TÍTULO: POLÍTICAS PÚBLICAS DE SEGURANÇA, RELAÇÕES

Transcrição

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8º ENCONTRO DA ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE CIÊNCIA POLÍTICA – ABCP
GRAMADO/RS
01 A 04 DE AGOSTO DE 2012
ÁREA TEMÁTICA "SEGURANÇA PÚBLICA E SEGURANÇA NACIONAL"
TÍTULO: POLÍTICAS PÚBLICAS DE SEGURANÇA, RELAÇÕES
INTERGOVERNAMENTAIS E PREVENÇÃO DA VIOLÊNCIA
Letícia Maria Schabbach1
1 INTRODUÇÃO
A problemática da criminalidade e da violência, especialmente as suas manifestações
urbanas, vem obtendo grande destaque na esfera pública nacional desde o fim da Ditadura
Militar.
Nas Ciências Sociais, a questão entrou para a agenda de pesquisa no final da década de
1980, a partir de evidências que demonstravam o avanço generalizado dos crimes violentos no
País naquela década (KANT DE LIMA et al., 2000; ZALUAR, 1999; ADORNO, 2008). Tal
crescimento ocorreu justamente a partir da consolidação democrática, situação que se revelou
paradoxal, pois a expectativa geral era de que o aprofundamento democrático resultasse na
consolidação do Estado de Direito; contudo, este se mostrou extremamente precário em
algumas regiões (ADORNO, 1995; PINHEIRO, 1998).
Posteriormente, na década de 1990, a temática da segurança pública desponta na arena
política, desdobrando-se em uma “disputa política sobre modalidades de controle social e de
policiar na tardia modernidade brasileira” (TAVARES DOS SANTOS, 2008, p. 1)
Neste contexto, o crescimento do crime organizado, da violência, o maior clamor
punitivo, a ampliação do encarceramento –, e, ao mesmo tempo, a emergência de governos
formados por coalizões de partidos de esquerda e integrados por ativistas de direitos humanos,
cientistas sociais, pesquisadores universitários, defensores do Estado de Direito, demandaram
a inclusão de nova pauta na agenda sociológica: as intervenções sociais e governamentais
voltadas ao enfrentamento dos fenômenos da violência e do crime.
Desta forma, o vasto campo dos estudos da violência e do crime passou a incorporar, de
forma crescente desde o início deste século, a análise das políticas de segurança,
introduzindo categorias e modelos de análise próprios da área das “Políticas Públicas”: ciclo
das políticas, monitoramento e avaliação, governança, accountability, janelas de oportunidade
1
Doutora em Sociologia, professora adjunta II do Departamento de Sociologia da Universidade Federal do Rio
Grande do Sul, coordenadora do Curso de Políticas Públicas (Bacharelado).
2
e empreendedores políticos, federalismo e relações intergovernamentais, controle social e
modelos de tomada de decisão, dentre outros.
Pretende-se, com este artigo: a) analisar a atual configuração da política de segurança
pública em nível nacional, b) examinar as relações intergovernamentais no âmbito da
segurança pública, através das características e critérios determinantes dos convênios
firmados entre o Ministério da Justiça e as unidades subnacionais, especialmente os
municípios.
Muitos pesquisadores ressaltam a necessidade de se avaliar as políticas de segurança
pública, para além do aprofundamento dos diagnósticos sobre a violência e a criminalidade,
ilustrativos de uma tradição investigativa bastante conhecida no Brasil.
Há uma produção crescente, ainda que insuficiente, voltada para o
diagnóstico analítico da violência e da criminalidade, mas uma ausência quase
absoluta de trabalhos sobre políticas públicas de segurança. [...] As consequências
têm sido graves: faltam acúmulos de conhecimentos especializados e massa crítica
para o debate educativo, e quadros competentes não estão sendo formados [...]
políticas públicas de segurança, graus de eficiência policial e credibilidade das
polícias também podem fazer diferença, dependendo do tipo de crime e das
circunstâncias históricas e culturais. (SOARES, 2001, p. 121 e 125)
Neste sentido, o presente artigo relaciona-se com o novo desafio lançado aos cientistas
sociais: aquilatar os avanços e os impasses das políticas públicas de segurança, nos diferentes
níveis federativos2.
2 A SEGURANÇA PÚBLICA EM ÂMBITO FEDERAL
Ao longo de nossa história republicana, os sistemas policiais brasileiros sempre
oscilaram entre a submissão ao poder central e a autonomia dos governos estaduais. Exceção
feita aos períodos autoritários, sempre houve grandes reservas à interferência da União na
autonomia política das unidades federativas, onde as polícias e órgãos de segurança pública
atuavam e ainda atuam de forma compartimentada.
Assim como em outras áreas de políticas públicas, nota-se uma alternância entre
impulsos centralizadores e descentralizadores.
2
Ao tomar como objeto tanto o problema social ou sociológico, como as respostas estatais e societais a ele, o
cientista social certamente se defronta com um dilema que envolve qualquer analista de políticas: a dupla
natureza de sua análise. Ela envolve, por um lado, o estudo científico de determinada política, de forma isenta e
com rigor metodológico, visando o seu entendimento (dimensão of policy). Por outro, abrange a orientação pela
política (dimensão for policy), que diz respeito à natureza aplicada e normativa do estudo, no sentido de que a
ação governamental tenha efetividade no enfrentamento da situação problemática: reduzir a violência e a
desigualdade social, promover justiça social, melhorar o processo político e o bem estar da população. Eis que,
acima de tudo, o pesquisador é um cidadão, podendo se constituir em beneficiário ou vítima das ações públicas
ou estatais.
