Contrôle des finances publiques françaises

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DEPENSES PUBLIQUES ET CONTRÔLE DES
FINANCES PUBLIQUES EN FRANCE
GASTOS PUBLICOS E CONTROLE DAS
FINANCAS PUBLICAS NA FRANCA
5 novembre 2014
5 de novembro de 2014
David BARES
Directeur du pôle Gestion publique
à la Direction régionale des Finances publiques de Guadeloupe
Diretor do departamento de Gestão pública
à Direção regional das Finanças públicas de Guadalupe
Introduction
Introdução
Le contexte de nécessaire redressement des finances publiques
Besoin d’adapter la gouvernance des finances publiques afin de respecter les
engagements européens de la France
Révision générale des politiques publiques lancée en 2007 / Modernisation
de l’action publique depuis 2012
Le cadre rénové doit favoriser la transparence, la fiabilité et la sincérité des
comptes publiques mais aussi le pilotage des politiques publiques dans un souci
d’économie et d’efficacité
Contrôle des finances publiques françaises - BRASILIA - 5 novembre 2014
2
I.
Environnement juridique et comptable
Ambiente jurídico e contável
II. Aspects organiques / Aspectos orgânicos
II.1 Contrôles de l’administration
Controles internos
II.2 Contrôles du Parlement / des citoyens
Controles do Parlamento / dos cidadãos
II.3 Contrôles du juge financier
Controles do auditor financeiro
II.4 Le cas particulier des fonds européens
O caso especial dos fundos europeus
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I. L’ENVIRONNEMENT JURIDIQUE ET
COMPTABLE
O AMBIENTE JURIDICO E CONTAVEL
Les deux principes fondamentaux de la Comptabilité publique française
Os dois princípios fundamentais da Contabilidade publica francesa
La séparation ordonnateur / comptable
A separação gestor orçamental / contável
L’ordonnateur (ministre / élu local) prescrit les dépenses et les recettes
Le comptable (fonctionnaire du ministère des finances), seul chargé du
maniement des fonds publics, en assure le recouvrement ou le paiement,
après voir exercé les contrôles visant à constater la régularité de ces
recettes ou de ces dépenses, sans examiner leur opportunité
Les fonctions d’ordonnateur et de comptable sont incompatibles
La responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable public
A responsabilidade pessoal e financeira da contabilidade pública
Fonctionnaire responsable sur ses propres deniers des erreurs commises
dans l’exercice de sa mission
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La loi organique relative aux lois de finances (LOLF)
du 1er août 2001
A lei orgânica relativa às leis de finanças (LOLF) do 1 de agosto
de 2001
S’applique totalement à compter de l’exercice 2006
Instaurer la performance au cœur des services de l’Etat
Passer d’une logique de moyens à une logique de résultats
Renforcer le pouvoir du Parlement notamment en évaluant les politiques
publiques à travers des objectifs et des indicateurs
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du 1er août 2001
de 2001
La LOLF répartit les crédits du budget général par :
 Missions (32 en 2013 / ex : politique de la ville)
 Programmes (125 en 2013 / ex : accès au logement social) : le
responsable de programme peut affecter les crédits comme il le souhaite,
sous réserve de ne pas dépasser le plafond des dépenses de personnel.
Cette fongibilité asymétrique traduit la responsabilité accrue des
gestionnaires.
Le responsable de programme établit le projet annuel de performance (PAP) en
justifiant les crédits et autorisations d ’emploi demandés puis rend compte dans le
rapport annuel de performance (RAP).
Les dépenses sont exécutées en Autorisations d’engagement (AE) et Crédits
de paiement (CP).
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du 1er août 2001
de 2001
La LOLF modernise la comptabilité publique en mettant en place trois types de
comptabilités :
– la comptabilité budgétaire de caisse demeure. Elle permet de piloter le solde
budgétaire et de suivre l’état de la disponibilité des crédits à un moment donné
– une comptabilité générale en droits constatés est créée. Les gestionnaires
peuvent ainsi prendre conscience des conséquences pluriannuelles de leurs
décisions. L’État peut disposer d’une vision claire de ses engagements et de sa
situation patrimoniale. À cet effet, l’État s’est doté de nouvelles normes
comptables, inspirées de celles des entreprises
– une comptabilité d'analyse des coûts pour mesurer le coût de chaque
politique publique
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Le décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique
(GBCP) : un texte fondateur
O decreto relativo à gestão orçamental e contável pública (GBCP):
um texto fundador
Ce décret traduit les principes de la LOLF dans l’organisation concrète de la
gestion publique et actualise le règlement général de la comptabilité publique
(RGCP) qui datait de 1962.
