BREVE HISTÓRIA DO PLANEJAMENTO URBANO DE BOGOTÁ

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XIV SIMGeo
Simpósio de Geografia da UDESC
2º SEMINÁRIO NACIONAL DE PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO
ÁREA TEMÁTICA: PLANEJAMENTO TERRITORIAL, PLANEJAMENTO
URBANO
BREVE HISTÓRIA DO PLANEJAMENTO URBANO DE BOGOTÁ (COLÔMBIA)
Análise da sua formação como cidade entre 1900 e 2014 considerando os
rebatimentos das correntes do urbanismo, os modelos de cidade e o papel da renda da
terra.
Oscar Eduardo Pérez Moreno1
Resumo
Este artigo faz uma análise abreviada da história do planejamento urbano da cidade de
Bogotá (Colômbia) entre 1900 e 2014. Para isso são avaliados os planos e a
regulamentação urbana que teve a cidade durante o citado período, utilizando três eixos de
analise: O primeiro, relacionado com os rebatimentos das correntes de urbanismo; no
segundo, consideram-se os possíveis modelos de cidade utilizados e o terceiro, refere-se ao
papel da renda da terra na estruturação da cidade. Na parte final são apresentadas tanto as
conclusões mais relevantes baseadas na análise proposta quanto as possíveis problemáticas
que podem ser pesquisadas em relação com o tema estudado.
Palavras-chave: Bogotá, urbanismo, história urbana, modelos de cidade, renda da terra.
Abstract
This article analyzes briefly the urban history of Bogota city (Colombia) between 1900 and
2014 by studying urban plans and urban regulations that had been improved in the city
during that period, using three axes of analysis: The first is associated with the
repercussions of the current city planning; the second analyzes the possible uses of
planning models, and the third axe refers to the role of land rent in the structure of the city.
At the end, they are presented relevant conclusions based in the proposal, and some
possible problems that can be researched about urban planning.
Keywords: Bogotá, town planning, planning models, land rent.
1
Arquiteto colombiano, Mestre em Estudos Urbanos e Regionais da Universidade Nacional da
Colômbia e Doutorando em Arquitetura e Urbanismo do Programa de Pós-graduação em
Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal Fluminense (Niterói-Rio de Janeiro). Email:[email protected]. O autor é bolsista do Programa Estudante-Convênio de Pósgraduação PEC-PG (CAPES).
Universidade do Estado de Santa Catarina (UDESC)
Florianópolis, Santa Catarina
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Introdução
A problemática que é analisada neste artigo tem relação com o papel dos
rebatimentos das distintas correntes de urbanismo; a utilização de modelos de cidade e a
influência da renda da terra urbana no planejamento urbano da cidade de Bogotá
(Colômbia) entre 1900-2014. Como parte da análise da citada problemática, são estudados
os planos e as regulamentações mais importantes que tem tido a cidade durante os séculos
XX e XXI na procura de destacar suas principais influências.
O planejamento urbano de Bogotá 1900-2014
1900-1910: Um difícil começo do século e a comemoração da independência.
Desde sua fundação hispânica em 1538, a cidade de Bogotá tinha tido um
crescimento urbano baixo seguindo o traçado xadrez disposto pelas leis coloniais de
fundação de cidades. Na virada do século, no período compreendido entre 1890 e 1910 a
cidade colonial estava dando passo a uma cidade burguesa tal como tem sido denominada
por alguns autores (Rey, 2010).
Durante a primeira década do século XX, Bogotá experimentou um incipiente
fenômeno de expansão urbana que deu inicio ao rompimento do traçado colonial que tinha
como peculiaridade a mistura de atividades e de classes sociais. Essa expansão esteve
acompanhada pelo vertiginoso traslado das camadas economicamente mais prósperas para
o bairro Chapinero pressionados pela presença cada vez mais forte das camadas populares
nos bairros tradicionais do centro da cidade (Rey, 2010:30), o que deu inicio também ao
processo de segregação sócio espacial, traço peculiar da urbanização nas cidades de
América Latina (Jaramillo, 1992:13) e do dominante papel da renda da terra na
estruturação da cidade durante todo o século XX.
