Handels- und Wettbewerbsverzerrungen bei Rohstoffen

Transcrição

Handels- und Wettbewerbsverzerrungen
bei Rohstoffen –
Für einen diskriminierungsfreien Zugang
und verlässliche Handelsregeln
Bundesverband der Deutschen Industrie e. V.
Abteilung Sicherheit und Rohstoffe
Für einen diskriminierungsfreien Zugang und verlässliche
Handelsregeln
3
Inhaltsverzeichnis
1.Hintergrund .......................................................................................................................................................................... 4
1.1 Was sind Handelsbeschränkungen? ........................................................................................................................ 5
1.2 Handelsbeschränkungen bei Rohstoffen nehmen weltweit zu ............................................................................. 6
1.3 Die international-rechtlichen Rahmenbedingungen ................................................................................................ 6
1.4 Marktmacht China ....................................................................................................................................................... 7
2.Beispiele ................................................................................................................................................................................ 8
2.1 Handels- und Wettbewerbsverzerrungen am Beispiel Seltene Erden ................................................................. 8
2.2 Handels- und Wettbewerbsverzerrungen bei Kupfer und Kupferschrott ............................................................ 9
2.3 Handels- und Wettbewerbsverzerrungen bei Stahlrohstoffen und Stahlschrott ............................................. 12
2.4 Handelshemmnisse bei nachwachsenden Rohstoffen ......................................................................................... 13
3.Herausforderungen .......................................................................................................................................................... 14
3.1 Zunahme der Handels- und Wettbewerbsverzerrungen auf den Rohstoffmärkten ........................................ 14
3.2 WTO-Regeln nicht mehr zeitgemäß ......................................................................................................................... 14
3.3 Mangelnde Transparenz bei handelsbeschränkenden Maßnahmen .................................................................. 15
3.4 Negative Auswirkungen auf Wettbewerb und Wohlstand .................................................................................... 15
4.Forderungen der Industrie ............................................................................................................................................. 16
4.1 Bilaterale und multilaterale Abkommen stärker für den Abbau von Exportbeschränkungen
und den Zugang zu Rohstoffen nutzen �� 16
4.2 Fairness im internationalen Wettbewerb sicherstellen ......................................................................................... 16
4.3 Die Bundesregierung und die EU müssen Einhaltung von internationalen Vereinbarungen einfordern 16
4.4 Transparente Rahmenbedingungen auf politischer Ebene schaffen .................................................................. 16
4.5 Wiederaufnahme der Gespräche im Rahmen der G7 und G20 .......................................................................... 17
4.6 Partnerschaft statt Protektionismus ........................................................................................................................ 17
Impressum .............................................................................................................................................................................. 18
4
Handelsregeln
1. Hintergrund
Im Jahr 2013 importierte Deutschland mineralische
und fossile Rohstoffe im Wert von rund 143 Milliarden
Euro. Davon waren etwa 70 Prozent Energierohstoffe
und rund 30 Prozent Metalle und Industrieminerale.
Diese Rohstoffe werden aus aller Welt bezogen. Gute
Handelsbeziehungen und der Abbau von Handelshemmnissen im Rohstoffbereich sind daher maßgeblich
für eine gesicherte Rohstoffversorgung.
sichern. Durch handelsverzerrende staatliche Maßnahmen werden einerseits Rohstoffimporte finanziell begünstigt und andererseits Rohstoffexporte beschränkt.
Dies führt zu starken Preisschwankungen und einer
künstlichen Verknappung auf den Weltrohstoffmärkten.
Von derartig wettbewerbsverzerrenden Handelspraktiken ist die gesamte industrielle Wertschöpfungskette
betroffen.
Der sichere und diskriminierungsfreie Zugang zu Rohstoffen ist für Deutschland als Industrieland und Hightech-Standort von zentraler Bedeutung. Der wirtschaftliche Aufholprozess und die weitere Industrialisierung
der Entwicklungs- und Schwellenländer, sowie die
Entwicklung innovativer Technologien, erhöhen die
weltweite Rohstoffnachfrage. Deutschland, als einer der
größten Rohstoffimporteure, ist von der Verfügbarkeit
auf den internationalen Märkten abhängig. Ein freier
Welthandel ist für die Wettbewerbs- und Zukunftsfähigkeit des Industrielands Deutschland somit ausschlaggebend. Die Entwicklungen auf den internationalen
Rohstoffmärkten der vergangenen Jahre haben jedoch
gezeigt, dass die Verknappung und Verteuerung wichtiger Rohstoffe für die Industrie zu einer großen Belastung werden kann.
Auch Deutschlands heimische Rohstoffproduktion
sowie die deutsche Rohstoffproduktion im Auslandsbergbau leiden unter Handels- und Wettbewerbsverzerrungen, da die Wettbewerbsfähigkeit durch staatliche
Maßnahmen unterlaufen wird. Hinzu kommt, dass in
Deutschland hohe Auflagen bezüglich Umwelt-, Sozial- und Arbeitsstandards gelten, die die Produktion
insgesamt verteuern. Es fehlen jedoch internationale
Standards, die ein „level-playing-field“ gewährleisten.
Die Industrie, als Wachstumsmotor Deutschlands, wird
auch in Zukunft auf Rohstoffe angewiesen sein. Es liegt
in der Verantwortung der Politik, faire und verlässliche Rahmenbedingungen für die Rohstoffversorgung
zu ermöglichen.
Eine Vielzahl von Ländern betreibt seit Jahren eine
gezielte Rohstoffsicherungspolitik, um die Verfügbarkeit von Rohstoffen für die eigenen Unternehmen zu
Wachsende Herausforderungen der Rohstoffversorgung der Europäischen Union (EU)
Marktkonzentration auf wenige
Staaten
Protektionismus, Staatliche
Eingriffe
Konsolidierung des UpstreamBereichs
Expansion des Wettbewerbs
Einflussfaktoren
Einflussfaktoren
Einflussfaktoren
Einflussfaktoren
- Produktionskonzentration von
Hochtechnologie-Rohstoffen: z.B.
Wolfram: 87 % in CHN u. RUS
Niob: 93 % in BRA
- Staatliche Eingriffe zur Sicherung
der heimischen Industrie (z.B.
Exportsteuern, -lizenzen, Trade
Defence Instruments, etc.)