3
A tensão entre impulsos centralizadores e descentralizadores é constitutiva e
sempre presente nas relações intergovernamentais na federação brasileira e produz
diferentes resultados de acordo com a questão da política pública em pauta.
(ALMEIDA, 2005, p. 39)
O artigo 144 da Constituição Federal de 1988 definiu competências exclusivas em
termos de segurança pública aos entes federados, estes com autonomia decisória e financeira.
A segurança pública, dever do Estado e responsabilidade de todos, compete à União (com as
Forças Armadas e as Polícias Federais); aos Estados (com as Polícias: Militar - ostensiva e de
preservação da ordem pública, e Civil - investigativa), enquanto que os municípios têm
função supletiva, através das Guardas Municipais.
Por outro lado, desde meados da década de 1990 verifica-se uma reorganização das
relações intergovernamentais no âmbito da segurança pública, na qual o governo federal, ao
mesmo tempo em que toma para si a responsabilidade de enfrentar os fenômenos da
criminalidade, violência e violação de direitos humanos, busca incrementar a articulação
intergovernamental.
Neste aspecto, alguns autores sugerem que as políticas dessa área passaram por uma
inflexão, ou uma mudança de enfoque: da segurança pública para a “segurança cidadã”
(FREIRE, 2009) ou para as “políticas públicas de segurança” (ILANUD, 2002) 3. Dentro deste
novo enfoque, o controle do crime e da violência não seria mais atribuição exclusiva dos
órgãos policiais, abrangendo também as agências responsáveis por políticas sociais e a
sociedade civil. Além de seu caráter intersetorial, esta orientação procuraria ultrapassar o viés
repressivo-penal, enfatizando as ações preventivas, a participação social e a articulação entre
distintas pastas e níveis de governo.
Luiz Eduardo Soares (2007) identifica uma série histórica compacta da política de
segurança em nível federal, desde meados da década de 1990 até hoje (considerando-se o
período que abrange os governos de Fernando Henrique Cardoso e Luiz Inácio Lula da Silva),
3
Moema Freire (2009) identifica três paradigmas subsequentes: a) Segurança Nacional (1964-1985), centrado na
defesa do Estado e da ordem política e social, a cargo das Forças Armadas; b) Segurança Pública (1988-1995),
visando a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, com papel
preponderante atribuído às instituições policiais, através, principalmente, de estratégias reativas de repressão à
violência; c) Segurança Cidadã (1995 até hoje), objetivando o controle e a prevenção da violência, e a promoção
da convivência e da cidadania, promovidos não só pelas instituições policiais, mas também por organizações
responsáveis por políticas sociais. Outros especialistas da área designam esta nova orientação como “políticas
públicas de segurança” - que privilegia o caráter interdisciplinar e pluriagencial da segurança, tema que é
transversal ao conjunto das políticas públicas - em substituição às “políticas de segurança pública”, focadas na
atuação policial e no controle repressivo-penal do crime (ILANUD, 2002).
4
quanto aos objetivos e esforços buscados pelos governos, podendo-se falar mais de
continuidade do que de descontinuidade4 nas respectivas ações governamentais.
Para Adorno (2008, p. 140), tal trajetória difere do período anterior, marcado por uma
profunda omissão na área da segurança pública, pela ausência de ações coordenadas e de
recursos específicos (em nível federal), ou pela mera manutenção das forças policiais com o
propósito de “caçar bandidos conhecidos”.
Entre os marcos representativos desse processo, destacam-se:
a) A criação da Secretaria de Ações Nacionais de Segurança Pública do Ministério da
Justiça (SEPLANSEG, em 1995, posteriormente transformada em Secretaria Nacional
de Segurança Pública - SENASP, em 1997).
b) o I Plano Nacional de Segurança Pública (I PNSP, em 2000), o Plano anterior era de
Direitos Humanos.
c) o Fundo Nacional de Segurança Pública (FNSP, em 2000), destinado a gerir recursos
para apoiar projetos de responsabilidade dos governos federal, estaduais e municipais
na área da segurança pública.
d) o Sistema Unificado de Segurança Pública (SUSP, em 2003),
que através da
integração de diversas agências, busca implantar programas relacionados com as
seguintes diretrizes: a) Reforma das instituições de segurança pública, b) Redução da
violência (BRASIL, s/d).
e) o Programa Nacional de Segurança com Cidadania – PRONASCI (2007), que reúne
ações de prevenção, controle e repressão da violência, e prevê a integração entre
União, estados e municípios para implementá-las.
f) a 1ª Conferência Nacional de Segurança Pública (I CONSEG, em 2009), que marca o
início do debate envolvendo os profissionais do Sistema de Justiça Criminal e a
sociedade civil organizada.
3 A DESCENTRALIZAÇÃO DA POLÍTICA DE SEGURANÇA PÚBLICA
Os níveis subnacionais de governo não ficaram inertes ao incremento do crime e da
violência.
4
Isto remete à noção de dependência de trajetória (path dependence), a qual significa, na literatura de Políticas
Públicas, que as escolhas feitas no passado podem afetar a viabilidade das alternativas do presente e do futuro.
Assim, muitas vezes se torna mais fácil e eficaz permanecer no caminho definido anteriormente do que criar um
inteiramente novo. Em suma, significa admitir que a história importa.
5
No tocante aos governos estaduais, a sua intervenção foi sempre reativa e repressiva
(inclusive através da violência ilegítima). Gestão após gestão, e independentemente da
composição das coalizões partidárias, os governos estaduais têm investido e buscado recursos
para o reaparelhamento das polícias – armas, viaturas, coletes a prova de balas e outros
dispositivos -, e, mais recentemente, para a qualificação profissional dos policiais (sob os
auspícios do governo federal). As ações preventivas, quando existentes, sempre foram
pontuais e isoladas, por exemplo, as experiências de policiamento comunitário realizadas pela
Brigada Militar.
