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Artigo publicado em "A lei e a ilegalidade na produção do espaço urbano" editado por
Edesio e Betania
Regularização da Ocupação do Solo Urbano:
O problema que é parte da solução, a solução que é parte do problema.
Martim O. Smolka1
Resumo
Além da pobreza, os preços excessivamente elevados do solo urbano constituem fator
explicativo da magnitude e persistência da informalidade nas cidades latino-americanas.
Exatamente por ser cara, a informalidade realimenta a pobreza. Assim, qualquer política mais
conseqüente de enfrentamento à informalidade – e, por conseguinte, à pobreza – deveria
contribuir para a redução, ou ao menos ser neutra, em relação à exacerbação dos preços da
terra. Este artigo discute possíveis – e em grande medida, insuspeitos – impactos das políticas
de regularização de assentamentos informais e as políticas de desregulação dos mercados
informais sobre: os custos destes programas, os preços dos terrenos, a própria irregularidade e
as opções de políticas públicas. Demonstra-se que, dada a forma como são concebidos e
executados estes programas de regularização, seus efeitos podem ser perversos.
Palavras-Chave: Programas de regularização, informalidade, mercado de terras urbano, preço
da terra urbanizada.
Abstract
Excessively high prices, rather than poverty itself, provide an explanation for the extent and
the persistence of informality which, in turn, is expensive and therefore nurtures poverty.
Hence any more consistent policy to combat informality – and in so doing reduce poverty –
should contribute to a reduction of the high prices, or at least be neutral towards them. This
article discusses the largely unforeseen impacts that regularization policies for informal
settlements, and policies to deregulate the informal markets, may have on the costs of these
programmes, on land prices, on irregularity and on policy options. The article shows that the
way these regularization programmes are designed and applied means that they may have
perverse effects.
Keywords: Regularization programs, informality, urban land market, land prices, serviced
land.
1
O autor agradece a Adriana Larangeira e à Julio Calderon pelas (muitas) contribuições aos argumentos
apresentados e à leitura criteriosa. Falhas remanescentes são de inteira responsabilidade do autor.
2
1. Introdução
O presente trabalho propõe uma discussão sobre os resultados perversos e não previstos de
algumas modalidades de programas de regularização e tipos de intervenções públicas dirigidas
à facilitação de acesso ao solo urbanizado para a população de baixa renda. Demonstra como e
por que tais políticas de caráter curativo – e míopes, por abordar o problema apenas
parcialmente – podem estar promovendo um efeito inverso ao desejável sobre o conjunto do
mercado.
Os argumentos são desenvolvidos em três partes: na primeira se apresenta uma breve
contextualização do tema, expondo a paulatina introdução da questão da informalidade na
agenda de política urbana – ou, mais especificamente, o entendimento de sua organicidade
com o mercado de terras. Na seção seguinte, desenvolve-se a proposição de que preços da
terra elevados alimentam a pobreza através, entre outros fatores, da informalidade. Vale dizer,
insinua-se ser plausível uma inversão da causalidade convencional, sugerindo a informalidade
também como causa e não apenas efeito da pobreza. Na última parte, questiona-se a eficácia
dos argumentos que justificam os programas de regularização e demonstra-se como, através
de uma percepção mais completa e estrutural do mercado de terras, tais programas, na
verdade, podem efetivamente inflacionar os preços dos terrenos e, direta e indiretamente,
retroalimentar a irregularidade.
2. Breve contextualização
2.1 A introdução do tema da informalidade na agenda de política urbana
Na literatura2 e documentos oficiais3 sobre a informalidade no acesso ao solo urbano na
América Latina, em geral, considera-se o fenômeno como essencialmente resultante da
pobreza. Mais especificamente, que os preços do solo (urbanizado) no mercado formal estão
fora do alcance da população pobre. A magnitude e a persistência da informalidade – talvez
um dos traços mais marcantes do funcionamento do mercado de terra urbano na região – é,
desse modo, atribuído, em última análise, à pobreza urbana.
Sem pretender esgotar toda a evolução das idéias e hipóteses que explicariam a formação da
informalidade, assinala-se a paulatina penetração da questão na área das políticas de uso e
ocupação do solo de âmbito local. Assim, desde uma percepção do fenômeno como
conseqüência da indisciplina, delinqüência etc., em suma, de atos criminosos (!), o tema se
incorpora ao debate sobre as contingências de uma urbanização da pobreza produzida, por sua
vez, por fatores estruturais (modernização do campo e concomitante êxodo rural, modelo de
industrialização baseado em tecnologias que não absorvem mão de obra, políticas públicas
insensíveis às necessidades da população etc.).
Interessa observar, em relação às ações públicas, o argumento que percebe a informalidade,
antes de tudo, como produto da omissão do poder público, sob a alegação de incapacidade
administrativa (escassez de recursos4, etc.). Uma análise mais ‘orgânica’ do nexo entre
informalidade e políticas públicas, como se ilustrará a seguir, pode incluir desde a
informalidade produzida por programas assistenciais mal concebidos (por exemplo,
alojamentos provisórios/emergenciais que se perenizam) até as ações de caráter clientelístico,
em que se faz ‘vista grossa’ à ocupação e/ou disponibilização do patrimônio público, por não
mencionar a inadequação e/ou insensibilidade da normativa no referente à situação concreta
2
Diagnóstico explicitado, claramente, por exemplo, nos ensaios reunidos em Azuela e Tomas (1997).
Ver, por exemplo, o recente documento preparado pelo Ministério do Planejamento do Brasil para a Reunião
Istambul +5, em Nova York, em Setembro de 2001.
4
Ver Iracheta e Smolka (2000) para uma discussão detalhada sobre a relação entre urbanização da pobreza e o
hiato entre capacidade contributiva fiscal e necessidades sociais.
2
3
3
enfrentada pela população em geral5.
Mais recentemente, se introduziu a noção de que a sobre-regulação do uso do solo faz com
que as condições de ocupação definidas pela legislação vigente sejam inalcançáveis para os
setores de baixa renda. Isso constitui um passo adiante em relação às hipóteses anteriores, na
medida em que torna endógena (em relação à política urbana de âmbito local) parte da
responsabilidade pela informalidade.
Segundo esta hipótese, os preços do solo urbanizado no mercado formal seriam
excessivamente elevados como conseqüência (quiçá, principalmente) de uma regulação
excessiva, excludente, elitista, anacrônica, saturada de preocupações estéticas etc., que impõe
condições não razoáveis – impossíveis de cumprir pelos pobres – de ocupação do solo urbano.
Com efeito, uma corrente de urbanistas argumenta que poderia tratar-se inclusive de uma
estratégia usada ao longo da história pelas elites para excluir, ‘as classes perigosas’ ou
proteger-se delas (Rolnik, 1997). No outro extremo do espectro ideológico, contrastando com
esta vertente de céticos ou críticos do mercado, apresentam-se os apologistas do mercado
epitomizado pela reforma desreguladora do Chile que consideram as intervenções reguladoras
do governo responsáveis pela imposição de custos excessivos sobre as transações imobiliárias,
afetando ou distorcendo o mercado e, por conseqüência, sua eficiência (o uso eficiente do
solo)6.
Assim, ao não poder aceder ao mercado formal (não só pelo estado de pobreza, mas também
pelos preços excessivamente elevados do solo), uma parcela significativa da população se vê
obrigada a aderir à informalidade7. Deve-se reconhecer que esta hipótese já representa um
avanço significativo em relação às avaliações anteriores, que consideravam a informalidade
como um problema de criminalidade, ou como uma questão exógena, isto é, inerente à
pobreza. Agora, ao menos, se reconhece a existência de um componente urbano nos preços
exacerbados. Ou seja, o solo urbano inacessível não é apenas um problema de baixa renda,
mas também do preço do produto8.
2.2 Preço elevado da terra urbanizada
O preço da terra (urbanizada) é alto, escandalosamente alto, nas periferias das cidades latinoamericanas, e o Brasil não é exceção. É alto em termos relativos, mas também em termos
absolutos se comparados, por exemplo, aos preços observados nas periferias das grandes
cidades norte-americanas ou européias. O preço de mercado do metro quadrado de um lote
urbanizado por agentes privados varia tipicamente entre US$ 32 e US$ 172 nas cidades latinoamericanas9. Estes são valores expressivos se comparados ao intervalo de US$ 28 a US$ 145
para o metro quadrado de terrenos nas periferias de cidades norte-americanas10 e/ou de US$
61 a 124 estimados para as cidades alemãs (Dietrich; Dransfeld; Voss, 1993), para tomar
apenas dois pontos de referência. Estes números ganham ainda mais força quando se observa
que um salário mínimo, nos Estados Unidos de aproximadamente US$ 950, compra algo
como 7 a 34 m2 na periferia de Boston, e .8 a 4 m2 de terra urbanizada na periferia de uma
cidade latino-americana, onde o salário mínimo é de US$ 130 (!). Tornam-se ainda mais
5
Para uma exposição detalhada dessas e de outras responsabilidades da ação pública na produção da
informalidade, ver Bolívar et alli 2001 e Smolka 2002.