- Oligopolistische Strukturen
(z.B. Eisenerz: Top3 kontrollieren
rd. 60 % des seewärtigen Eisenerzhandels)
- Markteinstieg neuer Produzenten
durch Rückwärts-integration bei
Industrie und Handel
- oftmals in Ländern mit unsicherem
Geschäftsumfeld (Korruption,
politisches Risiko, Konflikte)
- Staat nutzt Produktionsmonopol
als Instrument der Handelspolitik
- Starke M&A-Aktivitäten in der
Bergbauindustrie
Gefährdung der Wertschöpfungskette bei fehlender
staatl. Unterstützung
Steigende Wettbewerbsverzerrungen durch
Eingriffe des Staates
Gefährdung des Wettbewerbs
durch zunehmende
Markt-macht der Anbieter
Härterer Wettbewerb um
weniger ergiebige
Rohstoffressourcen
Quelle: WV Stahl
- Abnehmende Qualität der Rohstoffvorkommen
- Steigende Kosten der Extraktion
Handelsregeln
1.1 Was sind Handelsbeschränkungen?
Protektionistische
Maßnahme
Handelsbeschränkungen sind Maßnahmen, die sich
hemmend auf den internationalen Handel und Austausch von Waren auswirken. Sie dienen dem Ziel
der Protektion der heimischen Wirtschaft und der
Diskriminierung ausländischer Unternehmen. Unterschieden werden Handelsbeschränkungen in „tarifäre“ und „nichttarifäre“ Handelshemmnisse. Dabei wird
die Einführung von Zöllen als „tarifäre Protektion“
bezeichnet. Import- und Exportzölle sind klassische
Instrumente des Protektionismus, mit denen sich ein
Land einen Vorteil zulasten eines anderen Landes verschafft. Nichttarifäre Handelshemmnisse bezeichnen
alle Arten von Handelsbeschränkungen, die nicht in
Form von Zöllen erhoben werden, z. B. Verbote, Quoten oder Lizenzverfahren. Tarifäre als auch nichttarifäre
Handelshemmnisse führen zu Wettbewerbsverzerrungen und beschränken den Welthandel. Laut WTO sind
Handelsbeschränkungen im Rohstoffsektor, insbesondere Exportsteuern, mit elf Prozent deutlich höher als
im gesamten Welthandel mit nur rund fünf Prozent.
Erklärung
-- Zollabgaben als eine Art Steuer
-- Einfuhrzoll (Schutzzoll) schützt heimische
Unternehmen vor ausländischer Konkurrenz
Importzölle/Exportzölle
-- Ausfuhrzoll verteuert und reduziert den
Export, Angebot im Inland steigt mit preissenkender Wirkung
-- Verzerrung zwischen Weltmarktpreisen und
Inlandspreisen
Einfuhr-/Ausfuhrverbote
-- Absolutes oder relatives Verbot bestimmte
Waren ein bzw. auszuführen
-- Begrenzung der Import- oder Exportmenge
Kontingente / Quoten
-- Nach Erreichung der Quote darf keine weitere
Menge des betreffenden Produkts ein- bzw.
ausgeführt werden
Mindestpreisvorgaben
-- Produkt darf nur zu einem bestimmten Mindestpreis angeboten werden
Nicht-automatische
Lizenzverfahren
-- Genehmigung in Form einer Lizenz oder
Zulassung, für den Import oder Export eines
Produkts
Subventionen
-- Import- /Exportsteuerrabatte
-- Mehrwertsteuererstattungen
Quelle: WTO, OECD Geographische Herkunft der deutschen Rohstoffeinfuhren
Kanada:
USA:
Jamaika:
Suriname:
Kolumbien:
Peru:
Brasilien:
Bolivien:
Chile:
Argentinien:
Spanien:
Lybien:
Guinea:
Ghana:
Namibia:
Südafika:
Israel:
China:
Indien:
Indonesien:
Australien:
Steinkohle, Fe, Se, Ti
Steinkohle, Ge, Li, V, W, Zn, PGM,
Kaolin
Tonerde
Tonerde
Steinkohle
Ag, Cu, Pb, Sn
Cu, Fe, Mn, Nb, Si, Graphit
Pb
Cu, Li, Mo
Cu
Zn, Al-Hydroxid, Tonerde
Erdöl
Bauxit
Bauxit
Fluorit
Steinkohle, Cr, Fe, PGM, Ferro-Leg.,
Andalusit, Fluorit
Phosphat
Ge, Mg, Mn, Mo, Sb, SE, W,
Ferro-Leg., Baryt, Farberden, Fluorit,
Glimmer, Graphit, Magnesit
Diamanten, Glimer, Schmirgel
Sn
Steinkohle, Pg, Zn
Quelle: BGR (2014) - Rohstoffsituationsbericht
Legende
Ag: Silver
Al: Aluminium
Co: Kobalt
Cr: Chrom
Cu: Kupfer
Fe: Eisen
Ge: Germanium
Li: Lithium
5
Mg: Magnesium
Mn: Mangan
Mo: Molybdän
Nb: Niob
Ni: Nickel
Pb: Biel
PGM:Platingruppenmetalle
Sb: Antimon
SE:
Si:
Sn:
Ti:
V:
W:
Zn:
Zr:
Seltene Erden
Silizium
Zinn
Titan
Vanadium
Wolfram
Zink
Zirkonium
Island:
Al
Irland:
Pb, Zn, Al-Hydroxid,
Norwegen: Erdgas, Erdöl, Al, Si, Ti,
Ferro-Leg., Feldspat, Natursteine
Schweden: Fe, Pb, Se, Zn
Finnland:
Zn
Dänemark: Diatomit
Niederlande:Erdgas, Ai, Pb, Tonerde
Russische
Föderation: Erdgas, Erdöl, Steinkohle, Al, Co,
Cu, Fe, Ni, Pb, W, PGM,
Ferro-Leg.