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Um dos principais acontecimentos urbanos que pretendeu mudar a face dessa
cidade com fortes caraterísticas físicas coloniais, iniciou-se a partir de 1870 com a
conversão das praças em parques, as quais abandonaram definitivamente o carácter de
cenário que tinham tido desde a colônia quando eram locais de utilidade pública com pilas
de agua e lugar de mercado para ficar como instrumentos do culto à pátria (Zambrano,
1997). Assim foram construídas em 1910 as obras de comemoração do centenário da
independência da Colômbia dentro da qual se destacam o Parque Centenário, o Parque da
Independência e os pavilhões da Exposição Agrícola e Industrial de 1910, as quais foram
inspiradas nas Exposições Universais europeias e norte-americanas e que estavam baseadas
na concepção do urbanismo como problema estético-funcional, segundo o desenvolvido
por Sánchez (2008) levando em conta que as intervenções feitas nesses espaços públicos
tinham uma finalidade estética explicita e uma forte influencia das intervenções
geométricas francesas como os Jardins de Versalhes.
Figura 1. Pavilhão da Exposição Agrícola e Industrial de 1910 – Bogotá.
Fonte:<http://didierreyvenegas.files.wordpress.com/2011/03/pabellon-exposicion-centenario.jpg> Acesso:
07/06/2014.
1911-1920: As primeiras regulamentações urbanas.
Nesse período a cidade de Bogotá, que tinha mais de 121.257 habitantes (León,
2008), teve uma das suas primeiras regulamentações urbanas: o Acuerdo 6 de 1914, que
estabeleceu o perímetro urbano da cidade e as condições para novas edificações nesse
perímetro, além da cessão gratuita dos terrenos para a construção de vias ou sua
desapropriação por ser de utilidade pública. Essa regulamentação foi feita para cumprir o
estabelecido na Ley 97 de 1913 expedida pelo governo central, a qual obrigava às Câmaras
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de Vereadores dos Munícipios a definir as condições para o crescimento urbano e permitiu
a criação de impostos às construções.
Essa primeira regulamentação urbana que teve a capital tinha como um dos seus
objetivos conseguir que a cidade crescesse através das ruas existentes privilegiando a
continuidade do traçado xadrez que tinha a cidade, o que pode ser considerada como um
rebatimento da concepção do urbanismo como problema estético-funcional, já que nesse
olhar tanto na arquitetura como na ordenação de uma parte da cidade, tenta-se vincular
com coerência os elementos de uma totalidade (Sánchez, 2008:24).
Não deixa de ser um paradoxo que este tipo de regulamentações mediante as quais
foram criados impostos para as construções e a obrigação de ceder gratuitamente ou a
desapropriação dos terrenos urbanos necessários para dar continuidade às ruas, tinham
acontecido num governo conservador com uma forte proteção sobre a propriedade privada.
Talvez as precárias condições econômicas com que o governo central do país tinha
iniciado o século XX (Jaramillo, 2000:1,2), explicaria em parte a instituição de uma prática
que visava que os proprietários do solo financiassem parte dos custos do processo de
urbanização e por conseguinte fosse arrecadada por parte da municipalidade uma parte da
renda da terra urbana do proprietário privado (Singer, 1978), a qual marcou a história da
cidade em relação com à consecução de recursos para o financiamento da infraestrutura
urbana através de cobros aos proprietários da terra.
Figura 2. Bondes na Plaza de Bolívar em Bogotá (Sem data).
Fonte: <http://www.tramz.com/co/bg/t/ts.html> Acesso: 07/06/2014.
1921-1930: A criação do impuesto de valorización e o Plano Bogotá Futuro
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No ano de 1921 o Congresso da Colômbia aprova o Impuesto de Valorización
através da Ley 25 de 1921. Este imposto é uma contribuição pelo incremento do preço da
terra por obras públicas que inaugura una prática mais o menos ininterrompida por parte
das autoridades municipais de financiar algumas obras públicas com contribuições dos
proprietários dos prédios que presumivelmente recebem o impacto positivo desses
investimentos (Jaramillo, 2000:1).
