açúcar em moçambique: equilibrar competitividade com

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AÇÚCAR EM MOÇAMBIQUE:
EQUILIBRAR
COMPETITIVIDADE COM
PROTECCIONISMO
[DRAFT]
SETEMBRO DE 2015
Esta publicação foi produzida para análise pela Agência dos Estados Unidos para o
Desenvolvimento Internacional. Foi elaborada pela DAI e a Nathan Associates.
Açúcar em Moçambique: Equilibrar Competitividade com Protecção
AÇÚCAR EM
MOÇAMBIQUE:
EQUILIBRAR
COMPETITIVIDADE COM
PROTECCIONISMO
[DRAFT]
Título do Programa:
Programa de Apoio para o Desenvolvimento
Económico e Empresarial em Moçambique (SPEED)
Patrocinador:
USAID/Moçambique
Número de Contracto:
EDH-I-00-05-00004-00/13
Contratante:
DAI e Nathan Associates
Data de Publicação:
Setembro de 2015
Autor:
Peter Kegode
As opiniões do autor expressas nesta publicação não reflectem necessariamente as
opiniões da Agência dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional ou do
Governo dos Estados Unidos.
Açúcar em Moçambique: Equilibrar Competitividade com o Proteccionismo
Índice
Acrónimos ............................................................................................................................... iv
Agradecimentos ...................................................................................................................... vi
Sumário Executivo.................................................................................................................... 1
Introdução................................................................................................................................ 4
Antecedentes ........................................................................................................................... 4
O açúcar moçambicano é competitivo? .................................................................................. 7
Abordagens políticas .............................................................................................................. 14
Estudo do Caso das Maurícias ............................................................................................... 15
Estudo do Caso do Quénia ..................................................................................................... 17
O que se segue para a indústria de açúcar de Moçambique ................................................. 20
Referências............................................................................................................................. 24
ii
Figuras
Figura 1 Níveis de produção de açúcar, por fábrica ........................................................................ 8
Figura 2 Consumo de açúcar por habitante em alguns países seleccionados ................................. 9
Figura 3 Modelo empresarial comparativo da produção de cana-de-açúcar ............................... 10
Figura 4 Preço do açúcar no mercado mundial ............................................................................. 14
Figura 5 Custos das medidas de protecção à longo prazo .......................................................... 19
Tabelas
Tabela 1 Produção e consumo de açúcar na África ........................................................................ 7
Tabela 2 Análise comparativa da eficiência da indústria .............................................................. 11
Tabela 3 Preços de referência de açúcar em Moçambique .......................................................... 11
Tabela 4 Classificação da competitividade da indústria açucareira .............................................. 12
Tabela 5 Preços de açúcar à saída da fábrica para alguns países seleccionados .......................... 15
Tabela 6 Resultados da estratégia de diversificação da indústria de açúcar das Maurícias ...........
16
Tabela 7 Tarifas e barreiras não tarifárias usadas para proteger a indústria de açúcar no Quénia
....................................................................................................................................................... 17
Tabela 8 Resultados das medidas de longo prazo para a protecção da indústria de açúcar do
Quénia ........................................................................................................................... 18
Tabela 9 Lista das pessoas entrevistadas ...................................................................................... 26
Tabela 10 Matriz da Competitividade da Indústria Açucareira ..................................................... 26
iii
Acrónimos
ACP
Associação de Países da África, Caribe e Pacífico
APAMO
Associação dos Produtores do Açúcar de Moçambique
CEPAGRI
Centro de Promoção da Agricultura
COMESA
Mercado Comum da África Oriental e Austral
CPI
Centro de Promoção de Investimentos
CTA
Confederação das Associações Económicas de Moçambique
DNA
Distribuidora Nacional do Açúcar
EAC
Comunidade da África Oriental
ECOWAS
Comunidade Económica dos Estados da África Ocidental
ZPE
Zona de Processamento de Exportação
UE
União Europeia
EUR
Euro
IDE
Investimento Directo Estrangeiro
GAIN
Aliança Global para a Melhoria da Nutrição
GOK
Governo do Quénia.
GdM
Governo de Moçambique
KSB
Conselho de Açúcar do Quénia (Kenya Sugar Board)
MAI
Massingir Agro-Industrial
MIC
Ministério da Indústria e Comércio
PEDSA
Plano Estratégico para o Desenvolvimento do Sector Agrário
ROI
Retorno dos Investimentos (Return on Investment)
ROE
Rendibilidade dos Capitais (Return on Equity)
SADC
Cooperação para o Desenvolvimento da África Austral
SADC
Comunidade para o Desenvolvimento da África Austral
SASA
Associação de Açúcar da África do Sul (South Africa Sugar Association)
TC/TA
Toneladas de cana / toneladas de açúcar
iv
USAID
Agência dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional
USD
Dólar dos Estados Unidos
USDA
Ministério da Agricultura dos Estados Unidos
IVA
Imposto sobre o Valor Acrescentado
v
vi
Agradecimentos
Este relatório foi elaborado para a Confederação das Associações Económicas de Moçambique
(CTA) pelo Programa de Apoio para o Desenvolvimento Económico e Empresarial (SPEED) da
USAID/Moçambique.
O autor deseja agradecer todos os representantes do Governo de Moçambique e as comunidades
do sector privado que tiraram tempo para partilhar informação. Uma lista completa das entrevistas
realizadas consta da Tabela 9.
1
Sumário Executivo
Devido a reformas na UE, o principal mercado de exportação de açúcar de Moçambique, há
necessidade de reexaminar a política nacional em relação à indústria de açúcar. Estas mudanças
vêm numa altura em que o País está também a definir os objectivos da sua política industrial e
comercial. Os custos e benefícios da política de açúcar até à data, e como isto se relaciona com
a formulação da política industrial do País como um todo, são factores importantes a ser
considerados. Este estudo procura examinar as seguintes questões:




A indústria moçambicana de açúcar é competitiva?
A protecção da indústria de açúcar é a melhor opção para Moçambique?
Quais são os custos duma protecção de longo prazo?
Quais são as oportunidades para o sector de açúcar em Moçambique?
O estudo, solicitado pela Confederação das Associações Económicas (CTA), coincidiu com a
decisão do Governo de Moçambique de aumentar os preços de referência do açúcar em 109%
para o açúcar bruto mascavo e em 107% para o açúcar refinado branco.
Antes da Independência, Moçambique foi um grande produtor de açúcar, mas em 1980 a
produção tinha caído para 13.000 toneladas métricas, como consequência da guerra civil que
destruiu grande parte das infra-estruturas importantes do País, incluindo as refinarias. A paz
trouxe o desafio de reconstruir a indústria de açúcar, que constituiu uma prioridade para o
Governo, dada a necessidade premente de criar emprego. Os produtores regionais foram
parceiros naturais, devido à sua proximidade geográfica e a sua reputação em relação a
investigação e tecnologia no sector. As grandes empresas açucareiras sul-africanas Illovo e
Tongaat-Hulett vieram a Moçambique a convite do Governo, bem como investidores
mauricianos que renovaram a Companhia de Sena.
Dentro de Moçambique a indústria de açúcar é amplamente considerada uma história de
sucesso, contribuindo com benefícios significativos para o País em termos económicos, sociais e
ambientais e para o desenvolvimento. Ao longo do tempo foram criados 37.000 postos de
trabalho, tornando o sector de açúcar o segundo maior empregador em Moçambique, depois do
sector público. A revitalização da indústria significou que Moçambique tinha que garantir um
mercado para vender o seu açúcar. Isto foi parcialmente alcançado, procurando gerir o
mercado nacional e também apostando nas exportações para a União Europeia (UE).
Em 2001 foi concedido a Moçambique o acesso ao mercado de açúcar da UE através da
iniciativa Tudo menos Armas. Como resultado deste acordo, até 2004 a produção de açúcar em
Moçambique tinha saltado para 200.000 toneladas métricas. Contudo, ao longo dos últimos 10
anos a UE tem estado a reformar activamente a sua política de importação de açúcar. Neste
momento há um excedente mundial de açúcar de 4 milhões de toneladas o que, juntamente
com as existências globais, 20-25% das quais é empurrado para o mercado mundial como açúcar
residual ou abaixo do seu valor (dumping), poderá perturbar a oferta e os preços de açúcar nos
mercados vulneráveis como Moçambique.
Ao mesmo tempo, a procura mundial de produtos de cana-de-açúcar, como o açúcar, etanol e
melaço, está a crescer rapidamente, devido ao aumento dos rendimentos nos mercados
emergentes e o interesse mundial crescente nas fontes de energia renováveis.
A indústria de açúcar está a enfrentar muitas mudanças a nível mundial, com a potencial
redução do mercado da UE, a criação de novos produtos e oportunidades e a ocorrência de
grandes investimentos em países que naturalmente competiriam com Moçambique.
Moçambique tem condições ideais para a produção de açúcar. A indústria de açúcar é de grande
importância para a economia, sendo o açúcar o segundo maior produto de exportação agrícola,
depois do tabaco. Quando decidiu relançar o sector, o objectivo inicial do Governo foi de criar
emprego rural e revitalizar a indústria. Para isso, ofereceu uma série de concessões, incluindo
uma isenção do IVA, e subsequentemente estabeleceu um preço de referência. Inicialmente,
estas decisões foram tomadas a fim de dar tempo à indústria para se desenvolver, crescer e
tornar-se competitiva com base no mercado doméstico e exportações.