GB:
Erdöl, Al, Pb, Fluorit, Kaolin
Griechenland: Ni, Perlit
Ukraine:
Ni
Polen:
Steinkohle, Cu
Litauen:
Torf
Türkei:
Feldspat
Kazachstan: Erdöl, Ag, Ti
Belgien:
Mo, Pb, PGM, Ferro-Leg.,
Borate, Dolomit, Kaolin, Zement
Osterreich: Mg, SE, V, W, Gips, Graphit,
Natursteine
Frankreich: Ag, Al, Al-Hydroxid, Natursteine,
Phosphat, Zement
6
1.2 Handelsbeschränkungen bei Rohstoffen nehmen weltweit zu
Internationale Institutionen, wie die Welthandelsorganisation (WTO) oder die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD), bestätigen die Zunahme neuer Handelsbarrieren innerhalb
der G20. Trotz der Selbstverpflichtung der G20-Staaten in einem gemeinsamen Stillhalteabkommen keine
neuen Handelsbeschränkungen einzuführen und bestehende Maßnahmen abzubauen, ist ein wachsender
Protektionismus zu verzeichnen. Eine steigende Angebotskonzentration und zunehmende staatliche Eingriffe
sind zentrale Einflussfaktoren auf die Verfügbarkeit von
Rohstoffen und schaffen weitreichende Wettbewerbsverzerrungen auf den internationalen Rohstoffmärkten.
Seit 2008 ist die Anzahl der protektionistischen Maßnahmen von etwa 100 auf insgesamt 858 gestiegen,
lediglich 119 Maßnahmen wurden im selben Zeitraum
abgebaut. Allein zwischen Juni 2013 und Juli 2014
gab es einen Anstieg neuer Handelshemmnisse um 25
Prozent. Insgesamt wurden in diesem Zeitraum 170
Handelsbeschränkungen neu eingeführt. Der Anstieg
der Exportrestriktionen liegt dabei bei 39 Prozent. Die
stetige Zunahme der Handelsbeschränkungen ist bereits seit einigen Jahren zu beobachten.
Neben einer hohen Anzahl an Importmaßnahmen, wie
z. B. Mehrwertsteuererstattungen auf gewisse Rohstoff
Handelsregeln
importe, dominieren im Rohstoffsektor Ausfuhrlizenzen und -steuern unter den Handelsbeschränkungen.
Exportsteuern verringern das Exportvolumen und erhöhen das inländische Angebot. Der Preis im Inland
sinkt und steigt gleichzeitig auf dem Weltmarkt. Eine
gängige Maßnahme ist auch die nichtautomatische Erteilung von Exportlizenzen. Exporteure müssen vorab
eine Genehmigung in Form einer Lizenz oder Zulassung für den Export ihres Produkts erhalten. Die Regierung kann so kontrollieren, wer exportiert und welche
Mengen exportiert werden. Im Jahr 2012 haben neun
Top-Produzenten verschiedener Rohstoffe nichtautomatische Exportlizenzen angewendet und damit den
Handel von ca. 240 verschiedenen Primärrohstoffen
und Halbfertigwaren beschränkt. 1
1.3 Die international-rechtlichen
Rahmenbedingungen
Verlässliche Handelsregeln sowie rechtliche und institutionelle Rahmenbedingungen sind Grundvoraussetzung
für einen fairen Wettbewerb, auch auf den internationalen Rohstoffmärkten. Mit dem Allgemeinen Zoll- und
Handelsabkommen (GATT) und der daraus folgenden
Gründung der WTO existiert eine zentrale internationale Organisation, die sich mit der Regelung von
Handelsbeziehungen beschäftigt. Durch die Bindungs1
Quelle: OECD, 2014
Handelsbeschränkende Maßnahmen weiter massiv auf dem Vormarsch
Entwicklung der Anzahl potenziell handelsbeschränkender Maßnahmen
1000
858
900
+25
800
688
700
+29
600
534
+26
500
424
400
333
+27
+49
300
223
+123
200
100
100
0
2008
Okt. 09
Okt. 10
Sept. 11 Apr. 11
Russland
China
Indien
Indonesien
Argentinien
Ägypten
USA
Türkei
Südafrika
Thailand
Tunesien
Japan
Brasilien
Vietnam
Mexico
Ecuador
Algerien
Saudi-Arabien
Nigeria
Phillippinen
Schweiz
Südkorea
Pakistan
Jun. 13 Jul. 14
Quelle: 11. EU Bericht (2014) über potenziell handelsbeschränkende Maßnahmen; WV Stahl
32
23
16
14
13
10
8
7
7
6
4
4
4
3
3
3
3
2
2
2
2
Juni 2013 - Juli 2014
+170
1
1
0
10
20
30
40
Handelsregeln
wirkung der WTO-Regeln wird die Rechtssicherheit im
internationalen Handel gestärkt.
stand größten Anteil an der weltweiten Produktion, bei
Wolfram sind es 75 bis 90 Prozent. Diese Marktmacht
nutzt China als Instrument der Handelssteuerung auf
den internationalen Rohstoffmärkten. Im Jahr 2012
waren 96 Prozent der weltweiten Wolframproduktion
durch Exportmaßnahmen beschränkt.
Im multilateralen Handelssystem spielte der Abbau von
Exportbeschränkungen im Vergleich zu Importrestriktionen bisher keine prominente Rolle. Die WTO-Regeln
zu Importbeschränkungen sind zahlreich und ausführlich. In mehreren Verhandlungen hat das Welthandelssystem erfolgreich zu einem maßgeblichen Abbau von
Importzöllen und Einfuhrbeschränkungen beigetragen.
Im Sinne von Artikel XI:1 GATT sind Exportsteuern
keine unzulässigen Exportbeschränkungen. Es gibt keine explizite Regel, die sie durch eine rechtsverbindliche
Obergrenze binden und so können WTO-Mitglieder Exportsteuern unilateral festlegen. 2 Quantitative Importund Exportrestriktionen sind hingegen grundsätzlich
verboten. Es gibt aber verschiedene Ausnahmeklauseln,
die Exportbeschränkungen in speziellen Fällen zulässig
machen. Darunter fallen temporäre Schutzmaßnahmen
oder auch allgemeine Ausnahmen, wie zum Zweck von
Gesundheit- und Umweltschutz. Voraussetzung ist, dass
heimische Unternehmen von der Maßnahme ebenso
betroffen sind, also gleichzeitig die inländische Produktion verringert wird.
Da Exportzölle auf multilateraler Ebene rechtlich erlaubt sind, sofern nicht spezielle Regelungen in den
WTO-Beitrittsprotokollen (z. B. im Falle Chinas) aufgenommen wurden, werden Ausfuhrzölle oftmals in regio
nalen bzw. bilateralen Handelsabkommen verboten
(z. B. EU oder EU-Mexiko). Für die gesicherte Rohstoffversorgung der deutschen und europäischen Industrie sind
bilaterale Handelsabkommen ein wichtiges Instrument,
um eine international-rechtliche Grundlage zu schaffen.