Ao lado da redução da cobertura dos serviços estaduais de segurança (menor efetivo,
menos investimentos, etc.), percebe-se, desde a década de 1990, uma progressiva
responsabilização dos municípios quanto à segurança pública.
Este movimento demonstra que, assim como em outras áreas de políticas, os municípios
passaram a ser vistos como locais privilegiados de implementação de ações proativas de
segurança5, com as Prefeituras assumindo responsabilidades crescentes, embora as
delimitações previstas no artigo 144 da Constituição Brasileira (que prescreve a titularidade
federal e estadual da segurança pública), as quais restringem a atuação das Guardas
Municipais à proteção dos bens, serviços e instalações municipais. Em muitas cidades, as
Guardas Municipais foram criadas recentemente, em outras, os guardas municipais passaram
a assumir funções suplementares às das polícias estaduais, em geral vinculados às Secretarias
Municipais de Segurança recém-criadas.
A ênfase no protagonismo municipal relaciona-se com uma forte indução disseminada
por organismos de cooperação internacional, como o Banco Mundial, que em 2003 lançou o
manual “Prevenção Comunitária do crime e da violência em áreas urbanas da América Latina:
um guia de recursos para municípios”, adaptado do anterior “Making South Africa Safe – a
5
De acordo com a previsão constitucional, desde a década de 1990 o governo federal vem delegando para os
entes federados a gestão das políticas de saúde, habitação, saneamento básico e assistência social. A Constituição
Federal de 1988, em seu capítulo IV, instituiu três pactuantes: União, Estados e Municípios, os últimos não são
pactuantes plenos apenas por não contar com poder de Justiça em sua circunscrição. Os municípios foram
alçados à condição de entes federados preferenciais para a implementação de políticas públicas e passaram a
adquirir maior autonomia política, administrativa e financeira em relação ao período anterior, acompanhada de
uma descentralização de recursos e atribuições. Descentralização seria, conforme o Banco Mundial: “[...] a
transferência de autoridade e responsabilidade, no que diz respeito a funções públicas do governo central para
governos locais ou intermediários, para organizações governamentais semi-independentes e/ou para o setor
privado.” (WORLD BANK, 2002, em ALMEIDA, 2005, p. 30).
6
Manual for Community Based Crime Prevention” desenvolvido pelo governo sul-africano em
2000 (WORLD BANK, 2003)6.
Também contribuíram para esse “municipalismo” uma plêiade de experiências
municipais inovadoras, que foram sendo implementadas a partir de meados da década de
1990, dentre elas: Bogotá, Medellín, Cali, Nova Iguaçu, Diadema, Belo Horizonte (“Programa
Fica Vivo”) e o Projeto Piloto “Segurança Cidadã” (sob a coordenação de Luiz Eduardo
Soares), cuja implantação no Bairro Restinga de Porto Alegre iniciou no final de 2001, tendo
sido interrompida no ano de 2002.
Cabe salientar, ainda, que os municípios receberam grande destaque na I Conferência
Nacional de Segurança Pública realizada em 2009, e foram amplamente citados nas diretrizes
da CONSEG (BRASIL, 2009).
Tal processo de municipalização da segurança pública é ilustrado nas tabelas
subsequentes, cujos dados para os 5.565 municípios brasileiros foram obtidos da Pesquisa de
Informações Básicas Municipais (MUNIC) do IBGE, realizada em 2009.
Na tabela 1 percebe-se que a existência de Secretaria Municipal e Guarda Municipal
prevalece nos maiores municípios, de 100.000 ou mais habitantes (respectivamente, 74% e
68%), identificando-se um crescimento regular que acompanha o tamanho populacional.
Tabela 1 – Municípios brasileiros – Existência de Secretaria ou órgão voltado à segurança
pública e de Guarda Municipal
Órgão
Guarda
Total de
específico
Municipal municípios
345
106
2.551
1 –Até 10.000 habitantes
(14%)
(4%)
531
451
2.425
2 – De 10.000 a 50.00 habitantes
(22%)
(19%)
151
122
316
3 –De 50.000 a 100.000 habitantes
(48%)
(39%)
203
186
273
4 – 100.000 ou mais habitantes
(74%)
(68%)
1.230
865
5.565
Total
(22%)
(16%)
Fonte: IBGE. Perfil dos Municípios Brasileiros, 2009. Organização e compilação dos dados pela autora.
Tamanho do município
Na tabela 2 verifica-se que a presença de política municipal própria (Plano e Fundo
Municipal) e de espaços de controle e participação social (Conselho Municipal e Conselho
Comunitário) é menos frequente do que a existência de órgão específico e de Guarda
6
Conforme o documento original: NEL, Philip; LIEBERMANN, Susan. Making South Africa Safe – a
Manual for Community Based Crime Prevention. Pretoria/South Africa: National Crime Prevention Centre,
Dept. of Safety and Security, 2000.
7
Municipal (tabela 1), ainda que tais elementos também prevaleçam em municípios de 100.000
ou mais habitantes.
Tabela 2 – Municípios brasileiros - Outros componentes da segurança pública
Componentes
Possuem
%
Plano Municipal de Segurança Pública
329
6%
Fundo Municipal de Segurança Pública
246
4%
Conselho Municipal de Segurança Pública
580
10%
Conselho Comunitário
931
17%
Dos existentes Conselhos Municipais de Segurança Pública, 83% reuniram-se nos
últimos 12 meses, sendo, portanto, ativos.