Em Moçambique, o modelo de fornecimento de cana-de-açúcar é controlado pelos refinadores
e tem a escala necessária para proporcionar melhores estruturas de custos e rendimentos mais
elevados, tornando o sector competitivo na região. De facto, na base dos actuais e potenciais
rendimentos e do modelo empresarial da indústria, a indústria moçambicana de açúcar deve ser
competitiva e não deve precisar de protecção. Contudo, entre 2001 e 2015 o Governo tem
recorrido por três vezes à fixação de preços de referência.
A necessidade do estabelecimento de preços de referência levanta questões quanto à
competitividade do sector de açúcar em Moçambique. Há preocupações sobre os dados usados
para calcular o custo de produção do açúcar em Moçambique. Estudos recentes sugerem que
Moçambique deve ser um produtor de baixo custo, mas o custo indicado pela indústria de
açúcar nas negociações sobre o preço de referência foi significativamente mais alto do que
esperado. Dado que tanto o ambiente agrícola como o modelo empresarial da indústria
parecem favoráveis, a explicação mais provável para a falta de competitividade da indústria, e
daí a necessidade do estabelecimento de preços de referência, encontra-se no ambiente de
negócios.
Os constrangimentos principais que afectam o sector incluem o alto custo de transporte e
logística, más infra-estruturas rodoviárias e ferroviárias, o alto custo de energia, baixos níveis de
qualificação, mercados financeiros pouco profundos que dificultam uma estrutura de
financiamento a longo prazo, a incapacidade de estruturar instrumentos de dívida para o
financiamento de projectos de capital intensivo, a falta de concorrência leal, um ambiente
político doméstico instável que compromete a dinâmica do mercado livre, um processo moroso
para adquirir terra, a incapacidade de usar a terra como garantia, melhores práticas para ter
acesso a terras comunitárias, e o processo de compensações e negociações com a comunidade.
Vários investimentos, no açúcar bem como nos biocombustíveis, foram frustrados devido a
estes constrangimentos.
Moçambique usa o preço de referência como mecanismo de protecção. É um instrumento
político usado para regular os preços das importações de açúcar para Moçambique e é activado
quando há maiores volumes de açúcar barato importado no mercado doméstico e vendido a
preços mais baixos que os do açúcar produzido localmente. Quando se estabelece um preço de
referência, são recomendados estudos da cadeia de valor da indústria a fim de determinar os
custos e confirmar a distribuição das receitas pelos vários actores na cadeia. Em Moçambique,
este tipo de estudo não foi realizado antes da fixação do preço de referência.
Proteger uma indústria de açúcar é um assunto dispendioso, para o Governo, as comunidades
empresariais, os consumidores, a sociedade, e a economia em geral. Deve haver empenho no
estabelecimento dum equilíbrio entre a competitividade e o proteccionismo, a fim de maximizar
2
os benefícios sociais, económicos, políticos e ambientais do sector. A título de exemplo, o
estudo compara os casos da Maurícia e do Quénia, como possíveis modelos para a política de
açúcar de Moçambique. A Maurícia seguiu eficazmente uma abordagem horizontal na sua
estratégia de desenvolvimento industrial e mostra a possibilidade de alcançar um amplo
crescimento económico através duma política industrial equilibrada, usando abordagens
horizontais a fim de diversificar para além duma economia baseada no açúcar. O Quénia
empenhou-se em medidas proteccionistas fortes, que terminaram numa crise da indústria, em
consequência da adopção duma política que carecia duma estratégia e uma visão e uma
incapacidade de desenvolver instituições fortes. O fracasso do sector de açúcar no Quénia
resultou em altos custos sociais, económicos e políticos.
É óbvio que existem fortes sinergias entre a agro-indústria, o desempenho da agricultura e a
redução da pobreza em África. Concentrar-se na adição de valor nas agro-indústrias, como o
açúcar, é por isso fundamental para as estratégias existentes em prol da diversificação
económica, a transformação estrutural e a modernização tecnológica das economias africanas.
Contudo, chegar a uma análise custo-benefício defensável do sector de açúcar, permitindo-nos
equilibrar o custo de protecção com os benefícios potencialmente proporcionados, é um
exercício complexo, devido à dificuldade de encontrar dados credíveis para análise. O estudo
conclui que são necessários estudos adicionais para valorizar e monetizar os custos e benefícios
relacionados com o sector de açúcar em Moçambique, para permitir a formulação de políticas
eficazes.
Seguindo o modelo mauriciano, este estudo recomenda que deve haver um plano claro de
eliminação gradual para fazer transitar a indústria de açúcar para uma situação sustentável e
competitiva. A actual política vertical (“o açúcar como vencedor”) deve deslocar-se para uma
política horizontal. Moçambique deve tentar obter um equilíbrio cuidadoso entre
competitividade, a sua política industrial, e a protecção do seu sector de açúcar. É importante
definir políticas sólidas de adição de valor e igualmente para o ramo industria, baseadas em
modelos económicos horizontais, melhorar o ambiente empresarial, investir em novas infraestruturas e logística, e melhorar os mecanismos de coordenação entre as indústrias, a fim de
consolidar as conquistas da indústria e criar uma nova trajectória de crescimento, usando o
açúcar como força motriz da economia moçambicana.
3
Introdução
Devido a reformas na UE, o principal mercado de exportação de açúcar de Moçambique, há
necessidade de reexaminar a política nacional em relação à indústria de açúcar. Estas mudanças
vêm numa altura em que o País está também a definir os objectivos da sua política industrial e
comercial. Os impactos de qualquer política devem ser analisados para garantir que não terão
resultados negativos, e a política de açúcar não é excepção. Os custos e benefícios desta política
até à data, e como isto se relaciona com a formulação da política industrial do País como um
todo, são factores válidos a ser considerados. Este estudo visava examinar as seguintes
questões:




A indústria moçambicana de açúcar é competitiva?
A protecção da indústria de açúcar é a melhor opção para Moçambique?
Quais são os custos duma protecção de longo prazo?
Quais são as oportunidades para o sector de açúcar em Moçambique?
O estudo, solicitado pela Confederação das Associações Económicas (CTA), coincidiu com a
decisão do Governo de Moçambique de aumentar os preços de referência do açúcar em 109%
para o açúcar bruto mascavo e em 107% para o açúcar refinado branco, na sequência duma
proposta da Associação dos Produtores de Açúcar de Moçambique (APAMO), visando proteger
o sector da entrada de açúcar barato no mercado doméstico.
As reformas em curso no mercado de açúcar da UE significam que é necessário reexaminar a
política de açúcar de Moçambique no contexto da política industrial e comercial nacional. Este
estudo aparece numa altura em que a indústria de açúcar de Moçambique se encontra numa
encruzilhada no seu desenvolvimento, e o País precisa de traçar políticas estratégicas e
inclusivas muito claras que irão impulsionar a competitividade da indústria, garantindo
simultaneamente benefícios sociais, económicos e no plano do desenvolvimento, para a
população mais ampla.
Considerando a importância estratégica e as sensibilidades políticas associadas com o açúcar em
Moçambique, o Governo considera a medida política do preço de referência como sendo
temporária e encomendou um estudo aprofundado para avaliar o seu impacto, bem como para
apoiar a elaboração duma estratégia para a diversificação do sector. Os desafios da política de
açúcar de Moçambique incluem a necessidade de identificar vias para a absorção de açúcar
excedentário no mercado doméstico, equilibrando simultaneamente os interesses dos
investidores e o bem-estar dos produtores, trabalhadores e consumidores.
Este relatório baseia-se numa revisão bibliográfica combinada com dados da indústria
recolhidos através de entrevistas com o Centro de Promoção da Agricultura (CEPAGRI), o
Ministério de Indústria e Comércio, o Ministério da Agricultura, a CTA, e a UNIDO. Quando
pertinente, recolheu-se também informação comparativa sobre outras economias produtoras
de açúcar. As conclusões preliminares foram apresentadas num workshop em Maputo.
Antecedentes
Antes da Independência, Moçambique foi um grande produtor de açúcar, com uma produção na
época de 1972/73 chegando a mais de 325.000 toneladas métricas. Em 1980 a produção tinha
caído para 13.000 toneladas métricas, como consequência da guerra civil que destruiu grande
parte das infra-estruturas importantes do País, incluindo as refinarias.
4
A paz trouxe o desafio de reconstruir a indústria de açúcar, que constituiu uma prioridade para
o Governo de Moçambique (GdM), dada a necessidade premente de criar emprego. Os
produtores regionais foram parceiros naturais, devido à sua proximidade geográfica e a sua
reputação em relação a investigação e tecnologia no sector. As grandes empresas açucareiras
sul-africanas Illovo e Tongaat-Hulett vieram a Moçambique a convite do GdM1 bem como
investidores mauricianos que renovaram a Companhia de Sena.
As operações açucareiras da Tongaat-Hulett em Moçambique consistem nas refinarias de
Xinavane e Mafambisse e as plantações circundantes, com 35.701 hectares em produção. Até
2010, a empresa tinha completado um investimento de cerca de USD 100 milhões nestas
refinarias, elevando as suas capacidades para 230.000 toneladas métricas e 92.000 toneladas
métricas de açúcar por ano respectivamente. As duas refinarias têm uma força de trabalho
combinada de 12.069 trabalhadores2.
