-se aqui como gestor
chave aquele que trabalha à frente da gestão da prefeitura, estando envolvido diretamente com
os novos formatos de gestão pública. Os gestores de cada prefeitura foram identificados de
modo não estruturado. Foi entrevistado um gestor chave por prefeitura, conforme quadro
abaixo:
Quadro 1 – Perfil do entrevistado
Prefeitura
Prefeitura1
Gestor
Secretário administrativo financeiro
Prefeitura 2
Responsável pelo núcleo de planejamento
Prefeitura 3
Secretário de planejamento
Para fins de projeto piloto, foram utilizados os mesmos formulários dos questionários
de forma a validá-los e consolidar o roteiro de entrevistas. Posteriormente foi elaborado um
roteiro com base no protocolo de análise resultando do embasamento teórico. O roteiro foi
composto por 13 perguntas abertas que tratavam do relacionamento entre as variáveis
estudadas, perguntas estas que nortearam a entrevista (O roteiro de entrevista encontra-se no
Apêndice E deste trabalho). As entrevistas realizadas nas Prefeituras 2 e 3 tiveram como base
o roteiro elaborado mantendo assim o alinhamento com as outras ferramentas de coleta de
- 81 -
dados.
A entrevista foi planejada para ser aplicada pessoalmente pelo próprio pesquisador,
entretanto devido à dinâmica diferenciada das prefeituras estudadas, esta foi conduzida
diferentemente em cada estudo de caso. No caso da Prefeitura 1, na fase de projeto piloto, foi
aplicada pessoalmente pelo pesquisador. Nas Prefeituras 2 e 3, formam agendadas as
entrevistas, sendo realizadas visitas à prefeitura para tal, entretanto devido ao grande volume
de trabalho no período da pesquisa as entrevistas não foram efetivadas pessoalmente. Assim
estas foram realizadas remotamente, utilizando o e-mail como meio de comunicação. Deste
modo o roteiro de entrevista em formato de perguntas foi enviado diretamente ao e-mail do
gestor, que após respondê-lo, remeteu ao pesquisador. O relatório das observações pode ser
encontrado no item 4.2.2. deste trabalho. Os métodos de aplicação da entrevista são resumidos
no quadro abaixo:
Quadro 2 – Método da entrevista
Prefeitura
Prefeitura 1
Prefeitura 2
Prefeitura 3
Método
Pessoalmente
Via e-mail
Via e-mail
c) Observações assistemáticas
Foi realizada em paralelo a aplicação do questionário. As observações pessoais
tiveram a finalidade de absorver as informações de situações habituais entre os colaboradores.
Este item é indicado para pesquisas sociais e complexas, e tem como base as percepções
pessoais do pesquisador (GIL, 1999). A observação assistemática (MARCONI; LAKATOS,
1990), também chamada simples, informal, ocasional (GIL, 1999), consiste no registro de
fatos da realidade sem que o pesquisador utilize meios técnicos especiais. Ela se dá de
maneira espontânea conforme os fatos ocorrem. A observação tem como ponto positivo a
absorção dos fatos de modo casual, sem melindrar os membros da organização estudada
(RUDIO apud MARCONI; LAKATOS, 1990; GIL, 1999).
- 82 -
A observação se deu pela integração do pesquisador com os servidores públicos, de
maneira informal. Foram realizadas observações somente nas pesquisas definitivas, isto é nas
Prefeituras 2 e 3. A observação se deu no ambiente das prefeituras onde foram realizadas as
outras etapas da coleta de dados, sendo alvo de observação todos os servidores, envolvidos
direta e indiretamente com a pesquisa, bem como situações do cotidiano das prefeituras. A
observação assistemática foi realizada em várias etapas de modo não estruturado, assim a todo
contato com os membros da prefeitura foram realizadas observações, sendo coletados pontos
pertinentes à pesquisa. O relatório das observações pode ser encontrado no item 4.2.2. deste
trabalho.
3.2.3. Abrangência da pesquisa
A determinação da abrangência da pesquisa estabelece os seus respectivos limites e
dimensões. Deste modo, a pesquisa foi realizada em três prefeituras, localizadas na região
metropolitana de Curitiba com o intuito de levantar e validar as variáveis culturais, permitindo
uma melhor análise dos resultados (GIL, 1999). O uso de vários estudos de casos permitiu
um melhor embasamento para as conclusões da pesquisa. Deste modo foram analisados os
gestores das prefeituras, por meio de entrevistas semi-estruturadas e, em paralelo, foram
analisados os seus funcionários, por meio de questionários. Complementarmente foram
realizadas durante o processo observações assistemáticas de todas aquelas pessoas envolvidas
direta ou indiretamente nas prefeituras.
a) Seleção das prefeituras
Considerando a localização do pesquisador, foi determinada a região metropolitana de
Curitiba como alvo da pesquisa e escolhidas prefeituras dessa região, sendo a primeira para o
projeto piloto e as seguintes para as pesquisas finais. Assim a escolha das três prefeituras teve
como base a conveniência e disponibilidade de participação (GIL, 1999). A partir da escolha
- 83 -
das prefeituras, foi feito contato telefônico seguido de reunião de apresentação da proposta de
pesquisa junto ao delas. Em todas as abordagens houve uma receptividade positiva.
b) Campo de investigação
O campo de investigação foi dividido em duas etapas: a primeira constituiu-se no
projeto-piloto e a segunda, em dois estudos de casos. O projeto-piloto foi realizado em uma
prefeitura da região metropolitana de Curitiba. Foi utilizado, nesta fase, um questionário préformatado sendo acompanhado de uma entrevista semi-estruturada. A segunda parte do
trabalho consistiu em dois estudos de casos. Foram selecionadas duas outras prefeituras, da
região metropolitana de Curitiba, sendo aplicados nestas as três ferramentas de coleta de
dados da pesquisa o questionário, a entrevista e a observação.
c) População e amostra
A pesquisa foi realizada com base nos conceitos estatísticos de forma a dar-lhe
credibilidade. Assim cada estudo de caso foi tratado de maneira isolada de forma a se
determinar um universo e população para cada prefeitura analisada e conseqüentemente uma
amostra para cada um deles. Nesse sentido foi considerado universo ou população o conjunto
definido de elementos que apresentem no mínimo uma característica em comum (MARCONI;
LAKATOS, 1990; GIL, 1999). No caso do projeto-piloto foi considerado como universo
deste o total de servidores que compõem a Secretaria de Administração e Finanças,
localizados na sede desta totalizando 13 servidores, todos concentrados na sua sede principal
da mesma. Nas Prefeituras 2 e 3 foram considerados para o universo do estudo de caso, todos
aqueles servidores que trabalhavam nelas, lotados na sede das suas diversas secretarias. Deste
modo na Prefeitura 2, foi totalizado um universo de 345 servidores e 363 servidores na
Prefeitura 3.
d) Tamanho da amostra
A determinação do tamanho da amostra é uma das etapas mais importantes, visto que
- 84 -
o super-dimensionamento desta acarreta um desperdício de tempo, recursos e o subdimensionamento acarreta a falta de credibilidade e conseqüentemente impossibilidade de
generalização dos resultados ao universo pesquisado (TRIOLA, 1999). A determinação do
tamanho da amostra parte dos conhecimentos estatísticos, onde se consideram, além do
tamanho do universo, o erro permitido para pesquisa, o nível de confiança, a percentagem
com a qual o fenômeno se verifica e a percentagem complementar (MARCONI; LAKATOS,
1990; GIL, 1999; STEVENSON, 1981; KAZMIER, 1982).
Para a determinação da amostra foi utilizada a fórmula para populações finitas n= σ2
*p*q*N / e2 (N-1) + σ2*p*q (GIL, 1999) onde n é o tamanho da amostra; σ2 é o nível de
confiança, expresso em desvios padrão (5); p é a percentagem com a qual o fenômeno se
verifica (3) ; q é a percentagem complementar (97); N é o tamanho da amostra e e2 é o erro
máximo permitido (2,5). A devida fórmula foi aplicada a cada uma das secretarias
conseguindo assim uma amostra estratificada totalizando uma amostra de 18 servidores na
Prefeitura 2 e 19 servidores na Prefeitura 3. Cabe ressaltar que foi garantida a participação de
todas as secretarias que se propuseram a colaborar, mesmo nos casos onde a fórmula
estatística não sinalizava amostra, foi considerado o mínimo de uma participante.
e) Definição da amostra
A definição da amostra consiste na determinação de quantos e quais são os elementos do
universo a ser pesquisado. Como amostra entende-se o subconjunto do universo ou
população, por meio do qual se estimam as características desse (MARCONI; LAKATOS,
1990; GIL, 1999; STEVENSON, 1981; KAZMIER, 1982). Visto que o universo selecionado,
as prefeituras possuem diferentes perfis de elementos e que a escolha de um número
significativo de elementos similares em detrimento de outros poderia tendenciar a pesquisa, a
amostragem também foi estratificada proporcional. A amostragem estratificada proporcional é
aquela que elabora amostras proporcionais o cada subgrupo dos elementos, permitindo a
- 85 -
geração de uma amostra proporcional e heterogênea (MARCONI; LAKATOS, 1990; GIL,
1999; BARBETTA, 1999).
Posteriormente para garantir o mínimo possível de influência pessoal sobre a pesquisa
a composição da amostra foi feita com base no método de amostragens aleatórias simples. A
amostragem aleatória simples é aquela que garante a mesma probabilidade de escolha a todos
os elementos do universo, sendo assim a mais indicada para pesquisas acadêmicas, já que
torna a escolha dos componentes da amostra totalmente imparcial (MARCONI; LAKATOS,
1990; GIL, 1999; STEVENSON, 1981; KAZMIER, 1982). Este método usa como base o
relacionamento da listagem dos componentes do universo a ser pesquisado, devidamente
numerada de forma seqüencial, com uma tabela de números aleatórios (STEVENSON, 1981).
Na pesquisa em questão, foi utilizada uma tabela de números aleatórios gerada com o auxílio
do computador e foram selecionados os números na ordem da direita para esquerda de cima
para baixo.
No caso do projeto-piloto foram aplicados questionários a todos os servidores que se
localizavam na Secretaria no dia do piloto, totalizando oito servidores, dos treze que
compunham a secretaria. Para a composição da amostra no caso da Prefeitura 2 foi
disponibilizada pela secretaria de recursos humanos uma lista com o nome dos servidores,
bem como a lotação de cada deles, para ser trabalhada internamente na Prefeitura. Com base
nestas listas foram selecionados somente aqueles que se localizavam nas sedes de cada uma
das secretarias, gerando-se uma nova tabela. Esta tabela foi numerada em ordem crescente e
selecionados os servidores com base na tabela de números aleatórios geradas em paralelo no
computador. Na Prefeitura 3, devido à falta de uma listagem formal, foi improvisada uma para
cada secretaria, a partir da coleta dos nomes dos seus integrantes; com base nesta listagem foi
selecionada a amostra seguindo a mesma metodologia utilizada na Prefeitura 2.
f) Limitações da abrangência
- 86 -
Em função do prazo e das distâncias territoriais bem como da falta de interesse por
parte da maioria das prefeituras, o trabalho foi limitado a três prefeituras, limitando assim a
possibilidade de validação do mapa de variáveis analisadas. Nas prefeituras estudadas não
houve a possibilidade de se trabalhar com um universo maior, devido à dificuldade de
localização das pessoas, isto é, não se sabia onde os servidores trabalhavam, pelas constantes
mudanças de lotação. Cabe ressaltar a dificuldade de adesão à pesquisa por parte das
prefeituras em virtude da recente mudança de governo. Nas três prefeituras analisadas não
houve alteração de prefeito nas eleições de 2004.
3.3. Protocolo da análise da pesquisa
O protocolo de pesquisa consiste em uma ferramenta tática que aumenta a
credibilidade de uma pesquisa de estudo de caso. Sua intenção máxima é guiar o investigador
na realização do estudo de caso, garantindo que ele mantenha o foco da pesquisa (YIN, 1994).
Normalmente o protocolo apresenta uma visão geral do projeto do estudo de caso (questões
relevantes ao estudo); os procedimentos de campo; as questões do estudo de caso (questões
específicas que o investigador deve ter em mente na coleta dos dados, fontes especiais de
informações para responder a cada questão); e guia para o registro do estudo de caso (alguma
informação bibliográfica e outras documentações), (YIN, 1994).
3.3.1. Variáveis culturais do protocolo de análise da pesquisa
Para direcionar a pesquisa foram selecionadas quatro variáveis culturais analisadas por
meio de comportamentos que as caracterizem nas prefeituras.
Quadro 3: Variáveis culturais
Variáveis
Comportamentos
característicos
Referencial teórico
- 87 -
Poder
Autoridade
Hierarquia
Submissão
Formalismo
Personalismo
Clientelismo
Patrimonialismo
Determinismo
Acomodação
Adaptabilidade
Flexibilidade
Adaptação
Criatividade
HOFSTEDE 1994; MOTTA 1997; MOTTA 2001; BARROS;
PRATES 1997; FLEURY; FISCHER 1996; BARBOSA 1992;
BERTERO 1996; CLEGG 1992; DA’ MATTA 1997; MOTTA
2001; COIMBRA 1972;; LEBRUM, 1948; AIDAR et al, 2000;
URDAN ;URDAN, 2001; FREITAS, 1997, NOGUEIRA, 1988,
RAMOS, 1996, CALDEIRA, 1995. AIDAR et al, 2000,
HOFSTEDE, 1994.
PRATES; BARROS 1997; BARBOSA 1992; FREITAS 1997,
HOFSTEDE; 1994; ALVARENGA 2003; MOTTA 2001;
MARTINS 1997; DA MATTA 1997; MOTTA 2001. FAORO,
2000; NOGUEIRA, 1988; RAMOS, 1994; CALDEIRA, 1995;
TORRES, 1973.
HOFSTEDE 1994; BARROS; PRATES 1997; BARBOSA 1992;
MOTTA; CALDAS 1997; FREITAS 1997; COIMBRA 1972;
AIDAR et al, 2000; RAMOS, 1996, TORRESA, 1973;
DA’MATTA, 1997, HOFSTEDE, 1994, AIDAR et al, 2000,
PRATES; BARROS 1997; BARBOSA 1992; FAORO, 2000,
ALCADIPANI; CRUBELLATE, 2003.
BARROS; PRATES 1997; BARBOSA 1992; MOTTA; CALDAS
1997; FREITAS 1997; ALVARENGA 2003; COIMBRA 1972;
AIDAR et al, 2000; RAMOS, 1996, TORRESA, 1973.
3.3.2. Variáveis da nova gestão pública do protocolo de análise da pesquisa
Para direcionar a pesquisa foram selecionadas três variáveis relacionadas com a nova
gestão pública. Estas variáveis foram analisadas por meio de comportamentos ou ações que
podem caracterizar as prefeituras.
Quadro 4: Variáveis da nova gestão pública
Variáveis
Comportamentos
característicos
Reestruturação
Descentralização
Realinhamento
Reengenharia
Referencial Teórico
JONES; THOMPSON, 2000. OSBORNE; GAEBLER, 1992;
FERLIE, 1999; OSBORNE; GAEBLER, 1992; DRUCKER,
1999; ALBUQUERQUE, 1995, HEEKS, 2000; PEREIRA,
1997; FERREIRA, 1996; PIMENTA, 1998, MARINI, 2002;
KLIKSBERG, 1998; STONER; FREEMAN, 1982; BELTRÃO,
1984
Práticas Privadas
Foco
no
cliente
Tecnologia
da
informação
Planejamento
estratégico
Administração por
resultados
Empreendedorismo
LOUREIRO; ABRUCIO, 2003; OSBORNE; GAEBLER, 1992;
FERLIE, 1999; MARINI, 2002; PINO 2003; BOX; SAGEM,
1998; BEVIR; RHODES ; WELLER, 2003; JALLE, 2003;
DEBRANT ; DEBRANT, 2003;GARCES E SILVEIRA, 2002;
FERREIRA, 1996; MARTINS, 1997; PFEIFFER, 2000,
MARCELINO, 2002; FERGUSON,2002, FREY, 2002;
GEISELHART, 1998; MAXIMIANO, 2000, CERTO;PETER,
1983, DOWBOR, 1999, BELTRÃO, 1984, BRASIL, 2004;
BRASIL, 1995
Participação Social
Abertura à sociedade
OSBORNE; GAEBLER, 1992; FERLIE, 1999; PINO, 2003;
MARINI, 2002, BOX E SAGEM, 1998; PEREIRA, 1998,
BRASIL, 2002b, FRANCO, 1999, DOWBOR, 1999.
- 88 -
3.3.3. Relacionamento entre as pesquisadas
Para facilitar a análise dos resultados, foi elaborado o cruzamento das variáveis culturais com as variáveis da nova gestão pública.
Quadro 5: Relacionamento entre as variáveis culturais e as variáveis da nova gestão pública
Variáveis
Variável nova gestão Estratégia de análise (o que Perguntas no questionário
culturais
pública
medir)
relacionadas
Personalismo
Reestruturação
Concentração de poder x Pergunta 22 - Usam-se freqüentemente a autoridade e a hierarquia como meio de solucionar
Determinismo
organizacional
resolução de problemas
conflitos entre pessoas ou departamentos.
Adaptabilidade
Pergunta 21 - Na prefeitura procura-se avaliar o trabalho à medida que se desenvolve, a fim de
Poder
detectarem situações em que esses estímulos possam ser proporcionados.
Poder x delegação hierarquia x Pergunta 30 - As pessoas trabalham por si sós. O controle é exercido apenas excepcionalmente,
tomada de decisão
aparecendo, sobretudo nas ocasiões em que problemas se manifestam.
Rigidez x mudanças
Rigidez x reestruturação
Pergunta 18 - A administração pública municipal tem sofrido constantes alterações administrativas
nos últimos anos que podem ser consideradas necessárias e positivas.
Pergunta 28 - A dificuldade de relacionamento entre as prefeituras e as organizações privadas se
dá principalmente pela falta de flexibilização das prefeituras.
Pergunta 14 - As exceções a regras só podem ser realizadas mediante autorização do superior
imediato de cada colaborador.
- 89 -
Determinismo
Poder
Personalismo
Foco no cliente
Interesses
pessoais
profissionalismo
x
Decisões pessoais x resultados
Poder
Determinismo
Adaptabilidade
Determinismo
Tecnologia
informação
Planejamento
estratégico
da
Pergunta 10 - Frequentemente as solicitações, independentemente de seu caráter, esbarram na
hierarquia para serem atendidas.
Pergunta 7 - O atendimento às pendências é realizado estritamente dentro das regras.
Pergunta 4 - Os procedimentos da prefeitura atendem a totalidade das demandas atuais da
sociedade.
Pergunta 3 - Frente a uma solicitação de caráter urgente todos os colaboradores, independente do
cargo, estão autorizados a resolvê-la prontamente.
Pergunta 2 - Frequentemente surgem exceções aos processos convencionais e são rapidamente
acrescentadas aos processos da prefeitura.
Pergunta 1 - Quando surge alguma solicitação à prefeitura que foge aos padrões pré-estabelecidos
a ação da maioria dos colaboradores é encaminhá-la ao superior imediato.
Pergunta 19 - Tudo o que a prefeitura realiza é compartilhado com o cidadão.
Pergunta 17 - O critério de escolha dos prestadores de serviços da prefeitura se dá rigorosamente
por meio de dos fatores legais não importando possíveis relacionamentos existentes.
Pergunta 16 - Alguns cargos são nomeados com base no relacionamento pessoal de cada pessoal.
Favoritismo x função do Estado
Pergunta 11 - É dado tratamento diferenciado ao atendimento a solicitações somente quando estas
geram impactos na sociedade.
Pergunta 9 - Na administração pública municipal atendimento a exceções com base em interesses
pessoais nunca acontecem.
Pergunta 8 - As nomeações de funções específicas ocorrem com base no perfil profissional de cada
colaborador.
