Sem título - Faculdade Santa Marcelina

Publicação do Curso de Relações Internacionais da Faculdade Santa Marcelina / Ano 13 - Nº 38 / 2º Semestre 2013
Nacionalidade e não-nacionalidade: história e direito internacional dos apátridas
Isabella Nisimoto
A Segunda Guerra Mundial (SGM)
caracterizou de maneira substantiva aquilo
que foi conceituado e ficou conhecido como
guerra total, e assim, muito além de uma
sangrenta disputa armada sem precedentes,
diferenciou-se também por ter sido um
conflito de ideias que se chocaram
violentamente. A partir da década de 1930,
surgiram regimes totalitários expansionistas e
militares, entre eles a Alemanha nazista de
Adolf Hitler, que visava ampliar cada vez
mais o seu território e criar um império cujos
limites fronteiriços iriam até o leste europeu.
Paralelamente ao nazismo alemão, surgira na
Itália o fascismo de Benito Mussolini. Nessa
confusão de práticas políticas e ideologias que
se conflitaram e se associaram, somou-se
também a nascente ideologia socialista
soviética, e o liberalismo capitalista,
representados na Europa pela França e
Inglaterra.
Nesse contexto, como aponta Pedro
Tota (2006), “a Segunda Guerra, por sua
mobilização e por sua crueldade, foi única na
história da humanidade. Mas foi também uma
guerra que proporcionou a união de antigos
inimigos figadais. A grande aliança formada
pela União Soviética, de regime socialista,
com a Grã-Bretanha e os Estados Unidos,
estados capitalistas, liberais e anticomunistas,
só foi possível porque a Alemanha não era tão
- somente um opositor que encarnasse
conflitos de interesses econômicos, mas um
Estado cuja política e ambições eram
determinadas por sua ideologia” (2006: p.
356-367).
Desse modo, o Holocausto como
“solução final” encontrada pela política
nazista, juntamente com as grandes
destruições proporcionadas por essa disputa
de ideais, que se materializou na guerra,
trouxe ao cenário dos grandes conflitos uma
nova condição extremada: o deslocamento
massivo de pessoas que buscavam fugir das
atrocidades cometidas durante os 6 anos de
batalhas que compuseram a 2GM.
Nesse período e no pós-guerra,
portanto, ocorreram os primeiros grandes
deslocamentos populacionais forçados, que
resultaram no surgimento de uma categoria
nova nas relações internacionais: a apatridia.
Segundo Hobsbawn (1995), em Era
dos Extremos, cerca de 60 milhões de pessoas
encontravam-se deslocadas na Europa do pósguerra, das quais aproximadamente 13
milhões eram alemães expulsos da União
Soviética, Polônia, Checoslováquia e alguns
outros países do leste europeu. Além de cerca
de 11,3 milhões de trabalhadores forçados e
deslocados pelos Aliados22. “Após a guerra,
centenas de milhares de sobreviventes
22
USHMM. United States Holocaust Memorial
Museum. Disponível em <http://www.ushmm.org/ wlc/
ptbr/article.php?ModuleId=10005139>. Acesso 20 fev.
2013.
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encontraram
abrigo
na
Alemanha
desnazificada, na Áustria, e na Itália, em
campos administrados pelos Aliados. Nos
Estados Unidos, as restrições à imigração
ainda eram vigentes, embora a Diretiva
Truman, de 1945, mandasse que fosse dada
prioridade aos deslocados de guerra dentro do
sistema, o que permitiu que 16.000
sobreviventes judeus entrassem nos Estados
Unidos”23.
Após a ocorrência desmedida dos
casos de apatridia que decorreram, sobretudo,
da 2GM, a comunidade internacional se viu
obrigada a não apenas relembrar os Direitos
Humanos, mas também de reiterar a
nacionalidade como um direito de todos,
fazendo com que expatriação arbitrária ou
involuntária se tornasse um ato ilegal
internacionalmente. Então, após a Segunda
Guerra Mundial, e, principalmente, a partir da
metade do século XX, os tratados e
convenções sobre os apátridas passaram a ser
desenvolvidos no intuito de conter o avanço
desse problema decorrente das guerras e
outras violências.
O
deslocamento
populacional
forçado se tornou um fator preocupante para
as potências Aliadas e para o direito
internacional que se delineava naquele
momento e, por isso, dentre as primeiras
iniciativas, em 1947, foi criada a Organização
Internacional para Refugiados (OIR), uma
23
USHMM. United States Holocaust Memorial
Museum. Disponível em <http://www.ushmm.org/ wlc/
ptbr/article.php?ModuleId=10005139>. Acesso 20 fev.