6
Veja-se Sabatini (2000) e (Sabatini e Smolka 2001)
7
Como apontado por Durand-Lasserve (1996, p.2) “a falta de infra-estrutura e serviços, assim como as
dificuldades encontradas na superação deste problema, são, muito mais que a insegurança da posse, os principais
critérios para definir assentamentos irregulares.
8
Cabe observar que acesso à terra não é problema, nunca foi. Acesso à terra urbanizada sim, é problema!
9
Valores medianos mínimos e máximos obtidos de especialistas de dez diferentes cidades latino-americanas.
10
Dados baseados em anúncios de jornal (de outubro de 2001 a janeiro de 2002) para as cidades de Boston, St.
Louis, Dallas e Phoenix.
3
4
dramáticos quando se considera que a proporção de pobres nas áreas metropolitanas é de 37%
da população, para uma linha de pobreza variando entre US$ 40 e US$ 88 entre metrópoles e
grandes centros urbanos brasileiros11.
Hoje em dia,um lote ‘popular’ de 125 m2 e regularmente produzido pelo mercado vale em
Porto Alegre R$16.000,00 (ou US$ 55/m2)12 e na Zona Oeste do Rio de Janeiro o preço não é
menor que US$ 70/m2 (Oliveira, 1999). Em Belém do Pará, é de US$ 72.50, em Palmas
US$70.00.13 Vale dizer, com o equivalente a um salário mínimo brasileiro (US$ 90), comprase pouco mais de um metro quadrado de terra urbanizada! Números similares podem ser
citados para quase qualquer outro lugar na América Latina.14 Visto por outro ângulo, seriam
necessários de 12 a 15 anos para uma família com renda em torno de três salários mínimos
adquirir um terreno urbanizado de 200 m2.
Malgrado possíveis ressalvas a este tipo de comparação os números/indicadores, se não
convincentes, são ao menos sugestivos/instigantes pelo contraste com o senso comum e/ou
pela quantidade de informação contida. Diante de tais preços, não surpreende a magnitude e
persistência da informalidade – talvez um dos traços emblemáticos da urbanização brasileira
(e latino-americana)15. Mais do que colocar em perspectiva o debate que atribui o fenômeno da
informalidade, em grande medida, à pobreza, aqueles indicadores sugerem que dificuldades
no acesso à terra, menos que um efeito, podem constituir-se em componente da pobreza!
3. Informalidade e pobreza
3.1 A pobreza não é suficiente para explicar a informalidade
Muito embora a pobreza seja responsável por uma parte significativa dos arranjos informais
existentes16, a magnitude e a persistência da informalidade não pode ser explicada somente
pela pobreza. De fato, apesar da alta correlação encontrada entre a pobreza urbana e os
assentamentos informais, nem todos os ocupantes dos assentamentos informais podem ser
classificados como pobres (Smolka, 1991).
Para verificar que a informalidade não está restrita aos pobres, basta consultar os números
citados anteriormente a respeito da proporção de ocupações ilegais/irregulares existentes
(mais de 70%)17 e da proporção de famílias abaixo da linha de pobreza (27%). O mesmo se
11
Estimativas de Rocha (2001), válidas para 1999, com base na POF.
Dado fornecido em correspondência direta, por Betânia Alfonsin.
13
Informações prestadas por corretores filiados ao CRECI.
14
Estima-se que em 1999, 60% dos residentes da área metropolitana da cidade do México recebiam não mais do
que três salários mínimos (por volta de US$ 270 ao mês). Mais especificamente, no Valle de Chalco, um dos
maiores assentamentos ilegais periféricos desta área metropolitana, 85,40% da população recebiam menos de
dois salários mínimos, em 1992. Na zona Poniente, um único o metro quadrado de terreno varia de 41,39 a 99,34
salários mínimos, segundo sua localização mais central ou periférica (Huamán Herrera, 1998)! De modo geral, o
metro quadrado de terra não urbanizada vale cerca de US$ 5, significando que um lote de 150 m2 custa
aproximadamente dez vezes o valor do salário mínimo, em um país onde 18% da população ativa ganha menos
que um salário mínimo (Siembieda 1994).
15
Uma discussão mais detalhada sobre os fatores repsonsaveis pelos preços elevados e suas implicações ao
entendimento do fenomeno da informalidade é apresentada em Smolka, (2002).
16
Admite-se que o mapa da ilegalidade corresponde, em grande medida, ao da pobreza (Durand-Lasserve, 2001).
17
Estudo recente do Instituto Pereira Passos estima que 39,47% dos domicílios na cidade do Rio de Janeiro
(excluindo os municípios da AMRJ) seriam irregulares. Considerando todas as formas de ilegalidade, a
Secretaria Municipal de Planejamento de São Paulo estimou que cerca de 2/3 da população residem em situações
que violam os códigos atuais de uso do solo e edificação (Rolnik et alli, 1990). Em Recife, esse percentual
alcança 80%, e 70% no caso de Salvador. Até mesmo em Curitiba, a “cidade-modelo” para os planejadores,
metade da população é classificada como ilegal (Moura et alli, 1994). Na Nicarágua urbanização clandestina é
responsável por cerca de 40% da expansão de Bogotá. [(ref. Morales, N. FLACSO/GIM, 1995) 73% das
habitações são consideradas ilegais e em El Salvador aproximadamente 50% das habitações são tidas como
4
12
5
verifica para os incrementos anuais nas percentagens de ambos os grupos. Com efeito, muitos
dos que poderiam pagar alguma coisa pela terra (partindo da premissa pouco realista de que as
famílias imediatamente acima da linha de pobreza poderiam fazê-lo) podem ainda não ser
capazes de pagar (“não alcançam”) o preço mínimo requerido no mercado formal. O preço
mínimo da terra é determinado pela combinação dos usos alternativos da terra, sejam eles para
agricultura, ou usos urbanos na franja da cidade.
Evidências recentes sugerem, contudo, que o processo de periferização alcançou um limite
aparente na maioria das grandes cidades latino-americanas. No caso de famílias de baixa
renda, mesmo quando o orçamento familiar é suficiente para cobrir as necessidades básicas, o
preço mínimo da terra é considerado comparativamente mais alto do que o custo de
oportunidade da alternativa informal. Os custos crescentes dos transportes (associados ao
“ajuste” dos preços dos combustíveis e ao aumento dos tempos de deslocamento18), somados
ao relativamente alto custo de vida19, contribuem para uma redução da capacidade dessas
famílias em “competir” pela terra nessas áreas distantes.
É interessante notar que, na prática, custos mais altos de deslocamento (associados a
localizações mais distantes) funcionam como uma estratégia substitutiva à ausência de crédito
para comprar terras mais valorizadas em localizações mais centrais. A incapacidade de
compra explica a razão pela qual as famílias de baixa renda são empurradas para as periferias
urbanas, uma questão em grande medida ignorada pelos formuladores de políticas20.
Em suma, o espetacular crescimento da informalidade, tanto nas periferias, como na
densificação das áreas já ‘consolidadas’ nas grandes cidade latino-americanas (cidades como
São Paulo ou Rio de Janeiro) nas últimas décadas – período de notável queda na taxas de
crescimento populacional e arrefecimento da imigração e de relativa estabilização do
percentual de pobres21 – parece apontar para fatores explicativos outros que o aumento
absoluto e relativo de pobres urbanos: a falta de programas habitacionais, a queda de
investimentos públicos em equipamentos urbanos e serviços e o próprio esvaziamento do
planejamento urbano. Todos estes são fatores que, em última análise, incidem diretamente na
oferta de solo urbanizado.
informais (Lungo, 2000). Em Lima, seriam mais de 30% (Calderón Cockburn, 1999) enquanto em Caracas
39,16% da população reside em barriadas (CONAVI, 2000). A chamada
18
Tempos de deslocamento de três, quatro e mais horas, em ônibus superlotados, não são incomuns nas áreas
metropolitanas das cidades latino-americanas. Demógrafos desenvolveram a hipótese de que a queda nas taxas de
fertilidade nessas áreas é atribuível aos efeitos da exaustão sobre a libido. “Mais tempo para dormir” aparece
como uma aspiração importante para residentes de áreas periféricas em uma pesquisa de opinião sobre atitudes,
hábitos e expectativas. A baixa produtividade dos trabalhadores devida a tempos de deslocamento foi
identificada como um importante fator negativo para o Rio de Janeiro como centro atrativo de negócios,
especialmente com relação à sua atratividade industrial. Muitos dos sem-teto identificados são, na verdade,
trabalhadores que não podem pagar pelo deslocamento diário. Os custos médios de deslocamento absorvem
tipicamente de 30 a 40% do salário mínimo.