Quanto à criação dos Conselhos Municipais de Segurança e da Guarda Municipal
(tabela 3), percebe-se uma maior incidência no período 2003-2009 (57% e 36%,
respectivamente). Ainda assim, identifica-se uma evolução regular das Guardas Municipais
desde antes de 1988, quando muitos municípios já possuíam tal instituição.
Gráfico 1 – Distribuição dos municípios brasileiros conforme o período de criação do Conselho
Municipal de Segurança e da Guarda Municipal
8
Da literatura sobre federalismo, tem-se que as unidades federativas assumem funções
de gestão de políticas públicas por iniciativa própria ou por adesão a algum programa
proposto por outro nível governamental mais abrangente, ou ainda por imposição
constitucional. Os níveis superiores de governo elaboram estratégias de indução para
assegurar a adesão dos governos locais, estes calculam os custos (fiscais e políticos) desta
adesão, considerando a possibilidade de utilização de recursos fiscais e administrativos
próprios para implementarem determinada política.
A assimetria de poder entre estados e entre munícipios, bem como a concorrência por
recursos escassos, produzem, dentre outros conflitos intergovernamentais no território
brasileiro: a guerra fiscal (renúncia fiscal para atrair novos investimentos), a
barganha
federativa (quando cada nível de governo busca repassar os custos políticos e financeiros e
tomar para si os benefícios da gestão de políticas, em: ARRETCHE, 1996, 2005), e o
“hobbesbianismo” municipal, a disputa entre localidades por investimentos industriais e
estratégias de exclusão social, incluindo a expulsão de imigrantes (MELLO, 1996).
4 RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS NO ÂMBITO DA SEGURANÇA
PÚBLICA: OS CONVÊNIOS FIRMADOS ENTRE O MINISTÉRIO DA JUSTIÇA E
ATORES NO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
Cientistas políticos que estudam as relações intergovernamentais no País são unânimes
em afirmar a dificuldade em se atingir a cooperação entre as diversas instâncias governativas,
no sentido de um federalismo7 cooperativo. Dentre as possíveis razões, destacam-se: as
desigualdades dos governos subnacionais para implementarem políticas públicas, devido às
suas distintas capacidades institucionais (financeiras, técnicas e de gestão), bem como a
inexistência de mecanismos institucionais ou normativos de coordenação e que estimulem a
cooperação intergovernamental, tanto vertical quanto horizontalmente. Esta situação torna o
sistema bastante competitivo. (SOUZA, 2005, ABRÚCIO, 2011)
Para Costa e Grossi (2007), a cooperação intergovernamental na área da segurança
pública sempre foi obstada pela reserva quanto à interferência da União na autonomia política
das unidades federativas. Segundo os autores, a cooperação intergovernamental depende como condição necessária mas não suficiente - da existência de leis, normas e práticas
políticas. Assim, caberia aos governos federais a criação de mecanismos promotores desta
7
“O Federalismo significa que para algum subconjunto das decisões ou atividades do governo central, torna-se
necessário obter o consentimento ou a cooperação ativa das unidades subnacionais.” (RODDEN, 2005, p. 17).
9
cooperação, como, por exemplo, o Fundo Nacional de Segurança Pública, criado em 2000.
(COSTA; GROSSI, 2007).
Dentre as formas recentes de cooperação intergovernamental, podemos citar:
- Os consórcios horizontais e inter-níveis, regulamentados pela lei 11.107 de 2005. Uma
espécie de “associativismo territorial” (ABRÚCIO, 2011).
- Os convênios entre os entes federados, que têm por finalidade “o alcance de objetivos
institucionais comuns por meio de uma mútua colaboração entre os partícipes [que] pode
assumir várias formas, como repasse de verbas, uso de equipamentos, de recursos humanos e
materiais, de imóveis, de know how, entre outros.” (ABRÚCIO; FRANZESE, 2011, p. 15)
Na sequência analisaremos os convênios firmados dentro da rubrica “transferências
voluntárias” (não condicionadas), que compreendem a destinação de recursos federais a outro
ente federado (estados, municípios, Distrito Federal), a título de cooperação, auxílio ou
assistência financeira, e desvinculados de determinação constitucional ou legal.
As transferências voluntárias – que além dos convênios, abrangem acordos, ajustes ou
outros instrumentos similares – visam a realização de obras e/ou serviços de comum interesse.
Os financiamentos, suportes e custos compreendem a “estrutura material” das políticas
públicas, conforme Di Giovanni (2009)8. Certamente, não se tratam de meras operações
contábeis, uma vez que a forma e o volume dos financiamentos são reveladores das
concepções vigentes de política pública, expressam ideologias e o próprio posicionamento da
política na agenda pública. Além disso, é complexa a rede de interesses, atores e agências que
intervém na disputa pela definição institucional das políticas de segurança e justiça criminal, e
pela partilha dos recursos orçamentários. (ADORNO, 2008).
Este estudo contempla os convênios firmados pelo Ministério da Justiça no período
1996 a 20119, apurados pelo Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo
Federal (SIAFI), e acessados no Portal da Transparência do Governo Federal
(www.portaldatransparencia.gov.br).
As
informações
ali
constantes
são
atualizadas
semanalmente, a nossa consulta abrangeu, portanto, o acumulado até o dia 31 de agosto de
2011.
8
Para Di Giovanni (2009), as outras três estruturas elementares das políticas públicas compreendem: estrutura
formal / teórica, estrutura substantiva (atores, interesses e regras), estrutura simbólica/cognitiva (linguagens
específicas, significados e universos próprios de comunicação).