Exportbeschränkungen bei Rohstoffen (2012)
Share of 2012
production
restricted by any
export measure
Product
1
Antimony
98 %
Bolivia*, China*, Dominican
Republic, Grenada,
Malaysia, Philippines,
Russia*, Tajikistan, Vietnam
2
Rare earth
elements
97 %
China*
3
Tungsten
96 %
Republic, Grenada,
Russia*, Vietnam*
4
Magnesium
92 %
China*
5
Graphite
88 %
China*, India*
6
Magnesite
85 %
China*, Malaysia
7
Barytes
78 %
China*, India*
8
Fluorspar
75 %
China*, Malaysia
9
Lead
66 %
China*, Dominican
Republic, Grenada,
South Africa, Vietnam
10
Tin
63 %
Republic, Grenada,
Russia, Vietnam
11
Zinc
54 %
China*, Dominican
Republic, Grenada,
Vietnam
12
Manganese
52 %
China*, Dominican
Republic, Gabon*,
Grenada, India, Malaysia,
Philippines, Vietnam
1.4 Marktmacht China
China ist in den vergangenen Jahrzehnten zum führenden Verbraucher von Rohstoffen aufgestiegen. Mittlerweile verbraucht und produziert die Volksrepublik bei
den meisten kritischen Rohstoffen mehr als 50 Prozent weltweit. Die Konzentrierung des Rohstoffangebots ist bei einer Reihe von Rohstoffen (u.a. Wolfram
oder Antimon) sehr stark ausgeprägt. Bei Wolfram ist
Deutschland vollständig importabhängig, da der Rohstoff hierzulande nicht primär gewonnen wird. China
hingegen besitzt bei einzelnen Rohstoffen den mit Ab-
2
Gebundene Zölle dienen als Verhandlungsgrundlage innerhalb der
WTO. Sie bilden eine rechtsverbindliche Obergrenze, über welche die
angewandten Zölle der WTO-Mitgliedsländer nicht steigen dürfen.
Producer countries
restricting exports
Rank**
13
Molybdenum
47 %
China*, Dominican
Republic, Grenada,
Russia, South Africa,
Vietnam
14
Palladium
45 %
Dominican Republic,
Ghana, Grenada, Malaysia,
Philippines, Russia*
45 %
China*, Dominican
Republic, Grenada,
Guinea, India*, Malaysia,
Philippines, Russia,
Vietnam
15
Aluminium±
Quellen: Produktionsdaten USGS Minerals Yearbook. OECD Inventory of Export Restrictions. 7
8
Handelsregeln
2. Beispiele
2.1 Handels- und Wettbewerbsverzerrungen am
Beispiel Seltene Erden
Entwicklung der Exportquoten für Seltene Erden in
China von 2004 – 2012
China besitzt mit mehr als 90 Prozent der Weltproduktion bei den 17 Metallen der sogenannten Seltenen
Erden eine Quasi-Monopolstellung. Die Importquote
der EU und weiterer westlicher Industrienationen beträgt nahezu 100 Prozent. Damit ist die Weltwirtschaft
von Lieferungen aus China abhängig. Die speziellen
Rohstoffe der Seltenen Erden werden weltweit für
die Herstellung neuer Technologien und Produkte gebraucht. Seltene Erden sind physisch betrachtet nicht
selten, auch weitere Länder, z. B. die USA, Australien,
oder auch Deutschland verfügen über Vorkommen an
Seltenen Erden. Der wirtschaftliche Abbau ist aber angesichts der geringen Konzentration in Mineralien sehr
aufwendig und teuer.
Jahr
Exportquote [t]
2004
65.609
2005
65.609
0
46.000
2006
61.821
-6
50.000
2007
59.643
-4
50.000
2008
56.939
-5
56.000
2009
50.145
-12
25.000
2010
30.258
-40
49.000
2011
30.246
0
35.000
2012
~31.130*
+3
45.000?
China hat in der Vergangenheit mit einer gezielten,
industriepolitischen Strategie die Produktion von Seltenen Erden durch Dumpingpreise an sich gezogen und
damit Projekte außerhalb der Volksrepublik unrentabel
gemacht. Über mehrere Jahre hat das Land die Exportquote für Seltene Erden reduziert. 2005 lag die Ausfuhrquote noch bei rund 65.000 Tonnen. 2010 bei nur noch
30.000 Tonnen, was einer Reduzierung gegenüber dem
Vorjahr um 40 Prozent entspricht. Diese Maßnahmen
stehen den Interessen der Abnehmerländer entgegen.
2010 lag die weltweite Nachfrage 5.000 bis 10.000 Tonnen über dem globalen – chinesischen – Angebot. Die
künstliche Verknappung führte zu einem Anstieg der
Preise auf den internationalen Rohstoffmärkten gegenüber den chinesischen Inlandspreisen und behinderte
den Zugang zu Rohstoffen für ausländische Unternehmen. Aus diesem Grund reichten die EU, gemeinsam
mit den USA und Japan, Anfang 2012 bei der WTO
Beschwerde ein und forderten ein offizielles Schlichtungsverfahren.
Unterschied zum Vorjahr [%]
Geschätzter Bedarf
außerhalb Chinas [t]
57.000
Quellen: BGR. *Erste Allokation der Seltenen Erden
Exporte für 2012: 24.904 Tonnen (bestätigt und provisorisch) Das WTO-Verfahren:
Die Einführung der Exportquoten, Zölle und Mindestpreise Chinas verstößt gegen die internationalen
Handelsregeln und den Beitrittsvertrag der WTO, so
die Argumentation der großen Abnehmerländer. Die
chinesische Regierung verteidigte ihre Politik, die Maßnahmen seien entsprechend der Ausnahmeklausel in
Artikel XX GATT zum Schutz der Umwelt notwendig
und sollten eine nachhaltige Entwicklung fördern. Die
Exportbeschränkungen stünden daher im Einklang mit
den WTO-Regeln. Die Ausnahmeklausel zum Umweltschutz greift jedoch nur, wenn die Gewinnung der betroffenen Rohstoffe im Inland ebenfalls eingeschränkt
wird. In China war dies nicht der Fall. China hat sich im
WTO-Beitrittsprotokoll verpflichtet, seine Exportzölle
abzuschaffen, auch auf die Seltenen Erden und zudem
das Recht aufgegeben, die allgemeinen Ausnahmeklauseln der WTO anzuwenden. Das WTO-Schiedsgericht
urteilte Anfang 2014, dass die Exportquoten chinesischen Firmen unfaire Wettbewerbsvorteile verschaffen
und damit gegen Regeln des freien Welthandels verstoßen. Die Ausnahmeklauseln können hier für China
nicht geltend gemacht werden.