Poder x democratização
informação
da
Pergunta 29 - Normalmente a tecnologia da informação (informática) garante a disseminação das
informações, entretanto ela acaba diminuindo o poder hierárquico dos colaboradores.
x
Pergunta 27 - A prefeitura possui objetivos de longo prazo pré-determinados e todos os conhecem.
Pergunta 21 - Na prefeitura procura-se avaliar o trabalho à medida que se desenvolve, a fim de
detectarem situações em que esses estímulos possam ser proporcionados.
Visão o longo
determinismo
prazo
- 90 -
Personalismo
Determinismo
Administração
resultados
Poder
Determinismo
Adaptabilidade
Empreendedorismo
de
Decisões pessoais x resultados
Pergunta 5 - Ocasionalmente os prestadores de serviços são contratados devido ao relacionamento
pessoal com a Prefeitura.
Pergunta 8 - As nomeações de funções específicas ocorrem com base no perfil profissional de cada
colaborador.
Pergunta 16 - Alguns cargos são nomeados com base no relacionamento pessoal de cada pessoal.
Pergunta 17 - O critério de escolha dos prestadores de serviços da prefeitura se dá rigorosamente
por meio de fatores legais não importando possíveis relacionamentos existentes.
Acomodação x iniciativa
Pergunta 25 - As idéias e sugestões feitas pelo pessoal são aceitas apenas quando estão de acordo
com normas e rotinas vigentes na empresa. Caso contrário são rejeitadas.
Pergunta 6 - As mudanças ocorridas nas prefeituras têm criado insegurança aos servidores
públicos, devido a possível flexibilização das regras estabelecidas.
Pergunta 24 - Na prefeitura os colaboradores procuram comprometer-se apresentando novas
idéias, opiniões ou sugestões.
Pergunta 23 - Na prefeitura qualquer idéia sugerida é ouvida.
Pergunta 13 - É constante na prefeitura o incentivo à criatividade nas organizações públicas.
Pergunta 12 - Os servidores públicos, em sua maioria, estão dispostos a enfrentar desafio em prol
do bem estar da população.
Capacidade de
acomodação
Personalismo
Determinismo
Poder
Participação Social
adaptação
x
Concentração de poder
participação popular
x
Pergunta 26 - O usuário do serviço público tem livre acesso à Prefeitura.
Pergunta 15 - A participação da sociedade na gestão da prefeitura é vista como um avanço
administrativo.
- 91 4. ANÁLISE DAS PREFEITURAS
A análise das prefeituras consiste na verificação prática das variáveis selecionadas
na literatura estudada. Foram escolhidas para este estudo três prefeituras de cidades da
região metropolitana de Curitiba. Foi elaborado um projeto piloto em uma das
prefeituras chamada Prefeitura 1 e análise em duas outras prefeituras (Prefeitura 2 e
Prefeitura 3).
4.1. Projeto piloto
O projeto-piloto consistiu na primeira fase da análise prática, onde a pesquisa foi
submetida a um teste. Este teve a finalidade de validar os instrumentos de pesquisa
permitindo assim a percepção de possíveis erros e conseqüentemente os ajustes. O
projeto piloto ajuda a refinar o plano de coleta de dados com respeito à satisfação dos
dados e os procedimentos a serem seguidos (YIN, 1994). Consiste justamente na
aplicação dos instrumentos de pesquisa em uma realidade de menor dimensão. Esta fase
foi de primordial importância, visto que sem ela a pesquisa poderia ter sido aplicada na
amostra real e não corresponder às expectativas do trabalho.
Foi realizado em uma prefeitura de um município da região metropolitana de
Curitiba criado em 25 de janeiro de 1961, localizado na região Leste do Estado do
Paraná, Sul do Brasil. O município possui 16.166 habitantes com representantes de
grupos étnicos diversos, com predominância de Italianos, Portugueses, Poloneses e
Alemães e mais recentemente de sulistas e nordestinos. A prefeitura em questão possui
atualmente 520 servidores, divididos em várias sedes.
- 92 4.1.1. Análise dos resultados do questionário
Como o projeto piloto tem como objetivo detectar as falhas do processo de coleta de
dados, vale ressaltar que em função do uso de ferramentas de coleta de dados
preliminares, nem todas as variáveis culturais e da nova gestão pública puderam ser
exploradas. Serão relacionadas somente as variáveis identificadas no projeto piloto.
a) Análise das variáveis culturais
I. Poder
Autoridade
A autoridade pode ser percebida pela vinculação das alterações processuais na
pessoa do superior imediato, sendo que só ele pode autorizá-las.
Hierarquia
A hierarquia é percebida por meio da dependência do superior imediato já que
metade dos entrevistados direcionaria as exceções diretamente aos superiores para
serem avaliadas, não se mostrando dispostos a romper com aos padrões préestabelecidos. Cabe ressaltar que metade dos respondentes estaria disposta a resolvê-la
imediatamente.
Submissão
Por meio da pergunta 8 (Frente a uma necessidade extrema social, justificada, você
estaria disposto a agir fora da regra:) é possível identificar a submissão na Prefeitura 1
já que 75% dos respondentes não estariam dispostos a agir fora da regra frente a uma
necessidade extrema social, e somente 12,5% estariam dispostos a agir, o que pode
caracterizar a variável poder na Prefeitura 1.
Formalismo
O formalismo é percebido na Prefeitura 1 pelo um rigor quanto às regras e
- 93 procedimentos, seja por meio da condução das solicitações estritamente dentro das
regras ou pela dificuldade de implementação de mudanças sugeridas. A dependência do
atendimento a uma solicitação, mesmo quando se tratando de necessidade extrema e
justificada, que foge aos padrões pré-estabelecidos de autorização de superiores, pode
demonstrar a rigidez das regras na Prefeitura 1.
II. Personalismo
Clientelismo
A pergunta 5 (No que diz respeito à priorização de resolução das pendências,
quantas vezes esta se dá em função dos interesses das partes envolvidas?) permite uma
percepção dos fatores de atendimento ressaltando-se os interesses pessoais nesse
contexto. Nesse sentido 87,5 % dos entrevistados afirmam que acontece priorização em
função de interesses pessoais, somente 12,5% afirmam que isto nunca acontece.
Percebe-se uma pequena incoerência com a questão 13 (No que diz respeito ao
atendimento a exceções com base em interesses pessoais, estas ocorrem), onde 62,5%
afirmam que nunca acontece atendimento a exceções com base em interesses pessoais e
37,50% afirmam que estas ocorrem ocasionalmente. Assim podemos concluir que a
variável clientelismo encontra-se presente na Prefeitura 1.
Patrimonialismo
Ao se atrelar o patrimonialismo à contratação de prestadores de serviços nota-se que
37,5% declaram serem eles contratados mais de quatro vezes, o que pode sinalizar certa
preferência na Prefeitura1 quanto aos prestadores de serviços e 50% não se posicionam,
o que pode sinalizar ou um desconhecimento ou um receio de se posicionar.
Paralelamente, somente 12% dos respondentes afirmam que nomeações e alocações em
projetos dependem da rede de relacionamento pessoal, e 100 % dos respondentes
afirmam que o método de escolha dos prestadores de serviço se dá pelo preço. Deste
- 94 modo pode-se afirmar, preliminarmente, que o patrimonialismo é percebido na
Prefeitura 1, entretanto não se apresenta como forte fator cultural na Prefeitura 1.
III. Determinismo
Acomodação
No que diz respeito a sugestões de mudanças ou adaptação dos processos da
Prefeitura 1 75 % dos respondentes afirmam que o fazem às vezes e 25 %
ocasionalmente, caracterizando certa acomodação na Prefeitura 1. Nesse sentido 75%
dos respondentes declaram que nunca estariam dispostos a agir fora da regra, mesmo
numa necessidade extrema social. Da mesma forma 87,5 % dos respondentes acreditam
que os procedimentos da Prefeitura 1 foram institucionalizados entre 3 a 5 anos, o que
também pode caracterizar uma certa acomodação por parte da Prefeitura 1.
IV. Adaptabilidade
Flexibilidade
A flexibilidade da Prefeitura 1 pode ser percebida pela agilidade com que agem
frente a uma nova solicitação. Nesse sentido 87,5 % dos respondentes declaram há
adaptação imediata, caracterizando sua grande flexibilidade. Da mesma forma percebese um consenso com que a Prefeitura 1 atende as demandas da sociedade.
Adaptação
Com base na pergunta 3 (Frente a uma solicitação de caráter urgente que se trata de
uma exceção, qual a sua ação?), 87,5% dos entrevistados se posicionam de modo a
atendê-la prontamente independentemente de uma autorização superior, o que
caracteriza o comportamento de iniciativa e adaptabilidade na Prefeitura 1.
Paralelamente no que diz respeito à busca de melhoria da Prefeitura 1 quanto às
alterações na contratação e estabilidade dos servidores públicos, 62,5% se posicionam
indiferentemente ao mesmo, e 25% se sentem incomodados com a questão, o que pode
- 95 caracterizar uma pré-disposição à adaptação.
Criatividade
Percebe-se por parte da Prefeitura 1 um incentivo à criatividade , por meio da
aceitação e implementação das sugestões, entretanto somente 75 % dos respondentes
afirmam que, fazem sugestões às vezes e 25 % ocasionalmente, o que pode caracterizar
uma ausência de iniciativa a criatividade por parte dos servidores desta prefeitura.
b) Análise das variáveis da nova gestão pública
I. Reestruturação
Descentralização
Considerando-se a descentralização como o nível de delegação existente na
prefeitura, fica evidente por meio da pergunta 1 (Quando surge alguma solicitação à
prefeitura que foge aos padrões pré-estabelecidos qual é a sua ação?), que na Prefeitura
1 existe um forte processo centralizador, já que metade dos respondentes depende do
um superior imediato no momento de fugir aos processos estabelecidos. Vale ressaltar
que metade dos respondentes demonstra uma postura pró-ativa, para resolver questões
fora das regras.
Realinhamento
Com a pergunta 7 (Quando alguma solicitação ocorre, frequentemente, a
organização busca a melhoria e adequação de suas regras de forma), nota-se que a
Prefeitura 1 tem se preocupado com seu alinhamento frente aos novos cenários. Nesse
sentido 87,5 % dos respondentes declaram que a Prefeitura 1 se adapta imediatamente,
caracterizando sua flexibilidade. A Prefeitura 1 tem se mantido próxima da realidade de
sua comunidade, alinhando-se as demandas desta, já que 100 % dos respondentes
consideram que os processos atuais atendem as necessidades e somente 25% acreditam
- 96 que os processos atendem somente às vezes.
Ainda nesse sentido, 62,5% dos
respondentes consideram que surgem exceções aos processos só ocasionalmente. Assim
percebe-se que a Prefeitura 1 tem buscado um re-alinhamento e que este tem mantido a
Prefeitura 1 em constante sintonia com suas demandas. Cabe ressaltar que, de acordo
com 87,5 % dos respondentes, os procedimentos da Prefeitura 1 foram
institucionalizados entre 3 a 5 anos, o que pode caracterizar uma certa cristalização
organizacional, contrária ao realinhamento.
Reengenharia
No que diz respeito à busca de melhoria dentro da prefeitura quanto às alterações na
Prefeitura 1 em principal quanto à flexibilização da contratação, percebe-se que 62,5%
se posicionam indiferentemente a ela, e somente 25% se sentem incomodados com a
questão o que pode caracterizar uma pré-disposição à alteração dos processos vigentes.
Paralelamente quanto às alterações administrativas da organização pública, 87,5 % as
consideram necessárias, e 12,5 % as considera positivas o que podem sinalizar uma
consciência da necessidade destas.
II. Práticas Privadas
Administração por resultados
Fica clara uma preocupação com os resultados pelo fato da importância do perfil
profissional dos servidores na escolha destes, totalizando 87,5% dos respondentes,
sendo que somente 12,5% afirmam que depende da rede de relacionamento pessoal.
Pode-se afirmar que a administração por resultados encontra-se em fase preliminar na
Prefeitura 1.
Empreendedorismo
São evidentes o incentivo e o aceite de sugestões de mudanças ou adaptação dentro
da prefeitura, percepção confirmada por 100% dos respondentes. Entretanto percebe-se
- 97 que os servidores não costumam participar com sugestões, já que 75% afirmam que
sugerem mudanças em processos às vezes e 27 % ocasionalmente. Pode-se afirmar que
existe uma iniciativa ao empreendedorismo por parte da prefeitura, o que não é
percebido por parte dos servidores.
4.1.2. Análise da entrevista
De acordo o gestor entrevistado, a Prefeitura 1 é relativamente flexível, com olhos
nas necessidades da sociedade como um todo, destacando que a maioria dos seus
processos atuais atende as necessidades da organização. No que diz respeito aos
aspectos de influências pessoais, estes acontecem ocasionalmente na Prefeitura 1.
4.1.3. Considerações sobre o projeto piloto
O projeto-piloto concentrou-se no questionário sendo que foi utilizado como base
para as entrevistas. Após o piloto, foi possível verificar a necessidade de uma
metodologia estruturada de composição da amostra de forma a garantir a
impessoalidade. Quanto ao questionário percebe-se que ele, não conseguiu abordar a
totalidade do protocolo de pesquisa o que exigiu uma grande alteração na sua estrutura.
Na entrevista, o uso do questionário limitou a exploração da ferramenta de coleta de
dados, reduzindo a entrevista a mais um questionário respondido. Assim nota-se que a
falta de um roteiro compromete os resultados da entrevista. O piloto mostrou que a
pesquisa ainda não estava madura para ir a campo, fazendo com que o pesquisador se
concentrasse no protocolo de pesquisa, norteando a elaboração das ferramentas para a
análise.
- 98 4.2. Análise das prefeituras
A análise prática consistiu no estudo de multi-casos. Foram analisadas duas
prefeituras, utilizando-se os mesmos instrumentos de pesquisa, permitindo assim uma
comparação entre os casos.
4.2.1. Perfil das prefeituras
A Prefeitura 2 é de um município criado em 11 de fevereiro de 1.890 e está
situado as margens do Rio Iguaçu, é cortada pela BR-476 - Rodovia do Xisto, via de
interligação da Região Sudoeste do País. Está a 27 km do centro de Curitiba que faz
parte da região metropolitana de Curitiba. Atualmente sua população é de
104.284 habitantes, é formada por descendentes dos primeiros habitantes da região (luso
brasileiros, índios e negros) por descendentes de imigrantes poloneses, italianos,
ucranianos, sírios, alemães, japoneses e por migrantes vindos de outras regiões, atraídos
pela industrialização, a partir da década de 70. A prefeitura em questão possui
atualmente 4.530 servidores, sendo que estes estão divididos em várias sedes.
A Prefeitura 3 é de um município da região metropolitana de Curitiba, criado em
16 de julho de 1852, que está situado a 15 km do centro de Curitiba, estategicamente
cortado pela BR277 e pela BR 376. Possui atualmente 227.994 habitantes, formada
descendentes de índios de imigrantes predominantemente por portugueses e espanhóis
Possui atualmente cerca de 4.000 servidores, sendo que estes estão divididos em várias
sedes.
4.2.2. Resultados do questionário nas prefeituras
A primeira parte do questionário buscava informações referentes ao perfil de cada
- 99 respondente possibilitando o seu delineamento.
Quanto ao cargo dos vários respondentes, percebe-se na Prefeitura 2 e na Prefeitura
3 a predominância do cargo auxiliar administrativo com 23,81% e 29,41%
respectivamente dos respondentes conforme planilha abaixo:
Tabela 1: Cargo dos respondentes
Cargo
Auxiliar Administrativo
/ Agente administrativo /
Assistente
administrativo
Coordenação
Oficial Administrativo I
Fisioterapeuta
Assessor Financeiro
Telefonista
Assessor Especial
Desenhista
Servente
Comissionado
Arquiteta
Guarda Municipal
Chefe de Cerimonial
Chefe divisão
diretora
Técnico
Pedagoga
Psicóloga
Nda
Prefeitura 2
%
Resp.
Prefeitura 3
%
Resp.
23,81%
4,76%
4,76%
4,76%
4,76%
4,76%
4,76%
4,76%
4,76%
4,76%
4,76%
4,76%
4,76%
-
4
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
9,52%
2
29,41%
5,88%
11,76%
17,65%
5,88%
11,76%
5,88%
5,88%
6
1
2
3
1
2
1
1
Quanto ao tempo de serviço na prefeitura, os servidores da Prefeitura 2 são
servidores públicos em sua maioria de 2 a 5 anos, perfazendo um percentual de 38,10%.
Nota-se também um número expressivo de servidores que trabalham de 6 a 10 e anos e
um número significativo de 11 a 15 anos, ambos com 19,05%. Na Prefeitura 3 percebese um aumento de tempo de serviço dos respondentes sendo que sua maioria tem de seis
a dez e onze a quinze anos de serviço, perfazendo respectivamente 29,41% e 23,53% ,
conforme tabela abaixo:
- 100 Tabela 2: Tempo de serviço público
Prefeitura 2
Servidor público
a
%
0a1
4,76%
2a5
38,10%
6 a 10
19,05%
11 a 15
19,05%
16 a 24
0,00%
25 a 30
0,00%
31a 35
0,00%
36 a 40
0,00%
Nda
19,05%
Prefeitura 3
Resp.
1
7
3
3
0
0
0
0
3
%
0
0
29,41%
23,53%
11,76%
5,88%
11,76%
0
0
Resp.
0
0
6
4
2
1
2
0
0
A faixa etária dos servidores da Prefeitura 2 está concentrada entre 31 e 35 anos,
representando 33,33% dos respondentes, sendo também expressivo o número de
servidores na faixa etária de 26 a 30 anos, representando 19,05 %. Na Prefeitura 3
percebe-se que dos respondentes apresenta-se na faixa etária de 36 a 40 anos de idade,
conforme tabela abaixo:
Tabela 3: Idade dos respondentes
Idade
18-25
26-30
31-35
36-40
41-45
46-50
nda
36 a 40
Nda
Prefeitura 2
%
4,76%
19,05%
33,33%
14,29%
4,76%
4,76%
19,05%
0,00%
0,00%
Resp.
1
3
6
3
1
1
3
0
0
Prefeitura 3
%
Resp.
0,00%
0
5,88%
1
5,88%
1
23,53% 4
5,88%
1
17,65% 3
23,53% 4
0
0
17,65% 3
No que diz respeito a sexo há-se uma predominância feminina em ambas as
prefeituras, conforme tabela abaixo:
Tabela 4: Sexo dos respondentes
Sexo
Feminino
Masculino
nda
Prefeitura 2
%
52,38%
28,57%
19,05%
Resp.
9
5
3
Prefeitura 3
%
Resp.
58,82% 11
23,53% 4
17,64% 3
- 101 -
Na segunda parte do questionário, analisa-se a existência das variáveis culturais
e das variáveis da nova gestão pública selecionadas na organização.
Na primeira pergunta (Quando surge alguma solicitação à prefeitura que foge
aos padrões pré-estabelecidos, a ação da maioria dos colaboradores é encaminhá-la ao
superior imediato), analisando-se a sua dependência hierárquica, relacionando-a à
rigidez frente à reestruturação necessária à nova postura das prefeituras. Nota-se que na
Prefeitura 2 e na Prefeitura 3, a maioria dos respondentes concorda com a afirmação
colocada, sendo 52,38% na Prefeitura 2 e 76,47% na Prefeitura 3, conforme tabela
abaixo:
Tabela 5: Dependência hierárquica
Respostas
Concordo totalmente
Concordo parcialmente
Indiferente
Discordo parcialmente
Discordo totalmente
NDA
Prefeitura 2
%
52,38%
38,10%
4,76%
4,76%
0,00%
0%
Resp.
9
7
1
1
0
0
Prefeitura 3
%
Resp.