Em 2013 a refinaria da Maragra da Illovo tinha uma capacidade produtiva de 84.000 toneladas
métricas e empregou 1.015 trabalhadores permanentes e 4.415 trabalhadores sazonais3.
A refinaria de Marromeu da Companhia de Sena tem uma capacidade instalada de 100.000
toneladas métricas e em 2014 produziu 59.505 toneladas métricas de açúcar4. Tem uma força
de trabalho de mais de 6.000 trabalhadores.
Dentro de Moçambique a indústria de açúcar é amplamente considerada uma história de
sucesso, contribuindo com benefícios significativos para o País em termos económicos, sociais e
ambientais e para o desenvolvimento. Ao longo do tempo foram criados 37.000 postos de
trabalho, tornando o sector de açúcar o segundo maior empregador em Moçambique, depois do
sector público5. A revitalização da indústria significou que Moçambique tinha que garantir um
mercado para vender o seu açúcar. Isto foi parcialmente alcançado, procurando gerir o
mercado nacional e também apostando nas exportações para a União Europeia (UE).
Em 2001 foi concedido a Moçambique o acesso ao mercado de açúcar da UE através de “Tudo
menos Armas” (TMA), uma iniciativa ao abrigo da qual todas as importações de Moçambique
para a UE estão isentas de direitos e de quotas. A iniciativa TMA para o açúcar é considerada
uma forma de ajuda ao desenvolvimento dos Países Menos Desenvolvidos (PMD). Como
resultado deste acordo a produção açúcar em Moçambique saltou de 13.000 toneladas métricas
em 2001 para 200.000 toneladas métricas em 2004. Contudo, ao longo dos últimos 10 anos a UE
tem estado a reformar activamente a sua política de importação de açúcar.
Antes de 2006, a UE dispunha de restituições à exportação, que cobriam a diferença de preço
entre o preço inflacionado na UE e o preço mundial de açúcar. Isto permitiu à UE exportar
açúcar de forma competitiva e permitiu a reexportação de açúcar dos países ACP (e da Índia) a
preços competitivos. Contudo, uma decisão arbitral da OMC concluiu que os níveis destas
restituições excederam o que era admissível, assim eficazmente forçando uma redução dos
preços de açúcar. A decisão significou que a Europa tinha que reduzir o nível de acesso
Lars Buur, The Journal of Development Studies, The White Gold, “The role of Government & State in
rehabilitating the sugar industry in Mozambique
2
Sítio web da Tongaat-Hulett, acedido no dia 4.9. 2015
3
Sítio web da Illovo Sugar, acedido no dia 4.9.2015
4
CEPAGRI
5
CEPAGRI
1
5
preferencial aos seus mercados que tinha concedido aos países ACP, mudando estes acordos
preferenciais não recíprocos para acordos recíprocos, de comércio livre.
Entre 2008 e 2011, a UE foi um dos maiores importadores de açúcar do mundo mas isto está
prestes a mudar.6 Em 2017, a quotas de produção de açúcar e apoio aos preços mínimos da UE
estão para terminar, o que provavelmente irá criar um mercado de açúcar mais volátil. O
esperado aumento da produção de açúcar refinado branco de beterraba na UE irá
provavelmente exercer uma pressão descendente nos preços internacionais do açúcar branco, e
os produtores que não conseguem ajustar rapidamente os níveis de produção em conformidade
com estas mudanças poderão ser forçados a abandonar o mercado. Além disso, uma queda dos
preços do açúcar branco traduzir-se-á na quebra das margens dos refinadores de açúcar, uma
vez que se espera um aumento da concorrência entre os transformadores da Europa, do Médio
Oriente e da África do Norte.
O desmantelamento em 2017 do Protocolo sobre o Açúcar com os países ACP e a abolição das
quotas de isoglucose (adoçantes derivados do milho e trigo usados na indústria de refrigerantes)
irão provavelmente impactar negativamente no consumo de açúcar na UE, levar ao aumento da
produção de açúcar na própria UE e efectivamente fazer da UE um exportador líquido de açúcar.
Prevê-se que o volume das exportações de açúcar dos fornecedores da ACP para a UE irá descer
de 3,8 milhões de toneladas em 2012 para cerca de 1,5 milhões de toneladas em 20177. Do
mesmo modo, prevê-se que o preço de açúcar exportado pelos fornecedores da ACP para a UE
irá baixar de EUR 584 / tonelada métrica para EUR 405 / tonelada métrica em 2023. Esta erosão
de preços no mercado da UE apresenta um novo desafio para os fornecedores da ACP, incluindo
Moçambique.
Em 2014/15, a produção mundial de açúcar foi a mais alta jamais registada, com 187,1 milhões
de toneladas de açúcar bruto. Para este ano, estima-se que o consumo mundial irá alcançar
183,1 milhões de toneladas, resultando num excedente de 4 milhões de toneladas em 2015.
Estima-se que a existência global actual é de aproximadamente 34 milhões de toneladas, 2025% das quais, ou seja 8,5 milhões de toneladas8, é empurrado para o mercado mundial como
açúcar residual 9. Este açúcar é também referido como açúcar despejado e poderá perturbar a
oferta e os preços do açúcar nos mercados vulneráveis.
Contudo, ao mesmo tempo, a procura mundial de produtos de cana-de-açúcar, como o açúcar,
etanol e melaço, está a crescer rapidamente, devido ao aumento dos rendimentos nos
mercados emergentes e o interesse mundial crescente nas fontes de energia renováveis. O
consumo mundial de etanol combustível aumentou de 18 bilhões de litros em 2002 para 81
bilhões de litros em 2012, enquanto o comércio mundial deste combustível aumentou para 7
bilhões de litros em 201210.
Como mostra a Tabela 1 abaixo, o mercado africano tem um défice de açúcar de 7 milhões de
toneladas. A procura de açúcares refinados e especiais está sendo impulsionada por uma classe
média cada vez numerosa, rendimentos disponíveis crescentes, o crescimento demográfico, e
novos investimentos na indústria alimentar e afins, que usam o açúcar refinado branco na
transformação.
6
ISO report (2014) “ The EU Sugar Markets post 2017”, p. 35
Internacional Sugar Organization year book 2014
8
(1997)Hannah & Spence
9
Czarnikow “Sugar & Ethanol Projection Report”, June 2015
10
Czarnikow “Sugar & e Ethanol Projection Report “, June 2015
7
6
7
Tabela 1: Produção e consumo de açúcar na África
Produtores
Africanos de
Açúcar
Produção
Consumo
Défice (milhões de
toneladas)
2009
‘000 milhões
de toneladas
12.074
19.605
5.591
2010
‘000 milhões
de toneladas
11.269
19.073
7.746
2011
‘000 milhões
de toneladas
10.356
18.443
8.087
2012
‘000 milhões
de toneladas
10.336
17.530
7.194
2013
‘000 milhões
de toneladas
10.178
17.038
6.860
Fonte: FAOSTAT
Catorze países produtores de açúcar em África têm atraído investimentos internos significativos
no açúcar e nos biocombustíveis, nomeadamente Sudão, Gana, Quénia, Nigéria, Tanzânia,
Etiópia, Angola, África do Sul, Swazilândia, Moçambique, Malawi, Zâmbia, Argélia e Egipto. Há
projectos múltiplos em vários países. Em Angola, por exemplo, estão planeadas duas fábricas
com capacidades de mais de 250.000 toneladas de açúcar, em Etiópia está prevista a entrada
em funcionamento de sete novas fábricas em 201511.
Do acima exposto podemos ver que a indústria de açúcar está a enfrentar muitas mudanças a
nível mundial, com a potencial redução do mercado da UE, a criação de novos produtos e
oportunidades e a ocorrência de grandes investimentos em países que naturalmente
competiriam com Moçambique.
O açúcar moçambicano é competitivo?
Moçambique tem condições ideais para a produção de açúcar. Tem um ambiente político
estável, com projecções sobre o crescimento económico de mais de 8% por ano. O País tem uma
população de 23,9 milhões de pessoas12, uma área terrestre total de 48 milhões de hectares, 36
milhões dos quais são terras aráveis. A área total plantada com cana-de-açúcar é de
aproximadamente 41.000 hectares13. O Governo está empenhado em reduzir a pobreza e
alcançar segurança alimentar, o que significa que a agricultura é uma das suas prioridades
principais.
Como acima referido, o empenho de Moçambique no desenvolvimento da indústria de açúcar
como grande empregador e investidor nas áreas rurais resultou no desenvolvimento de quatro
refinarias. Para além de empregar mais de 37.000 trabalhadores, e assim sustentar
aproximadamente 150.000 pessoas, a indústria de açúcar fornece serviços sociais em áreas
rurais, como água, electricidade, cuidados de saúde, educação, estradas, fortalecimento de
capacidades e transferência de tecnologia.
Para além dos investimentos existentes há a possibilidade dum investimento adicional de USD
740 milhões pela TSB, parte do grupo alimentar RCL da África do Sul na Massingir Agro-Industrial
(MAI). A empresa já possui três refinarias na África do Sul, que produzem cerca de 30% do
açúcar produzido na África do Sul (700.000 toneladas métricas) e 300.000 toneladas métricas de
alimentos para animais14. Se o investimento for avante, será o maior projecto de açúcar no País,
11
International Sugar Journal
IMF “World Economic Outlook Database,” September 2011
13
GAIN sugar annual report 2011
14
MAI Feasibility study 2014
12
cobrindo 37.000 hectares, e que, quando plenamente operacional, irá contribuir com 400.000
toneladas métricas de açúcar.15
A indústria de açúcar é por isso de grande importância para a economia, sendo o açúcar o
segundo maior produto de exportação agrícola, depois do tabaco, numa indústria que em 2014
produziu mais de 423.062 toneladas métricas de açúcar e 140.000 toneladas métricas de
melaço16.