Handelsregeln
Nach einem jahrelangen Handelsstreit hat China die
Exportquoten für Seltene Erden aufgehoben, doch sind
bereits neue Restriktionen geplant. Im Rahmen der neuen Richtlinien der Volksrepublik wird die Exportmenge
nicht mehr durch eine Quote beschränkt; Exporteure
brauchen jedoch eine Lizenz, um Seltene Erden ausführen zu dürfen. Dies führt zur Schließung von Minen
und verursacht eine weitere Monopolisierung im Land.
Die chinesische Exportpolitik bei Seltenen Erden führt
vor allem dazu, dass durch geschickte Mengensteuerung neue Projekte auf den internationalen Märkten
wie beispielsweise Mountain Pass (Kalifornien) oder
Mount Weld (Australien) aus Wirtschaftlichkeitsgründen nicht anlaufen können. Die Versorgungssituation
wird somit auf absehbare Zeit angespannt bleiben.
dig gewonnen werden. Das Kupferrecycling bietet für
Deutschland eine bedeutende Rohstoffquelle, doch
auch im Recyclingsektor sind Wettbewerbsverzerrungen sehr ausgeprägt. Unternehmen, die durch staatliche
Subventionen und günstige Kredite unterstützt werden,
können auf den europäischen Märkten erfolgreicher
konkurrieren, z. B. durch Importanreize für Schrotte.
China implementiert beispielsweise Importsteuerrabatte auf Kupferschrotte und kupferhaltige Schrotte. Das
Land rückerstattet den Firmen 30 Prozent der Importsteuer (VAT) von 17 Prozent auf den Kupferpreis, eine
Entlastung von rund 5 Prozent des Preises der Shanghai Futures Exchange (SHFE). In der Folge kann es
zu Verknappungen bei der Versorgung europäischer
Werke kommen. Auch werden Exportsteuern und Ausfuhrverbote auf Schrotte eingeführt, um den Export zu
reduzieren. Russland erhebt z. B. eine prohibitiv hohe
Exportsteuer auf Kupferschrotte von 50 Prozent. So
haben die hiesigen Werke keine Möglichkeit, Rohstoffe
bzw. Schrotte in diesen Ländern zu kaufen, da der Export durch hohe Steuern wirtschaftlich blockiert wird.
2.2 Handels- und Wettbewerbsverzerrungen bei
Kupfer und Kupferschrott
Schrotte sind am Anfang der Wertschöpfungskette
wichtige Rohstoffe zur Herstellung von Halbzeugen.
Sie fallen im Wesentlichen in hoch-industrialisierten
Ländern, wie Deutschland, an. Diese Rohstoffe stehen
der Wertschöpfungskette sofort zur Verfügung (Urban
Mining). Sie müssen nicht über Erzgewinnung aufwän-
Übersicht Handels- und Wettbewerbsverzerrungen am Beispiel Kupfer
Brasilien
Russland
Indien
China
Kupfererze, -konzentrate,
Schlacken
Importzoll
2%
Importzoll
5%
Importzoll
2%
Exportzoll 10 %
Nicht raffiniertes Kupfer,
Kupferanoden
Importzoll
6%
Importzoll
5%
Importzoll
5%
Exportzoll 30 %
Raffiniertes Kupfer,
Kupferkathoden
Importzoll
6%
Importzoll
5%
Importzoll
5%
Aussetzen der MwSt-Zahlung bei Import
Importzoll raff. Kupfer 2 %, Legierungen 1 %
Exportzoll 30 %
Importzoll
5%
Importzoll auf Produkte aus raff. Kupfer 4 %, auf Produkte aus Kupferlegierung 7 %
Kupferbarren, -stäbe,
Profile aus Kupfer
Importzoll
12 %
Exportzoll
10 %
Importzoll
5%
Exportzoll 30 %
Importzoll
5%
Importzoll auf Produkte aus raff. Kupfer 4 %, aus Kupferlegierung 7 %
Kupferdraht
Importzoll
12 %
Exportzoll
10 %
Importzoll
5%
Exportzoll 30 %
Kupferrohre
Importzoll
14 %
Importzoll
5%
Importzoll
7,5 %
Importzoll 4 %
Kupferkabel
Importzoll
14 %
Importzoll
15 %
Importzoll
10 %
Importzoll 5 %
Schrotte aus Kupfer
Importzoll
2%
Exportzoll
50 %
Importzoll
5%
Erstattung der Umsatzsteuer (17%) bei Import
Quellen: Produktionsdaten USGS Minerals Yearbook. OECD Inventory of Export
Restrictions. Exportverbot
9
10
Handelsregeln
Handelsregeln
11
Abbau von Handelshemmnissen für nachwachsende Rohstoffe
Die Versorgung der deutschen Industrie mit industriell genutzten
nachwachsenden Rohstoffen kann nur sichergestellt werden, wenn
Marktverzerrungen durch staatliche Eingriffe abgebaut werden.
12
2.3 Handels- und Wettbewerbsverzerrungen bei
Stahlrohstoffen und Stahlschrott
Für die Stahlindustrie in der EU besteht eine hohe Importabhängigkeit, für eine Vielzahl der stahlrelevanten
Einsatzrohstoffe sogar zu 100 Prozent. Der Gebrauch
von Handelshemmnissen hat in den vergangenen Jahren oftmals unter dem Vorwand des Umwelt- und Ressourcenschutzes deutlich zugenommen. Besonders ausgeprägt ist dabei die Anwendung von Exportsteuern in
den stahlrelevanten Rohstoffbereichen. Die maximalen
Steuersätze belaufen sich dabei auf bis zu 45 Prozent.
