PIS/PASEP - Secretaria do Tesouro Nacional

PIS/PASEP na Despesa com Pessoal
O objetivo das discussões deste subgrupo é a definição sobre as contribuições ao
PIS/PASEP serem ou não computadas na apuração do montante da despesa com
pessoal, para fins de apuração do limite estabelecido na LRF. Como não houve
divergência no posicionamento dos participantes do subgrupo, a proposta
apresentada para ratificação pelo GTREL é a de que as despesas com PIS/PASEP não
sejam consideradas no cômputo da despesa com pessoal, com exceção das despesas
incidentes sobre a folha de salário das Fundações Públicas, que devem ser incluídas no
cômputo.
De acordo com as discussões realizadas nas últimas reuniões do GTREL, foi elaborada a
seguinte síntese:
Argumentos para se incluir o PIS/PASEP na Despesa com Pessoal

O cadastramento do empregado no PIS/PASEP, porque decorrente do contrato de
trabalho, é uma obrigação patronal de natureza trabalhista; (TRT)

Apesar de incidir sobre a receita e, não, sobre a folha de pagamento, trata-se de
encargo social de natureza trabalhista, pois beneficia o servidor público que ganha
menos de dois salários mínimos. Nesse caso, a finalidade do recurso determina a
sua natureza de encargo social de natureza trabalhista.
Argumentos para não se incluir o PIS/PASEP na Despesa com Pessoal

A Constituição Federal de 1988 desvinculou as contribuições do PIS/PASEP das
contas individuais de seus beneficiários, destinando o montante de sua
arrecadação ao financiamento do seguro-desemprego e à concessão de abono
anual aos empregados que percebem até dois salários mínimos por mês;

A contribuição ao PIS/PASEP é apurada com base no valor mensal das receitas
correntes arrecadadas e das transferências correntes e de capital recebidas pelas
pessoas jurídicas de direito público interno (Lei Federal nº 9.715/98, Art. 2º, III);

Embora possua a natureza de encargo social em razão da destinação do programa,
a contribuição para o PIS/PASEP não apresenta a natureza específica de encargo
trabalhista sobre a folha de pessoal ou encargo sobre as despesas com pessoal do
serviço público. Dessa forma não é possível vincular diretamente essa contribuição
ao salário do servidor, como ocorre com as contribuições de natureza
previdenciária. Ressalva-se que para as Fundações Públicas a base de cálculo do
PIS/PASEP continua sendo a folha de salários;

Como o PASEP incide sobre a receita, haveria impacto somente na despesa com
pessoal do Poder Executivo, não havendo nenhuma forma de distribuir a despesa
com os demais poderes ou órgãos.

Os encargos sociais incidentes sobre o salário dos servidores vinculados à saúde e
à educação são considerados despesas com saúde e educação respectivamente
para fins de limite. No caso da contribuição ao PIS/PASEP, mesmo sendo encargo
social, não há como identificar qual valor se refere aos servidores da saúde e da
educação;

Um dos objetivos da LRF é o controle da despesa com pessoal e para tal, define os
limites da despesa total com pessoal e as ações para que essa despesa se
mantenha dentro dos limites. Como a contribuição não se vincula à folha de
salários, a redução dessa despesa não depende da ação do administrador, visto
que a única forma de redução seria a diminuição de receitas;