De outro lado em Bogotá no ano de 1923 era apresentado o Plano Bogotá Futuro,
primeiro plano urbano da cidade o qual estava baseado na concepção do urbanismo como
racionalidade técnico-científica considerando que visava a construção de uma ordem
espacial urbana adaptada à nova sociedade (Sánchez, 2008:47) através do controle
planejado da construção da infraestrutura e do crescimento da cidade plasmado num plano
de ensanche da cidade (Cortés, 2007:165), em minha opinião com base no estipulado por
Cerdà para Barcelona na segunda metade do século XIX e com alguns traços bastante
tímidos da estética da Cidade Jardim proposta por Ebenezer Howard em 1898 (Hall,1995).
O citado Plano Bogotá Futuro foi regulamentado através do Acuerdo 58 de 1923
que permitiu a construção de urbanizações baseadas nesse plano. A cidade terminaria os
anos vinte do século com uma população de 235.421 habitantes em 1928 (León, 2008).
Figura 3. Plano Bogotá Futuro de 1923
Fonte:<http://www.bogotaendocumentos.com/temas/otros-sectores-degobierno/planeacion/todos/176/?page=1> Acesso: 07/06/2014.
1931-1940: O papel do austríaco Karl Brunner e do alemão Leopoldo Rother.
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Com a fundação do Departamento de Urbanismo em 1928 e com o cambio de
condições a partir da crise mundial do capitalismo em 1929 e da apertura da República
Liberal em 1930, a cidade viveu um período de numerosas iniciativas privadas e de uma
grande quantidade de obras públicas (Cortés, 2007:166). Neste cenário, dois arquitetosurbanistas estrangeiros foram protagonistas: O austríaco Karl Brunner que chegou ao país
em 1933 para dirigir o Departamento de Urbanismo de Bogotá (Maya, 2004a) e o alemão
Leopoldo Rother que veio à Colômbia em 1936 para trabalhar na Direção de Edifícios
Nacionais em Bogotá aproveitando o chamado do presidente Alfonso López Pumarejo do
partido liberal (Rueda, 2005), onde foi encargado para desenhar e construir a Cidade
Universitária de Bogotá.
Karl Brunner desempenhou diversas atividades em Bogotá entre 1933 e 1948 sendo
diretor do Departamento de Urbanismo, professor da Universidade Nacional da Colômbia
e arquiteto-urbanista (Maya, 2004a). Sua concepção do urbanismo ficou plasmada nos seus
Manuales de Urbanismo publicados pela Prefeitura de Bogotá em 1939 e 1940 sendo
significativo nesses manuais, além das referencias à Cidade Jardim e ao subúrbio norteamericano, o uso que fiz das experiências das “colônias obreiras” promovidas na
Alemanha e em Viena na década de 1920 (Cortés, 2007:173).
Baseado no anterior é possível considerar ao austríaco como o máximo
representante da tradição como urbanismo como problema estético-funcional na cidade,
levando em conta que nas suas abordagens teóricas quanto nas suas obras: “a arquitetura e
o urbanismo são uma mesma coisa, existe uma unidade entre o espaço interior e o espaço
exterior de uma edificação” (Sánchez, 2008:24).
Com a construção de bairros exclusivos na zona norte da cidade seguindo a estética
do modelo da Cidade Jardim e de bairros obreiros na zona sul, Bogotá continua com uma
lenta recomposição do uso do seu solo urbano quebrando a gradiente de valores que antes
tinha onde os maiores valores se apresentam no centro principal e diminuem nos limites do
perímetro da cidade (Singer, 1978:29).
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De outra parte, a cidade de Bogotá continua com a prática de financiar obras
públicas a partir da arrecadação de mais-valias fundiárias. Um exemplo foi a aprovação na
Câmara de Vereadores da cidade do Acuerdo 24 de 1936 e do Acuerdo 11 de 1937, os
quais visavam o financiamento das obras do quarto centenário da fundação da cidade
através do Impuesto de Valorización. Para 1938, o ano dessa comemoração, a cidade tinha
330.312 habitantes (León, 2008).
Figura 4. Resumo dos projetos do Brunner para Bogotá (em cinza) baseado no plano desta cidade em 1933.
Fonte: Maya (2004a).
1941-1950: O Plano Piloto de Le Corbusier e o Plano Regulador de Wiener e Sert.