76,47% 15
23,53% 4
0,00%
0
0,00%
0
0,00%
0
0%
0
A segunda pergunta (Freqüentemente surgem exceções aos processos
convencionais e são rapidamente acrescentadas aos processos da prefeitura), que buscou
analisar a rapidez da prefeitura frente às mudanças ou exceções. Percebe-se na
Prefeitura 2 que a maioria discorda da afirmação, sendo 52,3% totalmente e 4,76%
parcialmente; e na Prefeitura 3 a maioria concorda, sendo 5,88% totalmente e 58, 82%
parcialmente com a afirmação conforme a tabela abaixo:
Tabela 6: Adaptação das prefeituras
- 102 -
Respostas
Concordo totalmente
Concordo parcialmente
Indiferente
Discordo parcialmente
Discordo totalmente
NDA
Prefeitura 2
%
Resp.
14,29%
3
19,05%
3
9,52%
2
52,30%
9
4,76%
1
0%
0
Prefeitura 3
%
Resp.
5,88%
1
58,82% 11
11,76% 2
11,76% 2
11,76% 2
0%
0
A terceira pergunta (Frente a uma solicitação de caráter urgente todos os
colaboradores,
independentemente
do
cargo,
estão
autorizados
a
resolvê-la
prontamente) que verifica a flexibilidade da estrutura, frente a demandas urgentes da
sociedade. Na Prefeitura 2 e na Prefeitura 3 fica claro um resultado de concordância à
proposição sendo 28,57% totalmente e 23,81% parcialmente na primeira e 17,65%
totalmente e 58,82% parcialmente na segunda. Vale ressaltar que a pesquisa nos sinaliza
que existe um nível de discordância bastante grande na Prefeitura 2 que pode mudar o
cenário, conforme a tabela abaixo:
Tabela 7: Flexibilidade das prefeituras
Respostas
Concordo totalmente
Concordo parcialmente
Indiferente
Discordo parcialmente
Discordo totalmente
NDA
Prefeitura 2
%
28,57%
23,81%
4,76%
23,81%
19,05%
0%
Resp.
5
4
1
4
3
0
Prefeitura 3
%
Resp.
17,65% 3
58,82% 11
0,00%
0
11,76% 2
11,76% 2
0%
0
A quarta pergunta (Os procedimentos da prefeitura atendem a totalidade das
demandas atuais da sociedade), que buscava verificar os aspectos relativos à
reestruturação da prefeitura frente nova realidade local. Percebe-se uma concordância
parcial como soberana na Prefeitura 2 e na Prefeitura 3 representando 57,14% e 70,59%
dos respondentes respectivamente de concordância
parcial e
concordância total respectivamente, conforme a tabela abaixo:
23,81% e 5,88 de
- 103 Tabela 8: Reestruturação das prefeituras
Respostas
Concordo totalmente
Concordo parcialmente
Indiferente
Discordo parcialmente
Discordo totalmente
NDA
Prefeitura 2
%
23,81%
57,14%
9,52%
0,00%
9,52%
0%
Resp.
4
10
2
0
2
0
Prefeitura 3
%
Resp.
5,88%
1
70,59% 13
0,00%
0
23,53% 4
0,00%
0
0%
0
A quinta pergunta (Ocasionalmente os prestadores de serviços são contratados
devido ao relacionamento pessoal com a prefeitura) que estava relacionada com a
influência das questões pessoais nas prefeituras. Evidencia-se o predomínio da
discordância a afirmação, visto que 23,81% e 28,57% dos respondentes discordam
parcialmente e totalmente respectivamente na Prefeitura 2, e na Prefeitura 3 23,53% e
35,29% discordam parcial e totalmente respectivamente. Vale ressaltar que os valores
de concordância encontram-se aproximados aos de discordância, conforme tabela
abaixo:
Tabela 9: Relacionamento pessoal nas prefeituras
Respostas
Concordo totalmente
Concordo parcialmente
Indiferente
Discordo parcialmente
Discordo totalmente
NDA
Prefeitura 2
%
14,29%
23,81%
9,52%
23,81%
28,57%
0%
Resp.
3
4
2
4
5
0
Prefeitura 3
%
Resp.
5,88%
1
23,53% 4
11,76% 2
23,53% 4
35,29% 7
0%
0
Na pergunta seis (As mudanças ocorridas nas prefeituras têm criado insegurança
aos servidores públicos, devido à possível flexibilização das regras estabelecidas), que
trata o posicionamento dos servidores públicos frente às alterações. Na Prefeitura 2 uma
predominância de respondentes que concordam com a afirmação, 23,81% e 38,10%,
concordam totalmente e parcialmente da mesma maneira que na Prefeitura 3, onde 52%,
- 104 concordam parcialmente conforme pode ser visto na tabela abaixo:
Tabela 10: Posicionamento dos servidores públicos
Respostas
Concordo totalmente
Concordo parcialmente
Indiferente
Discordo parcialmente
Discordo totalmente
NDA
Prefeitura 2
%
23,81%
38,10%
14,29%
9,52%
14,29%
0%
Resp.
4
7
3
2
3
0
Prefeitura 3
%
Resp.
0,00%
0
52,94% 10
5,88%
1
11,76% 2
29,41% 6
0%
0
Na pergunta sete (O atendimento às pendências é realizado estritamente dentro
das regras), que remete ao aspecto e rigidez das prefeituras. Mostra que 76,19 % na
Prefeitura 2 e 76,47% na Prefeitura 3 dos respondentes concordam com a assertiva seja
total ou parcialmente, conforme a tabela abaixo:
Tabela 11: Rigidez das prefeituras
Respostas
Concordo totalmente
Concordo parcialmente
Indiferente
Discordo parcialmente
Discordo totalmente
NDA
Prefeitura 2
%
33,33%
42,86%
9,52%
14,29%
0,00%
0%
Resp.
6
8
2
3
0
0
Prefeitura 3
%
Resp.
47,06% 9
29,41% 6
0,00%
0
23,53% 4
0,00%
0
0%
0
Na pergunta oito (As nomeações de funções específicas ocorrem com base no
perfil profissional de cada colaborador) que estava relacionada à profissionalização das
prefeituras. Uma tendência à concordância em ambas as prefeituras sendo 28,57% total
e 38,10% parcial na Prefeitura 2 e 47,06 % total e 11,76% parcial na Prefeitura 3
percebe-se um número significativo de discordância, conforme a tabela abaixo:
- 105 Tabela 12: Profissionalização das prefeituras
Respostas
Concordo totalmente
Concordo parcialmente
Indiferente
Discordo parcialmente
Discordo totalmente
N.D.A.
Prefeitura 2
%
9,52%
19,05%
9,52%
23,81%
33,33%
4,76%
Resp.
2
3
2
4
6
1
Prefeitura 3
%
Resp.
47,06%
9
11,76%
2
0,00%
0
17,65%
3
23,53%
4
0,00%
0
A pergunta nove (Na administração pública municipal o atendimento a exceções
com base em interesses pessoais nunca acontece), que teve a finalidade de identificar a
presença de influências individuais nos processos das prefeituras. Uma predominância
de concordância, sendo que 14,29 % totalmente e 42,86 % parcialmente na Prefeitura 2
e 41,18% totalmente 11,76 % parcialmente na Prefeitura 3. Vê-se aqui também um
grande número de discordantes na Prefeitura 3 totalizando 47,06 %, conforme a tabela
abaixo:
Tabela 13: Influências individuais nos processos das prefeituras
Respostas
Concordo totalmente
Concordo parcialmente
Indiferente
Discordo parcialmente
Discordo totalmente
NDA
Prefeitura 2
%
14,29%
42,86%
9,52%
23,81%
9,52%
0%
Resp.
3
8
2
4
2
0
Prefeitura 3
%
Resp.
41,18% 8
11,76% 2
0,00%
0
23,53% 4
23,53% 4
0%
0
Na pergunta dez (Freqüentemente as solicitações, independentemente de seu
caráter, esbarram na hierarquia para serem atendidas), que buscava detectar a existência
da influência da hierarquia no andamento dos processos. Uma maioria significativa
concorda com a assertiva na Prefeitura 2, sendo 33,33% que concordam totalmente e
28,57% que concordam parcialmente. Na Prefeitura 3 percebe-se uma divisão de
opiniões onde 35,29% discordam totalmente, 17,65 discordam parcialmente e 23,53%
- 106 concordam parcialmente e 17,65 concordam totalmente. Vale ressaltar a existência de
um número significativo de concordantes perfazendo 41,18% na Prefeitura 3, como
pode ser visto na tabela abaixo:
Tabela 14: Influência da hierarquia nos processos
Respostas
Concordo totalmente
Concordo parcialmente
Indiferente
Discordo parcialmente
Discordo totalmente
NDA
Prefeitura 2
%
33,33%
28,57%
9,52%
19,05%
9,52%
0%
Resp.
6
5
2
3
2
0
Prefeitura 3
%
Resp.
17,65% 3
23,53% 4
5,88%
1
17,65% 3
35,29% 7
0%
0
Na pergunta onze (É dado tratamento diferenciado ao atendimento a solicitações
somente quando estas geram impactos na sociedade), que verifica a importância do
atendimento em relação ao seu impacto social. Mostrou que na Prefeitura 2 alguns
respondentes concordaram parcialmente 38,10%, sendo os restantes distribuídos em nas
outras respostas. Na Prefeitura 3 41,18% dos respondentes discordam totalmente
conforme a tabela abaixo:
Tabela 15: Relação do atendimento e impacto social
Respostas
Concordo totalmente
Concordo parcialmente
Indiferente
Discordo parcialmente
Discordo totalmente
NDA
Prefeitura 2
%
14,29%
38,10%
19,05%
14,29%
14,29%
0%
Resp.
3
7
3
3
3
0
Prefeitura 3
%
Resp.
23,53% 4
17,65% 3
0,00%
0
17,65% 3
41,18% 8
0%
0
Na pergunta doze (Os servidores públicos, em sua maioria, estão dispostos a
enfrentar desafio em prol do bem estar da população), que buscava verificar o
comprometimento dos servidores públicos com as prefeituras e população. A maioria
dos respondentes concorda com assertiva sendo que 33,33% totalmente e 38,10%
- 107 parcialmente na Prefeitura 2 e 58,82% totalmente e 17,65% parcialmente na Prefeitura 3
em ambas as prefeituras, conforme a tabela abaixo:
Tabela 16: Comprometimento dos servidores públicos
Respostas
Concordo totalmente
Concordo parcialmente
Indiferente
Discordo parcialmente
Discordo totalmente
NDA
Prefeitura 2
%
33,33%
38,10%
14,29%
14,29%
0,00%
0%
Resp.
6
7
3
3
0
0
Prefeitura 3
%
Resp.
58,82% 11
17,65% 3
5,88%
1
17,65% 3
0,00%
0
0%
0
Na pergunta treze (É constante na prefeitura o incentivo à criatividade nas
organizações públicas), que buscou identificar a posição das prefeituras quanto ao
desenvolvimento dos servidores. A maioria dos respondentes em ambas as prefeituras
concordam com a afirmação sendo 33,33% totalmente e 17,29 % parcialmente na
Prefeitura 2 e 41,18% totalmente e 17,65% parcialmente na Prefeitura 3. Vale ressaltar a
existência de um número grande de discordantes perfazendo um total de 41,18% na
Prefeitura 3, conforme a tabela abaixo:
Tabela 17: Desenvolvimento dos servidores
Respostas
Concordo totalmente
Concordo parcialmente
Indiferente
Discordo parcialmente
Discordo totalmente
NDA
Prefeitura 2
%
33,33%
14,29%
0,00%
9,52%
9,52%
0%
Resp.
6
3
0
2
2
0
Prefeitura 3
%
Resp.
41,18%
8
17,65%
3
0,00%
0
17,65%
3
23,53%
4
0%
0
A pergunta quatorze (As exceções a regras só podem ser realizadas mediante
autorização do superior imediato de cada colaborador) que buscou a identificação da
rigidez das prefeituras. A maioria dos respondentes concorda com a afirmação em
ambas as prefeituras sendo 57,14% totalmente na Prefeitura 2 e 82 % totalmente na
- 108 Prefeitura 3, conforme a tabela abaixo:
Tabela 18: Atendimento às exceções
Respostas
Concordo totalmente
Concordo parcialmente
Indiferente
Discordo parcialmente
Discordo totalmente
NDA
Prefeitura 2
%
57,14%
33,33%
4,76%
4,76%
0,00%
0%
Resp.
10
6
1
1
0
0
Prefeitura 3
%
57,14%
33,33%
0,00%
4,76%
0,00%
0%
Resp.
11
6
0
1
0
0
A pergunta quinze (A participação da sociedade na gestão da prefeitura é vista
como um avanço administrativo), que procurou identificar a abertura da prefeitura
frente aos relacionamentos desta com a população. A maioria dos respondentes
concorda com a assertiva em ambas as prefeituras sendo 71,43% totalmente na
Prefeitura 2 e 76,47% totalmente na Prefeitura 3, conforme a tabela abaixo:
Tabela 19: Abertura das prefeituras
Respostas
Concordo totalmente
Concordo parcialmente
Indiferente
Discordo parcialmente
Discordo totalmente
NDA
Prefeitura 2
%
71,43%
19,05%
4,76%
4,76%
0,00%
0%
Resp.
13
3
1
1
0
0
Prefeitura 3
%
Resp.
76,47%
15
11,76%
2
0,00%
0
5,88%
1
5,88%
1
0%
0
A pergunta dezesseis (Alguns cargos são nomeados com base no relacionamento
pessoal de cada pessoa), que buscou identificar a influência pessoal nas prefeituras.
Percebe-se que 66,66 % dos respondentes da Prefeitura 2 concordam com a afirmação
total ou parcialmente e 88,10% concordam total ou parcialmente na Prefeitura 3,
conforme a tabela abaixo:
Tabela 20: influência pessoal nas prefeituras
Respostas
Concordo totalmente
Prefeitura 2
%
Resp.
33,33%
6
Prefeitura 3
%
Resp.
76,47%
15
- 109 Concordo parcialmente
Indiferente
Discordo parcialmente
Discordo totalmente
NDA
33,33%
14,29%
9,52%
9,52%
0%
6
3
2
2
0
11,76%
0,00%
5,88%
5,88%
0%
2
0
1
1
0
Na pergunta dezessete (O critério de escolha dos prestadores de serviços da
prefeitura se dá rigorosamente por meio dos fatores legais não importando possíveis
relacionamentos existentes) que buscava identificar a existência de influência das
pessoas na contratação de serviços. A maioria dos respondentes se posiciona favorável,
seja total ou parcial, com a assertiva, sendo 66,60% na Prefeitura 2 e 88,20% na
Prefeitura 3 em ambas as prefeituras, conforme a tabela abaixo:
Tabela 21: Influência das pessoas na contratação de serviços
Respostas
Concordo totalmente
Concordo parcialmente
Indiferente
Discordo parcialmente
Discordo totalmente
NDA
Prefeitura 2
%
47,62%
19,05%
9,52%
19,05%
4,76%
0%
Resp.
9
3
2
3
1
0
Prefeitura 3
%
Resp.
58,82%
11
29,41%
6
0,00%
0
0,00%
0
11,76%
2
0%
0
Na pergunta dezoito (A administração pública municipal tem sofrido constantes
alterações administrativas nos últimos anos que podem ser consideradas necessárias e
positivas), que buscou verificar a visão dos respondentes quanto as mudanças nas
prefeituras. A maioria dos respondentes concordou, seja total ou parcial, com a assertiva
em ambas as prefeituras, sendo 90,47% na Prefeitura 2 e 94,12% na Prefeitura 3
conforme a tabela abaixo:
- 110 Tabela 22: Mudanças das prefeituras
Respostas
Concordo totalmente
Concordo parcialmente
Indiferente
Discordo parcialmente
Discordo totalmente
NDA
Prefeitura 2
%
57,14%
33,33%
9,52%
0,00%
0,00%
0%
Resp.
10
6
2
0
0
0
Prefeitura 3
%
Resp.
70,59%
13
23,53%
4
0,00%
0
0,00%
0
0,00%
0
0%
0
Na pergunta dezenove (Tudo o que a prefeitura realiza é compartilhado com o
cidadão), que buscou verificar a transparência das prefeituras frente ao cidadão. A
maioria dos respondentes concorda com a afirmativa, seja total ou parcial, em ambas as
prefeituras, sendo 57,14% na Prefeitura 2 e 70,59% na Prefeitura 3 conforme tabela
abaixo:
Tabela 23: Transparência das prefeituras frente ao cidadão
Respostas
Concordo totalmente
Concordo parcialmente
Indiferente
Discordo parcialmente
Discordo totalmente
NDA
Prefeitura 2
%
33,33%
23,81%
14,29%
23,81%
4,76%
0%
Resp.
6
4
3
4
1
0
Prefeitura 3
%
Resp.
41,18%
8
29,41%
6
5,88%
1
17,65%
3
5,88%
1
0%
0
Na pergunta vinte (O controle na prefeitura se dá por meio de um rígido sistema
de relatórios escritos e verbais, por meio dos quais os gerentes se mantêm informados),
que buscou verificar a existência a rigidez operacional nas prefeituras. A maioria dos
respondentes concordam com a assertiva em ambas as prefeituras, sendo 76,19% na
Prefeitura 2 e 82,35% na Prefeitura 3 conforme a tabela abaixo:
- 111 -
Tabela 24: Controle nas prefeituras
Respostas
Concordo totalmente
Concordo parcialmente
Indiferente
Discordo parcialmente
Discordo totalmente
NDA
Prefeitura 2
%
33,33%
42,86%
9,52%
14,29%
0,00%
0%
Resp.
6
8
2
3
0
0
Prefeitura 3
%
Resp.
35,29%
7
47,06%
9
5,88%
1
5,88%
1
5,88%
1
0%
0
Na pergunta vinte e um (na prefeitura procura-se avaliar o trabalho à medida
que se desenvolve, a fim de detectar situações em que esses estímulos possam ser
proporcionados),
que
buscava
verificar
a
concentração
das
atividades
e
acompanhamento próximo das atividades. A grande maioria dos respondentes
concordam com a assertiva, 66,67% na Prefeitura 2 e 76,47% na Prefeitura 3, conforme
tabela abaixo:
Tabela 25: Concentração das atividades
Respostas
Concordo totalmente
Concordo parcialmente
Indiferente
Discordo parcialmente
Discordo totalmente
NDA
Prefeitura 2
%
19,05%
47,62%
9,52%
14,29%
9,52%
0%
Resp.
3
9
2
3
2
0
Prefeitura 3
%
Resp.
41,18%
8
35,29%
7
5,88%
1
11,76%
2
5,88%
1
0%
0
Na pergunta vinte e dois (usam-se freqüentemente a autoridade e a hierarquia
como meio de solucionar conflitos entre pessoas ou departamentos), que buscou
identificar a existência da autoridade como meio de solução de conflitos. A maioria dos
respondentes concorda com a afirmação. Na Prefeitura 2 38,10% totalmente e 33,33%
parcialmente e na Prefeitura 3 35,29% discordam parcialmente e 29,41% discordam
totalmente, conforme a tabela abaixo:
- 112 Tabela 26: Autoridade como meio de solução de conflitos
Respostas
Concordo totalmente
Concordo parcialmente
Indiferente
Discordo parcialmente
Discordo totalmente
NDA
Prefeitura 2
%
38,10%
33,33%
4,76%
9,52%
9,52%
0%
Resp.
7
6
1
2
2
0
Prefeitura 3
%
Resp.
23,53%
4
5,88%
1
5,88%
1
35,29%
7
29,41%
6
0%
0
Na pergunta vinte e três (Na prefeitura qualquer idéia sugerida é ouvida), que diz
respeito ao incentivo da organização à criatividade e conseqüente quebra da
acomodação. A maioria dos respondentes concorda seja total ou parcial com a assertiva
em ambas as prefeituras, sendo 66,66% de concordantes na Prefeitura 2 e 70,50% de
concordantes na Prefeitura 3, com conforme tabela abaixo:
Tabela 27: Incentivo à criatividade
Respostas
Concordo totalmente
Concordo parcialmente
Indiferente
Discordo parcialmente
Discordo totalmente
NDA
Prefeitura 2
%
33,33%
33,33%
9,52%
14,29%
9,52%
0%
Resp.