Caso as contribuições ao PIS/PASEP sejam consideradas despesa com pessoal,
poderia se chegar ao extremo de o ente não possuir despesa com servidor e ainda
assim apresentar despesa com pessoal decorrente da contribuição ao PIS/PASEP.
Na reunião realizada em outubro de 2012, foram solicitadas pesquisas para verificação
dos impactos de se considerar a contribuição do PIS/PASEP na despesa com pessoal
dos diversos entes. Encaminhamos em anexo as pesquisas realizadas pelo Julio Cesar
dos Santos Martins do TCE- RJ, com os municípios do Estado do Rio de Janeiro, e pelo
Ricardo Rocha de Azevedo, da ABM, com os municípios do Estado de São Paulo. A
seguir é apresentado também o impacto na despesa com pessoal da União.
A União não considera a contribuição ao PIS/PASEP como despesa com pessoal. Na
classificação orçamentária da União, o elemento de despesa 47 é classificado como
outras despesas correntes: 3.3.90.47.12 - CONTRIBUICAO P/ O PIS/PASEP. Na despesa
com pessoal são computadas somente as despesas com contribuição ao PIS/PASEP
sobre a folha de salários: 3.1.90.13.18 – CONTRIBUICAO PARA O PIS/PASEP S/FOLHA
PAGTO (Fundações Públicas).
Portaria Conjunta 163/2001
47 - Obrigações Tributárias e Contributivas
Despesas orçamentárias decorrentes do pagamento de tributos e
contribuições sociais e econômicas (Imposto de Renda, ICMS, IPVA, IPTU,
Taxa de Limpeza Pública, COFINS, PIS/PASEP, etc.), exceto as incidentes
sobre a folha de salários, classificadas como obrigações patronais, bem
como os encargos resultantes do pagamento com atraso das obrigações
de que trata este elemento de despesa.
Caso as contribuições ao PIS/PASEP sejam consideradas despesa com pessoal para
efeito da LRF, o impacto na União seria o seguinte:
RCL 2012
DP Total (Liq + RP)
PIS-PASEP (Total)
(PIS-PASEP)/RCL
(PIS-PASEP)/DP
DP/RCL
(DP+PIS/PASEP)/RCL
616.933.348.520,00
204.501.586.770,00
48.912.820,88
0,0079%
0,0239%
33,1481%
33,1560%
A seguir são apresentadas contribuições enviadas pelos representantes do subgrupo,
todas no sentido de que as despesas com PIS/PASEP não sejam consideradas no
cômputo da despesa com pessoal.

A “base de cálculo” do tributo é elemento indispensável para a composição do
critério quantitativo da regra-matriz de incidência. De acordo com Aires Barreto
é no aspecto material da hipótese de incidência que, por seus atributos,
encontramos a suscetibilidade de apreciação e dimensionamento, com vistas à
estipulação do objeto da prestação. Aos atributos dimensíveis do aspecto
material da hipótese de incidência designa-se base de cálculo.¹
Na lição do ilustre tributarista Hugo de Brito Machado, “é grande a
importância da base de cálculo, porque ela nos permite identificar o tributo de
que se cuida. Se a lei cria um imposto sobre a renda, mas indica como sua base
de cálculo a receita ou o patrimônio, está na verdade, criando imposto sobre a
receita ou o patrimônio, e não sobre a renda.(...) A base de cálculo é, portanto,
elemento essencial na identificação do tributo, sobre o qual se aplica a alíquota
para ter-se como resultado o valor do tributo correspondente.²
Nos ensinamentos do nobre tributarista, no primeiro caso, em que a
preocupação constitucional elege como materialidade tributária a ocorrência de
certo fato, serve a base de cálculo do tributo respectivo para mensurar em que
proporção esse fato será relevante para a tributação, e o “quanto” desse fato
será referência para o cálculo do quanto devido.
Com efeito, afirma o ministro em seu bem elaborado acórdão, “é necessário
analisar a base de cálculo da exação, que tem por uma de suas funções
confirmar, afirmar ou infirmar o critério material da regra-matriz de
incidência.” A ementa do julgado, para fins ilustrativos, é reproduzida abaixo:
1. O exame da possibilidade de o serviço público ser destacado em unidades
autônomas e individualizáveis de fruição não se esgota com o estudo da
hipótese de incidência aparente do tributo. É necessário analisar a base de
cálculo da exação, que tem por uma de suas funções confirmar, afirmar ou
infirmar o critério material da regra-matriz de incidência. As razões de agravo
regimental, contudo, não indicam com precisão como a mensuração do tributo
acaba por desviar-se da prestação individualizada dos serviços de coleta e
remoção de lixo.
(STF, Recurso Extraordinário 571.241, Ministro Relator Joaquim Barbosa,
Segunda Turma, Data do Julgamento: 20/04/2010, Data da Publicação:
02/06/2010 – grifo nosso).