19
Os custos de distribuição, assim como os preços dos produtos nos supermercados (quando existem) tendem a
ser mais altos nas periferias. Ver Abramo (1999a).
20
Um imposto mais pesado sobre a terra também produziria um efeito similar. A parcela do orçamento mensal
familiar que hoje é despendida no financiamento da terra, na forma de hipotecas/prestações, poderia ser
canalizada para o pagamento do imposto sobre a terra. A diferença, é claro, é que eles teriam acesso ao crédito e,
o que é mais importante, de muito mais longo prazo. Além da maior eqüidade (progressividade), tal política seria
mais positiva em termos de eficiência, na medida em que a gestão de impostos sobre a terra é mais fácil (e mais
democrática) do que o gerenciamento de linhas de crédito.
21
No Brasil, o crescimento da população nas áreas metropolitanas no período de 1980-91 teria sido de
aproximadamente 26% (2% ao ano), contra uma variação de 118,33 % da população residente (ou 133,19% dos
domicílios) em favelas (IPEA, 1998). Neste mesmo período, o número de pessoas abaixo da linha de pobreza
aumentou de 50,71 milhões, em 1981, para 63,18 milhões em 1990 vale dizer, um crescimento de 24,6% no
período. Em suma, o número de favelados teria aumentado a uma taxa cinco vezes superior a do aumento do
número de pobres.
5
6
3.2 Preços altos do lote informal
Como argumentado anteriormente, muitas famílias de baixa renda não escolhem os arranjos
informais como a melhor alternativa – inclusive porque o preço do metro quadrado de terreno
em assentamentos informais não é baixo. Com efeito, estimativas bastante conservadoras
obtidas através de entrevistas a especialistas de distintas cidades em dez países latinoamericanos situam em US$27 por metro quadrado a mediana dos preços para lotes ilegais
comercializados22. A importância desta cifra pode ser apreciada quando se compara este valor
ao da terra nua (de US$ 5 a 10 o m2).
Assim, loteadores oferecem lotes com metragem menor (portanto, irregulares) do que a
estabelecida pela normativa, a um preço total inferior ao de um lote formal/legal, porém ainda
superior ao preço por m2 ao lote formal/legal23. O mero fracionamento de uma gleba é
efetivamente uma atividade bastante rentável. Um estudo realizado por Smolka (1991b) na
zona Oeste da cidade do Rio de Janeiro revela que o valor do metro quadrado alcançado por
lotes de 250 a 600 m2 seria algo como seis vezes (600%) superior ao do m2 de glebas com
mais de 10.000 m2 .24
De um modo geral, os preços refletem o ágio que o adquirente deve de pagar para não
sujeitar-se a situação imediatamente inferior. O preço da terra no mercado informal (superior
ao preço de terra nua) é tipicamente inferior à soma deste último ao custo de provisão de
serviços, mas, por sua vez, inferior ao preço de comercialização da terra urbanizada no
mercado formal.
Assim, contrariamente à crença popular, a “opção” pela aquisição de lote informal tende, em
geral, a ser cara. Além disso, sob vários aspectos, o custo (de transação, licenças, etc.) de
acesso à terra através de meios legais é bastante alto25.
Mais além dos preços propriamente ditos, e em uma perspectiva mais ampla da questão em
tela, mesmo para quem não é pobre pode ainda ser muito difícil (e caro) comprar lotes no
mercado formal, na medida em que o comprador pode não estar qualificado para a compra
(falta de credenciais legais ou inserção informal no mercado de trabalho26) ou até ser
desestimulado a isso, seja pela impunidade às transações no mercado imobiliário informal,
seja por fatores extra-econômicos (vínculos comunitários, ou de parentesco, por exemplo)
afetando a mobilidade residencial27. Se, alternativamente, os preços de terra urbanizada
fossem suficientemente baixos, ou existissem subsídios adequados, o comprador, ainda que
pobre, poderia não ter que recorrer a arranjos informais.
22
Alguns exemplos: o metro quadrado em um lote ilegal em Guarulhos (na Região Metropolitana de São Paulo)
varia entre R$ 50 – nas áreas mais remotas – e R$ 100 (aproximadamente US$ 40) nas áreas mais urbanizadas
(Informação verbal oferecida por Ellade Imparato, 2001). Em Bogotá, Colômbia, um lote ilegal de 72 m2 (6 x
12m) é vendido por valores que variam entre US$1.136,.36 e US$1.590,91, implicando preços do m2 entre
US$15,78 e US$ 18,94. (Informação verbal oferecida por Carmen Iriarte, 2001). Em Lima, Peru, pesquisa de
campo direta, realizada por Julio Calderón em 1998, encontra valores de até US$ 33,6 para o metro quadrado de
lote ilegal. Para o caso de Cochabamba, na Bolívia, o preço médio de um lote em um assentamento ilegal
consolidado (que não conta com serviços) está entre US$25 e 30 (Informação verbal oferecida por Fábio Farfan,
2001).
23
Esta lógica se aplica também à quantidade de serviços oferecidos nestes lotes irregulares.
24
Este multiplicador revelou-se bastante estável ao longo do período de 1968-84.
25
Uma explicação mais detalha sobre o fenômeno foge aos propósitos imediatos deste trabalho. Ainda assim,
veja-se Smolka, 2002.
26
Constata-se, em estudos sobre as favelas do Rio de Janeiro, que tanto o preço de um imovel como o aluguel é,
as vezes, relativamente (em alguns casos, absolutamente) mais alto do que em bairros regulares, isso porque os
proprietários exploram a falta de credenciais/garantias dos inquilinos e outras oportunidade!
27
Ver Abramo (1999a) sobre fatores que afetam a mobilidade residencial nas e entre favelas.
6
7
3.3 A informalidade acentua a pobreza
A informalidade não só é efeito, mas também causa da pobreza, na medida em que a
população residente em áreas informais é capturada por muitos ‘círculos viciosos’ que
reiteram sua condição. No que concerne ao aceso ao trabalho, por exemplo, sabe-se que
aqueles que não dispõem de um endereço formal são muitas vezes discriminados ao se
candidatarem a um emprego. No Rio de Janeiro, foi identificada a existência de um ‘mercado
de aluguel de endereços formais’(!) para os residentes em áreas informais. Na mídia, assim
como em muitos círculos sociais, o favelado ainda sofre com o estigma da criminalidade, pese
o trabalho pioneiro de Perlman (1976) e tantos outros em que se demonstra que muitos dos
residentes de áreas informais trabalham no mercado formal.
O mesmo tipo de discriminação observada no mercado de trabalho manifesta-se nas
solicitações de crédito, apesar das copiosas evidências de que, em geral, as taxas de
inadimplência não são maiores neste segmento da população do que nos setores de maior
poder aquisitivo. Às dificuldades de acesso ao crédito, agrega-se a impossibilidade de contrair
empréstimos no sistema bancário oferecendo como garantia imóveis não formais28. As
alegações de que o problema reside na dificuldade de foreclosure dos bancos em relação com
estes imóveis parece, contudo, não resistir às evidências de um vigoroso mercado de comprae-venda de terrenos e moradias nas áreas ditas informais (Abramo, 1999b).
Paradoxalmente, os custos da vida cotidiana nos assentamentos informais são mais elevados
do que nas áreas formais: os custos de construção são muitas vezes mais elevados29, os
alimentos são mais caros; em geral, os transportes são precários e caros30; mesmo as regras
dos ‘contratos de aluguel’ (informais) são mais desfavoráveis ao inquilino do que seriam nos
contratos formais31.
As áreas informais não recebem atenção do Estado. Sua principal alegação: “estamos
abandonados”. Até períodos relativamente recentes, a legislação proibia a extensão de infraestruturas e serviços urbanos a áreas informais (Código de Obras do Município do Rio de
Janeiro, 1938). Ainda no Rio, até 1994, as favelas figuravam como áreas vazias ou áreas
verdes na cartografia oficial do município! Outros contrastes significativos entre as áreas
formais da cidade e aquelas de maior concentração da informalidade no uso e ocupação do
solo e setores de mais baixa renda são sintetizados na tabela seguinte.
