A Reforma do Sector de Água Rural no Gana: Uma

2
Nota
Programa de
Águas e
Saneamento
Uma parceria internacional
com o objectivo de ajudar os
pobres a terem acesso
contínuo a um abastecimento
melhorado de água e
serviços de saneamento
A Reforma do Sector de
Água Rural no Gana:
Uma Importante Mudança
Política e Estrutural
Região de África
A água, o saneamento e a higiene são
componentes vitais para o desenvolvimento
sustentável e para a redução da pobreza.
Em toda a África, líderes políticos e
especialistas do sector estão a gerar uma
nova dinâmica nestas áreas tão importantes.
Esta Nota de Campo, em conjunto com
outras da mesma série, é uma contribuição
atempada para esse trabalho. Pretende
essencialmente ajudar os políticos, os líderes
e profissionais nas suas actividades. Como
Embaixador da Água para África, convidado
pelo Banco Africano para o Desenvolvimento
e com o apoio da Equipa Africana de
Trabalho para o Sector de Águas e da
Conferência Ministerial Africana para o
Sector de Águas (AMCOW), chamo a vossa
atenção para esta nota.
Salim Ahmed Salim
Embaixador da Água para África
Sumário
Em pouco mais de uma década o Gana transformou as estruturas e estratégias do seu sector de
abastecimento de água rural. Em 1990, as agências de assistência externa, ONG’s e uma organização
para-estatal governamental, planearam e construíram sistemas de abastecimento de água rural, tendo a
organização para-estatal ficado responsável pela sua manutenção. Até ao ano 2000, as assembleias
distritais e as comunidades tiveram um papel significativo no planeamento do abastecimento, o sector
privado tornou-se mais activo na abertura de furos e outros serviços de abastecimento de água, e as
comunidades assumiram responsabilidade total pela manutenção dos seus sistemas de abastecimento. Esta
nova política e estrutura estão a atrair financiamentos adicionais e o trabalho está numa fase acelerada.
Este processo de reformas iniciou um diálogo alargado entre os maiores intervenientes do sector, a
partir do qual foi desenvolvida uma nova política de águas e saneamento rural. Esta política foi a partir daí
implementada em diversos grandes projectos-piloto, apoiados por várias agências externas e finalmente,
as lições retiradas desses projectos foram incorporadas no próprio programa nacional. Tanto a política
como o processo através do qual o programa nacional foi desenvolvido são de interesse.
Certas condições específicas do Gana favoreceram esta nova política, porém existem elementos no
percurso do Gana para o sucesso que são replicáveis. Estes últimos incluem: o diálogo político alargado;
testes piloto; a transferência faseada de responsabilidades para os distritos; e o envolvimento de ONGs
e Organizações de Base Comunitária (OBC) na mobilização da comunidade.
a responsabilidade oficial pelo abastecimento de água e
pelos sistemas de esgotos urbanos e rurais. Contudo, a
maior parte do pessoal e recursos da GWSC, eram
canalizados para o sector urbano. Com somente dois ou
três funcionários na sede da GWSC, encarregues das
questões relativas ao abastecimento rural, a tomada de
decisões para o sector rural passou, na realidade, para os
grandes projectos regionais financiados por agências
externas de assistência.
Em África Existe
Sempre Algo
de Novo
PLINY
Construção
O sector público também dominava a construção. A
vasta maioria das redes de abastecimento de água rural
eram constituídas por furos equipados com bombas
manuais. A GWSC e as ONGs tinham os seus próprios
equipamentos e realizavam a maior parte dos trabalhos
de perfuração no Gana, enquanto que os empreiteiros
estrangeiros eram trazidos através de alguns projectos
financiados externamente. Existia apenas uma empresa
privada Ganiana de perfuração. A falta de competitividade
tornou a perfuração artificial onerosa. Em 1990, um furo
feito no Gana, custava em média USD$9.000 em
comparação com uma média de USD$3.000 no Reino
Unido e Estados Unidos da América.
Historial: O Sector
de Água Rural
do Gana em 1990
Em 1990, o sector de água rural do Gana era um
exemplo típico de muitos outros existentes em países
Africanos. O governo central e as agências externas de
assistência eram responsáveis pelo planeamento,
construção e manutenção dos sistemas de abastecimento
de água rural, e havia pouco envolvimento do sector
privado, com excepção de empresas estrangeiras de
consultoria contratadas para dirigir projectos e dos
empreiteiros internacionais para a abertura de furos.