Conforme disposto no art. 2º da Lei nº 9.715/98, a Base de Cálculo do PASEP
será o valor mensal das receitas correntes arrecadadas e das transferências
correntes e de capital recebidas, excluídos os valores de transferências
decorrentes de convênio, contrato de repasse ou instrumento congênere com
objeto definido (inciso III e §7º do art. 2º), e deduzidas as transferências
destinadas a outras entidades públicas (art. 7º).
Ou seja, a Base de Cálculo do PASEP, que, conforme acórdão o STF, tem por
uma de suas funções confirmar, afirmar ou informar o critério material da
regra-matriz de incidência, NÃO POSSUI qualquer relação com das despesas de
folha de pagamento das pessoas jurídicas de direito público interno, salvo as
Fundações Públicas que recolherão sobre a folha de pagamento mensal, para
fins de atribuir à contribuição ao PASEP o status de “Encargo Social/Patronal” e
incluir na classificação da estrutura Orçamentária e Patrimonial (contábil) dos
entes da Federação, com consequentes penalizações relacionado aos limites de
gastos de pessoal previstos na LRF (LC. 101/2000).

Por não constituir encargo sobre folha de pagamento, o PASEP não pode ser
considerado “encargo social”, e também não possui destinação a entidades de
previdência, para fins de inserir o seu cômputo no art. 18 da LRF:
Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa
total com pessoal: o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos,
os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou
empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies
remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis,
subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive
adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer
natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às
entidades de previdência.
Assim, não haveria amparo legal para sua inclusão como despesas de pessoal,
para fins de incluir o seu valor nos limites de gastos de pessoal da LRF.
¹ BARRETO, Aires. Base de cálculo, alíquota e princípios constitucionais. 2ª Ed.
São Paulo: Max Limonad, 1998. P. 50 (grifos não constantes no original).
² MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário, Malheiros editores, 27ª
edição, página 154.