Il décline les dispositions constitutionnelles (article 47-2, issu de la révision de
2008) qui imposent la régularité et la sincérité des comptes de toutes les
administrations publiques.
Il confirme le rôle de garant du comptable public sur la qualité comptable.
Il instaure, tant au sein de l’État que des organismes (administrations publiques
autres que l’État, les collectivités locales et leur établissement), l’obligation de
mettre en place plus spécifiquement des dispositifs de contrôle interne
comptable et de contrôle interne budgétaire.
Il traduit également les évolutions méthodologiques (contrôle hiérarchisé de la
dépense et contrôle allégé partenarial) et organisationnelles (centres de services
partagés et services facturiers), tout en élargissant le champ de la
dématérialisation des actes et des procédures.
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Le décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP) :
un texte fondateur
O decreto relativo à gestão orçamental e contável publica (GBCP):
um texto fundador
1- Renforcer la gouvernance des finances publiques par un champ d’application
de la gestion budgétaire et comptable élargi à l’ensemble des organismes en
l’adossant à celui des administrations publiques
2- Mettre en cohérence les règles de la gestion budgétaire et comptable publique
avec les exigences de maîtrise pluriannuelle des comptes publics
3- Préciser les différentes comptabilités avec les règles de leur tenue et définir
les dispositifs permettant de s’assurer de leur qualité
4- Définir le rôle des acteurs de la gestion de l’Etat en mode LOLF et réaffirmer
le contrôle budgétaire dans ses missions et ses objectifs
5- Donner un fondement juridique aux innovations afférentes aux
organisations et aux processus financiers et assurer la sécurité juridique de
certaines procédures
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II.
ASPECTS ORGANIQUES DU CONTRÔLE
DES FINANCES PUBLIQUES FRANÇAISES
ASPECTOS ORGANICOS DO CONTROLE
DAS FINANCAS PUBLICAS FRANCESAS
II.1
LES CONTRÔLES DE L’ADMINISTRATION
OS CONTROLES INTERNOS
Les contrôles de l’administration : le contrôle financier
Os controles internos: o controle financeiro
Le contrôle financier (sphère Etat uniquement) est désormais allégé et ne
cherche plus à vérifier de façon exhaustive la régularité des dépenses avant leur
engagement par l’ordonnateur, afin d’empêcher tout engagement de dépenses
au-delà de l’enveloppe autorisée par le Parlement.
Il est effectué par les contrôleurs budgétaires et comptables ministériels
(CBCM) qui relèvent du ministre chargé du Budget et sont placés auprès d’un ou
plusieurs ordonnateurs principaux de l’État (= ministres). Ils ont également la
qualité de comptable public. Ils coordonnent les Directeurs régionaux des
finances publiques (DRFiP), qui assurent le contrôle financier pour les
administrations déconcentrées.
La gestion publique introduite par la LOLF conduit donc à limiter la place du
contrôle préalable de conformité effectué par les contrôleurs financiers au profit
d’un contrôle a posteriori de l’efficacité de la gestion et de la dépense
publique.
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Les contrôles des services de l’Etat sur les finances locales
Os controles dos serviços do Estado sobre as finanças locais
Le contrôle du préfet, représentant de l’Etat dans les départements
Après leur vote, les budgets sont transmis au préfet qui exerce un contrôle de
légalité et un contrôle budgétaire en liaison avec la chambre régionale des
comptes qu’il saisit et à laquelle il demande un avis.
Ces deux contrôles, aux finalités différentes, peuvent être complémentaires. Le
contrôle de légalité porte sur les conditions d’élaboration, d’adoption ou de
présentation des documents budgétaires et de leurs annexes. Il permet de faire
respecter les "règles du jeu" de la décentralisation par les collectivités territoriales.
Le contrôle budgétaire doit faire respecter les règles de gestion (le calendrier, la
règle de l’équilibre, de l’universalité, de la spécialité, de la sincérité des
documents budgétaires et l’inscription des dépenses obligatoires) applicables lors
de l’élaboration et de l’exécution du budget.