Manutenção
A GWSC era também responsável pela manutenção
de 8.600 fontes rurais de água, a maioria das quais com
bombas manuais, e pelos oitenta sistemas de canalização
em pequenas cidades. Em princípio, a GWSC enviava
equipas regionais com camiões e funcionários distritais em
motorizadas para fazer a manutenção e reparação dos
sistemas. Na prática, apenas cerca de 40% das bombas
manuais estavam em funcionamento num dado momento
e os sistemas de canalização sofriam constantes, e por
vezes longas, interrupções
de abastecimento. Estes
problemas pioravam à
medida que o número de
sistemas aumentava. Uma
das razões foi que a GWSC
concentrou as suas atenções
no abastecimento urbano
e não no rural. Do mesmo
modo, as receitas que a
GWSC recebia dos usuários
rurais eram apenas suficientes
para cobrir 10% dos custos de
manutenção das bombas
manuais e 20% dos custos de
operação e manutenção dos
sistemas de canalização rural.
Administração e Planeamento
A Sociedade dos Sistemas de Água e Esgotos do Gana
(GWSC), uma organização para-estatal sob a
responsabilidade do Ministério de Obras e Habitação, tinha
2
O progresso do
Sector Até ao Ano 2000
comunidades aceitaram as responsabilidades pela operação
e manutenção dos seus sistemas de abastecimento de
água, incluindo o seu financiamento. Em vez de esperarem
que o governo enviasse uma equipe de reparação, as
comunidades contratavam técnicos locais de bombas
manuais para fazerem o trabalho.
Os próprios projectos do Governo do Gana, apoiados
pelo Banco Mundial, pela Agência Canadiana para
o Desenvolvimento Internacional (ACDI/CIDA), o Banco
de Desenvolvimento Internacional da Alemanha (KFW),
a Agência Dinamarquesa de Assistência para o
Desenvolvimento Internacional (DANIDA) e outras
agências de assistência externa, desenvolveram novos
projectos com base nesta política. Através destes projectos,
a CWSA ajudou a que a manutenção de duas mil e
quinhentas bombas manuais existentes passasse a ser
gerida pela comunidade.
Uma década mais tarde, a estrutura do sector de água
rural do Gana tinha sido transformada. O papel do
governo central foi reduzido e transformado: de um
controle do planeamento, construção e manutenção
para a facilitação, fazendo com que outras instituições
assumissem essas responsabilidades. O sector privado, os
governos distritais e as comunidades emergiram como
importantes intervenientes responsáveis principalmente pelo
planeamento e implementação, incluindo a provisão de
co-financiamentos para cobrir parcialmente os custos de
construção e na totalidade os custos de manutenção.
Mudanças Administrativas
O Processo de
Mudança no Gana
Neste processo, a própria GWSC sofreu uma
transformação. As responsabilidades pelos sistemas de
abastecimento rural – definidos como qualquer sistema
suficientemente pequeno para ser gerido por uma
organização comunitária – foram separadas e os sistemas
passaram a ser propriedade legal e geridos pelo governo e
comunidades locais, com a ajuda da Agência independente
de Água e Saneamento Comunitário (CWSA). Neste
processo o governo retirou-se da abertura de furos e; a
CWSA contratou uma empresa privada para a montagem,
construção e supervisão dos furos. As outras responsabilidades
da CWSA incluíam a atribuição de contratos e o
estabelecimento de critérios e padrões. O mesmo despacho
governamental que criou a CWSA também transferiu
o direito de propriedade e as responsabilidades da
implementação para os distritos e comunidades.
O Gana transformou o seu sector água rural através de
um processo gradual que continua em curso.
O processo de Desenvolvimento Político
A primeira fase estendeu-se por vários anos, desde finais
dos anos 80 até ao início dos anos 90, à medida que o
governo, agências externas de assistência, e ONGs se
empenhavam num processo consultivo sobre uma nova
política nacional para o abastecimento de água rural. O
Banco Mundial e o Programa de Água e Saneamento (WSP)
liderarasm o processo encomendando uma série de
relatórios com informação histórica sobre o sector. Estas
análises foram incorporadas numa proposta de estratégia
para o sector que foi discutida num Seminário, em 1991,
por vários especialistas e representantes de organizações
que trabalhavam no sector no Gana. Nos quatro seminários
que se seguiram num período de ano e meio,
representantes dos ministérios envolvidos, governo local,
sector privado, ONGs, agências externas de assistência e
sociedade civil, melhoraram a estratégia. Esta participação
alargada deu oportunidade a todos os grupos para darem
a sua contribuição, ao mesmo tempo que evitou que
qualquer dos intervenientes provocasse o descarrilamento
do processo de reformas em nome de interesses individuais.