Na década dos anos de 1940 a cidade teve varias regulamentações como o Acuerdo
15 de 1940 que definiu o perímetro urbano da cidade e o Acuerdo 21 de 1944 que
regulamentou a cidade por zonas “com o fim de estabelecer um desenvolvimento ordenado
y racional da cidade” (Consejo de Bogotá, 1944). Estas regulamentações tinham como
foco a o urbanismo como racionalidade técnico-científica (Sánchez, 2008), considerando
sua ênfase funcionalista que visava melhorar as condições de higiene, circulação e
controlar os usos urbanos e o crescimento da cidade.
Entretanto, durante a década de 1940 houve numerosas manifestações que
revelavam o descontento com a orientação dada por Karl Brunner e especialmente com a
falta de um plano regulador, figura de desde os anos trinta era necessária para poder
ordenar o que se considerava como a expansão urbana caótica (Cortés, 2007:173).
Precisamente para suprir este vazio o Congresso da República promulgou a Ley 88 de 1947
obrigando à maioria de cidades a fazer um plano regulador para definir a urbanização da
cidade no futuro.
Nesse cenário é que acontece a maior expressão do urbanismo
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funcionalista que teve a cidade com a aprovação, através do Decreto 185 de 1951, do
Plano Piloto feito por Le Corbusier e a e a realização em 1953 do Plano Regulador
realizado por José Luís Sert e Paul Lester Wiener da Town Planning Associates, os quais
tinham desenvolvido, para a cidade, propostas aplicando os conceptos dos Congressos
Internacionais de Arquitetura Moderna – CIAM e do modelo da Cidade das Torres (Hall,
1995).
Outro acontecimento marcante para a cidade na década foi o assassinato em 1948
do candidato à presidência Jorge Eliecer Gaitán, que provocou uma serie de protestos
violentos conhecidos como o Bogotazo, os quais mudaram radicalmente o próprio centro
da cidade, além de dar origem a uma profunda violência nacional que provocou amplas
migrações com destino as grandes cidades (Zambrano, 1997), que no caso de Bogotá
acrescentou a presença de habitantes “marginais” com características fortemente rurais na
periferia da cidade, fenômeno que é explicado a profundidade por Samuel Jaramillo
(1992).
Por outra parte, nesta década é expedida a Ley 1 de 1943 que reforma o Impuesto de
Valorización desligando o monto que poderia ser cobrado do custo da obra, e fixa como
referencia o maior valor que a atuação estatal induz nas propriedades. Assim, esta
contribuição passa de ser um simples mecanismo de financiamento de obras para ser uma
ferramenta de arrecadação de mais-valias fundiárias (Jaramillo, 2000:1).
Figura 5. Plano Diretor de Le Corbusier para Bogotá.
Disponível em: <http://photos1.blogger.com/blogger/3270/2794/1600/1.jpg> Acesso: 07/06/2014.
1951-1960: Obras sem plano urbano durante a ditadura e começo da cidade das
torres
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Em 1951 a cidade inicia a década com 715.250 habitantes (León, 2008). As
famílias mais prósperas da cidade que tinham passado a maior parte das suas vidas
morando no centro, empezaram a se deslocar para o norte a setores como Chapinero, Chicó
e os municípios vizinhos como Usaquén e Suba; enquanto os novos habitantes com
menores recursos que vinham dos departamentos mais próximos como Cundinamarca,
Boyacá e os Santanderes se localizaram na zona sul e oeste da cidade (León, 2008). Esta
dinâmica começava a consolidar a aguda segregação social como traço fundamental do
crescimento urbano da cidade (Jaramillo, 1992:13).
Precisamente, durante a ditadura militar do General Gustavo Rojas Pinilla que
aconteceu entre 1953 e 1957, os citados municípios vizinhos e mais outros quatro foram
anexados a Bogotá através da Ordenanza 7 de 1954 e do Decreto 3640 de 1954 em um
aparente esforço por controlar a ordem pública que tinha realmente a intenção de
incorporar uma grande quantidade de terras urbanizáveis (Cortés, 2006) em oposição às
abordagens do modelo da cidade na região (Hall, 2005) estabelecidas por Le Corbusier nas
propostas das escalas regional e metropolitana do seu Plano Piloto as quais não tinham
considerado a conurbação com os municípios vizinhos (Cortés, 2007:177).
