P A N Ó P T I C A

Transcrição

P A N Ó P T I C A

PANÓPTICA
MISCELÂNEA SOBRE A INTEGRAÇÃO EUROPEIA
(ed.)
Adriano Peclat Nunes
Julio Pinheiro Faro Homem de Siqueira
NUNES, Adriano Peclat; SIQUEIRA, Julio Pinheiro Faro Homem de (ed.). Miscelânea sobre a integração europeia.
Panóptica, vol. 10, n. 1, jan./jun. 2015, 124p.
PANÓPTICA
As últimas reformas ‘constitucionais’ na ‘Europa’. O Tratado
Orçamental, a ameaça federalista e o colonialismo interno
António José Avelãs Nunes1
1. - Durante o período de debate público que antecedeu o referendo sobre o projeto da
chamada Constituição Europeia, alguns antigos dirigentes do Partido Socialista francês (que,
contra o seu partido, fizeram campanha pelo NÃO à dita ‘constituição’) vieram dizer verdades
que não se ouviam antes, vindas de dentro do campo social-democrata.
Jean-Pierre Chevènement, várias vezes ministro de governos socialistas, caraterizou a
‘esquerda’ representada pelo PSF como “uma mescla de ‘realismo económico’, de
anticomunismo renovado e de espírito social cristão”, considerando-a a “convergência de fundo
da esquerda social-liberal com a direita liberal em matéria de política económica e social”.2
Georges Sarre veio defender que “a Europa se transformou no joker de uma esquerda sem
projeto nem reflexão”, uma “esquerda que não tem outro projeto para além da construção
europeia, a Europa”, uma esquerda que, para ser credível e não assustar os mercados, defende
e pratica “uma política ainda mais à direita do que a direita”.3 E Jacques Généreux não hesitou
em escrever que se ela [a tal ‘constituição europeia’] fosse aprovada, “só as políticas de direita
e conformes à lógica liberal seriam constitucionais”.4
Em outubro de 2011 escreveu o porta-voz do Partido Socialista francês (Benoît Hamon,
atual ministro do governo Hollande): “Uma parte da esquerda europeia [a social-democracia
europeia], à semelhança da direita, deixou de pôr em causa que é preciso sacrificar o estadoprovidência para restabelecer o equilíbrio orçamental e agradar aos mercados. (…) Fomos em
vários lugares do mundo um obstáculo ao progresso”. Feito o diagnóstico, acrescenta este
dirigente socialista: “Não me resigno a isso”.
Também em Portugal algumas vozes vindas do campo socialista sublinham que o
‘blairismo’ não passa de uma “tentativa de conciliar o inconciliável e de justificar o
1
Professor Catedrático Jubilado da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra (Portugal).
Citado por S. HALIMI, “A esquerda governamental…, cit., 8/9.
3
Cfr. G. SARRE, ob. cit., 165-169.
4
Cfr. Libération, 9.10.2003.
2
In: NUNES, Adriano Peclat; SIQUEIRA, Julio Pinheiro Faro Homem de (ed.). Miscelânea sobre a integração
europeia. Panóptica, vol. 10, n. 1, pp. 45-73, jan./jun. 2015.