Figura 1: Níveis de produção de açúcar, por fábrica
FONTE: CEPAGRI, 2014
Quando decidiu relançar o sector, o objectivo inicial do Governo foi de criar emprego rural e
revitalizar a indústria. Para isso, ofereceu uma série de concessões, incluindo uma isenção do
IVA, e subsequentemente estabeleceu um preço de referência, que recentemente foi revisto.
Inicialmente, estas decisões foram tomadas a fim de dar tempo à indústria para se desenvolver,
crescer e tornar-se competitiva com base no mercado doméstico e exportações.
O consumo de açúcar em Moçambique situa-se entre 185.000 e 200.000 toneladas métricas de
açúcar mascavo por ano. O consumo por habitante é baixo (7,7kg por habitante por ano), em
comparação com a África do Sul, (31kg por habitante) e o Brasil (57kg por habitante)17. Veja a
Figura 2 abaixo. A procura local de açúcar branco é de aproximadamente 20.000 toneladas
métricas, a maior parte das quais importadas da África do Sul. A procura de açúcar industrial é
entre 30.000 e 50.000 toneladas métricas18 e prevê-se que a procura irá crescer a uma taxa de
4%, com novos investimentos nas indústrias que usam o açúcar nos géneros alimentícios.
A indústria não investiu na refinação e tem que refinar o açúcar bruto na África do Sul a uma
taxa de USD 80 por tonelada métrica. Cerca de 10.000 toneladas métricas do açúcar bruto de
Moçambique são exportadas para a África do Sul para refinação e depois importadas de volta
pela empresa Coca-Cola. A maioria das empresas de transformação de géneros alimentícios em
15
Prevê-se que o projecto de açúcar TSB (MAI) irá entrar em funcionamento em 2017. Os indicadores
preliminares do rendimento indicam entre 120-140 toneladas ha, o que se traduz em 3.700.000 toneladas
métricas de cana-de-açúcar. Uma eficiência de transformação de 8,5 toneladas de cana para 1 tonelada de
açúcar dará uma produção de 435.294 toneladas métricas de açúcar.
16
CEPAGRI
17
FAOSTATS.
18
CEPAGRI, Ministério da Agricultura, APAMO. Na base das estimativas, análises e previsões da indústria
8
Moçambique não são capazes de adquirir açúcares especiais das refinarias locais para a
formulação do seu produto. As suas necessidades de açúcares específicos com qualidade
padronizada representam desafios bem como oportunidades para a indústria.
Figura 2: Consumo de açúcar por habitante em alguns países seleccionados.
Fonte: FAOSTAT
O diagrama abaixo mostra os diferentes modelos empresariais adoptados pelas indústrias
açucareiras na região. Estes modelos influenciam a estrutura de custos da indústria, o
fornecimento da cana, as estruturas de gestão, os mecanismos de negociação e os aspectos
sociopolíticos associados com a indústria de açúcar.
Na África do Sul, os pequenos agricultores e os agricultores comerciais fornecem 93% da cana às
empresas açucareiras e as plantações centrais fornecem 7%. Deste 93%, cerca de 1.300
agricultores comerciais fornecem 80% e mais de 20.000 pequenos agricultores fornecem cerca
de 20% da cana às refinarias.19 O rendimento nacional médio é de 42 toneladas de cana por
hectare e a receita é partilhada: 63% para os produtores e 37% para os refinadores.
No Quénia, 92% da cana é fornecido por cerca de 250.000 pequenos produtores e 8% pelos
refinadores. O rendimento nacional médio é de 62 toneladas por hectare.20 O grande número de
pequenos produtores, com uma média de 2,3 hectares, cria um modelo de fornecimento de
cana-de-açúcar ineficiente, com falta de escala e estruturas de custos administrativos altos.
Na Zâmbia, os refinadores fornecem 60% da cana e os produtores contratados fornecem 40%, o
rendimento nacional médio é de 106 toneladas por hectare e a receita é partilhada: 51% para os
refinadores e 49% para os produtores. Este modelo de fornecimento de cana-de-açúcar prevê
mecanismos para a integração dos pequenos produtores de cana-de-açúcar na cadeia de valor.
19
20
South Africa Sugar Association, sítio web acedido no dia 15 de Agosto, às 15.30 horas.
Kenya Sugar Board, Industry report, 2014
9
10
Figura 3: Modelo empresarial comparativo da produção de cana-de-açúcar
Modelo empresarial da Produção de Cana e Rendimentos
C omparativos para Economias Seleccionadas
• REFINADORES
PRIVADOS
FORNECEM 80%
• PEQUENOS
AGRICULTORES
FORNECEM 20%
• RENDIMENTO MÉDIO:
75 T/Ha
• RELAÇÃO DE
BENEFÍCIO: EM
ANÁLISE
• PEQUENOS
AGRICULTORES
FORNECEM 92%
• REFINADORES
PRIVADOS FORNECEM
8%
• RENDIMENTO MÉDIO 63
T/Ha
• RELAÇÃO DE
BENEFÍCIO : FÓRMULA
DA SACAROSE A SER
IMPLEMENTADA
Moçambique
África do Sul
Quénia
Zâmbia
Fontes: IDRC, KSB, SASA Ministério da Agricultura
Moçambique.,
• REFINADORES
PRIVADOS FORNECEM
7%
• PEQUENOS
AGRICULTORES
FORNECEM 93%
• RENDIMENTO MÉDIO:
42 T/Ha
• RELAÇÃO DE
BENEFÍCIO:
REFINADORES 63% ,
PRODUTORES 37%
• REFINADORES
PRIVADOS
FORNECEM 60%
• AGRICULTORES
CONTRATADOS
40%
• RENDIMENTO
MÉDIO: 106 T/Ha
• RELAÇÃO DE
BENEFÍCIO:
REFINADORES 59% ,
PRODUTORES 41%
Em Moçambique, o modelo de fornecimento de cana-de-açúcar é controlado pelas empresas
açucareiras que fornecem mais de 80% da cana a elas próprias. Os sistemas de produtores
contratados, incluindo cerca de 4.000 pequenos agricultores, fornecem 20% da cana-de-açúcar
aos refinadores. O rendimento nacional médio é de 75 toneladas por hectare, com a
possibilidade de chegar a 100 toneladas por hectare. As empresas são verticalmente integradas
e possuem tanto os campos de cana como as refinarias de transformação. Também operam em
grande escala comercial que permite a mecanização e irrigação. Em Moçambique, o modelo de
fornecimento de cana-de-açúcar é assim controlado pelos refinadores e tem a escala necessária
para proporcionar melhores estruturas de custos e rendimentos mais elevados, tornando o
sector competitivo na região.
As empresas açucareiras têm poder de mercado e de fixação de preços internos do açúcar sem
ter que negociar com os produtores mais pequenos que fornecem menos que 20% da cana-deaçúcar a elas. Na África do Sul e no Quénia, onde o modelo empresarial é diferente, os
pequenos produtores fornecem mais de 80% da cana-de-açúcar aos refinadores e têm
organizações de agricultores fortes que os organizam e representam durante as negociações da
fixação dos preços de açúcar. Estes países desenvolveram uma fórmula de partilha dos
benefícios na base de sacarose, que paga os agricultores pelo açúcar produzido e transformado
na base do teor de sacarose, incluindo pagamentos adicionais para os derivados, como energia,
melaço e etanol.
Os três parâmetros importantes para medir a competitividade da indústria de açúcar incluem os
rendimentos da produção de açúcar por tonelada por hectare. Uma tonelagem por hectare mais
9
11
elevada é uma indicação de melhores eficiências agronómicas depois do açúcar ter sido
produzido, e transportado para a fábrica para extracção. Quanto menor a relação toneladas de
cana / toneladas de açúcar (TC/TA), tanto mais eficiente a refinaria é na extracção do teor de
sacarose. Uma relação TC/TA mais alta é geralmente uma indicação de ineficiências na
transformação, que podem ser atribuídas a máquinas obsoletas, avarias frequentes e questões
laborais. A disponibilidade de maior número de horas de sol, irrigação e a variedade de cana,
podem encurtar o ciclo de maturação da cana. Quanto mais curto o ciclo, tanto mais rápido um
retorno dos investimentos na cana. A tabela abaixo mostra que Moçambique tem
potencialmente condições mais favoráveis que os seus concorrentes regionais.
Tabela 2 Análise comparativa da eficiência da indústria
País
Eficiência da transformação em Período médio de
toneladas de cana/toneladas
maturação da
de açúcar (TC/TA)
cana
Moçambique
9
10 meses
Suazilândia
8,4
12 meses
Quénia
10,9
18 meses
Zâmbia
8,1
18 meses
África do Sul
8,35
16 meses
FONTE: USDA, GAIN REPORT 2011.
Eficiência agrícola
em toneladas de
cana por hectare
71,8
105
63,4
106,25
42,46
Assim, na base dos actuais e potenciais rendimentos e do modelo empresarial da indústria, a
indústria moçambicana de açúcar deve ser competitiva e não deve precisar de protecção.