As discussões políticas também se basearam nas
experiências de projectos-piloto já em curso. Por exemplo,
o WSP trabalhou com o governo para testar bombas
manuais geridas pelas comunidades, a ONG Britânica
O Papel do Sector Privado
Entretanto, o sector privado desenvolveu-se em mais
áreas para além da simples perfuração. Empresas privadas,
indivíduos e organizações não governamentais e
comunitárias trabalhando numa base contratual, forneciam
a maior parte dos serviços. Estes serviços variavam desde a
construção de latrinas e reparação de bombas manuais
até à mobilização das comunidades. As maiores ONGs
nacionais eram contratadas para providenciarem formação
e apoio de forma a possibilitar que as ONGs e as
Organizações de Base Comunitária (OBC) distritais
assumissem novas responsabilidades.
O Papel da Comunidade
Finalmente, o governo central retirava-se dos trabalhos
de manutenção. De acordo com a política nacional, as
3
CWSA contratou
os serviços de 4
empresas
de
perfuração, 32
empreiteiros de
e s c a v a ç ã o
manual de poços,
3 empresas de
GANA
consultoria de
sistemas canalizados,
481
artesãos para
latrinas familiares,
32 ONGs e OBC
contratadas para
se ocuparem da mobilização das comunidades, e diversas
ONGs nacionais e internacionais para a capacitação das
ONGs e OBC distritais.
WaterAid testou a gestão comunitária em projectos inteiros,
e organizações Católicas fizeram experiências sobre
contribuições monetárias da comunidade.
Elementos da Nova Política
• Reorganização administrativa. Este diálogo e
experimentação política culminou numa nova política
nacional para o abastecimento de água e saneamento rural.
Com a política estabelecida, o passo seguinte foi fazer a
implementação da mesma. O principal elemento do
processo de implementação foi o Projecto Comunitário de
Água e Saneamento, apoiado pelo Banco Mundial, um
programa de 20 milhões de dólares gerido pela CWSA
que visava a implementação da nova política em 26 distritos
(de um total de 110 distritos em todo o país). No quadro
deste projecto as assembleias distritais e organizações
comunitárias construíram 1.288 furos de água e 29 sistemas
canalizados.
O projecto ajudou a fazer da CWSA uma coordenadora
e facilitadora competente de sistemas de abastecimento
geridos pela comunidade. Em primeiro lugar, a
contabilidade e outras funções relacionadas com o
abastecimento comunitário de água foram colocadas num
departamento separado, dentro da GWSC. Mais tarde, em
1998, este departamento foi transformado numa agência
independente. Neste processo, a CWSA tornou-se líder do
sector, organizando consultas entre os intervenientes,
revisões de políticas e de projectos, reuniões com as agências
externas de assistência e conferências.
• Delegação de responsabilidades. Outro elemento na
política nacional foi a delegação de algumas das principais
responsabilidades aos distritos e comunidades, com o apoio
dos escritórios regionais da CWSA. Através deste projecto,
as assembleias distritais ficaram encarregues pelo
estabelecimento de prioridades e pelo processo relativo
aos pedidos das comunidades para sistemas de água,
contratação para a escavação manual de poços e construção
de latrinas, assim como pela gestão do programa de latrinas
subsidiadas. De forma a serem elegíveis para assistência,
as comunidades tiveram que criar comités de água (ou
conselhos, no caso de sistemas canalizados de
abastecimento), apresentar planos detalhados sobre como
iriam financiar os sistemas de abastecimento, e contribuir
monetariamente no equivalente a 5% dos custos de
investimento. Em linha com a nova política nacional, as
comunidades tinham igualmente que pagar todas as
despesas de manutenção e encontrar serviços de reparação
no mercado privado.
• Envolvimento do Sector Privado. O último elemento da
estratégia foi a provisão de bens e serviços pelo sector privado
a um nível sem precedentes. Nas quatro regiões onde o
Projecto de Água e Saneamento Comunitário operava, a
Desenvolvimentos Recentes
Este projecto terminou em 2000, mas está a ter
seguimento através de um projecto apoiado pelo Banco
Mundial de um Programa de Empréstimos Ajustáveis, com
a duração de nove anos, que tem um orçamento de 80
milhões de dólares. O principal objectivo deste projecto é
transferir a responsabilidade das contratações da CWSA
para os distritos e comunidades, inicialmente numa fase
experimental em quatro regiões. Adicionalmente, muitas
agências externas de assistência estão a trabalhar através
da CWSA para financiar investimentos no sector em regiões
alvo, enquanto que a DANIDA e o Banco Mundial
continuam a apoiar o trabalho político e a capacitação de
todos os intervenientes em todo o país. A CWSA pretende
avançar para uma abordagem sectorial alargada, que foi
o tema da última Conferência Anual de Revisão, realizada
em Março de 2002. Esta abordagem encoraja todas as
agências externas de assistência a juntarem os seus recursos
para apoiarem um único programa nacional, em vez de
uma série de projectos separados.