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injustificável” e reconhecem que os partidos socialistas e sociais-democratas europeus
“perderam a alma e a coerência ideológica”, não passando hoje de uma “variante socialdemocrata do neoliberalismo”. Alguns admitem mesmo que a tendência dominante nos partidos
que integram a Internacional Socialista é “a tendência neoliberal (…), que se traduz,
basicamente, na aceitação do fundamentalismo do mercado”.5
Perpassa por aqui a ideia de que é urgente arejar esta Europa construída “à porta
fechada”, deixando entrar por ela adentro a vontade dos povos da Europa, escorraçando os
guardiões do templo neoliberal. Mas a tendência dominante da social-democracia europeia
continua a comportar-se como uma verdadeira “esquerda choramingas”,6 a ‘esquerda’ que
lamenta, com uma lágrima ao canto do olho, o desemprego, a precariedade, as desigualdades e
a exclusão social, mas que se recusa a identificar as suas causas estruturais, para não ter de as
combater, levando tudo à conta da globalização incontornável (talvez a “globalização feliz” de
5
Este é o diagnóstico de Alfredo BARROSO, ob. cit. Já em 2013, o economista e deputado eleito pelo PS na
Assembleia da República João Galamba escreveu um artigo que confirma haver entre os socialistas e sociaisdemocratas portugueses alguns que não fogem aos problemas, não recusam enfrentá-los e analisá-los, colocandose assim no caminho da compreensão da vida e da descoberta de soluções alternativas para as dificuldades que
temos de enfrentar (porque a ideia de que não há alternativa é uma ideia que devia envergonhar os seus
defensores). Vale a pena transcrever o último parágrafo desse artigo: “A moeda única, para funcionar, teria de ser
uma federação, semelhante aos Estados Unidos da América. Isto é, teria de ter um verdadeiro orçamento federal,
financiado por recursos próprios; teria de criar títulos de dívida europeia, para garantir estabilidade financeira;
teria de institucionalizar mecanismos de transferências orçamentais, para garantir o mínimo de coesão territorial.
E tudo isto já, e não daqui a uns anos. Como esta revolução institucional é simultaneamente impossível (não
existem condições políticas para pôr em prática esse projeto) e necessária (sem essas reformas o euro não é
sustentável), é difícil criticar o statu quo sem concluir que o problema reside, afinal, na existência da própria moeda
única. Consequentemente, o único caminho desejável consiste em tentar desmantelar, de forma coordenada, a
união monetária, sem pôr em causa o próprio projeto europeu. Não sei se esse projeto será possível, mas tenho a
certeza de que será necessário, porque a alternativa é um desmantelamento desordenado e caótico, com
consequências sociais, económicas e políticas devastadoras” (Cfr. J. GALAMBA, “Game Over”, cit.). Se bem
interpreto o Autor, ele pressupõe que é necessário deitar fora o Tratado de Maastricht, o estatuto esquizofrénico
do BCE, o PEC, o Pacto Orçamental e a regra de ouro. Pela minha parte, acrescentaria que o “próprio projeto
europeu” precisaria também de ser passado a limpo.
6
A expressão “esquerda choramingas” é de Frédéric LORDON (“A desglobalização…, cit.), para caracterizar uma
‘esquerda’ que, segundo o autor, não está interessada em pôr em causa o que diz ser uma consequência inevitável
da ‘globalização’: “a concorrência falseada entre economias com standards salariais abissalmente diferentes; a
ameaça permanente de deslocalização; o constrangimento accionista que exige rentabilidades financeiras sem
limites, de tal forma que a sua combinação opera uma compressão constante dos rendimentos salariais; o
desenvolvimento do endividamento crónico das famílias que isso origina; a liberdade absoluta do sistema
financeiro para desenvolver as suas operações especulativas desestabilizadoras, neste caso a partir de dívidas
contraídas pelas famílias (como no caso dos subprime); o sequestro dos poderes públicos, instados a socorrer
instituições financeiras enfraquecidas pelas crises recorrentes; o pagamento do custo macroeconómico destas
crises pelos desempregados e ainda o seu custo para as finanças públicas pago pelos contribuintes, pelos
utilizadores de serviços, pelos funcionários públicos e pelos pensionistas; a subtração aos cidadãos de qualquer
forma de controlo da política económica, agora regulada unicamente pelas exigências dos credores internacionais,
seja qual for o preço a pagar pelos corpos sociais; a transferência da gestão da política monetária para uma
instituição independente, fora de qualquer controlo político”.
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que tanto se falou há uns anos atrás...), para a qual não há alternativa…, sendo mesmo apontada
como “reacionária” qualquer ideia de desglobalização, i. é, de desmantelamento do império do
grande capital financeiro.