Contudo, como a Tabela 3 abaixo mostra, em 2001 o Governo de Moçambique promulgou um
decreto sobre os preços de referência do açúcar, e um outro em Janeiro de 2008, estabelecendo
o preço de referência de USD 347,18 por tonelada métrica para o açúcar bruto mascavo e de
USD 388,09 por tonelada métrica para o açúcar refinado branco. O último decreto foi
promulgado em Julho de 2015, estabelecendo um preço de USD 806 por tonelada métrica para
o açúcar bruto mascavo e de USD 932 por tonelada métrica para o açúcar refinado branco21. A
necessidade do estabelecimento de preços de referência levanta questões quanto à
competitividade do sector de açúcar em Moçambique. Há também preocupações sobre os
dados usados para calcular o custo de produção do açúcar em Moçambique. Estudos recentes
pela LMC International apresentam Moçambique como sendo um produtor de baixo custo de
açúcar a um custo de menos que USD 400 por tonelada métrica. O custo indicado pela indústria
de açúcar nas negociações sobre o preço de referência é de USD 632 por tonelada métrica22.
Tabela 3 Preços de referência de açúcar em Moçambique
21
Proposta da APAMO ao GdM sobre a fixação de preços para o açúcar
CEPAGRI
22
12
Fonte: CEPAGRI
Os indicadores são muito favoráveis à competitividade da indústria de açúcar de Moçambique e
incluem raios solares durante todo o ano, o que promove um crescimento mais rápido da canade-açúcar em relação a outros países, bons solos férteis, águas fluviais para a irrigação, e baixo
custo de arrendamento de terras, entre outros factores. Como a Tabela 4 abaixo mostra,
Moçambique e Brasil ocupam posições altas em termos de competitividade.
Tabela 4: Classificação da competitividade da indústria açucareira
País
Posição
Egipto
77
Brasil
71
Moçambique
71
Índia
69
Tailândia
64
Austrália
62
Suazilândia
62
África do Sul
61
Quénia
61
Malawi
61
Zâmbia
60
Fonte: Análise do autor, SLEIPA
Dado que tanto o ambiente agrícola como o modelo empresarial da indústria parecem
favoráveis, a explicação mais provável para a falta de competitividade da indústria, e daí a
necessidade do estabelecimento de preços de referência, encontra-se no ambiente de negócios.
2001
USD /
t.m.
2008
USD / t.m.
2015
USD /
t.m.
Preços no
mercado
mundial
aumento do
preço de
referência (%)
Preço de
referência para o
açúcar bruto
mascavo
385
347,18
806
250
109%
Preço de
referência para o
açúcar refinado
branco
450
388,09
932
350
107%
Os constrangimentos principais com impacto na competitividade de Moçambique incluem o alto
custo de transporte e logística, más infra-estruturas rodoviárias e ferroviárias, o alto custo de
energia, baixos níveis de qualificação, e um ambiente de negócios geral desfavorável. As infraestruturas, incluindo estradas, caminhos-de-ferro, portos, aeroportos, e a produção de
electricidade, são críticas para o melhoramento da competitividade agrícola de Moçambique, ao
ligar os produtos agrícolas aos mercados. Apesar da posição geográfica estratégica de
Moçambique, muitas empresas são obrigadas a criar as suas próprias infra-estruturas como
linhas eléctricas, sistemas de irrigação, instalações de armazenamento e estradas. A indústria de
açúcar de Moçambique tem investido num terminal de exportação de açúcar de nível mundial e
instalações de armazenamento com capacidade de manusear 400.000 toneladas métricas23 de
açúcar. O açúcar da Suazilândia, Malawi, Zimbabwe, Zâmbia e África do Sul é neste momento
exportado e importado através destas instalações. Outros países em África com instalações
semelhantes incluem o terminal de açúcar a granel em Durban e o terminal de açúcar a granel
da Maurícia. A Distribuidora Nacional de Açúcar (DNA) está encarregada do mandato de
coordenar a logística da indústria de açúcar, incluindo a importação, a exportação, o
armazenamento e a distribuição. Contudo, apesar disso o custo de transporte ferroviário de
Maputo a Joanesburgo é de USD 0,027 por tonelada por quilómetro, de Maputo para Harare é
de USD 0,056 por tonelada por quilómetro e de Nacala para Lilongwe é de USD 0,064 por
tonelada por quilómetro. O tempo de retorno para desalfandegar mercadorias nos portos de
Maputo e Beira compara desfavoravelmente com outros destinos logísticos mundiais24.
O ambiente de negócios inclui as condições políticas, legais, institucionais, e regulamentares que
regem a indústria de açúcar, incluindo investimentos e infra-estruturas. Alguns dos
constrangimentos principais que foram identificados como comprometendo a competitividade
de Moçambique no açúcar incluem mercados financeiros pouco profundos que dificultam uma
estrutura de financiamento a longo prazo; a incapacidade de estruturar instrumentos de dívida
para o financiamento de projectos de capital intensivo, a falta de concorrência leal, um
ambiente político doméstico instável que compromete a dinâmica do mercado livre, um
processo moroso para adquirir terra, a incapacidade de usar a terra como garantia, melhores
práticas para ter acesso a terras comunitárias, e o processo de compensações e negociações
com a comunidade.
Vários investimentos, no açúcar, bem como nos biocombustíveis, foram frustrados pelos
constrangimentos referidos acima. A experiência de países como o Brasil, Tailândia e Maurícia
no desenvolvimento e promoção da agro-indústria mostra que há uma série de factores que são
críticos para determinar até que ponto o sector privado na agro-indústria irá contribuir para a
redução da pobreza. Estes factores incluem o ambiente macroeconómico, o sistema de posse de
terra, e a vontade e capacidade do Governo de investir uma parte da sua receita proveniente da
indústria de açúcar na prestação de serviços sociais básicos nas áreas rurais25.
Considerações de carácter social podem impulsionar não só decisões para proteger uma
indústria mas também a sua falta de competitividade. A indústria de açúcar em Moçambique
tem criado mais de 30.000 postos de trabalho ao invés de mecanização26. O sector criou 6
escolas e 3 hospitais. Mais de 16.378 alunos têm beneficiado da educação; houve 61.750
beneficiários dos programas de saúde, o sector implementou 7 projectos de água, beneficiando
mais de 4.250 famílias, e tem também investido em estradas, com mais de 83.093 beneficiários
23
Relatório da Distribuidora Nacional de Açucar de Moçambique, 2012
N, Meeuns (2009) NEA transport research training, “Moçambique Trade & Transport Facilitation Audit”
25
Banco Mundial, FAO, 2009, “Agribusiness for Africa’s prosperity”, UNIDO, Maio de 2011
26
CEPAGRI
24
13
de acesso melhorado por estrada. Estes benefícios sociais constituem considerações
importantes para dar apoio ao sector de açúcar.
Abordagens políticas
Os governos usam várias formas de instrumentos políticos, incluindo direitos variáveis,
restrições quantitativas e medidas de apoio a preços de referência, para regular as importações
de açúcar nas suas respectivas economias, a fim de assegurar os interesses das indústrias
açucareiras domésticas e garantir benefícios sociais, postos de trabalho e os meios de
subsistência das comunidades rurais envolvidas na produção de açúcar.
Em Julho de 2015, o Governo de Moçambique decidiu, em consulta com a indústria de açúcar,
aumentar o preço de referência do açúcar em 109% para o açúcar bruto, para USD 806 por
tonelada métrica, e em 107% para o açúcar refinado branco, para USD 932 por tonelada
métrica, com efeitos imediatos27.
Moçambique usa o preço de referência como mecanismo de protecção. O preço de referência é
um instrumento político usado para regular os preços das importações de açúcar para
Moçambique e é activado quando há maiores volumes de açúcar barato importado no mercado
doméstico e vendido a preços mais baixos que os do açúcar produzido localmente. O processo
implica apresentações da indústria de açúcar ao Governo dando provas de prejuízo ou possível
prejuízo ao sector. A apresentação irá recomendar o preço de referência que é eficaz para
proteger o mercado doméstico ao introduzir paridade de preços entre o açúcar importado e o
açúcar produzido localmente.
Figura 4: Preço do açúcar no mercado mundial
Fonte: Czarnikow Consulting 2014
O preço de referência do açúcar é assim um mecanismo de resposta política que o Governo usa
para regular o mercado doméstico de açúcar em Moçambique e para evitar a inundação do
mercado por açúcar importado como preços abaixo dos preços do açúcar produzido localmente.
O preço de referência envolve cálculos técnicos que tomam em conta o custo da produção de
uma tonelada de açúcar em Moçambique. A estrutura de custos internos da indústria de açúcar
e o modelo empresarial para o fornecimento de cana irá influenciar este preço. Contudo, o
27
Ministério da Agricultura, Moçambique, APAMO
14
15
preço à saída da fábrica não é uma medida verdadeira da competitividade da indústria, como se
sabe que as indústrias açucareiras em geral aplicam altas margens comerciais para reter lucros
nos seus balanços28. São recomendados estudos da cadeia de valor da indústria a fim de
determinar os custos e confirmar a distribuição das receitas pelos vários actores na cadeia. Em
Moçambique, este tipo de estudo não foi realizado antes da fixação do preço de referência.