Análise: Factores
que Favoreceram o
Sucesso da Reforma
As tendências nacionais e internacionais favoreceram
o envolvimento do sector privado. As condições internas
do Gana no momento do início da reforma favoreciam
a inovação. Em 1983, o governo tinha iniciado o
Programa de Recuperação Económica, a versão nacional
4
de ajustamento estrutural. O programa
incluía a promoção do sector privado e
o aumento da eficiência do governo.
Este programa provou o seu sucesso
tendo merecido reconhecimento
internacional. A reforma do sector de
água rural enquadrou-se bem nas outras
transformações em curso no país.
A Década Internacional para
o Abastecimento de Água Potável
e Saneamento (1981-90) tinha sido
definida com base na ideia de que
os governos e as agências externas
de
assistência
tinham
como
responsabilidade providenciar um nível
mínimo de abastecimento de água a
tantas pessoas quantas fosse possível e como uma questão
de bem social. Mas os problemas que surgiram durante a
década levaram gradualmente muitos dos intervenientes
a considerarem o abastecimento de água como um bem
económico que poderia ser melhor providenciado pelo sector
privado. Na base deste conceito, as agências do sector
respondem à procura dos utentes e providenciam um nível
de serviço que os consumidores estão dispostos a pagar.
Daí que, no Gana, estas ideias caíram em terreno fértil,
tendo sido um dos primeiros países Africanos a tentar
disseminar em grande escala estas novas ideias sobre uma
estratégia de procura e oferta.
Existia um equilíbrio estável de poder entre os
intervenientes. As condições eram também propícias para
esta grande mudança institucional porque não havia
nenhuma organização de água rural estabelecida
e suficientemente forte que se opusesse a tais mudanças.
Contrariamente, noutros países, as agências externas
de assistência encorajaram a criação de ministérios
nacionais para o sector de águas que resistiram a
iniciativas subsequentes de descentralizar o controle
para os distritos e comunidades, deixar o sector
privado assumir responsabilidades, ou condicionar
a implementação a contribuições monetárias da
comunidade para cobrir os custos.
Todas as agências apoiaram a descentralização. As
agências externas de assistência reconheceram que um
sistema de manutenção, gerido centralmente pelo
governo, não seria capaz de manter milhares de furos
espalhados pelas zonas rurais do Gana. A ACDI/CIDA e a
KfW já tinham começado, no quadro dos seus projectos, a
procurar formas de descentralizar a manutenção para as
comunidades. A DANIDA, que acabava de entrar no sector,
tinha um compromisso de longa data para com a operação
e manutenção a nível das aldeias. A nova política ajudou
estas agências externas de assistência a avançarem na
direcção desejada. Entretanto, a GWSC chegou à conclusão
de que a sua própria missão seria simplificada e não
ameaçada pela entrega das fontes de água e das pequenas
redes canalizadas à gestão das comunidades, concentrando
assim os seus esforços nos restantes grandes sistemas.
As estruturas para a gestão local e comunitária já
estavam montadas. A reforma nacional incluía uma Lei de
Descentralização de 1983, que criou e deu poder às
assembleias distritais, um processo já bem encaminhado
na altura em que o Projecto de Água e Saneamento
Comunitário teve início. Já existiam portanto, instituições
para assumirem as responsabilidades que a política nacional
tinha atribuído ao nível local.
Lições tiradas das
experiências do Gana
A reforma sectorial no Gana registou bons progressos
por uma variedade de razões. Algumas dessas razões
resultaram de condições específicas do Gana, porém
outras podem ser copiadas e adaptadas a qualquer
outro lugar. Estas incluem os seguintes pontos:
Um período de vários anos a desenvolver um consenso
criou um apoio alargado para a nova política nacional. O
governo não tentou acelerar exageradamente as reformas.