Tabela 1 –
Contraste de condições entre a Zona Sul e Zona Norte do Rio de
Janeiro
Atributo
Número de habitantes, por ônibus
Área (m2), por ponto de iluminação pública
28
Zona Sul
(área ‘nobre’)
Zona Oeste
(área ‘popular’)
349
783
1.069
7.798
Freqüentemente, os títulos estendidos à população dos assentamentos irregulares não garantem o pleno direito
de propriedade. Podem apresentar-se sob a forma de “títulos supletorios” (Bolivar, Ontiveros y Freitas Taylor,
2001) ou “concessão do direito real de uso” para terras públicas, como se aprovou recentemente pela legislação
brasileira.. Estes títulos reiteram o red linning para reverter os prejuízos das agências de financiamento.
29
Pesquisas recentes nas favelas do Rio mostram que o custo da mão-de-obra para construir é pelo menos 10%
superior ao do mercado formal. Abramo (1999b op.cit.).
30
O metrô, por exemplo, que tende a servir as áreas de mais alta renda, tem as tarifas altamente subsidiadas,
enquanto o transporte disponível nas áreas de assentamentos populares, e desde estas áreas ao centro da cidade,
provido de forma privada, é inteiramente desregulado.
31
Interessa observar que aluguéis nas favelas são também tipicamente caros: correspondem a 2% do valor do
imóvel e não 1% como no ‘asfalto’.
7
8
Investimento (R$) SMOP, por m
2
Manutenção das unidades de saúde, por
habitante
R$ 0,15
R$ 0,03
R$ 51,30
R$ 24,60
Fonte: Jornal O Dia, 12 de agosto de 2001.
Finalmente, os habitantes de assentamentos irregulares são achacados por advogados
inescrupulosos e ‘explorados’ por loteadores e/ou urbanizadores ‘piratas’ na aquisição de
terrenos no mercado informal: preços desmesurados, cotas abusivas, dúbios documentos
comprobatórios de aquisição etc. Vale dizer, muitos pagam muito pelo pouco que recebem,
em contraste aos poucos que recebem muito pelo pouco que entregam!
Em suma, a informalidade é cara e exacerba as condições de pobreza. Parece correto o
diagnóstico de agências, como o Programa das Nações Unidas para Assentamentos Humanos
(Habitat), Banco Mundial, Banco Interamericano de Desenvolvimento e outras, ao considerar
a importância de programas de up-grading como ingredientes essenciais de uma política de
mitigação e/ou enfartamento da pobreza urbana32. Trata-se, efetivamente, de um avanço em
relação às posturas anteriores que não só pareciam ignorar a existência destas realidades,
como entendiam-nas como mero reflexo de problemas no mercado de trabalho e em outras
esferas da sociedade. O ponto em que se insiste neste trabalho é que tais iniciativas – embora
representem um avanço – são parciais e limitadas. Não há garantia alguma de que a
regularização de assentamentos em si contribua para mitigar a pobreza urbana. Na verdade,
conforme se discute a seguir, o efeito pode inclusive ser perverso. Antes disto, porém, valeria
revisitar os argumentos que têm sustentado a eficácia destes programas (de regularização/upgrading, etc.) de assentamentos já consolidados.
4 Revisitando os argumentos a favor da regularização
Em primeiro lugar, cabe assinalar que a discussão acerca da conveniência (ou não!) da
regularização dos assentamentos irregulares consolidados na cidades é bizantina. Ignorar estes
habitats simplesmente não é uma opção política nem, sobretudo, humanitária. Tampouco
interessa aqui reproduzir a cantilena de De Soto (1989 e 2001) sobre o mistério (por não dizer
magia) que a mobilização no mercado do ‘capital’ (ou energia criativa) aprisionado em anos
de suor investido no ambiente construído destes assentamentos poderia operar na ressurreição
econômica desta massa de cidadãos33. O foco de interesse se concentra apenas nas iniciativas
dos governos ao promover a regularização físico-urbanística (urbanização ou urban upgrading) destes assentamentos.
A premissa deste estudo, conforme já comentado, é a noção de que a informalidade é
conseqüência do ‘pecado original’ representado pela impossibilidade das populações destes
assentamentos de ter acesso a solo urbanizado34. Isso não significa que não se deva submeter
32
Veja-se o Plano de Ação do programa Cities without Slums (2001), que propõe, para o período 2001-2005, a
melhoria da vida de 5 milhões de pessoas (aproximadamente, um milhão de domicílios) com custos de
investimentos projetados de 2,3 bilhões de dólares (nos quais o Banco Mundial responderia com 25% do total) –
vale dizer, aproximadamente US$ 2.000 por família/domicílio. No BID, por sua vez, haveria instrução interna no
sentido de comprometer 50% dos financiamentos com projetos associados à mitigação da pobreza.
33
Uma crítica contundente e competente destes argumentos é apresentada em Fernandes (2001). Veja-se também
Angel (2001).
34
Embora o debate sobre a ilegalidade esteja usualmente centrado em questões sobre a posse legal da terra, é
preciso reconhecer que a necessidade da legalização da posse é derivada da questão mais crítica do acesso à terra
urbanizada. Em outras palavras, uma oferta suficiente de terra urbanizada a preços acessíveis anularia, em
princípio, a necessidade da posse ilegal.
8
9
os custos – e, sobretudo, os impactos – destas ações a uma análise econômica mais
abrangente.
Para tanto, examinam-se inicialmente a hipótese de que a ocupação irregular, seguida de sua
(eventual) futura regularização através de programas públicos, constituiria o melhor dos
mundos. Ou seja, na impossibilidade ou inconveniência de outra política, faça-se ‘vista
grossa’ à forma como a população tem acesso ao solo e regularizem-se os assentamentos que
se consolidam – ao final, para os cofres públicos sairia tudo mais barato, e melhor para a
população beneficiada! Em suma, a regularização seria um mecanismo eficaz e até
‘conveniente’ de provisão ou inserção na cidade. Uma postura dominante na prática, mas que
poucos políticos admitiriam em público!
Além da motivação política e humanitária anteriormente exposta, a defesa dos programas de
regularização apóia-se no argumento de que o custo deste processo (títulos de propriedade,
(re)parcelamento e provisão de infra-estrutura e serviços) nos assentamentos existentes varia
entre os US$ 1.000 e US$ 2.000, por família. Estes valores são aparentemente bem mais
baixos do que os que se pagam em programas públicos de habitação popular ou similares
essencialmente porque a existência prévia das habitações reduziria o custo. Admite-se,
adicionalmente, que estas são freqüentemente consideradas como de construção mais rápida,
mais baratas e de melhor qualidade que as de promoção oficial.
Assim, para o caso de assentamentos consolidados, haveria que facilitar e não reprimir este
processo. Muito embora não se possa admitir em público, haveria um reconhecimento tácito
(cínico, talvez!) de que o processo iniciado por uma invasão e/ou ocupação irregular do solo,
seguido de paulatina consolidação com serviços precários etc., representa, em última análise,
uma ‘solução’ superior à de qualquer outro programa oficial, na medida em que incorpora
recursos e energias ‘intangíveis’ que escapam ao mercado formal. São ainda bem
convenientes na medida em que liberam os cofres públicos para outros encargos mais
‘importantes’.35
A regularização, quando muito, seria necessária pelas muitas ‘externalidades negativas’ para a
cidade – por exemplo, criminalidade, problemas de saúde pública, não atendimento de direitos
básicos de cidadania - e/ou também legitimação pública pela via do reconhecimento do
esforço já realizado (ambiente construído) pelos ocupantes. O custo de reparação seria bem
mais baixo – e todos saem ganhando. Termina-se com assentamento regular integrado ao
tecido urbano e oferecendo condições de habitabilidade razoáveis para a população – e a
custos mais baixos do que na hipótese de uma política (preventiva) de provisão de terra
urbanizada a baixo custo.
4.1 Revisitando a eficácia (cost-effectiveness) da regularização dos assentamentos
consolidados
De um modo mais específico, o argumento em prol da eficácia das políticas de
reconhecimento dos assentamentos existentes e concomitantes programas de regularização
pautam-se em três premissas: habitações já existentes, densidades elevadas e a disposição de
alguns serviços e benfeitorias, mesmo que de forma incompleta e/ou precária. A este último
ponto, acrescente-se ainda a maior propensão a aceitar ‘soluções tecnológicas alternativas’
tidas como mais baratas, mas que nem sempre atingem os padrões mínimos estabelecidos para
as novas urbanizações.