A Tabela 5 abaixo mostra uma análise comparativa e tendências de alguns países produtores de
açúcar seleccionados, incluindo a Zâmbia, Quénia, Tanzânia, Moçambique e África do Sul. A
análise confirma o Quénia como um produtor de custos elevados, contrariamente à Zâmbia e
Moçambique que são conhecidos como produtores de açúcar de baixo custo.29
Tabela 5: Preços de açúcar à saída da fábrica para alguns países seleccionados
Ano
2012
Quénia
África do Sul
Tanzânia
Zâmbia
Moçambique
USD por
tonelada
métrica
USD por
tonelada
métrica
USD por
tonelada
métrica
USD por
tonelada
métrica
USD por
tonelada
métrica
1162,0
683,1
950
910
639
FONTE: KSB, APAMO, CEPAGRI, SASA, SUDECO.
Os preços à saída da fábricas são na base de dados da indústria e cálculos provenientes de várias
entidades da indústria de açúcar. As contradições entre os preços à saída da fábricas e os preços
de produção apontam para disparidades na qualidade dos dados da indústria de açúcar usados
para o desenvolvimento da política económica e industrial. Sugere a necessidade de os governos
investirem em instituições fortes com capacidade de realizar investigações técnicas e gerir
dados industriais para uma tomada eficaz de decisões políticas.
Os seguintes estudos de caso dão exemplos de duas abordagens diferentes em relação à
indústria de açúcar. Quando se comparam os casos da Maurícia e do Quénia é de notar que a
indústria de açúcar de Moçambique tem usado a sua localização estratégica para investir num
terminal e infra-estruturas de exportação de açúcar modernas, e em fortes laços comerciais.
Como a Maurícia, o País também beneficiou do Protocolo do Açúcar da UE, tanto que tem
exportado mais de 1 milhão de toneladas de açúcar bruto para a UE, estimado em USD 450
milhões30.
Estudo do Caso da Maurícia
A Maurícia foi entre os primeiros países a aderir ao Protocolo do Açúcar ACP-UE, em 1975, e
subsequentemente criou instituições fortes para gerir o seu negócio do açúcar. A Maurícia é um
dos países ACP que tiraram o máximo partido do acordo de comércio preferencial e exportou
28
Brian, G John, N, George, O. Stellah, K.Thando “A study of competition in the regional sugar sector
case, Kenya, Tanzania, Zambia presented at Pre-ICN Conference”, Abril de 2014
29
Trade & Industry Policy secretariat na SADC, África do Sul, 2000
açúcar bruto para a UE a preços altamente remuneradores. A Maurícia usufruiu da maior fatia
da quota de açúcar da UE de 523.838 toneladas métricas (2006) 31 dos 1,3 milhões de toneladas
métricas atribuídas aos fornecedores de açúcar da ACP ao abrigo do regime comercial
preferencial e criou um lobby poderoso para defender a sua quota.
O país investiu num terminal de açúcar, criou o Sindicato de Açúcar da Maurícia e construiu
competitividade nos mercados de exportação. O país estabeleceu fortes grupos de pressão em
prol do açúcar nos mercados principais, incluindo o Reino Unido e os Estado Unidos. A Maurícia
foi entre os maiores beneficiários do regime de açúcar da UE, controlando uma quota atribuída
de 491.000 toneladas métricas de açúcar, representando cerca de 36% da quota de açúcar da
ACP-UE. (Contudo, em 2006 a Maurícia de facto forneceu 523.000 toneladas métricas de açúcar
à UE, devido a incumprimentos contratuais por outros estados membros.) Ao longo da vida do
Protocolo do Açúcar, a Maurícia conseguiu acumular benefícios de cerca de 4,0 biliões de
euros32 em transferências líquidas, que passaram pelo Sindicato de Açúcar da Maurícia. A
Maurícia usou a riqueza criada no sector de açúcar para investir com grande sucesso em outros
sectores produtivos, incluindo o turismo, o fabrico de têxteis, serviços financeiros offshore e a
exportação e logística. A Maurícia venceu a sua dependência económica no açúcar, como
resultado do trabalho conjunto dos organismos-chave do Governo e do sector privado para
coordenar uma política industrial, construir a capacidade técnica dos organismos públicos e
privados para tratar da análise política industrial, o comércio internacional e as negociações
regionais, para garantir a realização de estudos e análises da competitividade, a recolha de
informação sobre a indústria e o mercado, a introdução de tecnologias para a redução dos
custos, e o desenvolvimento do capital humano e competência em matéria de gestão.
O país seguiu eficazmente uma abordagem horizontal na sua estratégia de desenvolvimento
industrial. O caso da indústria de açúcar da Maurícia mostra a possibilidade de alcançar um
amplo crescimento económico através duma política industrial equilibrada, usando abordagens
horizontais a fim de diversificar para além duma economia baseada no açúcar.
Tabela 6: Resultados da estratégia de diversificação da indústria de açúcar da Maurícia







31
O açúcar foi claramente o vencedor para a Maurícia e a protecção foi gradualmente
eliminada.
Seguiu uma via de desenvolvimento forte, orientada para o crescimento, passou duma
abordagem vertical para uma abordagem horizontal para o desenvolvimento estratégico
das suas políticas industriais e criou novos centros de crescimento económico.
Trabalhou no sentido de desenvolver fortes instituições do sector público e privado, e
estruturas de gestão
Alavancou a indústria de açúcar para diversificar a economia
Um regime comercial liberal (centrado na competitividade)
Criou um ambiente regulador favorável e previsível para atrair IDE
Alianças comerciais muito fortes: aproveitou dos regimes de comércio preferencial para
o açúcar (UE)
International Sugar Organization ( 2014) “ The EU Sugar Markets post 2017”, p. 12
32
SADRIN Trade &policy in Mauritius Impact on livelihoods of farmers and workers
16

Grande investimento na governação (Índice Mo Ibrahim: em 2014 a Maurícia foi
classificada como 1º .)
 PNB por capita: USD 500 (1970) – USD 6.000 (2010)
 Esperança de vida: 62 anos (1970) – 73 anos (2008)
 Níveis de pobreza: 11% (1992) – 2% (2010)
 Economia altamente diversificada: Têxteis, turismo, serviços financeiros, logística e
telecomunicações
Fonte: Autor
Estudo do Caso do Quénia
O Quénia aderiu ao Protocolo do Açúcar ACP-UE um ano antes de Moçambique e foi-lhe
atribuída uma quota de 10.000 toneladas métricas. O Quénia conseguiu fornecer alguns
carregamentos, mas depois não cumpriu os acordos comerciais e não investiu em instituições e
infra-estruturas fortes para se manter competitivo no mercado da UE. Em vez disso, o mercado
de açúcar do Quénia tornou-se menos competitivo e insustentável como resultado de altos
direitos de importação e forte protecção, levando a um disfuncionamento do mercado.
Tanto o Quénia como Moçambique tinham acesso a portos estratégicos para embarcar o açúcar,
mas o Quénia não investiu em terminais para exportar o açúcar a granel, e também não criou
um ambiente industrial competitivo, e não recolheu informação sobre o mercado para apoiar o
programa de exportação de açúcar. Enquanto isso, a indústria de açúcar do Quénia, com mais
de 250.000 pequenos agricultores sustentando uma população de cerca de 5.000.000 pessoas,33
que dependeram do sector para a sua subsistência, foi sofrendo de problemas estruturais,
devido aos altos custos de produção, refinarias obsoletas e rendimentos em declínio.
O Quénia não foi capaz de competir com os produtores de açúcar de baixo custo na COMESA e
na SADC, e tornou-se um destino para o açúcar barato do mercado mundial. O Quénia procurou
protecção da COMESA e foram-lhe concedidos 4 anos de protecção ao abrigo das medidas de
salvaguarda da COMESA, com restrições quantitativas para controlar o volume de açúcar
entrando no mercado queniano. A salvaguarda foi prorrogada por mais 8 anos depois de
pedidos subsequentes do Quénia, até a COMESA finalmente recusar mais prorrogações, porque
o país não tinha feito mudanças estruturais para melhorar a sua competitividade industrial,
incluindo a privatização das refinarias propriedade do Estado, a adopção de sistemas de
pagamento na base de sacarose, e a diversificação económica como descrito na
condicionalidade de prorrogação da COMESA. As medidas de protecção da COMESA tinham-se
tornado efectivamente instrumentos políticos para gerir os interesses socioeconómicos da
indústria de açúcar do Quénia. O efeito líquido desta política levou a um aumento rápido dos
custos, complacência industrial, corrupção, cartéis do açúcar, altos preços de açúcar ao
consumidor, e um ambiente de negócios não competitivo. Eventualmente, isto levou ao colapso
dos maiores refinadores do sector privado, e ao resgate do sector pelo Governo. Veja a Tabela 7
abaixo.
Tabela 7: Tarifas e barreiras não tarifárias usadas para proteger a indústria de açúcar no
Quénia
33
Medida /Barreira
Taxas
Declaração de importação
2% C.I.F
Kenya Sugar Board
17
IVA
16%
Imposto para a promoção do açúcar
4%
Direitos alfandegários e do despacho
USD 15
Taxa de entrega, por contentor
USD 64,45
Taxa de manuseio no terminal
USD 90
Taxa para o uso do cais, por contentor
USD 60
Taxa das agências alfandegárias
USD 80
Custos de transporte
USD 160
Restrições quantitativas das
importações do açúcar – Medidas de
salvaguarda da COMESA
Mais de 5 decretos e 12 anos de
protecção
Fonte: Kenya Sugar Board
Tabela 8: Resultados das medidas de longo prazo para a protecção da indústria de açúcar do
Quénia










Declínio na produtividade no sector de açúcar do Quénia: défice de 250.000 toneladas
métricas
Aumento do preço de açúcar ao consumidor em 300%
Despedimento de 300 trabalhadores de gestão
Resgate pelo Governo de USD 98 milhões, anulação da dívida com o Governo USD 330
milhões para empresas açucareiras insolventes.