2013.
agência especializada e não permanente, pois
acreditavam que se iriam cessar os fluxos em
no máximo três anos. Porém, a OIR não
conseguiu uma resolução para o problema até
o seu término, e foi então que, em dezembro
de 1949, a mais importante iniciativa para a
contenção de apátridas foi criada, o Alto
Comissariado das Nações Unidas para
Refugiados (ACNUR).
No final de 1950, a Assembleia
Geral da Organização das Nações Unidas
(ONU) percebeu a necessidade de criação de
um organismo especializado nos refugiados, e
então criou o ACNUR. Juntamente a ele, a
Convenção das Nações Unidas relativa ao
Estatuto dos refugiados, são os principais
objetos de proteção internacional dos
refugiados.
Ao longo desses anos, o trabalho do
ACNUR consiste em conceder proteção
internacional aos refugiados e ajudar na
solução dos problemas, divididos em três
grupos: repatriamento voluntário; integração
local no país de asilo e; reinstalação, a partir
do país de asilo, para um país terceiro. Cabe
também ao ACNUR a tarefa de prestar
assistência aos Estados na proteção dos
apátridas. Recomenda-se aos Estados que
recorram a Convenção adotada em 1961,
como primeiro passo para solucionar a
questão. “O ACNUR auxilia os Estados a
implementar a Convenção de 1954,
oferecendo assistência técnica relevante em
matéria de legislação e suporte operacional
para promover a implementação de medidas
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que garantam
Convenção”24.
os
direitos
previstos
na
Seu Comitê Executivo e a
Assembleia Geral das Nações Unidas
tornaram possível que o ACNUR beneficiasse
outros grupos de pessoas, além dos
refugiados, entre eles estão: os apátridas, as
pessoas cuja nacionalidade é controversa, e as
pessoas deslocadas dentro do seu próprio país
(os deslocados internos). Também auxiliam
na amenização dos fluxos de deslocamento
forçado e a criar condições para proteção dos
Direitos Humanos e proporcionar a solução
de forma pacífica das questões. Procuram
comover e mostrar às autoridades dos países o
quão importante é criar uma política pública
interna para tentar oferecer melhores
condições aos apátridas.
De acordo com a Convenção sobre o
Estatuto dos Apátridas, de 1954, “[...] o termo
"apátrida" designará toda pessoa que não seja
considerada como nacional por nenhum
Estado, conforme a sua legislação” (Artigo
1°), portanto não possuem nacionalidade e
cidadania. Desta forma, a relação entre o
Estado e o sujeito é inexistente, ocasionando
inúmeros problemas jurídicos para ambos. “A
apatridia, que foi reconhecida pela primeira
vez como um problema mundial na primeira
metade do século XX, pode ocorrer como
resultado de disputas entre Estados sobre a
identidade jurídica dos indivíduos, da
sucessão de Estados, da marginalização
prolongada de grupos específicos dentro da
sociedade, ou ao privar grupos ou indivíduos
da sua nacionalidade. A apatridia está
normalmente associada a períodos de
mudanças
profundas
nas
relações
25
internacionais” .
A designação desse conceito é
normalmente feita de forma negativa, pois são
denominados como os que não têm pátria, ou
sem nacionalidade reconhecida por nenhum
governo. Para Pierre Mayer e Vincent Heuzé
(2001), apatridia é a posição de uma pessoa,
que nenhum país o considera como advindo.
“Ser apátrida significa não ter proteção legal
ou direito de participar nos processos
políticos, acesso inadequado a cuidados de
saúde e educação, poucas perspectivas de
emprego e pobreza, pouca oportunidade de
propriedade, restrições de viagem, exclusão
25
24
ACNUR - Alto Comissariado das Nações Unidas
para Refugiados. Protegendo o Direito dos Apátridas.
Disponível em: <http://www.acnur.org/t3/fileadmin/
scripts/doc.php?file=t3/fileadmin/Documentos/portugu
esPublicacoes/2011/Protegendo_os_Direitos_dos_Apa
tridas>. Acesso em 15 dez. 1012.
ACNUR. Alto Comissariado das Nações Unidas para
Refugiados. Nacionalidade e Apatridia: Manual para
Parlamentares. Disponível em: <http://www.acnur.org
/t3/ileadmin/scripts/http://www.acnur.org/t3/ileadmin/
scripts/doc.php?file=t3/fileadmin/Documentos/portugu
es/Publicacoes/2011/Nacionalidade_e_Apatridia_-_Ma
nual_para_parlamentares>. Acesso 14 de nov. 2011. p.
6.
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social, vulnerabilidade ao tráfico, assédio e
violência”26.
O Alto Comissariado das Nações
Unidas para Refugiados (ACNUR) estima que
o número de indivíduos sem nacionalidade
chega atualmente a 12 milhões, isso significa
que grande parte dessas pessoas não tem
participação na sociedade e não conseguem
ter acesso a serviços básicos como educação,
saúde, propriedade e até mesmo de ter um
nome reconhecido oficialmente. Os apátridas
estão espalhados por todo o mundo, mas se
concentram principalmente no Sudeste
Asiático, na Ásia Central, na Europa Oriental
e no Oriente Médio.