6
6
2
3
2
0
Prefeitura 3
%
Resp.
41,18%
8
29,41%
6
0,00%
0
23,53%
4
5,88%
1
0%
0
Na pergunta vinte e quatro (Na prefeitura os colaboradores procuram
comprometer-se apresentando novas idéias, opiniões ou sugestões), que buscou analisar
a acomodação dos servidores. A maioria dos respondentes, concorda com a assertiva em
ambas as prefeituras sendo 83,72% na Prefeitura 2 e 88,23% na Prefeitura 3, conforme a
tabela abaixo:
Tabela 28: Acomodação dos servidores
Respostas
Concordo totalmente
Concordo parcialmente
Indiferente
Prefeitura 2
%
47,62%
38,10%
4,76%
Resp.
9
7
1
Prefeitura 3
%
Resp.
35,29%
7
52,94%
10
0,00%
0
- 113 Discordo parcialmente
Discordo totalmente
NDA
9,52%
0,00%
0%
2
0
0
11,76%
0,00%
0%
2
0
0
Na pergunta vinte e cinco (As idéias e sugestões feitas pelo pessoal são aceitas
apenas quando estão de acordo com normas e rotinas vigentes na empresa. Caso
contrário, são rejeitadas), que buscava identificar a aceitação por parte das prefeituras as
inovações sugeridas pelos servidores. A maioria concorda com a afirmação, sendo que
na Prefeitura 2 23,81% concordam totalmente e 28,57 % concordam parcialmente e na
Prefeitura 3 e 52,94% concordam totalmente e 35,29% concordam parcialmente,
conforme tabela abaixo:
Tabela 29: Aceitação de sugestões nas prefeituras
Respostas
Concordo totalmente
Concordo parcialmente
Indiferente
Discordo parcialmente
Discordo totalmente
NDA
Prefeitura 2
%
23,81%
28,57%
19,05%
19,05%
9,52%
0%
Resp.
4
5
3
3
2
0
Prefeitura 3
%
Resp.
52,94%
10
35,29%
7
0,00%
0
11,76%
2
0,00%
0
0%
0
Na pergunta vinte e seis (o usuário do serviço público tem livre acesso à
Prefeitura), que buscou identificação da abertura da prefeitura ao cidadão. Uma maioria,
57,14% de respondentes que concordam totalmente na Prefeitura 2 e 58,82% na
Prefeitura 3 com a afirmação, conforme tabela abaixo:
Tabela 30: Abertura das prefeituras ao cidadão
Respostas
Concordo totalmente
Concordo parcialmente
Indiferente
Discordo parcialmente
Discordo totalmente
NDA
Prefeitura 2
%
57,14%
23,81%
9,52%
4,76%
4,76%
0%
Resp.
10
4
2
1
1
0
Prefeitura 3
%
Resp.
58,82%
11
23,53%
4
5,88%
1
5,88%
1
5,88%
1
0%
0
- 114 Na pergunta vinte e sete (A prefeitura possui objetivos de longo prazo prédeterminados e todos os conhecem), que buscava identificar a horizontalização das
prefeituras e o pensamento estratégico. Uma predominância de concordantes na
Prefeitura 2 com 52,39% dos respondentes e na Prefeitura 3 com 82,35 % dos
respondentes entre parcial e totalmente, conforme a tabela abaixo:
Tabela 31: Horizontalização das prefeituras
Respostas
Concordo totalmente
Concordo parcialmente
Indiferente
Discordo parcialmente
Discordo totalmente
NDA
Prefeitura 2
%
14,29%
38,10%
14,29%
9,52%
19,05%
4,76%
Resp.
3
7
3
2
3
1
Prefeitura 3
%
Resp.
58,82%
11
23,53%
4
0,00%
0
5,88%
1
11,76%
2
0,00%
0
Na pergunta vinte e oito (a dificuldade de relacionamento entre as prefeituras e
as organizações privadas se dá principalmente pela falta de flexibilização das
prefeituras), que buscava verificar a dificuldade no relacionamento entre o público e
privado. A maioria dos respondentes discordou da afirmativa, sendo 28,57%
discordaram parcialmente e 14,29% discordaram totalmente na Prefeitura 2 e na
Prefeitura 3 52,94% discordaram parcialmente e 35,29% discordaram totalmente,
conforme a tabela abaixo:
Tabela 32: Relacionamento entre o público e privado
Respostas
Concordo totalmente
Concordo parcialmente
Indiferente
Discordo parcialmente
Discordo totalmente
NDA
Prefeitura 2
%
9,52%
23,81%
19,05%
28,57%
14,29%
4,76%
Resp.
2
4
3
5
3
1
Prefeitura 3
%
Resp.
0,00%
0
11,76%
2
0,00%
0
52,94%
10
35,29%
7
0,00%
0
Na pergunta vinte e nove (Normalmente a tecnologia da informação
- 115 (informática) garante a disseminação das informações, entretanto ela acaba diminuindo
o poder hierárquico dos colaboradores), que buscava detectar a influência da tecnologia
na estrutura hierárquica da prefeitura. Houve a predominância da discordância, sendo
que na Prefeitura 2 28,57 % que discordaram totalmente e 23,81 % que discordaram
parcialmente. Na Prefeitura 3 58,82 % que discordaram totalmente e 11,76% que
discordaram parcialmente, conforme tabela abaixo:
Tabela 33: Influência da tecnologia na estrutura hierárquica
Respostas
Concordo totalmente
Concordo parcialmente
Indiferente
Discordo parcialmente
Discordo totalmente
N.D.A.
Prefeitura 2
%
9,52%
19,05%
14,29%
23,81%
28,57%
4,76%
Resp.
2
3
3
4
5
1
Prefeitura 3
%
Resp.
0,00%
0
17,65%
3
11,76%
2
11,76%
2
58,82%
11
0,00%
0
Na pergunta trinta (As pessoas trabalham por si sós; o controle é exercido apenas
excepcionalmente, aparecendo, sobretudo nas ocasiões em que problemas se
manifestam), que relaciona o controle a flexibilidade e iniciativa dos servidores. Em
ambas as prefeituras uma maioria de discordantes sendo 57,14% na Prefeitura 2 e
70,59% na Prefeitura 3, conforme tabela abaixo:
Tabela 34: Flexibilidade e iniciativa dos servidores
Respostas
Concordo totalmente
Concordo parcialmente
Indiferente
Discordo parcialmente
Discordo totalmente
N.D.A.
Prefeitura 2
%
9,52%
19,05%
9,52%
23,81%
33,33%
4,76%
Resp.
2
3
2
4
6
1
Prefeitura 3
%
Resp.
5,88%
1
23,53%
4
0,00%
0
17,65%
3
52,94%
10
0,00%
0
a) Resultados da entrevista
As entrevistas foram realizadas com os gestores das prefeituras, de forma não
- 116 estruturada por meio do e-mail, nas Prefeituras 2 e3;
Prefeitura 2
Na Prefeitura 2, no que diz respeito ao seu processo de decisões, o gestor
afirmou diretamente que o processo de decisão era centralizado faltando planejamento
desta. Ainda nesse sentido, posiciona que somente o alto escalão da prefeitura tem o
poder de alterar alguma regra ou norma pré-estabelecida. Todos os outros servidores
devem submeter as alterações à Controladoria Geral, onde é dada atenção especial às
sugestões oriundas de demandas populares. Os servidores só podem resolver as rotinas
de atendimento, ligadas a suas funções. O gestor caracterizou a estrutura organizacional
de rígida e hierarquizada. No que diz respeito aos atendimentos das demandas da
sociedade por parte da prefeitura, esta atende parcialmente e está tentando se adaptar
por meio de da iniciativa do Núcleo de Pesquisa e Planejamento. Nesse cenário somente
50% dos servidores são considerados empreendedores e como tal estão dispostos a se
adaptar. Quanto às existência de privilégios, o gestor afirma que existem favoritismos
em principal à elite econômica e política.
Prefeitura 3
Na Prefeitura 3
a variável cultural “poder”
ficou implícita a partir do
depoimento que somente o prefeito pode alterar uma determinada regra, mesmo frente a
uma demanda urgente, bem como a limitação de alteração de processos , restritas às
funções específicas dos cargos. Entretanto percebe-se uma evolução de delegação de
poder aos Secretários e Chefes de Seção. Nota-se, também, a criação de novos formatos
de decisão como os comitês de procedimento e tomada decisão onde se permitem uma
maior participação e questionamentos entre os servidores. No que diz respeito à
estrutura organizacional, percebe-se a dificuldade da prefeitura em quebrar o modelo da
década de 80, bem como o desafio de mudar o perfil dos servidores, surgindo iniciativa
- 117 de transformá-los em empreendedores. Quanto ao personalismo, ficou clara a
dificuldade da organização de se desvincular deste, visto que a organização pública tem
um caráter complexo envolvendo a participação de vários grupos de interesses políticos;
entretanto o gestor afirma a tentativa do atendimento aos mais diversos interesses
envolvidos em principal os cidadãos.
Deste modo, percebeu-se por meio da entrevista, a presença das variáveis
culturais destacadas, comprometendo direta ou indiretamente desenvolvimento da
Prefeitura 2.
b) Resultados das observações assistemáticas nas prefeituras
As observações assistemáticas foram realizadas de forma não estruturada
durante todo o processo da pesquisa.
Prefeitura 2
No que diz respeito à abertura, flexibilidade e atendimento, a Prefeitura 2,
mostrou-se aberta desde o princípio, não somente pelo fato de prontamente concordar
com a pesquisa, mas também pela disponibilização dos dados colocando à disposição do
pesquisador os recursos necessários.
Nesse sentido a presteza no atendimento e
orientação por parte dos servidores do escalão mais baixo sinaliza uma preocupação
geral com o atendimento. Assim se consegue destacar um grande nível de
informalidade, agilidade, em principal nas secretarias de recursos humanos,
comunicação social, planejamento e governo. Comportamentos “negativos” no sentido
de não auxiliar foram percebidos, como o posicionamento de que não havia como
encontrar as pessoas pré-selecionadas, sem ao mesmo tentar, que pode demonstrar
acomodação. Este comportamento foi percebido em especial na Secretaria de
Administração.
- 118 Foram observados comportamentos que podem demonstrar a hierarquia como o
interesse específico sobre os porquês da pesquisa (este respondente questionador acabou
por não responder a pesquisa), questionamentos sobre o porquê da escolha por uma
pessoa e não outra (este respondente questionou o porquê de ser escolhido e
posteriormente ao entregar o questionário demonstrou interesse pela pesquisa). Aqui se
destacam Secretarias de Obras Públicas e Desenvolvimento Urbano e Procuradoria.
Percebeu-se também a existência de favoritismos na prefeitura, principalmente quando
um cidadão questionou o privilégio de vagas de creches municipais para uns e não para
outros. Esta observação foi realizada na Secretaria de Educação. Por meio da
observação
assitemática foi percebida a existência das variáveis culturais:
individualismo, poder, determinismo por meio de observação. As observações sinalizam
um misto entre variáveis que podem ser consideradas positivas ou negativas para a
gestão municipal.
Prefeitura 3
Primeiramente quando do processo de autorização da pesquisa, foi observada
uma flexibilidade atrelada à autonomia por parte da Secretaria de Planejamento,
podendo esta de pronto autorizar a pesquisa, colocando a prefeitura à disposição de tal.
Posteriormente na efetiva aplicação dos questionários foram percebidas sinalizações
culturais que caracterizam o formalismo, amarração hierárquica e a acomodação dos
colaboradores. Estes foram observados respectivamente na Secretaria de Educação
mediante a solicitação de formalização da pesquisa por meio de ofício. Nas Secretarias
de Habitação e de Governo, por meio da submissão do contato ao diretor de área. Na
Secretaria da Administração que limitou esforços para a obtenção do número de
servidores lotados em sua secretaria vinculando para isso um processo formal.
No que tange ao relacionamento com a sociedade percebeu-se um
- 119 distanciamento formal por meio de publicação em mural de artigo de lei, que diz
“desacatar funcionário público no exercício de sua função ou razão dela gera pena de
detenção de seis meses a dois anos ou multa”, que posiciona o servidor público de
maneira diferenciado a população. Este mural foi nota-se na Secretaria da Educação. Foi
percebida também uma disposição de alguns colaboradores em buscar informações
destacando-se a Secretaria da Saúde, o Setor de Protocolo e a Secretaria de
Administração.
4.2.3. Análise das variáveis culturais das prefeituras
A análise das prefeituras foi realizada separadamente, para fins posteriormente
de comparação e aprofundamento.
a) Análise da prefeitura 2
Na Prefeitura 2 foi detectada a presença de todas as variáveis culturais
destacadas no protocolo de análise de forma a comprovar a existência delas conforme o
embasamento teórico.
I. Poder
A variável poder foi identificada a partir dos resultados obtidos nas perguntas do
questionário os quais apontam para a sua existência na Prefeitura 2. Esta constatação é
possível de ser afirmada por meio da presença de comportamentos, que caracterizam a
concentração de poder, como a dificuldade ou carência de delegação, a rigidez
hierárquica e um forte formalismo.
Das quatorze perguntas do questionário que
buscavam validar a presença da variável poder na Prefeitura 2, oito mostraram
resultados que comprovam a existência da variável poder. Estas dizem respeito
principalmente à estrutura hierárquica, autoridade, formalismo e controle.
Autoridade
- 120 O uso da autoridade como forma de solução aos conflitos, bem como a
percepção de um controle constante na prefeitura reforça a presença da variável poder
na Prefeitura 2. A autoridade é percebida também pelo fato de que somente os níveis
mais altos podem mudar uma determinada regra, mesmo em caso urgente.
Hierarquia
A presença na organização de práticas como a dependência do superior no
momento do atendimento às solicitações específicas pode demonstrar a existência de
uma estrutura hierárquica que leva a caracterizar a variável poder na Prefeitura 2. Esta
variável foi constatada também na entrevista, sendo afirmada diretamente pelo gestor a
centralização do poder na prefeitura por meio de uma rígida estrutura hierárquica onde
os colaboradores só têm poder para resolver questões rotineiras.
Submissão
Paralelamente à percepção da dependência das pessoas, frente à iniciativa ou
tomada de decisão sinaliza a existência de um comportamento submisso o que pode
caracterizar a existência da variável poder na Prefeitura 2. Da mesma forma na
observação foram percebidos sinais de submissão pelo receio ao preencher o
questionário e da solicitação de autorização do superior hierárquico para o seu
preenchimento.
Formalismo
O formalismo na Prefeitura 2 foi percebido pelo comprometimento dos
servidores ao cumprimento de atendimentos estritamente dentro das regras, visto que
somente o nível de escalão mais alto pode fugir ao pré-estabelecido e pelo fato de as
sugestões que fujam às regras não são implementadas, somente se passarem pela
controladoria geral da Prefeitura 2, o que caracteriza, de um lado, a existência de um
processo de incentivo a participação e do outro a estrutura burocrática que acaba por
- 121 prolongar o modus operantis da Prefeitura 2.
Ressalva-se que nas questões onde se relacionavam a existência de poder e a
participação da sociedade, não se percebeu a presença da variável poder, podendo-se
afirmar que o poder presente na prefeitura não tem afetado
diretamente o
relacionamento e abertura à sociedade.
II. Personalismo
A variável personalismo foi evidenciada pelos resultados das perguntas do
questionário, onde das sete perguntas que buscavam verificar a existência desta, duas
confirmaram a existência de influências pessoais na prefeitura, juntamente com os
resultados da entrevista e observações. Entretanto cabe ressaltar algumas incoerências
nos resultados dos questionários, sendo estas dissipadas pela entrevista com o gestor.
Clientelismo
A validação da existência da variável personalismo, por meio do clientelismo,
dá-se diretamente na entrevista com o gestor da prefeitura onde foi afirmada a
existência de privilégios principalmente à elite político econômica da cidade, reforçada
pela constatação de que alguns cargos são nomeados com base no relacionamento
pessoal. Esta foi percebida também na observação por meio do questionamento de um
cidadão quanto à distribuição de vagas em creches públicas. Entretanto percebe-se uma
tendência à desvinculação do clientelismo na Prefeitura 2 frente à busca de seleção dos
servidores com base no seu perfil profissional dos mesmos.
Patrimonialismo
Percebe-se na Prefeitura 2
a ocorrência de contratações de prestadores de
serviços com base em relacionamento pessoal bem como a nomeação de cargos
vinculada a interesses pessoais o que pode caracterizar concessão de privilégios.
Assim a triangulação dos resultados das ferramentas de coleta de dados confirma
- 122 a existência da variável personalismo na organização.
III. Determinismo
A variável determinismo foi percebida por meio das perguntas do questionário,
onde das nove perguntas que buscavam comprovar a sua existência da mesma na
Prefeitura 2, três sinalizaram a existência do determinismo na prefeitura, considerando a
tendência cultural de acomodação dos servidores e da Prefeitura 2.
Acomodação
O formato institucional da prefeitura, caracterizado pela dependência hierárquica
e estruturação de ações com bases em regras e procedimentos pré-estabelecidos faz com
que os colaboradores se sintam incomodados com possíveis alterações na prefeitura, o
que pode caracterizar a acomodação deles frente ao cenário de mudanças das
prefeituras. A tendência à acomodação foi percebida também na falta de colaboração
por parte de alguns servidores em principal na Secretaria de Administração.
IV. Adaptabilidade
Das nove questões que buscavam validar a presença da variável adaptabilidade
na Prefeitura 2, sete apontavam para a existência de um comportamento adaptativo.
Na
Flexibilidade
Prefeitura
2
os
processos
apresentam-se
fortemente
amarrados
hierarquicamente, sendo que toda alteração que venha a ser sugerida , para que seja
implementada, tem de passar pela controladoria geral, o que acarreta seu engessamento
na mesma e estes quando aprovados demoram a ser implementados o que pode sinalizar
a falta de flexibilidade na Prefeitura 2. Da mesma forma os atendimentos que fujam as
regras tem de ser submetidos a uma aprovação superior. Nota-se a flexibilidade da
Prefeitura 2, no sentido de se adequar às novas necessidades, por meio da percepção de
que as novas parcerias públicas privadas não são impactadas pela estrutura da
- 123 prefeitura. Vale ressaltar o depoimento do gestor considerando a estrutura da Prefeitura
2 como rígida.
Adaptação
No que tange à adaptação, a prefeitura busca acentuar esta capacidade dos
servidores incentivando-os e ouvindo-os. Da mesma forma os servidores buscam o
comprometimento
ao
enfrentar possíveis
desafios.
Entretanto estes mesmos
considerando as alterações que a prefeitura vem sofrendo como positivas, sentem-se
receosos frente à flexibilização das regras estabelecidas na Prefeitura 2. Percebe-se
também a disposição deles em enfrentar desafios em prol da sociedade.
Criatividade
Percebe-se que a prefeitura está aberta a novas idéias e sugestões procurando
incentivar os servidores à criatividade e que estes procuraram colaborar nesse sentido.
Vale ressaltar que nem sempre estas sugestões são implementadas.
A existência do paradoxo cultural onde em alguns momentos a Prefeitura 2 se
mostra pré-disposta a alterações , incentivando, buscando novidades e ao mesmo tempo
percebem-se atitudes mais conservadoras, receios e a continuidade dos processos podem
ser justificados, pela própria dicotomia cultural existente no Brasil e pelo fato de que a
Prefeitura 2
encontra-se
em processo de mudança, buscando romper com o
formalismo, fato declarado pelo gestor da Prefeitura 2 em entrevista. Este destaca os
esforços realizados pela recente Secretaria de Planejamento da prefeitura e da
caracterização de 50% dos servidores como pré-dispostos a participar em detrimento de
outros 50%. Na observação foi percebido o mesmo paradoxo, onde a tendência à
acomodação foi evidente na falta de colaboração por parte de alguns servidores em
principal na Secretaria de Administração, em paralelo à presteza e iniciativa das
Secretarias de Saúde e de Recursos Humanos, caracterizando a variável adaptabilidade.