Em relação à qualidade da habitação: “Ainda que a engenhosidade e a imaginação creditem
méritos aos ‘favelados’ por solucionar seu problema de moradia sob condições extremamente
desfavoráveis, estas moradias são, em sua maioria, impróprias para abrigar seres humanos”
35
Admite-se, contudo, que, em certos programas oficiais, as unidades habitacionais são pensadas de modo a
receber acréscimos futuros por iniciativa do morador.
9
10
(Brennan, 1993, p. 85). Reconhecer o fato de que as habitações já existem não significa
admitir que isto seja uma alternativa mais interessante!
No que concerne às altas densidades36, sabe-se que os padrões de uso e ocupação do solo
nestes assentamentos são aceitos unicamente porque já estão consolidados. Apesar de que os
setores de baixa renda possam representar até 50% da população urbana, ocupam somente de
10% a 20% do território (Angel et allii 1982, p. 16). As altas densidades que, por um lado,
poderiam sugerir um melhor/maior aproveitamento do recurso escasso ‘terra’37 representam,
por outro, custos adicionais pelas inevitáveis re-localizações para abrir espaço à implantação
de equipamentos e infra-estruturas.
Finalmente, em relação às infra-estruturas implantadas ou propostas – em especial à
complementação de infra-estruturas ou à adoção das chamadas “soluções alternativas” ou
tecnologias que não são aceitas na produção de espaço urbano formal, por não cumprirem
integralmente as exigências estabelecidas – caberia questionar: “qual é o mínimo aceitável?”.
Se, por um lado, a integração de assentamentos espontâneos ou informais à cidade requer um
mínimo grau de homogeneidade na qualidade das infra-estruturas, equipamentos e serviços
implantados, por outro, o estabelecimento dos padrões merece uma avaliação criteriosa.
Algumas das ditas tecnologias alternativas que, em princípio, parecem razoáveis, são
rechaçadas por impor funcionamento não satisfatório, escassa durabilidade, ou exigir
procedimentos de manutenção dispendiosos. Este é o caso, por exemplo, do sistema de esgoto
condominial – solução encontrada para contornar dificuldades de espaço, sobretudo, nas áreas
privativas (de difícil acesso) típicas das favelas. Especificações técnicas deste sistema exigem
um cotidiano pós-execução com maior participação da comunidade na sua operação e
manutenção (O&M) – cujos custos raramente são considerados no cálculo original de
viabilidade de implantação. Ocorre que, apesar dos acordos e compromissos originais, tais
tarefas de O&M nem sempre são executadas pela comunidade, por razões que vão desde a
falta de conhecimento das comunidades para realizar estas tarefas, até os problemas de
atribuição de responsabilidades, em um contexto de alguma mobilidade residencial das
famílias38.
Entretanto, os mesmos argumentos podem ocultar outro tipo de interesses/intenções, como a
manifesta resistência de algumas agências públicas em atuar em áreas informais da cidade. O
setor privado, frente à recente tendência à privatização de agências tradicionalmente públicas
(sobretudo, as de distribuição de energia elétrica, águas e esgotos), tende a propor mais
enfaticamente a redução dos padrões. Como os novos clientes não costumavam computar
gastos com este tipo de serviços em seus orçamentos, se teme tanto a inadimplência
(obstáculo à recuperação de seus investimentos), como reações de protesto não exatamente
pacíficas.
Nos assentamentos consolidados, nem sempre as condições de acesso se coadunam com os
quesitos para uma eficiente provisão dos serviços. Assim, por exemplo, os sistemas regulares
de coleta de lixo (coleta hermética), adotados nas áreas urbanas formais, requerem uma
largura de via determinada, que permita o acesso de caminhões. Não é possível reproduzir tal
condição nas vielas estreitas dos assentamentos irregulares, impossibilitando manter um
padrão homogêneo de qualidade de serviço entre as áreas formais e informais da cidade.
Similarmente, a extensão dos serviços de correios (distribuição domiciliar de
correspondência), uma das inovações introduzidas pelo Programa Favela-Bairro no Rio de
36
A densidade de certos bairros de Caracas atinge os 251 habitantes por hectare, e nas favelas de Rocas e Santos
Reis, em Natal, chega aos 350 hab./ha (Acioly e Forbes 1998, p. 32 ) próxima à de Copacabana, que é de 305
hab./ha para a área urbanizada.
37
Nas cidades latino-americanas a densidade é invertida, isto é, é maior nas áreas de periferia/informais.
38
Informação gentilmente fornecida por Alex Abiko 2002 em entrevista privada.
10
11
Janeiro, em princípio, claramente positiva, também é capturada pelos “arranjos da
informalidade”. Em alguns casos, estabelece-se um “pacto” entre o funcionário dos correios
(que economiza longas caminhadas ladeira acima, fazendo a entrega em um único endereço) e
a Associação de Moradores, que mantém um tradicional mecanismo de poder sobre os
habitantes, através da retenção da correspondência.
Em relação à localização, muitos dos assentamentos se situam exatamente em áreas
originalmente consideradas impróprias (ou demasiado onerosas) para a ocupação urbana e,
por isso, de escasso interesse para o mercado imobiliário. Em São Paulo, 49,3% das favelas se
encontram às margens dos rios; 32,2% sofrem inundações periódicas; 29,3% estão em áreas
de declividade acentuada; 24,2% estão assentadas sobre terrenos em processo de erosão e 9%
sobre lixões ou aterros sanitários (Maricato, 1996 p.58)39. Nos barrios (favelas) de Caracas, a
declividade média é de 38% e, em mais da metade deles, é bem superior a 40% (CONAVI,
2000 op.cit.).
No município de Santo André, na Região Metropolitana de São Paulo, um levantamento
preliminar feito pelos técnicos do Departamento de Habitação da Secretaria de Inclusão Social
e Habitação aponta que, dos 137 assentamentos existentes no município, por volta de 25 mil
famílias, 35% dos núcleos e 63% de sua população moradora, habitam áreas de alta
declividade; 23% dos núcleos e 28% das famílias vivem em áreas de várzea ou lindeiras a
córregos e rios; 6% dos núcleos e 9% das famílias, em áreas de preservação ambiental e
outros 16% dos núcleos e 18% das famílias, em áreas com outras restrições (sob rede de alta
tensão, sobre o sistema viário, lixão, oleodutos). Apenas 37% dos assentamentos que abrigam
cerca de 13% desta população excluída localizam-se em territórios sem restrições ambientais
ou geotécnicas à ocupação (Spertini e Denaldi, 2000).
Dentre outros fatores que incidem sobre os custos e o desenho dos serviços e equipamentos,
podem-se citar, ainda, as resistências impostas pelos traficantes de drogas à colocação de
iluminação pública e até mesmo restrições à largura das ruas, de modo a dificultar a circulação
de veículos policiais40.
5 Efeitos imprevistos não antecipados e indesejáveis da regularização – avaliação crítica
5.1 Os sinais que atualizam os preços
A perspectiva de que um loteamento será eventualmente regularizado permite ao loteador
impor um ágio ao preço do solo. No momento da aquisição, o comprador defronta-se, por um
lado, com o reconhecimento do loteador de que o terreno ainda não dispõe dos serviços
exigidos pela normativa urbanística; por outro, com a promessa de que tão logo ele se
capitalize com a venda de terrenos, vai encarregar-se de prover os serviços ou de fazer as
obras necessárias.
Na melhor das hipóteses, estabelece-se, assim, uma relação de cumplicidade entre comprador
e vendedor: o comprador paga menos do que valeria um terreno com todos os serviços e infraestrutura que a legislação prescreve, e o vendedor “garante” que oportuna, mas seguramente, o
terreno adquirido terá condições de habitabilidade. No pior dos casos, e não raro, além de
39
Estes dados se referem ao ano de 1987, quando a população residente em favelas representava 8% da
população total da cidade. Atualmente (2001), este percentual se duplicou! Segundo pesquisa recente do IBGE, o
número de favelas na capital de São Paulo cresceu de 506 a 612 entre 1996 e 2000, para um aumento da
população favelada de 25,4% contra um aumento de 6% para a população total.
40
A ação dos traficantes de drogas não termina aí. Sabe-se que, tão grave quanto a relativa precariedade da
titulação, é a sistemática expulsão – à força – das famílias que obtiveram os títulos, por traficantes de drogas, que
se convertem em titulares dos imóveis “com plenos direitos”, tornando cada vez mais frágil o já obscuro limite
entre legalidade e ilegalidade, vigente nos assentamentos informais. (Recorde-se a discussão inicial sobre a
ausência/omissão do poder público – representação social da legalidade – nesses assentamentos).
11
12
comprovantes duvidosos da propriedade da terra, condições reais de pagamento (juros
efetivos), condicionalidades contratuais, o comprador é freqüentemente ludibriado por
pedaços de tubo espetados no chão – que o loteador afirma ser a ‘parte visível’ das redes de
infra-estrutura.