7
É uma visão filha do entendimento da globalização como uma consequência necessária,
mecânica, fatal do desenvolvimento científico e tecnológico.8 Mas esta é uma ‘leitura’ amiga
do grande capital financeiro, que é o grande impulsionador (e o único aproveitador) da política
de globalização neoliberal e o autor e difusor desta visão ideológica (distorcida) sobre a
natureza e o significado da globalização. Carregando nas tintas para sublinhar bem a minha
ideia, direi que ‘acreditar’ na autenticidade deste retrato da globalização é o mesmo que
acreditar que o lançamento das bombas atómicas sobre Hiroshima e Nagasaqui foi uma
consequência inevitável do desenvolvimento científico na área da Física Nuclear e que a
utilização maciça de armas químicas contra o povo vietnamita durante a Guerra do Vietnam foi
uma consequência incontornável do desenvolvimento científico na área da química.
7
Assim Pascal Lamy, em Le Monde, 1.7.2011. Todos recordaremos o discurso do candidato François Hollande,
centrado na defesa do estado social e na guerra ao sistema financeiro. Pois bem. Ao anunciar, em 15.1.2014, o
chamado Pacto de Responsabilidade, o Presidente François Hollande confirmou a sua fidelidade àquela que é já
uma tradição de família da social-democracia europeia: fazer exatamente o contrário do que se promete aos
eleitores. Certamente em nome da ideia de que “os custos indiretos do trabalho” (os descontos para a segurança
social) “são um dos principais entraves ao crescimento do emprego” – ideia cara ao pensamento neoliberal e
inspiradora do Pacto de Responsabilidade – Hollande e o seu Governo comprometem-se a eliminar, até 2017, a
contribuição patronal que financia as prestações sociais em benefício das famílias (correspondente a 5,4% do
salário). Conforme anunciou o Presidente francês em conferência de imprensa (ver os jornais) esta “redução dos
custos do trabalho” destina-se a “simplificar e facilitar a vida das empresas”, estimando-se que ela vai render ao
capital cerca de 35 mil milhões de euros, retirados do financiamento do sistema público de segurança social. A
justificação é a que resulta de todos os catecismos neoliberais: é preciso “facilitar a vida das empresas”, para que
elas possam criar mais postos de trabalho (“só conseguiremos reduzir o desemprego se as empresas criarem
empregos”, proclamou o Presidente La Palisse). Em vez de, em termos keynesianos, redistribuir a riqueza para
fortalecer a procura efetiva e estimular a atividade produtiva (e a criação de emprego), Hollande prefere a receita
neoliberal: aumentar os lucros, na esperança de que daqui resulte o aumento do investimento e a criação de
emprego novo. Esquece-se que o aumento dos lucros só se traduz em aumento do investimento se os potenciais
investidores esperarem ver aumentar os seus lucros, o que só acontecerá se houver uma procura global capaz de
adquirir, a um preço compensador, os bens que são produzidos para ser vendidos. Se a procura não for suficiente
para absorver toda a oferta, estamos perante uma situação de sobreacumulação (de sobre-investimento), que gera
sobreprodução (i.é, que gera crises de sobreprodução, crises de realização da mais-valia, crises que destroem o
capital excedente, reduzem a produção e aumentam o desemprego). Antecipando a crítica de que o seu Pacto de
Responsabilidade vai reduzir os meios de financiamento da segurança social, Hollande um argumento digno de
Rajoy, Passos Coelho, Cameron ou Merkel: vou fazer uma reforma do estado, simplificando a política tributária,
reduzindo a despesa pública, lutando contra a fraude na segurança social (entre nós houve quem falasse da fraude
dos beneficiários do rendimento social de inserção…), o que permitirá poupar 53 mil milhões de euros. Está-se
mesmo a adivinhar quem vai fazer o sacrifício desta poupança: os trabalhadores e aposentados do costume. Como
as troikas estão mal vistas, é preciso acabar com as troikas. O socialista-austeritário Hollande faz o papel da troika.