9
Embora concentrados no Ministério da Justiça, os recursos federais destinados à implementação das políticas de
segurança pública, cada vez mais intersetoriais, abrangem outras pastas, como o Ministério do Esporte, que
financia o Programa Esporte e Lazer na Cidade (PELC).
10
Analisando-se o conjunto dos estados brasileiros, de 1996 a agosto de 2011 foram
firmados 5.040 convênios, que atingiram um total de R$ 6.237.976.056,67 (recursos
conveniados) e R$ 5.474.946.591,61 (recursos liberados). Considerando a população de 2010,
o valor per capita no País atingiu R$ 33,00, e os estados que receberam maior quantidade per
capita de recursos foram: Acre (R$ 197,00), Distrito Federal (R$ 184,00), Roraima (R$
138,00), Amapá (R$ 108,00), Tocantins (R$ 92,00), Rondônia (R$ 72,00). O valor per capita
do Rio Grande do Sul - R$ 35,00 - aproxima-se da média nacional.
A fim de analisarmos os convênios destinados aos partícipes no estado do Rio Grande
do Sul, dividiu-se o intervalo temporal de 1996 a 201010 em quatro períodos:

Antes de 2000 – antes do Primeiro Plano Nacional de Segurança Pública (I PNSP)
e da criação do Fundo Nacional de Segurança Pública (FNSP)

De 2000 a 2002 – relativo ao 2º governo de Cardoso, na vigência do I PNSP e do
FNSP.

De 2003 a 2007 – dois governos de Lula, antes do Programa Nacional de
Segurança com Cidadania (PRONASCI).

De 2008 a 2010 – 2º Governo de Lula, na vigência do PRONASCI.
No período 1996 a 2010, o Ministério da Justiça aprovou para o estado do Rio Grande
do Sul um total de R$ 357.055.098,29 (valor conveniado), distribuídos em 310 convênios.
No gráfico 2, que apresenta a quantidade de convênios por período e por tipo de ação,
verifica-se, em primeiro lugar, a predominância dos convênios envolvendo construção e
aparelhamento das instituições estaduais de segurança pública (estrutura física +
equipamentos, que se mostraram expressivos nos quatro períodos) e a prevenção/trabalho
comunitário/controle social (convênios a partir do período 2003-2007, prevalentes no último
período). Além disso, percebem-se tendências distintas:
a) Ações com maior quantidade de convênios em 2003-2007, mas com decréscimo no último
período: Construção e aparelhamento das instituições estaduais; Formação e capacitação
dos servidores estaduais (início em 2000-2002); Formação e capacitação das Guardas
Municipais (início em 2003-2007); Assistência jurídica aos presos/oficinas/trabalho
prisional (início em 2000-2002).
10
Nesta parte da análise foram excluídos os convênios relativos ao ano de 2011.
11
b) Ações com aumento da quantidade de convênios no último período: Prevenção/trabalho
comunitário/controle social; consolidação da segurança pública municipal (ambos com
início em 2003-2007).
c) A ação “Estruturação e aparelhamento das Guardas Municipais” teve o mesmo número de
convênios nos períodos 2003-2007 e 2008-201011.
Gráfico 2 – RS – Quantidade de convênios distribuídos por período e por tipo de ação
Fonte: BRASIL. Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI). Disponível
em: http://www.portaldatransparencia.gov.br. Acesso em 31 de agosto 2011. Organização e compilação dos
dados pela autora.
Os valores médios de cada ação, expostos no gráfico 3, revelam que os convênios
destinados à construção/aparelhamento das instituições estaduais sempre foram os mais
custosos, atingindo o seu ponto máximo no período 2000 a 2002.
11
Os “outros” convênios também cresceram em todo o período, abrangendo, dentre outros: promoção de
eventos, estágios, Mutirão de Execução Penal, pesquisas científicas.
12
Seguem, em 2008-2010, os convênios destinados à consolidação da segurança pública
municipal; formação/capacitação das guardas municipais, e prevenção/trabalho
comunitário/controle social.
No último período da série constata-se, ainda, a participação de mais ações, conforme o
valor médio dos respectivos convênios.
Gráfico 3 – RS – Valores médios dos convênios, distribuídos por período e por tipo de ação
dados pela autora.
Nota: Valor médio = valor total / número de convênios.
No tocante aos proponentes dos convênios, constata-se, no gráfico 4, que desde o
período 2003 a 2007 vêm crescendo a participação das Prefeituras, especialmente no último
período. Percebe-se, também, uma participação mais expressiva de organizações nãogovernamentais e do Poder Judiciário/Defensoria Pública.
As proposições do governo estadual eram mais frequentes antes de 2008.
Apenas um Consórcio Municipal (Consórcio Público da Associação dos Municípios do
Litoral Norte do Rio Grande do Sul, convênio 744904, de 2010) encaminhou e teve aprovado
13
projeto que objetivava o aparelhamento do Gabinete de Gestão Integrada Regional e a
implantação de videomonitoramento nos municípios integrantes. Para efeitos da análise
anterior, esta ação foi incluída no convenente “Prefeitura Municipal”, no período 2008-2010.
Gráfico 4 – RS – Distribuição da quantidade dos convênios por proponentes
em: http://www.portaldatransparencia.gov.br/. Acesso em 31 de agosto 2011. Organização e compilação dos
dados pela autora.
Especificamente quanto às ações preventivas, foram firmados 74 convênios entre o
Ministério da Justiça e atores do estado do Rio Grande do Sul, todos a partir de 2003: 11
projetos entre 2003 e 2007, e 63 entre 2008 e 2010, representando um crescimento de 473%
deste tipo de convênios.