Assim, como em qualquer outro segmento do mercado de terras, os valores presentes refletem
ou incorporam as expectativas de uso futuro do terreno41. O ‘setor informal’ não constitui uma
exceção. Assim, quanto mais forte a perspectiva de que a gleba, hoje sem serviços, será
‘oportunamente’ beneficiada – seja pelo próprio loteador, seja, mais provavelmente, pelo
governo, por intermédio de algum programa de regularização (ainda com encargos que
recairão sobre o ocupante42), maiores serão os preços de venda dos terrenos. Isto é, quanto
maior a expectativa de regularização e, como conseqüência, maiores os benefícios líquidos
que brindará, maior será o sobrepreço atual do terreno.
Deste ponto de vista, pode-se entender, por um lado, o preço extremamente elevado dos
terrenos nas periferias das cidades da América Latina e, por outro, por que países como o
Peru, com uma das mais fortes tradições em programas de regularização, são os que exibem
maior volume de terrenos ainda por regularizar! Programas de regularização como ‘trabalho
de Penélope’: “quanto mais água se tenta tirar, mais água há para tirar”!
Não é fácil demonstrar, menos ainda fornecer evidências empíricas de como os referidos
sinais afetam diretamente os preços. De modo indireto, no entanto, podem-se verificar estes
efeitos quando se observa que, nas áreas em que o cumprimento da lei de parcelamento é mais
estrito (por exemplo, atributos do lote), os preços não são necessariamente mais altos. Os
custos de urbanização (designação de áreas comuns, arruamento, provisão dos serviços
mínimos, etc.) previstos na lei são absorvidos pelos loteadores ou, mais precisamente,
repassados aos proprietários originais.
A experiência de Goiás é eloqüente. Através de convênios estabelecidos entre o Conselho
Regional de Corretores de Imóveis – CRECI (entidade encarregada de supervisionar o
exercício da profissão de corretor) e as diversas Prefeituras (a de Goiânia, em particular), os
vendedores de lotes não registrados são denunciados por inspetores da entidade e autuados
pela Prefeitura (foram registradas, inclusive, prisões). No caso de um corretor registrado estar
envolvido em venda de lotes irregulares, além de multa, o infrator é descredenciado do
CRECI/GO, perdendo, por tanto, o direito ao exercício da profissão.
Como resultado, constatou-se uma inequívoca tendência de queda na oferta dos loteamentos
irregulares e nos preços dos lotes regulares. Este engenhoso (e bastante original!) arranjo, em
que se conjugam os interesses das Administrações Públicas despreparadas (e mal equipadas)
para as indispensáveis inspeções de campo e os interesses mercantis, aliados a um efetivo
compromisso da CRECI/GO com o exercício ético da profissão, parece apontar para uma
possível alternativa de rompimento do círculo vicioso da irregularidade.
A experiência de Aguascalientes, no México, é igualmente sugestiva. A Administração
Pública local sustentou de forma continuada, consistente e firme, de 1993 a 1998, tanto a
decisão de não regularizar qualquer assentamento irregular, como de reprimir toda e qualquer
tentativa de promover um parcelamento irregular (por exemplo, comercialização de lotes sem
41
Não deixa de ser revelador que muitas das ocupações irregulares atuais tenham-se antecipado às regularizações
futuras, deixando espaços livres para os serviços, reduzindo consideravelmente seus custos de urbanização.
42
Cada vez mais freqüentemente as regularizações envolvem algum custo para os beneficiados (ainda que, isso
sim, financiado!). Isto é, o financiamento público que não se dispõe ocupações irregulares atuais tenham-se
antecipado às regularizações futuras, deixando espaços livres para os serviços, reduzindo consideravelmente seus
custos de urbanização.
42
Cada vez mais as regularizações envolvem algum custo para os beneficiados (ainda que, isso sim, financiado!).
Isso é, o financiamento público que não se dispõe ex-ante (em programas preventivos) se disponibiliza ex-post,
em um outro contexto – curativo – e… a um custo mais elevado para a sociedade, como veremos mais adiante.
12
13
serviços, sem áreas comuns, em áreas de risco ambiental etc.)43. Esta decisão, complementada
pela política de constituição de reservas territoriais – de provisão pública de uma oferta de
solo barato com serviços (ainda que mínimos) – virtualmente eliminou a existência de
assentamentos irregulares – atualmente, menos de 1%!
Mutatis mutandi para as políticas (de corte liberal) que, em contraste, propõem a facilitação de
acesso à terra por meio de uma maior desregulação do uso, ou seja, reconhecendo as práticas
dos loteadores informais (formalização da informalidade). É falaciosa a proposição de que a
redução de custos na provisão de solo urbanizado seja efetivamente repassada aos preços
finais. Trata-se de um non-sequitur, na medida em que os preços no mercado de terras não se
formam como nos outros ramos de negócios, isto é, pelos custos acrescidos de um mark-up
definido pela concorrência etc. O preço do solo vincula-se, antes, à capacidade de pagamento
do comprador – ou por quanto o comprador estaria disposto e apto a pagar pelos atributos que
diferenciam o terreno de sua alternativa imediatamente inferior.
Assim, é antes a facilidade de se comercializar produtos de baixa qualidade para uma a dada
(também baixa) capacidade de pagamento que faz com que o preço resulte alto, relativamente
ao que se oferece. São estes preços altos que sancionam a lucratividade da informalidade e
estabelecem a referencia diferencial para as opções superiores.
Os preços elevados do solo alimentam a informalidade ao excluir amplos setores da população
do mercado. No melhor dos casos, empurram as famílias de baixa renda a arranjos de
cumplicidade com os loteadores; no pior, às invasões de terra!
Assim, a realização – ou a promessa de realização – de programas de regularização a fundo
perdido (ou parcialmente perdido), aliada à omissão pública na aplicação dos regulamentos de
uso do solo, teve, em grande medida, um efeito negativo indireto e de longo prazo, tanto sobre
o preço da terra, como sobre algumas práticas (predatórias) de agentes loteadores, além de
afetar o comportamento da população carente em geral.
5.2 A perspectiva de regularização: um atrativo para a irregularidade
Não deixam de ser sintomáticas as evidências encontradas por Menna Barreto (2000) em
enquetes sobre as datas de chegada da população aos assentamentos informais. Os períodos de
mais intensa afluência de ocupantes a estes assentamentos coincidem, em muitos casos, com o
período em que os assentamentos foram objeto de algum programa de regularização de
qualquer natureza (titulação, urbanização etc.).
Também corrobora o argumento em pauta (o do efeito das expectativas futuras sobre a
informalidade) o surto de ocupações irregulares que antecedem ou sucedem os períodos
eleitorais de candidatos cuja plataforma contempla programas de regularização. No Brasil, por
exemplo, à eleição da prefeita Luiza Erundina, do Partido dos Trabalhadores, na cidade de
São Paulo, segue uma explosão de ocupações e/ou invasões – muitas usadas como estratégia
para a conquista de um terreno regularizado… O mesmo aconteceu como conseqüência das
promessas de campanha de Leonel Brizola no Rio, ou do triunfo de Miguel Arraes como
governador de Pernambuco, em 1986 – “que se traduziu em treze invasões de terras em pouco
mais de um mês!” (Rabaroux, 1997, p. 124).
A historiografia latino-americana do efeito das expectativas criadas por promessas populistas
de candidatos é efetivamente rica em ocorrências de casos similares. Muitos dos
assentamentos hoje por regularizar tiveram origem na complacência irresponsável de políticos
ao fazer ‘vista grossa’ a ocupações irregulares em áreas públicas ou inadequadas ou, pior
43
As autoridades municipais e estaduais solicitavam ao líder ou tentavam dissuadi-lo para que desistisse e/ou
desfizesse tais vendas, retornando aos compradores o dinheiro recebido pelo lote, sob pena de seguir com
processo penal, ao mesmo tempo em que se ofereciam ao comprador alternativas de lote ou habitação através do
IVEA (a agência pública de habitações). Jiménez, 2000, p.81.
13
14
ainda, na cessão clientelística de terras públicas por motivos eleitoreiros. O caso do governo
Roriz, em Brasília, é emblemático: mais de 65 mil terrenos, sem qualquer titulação e/ou
serviços, foram oferecidos em troca de votos (Mendes, 2002)44.