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Les contrôles des services de l’Etat sur les finances locales
Os controles dos serviços do Estado sobre as finanças locais
Le rôle du juge administratif
Le déféré préfectoral
Depuis 1982, le Préfet a essentiellement conservé, vis-à-vis des collectivités, le
pouvoir de saisir la juridiction adminitrative dès lors qu’il détecte une illégalité.
Le Code général des collectivités territoriales précise qu’il défère au tribunal
administratif les actes qu’il estime illégaux dans les deux mois suivant leur
transmission à ses services. Parmi ces actes figurent les délibérations des
conseils municipaux, généraux et régionaux et donc les budgets des collectivités.
Le recours pour excès de pouvoir
Il se définit comme le recours par lequel on demande au juge l’annulation d’un
acte en raison de l’illégalité dont il serait entaché. Tout administré, qui a un intérêt
à agir, peut donc saisir le tribunal administratif directement pour faire annuler une
décision prise par une collectivité qui lui paraît illégale.
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Les contrôles de l’administration : le rôle du comptable public
Os controles internos: o papel do contador público
La LOLF (article 31) confère aux comptables publics de l’Etat un rôle de garant
du respect des principes et règles de tenue des comptabilités en lui confiant la
charge de veiller notamment à la sincérité des enregistrements comptables et à la
bonne application des procédures alors qu’il était historiquement cantonné au
contrôle de la régularité des opérations de dépenses et de recettes ainsi qu’au
maniement des fonds publics.
La tenue d’une comptabilité générale retraçant l’ensemble des opérations
relatives au patrimoine, à la situation financière et au résultat est la clé de voûte
de l’architecture des comptes.
Les comptables publics engagent leur responsabilité pécuniaire et
personnelle sur les opérations qu’ils effectuent. En cas de problème, le
ministre des Finances peut émettre un ordre de reversement, qui contraint le
comptable à verser immédiatement, sur ses propres deniers, la somme
correspondante.
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Les contrôles de l’administration : le rôle du comptable public
Os controles internos: o papel do contador público
Le comptable public des finances locales exécute les opérations financières et
tient un compte de gestion dans lequel il indique toutes les dépenses et recettes
de la collectivité.
Il vérifie que les dépenses sont décomptées sur le bon chapitre budgétaire et que
l’origine des recettes est légale. Il ne peut pas effectuer un contrôle
d’opportunité. En effet, il ne peut pas juger de la pertinence des choix politiques
effectués par les collectivités puisqu’elles s’administrent librement.
Dès lors que le comptable détecte une illégalité, il rejette le paiement décidé par
l’ordonnateur.
Il engage également sa responsabilité pécuniaire et personnelle sur les
opérations qu’il effectue.
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Les contrôles de l’administration : le contrôle externe
Os controles internos: o controle externo
Le contrôle externe aux administrations est exercé par des corps d’inspection
dont le principal est l’Inspection générale des Finances (IGF).
Ce corps, à vocation interministérielle, directement rattaché au ministre chargé
des Finances, effectue des missions de contrôle sur place et sur pièces, afin de
vérifier, à la demande du ministre, la gestion des deniers publics et de contrôler
les organismes recevant des fonds publics.
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II.2
LES CONTRÔLES DU PARLEMENT / DES
CITOYENS
OS CONTROLES DO PARLAMENTO / DOS
CIDADAOS
Les contrôles du Parlement sur les finances de l’Etat
Os controles do Parlamento sobre às finanças do Estado
L’article 14 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, selon lequel
"tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs
représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement,
d’en suivre l’emploi...", rappelle que le Parlement a pour vocation de voter le
budget et d’en contrôler la bonne exécution.
Ce contrôle s’exerce en cours d’exécution du budget et a posteriori, lors du vote
de la loi de règlement qui arrête, chaque fin d’exercice, le montant définitif des
dépenses et des recettes de l’Etat puis fixe le résultat budgétaire.