- 124 b) Análise da prefeitura 3
Na Prefeitura 3 percebe-se a presença das variáveis culturais destacadas por
meio das ferramentas de coleta de dados utilizadas.
I. Poder
Por meio dos resultados dos questionários a variável poder foi notada, sendo que
das treze perguntas que buscavam analisar a existência da variável poder nas
prefeituras, quatro sinalizaram a existência dela, pela presença do controle em vigor na
Prefeitura 3, sinalizando centralização de poder, pela dependência hierárquica no
atendimento de solicitações e pela limitação de atendimento às regras pré-estabelecidas.
Autoridade
A dependência de algumas alterações de processos que continuam atreladas ao
Prefeito Municipal, somada à percepção de um controle constante na Prefeitura 3 o que
pode caracterizar a presença da autoridade nesta prefeitura. Entretanto vale ressaltar a
tentativa de descentralização da autoridade por meio das chefias e direções nesta
Prefeitura , bem como, do não uso da autoridade como forma de solução aos conflitos.
Hierarquia
A presença na prefeitura de práticas como a dependência do nível hierárquico
superior no momento do atendimento às solicitação específicas, bem como a
dependência de solução às demandas ou solicitações amarradas a validações
hierárquicas demonstram a existência de forte estrutura hierárquica sinalizando a
variável poder na Prefeitura 3. Esta percepção foi reforçada por meio das observações
realizadas durante a aplicação do questionário, em principal pela dependência das
Secretarias de Educação e Habitação, onde foi necessária a busca de autorização
superior, por meio de ofício formal, caracterizando a forte dependência hierárquica
existente na Prefeitura 3, acompanhada do formalismo burocrático. Percebe-se uma
- 125 tentativa de rompimento hierárquico pela descentralização de autoridade para as chefias,
podendo estas decidir algumas questões em conjunto com os secretários.
Submissão
A percepção da dependência das pessoas, frente à iniciativa ou tomada de
decisão pode sinalizar a existência de um comportamento submisso o que também
caracteriza a existência da variável poder na prefeitura.
Formalismo
A limitação de atendimento dentro das regras e hierarquia estabelecidas fica
evidenciada na afirmação do gestor em entrevista por meio da institucionalização de
cargos e tarefas pré-definidos, ressaltando-se a dificuldade de se romper com a estrutura
cristalizada na Prefeitura 3. Da mesma forma é percebido o comprometimento dos
servidores ao cumprimento de atendimentos estritamente dentro das regras sendo
permitida a alteração de processos somente pelo prefeito municipal.
Percebe-se assim, a existência do poder por meio do formalismo, da autoridade,
da hierarquia e da submissão, comportamentos existentes na Prefeitura 3.
II. Personalismo
Clientelismo
A presença da influência pessoal na Prefeitura 3 foi percebida principalmente
pela existência de privilégios na contração de prestadores de serviço e nomeação de
cargos, podendo deste modo não importar o perfil profissional do mesmo. A presença
de atendimentos diferenciados na Prefeitura 3 também vem validar a existência de
personalismo da mesma. Este cenário se confirma ao ser declarado pelo gestor à
dificuldade da organização de se desvincular dos relacionamentos, visto que caráter
complexo da gestão pública envolvendo a participação de vários grupos de interesses
políticos.
- 126 Patrimonialismo
Percebe-se na Prefeitura 3
a ocorrência de contratações de prestadores de
serviços com base em relacionamento pessoal bem como a nomeação de cargos com
base em interesses pessoais o que pode caracterizar concessão de privilégios.
Paralelamente percebe-se que existe uma pré-disposição à minimização desse
personalismo, pela tendência a um atendimento de forma igual, independendo das
origens e impactos e pelo compartilhamento de informação e a tendência de
envolvimento com os cidadãos. Assim percebe-se uma dicotomia entre interesses
pessoais, profissionalismo, favoritismo e a função do Estado.
III. Determinismo
Acomodação
Por meio do resultado dos questionários, a variável determinismo foi percebida
em principal pelo receio dos servidores quanto às possíveis alterações na prefeitura,
bem como pela acomodação às regras existentes. Organizacionalmente a variável
determinismo é percebida por meio da tendência ao enquadramento das idéias e
sugestões às regras existentes.
A acomodação e falta de iniciativa foram observadas também por meio da falta
de disposição por parte da secretaria de administração em principal o setor de recursos
humanos na busca de listagens, sendo que posteriormente foi notada a sua existência e a
facilidade de acesso a eles.
V. Adaptabilidade
Das nove questões que buscavam validar a presença da variável adaptabilidade
na Prefeitura 3, oito apontavam para a existência de um comportamento adaptativo.
Na
Flexibilidade
Prefeitura
3
os
processos
apresentam-se
fortemente
amarrados
- 127 hierarquicamente, sendo que toda alteração que venha a ser sugerida, para que seja
implementada tem dee passar pela controladoria geral, alguns casos pelo próprio
prefeito . Da mesma forma todos os atendimentos que fujam às regras têm de ser
submetidos a uma aprovação superior. Entretanto percebe-se uma pré-disposição dos
servidores em agir no momento de uma medida de caráter urgente. Percebe-se também
uma agilidade na implementação das alterações. Quanto às parcerias público-privadas, a
Prefeitura 3 se mostra bastante flexível.
Adaptação
Percebe-se que a Prefeitura 2 busca acentuar a capacidade de adaptação dos
servidores incentivando-os e ouvindo-os. A criação dos comitês administrativos e a
descentralização de poder das chefias sinaliza o processo de adaptação da Prefeitura 2.
Os servidores buscam o comprometimento ao enfrentar possíveis desafios. Percebe-se
que os servidores consideram as alterações que a prefeitura vem sofrendo como
positivas; sentem-se receosos frente à flexibilização das regras estabelecidas.
Criatividade
Percebe-se que a prefeitura está aberta a novas idéias e sugestões procurando
incentiva-las os mesmos à criatividade e que os colaboradores procuraram engajar-se
nesse sentido. Esta variável é percebida pelo incentivo à participação dos servidores nos
comitês administrativos onde todos podem sugerir e opinar. Vale ressaltar que nem
sempre estas sugestões são implementadas. A variável adaptabilidade é percebida pelo
incentivo e pré-disposição da prefeitura e dos servidores à criatividade, adaptação e
flexibilidade, bem como a disposição a enfrentar desafios pela sociedade.
De modo geral, em ambas as prefeituras nota-se deste modo, além da existência
das variáveis, o relacionamento entre elas. A variável poder exerce uma influência e
determinação em todas as outras variáveis. Assim quanto mais o poder é percebido pela
- 128 hierarquia, autoridade, submissão, ou formalismo, mais forte é a tendência ao
determinismo, pela acomodação e submissão às regras. Esse cenário leva a uma prédisposição ao personalismo por meio de uma relação de poder e possibilidade de
mudança com base nesta.
4.2.4. Análise das variáveis da nova gestão pública das prefeituras
A análise das prefeituras foi realizada separadamente, para posteriormente os
resultados serem comparados e aprofundados.
a) Análise da Prefeitura 2
I. Reestruturação
A variável reestruturação organizacional foi analisada na Prefeitura 2 por meio
de treze questões, das quais somente três sinalizaram o processo de reestruturação na
Prefeitura 2.
Descentralização
A falta de descentralização das atividades se faz perceber pela influência da
hierarquia no andamento dos procedimentos da Prefeitura 2, sendo que todas as regras
são centralizadas e precisam da aprovação superior quanto à mudança. Quando há
alguma mudança na prefeitura esta é avaliada por uma controladoria geral que orienta e
sugere aos gestores públicos quanto às medidas corretivas, caracterizando a
centralização das decisões.
Realinhamento
A dificuldade de adequação da Prefeitura 2 às novas necessidades pode ser
percebida por meio da estrutura burocratizada existente onde todas as exceções devem
ser encaminhadas a um superior imediato para aprovação, bem como pela determinação
de que tudo deve ser conduzido dentro das regras, cabendo ressalva às situações
- 129 emergenciais, onde se percebe uma discordância quanto à necessidade dessa aprovação.
Da mesma forma, quando ocorrem exceções que devam mudar os processos, estas
demoram a ser implementadas. Entretanto percebe-se uma propensão ao alinhamento na
Prefeitura 2, no sentido de se adequar às novas necessidades, evidenciada pela opção
por novas parcerias público-privadas.
Reengenharia
Na Prefeitura 2, o processo de reengenharia pode ser percebido pelo fato de que
as mudanças administrativas são consideradas positivas para a para a Prefeitura 2,
entretanto quando se trata da flexibilização de regras estabelecidas percebe-se uma
insegurança por parte dos servidores. Assim a reengenharia, pode ser percebida pela
pré-disposição a repensar o processo. Paralelamente percebe-se a flexibilização da
Prefeitura 2 por meio do fácil acesso aos setores.
Esse paradoxo, quanto à reestruturação tem sido trabalhado por meio do Núcleo
de Pesquisa e Planejamento recentemente criado e pela Secretaria de Recursos
Humanos. Assim verifica-se que a variável reestruturação organizacional, na Prefeitura
2 aparece de forma preliminar, entretanto ela é considerada como fundamental para a
gestão municipal pelo seu gestor, já que de acordo com ele a Prefeitura 2 não atende, em
sua totalidade, as demandas da cidade.
II. Práticas Privadas
Foco no cliente
Na Prefeitura 2, o foco no cliente ficou expresso em quatro das seis questões do
questionário. Percebe-se uma preocupação quanto ao compartilhamento de informações
da prefeitura com os cidadãos, bem como é percebida a uniformidade do atendimento,
independendo dos interesses pessoais. No caso de atendimentos que tenham grande
impacto à sociedade estes são tratados de forma prioritária pensando-se no bem estar
- 130 geral. Paralelamente, percebem-se alguns comportamentos como privilégios pessoais,
que podem comprometer o resultado final para o cidadão. Da mesma maneira mostra-se
uma abertura à sociedade no que tange à gestão da Prefeitura 2.
Tecnologia da informação
A tecnologia da informação é percebida por parte dos servidores da Prefeitura 2,
como uma avanço administrativo, vista como positiva para esta prefeitura. Ela foi
percebida na Prefeitura 2, em especial na Secretaria de Recursos Humanos, havendo a
preocupação em melhor estruturar as informações desse setor.
Planejamento estratégico
A variável planejamento estratégico foi analisada a partir de duas perguntas e em
ambas, percebe-se que a Prefeitura 2 possui comportamentos que sinalizam a presença
desta variável, como a avaliação contínua das ações, possibilitando possíveis alterações
nelas, bem como na percepção de visão de longo prazo na Prefeitura 2. O primeiro
comportamento pode
caracterizar a existência do controle estratégico, que tem a
finalidade de ajustar as ações aos objetivos pré-estabelecidos, e o segundo a própria
função do planejamento de se antever o futuro. Esta percepção fica clara na estruturação
do Núcleo de Planejamento e Pesquisa da Prefeitura 2.
Administração por resultados
A preocupação com os resultados pode ser percebida por meio de quatro
perguntas que sinalizaram que a Prefeitura 2 possui um direcionamento a administrar
por resultados, por meio da preocupação com o andamento das atividades e com o
perfil profissional dos seus colaboradores. Paralelamente percebe-se a existência do
comprometimento dos resultados, com base na distribuição de cargos e atividades
com base em relacionamento pessoal. A percepção de que a Prefeitura 2 não possui
administração por resultados, fortemente enraizada, tem fundamento, quando se
- 131 relaciona com a sinalização do início do seu processo de planejamento.
Empreendedorismo
É percebida na Prefeitura 2 a variável empreendedorismo, pelo incentivo à
criatividade, pelo comprometimento dos colaboradores frente a desafios da nova gestão,
ações que caracterizam o empreendedorismo. Pode-se dizer que a metade dos servidores
estariam dispostos a colaborar. Vale ressaltar que o processo de implantação das
sugestões apresentadas nem sempre ocorre pela dependência de regras ou de um apelo
político para tal. Da mesma forma ressalta-se a dependência de ações e iniciativa dos
servidores aos seus superiores.
III. Participação Social
Abertura à sociedade
A participação social é percebida na Prefeitura 2 como um avanço na gestão e é
demonstrada pela postura de transparência para com o cidadão, bem como da abertura
da prefeitura à sociedade.
b) Análise da Prefeitura 3
I. Reestruturação
A variável reestruturação, na Prefeitura 3, foi percebida em cinco das treze
questões do questionário.
Descentralização
É percebida uma flexibilização da Prefeitura 3 por meio da descentralização da
autoridade, em casos urgentes, onde é permitida a desconsideração das regras, bem
como pelo incentivo de participação nas decisões, e pela criação de comitês
administrativos, buscando-se uma maior delegação e distribuição de responsabilidades,
em principal por parte dos diretor de departamento e chefias. Entretanto esta
flexibilização ainda esbarra na hierarquia, retardando o andamento dos processos não
- 132 urgentes no geral. A rigidez organizacional da Prefeitura 3 é percebida também por
meio do intensivo controle das ações.
Realinhamento
Nota-se a existência de uma preocupação quanto à adaptação da Prefeitura 3, na
busca de melhorias administrativas, no sentido de adequar o atendimento das demandas
existentes consideradas atendidas parcialmente. A percepção do freqüente surgimento
de exceções e a implementação destas rapidamente, pode sinalizar a busca pela
adequação da Prefeitura 3 ao novo cenário. Paralelamente a rigidez da Prefeitura 3,
percebida pela centralização de decisões tem sido enfrentada pelo processo de
delegação e pelo incentivo à participação dos colaboradores, que caracteriza o processo
de alinhamento da prefeitura 3. Percebe-se a flexibilidade da Prefeitura 3, quanto às
novas parcerias público-privadas alinhando sua estrutura ao novo cenário.
Reengenharia
No que diz respeito à alteração dos processos organizacionais esta iniciativa é
vista como positiva para a Prefeitura 3 desde que não altere as regras estabelecidas.
Percebe-se muito mais uma melhoria e adaptação dos processos do que a recriação
destes.
Vale ressaltar os esforços de pesquisa em planejamento realizados pela
Secretaria de Planejamento em principal para o exercício de 2006.
II. Práticas Privadas.
Foco no cliente
Na Prefeitura 3 percebe-se o foco no cliente por meio da intenção demonstrada
pelo gestor em atender os interesses da população, bem como pelo compartilhamento
das informações da prefeitura com os cidadãos e pelo atendimento indiferenciado às
solicitações direcionadas à prefeitura. Da mesma maneira o incentivo à participação do
cidadão é percebido pela abertura à sociedade no que tange à gestão pela Prefeitura 3.
- 133 Percebem-se também alguns comportamentos que privilegiam certos grupos o que pode
comprometer o foco no atendimento ao cidadão.
Tecnologia da informação
Dentro do rol de mudanças administrativas que a Prefeitura 3 vem realizando, a
tecnologia da informação é considerada como uma ferramenta positiva, que ajuda a
prefeitura na disseminação das informações. Vale ressaltar a existência da tecnologia na
prefeitura, notada principalmente na sua Secretaria de Administração.
Planejamento estratégico
A variável planejamento estratégico é percebida na organização por meio da
própria Secretaria de Planejamento somada à percepção de visão de longo prazo pela
maioria dos servidores na Prefeitura 3, bem como pela avaliação constante das ações
realizadas.
Administração por resultados
A preocupação com o perfil profissional e a adequação dos prestadores de
serviço, bem como o acompanhamento das ações pode sinalizar uma tendência à
administração por resultados na Prefeitura 3. Entretanto a percepção quanto à nomeação
de cargos pode sinalizar o comprometimento desta postura.
Empreendedorismo
Na Prefeitura 3 são percebidos comportamentos que podem sinalizar a existência
do empreendedorismo, como o incentivo à criatividade e o comprometimento dos
servidores por meio da participação na forma de idéias, sugestões , bem como pelo
enfrentamento de desafios em nome da população. O empreendedorismo pode ser
percebido também pelo incentivo à participação, na gestão por meio da criação dos
comitês administrativos para avaliações e sugestões, onde todos os participantes têm
livre arbítrio de decisão na busca do equilíbrio e na busca de um consenso.
- 134 III. Participação Social
Abertura à sociedade
A abertura da Prefeitura 3 à participação social, somada aos compartilhamentos
de informações com os cidadãos demonstra a sua transparência, o que pode caracterizar
a participação social na Prefeitura 3.
4.3. Mapeamento das variáveis da nova gestão pública e as variáveis culturais nas
prefeituras estudadas.
As experiências acadêmicas têm demonstrado constante preocupação quanto à
importância das variáveis culturais de uma organização (FREITAS, 1991; BARROS;
PRATES, 1996; BARBOSA, 1996; SCHEIN, 1990; CALDAS, MOTTA, 1987). Em
especial nas organizações públicas, quando se fala em um novo formato gestão pública
a pertinência do monitoramento cultural se ressalta (PINO, 2003; CARBONE, 2000;
AMATO, 1971; BRASIL, 1995; PEREIRA, 1997).
O relacionamento das variáveis culturais e da nova gestão pública, percebido no
estudo em questão atenta a importância deste monitoramento cultural. Deste modo com
base nos resultados dos estudos de casos, podem-se validar estas constantes referências
acadêmicas. As relações foram elaboradas com base no protocolo de análise.
a) Reestruturação
A variável reestruturação percebida nas prefeituras por meio da descentralização,
do alinhamento e da reengenharia, mostra-se relacionada diretamente pelas variáveis
poder e determinismo e indiretamente pela variável personalismo.
Descentralização
Percebe-se nas prefeituras pesquisadas uma grande concentração de poder,
- 135 calcada na hierarquia e autoridade o que faz com que a resolução de problemas,
atendimento a exceções, adaptações e inclusão de novos processos sejam extremamente
centralizadas. Desta forma o processo de descentralização fica comprometido, visto que
para que ele ocorra é necessário romper a estrutura hierárquica existente atualmente.
Com a descentralização a tendência é se diminuir a cultura de autoridade,
horizontalizando a prefeitura, delegando as responsabilidades nas prefeituras. A
descentralização busca por meio da flexibilidade e agilidade na tomada de decisão uma
melhor resolução dos problemas. Nesse sentido, é perceptível que na medida em que a
prefeitura se flexibiliza, como é o caso da Prefeitura 3, minimizando o formalismo e
autoridade, conseqüentemente dá-se a descentralização de tarefas, responsabilidade e
poder. Contrariamente nas Prefeituras 1 e 2, percebe-se uma forte estrutura hierárquica e
autoritária, consequentemente o processo de descentralização tem dificuldade de
acontecer.
Paralelamente à variável determinismo, por meio da acomodação dos
servidores, faz com que estes se mantenham conformados e submissos com a estrutura,
não a questionando; isto se faz perceber nas três prefeituras onde normalmente não se
burlam regras e se encaminham exceções diretamente aos superiores. Na Prefeitura 1 os
servidores se mostram indiferentes às alterações que podem ocorrer nas prefeituras,
entretanto nas Prefeituras 2 e 3 estes se mostram incomodados com possíveis
flexibilizações. Esta postura pode comprometer o processo de reestruturação das
prefeituras. Da mesma forma a percepção da variável personalismo pela existência de
privilégios nas prefeituras, variável verificada em todas elas, seja na forma de
nomeações ou contratações, pode dificultar a descentralização de ações já que muitos
destes podem perder seus “padrinhos”. Outro ponto importante no processo de
descentralização é que esta gera uma desconcentração de cargos e funções, o que pode
- 136 provocar novamente o rompimento da estrutura pessoal instaurada.
Realinhamento
O realinhamento das prefeituras passa necessariamente pela adequação dos seus
processos às constantes novas necessidades da sociedade. Para tal há que se flexibilizar
a prefeitura permitindo uma rápida adequação às mudanças. Assim a variável cultural
adaptabilidade, representada pela capacidade da prefeitura se adaptar e se flexibilizar é
fundamental para o sucesso do seu realinhamento. Ao mesmo tempo, o rompimento
com o formalismo e a hierarquia tornam-se pré-requisitos para a implementação efetiva
do realinhamento. Nesse sentido percebe-se nas Prefeituras 1 e 2 a sinalização da
capacidade de atendimento às demandas com base na agilidade de alterar seus
processos. Na Prefeitura 3 é percebido também o rompimento do formalismo, sendo que
nem sempre as regras são cumpridas. Como resultado os processos não esbarram na
hierarquia, permitindo um atendimento mais rápido, um realinhamento às demandas.