Muitos podem ser os motivos de uma
pessoa se tornar apátrida, como por exemplo,
as diferenças entre leis de países, a renúncia
de nacionalidade, a sucessão política de um
Estado, a discriminação por sexo, etnia e
religião, o tráfico de seres humanos, e a
expulsão de território. “Na maioria das
situações, as pessoas tornam-se apátridas não
em resultado de um equivoco histórico, mas
porque os Estados não aprenderam a conviver
com, nem a tolerar as suas minorias. O
respeito pelo conjunto total dos direitos
humanos – incluindo o direito à nacionalidade
– é essencial para que uma sociedade possa
viver em paz consigo mesma e em harmonia
com os seus vizinhos”27.
Não são considerados apátridas
grupos isolados, que dizem pertencer a uma
nação distinta ao Estado que os controla.
Como exemplo, pode-se citar os curdos
turcos, que não são apátridas, pois desejam se
desvincular da Turquia, e não querem ser
considerados turcos, mas possuem essa
designação por estarem vinculados ao Estado
turco. De acordo com a Convenção sobre o
Estatuto dos Apátridas, de 1954, a apatridia
também não é aplicável nas seguintes
situações: pessoas que atualmente recebem
algum tipo de proteção ou assistência da ONU
ou do ACNUR, e enquanto continuarem a
receber esse apoio; as que tenham seus
direitos reconhecidos pelo Estado em que está
fixada e garantidos direitos e obrigações
inerentes de quem possui uma nacionalidade;
as que cometeram crime contra a paz, crime
de guerra ou contra a Humanidade; crimes
graves de natureza não política; e que
praticam ações que vão contra os princípios
da ONU.
A apatridia é dividida em dois tipos:
o “de jure” e o “de fato”. As pessoas que se
enquadram no primeiro caso não são
reconhecidas como cidadãs por nenhuma
nação. Já no segundo, há uma nacionalidade
reconhecida em lei, mas estão fora de seu país
de origem e não podem ou não querem a
26
SOUTHWICK, Katherine, LYNCH, M. Nationality
Rights For All: A Progress Report and Global Survey
on Statelessness. Washington DC, p. i, março 2009.
27
SRM 1995 – Em busca de Soluções, ACNUR,
Genebra, 1995, p. 197-8.
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proteção dele. Também pode ocorrer pela
negação ou suspensão dos direitos de lei.
Os que são classificados como de
fato não estão inclusos na Convenção dos
apátridas de 1954, pois nessa declaração
pressupõe-se que as pessoas que não possuem
nacionalidade são refugiadas, ou seja,
reconhece como motivo de saída do país
apenas as perseguições. Desse modo, irão
receber apoio internacional na Convenção de
1951, sendo abrigadas por novos dispositivos.
“Os apátridas de fato são pessoas fora de seu
país de nacionalidade que devido a motivos
válidos não podem ou não estão dispostas a
pedir proteção a este país. A proteção, neste
sentido, se refere ao direito de proteção
diplomática e consular e assistência geral,
inclusive com relação ao retorno para o
Estado de nacionalidade”28.
O problema da apatridia afeta de
certa maneira todos os países, pois depende
deles e de suas legislações cuidarem dessas
pessoas, e em geral cada Estado tem uma
maneira diferente de tratar o assunto. Existe
também certa relação entre os apátridas e
refugiados, mas nem todas as pessoas
apátridas são consideradas refugiadas.
A Declaração de Direitos Humanos,
de 1948, é um símbolo de grande importância
28
ACNUR. Alto Comissariado das Nações Unidas para
Refugiados. O Conceito de Apatridia segundo o
Direito
Internacional.
Disponível
em:
<http://www.acnur.org/t3/fileadmin/
Documen
tos/portugues/BDL/O_Conceito_de_Pessoa_Apatrida_
segundo_o_Direito_Internacional.pdf?view=1>.
Acesso em 12 nov. 2012.
quando se fala de direito a nacionalidade. No
entanto, em relação aos apátridas, a questão
principal é que ela não propõe obrigações aos
países membros das Nações Unidas (ONU),
como a de manter um apátrida em seu
território e vincula-lo ao seu país. Os Estados
são, então, soberanos na determinação de
aquisição e perda de cidadania, mas essas
devem estar de acordo com os outros
princípios do direito internacional.