Perda de lucros USD 47 milhões - Mumias Sugar Company
Perda de meios de subsistência para *250.000 pessoas dependentes
Perda de receitas e benefícios sociais para* 50,000 pequenos produtores de açúcar
Perda de negócios para retalhistas
Preocupações sobre a insegurança alimentar e aumento de pobreza
Perda de benefícios sociais e altos custos políticos
Como os dois casos mostram, a protecção é movida não só por factores de mercado mas
também pelo poder de negociação dos investidores. A indústria de açúcar é um processo muito
intensivo de capital, precisando de enormes afluxos de capital. Projectos novos levam entre 5 a
7 anos para entrar em funcionamento. Assim, os investidores precisarão de incentivos e
garantias dos governos para proteger os seus investimentos. As garantias podem ter a forma de
mecanismos de apoio aos preços, a protecção do mercado, e isenções fiscais temporárias.
Contudo, proteger uma indústria de açúcar é um assunto dispendioso, para o Governo, as
comunidades empresariais, os consumidores, a sociedade, e a economia em geral. Deve haver
empenho no estabelecimento dum equilíbrio entre a competitividade e a protecção, a fim de
maximizar os benefícios sociais, económicos, políticos e ambientais do sector. Os estudos de
18
caso do Quénia e da Maurícia oferecem a Moçambique diferentes vias de política industrial
seguidas pelas duas economias açucareiras, onde o Quénia, devido às suas pesadas medidas
proteccionistas, terminou num desastre, e a Maurícia alcançou um crescimento económico
tremendo e uma grande melhoria nos indicadores de desenvolvimento humano ao seguir uma
política industrial equilibrada mais sustentável. Ao Quénia faltou estratégia e visão, e o país
falhou em estabelecer instituições fortes e uma política industrial robusta. Como resultado, a
indústria de açúcar entrou em colapso, criando um dilema político com altos custos daí
derivados. As perdas estimadas actualmente documentadas são as seguintes: uma perda de
lucros de USD 47 milhões; um montante de USD 330 milhões de anulação da dívida pelo
Governo do Quénia (GOK) para apoiar as 6 empresas insolventes (5 propriedade do Governo e 1
do sector privado); USD 94 milhões de resgate para a Mumias Sugar Company. As perdas
associadas com os benefícios sociais, os meios de subsistência, a perda de receitas, os
despedimentos de pessoal, e os laços comerciais, anda estão por ser determinadas. O diagrama
abaixo mostra o impacto da protecção nos diferentes intervenientes e como estes acabam por
pagar por uma economia do açúcar falhada.
Governo
Anulação das dívidas para refinarias
insolventes
Resgate da idústria usando fundos dos
contribuintes
Perda de receitas, imposto sobre as
sociedades, IVA
Consumidores
Subsidiam as ineficiências da indústria ao pagar altos preços pelo açúcar
Empresas
Quebra na cadeia de fornecimento Desincentivo para investimentos e
e nos laços comerciais
eficiêncies
Perda de Lucros
Sociedade
Perturbação dos benefícios sociais, educação,
saúde, habitação
Perda de meios de subsistência, aumento dos níveis
de pobreza, implicações políticas
Economia
Perda de IDE
Figura 5: Custos das medidas de protecção de longo prazo
Crescimento prejudicado
19
Dito isto, existem fortes sinergias entre a agro-indústria, o desempenho da agricultura e a
redução da pobreza em África34. Concentrar-se na adição de valor nas agro-indústrias, como o
açúcar, é por isso fundamental para as estratégias existentes em prol da diversificação
económica, a transformação estrutural e a modernização tecnológica das economias africanas35.
A política comercial é objecto dum debate acalorado, tanto no contexto da protecção contra as
importações de fora da Africa como nos regulamentos relacionados com o comércio intraregional. Os governos usam vários instrumentos políticos, incluindo tarifas externas comuns a
nível regional e instrumentos de direitos variáveis a nível nacional, para gerir as políticas
comerciais e industriais.
A integração regional oferece um instrumento potencialmente importante para alcançar
economias completas de escala, tanto na produção de produtos agro-industriais, como açúcar e
etanol para mercados maiores (SADC, COMESA, EAC), como na provisão de serviços e infraestruturas importantes, como caminhos-de-ferro, estradas, o transporte aéreo de carga e de
passageiros, electricidade, gás, água, e TIC. A integração regional pode facilitar a harmonização
nas áreas críticas, como políticas, o comércio, serviços financeiros, investigação e
desenvolvimento, bem como a padronização dos produtos. Moçambique encontra-se numa
posição muito forte para prosseguir políticas comerciais e industriais regionais que apoiam a
utilização comum das suas infra-estruturas estratégicas, incluindo os caminhos-de-ferro, portos,
manuseamento e instalações de armazenamento (terminal de açúcar).
Contudo, chegar a uma análise custo-benefício defensável do sector de açúcar, permitindo-nos
equilibrar o custo de protecção com os benefícios potencialmente proporcionados, é um
exercício complexo, devido à dificuldade de encontrar dados credíveis para análise. Devido aos
papéis multifuncionais que desempenha na economia, o sector de açúcar é considerado
altamente estratégico para o desenvolvimento económico, social e rural. São necessários
estudos adicionais para valorizar e monetizar os custos e benefícios relacionados com o sector
de açúcar em Moçambique, para permitir a formulação de políticas eficazes.
O que se segue para a indústria de açúcar de Moçambique
O estudo confirma que o sector de açúcar tem as vantagens competitivas bem como vantagens
comparativas de ser um produtor de açúcar global de baixo custo. Contudo, há áreas críticas
que deve abordar, incluindo a melhoria do ambiente empresarial, o alto custo de transporte e
logística, investimentos numa política industrial enérgica virada para o desenvolvimento,
actualização e modernização tecnológica de fábricas de açúcar seleccionadas em prol de
eficiências mais elevadas. Há também uma necessidade de formação em conjuntos de
habilidades técnicas, o acesso a informação industrial, a melhoria da qualidade dos dados e a
recolha de dados para a tomada de decisões políticas. Há necessidade de diversificação para
novos sectores em crescimento, incluindo a refinação de etanol a partir de açúcar, e a coprodução de electricidade pelas refinarias.
Há uma necessidade de reforçar a capacidade interna das instituições governamentais para
tratar dos aspectos técnicos da indústria de açúcar e afins, incluindo o reforço dos mecanismos
de coordenação na indústria, negociações comerciais regionais e internacionais, estudos
técnicos, avaliações e serviços de consultoria na área do açúcar, estabelecendo fortes laços
comerciais a nível regional e internacional para tirar partida das oportunidades comerciais. O
País deve reforçar a capacidade de coordenação, representação e negociação dos pequenos
34
35
Banco Mundial, 2007
UNIDO “Agribusiness for Africa’s Prosperity” p. 47
20
produtores de açúcar. Organismos importantes que poderão beneficiar do reforço da
capacidade incluem a CTA, o CEPAGRI, e outros serviços governamentais que lidam com o
açúcar.
Embora a revitalização da indústria de açúcar em Moçambique é considerada uma história de
sucesso, devido aos seus benefícios significativos em termos económicos, sociais, ambientais e
para o desenvolvimento, há uma necessidade de aprofundar a compreensão da dinâmica da
indústria, os actores na cadeia de valor, a estrutura de cálculo dos custos internos, a avaliação e
monetização dos benefícios sociais e de desenvolvimento associados com o sector, em prol da
facilitação do processo de gestão estratégica e tomada de decisões políticas.
A DNA é uma instituição extremamente estratégica para o sector e deve alinhar o seu mandato
e operações, não só com as realidades actuais da indústria, mas também para o futuro. As
transferências líquidas de açúcar do comércio com a UE e outros mercados que passam pela
DNA devem ser investidas em actividades de adição de valor, novos centros de crescimento,
incluindo investimentos na capacidade de refinação de açúcar, o armazenamento de etanol e
sistemas de transporte. Moçambique deve buscar as sinergias, colaborações e oportunidades
através de blocos comerciais regionais, incluindo a SADC, a SACU, a COMESA, e a EAC, em prol
do desenvolvimento conjunto de infra-estruturas comuns para o açúcar e biocombustível,
refinação, armazenamento, transporte e mercados. Deve também ser realizado um estudo para
compreender os mercados especializados na África para o açúcar, etanol e derivados.
O mercado de açúcar da EAC é constituído pelo Quénia, Uganda, Tanzânia, Ruanda e Burundi, e
a sua produção de açúcar é estimada em 1.088.530 toneladas métricas, contra um consumo de
1.546.598 toneladas métricas, resultando num défice de 590.300 toneladas métricas. De 20052014, a média das importações de açúcar para os países da EAC foi de 386.929 toneladas
métricas e a média das exportações para o mesmo período foi de 169.728 toneladas métricas.36
Moçambique tem a oportunidade de abastecer este mercado.