As Prefeituras mais encaminharam e tiveram aprovados convênios envolvendo ações
preventivas (total de 51, 69%), mas o custo médio dos projetos do governo estadual sempre
foi mais alto (R$ 1.988.147,33 contra R$ 604.136,30 das Prefeituras).
14
Tabela 3 – RS – Convênios envolvendo ações preventivas, distribuídos por tipo de proponente,
período, quantidade de convênios e valor médio por projeto
44
Nº de convênios
relacionados c/
prevenção
51 (69%)
Valor médio
por projeto
R$
604.136,30
2
11
13 (18%)
1.077.094,68
Governo do RS
2
4
6 (8%)
1.988.147,33
Poder Judiciário / Defensoria Pública
0
2
2 (3%)
250.000,00
OAB – RS
Sindicato dos Trabalhadores da
Agricultura Familiar
Total
0
1
1 (1%)
600.708,85
0
1
1 (1%)
106.158,00
11
63
74
783.093,69
Convenentes
2003 a 2007
2008 a 2010
Prefeitura
7
Organização não-governamental
dados pela autora.
5 CONCLUSÃO
O trabalho analisou, com base nos dados sobre componentes dos sistemas municipais de
segurança pública (órgão específico, guardas municipais, planos e fundos próprios) e sobre
transferências não condicionadas efetuadas pelo Ministério da Justiça no período 1996 a 2010,
alguns aspectos do chamado “novo paradigma” de segurança pública no território brasileiro,
consubstanciado nos conceitos de “segurança cidadã” ou “políticas públicas de segurança” e
referenciado pelos gestores da área pelo binômio “repressão qualificada + prevenção”.
De um lado, percebe-se uma crescente responsabilização dos municípios nesta área de
políticas (no tocante a estruturas criadas e encaminhamento de projetos), aliada a uma maior
ênfase em ações preventivas/trabalho comunitário/participação e controle social (que
cresceram 473% entre 2008 e 2010, e cujos proponentes são majoritariamente Prefeituras
Municipais, embora com participação crescente de ONGS locais e do Poder Judiciário).
Entretanto, em nível de municípios, o custo médio das ações abarcando a consolidação
do sistema de segurança pública e a formação/capacitação das Guardas Municipais (ambos
prevalentes no último período analisado) superou o das ações preventivas.
De outro lado, a indução efetivada pelo governo federal refletiu-se na diminuição, no
último período (sob a vigência do PRONASCI) da quantidade de convênios e recursos
destinados ao governo estadual (historicamente direcionados à construção e aparelhamento
das instituições e à capacitação de servidores), embora o custo médio dos projetos estaduais
(em qualquer tipo de ação) tenha permanecido superior aos dos outros proponentes.
15
Segundo Celina Souza (2005), os estados sofreram uma redução relativa de suas
despesas, inclusive devido à federalização das suas dívidas com a União no final dos anos
1990. Além disto, conforme a autora, as relações diretas entre o governo federal e os
municípios limitaram a capacidade de iniciativa dos governos estaduais, especialmente no que
se refere a novos investimentos (sejam em infraestrutura ou em políticas sociais). Assim,
provavelmente a recente configuração das relações intergovernamentais, bem como o advento
de novas regras, programas e atores expliquem a retração da participação dos governos
estaduais nos financiamentos federais voltados à segurança pública.
Analisando-se esse processo, é possível constatar a ocorrência de uma efetiva
descentralização da política de segurança pública, através do repasse de responsabilidades e
de recursos aos municípios?
A extrema desigualdade entre os municípios brasileiros - quanto ao seu tamanho
populacional, receita, nível de desenvolvimento econômico e social, desigualdade social,
pertencer ou não à região metropolitana, dentre outros aspectos -, reflete-se na sua capacidade
de propor e implementar políticas públicas12.
Ao estudarem os acordos realizados na forma de convênios entre o governo federal e os
entes federados, Abrúcio e Franzese (2011) verificaram que os termos são invariavelmente
definidos pela esfera de governo superior, assemelhando-se mais a uma adesão por uma das
partes, do que uma negociação com liberdade de decisão. Neste sentido:
A despeito dos números absolutos de descentralização financeira
impressionarem, a grande maioria dos municípios têm de sobreviver às custas das
transferências federais e estaduais, mostrando que poucos governos locais
aumentaram seu poder de independência política e financeira a partir da
descentralização, o que afeta, obviamente, a autonomia política local. (SOUZA,
2001, p. 18).
A depender do caso, talvez fosse mais apropriado se falar de consolidação13 ou
desconcentração14 do que de realocação de capacidades fiscais e de decisão sobre políticas
para os governos e autoridades subnacionais (SOUZA, 2005).
Por fim, salientamos que razões e mecanismos complexos fazem com que as decisões
tomadas e os recursos obtidos quanto a políticas nunca sejam auto-executáveis. Dentre os
12
A este respeito, Abrúcio (2011) considera uma “utopia edílica” a ideia de que o município seria mais eficaz e
democrático apenas por estar mais próximo da população, e mais acessível às demandas.
13
Transferência administrativa para outras esferas de governo das responsabilidades pela implementação e
gestão de políticas e programas definidos em nível federal, a qual é perfeitamente compatível com elevada
concentração de decisões no nível federal (SOUZA, 2005).
14
Mecanismos de transferência de encargos e tarefas entre unidades federativas ou políticas subnacionais.
(MELLO, 1996).