Nesse sentido, existe um número
relevante
de
dispositivos
amplos
internacionais e regionais que afirmam o
direito de possuir uma nacionalidade. No
artigo 15 da Declaração Universal de Direitos
Humanos diz que "todo homem tem direito a
uma nacionalidade", e complementa, no
parágrafo seguinte, que "ninguém será
arbitrariamente privado de sua nacionalidade,
nem do direito de mudar de nacionalidade".
Desse modo, a situação precária em
que se encontravam os indivíduos que não
possuíam vínculo com um Estado, incentivou
a criação de um regime internacional mais
aperfeiçoado, gerando o reconhecendo dos
direitos do individuo em âmbito internacional.
Para regulamentar e minimizar os
problemas gerados pela apatridia, as Nações
Unidas se viram obrigadas a criar uma
Convenção para proteger essas pessoas. A
Convenção sobre o Estatuto dos Apátridas de
195429 foi consagrada para solucioná-los no
29
Convenção sobre o Estatuto dos Apátridas de 1954.
Convenção sobre o Estatuto dos Apátridas. Disponível
em:
<http://www.adus.org.br/convencao-sobre-oestatuto-dos-apatrida s/>. Acesso em 20 jan. 2013.
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âmbito internacional, tendo sido firmada em
18 de setembro de 1954, na cidade de Nova
York, e com o consentimento de todos os
membros das Nações Unidas.
Essa Convenção foi o primeiro
instrumento de direito internacional a
regularizar a condição das pessoas sem pátria.
O Estatuto afirma que essas pessoas devem
ter acesso aos direitos e liberdades
fundamentais, sem discriminação. Isso inclui
livre acesso a tribunais, educação primária e
assistência pública idêntica aos nacionais do
mesmo país, direito à propriedade, acesso a
empregos, habitação. De acordo com a
Convenção, os apátridas não têm apenas
direitos, mas também possuem deveres, entre
eles a obrigatoriedade de obedecer às leis e
regulamentos do país em que se localiza.
Quando a Convenção foi adotada, a
prioridade eram os chamados “marítimos
apátridas” (art. 11), os quais durante a
Segunda Guerra Mundial viviam a bordo de
embarcações com bandeiras de países
contratantes.
Em 2011, um país de grande
significância ratificou a Convenção, a
Croácia, e essa adesão foi incentivada pelo
ACNUR, devido a presença de 1700 cidadãos
ex-iugoslavos que são ou correm o risco de se
tornarem apátridas. Além da Croácia, a
Nigéria e as Filipinas também aderiram
recentemente ao tratado.
Esse documento também garante que
as pessoas apátridas que estejam de forma
legal instalada em um país não sejam
expulsas, a não ser por razões de ordem
pública ou segurança internacional. E é
obrigação dos Estados que o ratificam criar
condições de adaptação para os apátridas e
auxiliá-los durante o processo de integração.
Além disso, foi reconhecido que os
casos de apatridia são crescentes, e, portanto,
estabeleceu-se que a convenção deve atuar
como garantia das condições de direitos
mínimos até a solução de cada caso. Reafirma
também a definição de apátrida reconhecida
internacionalmente.
Em 1961 foi consagrada a segunda
convenção para a garantia de proteção aos
apátridas e para o controle de novos casos de
apatridia30. Essa nova Convenção tornou-se o
único instrumento de alcance internacional
que
estabelece
proteções
detalhadas,
definitivas e claras para garantir uma solução
para os casos de apatridia. Quando os Estados
se submetem a essa Convenção, a expectativa
é de que se previnam e resolvam problemas
relacionados à nacionalidade, e, de certa
maneira, de que incitem outros países a
usarem dos meios corretos para reduzir e
prevenir novos casos. A adesão cada vez mais
abrangente dos Estados garantiria uma maior
estabilidade e uma comunicação uniforme
entre
eles.
Além
das
salvaguardas
estabelecidas
pela
Convenção,
foi
determinado que cada Estado deve formular
suas
legislações
próprias
sobre
a
30
Convenção para Redução dos Casos de Apatridia de
1961. Direitos Humanos. Disponível em:
<http://direitos humanos.gddc.pt/3_14/IIIPAG3
_14_3.htm>. Acesso em 12 fev. 2013.
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nacionalidade, mas também devem estar de
acordo com outros parâmetros internacionais.
Além disso, apresenta mecanismos
para prevenir e reduzir os casos de apatridia,
dessa forma o Estado tem o dever de garantir
a nacionalidade para pessoas apátridas – se a
mesma nasce nesse país –, protegê-las contra
a perda ou privação da nacionalidade – se a
pessoa irá se tornar apátrida como resultado –,
garantir os direitos em caso de transferência
de território, e assegurar o devido processo e
garantias processuais em relação a decisões de
cidadania, incluindo aviso prévio adequado e
direito a um recurso independente.
Isabella Nisimoto é estudante de graduação
em Relações Internacionais na Faculdade
Santa Marcelina.
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