Handelsregeln
Von den Handelshemmnissen betroffen sind nicht nur
die primären Einsatzstoffe, wie Eisenerz und Kohle
sondern auch der Sekundärrohstoff Stahlschrott. Derzeit sind in diesem Bereich Handelsbeschränkungen in
mehr als 30 Ländern in Kraft. Insbesondere Schwellenländer in Asien und Afrika erheben Exportzölle oder
Exportverbote, um eine ausreichende und kostengünstige Versorgung der heimischen Stahlindustrie mit
Schrott zu gewährleisten. Während in Afrika vor allem
Exportverbote in Kraft sind, greifen andere Regionen
zu Exportsteuern, bei denen ein ständiges Nachjustieren zum Einstellen der gewünschten Dämpfung möglich ist.
Zunehmende Abschottung der Rohstoffmärkte – Auswahl an Handelshemmnissen bei Stahlschrott
Weißrussland: Exportsteuer 15% mind. 20€/t
Russland: Exportsteuer 15% mind. 15 €/t
Ukraine: Exportsteuer 13,2 EUR/t Export-Lizenzsystem
Kasachstan: Exportsteuer 15% mind. 20 €/t
Aserbaidschan: Exportverbot
Iran: Exportsteuer bis 50%
China: Exportsteuer 40%
Algerien: Export-Lizenzsystem
Marokko: Export-Lizenzsysvtem
Vietnam: Exportsteuer 22 %
Sri Lanka: Exportsteuer 10%
Malaysia: Exportsteuer 10% Exportlizenzsystem
Jordanien: Exportsteuer 50$/t
Sri Lanka, Indonesien: Exportverbote
Ghana, Kenia, Sambia, Ostafrika:
Exportverbote
Kenia: Exportsteuer 20%
Uruguay: Exportlizenzsystem
Argentinien: Exportsteuer 20%
Quelle: OECD Stand Dezember 2014, WV Stahl
Indien: Exportsteuer 15%
Handelsregeln
2.4 Handelshemmnisse bei nachwachsenden
Rohstoffen
land stofflich eingesetzten nachwachsenden Rohstoffen (außer Holz) liegt bei etwa 60 Prozent. 3 Potenziale
für zusätzliche Anbauflächen für Biomasse bestehen
größtenteils außerhalb Deutschlands. Daher wird die
deutsche Industrie auch in Zukunft auf den Import
nachwachsender Rohstoffe angewiesen sein. Der Einsatz von nachwachsenden Rohstoffen wird aufgrund
bestehender Handelshemmnisse, wie z. B. Exportzölle
oder –quoten, zunehmend beschränkt. Die Versorgung
der deutschen Industrie mit industriell genutzten nachwachsenden Rohstoffen kann nur sichergestellt werden,
wenn Marktverzerrungen durch staatliche Eingriffe abgebaut werden und der Import zu wettbewerbsfähigen
Weltmarktpreisen gewährleistet ist. Die Bundesregierung und die EU Kommission sollten sich dort, wo
Einfuhrzölle den industriellen Einsatz nachwachsender
Rohstoffe hemmen, für eine Senkung der Einfuhrzölle
auf industriell genutzte nachwachsende Rohstoffe stark
machen.
Die industrielle Nutzung nachwachsender Rohstoffe gewinnt in Deutschland und weltweit an Bedeutung. Vor
dem Hintergrund sich verknappender fossiler Ressourcen spielen die nachwachsenden Rohstoffe eine wichtige Rolle bei der Diversifizierung der Rohstoffquellen.
Sie tragen zur Schonung der fossilen Rohstoffe und
der nachhaltigen Entwicklung bei und schaffen zudem
Arbeitsplätze und Wertschöpfung im ländlichen Raum.
Angesichts der Endlichkeit von Erdöl und Erdgas werden die nachwachsenden Rohstoffe bei der zukünftigen
Rohstoffversorgung Deutschlands ein unverzichtbarer
Bestandteil sein. Nachwachsende Rohstoffe sind in
verschiedenen Branchen seit langem etabliert und
werden für die Herstellung diverser Anwendungen
benötigt. Der Anteil der Importe an den in Deutsch-
3
Quelle: Fachagentur Nachwachsende Rohstoffe
13
14
Handelsregeln
3. Herausforderungen
3.1 Zunahme der Handels- und Wettbewerbsverzerrungen auf den Rohstoffmärkten
Konträr zu der Selbstverpflichtung der G20 Länder
hat die Einführung von handelsbeschränkenden Maßnahmen an Fahrt gewonnen und Schätzungen der EU
Kommission zufolge werden etwa zwölf neue Maßnahmen pro Monat eingeführt. 4 Angesichts starker
Abhängigkeiten und internationaler Wertschöpfungsketten ist die Zuspitzung dieses Trends eine globale
Herausforderung. Die protektionistischen Praktiken
haben nicht nur Einfluss auf inländische Firmen und
Preise, sondern weltweit nachteilige Auswirkungen auf
die Rohstoffmärkte.
Es bedarf einer aktiven und ganzheitlichen Rohstoffpolitik, um den Handelsbeschränkungen und Wettbewerbsverzerrungen auf den Rohstoffmärkten zu
begegnen. Die Anzahl regulatorischer Vorgaben zu
Nachhaltigkeit und Transparenz im Rohstoffhandel
ist in den vergangenen Jahren gestiegen, berücksichtigt
wird dabei jedoch zu wenig das Ziel der physischen
Rohstoffsicherung. Die Herausforderung ist, einen angemessenen Ausgleich der unterschiedlichen Interessen
der Rohstoffsicherung zu schaffen. Bilaterale Handelsabkommen sind eine zentrale Ergänzung zur WTO und
ein wichtiges Element für die Rohstoffversorgung. Es
ist bisher jedoch nicht gelungen, dem Trend des wachsenden Protektionismus entgegenzuwirken. Dieser Herausforderung muss auf multilateraler Ebene stärker
begegnet werden.
4
EU Kommission, 2014
3.2 WTO-Regeln nicht mehr zeitgemäß
Das Regelwerk der WTO zu Exportrestriktionen ist ein
Bereich, der bisher viel Spielraum für die Mitgliedsländer bietet. Es zeigt sich der deutliche Trend, dass
Länder vermehrt die Ausnahmeklauseln, also Sicherheits- oder Umweltstandards, als Rechtfertigung von
Handelshemmnissen angeben, um Rohstoffexporte
z. B. durch hohe Zölle oder Quoten zu beschränken.
Diese Maßnahmen geben vor, WTO-konform zu sein.