No caso da Prefeitura 2, percebe-se uma rigidez organizacional muito mais forte,
acompanhada de uma expressiva centralização o que gera um retardo no andamento e
adequação dos processos. Há também uma insegurança frente à possível flexibilização,
nas três prefeituras, o que pode comprometer o realinhamento por meio de uma
acomodação frente à necessidade de mudança.
Reengenharia
A recriação dos processos nas prefeituras está diretamente relacionada com a
variável poder, pela possibilidade da quebra do formalismo e autoridade existente nas
prefeituras. A reengenharia por meio da criação de novas estruturas processuais, mais
ágeis e flexíveis pode impactar na hierarquia e autoridade encontradas nas prefeituras.
Nesse sentido percebe-se nas três prefeituras a amarração hierárquica por meio da
revisão e alterações processuais, sendo que nas Prefeituras 2 e 3, existe inclusive uma
- 137 controladoria geral que tem essa função. A reengenharia por meio da recriação dos
processos pode eliminar funções que estão amarradas pelo clientelismo delas. Da
mesma forma esses novos processos podem dificultar a existência do patrimonialismo.
Deste modo a variável personalismo pode comprometer a condução da reengenharia nas
prefeituras. A vinculação de cargos e contratações com base em interesses pessoais é
percebida em todas as prefeituras pesquisadas.
A possibilidade de desmantelar a estrutura das prefeituras e a criação de novas
formas de operação se relaciona diretamente com as variáveis determinismo e
adaptabilidade, sendo que no primeiro caso pode surgir uma reação contrária às
alterações, em função da acomodação das prefeituras, e no segundo caso a capacidade
de se adaptar das prefeituras pode ajudar no processo de reengenharia. Percebe-se nas
prefeituras pesquisadas tanto o comportamento determinístico como a pré-disposição à
adaptação.
b) Práticas privadas
As práticas privadas que compõem a nova gestão pública tem como objetivo
principal modificar a forma de gestão das organizações públicas e deste modo elas se
relacionam com as variáveis culturais sendo diretamente influenciadas por elas.
Foco no cliente
A mudança de postura das prefeituras frente ao cidadão passa pela sua abertura
aos cidadãos, bem como pela flexibilização dessas, permitindo desta maneira a
participação democrática do município. Nesse sentido a variável determinismo por meio
da acomodação e descomprometimento dos servidores pode afetar os esforços ao foco
no cliente pela forma de atendimento e cooperação aos cidadãos. O poder por meio do
formalismo pode também dificultar o processo de foco no cliente, visto a dificuldade de
acesso às informações, processo que pode esbarrar na estrutura hierárquica das
- 138 prefeituras. A variável personalismo, que tem sua base em interesses pessoais, pode , da
mesma forma, comprometer o foco no cliente já que esta determina o direcionamento de
ações para os interesses dos cidadãos. Entretanto percebe-se uma preocupação nas três
prefeituras pesquisadas em se adequar para atender as demandas da sociedade. Em
específico na Prefeitura 2 é percebida pelo gestor a dinâmica de interesses existentes na
prefeitura focados nos interesses da sociedade.
Tecnologia da informação
Partindo do princípio de que a tecnologia da informação dissemina as
informações, descentralizando-as, esta pode ter relação direta com a autoridade e
hierarquia, rompendo também alguns formalismos existentes nas prefeituras. Ela é
responsável pela transparência das prefeituras. Pode eliminar atividades, gerando uma
re-organização da prefeitura. A tecnologia da informação pode, desta forma, impactar
profundamente a estrutura das prefeituras, relacionando-se com as variáveis poder,
personalismo e determinismo. Vale ressaltar que a variável adaptação pode colaborar
na introdução da tecnologia da informação, permitindo uma maior exploração desta.
Nas Prefeituras 2 e 3 a tecnologia foi considerada como ferramenta que não
compromete o poder das pessoas, entretanto ela, pode impactar diretamente com a
estrutura existente prefeituras o que é visto pelas prefeituras com insegurança. Na
prefeitura 1 esta variável não foi analisada, devido a uma deficiência da ferramenta de
coleta de dados do projeto piloto.
Planejamento estratégico
O planejamento estratégico é passível de ser afetado principalmente pela
variável determinismo, já que o primeiro trata de uma visão de longo prazo, que se
contradiz diretamente com a postura de acomodação. Da mesma forma no processo de
planejamento estratégico, podem ser identificados muitos problemas das prefeituras –
- 139 pontos fracos – que provavelmente terão que ser ajustados, o que pode esbarrar
diretamente nos formalismos e personalismo existentes nas prefeituras, já que a
percepção destes pontos fracos pode destacar ineficiências processuais e profissionais.
Nesse sentido as Prefeituras 2 e 3 sentem-se inseguras quanto à possível
alteração das regras existentes, entretanto buscam introduzir o planejamento na
prefeitura. Na prefeitura 1 esta variável não foi analisada, devido a uma deficiência da
ferramenta de coleta de dados do projeto-piloto.
Administração por resultados
A implementação da administração por resultados é afetada diretamente pela
variável personalismo, já que os processos de nomeações, promoções, contratações com
base no clientelismo e patrimonialismo, divergem diretamente do método de avaliação
por resultados. A partir do momento que se contrata ou nomeia uma pessoa por relações
pessoais, torna-se difícil o seu enquadramento, em métodos de avaliação por
desempenho. Institue-se na prefeitura a cultura das “costas quentes”, os intocáveis.
Percebe-se nesse sentido em principal nas três prefeituras a existência do personalismo
contrastando com a busca pela profissionalização.
A administração por resultados com enfoque nos objetivos macros pode ser
também impactada pela variável determinismo pela acomodação dos servidores no
momento de tomar uma ação, o que leva a dificultar o andamento dos processos e
conseqüente alcance dos objetivos. Esta dificuldade pode se agravar quando cruzadas
com a estrutura formal, rígida e hierarquizada das prefeituras.
A variável poder por meio do formalismo que concentra a avaliação nas bases de
regras e procedimentos e não no efetivo resultado das ações, concorre para dificultar a
administração por resultados já que esta não considera as normas e procedimentos. A
mudança no formato de avaliação dos servidores de procedimentos para resultados pode
- 140 esbarrar diretamente com a acomodação. A falta de delegação de poder e decisões
distancia os executores da realidade, dificultando a avaliação dos resultados.
Percebe-se que a Prefeitura 2 apresenta dificuldades no atendimento às
demandas da sociedade, seu objetivo final, não sendo ágil na adequação dos processos,
talvez sido influenciada pela estrutura formal e hierarquizada. Paralelamente a maior
flexibilização percebida nas Prefeituras 1 e 3, pode ser responsável pela aproximação
destas ao atendimento das demanda de suas cidades. Percebe-se nesse sentido, na
Prefeitura 3 a descentralização de poder aos níveis mais próximos, diretores de seção,
tornando a prefeitura mais ágil e efetiva.
Empreendedorismo
No caso da variável empreendedorismo o paradoxo cultural entre o
determinismo e a adaptabilidade existente nas prefeituras pode limita-lo ou estimula-lo.
Nas três prefeituras são percebidos o incentivo à criatividade e a iniciativa por parte dos
servidores, bem como a capacidade de adaptação e criatividade que estão diretamente
relacionadas
ao
desenvolvimento
do
empreendedorismo.
Entretanto
o
empreendedorismo propõe uma maior flexibilidade e atitude dos servidores que pode
eventualmente ser impedidas pela acomodação existente nelas. Nas três prefeituras
percebe-se a dificuldade das pessoas em trabalharem por si sós, sempre existindo a
dependência hierárquica. O empreendedorismo prega uma organização flexível e
criativa, onde as idéias são fundamentais e devem ser implementadas, o que pode gerar
a quebra do formalismo existente na prefeitura.
Nas Prefeituras 2 e 3
percebe-se que as idéias são ouvidas mas não
implementadas em função das regras pré-estabelecidas. A flexibilização empreendedora
transforma a estrutura da prefeitura, de vertical para horizontal, chocando-se assim
diretamente com a hierarquia e autoridade existentes nas prefeituras, relacionando-se
- 141 diretamente com a variável poder. Nesse sentido nas três prefeituras percebe-se a
dificuldade de implementação das sugestões e idéias em função da sua estrutura.
Paralelamente o empreendedorismo trabalha sobre base da competência pessoal, o que
pode gerar um conflito direto com a cultura clientelista e patrimonialista das nomeações
e contratações baseadas em privilégios existentes nas três prefeituras.
c) Participação Social
A participação social foi verificada nas prefeituras por meio da sua abertura à
sociedade, bem como pela pré-disposição à transparência frente aos cidadãos.
Abertura à sociedade
A participação social no contexto da nova gestão pública funciona como
complemento da gestão, isto é, a sociedade deve atuar efetivamente na gestão. Este
processo consiste no compartilhamento de informações e ações à sociedade civil,
permitindo que esta realize o controle do Estado. Deste modo, este novo formato de
participação social pode atritar diretamente com a autoridade, formalismo o que
podecomprometer a abertura das prefeituras à participação social.
Com relação à variável determinismo, a participação social ativa demandará uma
flexibilização das prefeituras. Demandará também uma postura de cooperação que se
contradiz com a postura determinística encontrada nelas. Percebe-se que os servidores
das Prefeituras 2 e 3 se mostram receosos à flexibilização das regras, em função de sua
tendência à acomodação, entretanto vêem a participação da sociedade como um avanço
administrativo.
A variável personalismo pode impactar o processo de participação social da
mesma forma que ocorreu no passado (reforma daspiana); a participação social pode
gerar uma resistência organizacional baseada no patrimonialismo e clientelismo
existentes nas prefeituras estudadas.
- 142 Quadro 6: Mapeamento das variáveis da Nova gestão pública e das variáveis culturais
Variável nova gestão pública
Reestruturação Organizacional
Foco no cliente
Tecnologia da informação
Planejamento estratégico
Administração de resultados
Empreendedorismo
Parceria público- privada
Participação social
Variáveis culturais relacionadas
Poder
Personalismo
Determinismo
Adaptabilidade
Poder
Personalismo
Determinismo
Poder
Personalismo
Determinismo
Adaptabilidade
Determinismo
Poder
Personalismo
Determinismo
Poder
Determinismo
Adaptabilidade
Poder
Determinismo
Adaptabilidade
Personalismo
Poder
Personalismo
Determinismo
4.4. Comparações entre as prefeituras estudadas
As comparações realizadas têm como base o resultado e análise das ferramentas
de coleta de dados. Ao cruzar os resultados dos dados coletados nas três prefeituras
pesquisadas, percebe-se que as variáveis selecionadas no protocolo de pesquisa foram
encontradas nas três prefeituras, apresentando pequenas variações.
a) Variáveis culturais
I. Poder
Com relação à autoridade percebe-se que em todas as prefeituras pesquisadas
existe uma estrutura burocrática, onde todas as ações estão atreladas a regras e
procedimentos, não sendo permitida a fuga delas. No caso da Prefeitura1 as alterações
às regras só podem ser realizadas pelo superior imediato e nas Prefeituras 2 e 3 devem
- 143 ser submetidas à controladoria geral. Na Prefeitura 2 percebe-se o uso da autoridade
como forma de resolver conflitos. Na Prefeitura 3 nota-se uma forte tendência à
eliminação desta, através da busca de processos mais participativos. Nas Prefeituras 1 e
3 percebe-se uma tendência à delegação da autoridade, permitindo a tomada de decisões
em alguns casos. Assim pode-se dizer que a Prefeitura 2
tem a variável poder
fortemente arraigada em sua estrutura enquanto as Prefeituras 1 e 3 já estão mais
evoluídas nesse sentido.
A hierarquia está relacionada principalmente à dependência da liberdade para a
resolução de problemas ou atendimento de solicitações. Percebe-se uma forte amarração
hierárquica nas três prefeituras estudadas, sendo que nas Prefeituras 1 e 3, aparecem
posicionamentos que podem sinalizar uma flexibilização, principalmente em casos
urgente. Na Prefeitura 2 a estrutura hierárquica se mostra muito arraigada, impactando
no andamento dos processos.
Com relação à submissão este comportamento é percebido pelo fato de que os
servidores atendem conforme as regras, submetendo pendências aos superiores sempre
que ocorre uma exceção. Nos casos urgentes percebe-se que nas Prefeituras 1 e 3 os
servidores estão dispostos a atendê-los, o que pode significar a quebra da submissão,
entretanto na Prefeitura 2 existe um grande percentual que não agiriam, nem nesse
casos, o que aponta para o reforço a submissão nessa prefeitura.
No que tange ao formalismo, este é percebido nas três prefeituras estudadas por
meio da forte estrutura burocrática, com regras e procedimentos que são seguidos, só
podendo ser desconsiderados mediante autorização do superior imediato. No caso da
Prefeitura 2 o formalismo se mostra de forma generalizada. Percebe-se na Prefeitura 1
uma ligeira flexibilização às regras. No caso da Prefeitura 3 percebe-se uma
discordância nos resultados quanto ao atendimento mediante as regras, o que pode
- 144 sinalizar um rompimento com o formalismo.
II. Personalismo
Quanto ao clientelismo, a influência pessoal nos processos organizacionais foi
percebida nas três prefeituras, principalmente por meio da discordância de algumas
questões. Por exemplo, quando se fala em nomeações, percebe-se que elas podem
acontecer em função de relacionamentos pessoais ou pelo perfil profissional. Da mesma
forma ocorrem atendimentos a solicitações com base em relacionamentos ou somente
com base nos interesses da sociedade. Essas ocorrências são percebidas nas três
prefeituras.
A respeito do patrimonialismo, os resultados referentes à contratação de
prestadores de serviços nos sinalizam, que esta não é efetivada com base nos
relacionamentos pessoais nas três prefeituras, cabendo a ressalva de que um percentual
significativo de respostas da Prefeitura 3 sinaliza a existência de um favoritismo e na
Prefeitura 1 onde se percebe-se uma freqüência dos mesmos prestadores de serviços.
III. Determinismo
No que tange à acomodação percebe-se a insegurança dos servidores das
prefeituras quanto a possíveis alterações em regras. Nesse sentido na Prefeitura 1 fica
evidente que a maioria se mostra indiferente podendo se entender que estão prédispostos a tal; já nas Prefeituras 2 e 3 os servidores se mostram inseguros, podendo
caracterizar um acomodação por parte deles.
IV. Adaptabilidade
Quanto à flexibilidade, percebe-se a pré-disposição às alterações administrativas
nas prefeituras estudadas. Nas Prefeituras 1 e 2 nota-se que nem sempre os processos
colidem com a hierarquia da prefeitura. Na Prefeitura 3 esta flexibilização é percebida
pela delegação de poder para as chefias.
- 145 Quanto à capacidade de se adaptar, as Prefeituras 1 e 3 consideram que as
exceções processuais são rapidamente alteradas e implementadas, já na Prefeitura 2
percebe-se
que estas alterações não se dão rapidamente. Nesse sentido o
relacionamento com os novos atores, no que diz respeito à abertura à participação social
e a iniciativa privada, é visto com bons olhos, sem impedimentos estruturais das
prefeituras para tal, o que pode caracterizar a capacidade de adaptação.
Com relação à criatividade percebe-se que as três prefeituras apresentam
comportamentos que podem sinalizar a existência de um processo de incentivo à
criatividade, sendo que na Prefeitura 1, esta aparece na forma de sugestões e propostas
de mudança. Na Prefeitura 2 percebe-se uma tendência ao incentivo à criatividade e o
interesse por parte dos colaboradores, entretanto as sugestões não são implementadas.
Na Prefeitura 3 percebe-se o incentivo à criatividade e participação, principalmente por
meio dos comitês onde se tem liberdade para se expor as idéias até que se chegue a um
consenso.
Assim com base nas análises realizadas percebe-se que a Prefeitura 2 pode ser
considerada a que possui as variáveis culturais de forma mais cristalizada. A Prefeitura
2 em função da relevância das variáveis culturais e conforme relações anteriormente
realizadas , pode ser considerada como aquela que tem mais dificuldades em
implementar a nova gestão pública. A Prefeitura 3 pode ser considerada a que possui
uma maior evolução no sentido de minimizar ou potencializar algumas variáveis,
possivelmente a que apresenta mais avanços na nova gestão pública. A Prefeitura 1
pode ser caracterizada como intermediária, já que os resultados nos sinalizam uma
menor concentração das variáveis culturais, que a Prefeitura 2, consequentemente uma
maior facilidade quanto à introdução dos preceitos da nova gestão pública; entretanto
vale ressaltar que as ferramentas de coleta de dados utilizadas na Prefeitura 1, ainda
- 146 estavam em formatação.
b) Variáveis da nova gestão pública
I. Reestruturação
No que tange aos processos de descentralização com base na estrutura
hierárquica das prefeituras principalmente pela falta de delegação de poder delas,
percebe-se que a Prefeitura 2 pode ser caracterizada como fortemente centralizada. As
Prefeituras 1 e 3 se mostram mais flexíveis, seja pela liberdade de decisão em casos
urgentes ou, no caso da Prefeitura 3, pela delegação de poder para chefias e a criação de
comitês administrativos. Nestas, percebe-se um processo de descentralização em
andamento.
Com relação ao realinhamento, isto é, a capacidade da prefeitura em se adaptar
as novas demandas geradas pela sociedade, percebe-se que as três prefeituras estudadas
consideram as alterações da gestão pública como positivas e necessárias. Quanto a
capacidade de se realinhar, nas Prefeituras 1 e 3 as exceções processuais são
rapidamente alteradas e implementadas; já na Prefeitura 2 estas alterações não se dão
rapidamente.
Com relação à reengenharia há em todas as prefeituras estudadas a prédisposição para se re-avaliar a organização sendo que na Prefeitura 1, as demandas da
sociedade são consideradas freqüentemente atendidas com os processos atuais, não
sendo grande o número de exceções a estes, o que pode sinalizar a não nescessidade de
reengenharia nela. Já nas Prefeituras 2 e 3 se considera que as demandas não são
atendidas em sua totalidade, sinalizando a necessidade de uma adaptação por parte
delas. Percebe-se na Prefeitura 3, uma agilidade quanto à adequação dos processos, o
que não é percebido nas Prefeituras 1 e 2.
II. Práticas Privadas
- 147 O foco no cliente foi percebido nas Prefeituras 2 e 3 por meio da transparência e
a abertura das prefeituras aos cidadãos, o que pode sugerir o início do processo de
entendimento destes como sujeitos na gestão pública. As Prefeituras 1 e 2 consideram a
participação social como um avanço administrativo. Na Prefeitura 1 não houve a
percepção desta variável.
A tecnologia da informação é vista nas Prefeituras 2 e 3 positivamente, não
gerando impactos ou receios; esta variável não aparece na Prefeitura 1.
O planejamento estratégico foi nota-se nas Prefeituras 2 e 3 pela sinalização de
trabalho em longo prazo e pelo acompanhamento dos objetivos da prefeitura,
caracterizando o início do pensamento estratégico. Nas três prefeituras evidência-se o
planejamento institucionalizado na forma da Secretaria de Planejamento e Finanças na
Prefeitura 1, do Núcleo de Pesquisa e Planejamento na Prefeitura 2 e da Secretaria de
Planejamento na Prefeitura 3.
No que tange à administração por resultados esta é percebida na Prefeitura 1 pela
sua preocupação quanto ao perfil profissional de seus servidores, fato notado também
nas Prefeituras 2 e 3 o que pode caracterizar uma preocupação com os resultados. Da
mesma forma nas Prefeituras 2 e 3 percebe-se a preocupação com a determinação e
divulgação de objetivos, bem como a avaliação dos trabalhos durante o seu andamento.