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Les contrôles du Parlement sur les finances de l’Etat
Os controles do Parlamento sobre às finanças do Estado
Les pouvoirs de contrôle du Parlement sont confiés, pour l’essentiel, aux membres
des commissions des finances des deux assemblées qui peuvent :
– procéder à des investigations sur pièces et sur place, ou à des auditions,
auxquelles les personnes convoquées sont tenues de se présenter ;
– demander la communication de renseignements ou de documents d’ordre
financier et administratif, sous réserve des sujets à caractère secret ;
– adresser, à la suite d’une mission de contrôle et d’évaluation, des observations
notifiées au Gouvernement, qui y répond, par écrit, dans un délai de deux mois.
Ils peuvent désormais aussi bénéficier de l’assistance de la Cour des comptes.
En outre, la présidence de la commission des finances de l’Assemblée nationale est,
depuis 2007, confiée à un député de l’opposition ; c’est également le cas au Sénat
depuis 2011.
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Les contrôles des citoyens sur les finances locales
Os controles dos cidadãos sobre às finanças locais
La Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 évoque déjà, dans
ses articles 14 et 15, le droit des citoyens et de la société de contrôler les
finances publiques.
Aujourd’hui, les citoyens peuvent d’abord exercer un contrôle politique sur la
gestion financière des collectivités par leur vote lors des élections locales, en
sanctionnant ou en validant l’action des élus.
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Les contrôles des élus sur les finances locales
Os controles dos eleitos sobre a finanças locais
Ils peuvent contrôler les finances locales :
 lors du débat d’orientation budgétaire, qui doit avoir lieu obligatoirement
dans les deux mois précédant le vote du budget ;
 au moyen des questions orales, qu’ils peuvent poser à l’exécutif local en
cours d’année ;
 au moyen des documents budgétaires et de leurs annexes, qui leur sont
communiqués au moins cinq jours avant le vote du budget ;
 lors de l’adoption des budgets modificatifs ;
 lors de l’adoption du compte administratif, qui peut donner lieu à un
débat et qui permet de comparer le budget voté au budget effectivement
réalisé ;
 par les délibérations, qu’ils adoptent en cours d’année engageant
financièrement la collectivité ;
 par la communication par l’exécutif des lettres définitives des chambres
régionales des comptes
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II.3
LES CONTRÔLES DU JUGE FINANCIER
OS CONTROLES DO AUDITOR
FINANCEIRO
L’intervention du juge financier : mission juridictionnelle
A intervenção do auditor financeiro : missão jurisdicional
La fonction initiale de la Cour des comptes est d’exercer un contrôle de régularité des
comptes des comptables publics. Les articles L111-1 et L111-3 du Code des juridictions
financières précisent qu’elle "juge les comptes des comptables publics" et "vérifie [...] la
régularité des recettes et des dépenses décrites dans les comptabilités publiques".
Pour ce faire, elle analyse les comptes et les pièces justificatives présentés et examine
l’équilibre des comptes. Si les comptes sont réguliers, la Cour prononce un arrêt de
décharge à l’égard du comptable public. En revanche, elle le met en débet si des recettes
ont été perdues ou si des dépenses ont été irrégulièrement effectuées.
Le contrôle de la Cour des comptes est également étendu à toute personne intervenue
illégalement dans la gestion des deniers publics : le comptable de fait se trouve alors
soumis aux mêmes obligations et aux mêmes responsabilités qu’un comptable public.
25
L’intervention du juge financier : mission juridictionnelle
A intervenção do auditor financeiro : missão jurisdicional
Les chambres régionales des comptes (CRC) sont des juridictions chargées de
contrôler les comptes locaux (communes, départements, régions et leurs
établissements publics) qui ont été mises en place lors de la décentralisation. Il
s’agit de juridictions nationales dans lesquels officient des magistrats inamovibles
qui sont des fonctionnaires de l’État.
Le jugement des comptes des comptables publics est la mission
juridictionnelle des CRC. La CRC juge les comptes des comptables publics des
collectivités et de leurs établissements publics. Il s’agit d’un contrôle de régularité
des opérations faites par les comptables publics. Il consiste à vérifier non
seulement que les comptes sont réguliers, mais surtout que le comptable a bien
exercé l’ensemble des contrôles qu’il est tenu d’effectuer. Le contrôle en
opportunité est interdit.