Laut Artikel XI:2(a) sind quantitative Exportrestriktionen zulässig, wenn sie “temporär“, zur Bekämpfung
eines “kritischen“ Mangels eingesetzt werden oder laut
Ausnahmen in Artikel XX der Erhaltung natürlicher
Ressourcen, dem Umweltschutz oder der Gesundheit
dienen, oder für die nationale Sicherheit notwendig
sind. Allerdings ist im WTO-Regelwerk nicht klar definiert, was temporär oder kritisch bedeutet. Es stellt
sich die Herausforderung regelmäßig zu prüfen, ob Ausnahmen greifen und die Regeln eingehalten werden.
Einen Fall vor die WTO zu bringen ist ein langwieriger
und ressourcenintensiver Prozess, der häufig erst nach
mehreren Jahren zu konkreten Ergebnissen führt.
Der Durchsetzungsmechanismus der WTO ist bislang
zu schwach, da Aufwand und Dauer eines Streitschlichtungsverfahrens enorm sind. Es ist nicht möglich, auf
Regelverstöße unmittelbar zu reagieren, und aufgrund
der mangelnden Kapazitäten der WTO sind häufige
Verfahren grundsätzlich nicht realisierbar. Darüber
hinaus dauert es oft Jahre, bis ein WTO-Urteil greift.
Handelsregeln
3.3 Mangelnde Transparenz bei handelsbeschränkenden Maßnahmen
3.4 Negative Auswirkungen auf Wettbewerb und
Wohlstand
Transparenz bei handelsbeschränkenden Maßnahmen ist eine grundlegende Schwachstelle im internationalen Handel mit Rohstoffen. Regierungen steht es
weitestgehend offen, ob und welche Informationen
über protektionistische Maßnahmen veröffentlicht
werden. Kritisch ist dabei nicht nur dass Handelsbeschränkungen oft sehr kurzfristig eingeführt werden,
häufig gibt es auch keine verfügbaren Informationen
über die Ausgestaltung, die Dauer oder das angestrebte
Ziel der eingeführten Maßnahme. Die Einflussnahme
und Reaktionsmöglichkeit der betroffenen Stakeholder auf bereits umgesetzte Maßnahmen ist dadurch
eingeschränkt. Das Monitoring der entsprechenden
Institutionen (WTO, OECD, UNCTAD) konzentriert
sich auf bereits eingeführte Handelsbeschränkungen
(ex post). Da keine „ex ante“ Informationen vorliegen,
können Unternehmen die negativen Auswirkungen der
implementierten Handelsbeschränkung nicht antizipieren und demzufolge ihre Aktivitäten hinsichtlich der
Rohstoffbeschaffung nicht anpassen. Gleiches ist auch
für die Rohstoffgewinnung zutreffend.
Handelsbeschränkungen führen zu steigenden Weltmarktpreisen. Da der Zugang zu Rohstoffen künstlich
beschränkt ist, wirken die Handelshemmnisse wettbewerbsverzerrend. Die negativen wirtschaftlichen
Auswirkungen reichen von Angebotsbegrenzungen,
über Manipulation von Handelsbedingungen und
Handelsströmen bis zu einem Rückgang der globalen
Wohlfahrt. Der Handel im Rohstoffsektor wird durch
die Einführung von Import- sowie Exportzöllen ineffizient beschränkt. Dabei profitieren Anwenderländer
nur sehr selten, da protektionistische Maßnahmen
die Wachstumsmöglichkeiten verringern. In der Regel
werden Ausfuhrbeschränkungen auf unverarbeitetes
Metall erhoben, um die inländische Wertschöpfung zu
steigern. Einer Studie der OECD und der North-West
University in Südafrika zufolge gibt es bei verschiedenen afrikanischen Ländern keine Hinweise darauf,
dass die Beschränkungen der Rohstoffausfuhren die
internationale Wettbewerbsfähigkeit von nachgelagerten Verarbeitungsindustrien positiv beeinflusst haben. 5
Ressourcenreichtum und ein wettbewerbsfähiger Berg
bausektor schaffen nicht automatisch komparative Vorteile bei der Weiterverarbeitung.
5
OECD, 2015
15
16
Handelsregeln
4. Forderungen der Industrie
4.1 Bilaterale und multilaterale Abkommen stärker
für den Abbau von Exportbeschränkungen und
den Zugang zu Rohstoffen nutzen
4.3 Die Bundesregierung und die EU müssen
Einhaltung von internationalen Vereinbarungen
einfordern
Für die Rohstoffsicherheit müssen die Bundesregierung
und die EU weiterhin auf den kontinuierlichen Ausbau
internationaler Handelsabkommen setzen. Auf multilateraler Ebene, insbesondere in den WTO-Beitrittsprotokollen, müssen auch Artikel zu Exportbeschränkungen
eingefügt werden, um internationale Wettbewerbsverzerrungen im Rohstoffsektor zu vermeiden. Der
Abbau von Handelsbeschränkungen bei Rohstoffen
und von wettbewerbsverzerrenden Subventionen ist
grundsätzlich zur Bedingung für den Abschluss von
Handelsabkommen und WTO-Beitrittsvereinbarungen
zu machen. Die Rolle der WTO muss verstärkt in den
Vordergrund gerückt werden, denn eine multilaterale
Konzertierung bringt die größten Effizienzgewinne. In
bilateralen Gesprächen, auch in TTIP, muss konsequent
auf den Abbau handels- und wettbewerbsverzerrender
Maßnahmen im Rohstoffsektor hingewirkt werden.
Es besteht die Möglichkeit für die WTO-Mitglieder, auf
nichttarifäre Handelshemmnisse anderer WTO-Mitglieder durch Notifikation hinzuweisen. Bislang wird dieses
Instrument nicht ausreichend genutzt. Grundsätzlich
wird die Einhaltung der internationalen Vereinbarungen von den Handelspartnern nicht intensiv genug
eingefordert. Eine sichere Rohstoffversorgung Deutschlands und Europas zu wettbewerbsfähigen Bedingungen ist unverzichtbar für Wertschöpfung, Wachstum
und Wohlstand, auch in Zukunft. Daher sollten die
Bundesregierung und die EU gegen Verstöße von internationalen Vereinbarungen verstärkt vorgehen und
deren Einhaltung prominent einfordern. Insbesondere
den Wettbewerbsverzerrungen auf den internationalen
Märkten, die durch die Rohstoffsicherungspolitiken anderer Staaten entstehen, muss auf politischer Ebene
entschlossen begegnet werden.