Considerando o empreendedorismo, este é manifesto por meio da iniciativa e
pré-disposição às mudanças em todas as prefeituras. Sugestões e idéias por parte dos
servidores ocorrem em todas as prefeituras estudadas. O incentivo à criatividade é
percebido nas Prefeituras 2 e 3. Entretanto conclui-se no caso das Prefeituras 2 e 3, que
somente as sugestões que se enquadram nas regras são implementadas.
III. Participação Social
No que tange à participação social percebe-se que as Prefeituras 2 e 3 vêem a
- 148 abertura da gestão pública à sociedade como uma ação positiva e um avanço
administrativo.
As três prefeituras estudadas se mostram conscientes frente às
demandas sociais de suas cidades, e se mostram abertas à comunidade, isto refletido
pela disseminação das informações ao cidadão.
O cruzamento das análises das prefeituras pode ser visualizado no quadro abaixo
Quadro 7: Cruzamento da análise das prefeituras
Prefeitura 1
Variável
Variáveis da nova gestão pública
Reestruturação
Percebe-se uma prédisposição
à
reestruturação
pela
informalidade
e
delegação de tarefas
Prefeitura 2
Prefeitura 3
Percebe-se a intenção à
reestruturação
e
a
percepção por parte dos
colaboradores, entretanto
a prefeitura permanece
sob o formato tradicional.
As práticas privadas são
incentivadas e é dado foco
ao desenvolvimento das
mesmas, como é o caso da
estruturação do núcleo de
pesquisa de planejamento.
È
percebido
pela
iniciativa
de
flexibilização por meio
da delegação às chefias
e criação de comitês
administrativos.
As práticas privadas são
incentivadas e é dado
foco
ao
desenvolvimento
das
mesmas, por meio de
esforços práticos como
o
planejamento
estratégico
em
andamento.
È
percebida
a
necessidade de uma
abertura á sociedade, e
esta é vista como
positiva.
Práticas privadas
Percebe-se uma prédisposição às práticas
privadas sendo as
mesmas incentivadas.
Participação popular
È
percebida
a
necessidade de uma
abertura á sociedade, e
esta é vista como
positiva.
È percebida a necessidade
de uma abertura á
sociedade, e esta é vista
como positiva.
È
percebido
pela
presença
de
forte
hierarquia, pelo uso da
autoridade
e
pela
submissão
dos
colaboradores.
È percebido pela presença
de forte hierarquia, pelo
uso da autoridade e pela
submissão
dos
colaboradores. Destaca-se
a forte estrutura formal.
Personalismo
Percebe-se a existência
de
privilégios
e
favoritismos.
Percebe-se a existência de
privilégios e favoritismos,
em especial a elite
política.
Determinismo
Percebe-se
uma
acomodação por parte
dos colaboradores, bem
como uma tendência a
Percebe-se
uma
acomodação por parte dos
colaboradores, bem como
uma
tendência
a
Variáveis culturais
Poder
È
percebido
pela
presença
de
forte
hierarquia, pelo uso da
autoridade
e
pela
submissão
dos
colaboradores. Destacase a iniciativa de
delegação de poder às
chefias e criação de
comitês
administrativos.
Percebe-se a existência
de
privilégios
e
favoritismos. Percebese a consciência por
parte do gestor e a
iniciativa de direcionar
a gestão aos interesses
da comunidade.
Percebe-se
uma
acomodação por parte
dos colaboradores, bem
como uma tendência a
- 149 -
Adaptação
manutenção
da
estrutura por parte da
prefeitura.
Percebem-se uma prédisposição
dos
colaboradores
as
mudanças da nova
gestão pública.
manutenção da estrutura
por parte da prefeitura.
Percebem-se uma prédisposição
dos
colaboradores
as
mudanças da nova gestão
pública.
manutenção
da
estrutura por parte da
prefeitura.
Percebem-se uma prédisposição
dos
colaboradores e da
prefeitura
principalmente
por
meio da criação e
participação
nos
comitês
administrativos.
Assim, percebe-se que a Prefeitura 2 pode ser considerada a que possui as
variáveis culturais mais internalizadas. Ela pode ser considerada como aquela que tem
mais dificuldades em implementar a nova gestão pública em função da relevância das
variáveis culturais. A Prefeitura 3 pode ser a que possui uma maior evolução no sentido
de minimizar ou potencializar algumas variáveis e pode ser considerada aquela que
apresenta mais avanços na nova gestão pública. A Prefeitura 1 pode ser caracterizada
como intermediária, já que os resultados nos sinalizam uma menor concentração das
variáveis culturais que a Prefeitura 2, conseqüentemente uma maior facilidade quanto à
introdução dos preceitos da nova gestão pública.
- 150 -
5. CONCLUSÃO
O novo cenário mundial, caracterizado por constantes e rápidas mudanças, tem
alterado de forma direta a dinâmica existente nos municípios. Em particular no Brasil,
pode-se dizer que até 1995 os municípios eram geridos por meio das decisões do âmbito
federal, sendo que para eles eram repassadas atividades, em sua maioria operacionais.
Estes frequentemente atuavam de forma descomprometida, já que a responsabilidade
direta não recaia sobre eles. Após 1988 a nova Constituição Federal e posteriormente
em 1995 com o Plano de Reforma do Aparelho do Estado, percebem-se ações efetivas
que colocam os municípios no centro da administração pública, tendo estes de realizar
todas as etapas das ações desde a formulação, planejamento, até a sua implementação.
Agora os municípios são legalmente responsáveis por suas ações e gastos, pelo seu
desenvolvimento.
Este cenário tem demandado a construção de uma série de novos conceitos e
práticas para que estes consigam sobreviver frente aos novos desafios. Dentre esses se
encontra a nova gestão pública, que propõe um novo formato de gestão possibilitando
uma adequação da máquina administrativa estatal às suas novas demandas e
conseqüentemente uma melhoria efetiva do Estado. Nesse processo de mudança de
gestão, desde a década de 30, o Estado tem buscado nas experiências das organizações
privadas, novos formatos de gestão.
As experiências de reformas administrativas dos Estados no mundo têm
demonstrado que do ponto de vista de gestão o caminho é esse. Entretanto existem-se
barreiras quanto à implementação efetiva das novas práticas. Nesse sentido já no plano
de reforma do Estado de 1995, vizualizava-se a necessidade de uma dedicação especial
- 151 às questões institucionais legais e culturais, visto que o sucesso da implementação de
novas práticas às organizações públicas ou privadas, podem ser influenciado pelos
traços culturais existentes nas organizações públicas. Assim fica visível que em
específico no caso das prefeituras brasileiras, existem variáveis culturais que podem
impactar no sucesso das reformas administrativas necessárias.
A pesquisa teve como objetivo a análise da existência de variáveis culturais
brasileiras nas prefeituras que possam influenciar a nova gestão pública. A identificação
e o relacionamento das variáveis selecionadas permitiram a percepção de que as
prefeituras apresentam em suas estruturas as variáveis da cultura brasileiras
referenciadas (poder, personalismo, determinismo e adaptabilidade) e estas se
relacionam diretamente com a nova gestão pública. O relacionamento em geral diz
respeito à contradição entre a nova cultura e a cultura existente nas prefeituras, com
exceção à variável adaptabilidade que vai de encontro com a proposta da nova gestão
pública.
A pesquisa parte de um aprofundamento teórico sobre as temáticas da nova
gestão pública e cultura, permitindo a identificação das principais variáveis de ambas.
Foram selecionadas as variáveis culturais: poder, personalismo, determinismo e
adaptabilidade. E também as variáveis da nova gestão pública: a reestruturação
organizacional, foco no cliente, tecnologia da informação, planejamento estratégico,
administração de resultados, empreendedorismo, participação social, parceria públicoprivado. O relacionamento teórico das variáveis culturais com a da nova gestão pública
possibilitou a estruturação de um protocolo de pesquisa que embasou a pesquisa.
A pesquisa foi realizada por meio de um estudo de multicasos, abrangendo três
prefeituras. Foi feita uma triangulação de ferramentas de coleta de dados (questionários,
entrevistas e observações) o que permitiu o aprofundamento das análises, com base do
- 152 protocolo de pesquisa elaborado. Por meio do cruzamento dos dados oriundos das várias
ferramentas de coleta de dados, foi possível perceber que as variáveis culturais
selecionadas encontram-se presentes nas prefeituras e estão relacionadas aos processos
da nova gestão pública.
A presença variável “poder” pode indicar dificuldades à nova gestão pública, já
que quanto maior a percepção deste na prefeitura, mais difícil é o processo de
reestruturação da prefeitura e maior é a probabilidade de empecilhos à introdução das
práticas privadas. O poder pode gerar uma resistência à participação social,
principalmente no que diz respeito à transparência e controle dos processos das
prefeituras por parte da sociedade.
A variável “personalismo” que pode comprometer a reestruturação das
prefeituras passa pela revisão de cargos e funções que atualmente é fortemente
influenciada pelas relações pessoais. Da mesma forma ela pode afetar a introdução das
práticas privadas, sendo que estas também conflitam com a cultura de privilégios
existente nas organizações. E pode comprometer a participação social principalmente
pela tentativa de manutenção da cultura destes privilégios.
A variável “determinismo” pode dificultar o processo de alinhamento das
prefeituras, comprometendo o processo de reestruturação da prefeitura e a conseqüente
impossibilidade de implantação das práticas privadas. O determinismo pode também
afetar o processo de participação social pela falta de comprometimento dos servidores
com a efetividade das ações e a importância da sociedade nesse processo.
A variável “adaptabilidade” pode colaborar com a nova gestão pública. Quanto
maior a variável adaptabilidade da prefeitura, maior a potencialidade desta para a
reestruturação, para a implementação das práticas privadas e para a participação social.
Nesse sentido, percebe-se que a Prefeitura 2 pode ser considerada a que possui
- 153 as variáveis culturais mais fortemente arraigadas. Ela pode ser considerada como aquela
que tem mais dificuldades em implementar a nova gestão pública em função da
relevância das variáveis culturais. A Prefeitura 3 pode ser considerada a que possui uma
maior evolução no sentido de minimizar ou potencializar algumas variáveis e pode ser a
que
apresenta mais avanços na nova gestão pública. A Prefeitura 1 pode ser
caracterizada como intermediária, já que os resultados nos sinalizam uma menor
concentração das variáveis culturais que a Prefeitura 2, conseqüentemente uma maior
facilidade quanto à introdução dos preceitos da nova gestão pública.
Merece destaque a variável “poder”, presente nas prefeituras estudadas, visto
que esta encontra-se atrelada às outras variáveis e assim pode ser considerada a mais
importante no processo da nova gestão pública e o tratamento desta poderá permitir um
grande avanço na reestruturação da gestão municipal.
5.1. Contribuições para as prefeituras
O conhecimento e conscientização da existência e importância da cultura
organizacional poderão permitir aos gestores um melhor posicionamento frente à gestão
da prefeitura, bem como a descoberta dos motivos do insucesso de algumas iniciativas
que porventura esbarrarem na cultura organizacional existente.
A identificação da presença das variáveis apontadas pode permitir às prefeituras
o delineamento do perfil dos servidores destacando seus valores, possibilitando um
trabalho de alteração cultural em direção ao perfil do novo servidor.
No que tange à nova gestão pública, o mapa das variáveis identificadas pode
servir como base para um plano de ação, que possibilite ao gestor público melhor
trabalhar possíveis relutâncias ao processo de mudança, ensejando a sua efetividade.
- 154 Essa necessidade fica evidenciada ao se observar o insucesso histórico das reformas
sofridas pelo Estado brasileiro, por conseqüência da característica cultural do Brasil
como o patrimonialismo e clientelismo.
A conscientização da existência de uma estrutura cultural baseada na variável
“poder” possibilitará uma re-avaliação dos modelos institucionais nas prefeituras,
permitindo a melhoria administrativa. A percepção do relacionamento entre a variável
“determinismo" e “poder”, pode permitir uma concentração de esforços de forma a
efetivar as iniciativas existentes de flexibilização e criatividade. Da mesma forma a
constatação da existência da variável “personalismo” nas prefeituras possibilita o
reforço da real função do Estado. Esta conscientização se mostra de extrema
importância já que nem todos nas prefeituras percebem ou aceitam a existência destas
variáveis. Se as variáveis não existem, não são consideradas, o que pode acarretar o
desperdício de tempo e dinheiro na implementação da nova gestão pública. Com o
conhecimento e a devida consideração das variáveis no processo de mudança é possível
garantir uma atuação mais compromissada e democrática, minimizando-se os ranços
culturais.
5.2. Contribuições para a academia
Academicamente o trabalho resulta na a demonstração de um modelo
metodológico diferenciado, mostrando a viabilidade prática do uso de multicasos e a
triangulação de ferramentas de coleta de dados, destacando a sua profundidade em
principal, para estudos multidisciplinares.
A pesquisa possibilita a percepção dos acadêmicos de gestão urbana na
relevância da temática cultural, dando destaque ao relacionamento das variáveis
- 155 culturais identificadas com as várias áreas temáticas estudadas na gestão urbana.
Quanto ao conteúdo é possível estabelecer-se relações teóricas e práticas entre os
resultados das várias experiências de mudanças administrativas implementadas às
prefeituras, bem como, estabelecer novas hipóteses sobre modelos de intervenção à
gestão dos municípios, usando o conhecimento da presença das variáveis identificadas.
Abre espaço para o aprofundamento de pesquisas multidisciplinares envolvendo as
variáveis identificadas, na análise das práticas utilizadas na gestão urbana como um
todo, permitindo uma melhor compreensão do fenômeno urbano.
5.3. Limitações
A pesquisa apresentou limitações que vão desde ao formato metodológico, que
foi amadurecido durante a própria pesquisa, bem como, devido à dificuldade de acesso a
dados, e a questão de disponibilidade tempo dos entrevistados. Vale ressaltar a falta de
interesse das prefeituras a estudos acadêmicos, reforçada pelo período pós-eleições
municipais o pode ter comprometido a ampliação da abrangência do estudo. Entretanto,
percebe-se que muitas das limitações vêm a caracterizar a presença das variáveis
culturais estudadas.
Em relação ao piloto, a pesquisa foi realizada de modo desestruturado,
apresentando assim uma dificuldade na condução e coleta de dados. E também,
considerando que este foi realizado na segunda semana de dezembro, período em que os
servidores públicos estavam bastante ocupados. Os questionários foram encaminhados a
cada responsável por setor pelo Secretário de Finanças, sendo repassados
posteriormente aos servidores de cada setor. Esta abordagem hierárquica e não aleatória
pode ter comprometido o resultado das respostas. Outro ponto seria que todos que
- 156 estavam preenchendo, localizavam-se no mesmo espaço físico e não se sabe se houve
conversas ou comparações das respostas. Vale ressaltar que o questionário aplicado não
foi o definitivo por dificuldades existentes na escolha das respostas (alternativas com
significados semelhantes) bem como o fato de que ele não conseguiu abranger as
variáveis em sua totalidade.
Nos estudos de caso, à aplicação do questionário, em ambas as prefeituras,
notou-se a dificuldade em localizar as pessoas no seu interior, devido ao fato delas
constantemente mudarem de posto de trabalho e não haver a necessária atualização dos
dados. Na entrevista proposta aos gestores, percebeu-se que a possibilidade de se
realizá-la pessoalmente traria resultados mais precisos permitindo uma melhor análise.
A possibilidade de uma seqüência de entrevistas poderia ter acrescentado à pesquisa
uma análise de conteúdo delas, enriquecendo os resultados obtidos, entretanto a
dinâmica das prefeituras não permitiu isto. No que diz respeito às observações
assistemáticas, a falta de uma maior estruturação nelas, limitou os resultados. Seria
interessante o uso efetivo de uma observação participante, a qual não foi utilizada
devido à falta de flexibilidade das prefeituras. Percebe-se finalmente que as ferramentas
de coleta de dados poderiam ter sido mais bem exploradas, o que permitiria um maior
aprofundamento da análise realizada.
5.4. Trabalhos futuros
Analisando-se a nova gestão pública como uma alteração significativa não só da
cultura interna das prefeituras, mas também na sua cultura externa, pode-se analisar a
influência das variáveis em todas as áreas de estudo da gestão urbana.
Algumas alternativas de estudos futuros podem ser:
- 157 o aprofundamento da análise das relações e conflitos existentes entre as
variáveis identificadas da nova gestão pública;
análise das estratégias de mudança na gestão das organizações públicas,
identificando a existência da preocupação às variáveis culturais;
a expansão da pesquisa, considerando a existência das variáveis identificadas
na sociedade civil, já que esta deve ter participação ativa na gestão pública,
por meio de estudo das organizações não governamentais;
análise das variáveis culturais nas políticas públicas que envolvem
diretamente a sociedade civil, como áreas ambiental, social, saúde,
saneamento, segurança...
Acompanhamento dos casos estudados.
5.5. Reflexões finais
O contexto onde os municípios estão inseridos exige-lhes uma grande mudança
na forma de condução de suas atividades, mudança essa que perpassa por todas as áreas
acadêmicas e práticas. Os municípios vivem atualmente num cenário em constantes
transformações desde as administrativas até as operacionais. O desafio vivenciado por
estes, faz com que seja necessário um esforço em todas as áreas, de forma simultânea.
Deste modo percebe-se um grande esforço em pesquisas, analisando-se as mais
diversas adequações necessárias ao novo cenário citadino. Trata-se de uma revisão geral
de conceitos onde a gestão urbana assume uma dimensão maior. A forma de pensar e
agir do e sobre o urbano muda. Questiona-se a forma de ver o urbano, de gerir o urbano,
de planejar o urbano, de sustentar o urbano. Questiona-se, sobretudo a cultura do urbano
e é esta que permitirá o alcance das alterações conceituais necessárias. É por meio da
- 158 evolução cultural que será possível concretizar os estudos relativos à gestão urbana.
Para que isso ocorra, é necessária uma auto-análise cultural da cidade, prefeitura,
comunidade, enfim de todos os atores envolvidos com a gestão urbana e a ponderação
sobre essa auto-análise. O desafio da gestão urbana é a mudança cultural de um formato
de gestão institucionalizada, que deve ser encarada desta maneira, sendo que todas as
intervenções realizadas na gestão pública devem considerar as necessidades de
adequação ou a gestão da cultura envolvida.
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Curitiba, março de 2005.
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Prefeitura Municipal de
Ref.: Pesquisa acadêmica sobre AS VARIÁVEIS CULTURAIS QUE
INFLUENCIAM A GESTÃO MUNICIPAL SOB A ÓPTICA DO NOVA GESTÃO
PÚBLICA
Prezados Senhor:
Estamos realizando a referida pesquisa acadêmica junto às prefeituras, com a
finalidade de identificar as variáveis culturais que podem influenciar na gestão
municipal.
Frente ao período de mudanças no Estado, no qual estão inseridas as prefeituras,
aparece a necessidade de mudança destas no sentido de buscar uma maior efetividade.
Também se percebe que esse novo modelo se instala num cenário histórico cultural
adverso, onde o Estado nem sempre tinha a postura atualmente solicitada.
Sabemos que o tempo dos gestores das prefeituras é bastante curto em relação às
atividades municipais relevantes. Porém, sua participação e sua contribuição na nossa
pesquisa são muito importantes para que obtenhamos um resultado mais preciso dessas
práticas atuais cotidianas.
Gostaríamos de esclarecer que os dados obtidos por meio dos questionários, da
entrevista e da observação serão analisados exclusivamente na pesquisa acadêmica
desenvolvida como parte dos requisitos para obtenção do título de mestre.
Todas as respostas serão tratadas de forma confidencial e agregadas, de maneira a que
nenhuma resposta individual possa ser identificada. Os dados cadastrais das prefeituras
pesquisadas serão mantidos em sigilo absoluto
Estaremos identificando quais os efetivos elementos culturais que influenciam
ou não na gestão municipal.