No que respeita às agências bilaterais, estas continuaram
a financiar os seus próprios projectos regionais ao mesmo
tempo que incorporavam princípios da nova política. O Gana
começou a criar um programa nacional através de
convergências. Isto não significa que não houve recuos no
processo. Ainda hoje, aspectos básicos da abordagem
baseada no princípio da procura como a contribuição
5
monetária por parte das comunidades para
os custos de investimento continuam a ser
debatidos no Gana. A sustentabilidade
financeira da nova abordagem ainda não
foi definitivamente consolidada, e poderá
não ser ainda por alguns anos. Contudo, o
Gana não sofreu com debates debilitantes
sobre este tipo de aspectos que, noutros
lugares, têm afectado programas
comunitários de abastecimento de água,
originando um abrandamento das reformas.
Transferir responsabilidades para os
distritos por fases, em vez de fazê-lo de
uma só vez, dá mostras de estar a resultar
bem. A política nacional, assim como os
processos de descentralização, estabelecem
objectivos claros para o papel das
assembleias distritais e das comunidades,
como por exemplo na área da contratação. Contudo, existia o perigo de as
assembleias distritais não terem capacidade para lidar simultaneamente com
todas as responsabilidades. Por este motivo, e durante a fase intermédia dos
últimos anos, a CWSA partilhou algumas destas responsabilidades. Neste
momento, estas responsabilidades estão a ser transferidas para as assembleias
distritais e para as comunidades, com apoio e facilitação da CWSA.
O Projecto de Águas e Saneamento Comunitário funcionou eficazmente e
em novos moldes com as ONGs e OBC. A abordagem habitual à facilitação
externa de processos de participação comunitária tem sido, na maior parte de
África, de suportar as despesas e as ajudas de custo dos trabalhadores de
desenvolvimento comunitário do governo. O programa do Gana, em
contrapartida, pagou montantes às ONGs e OBC numa base contratual sempre
que estas terminavam actividades. Isto representa uma diferença entre pagar
para obter resultados e pagar por actividades efectivamente realizadas.
A abordagem anterior parece encorajar os funcionários do governo a fazerem
solicitações crescentes para despesas e ajudas de custo para transporte, sem o
correspondente esforço para mostrar resultados. No Gana, os supervisores das
ONGs e os funcionários, mesmo que os recursos estivessem atrasados,
esforçaram-se para fazerem o seu trabalho. Por exemplo, em vez de usarem
como desculpa para não visitarem as aldeias, “a falta de transporte”, o pessoal
das ONGs e OBC usou bicicletas, viajou de autocarro e andou a pé para fazer
o seu trabalho.
O sucesso desta abordagem teve apoio porque as ONGs nacionais
e internacionais foram contratadas para capacitarem as ONGs e OBC a
nível local. Estabelecer simplesmente incentivos para estas organizações
não é suficiente; elas necessitam de apoio para aprenderem a responder a
esses incentivos.
A CWSA foi criada como uma agência de facilitação, e não de
implementação. A CWSA como uma agência semi-autónoma do sector público,
assina um contrato anual de desempenho com a Comissão das Empresas Estatais.
A CWSA está decidida a permanecer eficiente e com uma estrutura leve, com
menos de 200 funcionários, e altamente descentralizada a nível dos seus dez
escritórios regionais. O pessoal da CWSA foi recrutado numa base competitiva.
Water and Sanitation
Program-Africa Region (WSP-AF)
The World Bank, Hill Park,
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Agradecimentos
Escrito por: Elizabeth Kleemeier, com
agradecimentos especiais a Jennifer Sara
Editor da Série: Jon Lane
Editor Assistente: John Dawson
Publicação de: Vandana Mehra
Fotografia de: CWSA-Gana (PPPH-GANA)
e Curt Carnemark
Elaboração de: Write Media
Impressão de: PS Press Services Pvt. Ltd.
Tradução para Português de: Lino Jamisse
Revisão da Tradução de: Catarina Fonseca
Agosto de 2002
O Programa de Águas e Saneamento
constitui uma parceria internacional
que visa ajudar os pobres a terem
acesso contínuo a serviços melhorados
de abastecimento de água e
saneamento. Os principais parceiros
financiadores deste Programa são os
Governos da Austrália, Áustria, Bélgica,
Canadá, Dinamarca, França,
Alemanha, Luxemburgo, Holanda,
Noruega, Suécia, Suíça, Reino Unido,
Programa das Nações Unidas para o
Desenvolvimento e o Banco Mundial.
O Banco Mundial não assume quaisquer responsabilidades pelas opiniões aqui expressas, que são do autor, e não devem ser atribuídas ao Banco Mundial ou a
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podem ser livremente reproduzidas, agradecendo-se o devido reconhecimento.