Conforme o disposto no art. 239 da CF/88:
Art. 239. A arrecadação decorrente das contribuições para o Programa de
Integração Social, criado pela Lei Complementar nº 7, de 7 de setembro de
1970, e para o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público,
criado pela Lei Complementar nº 8, de 3 de dezembro de 1970, passa, a partir
da promulgação desta Constituição, a financiar, nos termos que a lei dispuser,
o programa do seguro-desemprego e o abono de que trata o § 3º deste artigo.
(Regulamento)
§ 1º - Dos recursos mencionados no "caput" deste artigo, pelo menos
quarenta por cento serão destinados a financiar programas de desenvolvimento
econômico, através do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social,
com critérios de remuneração que lhes preservem o valor.
§ 2º - Os patrimônios acumulados do Programa de Integração Social
e do Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público são
preservados, mantendo-se os critérios de saque nas situações previstas
nas leis específicas, com exceção da retirada por motivo de casamento,
ficando vedada a distribuição da arrecadação de que trata o "caput" deste
artigo, para depósito nas contas individuais dos participantes.
§ 3º - Aos empregados que percebam de empregadores que
contribuem para o Programa de Integração Social ou para o Programa de
Formação do Patrimônio do Servidor Público, até dois salários mínimos de
remuneração mensal, é assegurado o pagamento de um salário mínimo
anual, computado neste valor o rendimento das contas individuais, no
caso daqueles que já participavam dos referidos programas, até a data da
promulgação desta Constituição.
§ 4º - O financiamento do seguro-desemprego receberá uma
contribuição adicional da empresa cujo índice de rotatividade da força de
trabalho superar o índice médio da rotatividade do setor, na forma
estabelecida por lei.
Apesar de financiar o seguro-desemprego e o abono anual, o PASEP destina
40% dos recursos para o financiamento de programas de desenvolvimento
econômico, por meio do BNDES. Ou seja, a contribuição não possui 100% de
destinação para fins sociais, conforme argumentado para sua inclusão no
cômputo das despesas de pessoal.
O cadastramento de empregado no PIS/PASEP permite a identificação para fins
de recebimento dos benefícios, e não a atribuição da contribuição como
encargo Patronal, pois, mesmo sem existir funcionários as empresas “recolhem”
o PIS sobre o seu faturamento (Base de cálculo) e não sobre a folha de salários,
com exceção das Fundações.
As empresas do setor privado também recolhem o PIS sobre o seu faturamento,
e o tratamento atribuído é o de “dedução da receita bruta” e não despesas
administrativas/custos de pessoal.
Atribuir à contribuição ao PIS/PASEP a natureza de “encargos trabalhistas”,
mesmo que sua “Base de cálculo” não possua relação com o valor da Folha de
Pagamento ou rotatividade de servidores, e a destinação não seja exclusiva
para fins sociais (seguro-desemprego e abono salarial), mas o financiamento
por meio do BANDES, seria atribuir às empresas do setor privado que adotem o
mesmo entendimento, e, como consequência as despesas seriam consideradas
como “Custos” de pessoal e não tributos indiretos sobre o faturamento.
Ou seja, o valor da folha de pagamento não onera/influencia
proporcionalmente na base de cálculo para o PIS/PASEP, para que a mesma
possua tratamento equivalente, tanto no setor público como no setor privado.
Quanto à solicitação sobre a padronização da base de cálculo do PASEP, em razão de
serem encontrados nos municípios diversos entendimentos sobre a base de cálculo
correta a ser utilizada na aplicação do percentual de recolhimento do PASEP, foi
apresentada como sugestão a formalização de consulta à Secretaria da Receita Federal
do Brasil por meio de uma Nota Técnica construída pelo subgrupo. A consulta poderia
ser apresentada pela STN em nome do GTREL e poderia incluir os pontos a seguir,
apresentados no subgrupo, além de outros que sejam apresentados.
a) Qual tratamento a ser dado às descentralizações orçamentárias realizadas por
meio de cotas nos termos da Portaria STN n. 339/2001?
b) O que está contemplado no conceito de “instrumentos congêneres” com objeto
definido para fins do art. 13 da Lei n. 12.810/2013?
c) O art. 13 da Lei nº 12.810/2013, trata da forma em que se efetuam as
transferências voluntárias (por meio de convênios, contrato de repasse e
congêneres) ou contempla, por meio do termo “congêneres” toda e qualquer
transferência voluntária – excetuando-se, portanto, apenas as transferências
constitucionais?
d) Qual é a definição de transferência voluntária para fins do art. 13 da Lei n.
12.810/2013?
e) Transferências oriundas do PAC devem ser consideradas como congêneres a
convênios para fins de apuração do PASEP?
f) O art. 13 da Lei n. 12810/2013 produz efeitos somente sobre as transferências
recebidas pelo ente ou também contempla as transferências concedidas para
fins do art. 7º da Lei n. 9.715/98?
Tais aspectos podem acarretar em valores recolhidos a maior (o que prejudicará o
ente) como também pode acarretar em valores recolhidos a menor (o que também
prejudicará o ente, pois, haverá pesadas multas – de até 150% - sobre o valor da
contribuição não recolhida).
A Receita Federal do Brasil vem adotando também o procedimento: - A
representação fiscal para fins penais. Ao realizar um procedimento de auditoria no
ente e detectar valores recolhidos a menor e por consequência declarados também
a menor na DCTF, está representando criminalmente o gestor e o técnico
responsável pela apuração da contribuição, pois, no entendimento da Receita
Federal o recolhimento a menor e a declaração também a menor equivale a prestar
declaração falsa ao fisco federal.
Desta forma, eventuais discrepâncias na apuração da contribuição devida ao PASEP
poderá ensejar na intimação dos responsáveis para responder como réus a
processo criminal contra a ordem tributária na justiça federal, com o risco, de
serem absolvidos no fim, como, também, de serem condenados.