16
principais motivos deste gap, salientam-se: a) a natureza e o conteúdo dos projetos, b) a
dinâmica das relações inter e intragovernamentais, c) a complexidade da ação conjunta, que
interpõe pontos de incentivo e/ou de veto entre as várias instâncias e agências envolvidas,
bem como requer coordenação, d) as características das estruturas político-administrativas e a
atuação efetiva dos seus agentes, e) a existência prévia de ações similares e a expertise
adquirida pelos gestores e executores.
Ainda é cedo para se avaliarem os avanços e os impasses da implantação dos convênios
recentemente aprovados pelo governo federal, especialmente os vinculados ao PRONASCI,
uma vez que muitos projetos ainda estão sendo executados. Neste aspecto, poderíamos
considerar a implementação como a formulação de políticas públicas em processo, uma vez
que o conteúdo da política e o seu impacto sobre as pessoas afetadas podem ser
substancialmente afetados, reelaborados e até mesmo negados durante essa fase (HILL;
HUPE, 2002).
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17
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19
APÊNDICE 1 - APLICAÇÃO DIRETA E TRANSFERÊNCIA DE RECURSOS DO
GOVERNO FEDERAL – TOTAL E PRONASCI
Tabela 4 – Distribuição da aplicação direta de recursos do governo federal (em reais, números
absolutos) total e PRONASCI – Brasil, 2008 a 2011.
2008
2009
2010
2011
TOTAL
931.122.144.673,70
1.101.075.288.509,81
1.044.954.183.925,74
1.287.039.901.646,72
PRONASCI
189.167.462,40
876.691.025,72
989.602.837,61
783.670.896,70
11.567.094,84
77.144.203,12
96.173.152,74
60.630.268,40
2.605.464,52
42.254.723,28
6.289.698,53
17.563.093,07
6.799.528,42
19.191.500,09
4.135.949,04
988.972,25
13.729.962,05
55.438.594,91
38.605.945,90
54.451.195,07
19.483.926,12
8.982.462,37
21.825.543,73
21.991.613,75
0
14.462.712,00
3.152.170,00
0
0
0
57.500,00
230.000,00
133.717.486,45
656.134.186,39
799.129.677,37
572.540.050,95
1.264.000,00
3.082.643,56
3.026.662,57
5.408.340,00
0
0
17.206.537,73
49.867.363,21
APLICAÇÃO DIRETA - BRASIL
AÇOES DO PRONASCI
8857 - Apoio à implementação de políticas de
segurança cidadã
8853 - Apoio à implementação de políticas
sociais
8854 - Gestão e Comunicação do PRONASCI
8855 - Fortalecimento das instituições de
segurança pública
8858 - Valorização de Profissionais e
Operadores de Segurança Pública
8856 - Modernização de Estabelecimentos
Penais
8860 - Apoio à Construção de Estabelecimentos
Penais Especiais
00CA e 20B6 - Concessão de Bolsa-Formação a
Policiais Militares e Civis, Agentes
Penitenciários, Bombeiros e Peritos Criminais,
de baixa renda, pertencentes aos EstadosMembros.
8375 - Campanha do Desarmamento
20EV -Enfrentamento ao Crack e Outras
Drogas
Tabela 5 – Distribuição das transferências de recursos do governo federal (em reais, números
absolutos) total e PRONASCI – Brasil, 2008 a 2011.
TRANSFERÊNCIA DE RECURSOS BRASIL
TOTAL
AÇOES DO PRONASCI
PRONASCI
segurança cidadã
sociais
segurança pública
Penais
Penais Especiais
Drogas
7H58 - Construção e Implantação da Academia
da Polícia Civil do Distrito Federal
2008
2009
2010
2011
203.766.062.325,61
209.364.793.984,53
232.525.320.910,76
265.087.732.011,67
494.318.459,34
160.592.290,09
301.512.274,21
269.694.853,82
105.386.072,58
39.463.989,68
88.175.544,41
20754129,41 (f)
79.998.051,80
48.258.926,24
32.489.813,13
37.228.394,59
(a)
21.560.704,67
4.880.118,85
4.929.248,73 (g)
273.669.299,38
48.998.216,53
146.066.354,18
87.943.990,50
19.147.350,04
1.617.452,97
6.377.598,45
10.880.415,00
0.0
693.000,00 (c)
686.000,00 (d)
0.0
0.0
0.0
22.836.845,19 (e)
76.142.684,4 (h)
791.111,54 (b)
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
31.815.991,19
11.540.724,00 (a)
0.0
0.0
0.0
3.785.850, 00
em: http://www.portaldatransparencia.gov.br. Acesso em: 24 de junho de 2012. Organização e compilação dos
dados pela autora.
20
Notas:
(a) Só DF.
(b) Só RJ.
(c) Só CE.
(d) Só RS.
(e) Só TO.
(f) AM, BA, CE, MS, ES, MG, PB, PE, RJ, SP.
(g) DF, SP.
(h) AL, CE, GO, MT, MG, PR, RO
(i) Só SP.
(j) BA, DF, MG, PE, TO.
Tabela 6 – Distribuição das aplicações diretas e das transferências de recursos do governo
federal (em reais, números absolutos) total e PRONASCI – Brasil, 2008 a 2011.
APLICAÇÃO DIRETA +
TRANSFERÊNCIAS DE RECURSOS BRASIL
TOTAL
AÇOES DO PRONASCI
PRONASCI
de segurança cidadã
sociais
8854 - Gestão e Comunicação do
PRONASCI
segurança pública
00CA e 20B6 - Concessão de BolsaFormação a Policiais Militares e Civis,
Agentes Penitenciários, Bombeiros e Peritos
Criminais, de baixa renda, pertencentes aos
Estados-Membros.