Outra manifestação da responsabilidade dos governos pela formação da irregularidade –
associada aos próprios programas de regularização – é o que se ilustra pelos muitos
assentamentos hoje pendentes de regularização, e que tiveram sua origem em ‘programas
públicos de caráter provisório e/ou emergencial’, como os relatados por Riofrio (1991) no
Peru. Para o autor, muitos dos assentamentos irregulares não têm nada de ‘espontâneos’. O
autor assinala que a origem de muitas das barriadas pode associar-se diretamente à falta de
coordenação entre instâncias governamentais: a iniciativa de uma agência pública de destinar
solo para assentamentos populares, que não vem seguida de uma ação congruente da agência
responsável pela provisão de serviços públicos. Fenômenos similares podem ser ilustrados em
qualquer outra cidade da América Latina, como os Parques Proletários, no Rio de Janeiro,
construídos como moradia provisória e que resistiram por mais de 20 anos, tendo-se
transformado em uma enorme favela.
Em suma, não deixa de ser interessante notar que após 40 anos de políticas de regularização
no Peru, o percentual de irregularidade (‘pueblos jóvenes’ ou barriadas) tenha se elevado de
17%, em 1961, para mais de 38% em 1998 (Calderón, 1999). Ou seja, o problema é hoje
muito maior do que há 40 anos. O mesmo parece ter acontecido na Venezuela, e até mesmo na
cidade de Porto Alegre: após 16 anos de administração popular, a irregularidade de 24%
obteve uma redução modesta – a 20% –, apesar da ênfase e prioridade dada a estes programas.
5.3 O custo de oportunidade da regularização
Os programas de regularização de caráter curativo apresentam um alto custo de oportunidade,
se comparados aos custos de provisão de solo urbanizado para ações de caráter preventivo.
Estes custos de oportunidade manifestam-se de duas formas:
a) na comparação entre o custo de (re)urbanização de áreas já ocupadas (e/ou muitas vezes
inadequadas à ocupação) com o de promoção de novas urbanizações, em áreas ainda não
ocupadas;
b) no uso alternativo que se poderia dar a localizações hoje ocupadas por assentamentos
irregulares, seja exclusivamente por critérios de mercado (por exemplo, o ‘maior e melhor
uso’ em uma economia de mercado, conceito que dá origem às Operações Interligadas), seja
por critérios de uso social, como no caso de assentamentos localizados em área de
conservação ambiental;45
Assim, o estudo de 11 das favelas urbanizadas pelo Programa Guarapiranga, em São Paulo,
revela que o custo por família beneficiada é de US$ 7.962,10 para um lote médio de 52 m2
(Rocha et al., 2000), o que corresponde a algo como US$153 por metro quadrado, um valor
bem superior aos cobrados por loteadores/urbanizadores privados, incluindo uma substancial
margem de lucro46. Nesta mesma linha, estimativas de Aristizábal e Gómez (2002) para
44
O governador Roriz, sintomaticamente foi reeleito, e hoje responde a processo – ref. Revista Veja de 13 de
Fevereiro, 2002, p. 44.
45
Em algumas favelas e loteamentos irregulares, nos que áreas de preservação ambiental ou áreas frágeis do
ponto de vista geológico foram invadidas, já se “negocia” com as lideranças locais (associações de moradores) a
realização de melhorias públicas a troco de autocontrole da extensão do assentamento (com o fim de deter o
crescimento em forma de “mancha de azeite”). Estes acordos, porém, raramente se cumprem, pese à instalação de
elementos de delimitação física (muros, grades etc.), por iniciativa da prefeitura, no âmbito do PROAP-RIO.
46
A ECIA – empresa urbanizadora privada que atua na zona Oeste do Rio de Janeiro – oferece lotes
integralmente urbanizados a um preço que varia de US$ 70 a US$ 143/m2 (Oliveira, 1999). A Secretaria
Municipal de Urbanismo do Rio de Janeiro dispõe um estudo técnico de 1997 onde se demonstra ser possível
produzir lotes urbanizados a preços inferiores a US$ 55 o metro quadrado.
14
15
Bogotá sugerem que o custo da urbanização corretiva (“reparación”) de um assentamento
irregular é 2,7 vezes superior ao custo das áreas planejadas. Calderón (1997) sugere que os
custos dos programas de regularização de Recife teriam alcançado valores de 4 a 10 vezes
superiores aos de provisão de habitações.
Em uma avaliação de 14 projetos em favelas de 7 cidades, em 5 estados brasileiros, Caicedo e
Izar (1999) revelam que os custos médios de (re)urbanização de US 3.400. – variando entre
US$ 510 a US$ 6.400. – segundo a complexidade das obras). Cifras semelhantes parecem
aplicar-se também ao programa Favela-Bairro, cujo custo total para as obras previstas nas
primeiras 4 fases (de 1994 a 1999) teria sido de R$ 361.878,00, beneficiando uma população
total de 316.127 pessoas47 – algo como US$ 3.500 a US$ 4.000 por família, conforme
estabelecido em contrato com o BID48.
Outros programas na cidade do Rio de Janeiro – como o Projeto de Urbanização Integral das
Favelas de Pavão, Pavãozinho e Cantagalo – resultaram em investimento por domicílio de
US$ 1.247 em 1983. No entanto, 15 anos depois do término das obras, permanecem como
favelas49. O programa de Urbanização de Favelas e Loteamentos de Baixa Renda, proposto
pelo Prefeito Saturnino Braga em 1987, previa recursos da ordem de US$ 960 milhões,
beneficiando 1.055 mil favelados e 545 mil moradores de loteamentos irregulares, algo como
US$ 640 per capita, ou US$ 3 mil por família! (Kelson op.cit.)
Considerando um lote de 50/60m2, e um adicional de 20% correspondente à fração ideal do
somatório de áreas públicas (ruas, praças etc.) totais do assentamento e a área destinada aos
equipamentos (quadras de esporte, creches, centros comunitários etc.), o que equivale a,
aproximadamente, US$ 40 a US$ 70 por metro quadrado em um lote familiar50. Valores
semelhantes são confirmados também nas estimativas de Moretti (2001) para os custos de
urbanização de favelas em Campinas, que variariam de R$ 6.000 a 9.00051, segundo o
tamanho da parcela seja maior ou menor que 60m2, e a taxa correspondente ao sistema viário
seja maior o menor que 20m2, por família, como se expõe na Tabela 2
Tabela 2 − Custo médio para os dois níveis de padrões urbanísticos (em R$, por família)
Serviço
Padrão urbanístico
Nível 1
Nível 2
Infra-estrutura
R$ 3.743,99
R$ 2.478,17
Superestrutura
R$ 3.430,38
R$ 2.364,86
Atividades operacionais
R$ 1.886,43
R$ 1.800,63
TOTAL
R$ 9.060,80
R$ 6.643,67
Fonte: Rocha et allii, 2000.
Além de colocar em perspectiva os custos de oportunidade de políticas curativas (de
urbanização de assentamentos irregulares consolidados) versus preventivas (de provisão de
terra urbanizada à população de baixa renda), estes valores expõem o custo real da omissão
pública em matéria de regulação e intervenção urbanística.
47
Dados oficiais da Prefeitura Municipal do Rio de Janeiro, 1999 – de 1995 a 1999 o Real manteve-se
praticamente equiparado ao valor do dólar.
48
Segundo Kelson (1998) no projeto Favela-Bairro, o custo por família beneficiada atingiu R$ 7.936 na favela
de Prazeres e R$ 12.000 no Parque Royal – neste último caso segundo o autor (Kelson) o dado não é oficial,
tendo sido obtido informalmente, na Câmara de Vereadores do Município do Rio de Janeiro.
49
De fato, hoje estão em elaboração, uma vez mais, projetos de up grading para estas favelas, no âmbito do
programa Favela-Bairro.
50
Em Caracas, o custo médio de regularização foi estimado em US$ 57.2/m2 (CONAVI, op. cit.).
51
Valores relativos a agosto de 1995, ano em que real valia o mesmo que o dólar. Atualmente US$ 1 = R$ 2,34
15
16
É surpreendente constatar que loteadores privados legais, que operam na zona Oeste do
município do Rio de Janeiro ofereçam terrenos urbanizados (que incluem uma ‘atraente’
margem de lucro) por preços tão elevados (Oliveira, 1999 op.cit.), quando estudos realizados
pela Secretaria de Urbanismo do Rio de Janeiro demonstram ser perfeitamente viável oferecer
lotes urbanizados, de acordo com o estabelecido na normativa urbana, por US$ 52 o metro
quadrado. Informações recolhidas em uma enquete entre especialistas de distintas partes da
América Latina (em distintas condições geográficas) parecem confirmar uma convergência
dos custos de urbanização em torno de US$ 35/m2.