Além disso, durante a ditadura forma promovidas obras como o Aeroporto El
Dorado e o Centro Administrativo Oficial na zona oeste da cidade, as quais estavam
baseadas na construção da Avenida El Dorado, rodovia que permitiu a comunicação do
centro da cidade com o novo aeroporto. Estas não faziam parte de nenhum plano urbano e
eram contrários aos postulados do plano Piloto (Cortés, 2007:180)
O inicio da materialização parcial do chamado modelo da Cidade das Torres (Hall,
2005) aconteceu em 1951 com a construção do primeiro conjunto oficial de
multifamiliares: o Centro Urbano Antonio Nariño, o qual seria inspirado na Unité
d´habitation de Le Corbusier em Marselha (Maya, 2004b:36), sendo um claro rebatimento
das propostas dos bairros residenciais europeus do pós-guerra considerando que nesse
momento tanto na Colômbia quanto em Europa, embora em contextos muito diferentes, a
política habitacional era dominada pela necessidade de: “fornecer novas casas com a maior
rapidez possível”, tal como é explicado por Donatella Calabi (2012:320).
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Figura 6. Centro Urbano Antonio Nariño em Bogotá (Sem data). Fonte:
<http://unalhistoria3.blogspot.com.br/2013/08/centro-urbano-antonio-narino-cuan-1952.html> Acesso:
07/06/2014.
1961-1970: O protagonismo do plano viário e da zonificação.
O período de ditadura militar na Colômbia finalizou em 1958 com a implantação da
aliança política entre os partidos liberal e conservador que foi conhecida como o Frente
Nacional. Bogotá teve a possibilidade de ter novamente prefeitos civis dentro dos quais se
destacaram na década de 1960 o arquiteto Jorge Gaitán Cortés (Prefeito entre 1961 e 1966)
e o engenheiro civil Virgilio Barco Vargas (Prefeito entre 1966 e 1969).
Baseados nos princípios do urbanismo moderno dos CIAM e das cidades norteamericanas durante a administração do Jorge Gaitán Cortés foram desenvolvidos, entre
outros: o Plano Vial (aprovado através do Acuerdo 38 de 1961), as normas específicas
(mediante o Acuerdo 51 de 1963) para colocar em funcionamento o Plano Regulador de
Wiener e Sert, que não tinha sido oficializado, e foi produzido o texto La Planificación en
Bogotá de 1964 (Cortés, 2007:182). Estes fatos representam tanto a continuidade da
utilização na cidade do urbanismo como racionalidade técnico-científica (Sánchez, 2008)
que tinha iniciado com os Planos Director e Regulador e que foi interrompido pela
ditadura, quanto o inicio do rebatimento do modelo da cidade à beira da autoestrada (Hall,
2005) que tinha tido suas primeiras expressões com a construção das Avenidas de las
Américas, Norte e El Dorado.
Outro fato marcante para a cidade durante a década foi o crescimento da área
planificada que passou de 6.100 Ha. no Plano Piloto a 16.500 Ha. em 1964 (Cortés,
2007:182) quando a cidade chegou a uma população 1'697.311 (León, 2008), sendo
importante destacar que além das contrapartidas associadas à infraestrutura necessária para
a urbanização e em alguns casos mediante o arrecadação do pago do Impuesto de
Valorización que foi utilizado fortemente na Colômbia durante a década de 1960
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(Jaramillo, 2000:2), a cidade teve que fazer grandes investimentos valorizando prédios
privados (Salazar, 2005:201) sem a respectiva arrecadação da mais-valia fundiária das
terras rurais que foram incorporadas ao perímetro urbano durante este período.
Devido ao incremento da população e ao importante papel de entidades estatais a
cidade apresentou uma proliferação de grandes projetos habitacionais (Maya, 2004b:38,39)
que aliás de visar uma produção massiva de habitação (como por exemplo na conhecida
Ciudad Kennedy) procurava uma experimentação técnica que levou a soluções bastante
inovadoras e de grande qualidade (como por exemplo nas Torres del Parque do arquiteto
Rogelio Salmona).
Figura 7. Avenida Carrera 68 em Bogotá na década de 1960.
Fonte:<http://www.virgiliobarco.com/es/galeria-de-fotos#!prettyPhoto[744]/13/> Acesso: 07/06/2014.
1971-1978: As normas de urbanização de fragmentos urbanos e o planejamento
econômico integral.