As questões serão apresentadas de forma a exigir uma resposta que mais
representará a prática atual existente em sua Prefeitura e não o que seria uma situação
ideal.
Como contrapartida de sua participação,esta Prefeitura receberá uma síntese dos
demais participantes, a tabulação da análise e interpretação dos dados, que poderão
contribuir com a sua gestão municipal.
Também poderemos enviar a dissertação de mestrado na íntegra, caso queiram.
Antecipadamente agradecemos muito. Atenciosamente.
Prof. Dr. Denis Alcides Rezende,
Orientador
[email protected]
(41) 3271.2623
Tatiana Souto Maior de Oliveira
Mestranda
Rua Dr. Petrônio Romero de Souza,
611, Sob. 98, Curitiba – PR – (41) 32261007 [email protected]
- 170 APÊNDICE B – Carta apresentação do questionário
PESQUISA DE OPINIÕES
Caro colaborador:
Nas páginas seguintes você encontrará trinta proposições, versando sobre
aspectos importantes da cultura de uma Prefeitura.
Nesse momento de busca de aprimoramento das instituições públicas do país, os
municípios têm papel fundamental no processo.
Portanto, as proposições relacionadas abaixo são referentes aos aspectos
culturais da Prefeitura, frente ao seu processo de modernização.
Desde já agradeço a valiosa cooperação de todos os respondentes, sem a qual
esta dissertação de mestrado não seria possível.
Tatiana Souto Maior de Oliveira
Mestranda
R; Dr. Petrônio Romero de Souza, 611 SOB. 98
Curitiba-PR – (41) 2261007 – [email protected]
- 171 APÊNDICE C – Questionário Piloto
Questionário
Setor:__________________________________________________________________
Cargo: ________________________________________________________________
Servidor público a: _______ anos. Idade: _______anos
1.
Quando surge alguma solicitação à prefeitura que foge aos padrões préestabelecidos qual é a sua ação?
( ) Avaliá-a e resolvê-la.
( ) Encaminha-la ao superior imediato.
( ) Aguardar reunião setorial para expor o caso.
2.
Quantas vezes surgem exceções aos processos convencionais ?
( ) Nunca.
( ) Ocasionalmente.
( ) Às vezes.
( ) Frequentemente.
( ) Regularmente.
3.
Frente a uma solicitação de caráter urgente que se trata de uma execução qual a
sua ação?
( ) Resolvo prontamente.
( ) Aguardo o despacho do superior.
( ) Encaminho ao setor com prioridade.
4.
No que diz respeito ao atendimento e condução das pendências como você as
processa?
( ) Conforme a ordem de chegada/entrada.
( ) De acordo com o tipo de solicitação.
( ) Conforme o seu impacto na sociedade.
( ) Conforme os interesses da prefeitura.
5.
No que diz respeito à priorização de resolução das pendências, quantas vezes esta
se dá em função dos interesses das partes envolvidas ?
( ) Nunca.
( ) Ocasionalmente.
( ) Às vezes.
( ) Frequentemente.
( ) Regularmente.
6.
Quanto às nomeações a funções específicas ou alocações em novos projetos, a
determinação dos seus integrantes depende:
( ) dos interesses sociais.
( ) da rede de relacionamento de cada pessoa.
( ) do perfil profissional de cada pessoa.
( )do tempo de casa de cada funcionário.
7.
Quando alguma solicitação ocorre, freqüentemente, a organização busca a
melhoria e adequação de suas regras de forma:
- 172 ( ) imediata.
( ) Após a deliberação do prefeito.
( ) após a solicitação forma e legal da sociedade.
8.
Frente a uma necessidade extrema social, justificada, você estaria disposto a agir
fora da regra:
( ) nunca.
( ) ocasionalmente.
( ) Às vezes.
( ) Freqüentemente.
( ) Regularmente.
9.
Frente às alterações na contratação e estabilidade dos funcionário públicos você
se sente:
( ) indiferente.
( ) preocupado.
( )incomodado.
( )inconformado.
( ) Contrário.
10. Quantas vezes um mesmo prestador de serviço é contratado pela organização?
( )1 a 2 vezes por ano.
( )3 a 4 vezes por ano.
( ) mais de 4 vezes.
11.
Em sua opinião qual o critério de escolha dos prestadores de serviços da
organização?
( ) competência.
( ) relacionamento.
( ) disponibilidade.
( ) preço.
12. No que diz respeito aos procedimentos pré-estabelecidos na organização:
12.1. Há quanto tempo a mesma forma institucionalizados?
( ) Há um ano.
( ) Entre 3 a 5 anos.
( ) de 5 a 10 anos.
( ) Há mais de 10 anos.
12.2. No formato em que eles se encontram e ocorrem você considera que atendem a
totalidade das demandas atuais, com que freqüência?
( ) Nunca.
( ) Ocasionalmente.
( ) Às vezes.
( ) Frequentemente.
( ) Regularmente.
12.3. No que diz respeito a sugestões de mudanças ou adaptação dos procedimentos,
você faz com que freqüência?
( ) Nunca.
- 173 (
(
(
(
) Ocasionalmente.
) Às vezes.
) Freqüentemente.
) Regularmente.
13. No que diz respeito a atendimento a exceções com base em interesses pessoais,
estas ocorrem:
( ) Ocasionalmente.
( ) Às vezes.
( ) Freqüentemente.
( ) Regularmente.
( )Nunca.
14. No que diz respeito às alterações administrativas da organização pública você as
considera:
( ) Positivas.
( ) Necessárias.
( ) Negativas.
( ) Utópicas.
- 174 APÊNDICE D – Questionário Análise Prática
Questionário
Setor: _________________________________________________________________
Cargo:
_________________________________________________________________
Servidor público a: _______ anos. Idade: _______anos Sexo: ( ) F e ( ) M
1. Quando surge alguma solicitação à prefeitura que foge aos padrões préestabelecidos à ação da maioria dos colaboradores é encaminhá-la ao superior
imediato.
Concordo totalmente
Concordo parcialmente
Indiferente
Discordo parcialmente
Discordo totalmente
2. Freqüentemente surgem exceções aos processos convencionais e são rapidamente
acrescentadas aos processos da prefeitura.
Concordo totalmente
Concordo parcialmente
Indiferente
Discordo parcialmente
Discordo totalmente
3. Frente a uma solicitação de caráter urgente todos os colaboradores,
independentemente do cargo, estão autorizados a resolvê-la prontamente.
Concordo totalmente
Concordo parcialmente
Indiferente
Discordo parcialmente
Discordo totalmente
4. Os procedimentos da prefeitura atendem a totalidade das demandas atuais da
sociedade
Concordo totalmente
Concordo parcialmente
Indiferente
Discordo parcialmente
Discordo totalmente
5. Ocasionalmente os prestadores de serviços
relacionamento pessoal com a prefeitura.
Concordo totalmente
Concordo parcialmente
Indiferente
Discordo parcialmente
Discordo totalmente
são
contratados
devido
ao
- 175 6. As mudanças ocorridas nas prefeituras têm criado insegurança aos servidores
públicos, devido a possível flexibilização das regras estabelecidas.
Concordo totalmente
Concordo parcialmente
Indiferente
Discordo parcialmente
Discordo totalmente
7. O atendimento as pendências é realizado estritamente dentro das regras.
Concordo totalmente
Concordo parcialmente
Indiferente
Discordo parcialmente
Discordo totalmente
8. As nomeações de funções específicas ocorrem com base no perfil profissional de
cada colaborador.
Concordo totalmente
Concordo parcialmente
Indiferente
Discordo parcialmente
Discordo totalmente
9. Na administração pública municipal o atendimento a exceções com base em
interesses pessoais nunca acontece.
Concordo totalmente
Concordo parcialmente
Indiferente
Discordo parcialmente
Discordo totalmente
10. Freqüentemente as solicitações, independentemente de seu caráter, esbarram na
hierarquia para serem atendidas
Concordo totalmente
Concordo parcialmente
Indiferente
Discordo parcialmente
Discordo totalmente
11. É dado tratamento diferenciado ao atendimento a solicitações somente quando estas
geram impactos na sociedade
Concordo totalmente
Concordo parcialmente
Indiferente
Discordo parcialmente
Discordo totalmente
12. Os servidores públicos, em sua maioria, estão dispostos a enfrentar desafio em prol
do bem estar da população.
Concordo totalmente
- 176 Concordo parcialmente
Indiferente
Discordo parcialmente
Discordo totalmente
13. É constante na prefeitura o incentivo à criatividade nas organizações públicas
Concordo totalmente
Concordo parcialmente
Indiferente
Discordo parcialmente
Discordo totalmente
14. As exceções a regras só podem ser realizadas mediante autorização do superior
imediato de cada colaborador.
Concordo totalmente
Concordo parcialmente
Indiferente
Discordo parcialmente
Discordo totalmente
15. A participação da sociedade na gestão da prefeitura é vista como um avanço
administrativo.
Concordo totalmente
Concordo parcialmente
Indiferente
Discordo parcialmente
Discordo totalmente
16. Alguns cargos são nomeados com base no relacionamento pessoal de cada pessoa.
Concordo totalmente
Concordo parcialmente
Indiferente
Discordo parcialmente
Discordo totalmente
17. O critério de escolha dos prestadores de serviços da prefeitura se dá rigorosamente
por meio dos fatores legais não importando possíveis relacionamentos existentes.
Concordo totalmente
Concordo parcialmente
Indiferente
Discordo parcialmente
Discordo totalmente
18. A administração pública municipal tem sofrido constantes alterações administrativas
nos últimos anos que podem ser consideradas necessárias e positivas.
Concordo totalmente
Concordo parcialmente
Indiferente
Discordo parcialmente
Discordo totalmente
- 177 -
19. Tudo o que a prefeitura realiza é compartilhado com o cidadão.
Concordo totalmente
Concordo parcialmente
Indiferente
Discordo parcialmente
Discordo totalmente
20. O controle na prefeitura se dá por meio de um rígido sistema de relatórios escritos e
verbais, pelo qual os gerentes se mantêm informados.
Concordo totalmente
Concordo parcialmente
Indiferente
Discordo parcialmente
Discordo totalmente
21. Na prefeitura procura-se avaliar o trabalho à medida que se desenvolve, a fim de
detectarem situações em que esses estímulos possam ser proporcionados.
Concordo totalmente
Concordo parcialmente
Indiferente
Discordo parcialmente
Discordo totalmente
22. Usam-se freqüentemente a autoridade e a hierarquia como meio de solucionar
conflitos entre pessoas ou departamentos.
Concordo totalmente
Concordo parcialmente
Indiferente
Discordo parcialmente
Discordo totalmente
23. Na prefeitura qualquer idéia sugerida é ouvida.
Concordo totalmente
Concordo parcialmente
Indiferente
Discordo parcialmente
Discordo totalmente
24. Na prefeitura os colaboradores procuram comprometer-se apresentando novas
idéias, opiniões ou sugestões.
Concordo totalmente
Concordo parcialmente
Indiferente
Discordo parcialmente
Discordo totalmente
25. As idéias e sugestões feitas pelo pessoal são aceitas apenas quando estão de acordo
com normas e rotinas vigentes na empresa. Casos contrárias, são rejeitadas.
Concordo totalmente
- 178 Concordo parcialmente
Indiferente
Discordo parcialmente
Discordo totalmente
26. O usuário do serviço público tem livre acesso à prefeitura.
Concordo totalmente
Concordo parcialmente
Indiferente
Discordo parcialmente
Discordo totalmente
27. A Prefeitura possui objetivos de longo prazo pré-determinados e todos os conhecem.
Concordo totalmente
Concordo parcialmente
Indiferente
Discordo parcialmente
Discordo totalmente
28. A dificuldade de relacionamento entre as prefeituras e as organizações privadas se
dá principalmente pela falta de flexibilização das prefeituras.
Concordo totalmente
Concordo parcialmente
Indiferente
Discordo parcialmente
Discordo totalmente
29. Normalmente a tecnologia da informação (informática) garante a disseminação das
informações, entretanto ela acaba diminuindo o poder hierárquico dos
colaboradores.
Concordo totalmente
Concordo parcialmente
Indiferente
Discordo parcialmente
Discordo totalmente
30. As pessoas trabalham por si sós, o controle é exercido apenas excepcionalmente,
aparecendo, sobretudo nas ocasiões em que problemas se manifestam.
Concordo totalmente
Concordo parcialmente
Indiferente
Discordo parcialmente
Discordo totalmente
- 179 APÊNDICE E – Roteiro de entrevista
Entrevista
1.
2.
3.
4.
5.
Como o senhor vê o processo de tomada de decisões na organização?
Existem regras e normas pré-estabelecidas na organização?
Frente a uma demanda urgente quem pode fugir as regras estabelecidas?
Elas atendem a dinâmica das demandas da cidade?
Os servidores são incentivados a discutir/questionar/criativamente as regras préestabelecidas? Tem exemplos.
6. Como eles se posicionam? Exemplos.
7. As sugestões são acatadas pela organização? Cite exemplos.
8. Como o Sr. vê sua organização frente a constantes mudanças do cenário urbano? Se
houve mudanças, cite-as.
9. Quantos de seus servidores o Sr. classificaria como empreendedores ?
10. Eles agem como tal na organização?
11. Comente a estrutura da organização?
12. Quais ações podem ser resolvidas pelo próprio funcionário atendente?
13. Já existiu na organização algum tipo de relacionamento privilegiado na
organização? Qual tipo? Há quanto tempo não ocorre mais? Como os colaboradores
vêm se posicionando?
- 180 APÊNDICE E – ENTREVISTA COM O GESTOR DA PREFEITURA 2
1. Como o Sr. vê o processo de tomada de decisões na organização?
O processo de decisão é muito centralizador e carece de planejamento.
2. Existem regras e normas pré-estabelecidas na organização?
Não, apenas uma parte dos processos da organização são analisados por uma
Controladoria Geral que orienta e sugere aos gestores públicos mediadas corretivas.
3. Frente a uma demanda urgente quem pode fugir as regras estabelecidas?
Apenas os níveis mais hierárquicos mais altos (1º. Escalão)
4. Elas atendem a dinâmica das demandas da cidade?
Atendem parcialmente.
5. Os servidores são incentivados a discutir/questionar/criativamente as regras préestabelecidas ? Tem exemplos?
Não.
6. Como eles se posicionam? Exemplos?
Apenas atendem as demandas dos hierárquicos mais altos sem questionamento.
7. As sugestões são acatadas pela organização? Cite exemplos?
As sugestões acatadas são aquelas oriundas de uma demanda popular, sob uma ótica
político-eleitoral.
8. Como o Sr. vê sua organização frente a constantes mudanças do cenário urbano? Se
houve mudanças, cite-as.
Está tentando se adaptar. Um exemplo foi a criação de um Núcleo de Pesquisa e
Planejamento vinculado à Secretaria Municipal de Planejamento, porém não há
autonomia para que o mesmo tenha uma atuação mais dinâmica.
9. Quantos de seus servidores o Sr. classificaria como empreendedores ?
50%.
10. Eles agem como tal na organização?
Sim.
11. Comente a estrutura da organização?
Rígida e baseada na hierarquia por cargos e não por trabalho.
12. Quais ações podem ser resolvidas pelo próprio funcionário atendente?
Apenas aquelas que já fazem parte de uma rotina de atendimento ao
cidadão/contribuinte.
13. Já existiu na organização algum tipo de relacionamento privilegiado na
organização? Qual tipo? Há quanto tempo não ocorre mais? Como os colaboradores
vêm se posicionando?
Sim.
Atendimento preferencial à elite econômica e política.
A maioria não concorda, porém sabe que não tem como alterar o panorama atual.
- 181 APÊNDICE F – ENTREVISTA COM O GESTOR DA PREFEITURA 3
1- Como o senhor vê o processo de tomada de decisões na organização ?
Em nossa organização, as tomadas de decisões de acordo com a estrutura administrativa
são de responsabilidade em primeira instância pelo gerente de projetos que pode ser o
Diretor de Depto. Ou Chefe de divisão com co-responsabilidade do Secretário
Municipal. Para exceções o parecer do Sr. Prefeito se faz necessária. Desta forma os
procedimentos são menos burocráticos e mais ágeis.
2- Existem regras e normas pré-estabelecidas na organização?
Sim. Temos procedimentos que atendem primeiro os aspectos legais, passando por uma
análise na própria secretaria, após é analisada pela controladoria geral e após a
Procuradoria que fará o parecer ao Sr. Prefeito.
3- Frente a uma demanda urgente quem pode fugir as regras estabelecidadas?
O Secretario Municipal e o Sr. Prefeito.
4- Elas atendem a dinâmica das demandas da cidade?
Sim, desde que planejadas e orçadas no PPA, LDO e LOA.
5- Os servidores são incentivados a discutir/questionar/ criativamente as
regras pré-estabelecidas? Tem exemplos? 6- Como eles se posicionam?
Sim. Temos comitês de procedimentos, planejamento e tomadas de decisão.
Exemplo: Comitê de informática. Técnicos se reúnem periodicamente para definir
estratégias e projetos de interesse da secretaria e da administração. O mesmo ocorre
com o comitê de orçamento, onde temos representantes de todas as secretarias
elaborando o PPA, LDO e LOA.
Todos os participantes tem livre arbítrio de decisão na busca do equilíbrio e na busca de
um consenso.
6- As sugestões são acatadas pela organização? Exemplos?
Sim, conforme a resposta anterior.
7- Como o Sr. vê sua organização frente às mudanças do cenário urbano ?
A administração pública hoje está bastante estruturada e observada pelas entidades de
acompanhamento e fiscalização tanto nas esferas estadual como federal. Temos de
atender a LRF, normas do Tribunal de Contas, Plano Diretor, Estatuto das cidades,
Ministério Público, enfim, os administradores públicos de hoje têm de ter formação
técnica e política para poder atender as demandas sociais e legais.
8- Quantos de seus servidores o Sr. classificaria como empreendedores? Eles
agem como tal ?
- 182 -
Tenho procurado em minhas ações de gestor, delegar tarefas e responsabilidades com o
desejo de tornar e formar meus colaboradores empreendedores.
9- Comente sobre a estrutura organizacional da prefeitura.
A Estrutura Administrativa da Prefeitura é uma estrutura dá década de 80 que precisa
ser revista e reestruturada. Estamos planejando junto à Administração este projeto para
o exercício de 2006.
10 - Quais ações podem ser resolvidas pelo próprio servidores/atendente?
Ações cotidianas inerentes a sua função.
11- Já existiu na organização algum tipo de relacionamento privilegiado na
organização? Qual tipo? Há quanto tempo não ocorre mais? Como os colaboradores
vêm se posicionando frente a esse cenário ?
Uma administração pública ela é complexa. O grupo político que assume uma Gestão de
uma Cidade foi eleito pelas propostas de governo apresentadas em seu Plano de
Governo. Este plano busca atender interesses do cidadão, seus bairros, suas entidades
representativas e os interesses da cidade como um todo. Desta forma precisamos
constantemente estar envolvidos em questões que têm como interesse grupos dos mais
diversos, como: Associações de moradores, grupos religiosos, associação comercial e
industrial, entidades de classe, entre outros. Esta é uma forma de fazer com que a
administração seja participativa e os interesses e relacionamentos privilegiem um maior
número possível de entidades com suas representações. Esta é a praxe.
- 183 APÊNDICE G – PUBLICAÇÕES ORIUNDAS DA PESQUISA
REZENDE, D. A. OLIVEIRA, T. S. M. A relevância da teoria NPM para contribuir
com a sustentabilidade ambiental das cidades. II Encontro da Associação Nacional de
Pós-Graduação e Pesquisa em Ambiente e Sociedade - ANPPAS 2004. Campinas, maio
de 2004.
OLIVEIRA, T. S. M.; DASKO, V.; REZENDE, D.A. Proposta de um sistema de
informação gerencial na gestão urbana. In: II Congresso Internacional de Gestão de
Tecnologia e Sistemas de Informação. TECSI/FEA/USP, 2, São Paulo, Anais... São
Paulo: CONTECSI, 2005.