5.4 O day after da regularização
Para finalizar, vale a pena comentar o que acontece no day after de uma regularização – eis
um tema ainda muito pouco estudado. Do ponto de vista analítico, no caso de um programa de
regularização supostamente bem-sucedido – ou seja, em que se logre a efetiva integração da
área beneficiada ao tecido urbano – o resultado, na melhor das hipóteses, é o creamming ou
seleção darwiniana entre ocupantes que permanecem e os expulsos (mesmo que ‘expulsão
branca’ pela via de ofertas irrecusáveis) pelo mercado. Na hipótese de um programa mal
sucedido, a área se consolida como de baixa renda irregular etc.
Conforme indicado anteriormente, muitas áreas, a despeito dos programas de melhoria,
permanecem, se não irregulares, ao menos com o estigma de irregulares, por muito tempo. A
almejada integração ao tecido urbano tem se revelado aquém do esperado/desejado, como
parece indicar a relativa baixa valorização dos imóveis nas áreas beneficiadas. Com efeito,
segundo resultados obtidos por estudos pioneiros de Abramo (1998), a valorização média dos
imóveis nas favelas beneficiadas pelo programa Favela-Bairro no Rio de Janeiro52 teria sido
de 28,52%, havendo casos como os da favela de Mata Machado, de 42,5%, ou no Parque
Royal, com valorizações de até 40,6%, ao passo que outras, como a Caminho do Job,
apresentam modestos 15,3%.
Ora, aplicando-se estas taxas (de 28%) aos imóveis típicos ou modais estimados
conservadoramente com valor original (ex-ante) de R$ 14.000,00, obtém-se mais valia
correspondente a R$ 4.000,00, ou seja, valor bastante próximo ao gasto médio por famílias
previsto nestes programas. Esta valorização contrasta com as obtidas por aplicações de
recursos no mercado formal em geral53 e, sobretudo, no mercado de terras nas novas áreas
populares de expansão urbana. Neste último mercado, e conforme já indicado, a urbanização
(provisão de terra urbanizada) produz freqüentemente valorização acima de 100%!54 Este
intrigante resultado parece indicativo do baixo reconhecimento pelo ‘mercado’ do valor destes
assentamentos regularizados.
Nos assentamentos consolidados, o valor dos imóveis parece ainda dominado pelo valor da
localização. Prova disto é que imóveis em assentamentos bem localizados alcançam preços
próximos aos similares em áreas formais – tipicamente uma habitação de dois quartos valeria
algo como R$ 18 mil, em 1997, período em que o dólar equivalia ao real).55 Assim, a paulatina
‘colonização’ de alguns assentamentos irregulares consolidados por segmentos provenientes
da classe média parece decorrer menos do sucesso destas iniciativas do que de efetivo filtering
down, resultante de pauperização da classe média e, sobretudo, da ausência de alternativas de
moradia no mercado formal.56 Este fenômeno, observado em muitas das grandes cidades
52
Programa tido como paradigmático de um novo enfoque indicado pelo próprio nome!
Raros são os investimentos públicos que resultam em mais-valias abaixo de seu custo!
54
Dados estilizados: terra nua (US$ 5 a 10/m2) mais custo da infra-estrutura (US$ 20 a 35/m2 ): preço final do
terreno urbanizado (US$ 60 a 130/m2)
55
Matéria publicada recentemente no jornal O Globo (4 de abril de 2002) informa a existência de habitações em
favelas com valores acima de R$ 45 mil!
56
Conforme insistentemente demonstrado por Maricato (2001), domicílios com renda abaixo de cinco salários
16
53
17
brasileiras antecede, em larga medida, muitos destes programas de regularização.
Visto sob outro ângulo, trata-se de um pior produto (habitat), parcialmente financiado com
recursos públicos, e que é ultimamente oferecido – a quem está disposto e apto a pagar
aqueles R$18.000,00. Para estas famílias de maior poder aquisitivo – que se apresentam como
adquirentes da habitação na área regularizada – aqueles R$ 4.000,00, aplicados na forma de
subsídio, poderiam tornar solvente a demanda no mercado formal por imóvel de melhor
qualidade. Para as famílias de menor poder aquisitivo, que recebem a oferta irrecusável para
liquidar (cash-in) os benefícios, o destino daqueles mesmos R$ 4.000,00 é a aquisição de
novo terreno, possivelmente irregular, ratificando os sobre-preços e reinstaurando com isto o
ciclo da informalidade!57
Esta análise talvez seja excessivamente caricatural diante da propalada viscosidade destes
mercados. O exercício serve, contudo, para expor a importância de se atentar para o mercado
como um todo e, mais especificamente, a considerável mobilidade residencial entre
assentamentos. A realidade tem demonstrado que o mercado imobiliário urbano é mais
permeável e/ou poroso do que se supunha, e que são débeis as barreiras entre as alternativas
oferecidas aos diferentes segmentos que participam do “leilão de imóveis urbanos”. Constatase, também, que o vigor deste leilão não se restringe ao chamado segmento de ponta ou de alta
renda do mercado. Pesquisas mais sistemáticas e detalhadas – como as empreendidas por
Abramo (1999a, op. cit.) dão conta de um ativo mercado de compra e venda nas favelas,
verificando-se uma rotatividade de até 8% dos imóveis (próximo ao que se encontra no
‘asfalto’)58.
6. Conclusão
Na primeira parte deste trabalho, constatamos que preços dos terrenos excessivamente
elevados contribuem efetivamente para a magnitude e persistência da informalidade que, por
ser cara, alimenta a pobreza. Na segunda parte, demonstrou-se que as políticas de
regularização ora prevalecentes – especialmente por se caracterizarem por ações curativas e
parciais (tanto na titulação, como na urbanização precárias e a fundo perdido) – podem estar
contribuindo para o agravamento do problema.
Esta última constatação (efeitos perversos) introduz, a um só tempo, um dilema e um desafio.
O dilema é que não regularizar, simplesmente, não é uma opção política (senão social e
humanitária). O desafio apresenta-se em como regularizar, sem alimentar o círculo vicioso da
irregularidade, assegurando um conteúdo preventivo a tais políticas e programas.
Sem pretender propor uma panacéia – uma vez que se trata de um formidável desafio –
sugere-se que qualquer política mais conseqüente passe, no mínimo, por uma visão mais
completa e/ou abrangente dos programas de regularização e, idealmente, por uma alteração
das regras do jogo imobiliário urbano – o que, por sua vez, exigiria uma política fiscal mais
contundente sobre o valor da terra urbanizada. Não é uma tarefa simples, uma vez que a
postura dominante em relação, por um lado, à tolerância às ‘soluções’ informais e, por outro, à
inserção destes programas de regularização na agenda pública parece bastante conveniente
para o status quo. As áreas nobres continuam protegidas pela sobre-regulação (ou regulação
de exclusão), e as áreas de expansão (periféricas) se tornam cada vez mais desreguladas.
A regularização parece ‘conveniente’, uma vez que os assentamentos consolidados têm
mínimos (vale dizer, 2/3 do universo) simplesmente não exercem demanda solvável de interesse para o mercado
de habitação formal.
57
Sobre o círculo vicioso da informalidade, consulte-se Iracheta e Smolka (2000 op.cit.).
58
Segundo dados publicados pelo Instituto Perreira Passos (IPP-Boletim 1, 2001) a percentagem de
comercialização de imóveis cadastrados (e que, portanto, pagam IPTU e ITBI) na favela da Rocinha foi de
8,49%, percentual bastante próximo aos 8,74% obtidos para o bairro nobre da Barra da Tijuca
17
18
reconhecidos os investimentos privados em moradias – desincumbindo-se as agências
públicas de gastos sociais que, de outra feita, lhes tocariam por direitos de cidadania.
Adicionalmente, tais políticas reiteram ou representam um contínuo desde o passado:
‘diferenciar – quando não ignorar – a situação do pobre’, oferecendo-lhe uma solução que não
afete ou melindre a essência do sistema. Trata-se, antes de tudo, de uma política curativa
focalizada em projetos específicos para cada assentamento, e cujos efeitos não são
necessariamente neutros em relação aos processos responsáveis – em primeiro lugar – por
estes ‘problemas’.
Isto é, essas intervenções não só reiteram e mantêm intocadas as ‘regras do jogo’ imobiliário
urbano que produzem a informalidade, como também exacerbam algumas das ‘taras’ do
sistema. Fazendo coro com algumas avaliações sobre a necessidade de uma perspectiva mais
profunda e radical da questão, sugere-se que uma política fiscal patrimonial vigorosa
constituiria uma condição sine qua non para uma estratégia de enfrentamento da questão.
Em síntese, a regularização de assentamentos informais materializa a resposta neoliberal para
a informalidade, sem (ou melhor, para não) alterar as regras do jogo imobiliário urbano.
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