Penais
8860 - Apoio à Construção de
Estabelecimentos Penais Especiais
Drogas
7H58 - Construção e Implantação da
Academia da Polícia Civil do Distrito
Federal
2008
2009
2010
2011
1.134.888.206.999,31
1.310.440.082.494,34
1.277.479.504.836,50
1.552.127.633.658,39
683.485.921,74
1.037.283.315,81
1.291.115.111,82
1.053.365.750,52
116.953.167,42
116.608.192,80
184.348.697,15
81.384.397,81
82.603.516,32
90.513.649,52
38.779.511,66
54.791.487,66
10.585.378,42
40.752.204,76
9.016.067,89
5.918.220,98
287.399.261,43
104.436.811,44
184.672.300,08
142.395.185,57
38.631.276,16
10.599.915,34
28.203.142,18
32.872.028,75
133.717.486,45
656.134.186,39
799.129.677,37
572.540.050,95
0,00
15.155.712,00
3.838.170,00
0,00
0,00
0,00
22.894.345,19
76.372.684,40
2.055.111,54
3.082.643,56
3.026.662,57
5.408.340,00
0,00
0,00
17.206.537,73
81.683.354,40
11.540.724,00
0,00
0,00
0,00
dados pela autora.
21
Tabela 7 – Distribuição relativa das aplicações diretas e das transferências de recursos do
governo federal com relação ao PRONASCI e suas ações – Brasil, 2008 a 2011.
2008
2009
2010
2011
4 anos
Participação do PRONASCI sobre o total de
aplicações diretas + transferências de recursos
0,1%
0,1%
0,1%
0,1%
0,1%
8857 e 8853 - Apoio à implementação de políticas de
segurança cidadã / Apoio à implementação de políticas
sociais
29,2%
20,0%
12,9%
17,3%
18,8%
1,5%
3,9%
0,6%
0,7%
1,6%
43,7%
10,1%
13,5%
14,3%
18,0%
5,7%
1,0%
3,1%
2,2%
2,7%
19,6%
63,3%
54,4%
61,9%
53,2%
0,0
1,5%
7,3%
2,1%
2,9%
0,3%
0,3%
0,5%
0,2%
0,3%
0,0
0,0
7,8%
1,3%
2,4%
Participação das ações sobre o total do
PRONASCI
BRASIL
8855 - Fortalecimento das instituições de segurança
pública / 7H58 – Construção e implantação da Academia
de Polícia de Polícia Civil do Distrito Federal
8858 - Valorização de Profissionais e Operadores de
Segurança Pública
00CA e 20B6 - Concessão de Bolsa-Formação a Policiais
Militares e Civis, Agentes Penitenciários, Bombeiros e
Peritos Criminais, de baixa renda, pertencentes aos
Estados-Membros.
8856 e 8860 - Modernização de Estabelecimentos Penais /
Apoio à Construção de Estabelecimentos Penais Especiais
8375 – Campanha do Desarmamento
20EV - Enfrentamento ao Crack e Outras Drogas
dados pela autora.
22
APÊNDICE 2 – TRANSFERÊNCIAS DE RECURSOS DO GOVERNO FEDERAL –
RIO GRANDE DO SUL E COMPARAÇÃO DA DISTRIBUIÇÃO RELATIVA COM O
BRASIL
Tabela 8 – Distribuição das transferências de recursos do governo federal (em reais, números
absolutos) total e PRONASCI – Rio Grande do Sul, 2008 a 2011
2008
2009
2010
2011
TOTAL
9.458.832.957,29
9.551.372.643,70
10.589.112.802,63
11.949.779.430,81
PRONASCI
44.315.574,83
21.571.813,69
49.661.420,20
17.057.280,29
segurança cidadã
4.538.182,15
5.873.161,60
21.288.497,56
0,0
8853 - Apoio à implementação de políticas sociais
4.538.182,15
3.595.348,43
2.768.746,40
9.197.007,38
0,0
3.960.695,55
709.827,00
0,0
33.925.771,92
7.898.800,00
24.108.349,24
5.556.990,70
1.313.438,61
243.808,11
100.000,00
1.836.488,88
8856 - Modernização de Estabelecimentos Penais
0,0
0,0
686.000,00
0,0
Penais Especiais
0,0
0,0
0,0
0,0
20EV -Enfrentamento ao Crack e Outras Drogas
0,0
0,0
0,0
466.793,33
AÇOES DO PRONASCI
RIO GRANDE DO SUL
segurança pública
8858 - Valorização de Profissionais e Operadores
de Segurança Pública
dados pela autora.
Tabela 9 – Distribuição relativa das transferências de recursos referentes ao PRONASCI e suas
ações – Brasil (excluídas as aplicações diretas) e Rio Grande do Sul, 2008 a 2010
2008
2009
2010
2011
4 anos
Brasil e Rio Grande do Sul
Participação das ações sobre o total do
PRONASCI
Participação do PRONASCI
sobre o total de transferências
de recursos
8857 e 8853 - Apoio à
implementação de políticas de
segurança cidadã / Apoio à
implementação de políticas sociais
8854 - Gestão e Comunicação do
PRONASCI
8855 - Fortalecimento das
instituições de segurança pública /
7H58 – Construção e implantação
da Academia de Polícia de Polícia
Civil do Distrito Federal
8858 - Valorização de Profissionais
e Operadores de Segurança Pública
8856 e 8860 - Modernização de
Estabelecimentos Penais / Apoio à
Construção de Estabelecimentos
Penais Especiais
20EV - Enfrentamento ao Crack e
Outras Drogas
8375 – Campanha do
Desarmamento (só RJ)
BR
RS
BR
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TÍTULO: POLÍTICAS PÚBLICAS DE SEGURANÇA, RELAÇÕES

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