Na década de 1970 se inicia com força o período do planejamento econômico para
o desenvolvimento com a criação do Departamento Nacional de Planeación, o
assessoramento da Comissão Econômica para a América Latina e a realização do Plan de
Desarrollo Nacional La Cuatro Estrategias (Cortés, 2007:185,186). Uma das estratégias
deste tipo de planejamento no país foi a criação de um sistema que dirigisse a poupança
privada ao setor da construção que foi conhecido como Unidad de Poder Adquisitivo
constante (UPAC) o qual deu um grande impulso às incorporadoras.
Em Bogotá foram produzidos vários documentos que visavam orientar o
desenvolvimento da cidade e realizados os Programas Integrales de Desarrollo Urbano
mediante os quais foram construídas a maioria de obras de infraestrutura na decáda
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(especialmente nas áreas informais) que estavam a cargo do Instituto de Desarrollo Urbano
criado em 1972. Os citados programas, em minha opinião foram um rebatimento do que
acontecia na Europa nessa época onde “a partir dos anos de 1970 os instrumentos
urbanísticos identificam-se cada vez mais com uma serie de procedimentos que visa
regular, de forma duradoura, as relações e comportamentos de um conjunto de grupos
sociais, locais e de interesse” (Calabi, 2012:360).
Entretanto as regulamentações da cidade não acompanharam as abordagens do
planejamento econômico e continuaram realizando um planejamento de fragmentos de
cidade através da zonificação à qual se adicionou o aumento das densidades na cidade
(Cortés, 2007: 193,194) sem que fossem arrecadadas as mais-valias urbanas que o cambio
normativo permitia o que ocasionou que os proprietários da terra na cidade ficassem com
uma renda que na ótica de Marx é algo furtado e um retorno injusto já que eles não
contribuem em nada (Harvey,1980:158).
Neste cenário a cidade continua privilegiando o modelo norte-americano em
relação com a utilização do automóvel, a construção de autoestradas e de centros
comerciais com padrão americano, como o Centro Comercial Unicentro construído em
1976 e acompanhado posteriormente de um projeto de moradia de alto padrão que foi um
exemplo do deslocamento das camadas de população mais prósperas para áreas mais ao
norte da cidade consolidada, além de uma marcante desatenção nas áreas periféricas
informais de uma cidade de más de 2'855.065 habitantes (León, 2008) que recebia cada
dia mais população.
Figura 8. Centro Comercial Unicentro em Bogotá - 1976.
Fonte: <http://www.banrepcultural.org/blaavirtual/historia/bogotacd/hit10e.htm>. Acesso: 07/06/2014.
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1979-1989: O Acuerdo 7 de 1979
e a continuação do planejamento baseado no
mercado imobiliário.
Como parte do olhar econômico do planejamento iniciado na década de 1970 foi
aprovado o Plan General de Desarrollo para a cidade (Acuerdo 7 de 1979), o qual, segundo
Cortés (2007:198,201), teve como foco central tentar “dar uma nova função à normativa
urbana, como um elemento que pode e (deve) impulsar o mercado imobiliário, e por tanto
ser médio de valorização dos prédios urbanos”. Desta maneira no planejamento da cidade
continuo como protagonista a concepção do urbanismo como racionalidade técnicocientífica (Sánchez, 2008) através da zonificação focada nos interesses dos proprietários
privados da terra, o que evidencia um dos traços da urbanização nas cidades da América
Latina: A debilidade dos aparatos administrativos locais que são geralmente incapazes de
regular o funcionamento das aglomerações urbanas (Jaramillo, 1992:14).
Durante a primeira parte da década de 1980 foram finalizados os últimos conjuntos
de habitação estatais na periferia e no centro da cidade. Logo o protagonismo do Estado na
produção de habitação mudou radicalmente para dar passo paulatinamente “a um esquema
de subsidio à demanda” (Salazar, 2005:202), o que aumentou a intervenção do setor
privado que “tinha sido favorecido pelos modelos económicos e políticas governamentais
dos anos de 1970” (Maya, 2004b:48) e que se poderia encaixar na utilização de um modelo
de Cidade do Empreendimento segundo o desenvolvido por Peter Hall (2005).