Os países membros da SADC incluem Angola, Botswana, Lesoto, Moçambique, Malawi,
Suazilândia e África do Sul. No âmbito das reformas da UE no sector do açúcar, prevê-se que o
Protocolo do Açúcar ACP-UE transite para Acordos de Parceria Económica (APEs). Os países que
actualmente têm assinado os APEs incluem Moçambique, Botswana, Lesoto e Malawi. A África
do Sul é o principal produtor e fornecedor de açúcar na SADC. Aproximadamente 60% da
produção de 2,2 milhões de toneladas métricas de açúcar da África do Sul é comercializado na
SACU37 (África do Sul, Suazilândia, Lesotho, e Namíbia). Moçambique não é membro da SACU e
o seu açúcar excedentário teria que aceder a este mercado com direitos. Entre 2008 e 2010
mais de 171.883 toneladas métricas de açúcar foram exportadas da África do Sul para
Moçambique. Considerando a pequena dimensão do mercado doméstico de açúcar de
Moçambique (cerca de 200.000 toneladas métricas de açúcar por ano) é provável que este
açúcar poderá criar potenciais distorções do mercado.
Há oportunidades nos mercados regionais de etanol, que Moçambique pode explorar para além
do açúcar. A África está a emergir como a próxima fronteira para o comércio preferencial nos
açúcares especiais, depois das reformas da UE no sector do açúcar. Os mercados de açúcares
36
Num artigo na East Africa Standard, de 26 de Agosto de 2015, um relatório baseado num estudo pela
Comunidade da África Oriental (EAC) intitulado: “Comprehensive study of sugar industry EAC technical
Assistance FTA negotiations”
37
Ministério da Agricultura, Florestas e Pescas da África do Sul, “Profile of South Africa Sugar market
Value chain”, p. 3 , 2011.
21
especiais da África constituem as melhores vias para o açúcar e seus derivados de Moçambique,
depois das reformas da UE no sector do açúcar. Quando os regulamentos da SACU sobre a
adição de etanol estiverem em vigor, estes irão criar uma oportunidade de mercado enorme
para Moçambique, que pode ser aberta pela prossecução de sinergias, colaborações e
oportunidades através de blocos comerciais regionais.
Moçambique tem a possibilidade de ser competitivo mas há vários factores que ainda devem
ser abordados. Recomenda-se que o Governo deve trabalhar no sentido de reduzir os custos de
transporte e logística, melhorar a informação industrial e a padronização da qualidade, dos
processos e da tecnologia e modernizar o equipamento. Há uma necessidade de tratar da
estrutura de custos na indústria de açúcar e melhorar urgentemente o ambiente de negócios
em Moçambique.
Deve haver um plano claro de eliminação gradual para fazer transitar a indústria de açúcar para
uma situação sustentável e competitiva. A actual política vertical (“o açúcar como vencedor”)
deve deslocar-se para uma política horizontal. Moçambique deve seguir a rota da Maurícia e
evitar a rota do Quénia. O Governo considera a actual política de preços (preço de referência)
uma medida necessária, contudo temporária. Há aqui necessidade duma análise aprofundada
das estruturas de custos da indústria, a fim de garantir a viabilidade do sector a longo prazo. É
importante elaborar estratégias e vias claras para opções de expansão, diversificação e
comercialização do açúcar excedentário, projectado em cerca de 700.000 a 900.000 toneladas
métricas, decorrente dos novos investimentos de base no sector.
Os mecanismos de coordenação da política industrial devem ser melhorados. Os seguintes
organismos terão que trabalhar juntos para uma coordenação eficaz da política industrial: DNA,
CEPAGRI, CTA, CPI, APAMO, Ministério das Finanças e Economia (Alfândegas), Ministério da
Agricultura, Instituto Nacional de Estatística, Ministério de Comércio e Indústria, Ministério dos
Transportes e Comunicações, Ministério de Energia, com apoio dos principais parceiros no
domínio do desenvolvimento. Há uma necessidade de reforçar a capacidade técnica destes
organismos para tratar da análise da política industrial, o comércio internacional e negociações
regionais, estudos e análises da concorrência, informação industrial e do mercado, entre outras
competências. O Governo deve reforçar a capacidade do serviço público com as competências
adequadas, melhorar os instrumentos para a análise política e gestão estratégica, e melhorar a
coordenação a nível nacional e regional.
Moçambique possui instalações logísticas para o açúcar de classe mundial e deve alavancar a
sua localização geográfica estratégica para se tornar um centro nevrálgico da logística do açúcar
para a região. A fim de alcançar este objectivo, devem ser abordadas as seguintes áreas críticas:
investimento em instalações modernas para o manuseamento de carga, guindastes, entrepostos
aduaneiros; investimentos nos terminais para complementar o sector de açúcar e diversificação
através duma estratégia horizontal; replicação das instalações de classe mundial encontradas
em Maputo nos outros portos do País (Beira, Nacala); investimento no terminal de exportação
de etanol e infra-estruturas para exportações regionais para a UE, a Ásia e os mercados
regionais da África para explorar as novas oportunidades nos biocombustíveis.
Moçambique deve tentar obter um equilíbrio cuidadoso entre competitividade, a sua política
industrial, e a protecção do seu sector de açúcar. É importante definir políticas sólidas de adição
de valor e igualmente para o ramo industria, baseadas em modelos económicos horizontais,
melhorar o ambiente empresarial, investir em novas infra-estruturas e logística, e melhorar os
mecanismos de coordenação entre as indústrias, a fim de consolidar as conquistas da indústria e
22
criar uma nova trajectória de crescimento, usando o açúcar como força motriz da economia
moçambicana.
23
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baratas”, 24 de Julho de 2015
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25
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26
27
Tabela 9: Lista das pessoas entrevistadas
1
Nome
Ernesto Max Tonela
2
Mateus Matusse
3
Dr. Raimundo Matule
4
Hélio Neves
5
Luís Eduardo Sitoe
6
Jaime Comiche
7
Hipólito Hamela
8
Suzana Joaquim
Mafuiane
Organização
Ministério de Indústria e
Comércio
Comércio
Ministério da Agricultura e
Segurança Alimentar (MASA)
MASA, Centro de Promoção da
Agricultura CEPAGRI)
Confederação das Associações
Económicas (CTA)
UNIDO
Título
Ministro
Director Nacional de
Indústria
Director de Planificação e
Cooperação
Chefe do Departamento
de Análise e Informação
Director Executivo
Consultor Independente /Global
Thinking
Comércio
Chefe das Operações da
UNIDO em Moçambique
Economista
Director Nacional Adjunto
para o Comércio
Tabela 10 : Matriz da Competitividade da Indústria Açucareira
MATRIZ DE COMPETITIVIDADE PARA ECONOMIAS DE AÇÚCAR GLOBAIS E REGIONAIS SELECCIONADAS
EXPORTADORES MUNDIAIS
Parâmetros Competitivos
Mozambique
Brazil
Tailândia
PRODUTORES PRINCIPAIS DA ÁFRICAPRODUTORES PRINCIPAIS DA ÁFRICA DO
Australia
Índia
Quénia EgiptoSudão
Áf. do Sul
Malawi
Zimbabwe Suazilândia
Disponibilidade de terra não florestada utilizável
5
2
3
5
2
2
1
4
2
3
3
Calor e raios solares durante todo o ano
5
5
5
5
5
3
5
5
4
5
4
Acesso a informção de pesquisas sobre o açúcar
3
5
5
5
5
3
5
4
5
5
4
Acesso a informação sobre techologia e a índústria
2
5
5
5
5
3
5
4
5
3
3
Bastante chuva e fontes de irrigação
5
5
4
5
5
3
5
4
3
5
4
Baixos custos de arrendamento de terras
3
3
3
1
4
3
3
4
2
3
3
Baixos custos laborais
3
3
3
1
4
3
3
2
2
3
3
Distância entre a principal área de açúcar e o porto
2
3
3
5
3
3
5
2
4
1
1
Terminal de açúcar para exportações
5
5
5
5
5
2
5
3
3
1
1
Mercado local para o défice de ácúcar
4
1
1
1
3
5
5
1
1
1
1
Défice comercial na área regional
2
1
5
1
5
5
3
1
1
1
1
Acesso à EU isento de direitos
4
1
1
1
1
1
1
1
1
3
4
Acesso à US TRQ isento de direitos
4
4
1
1
1
1
1
1
1
3
4
Mercados de açúcar e etanol da SACU
4
5
1
1
1
4
5
4
5
4
4
Mercados de açúcar e etanol da COMESA
4
5
1
1
1
4
5
4
4
4
4
Mercado de açúcar e etanol da EAC
4
4
1
1
1
4
5
4
4
3
4
Crescimento económico
5
4
5
3
5
5
5
5
3
3
3
Low Crime & Insecurity
4
2
4
5
5
1
4
1
1
4
3
Estabilidade política
5
5
3
5
5
2
3
2
5
3
3
2
3
5
5
3
4
3
3
5
3
Clima do ambiente empresarial
Chave da avaliação
Pontuação total
5- Muito positivo 4- Positivo
71
71
3- Neutro
64
62
69
61
2 - Negativo
77
59
61
3
3
5
5
3
3
3
3
1
1
1
1
4
3
4
4
4
4
3
3
3
1- Muito negativo
61
60
62

açúcar em moçambique: equilibrar competitividade com

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