26
Les autres missions de la Cour des comptes
As outras missões do Tribunal de Contas
La Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrôle de l’action du
Gouvernement. Elle assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle
de l’exécution des lois de finances et de l’application des lois de financement de la
sécurité sociale ainsi que dans l’évaluation des politiques publiques. Par ses
rapports publics, elle contribue à l’information des citoyens" (art. 47-2 de la
Constitution).
La Cour exerce en outre un contrôle administratif de la gestion des
organismes publics et parapublics. D’après l’article L111-3 du Code des
juridictions financières, elle "s’assure du bon emploi des crédits, fonds et valeurs
gérés par les services de l’État". Ainsi, elle ne juge pas les ordonnateurs en tant
que tels, mais vérifie le bon emploi des fonds publics.
Depuis 1950, la Cour des comptes a reçu compétence pour contrôler les
organismes de Sécurité sociale, qui sont essentiellement des personnes
morales de droit privé mais dont les ressources ressortissent de cotisations à
caractère obligatoire.
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Les autres missions des Chambres régionales des comptes
As outras missões das Camarás regionais de contas
Le contrôle de gestion est une mission non juridictionnelle. Il vise à examiner la
régularité et la qualité de la gestion des collectivités territoriales. Il porte non
seulement sur l’équilibre financier des opérations de gestion et le choix des
moyens mis en œuvre, mais également sur les résultats obtenus par comparaison
avec les moyens et les résultats des actions conduites.
Le contrôle budgétaire qui est une mission non juridictionnelle, vise à garantir le
respect par les collectivités des contraintes pesant sur leurs budgets. C’est un
contrôle spécifique aux CRC, sans équivalent au niveau de la Cour des comptes ;
il constitue la contrepartie de la disparition de la tutelle en 1982, les budgets
locaux n’étant plus soumis à un contrôle préfectoral préalable.
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La Cour de discipline budgétaire et financière
O Tribunal de disciplina orçamentário e financeiro
La Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) a été créée par la loi du
25 septembre 1948, afin de sanctionner les actes des agents publics constituant
des fautes lourdes ou des irrégularités dans la gestion des finances publiques.
Cette juridiction administrative est présidée par le premier président de la Cour
des comptes.
Sont justiciables de la CDBF : les membres des cabinets ministériels, les
fonctionnaires et les personnes liées à un organisme soumis au contrôle de la
Cour des comptes, dès lors qu’ils ont participé à des actes de gestion. En
revanche, les membres du Gouvernement ne sont pas justiciables de la
Cour, et les ordonnateurs élus locaux ne le sont que dans des cas exceptionnels.
Le nombre de saisines de la Cour demeure limité, et une part importante
d’entre elles ne donne pas lieu à une décision juridictionnelle. Les ministres et les
exécutifs locaux, sauf exceptions, n’étant pas justiciables de la Cour, il suffit pour
une personne mise en cause de justifier d’un ordre écrit et signé par eux pour que
le classement de l’affaire soit prononcé.
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II.4
LE CAS PARTICULIER DES FONDS
EUROPEENS
O CASO ESPECIAL DOS FUNDOS
EUROPEUS
Le contrôle des dépenses sur fonds européens
O controle das despesas sobre fundos europeus
Chaque État membre de l'Union européenne reçoit une enveloppe budgétaire au titre de
chaque fonds structurel. L’État membre décide de la répartition de cette enveloppe en
concertation avec les régions françaises.
Les porteurs de projet (collectivités, entreprises privées, associations) présentent leur
demande d'aide européenne auprès des autorités de gestion compétentes (préfecture de
région).
Autorité de gestion : Le Préfet de région
Autorité de certification : Le Directeur régional des finances publiques
Le comptable public : Le Directeur régional des finances publiques
Autorité d’audit : La Commission interministérielle de contrôle (CICC)
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Conclusion
Conclusão
L’application de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) et du décret
relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP)
a renforcé le rôle du comptable public et fait évoluer les trois modes de
contrôle des finances publiques – administratif, parlementaire et juridictionnel.
Sur la sphère Etat, les gestionnaires bénéficient d’une plus grande liberté.
Le Parlement s’est davantage investi dans l’évaluation des politiques publiques
aux côtés de la Cour des comptes.
Les contrôles juridictionnels devraient évoluer vers une plus grande capacité à
mettre en cause la responsabilité des ordonnateurs.
L’amélioration des outils de pilotage des administrations publiques devra être
étendue aux finances locales.
32
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