4.2 Fairness im internationalen Wettbewerb
sicherstellen
4.4 Transparente Rahmenbedingungen auf politischer Ebene schaffen
Die Gewährleistung eines „level-playing-fields“ beim
Zugang zu Rohstoffen ist von zentraler Bedeutung.
Dazu bedarf es verlässlicher Handelsregeln und einer
stärkeren Ahndung von Verstößen gegen die Regeln.
Obwohl die Handelsregeln der WTO in einigen Fällen
formal nicht verletzt werden, entspricht das Vorgehen
mehrerer Länder nicht dem Prinzip des fairen Wettbewerbs. Mit administrativen Maßnahmen wird die
mangelnde Wettbewerbsfähigkeit der eigenen Industrie
zum existentiellen Schaden anderer wettbewerbsfähiger Konkurrenten, z. B. aus Deutschland, ausgeglichen.
Um gegen Handels- und Wettbewerbsverzerrungen bei
Rohstoffen vorgehen zu können, müssen die WTO-Regeln im Bereich der Exportbeschränkungen verbessert
werden. Es ist notwendig, den Streitbeilegungsmechanismus der WTO auszubauen, damit internationalen
Wettbewerbsverzerrungen zügiger und effektiver begegnet werden kann. Derzeit sind die Verfahren zu langwierig, kostspielig und kapazitätsintensiv. Diese Weiterentwicklung der WTO-Regeln muss das langfristige
Ziel auf multilateraler Ebene sein.
Die Transparenz hinsichtlich der Anwendung von
handelsbeschränkenden Maßnahmen muss verbessert
werden, damit Handelspartner und Marktteilnehmer
staatliche Eingriffe einkalkulieren und ihre Rohstoffbeschaffung entsprechend planen können. Die Informationspolitik, insbesondere vor der Einführung einer
protektionistischen Maßnahme, ist von zentraler Bedeutung für die Kosteneinschätzung, das Risikomanagement und die grundsätzlichen Marktmöglichkeiten. Das
OECD Inventory liefert bereits eine umfassende Informationsbasis zu Exportrestriktionen im Rohstoffbereich
von 2009 bis 2012. Eine Aktualisierung ist derzeit in
Arbeit, kann allerdings den ex ante Informationsbedarf
nicht erfüllen. Zu einem vollständigen Informationssystem bedarf es einer frühzeitigen Kommunikation
und außerdem einer Überprüfung der eingeführten
Maßnahmen hinsichtlich der Erreichung des vorgegebenen Zwecks und der weiteren Notwendigkeit. Protektionistische Maßnahmen, die ihr ursprüngliches Ziel
erfüllt oder sich als ungeeignet erwiesen haben, müssen
umgehend abgeschafft werden. Die Politik ist aufgefordert, die relevanten Institutionen beim Monitoring
protektionistischer Maßnahmen zu unterstützen, um
transparente Rahmenbedingungen zu schaffen.
Handelsregeln
4.5 Wiederaufnahme der Gespräche im Rahmen
der G7 und G20
4.6 Partnerschaft statt Protektionismus
Zur Stärkung des multilateralen Handels ist aus Sicht
der Industrie der Abbau von Handelshemmnissen und
Wettbewerbsverzerrungen essentiell. Daher wird die
Selbstverpflichtung der G20, keine neuen Handelsbeschränkungen einführen zu wollen, sehr begrüßt. Allerdings ist dieses Stillhalteabkommen nicht effektiv genug. Die Zunahme politischer Eingriffe in den Handel
mit Rohstoffen sollte bei den zukünftigen Gesprächen
der G7 und der G20 wieder prominent adressiert werden. Langfristig muss ein weltweit fairer und gleichberechtigter Zugang zu Rohstoffen gesichert werden. Der
G20 kommt in dieser Beziehung eine wichtige Funktion
zu. Die Problematik des wachsenden Protektionismus
muss auf die internationale Agenda gesetzt werden.
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Eine nachhaltige Rohstoffwirtschaft ist eine multilaterale Aufgabe. Angesichts der Globalisierung und
der volatilen Märkte bedarf es einer globalen Kooperation. Während protektionistische Maßnahmen von
Rohstoffabbauländern nicht die gewünschte Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit von nachgelagerten
Verarbeitungsindustrien erzielt haben, könnte durch
Vertrauen, größere Markttransparenz und faire Handelsbedingungen eine nachhaltige Rohstoffwirtschaft
weltweit gefördert werden. Letztendlich können Produzenten und Konsumenten von einer gleichberechtigten
Handelsbeziehung profitieren. Mit den Rohstoffpartnerschaften bzw. -kooperationen mit rohstoffreichen
Ländern hat die Bundesregierung bereits diesen Weg
der Zusammenarbeit beschritten, um eine Win-Win-Situation für beide Seiten zu schaffen. Einerseits durch
eine Verbesserung des langfristigen Rohstoffangebots,
andererseits durch den Know-how Transfer und die
Aus- und Weiterbildung von Fachkräften. Durch die
damit verbundene Weiterentwicklung der Rohstoffindustrie vor Ort werden Arbeitsplätze geschaffen und
Wohlstand aufgebaut. Dieses Modell gilt es in den kommenden Jahren hinsichtlich der Wohlfahrtseffekte für
beide Seiten zu evaluieren und bei Bedarf anzupassen.
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Impressum
Herausgeber
Bundesverband der Deutschen Industrie e. V. (BDI)
Breite Straße 29
10178 Berlin
T: +49 30 2028-0
www.bdi.eu
Redaktion
Matthias Wachter, Abteilungsleiter
Anna-Lynn Ratz, Referentin
Konzeption & Umsetzung
Sarah Pöhlmann
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Layout
Michel Arencibia
www.man-design.net
Druck
Das Druckteam Berlin
www.druckteam-berlin.de
Verlag
Industrie-Förderung GmbH, Berlin
Bildnachweis
Cover: © 57940360 / M. Johannsen / Fotolia.com
Seite 10: © 83953154 / Thaut Images / Fotolia.com
Stand
Oktober 2015
BDI-Publikations-Nr. 0038
Handelsregeln

Handels- und Wettbewerbsverzerrungen bei Rohstoffen

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