Outro fato marcante que aconteceu na cidade e que reforça a utilização deste tipo de
modelo foi a realização de duas grandes operações urbanas, a primeira de renovação
chamada Parque Central Bavaria (Salazar, 2005), que permitiu a construção de um
complexo de torres para empresas e habitação em terrenos privados de uma antiga fábrica
no centro da cidade (sem a respectiva arrecadação de mais-valias fundiárias urbanas) e a
segunda, de urbanização público-privada da zona centro-oeste denominada Ciudad Salitre
(Salazar, 2005 e Maya, 2004b).
Ao final da década se destaca a aprovação, depois de muitos intentos frustrados, a
aprovação no Congresso da Ley 9 de 1989 de Reforma Urbana que é uma das leis que
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define o direito urbanístico colombiano (Maldonado, 2006:26) e que desenvolve, entre
outros, instrumentos para à arrecadação de mais-valias fundiárias urbanas.
Figura 9. Ciudad Salitre em Bogotá (Sem data). Fonte:
<http://www.javeriana.edu.co/Facultades/Arquidiseno/educacion_continua/documents/ProyEstrategicos.pdf>
Acesso: 07/06/2014.
1990-1999: A continuidade do urbanismo imobiliário através do Acuerdo 6 de 1990 e
as limitações na propriedade na Constituição de 1991.
Ao começo da década de 1990 é aprovado o Estatuto para el Ordenamiento Físico
del Distrito Especial de Bogotá (Acuerdo 6 de 1990). A abordagem desta regulamentação
pode se situar na mesma linha do Acuerdo 7 de 1979 já que, como é explicado por Cortés
(2007:208): “a definição de níveis, tratamentos e o jeito de ser aplicados no Acuerdo 6 de
1990 privilegia a concepção da cidade como um espaço a produzir, derivada do
desenvolvimento da indústria da construção e do mercado imobiliário” e “as exigências de
espaço para a cidade, para a produção, para a habitação, para todos os usos ficam
supeditadas às leis da oferta e da demanda”, continuando com o protagonismo da
concepção do urbanismo como racionalidade técnico-científica (Sánchez, 2008) que tinha
iniciado na cidade desde a década de 1940 onde as “sucessivas modalidades da zonificação
tem flexibilizado de maneira progressiva as normas em matéria de usos e de área edificável
autorizada para os terrenos sem contraprestação alguma por parte do setor imobiliário, que
de esta maneira tem obtido de maneira gratuita importantes rentas (Vejarano, 2012:4).
No ano de 1991 foi reformada por primeira vez de maneira integral a Constituição
Política Colombiana de 1886 envolvendo a noção de direitos-deveres e de direitos
coletivos no campo urbanístico e ambiental surgindo um regímen constitucional da
propriedade que superou a tradição civilista da propriedade redefinindo sua função social
(Maldonado, 2006:33). Com base nessa reforma constitucional foi expedida a Ley 388 de
1997 de Desarrollo Territorial, que adotou um novo marco legal, institucional e técnico
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para o planejamento territorial da Colômbia, destacando-se a exigência de formular Planes
de Ordenamiento Territorial (POT), que tinham a intenção de permitir aos municípios
fazer planejamento territorial de largo prazo e superar o planejamento baseado
exclusivamente em normas urbanas e planos setoriais independentes (Salazar, 2005:202).
Por outra parte, com a chegada à prefeitura da cidade de Jaime Castro (1992-1994),
Antanas Mockus (1995-1997 e 2001-2003) e Enrique Peñalosa (1998-2000), a gestão
administrativa, os comportamentos dos cidadãos e a infraestrutura da cidade mudam
radicalmente criando o que León (2008) chama como o “novo ambiente de Bogotá no
começo do século XXI”. Além disso, reconhece respeito aos prefeitos citados, que “ao
primeiro relaciona-se com o saneamento financeiro; ao segundo com o estabelecimento da
cultura ciudadana; e ao terceiro, com a realização de importantíssimas obras, entre outras
transmilenio, ciclorutas, megablibliotecas”. Este último, em minha opinião fundamenta
suas atuações urbanas tendo como referências parciais as grandiosas operações europeias
dos anos de 1990 (Calabi, 2012) e o urbanismo como médio de transformação social
(Sánchez, 2008).
Figura 10. Antigo centro de coleta de lixo que virou Biblioteca El Tintal na zona oeste de Bogotá (Sem
data). Fonte: <http://farm2.static.flickr.com/1298/689074460_a17edcbf34.jpg> Acesso: 07/06/2014.
2000-2014: O Plano de Ordenamento Territorial e os instrumentos de arrecadação de
mais-valias fundiárias urbanas
O século XXI na Colômbia começa com um marcante aumento da violência
relacionada com as atividades dos grupos guerrilheiros e paramilitares o que provocou
entre 2000 e 2009 o deslocamento forçado de quase três milhões de pessoas (DPS, 2010).
A maioria deles terminaria morando nas periferias marginais das grandes cidades do país
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como Bogotá, situação que é um exemplo da negação do direito à cidade como forma
superior dos direitos, tal como foi entendido por Lefebvre (Paquot, 2011:86).
Nesse cenário no ano 2000 é aprovado o primeiro Plan de Ordenamiento
Territorial de Bogotá (POT) através do Decreto 619 de 2000, o qual foi modificado e
finalmente compilado no Decreto 190 de 2004. Apesar da incorporação no POT de
instrumentos que limitavam os direitos da propriedade privada como a arrecadação de
mais-valias fundiárias urbanas (regulamentada mediante o Acuerdo 118 de 2003) e do
Reparto Equitativo de Cargas y Beneficios em áreas no urbanizadas e em algumas zonas
de renovação urbana, continua o protagonismo da concepção do urbanismo como
racionalidade técnico-científica (Sánchez, 2008) ao serviço dos interesses privados do
modelo da cidade do empreendimento (Hall, 2005) através da densificação e do aumento
da área edificável nos setores da cidade já consolidados, os quais foram autorizados
mediante os instrumentos de regulamentação do POT: as Unidades de Planeamiento Zonal
(UPZ). Ao respeito tal como tem sido proposto por Vejarano (2012:2):
“deve ser motivo de pesquisa, também urgente, as razões e as modalidades concretas de
obstrução ao desenvolvimento à utilização sistemática dos princípios e instrumentos
adotados pela Lei 388 de 1997 que em muitas ocasiões têm sido disfarçados, encobertos
e torcidos com o léxico e a lógica da zonificação”.
Entretanto, a cidade continua utilizando a arrecadação da Contribución de
Valorización por beneficio local para a construção de infraestrutura urbana a través dos
Acuerdos 25 de 1995 e 180 de 2005, sendo parte de um grande impulso que esta
ferramenta teve nos primeiros anos do século XIX para financiar especialmente a
infraestrutura urbana que precisavam as cidades no desenvolvimento do seu ordenamento
territorial (Montaña, 2011:19).
No ano 2013 mediante o Decreto 364 de 2013, o POT foi modificado de forma
excepcional visando fazer uma simplificação normativa que envolvia a eliminação da
zonificação com o principio de adaptar a cidade às novas práticas sociais (Ascher,
2010:86), adequar o ordenamento territorial às mudanças climáticas e o aumento da
arrecadação de mais-valias fundiárias urbanas mediante um reparto de cargas e benefícios
para toda a cidade. Porem, o plano foi suspendido provisionalmente em março de 2014
pelo Consejo de Estado devido aos supostos problemas na sua aprovação. Será necessário
XIV SIMGeo
analisar esse fato para confirmar se é ou não outra obstrução à utilização dos princípios e
instrumentos da Lei 388 de 1997.
Figura 11. Ponte da Calle 100 em Bogotá construído mediante arrecadação da Contribución de Valorización
entregue em 2011.
Fonte: <http://santiagomora0102.files.wordpress.com/2012/03/puente-calle-100.jpg>. Acesso: 29/04/2014.
Conclusões
O presente artigo tem duas conclusões que podem virar temas de pesquisa
posteriores: A primeira tem relação com o continuo protagonismo da concepção do
urbanismo como racionalidade técnico-científica no planejamento da cidade, no periodo
estudado, através da zonificação focada nos interesses dos proprietários privados da terra.
Na segunda, destaca-se a continua apropriação das rendas da terra geradas pelas atuações
urbanísticas da prefeitura da cidade promovida pela debilidade administrativa para utilizar
instrumentos relacionados com a arrecadação de mais-valias fundiáris urbanas.
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