8
Já fiz a crítica desta visão ideológica da globalização em trabalhos anteriores: “Neoliberalismo, globalização...,
cit; Neoliberalismo e Direitos Humanos, cit.; O estado capitalista..., cit; A Crise..., cit., 20ss e 266ss.
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Estes crimes de guerra (verdadeiros crimes contra a humanidade) foram decisões
políticas tomadas no quadro da política imperialista dos EUA. O lançamento das bombas
atómicas foi o primeiro ato da Guerra Fria e visou intimidar a URSS e utilizar o monopólio da
arma nuclear para impor os EUA como potência hegemónica à escala mundial. Em ambos os
casos, o objetivo proclamado foi o de livrar o “mundo livre” da ‘ameaça comunista’.9
Foram projetos falhados, porque em novembro/1949 a URSS ensaiou com êxito a
primeira bomba atómica, e em 1957, com o lançamento do satélite artificial Sputnik, colocouse na vanguarda da exploração do espaço e do conhecimento científico em vários domínios. À
escala mundial, desenvolveu-se uma poderosa comunidade de países socialistas, cujo auxílio
foi decisivo na luta dos povos contra o colonialismo e o imperialismo. A humilhante derrota
infligida pela guerrilha vietnamita às todo-poderosas forças armadas americanas obrigou os
EUA a aceitar a paz (1974). Foi o fim dos impérios coloniais, que teve o seu estertor com o 25
de Abril (a derrota do colonial-fascismo em Portugal), a vitória dos movimentos de libertação
das antigas colónias portuguesas, o reconhecimento internacional da independência dos novos
países africanos e a derrota do apartheid na África do Sul.
A verdade, porém, é que a Guerra Fria forçou a corrida aos armamentos e colocou o
mundo numa situação de equilíbrio pelo terror, que forçou a coexistência pacífica entre as duas
grandes superpotências. E a militarização das economias traduziu-se em enorme desperdício
de recursos desviados para o ‘negócio’ da morte, em vez de servirem a vida e o bem-estar da
humanidade (recursos financeiros, conhecimento científico, mão-de-obra qualificada, recursos
materiais).
Na minha ótica, a política de globalização neoliberal é isto mesmo: uma política ao
serviço do objetivo do grande capital financeiro de ‘governar o mundo’ (de dominar o mundo),
uma política inspirada nos princípios da contra-revolução monetarista (Hayek, Milton
9
Os poderosos interesses daquilo que Eisenhower viria a designar por complexo militar-industrial impuseram a
política militarista, apesar da oposição dos membros mais destacados da comunidade científica americana e
mundial, com destaque para Albert Einstein, que em 1946 se pronunciava deste modo: ”É apavorante perceber que
o veneno do militarismo ameaça trazer mudanças indesejáveis à atitude política dos Estados Unidos. (…) O que
estamos vendo não é uma expressão de sentimentos do povo norte-americano; pelo contrário, reflete a vontade de
uma poderosa minoria que usa a sua força económica para controlar os órgãos da vida política. Se o governo se
mantiver nesse curso catastrófico, nós, cientistas, devemos recusar a submissão às suas exigências imorais, ainda
que apoiadas por aparato legal. Existe uma lei não escrita, a da nossa consciência, que é muito mais impositiva
que qualquer outra que venha a ser inventada em Washington. E, naturalmente, existem armas definitivas à nossa
disposição: a não cooperação e a greve”. É claro que, para Einstein, o desenvolvimento científico não é a causa da
política imperialista, nem esta é uma consequência fatal daquele. Como poderia ser?
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Friedman...) e nos dogmas da ideologia neoliberal, uma política que tem procurado submeter
os trabalhadores à ditadura do capital financeiro.
Numa linguagem moderada (quase envergonhada por remar contra a corrente), Joseph
Stiglitz vai dizendo a sua verdade de descontente com a globalização.10 E defende que a
“globalização assimétrica” que aí temos corresponde aos interesses das grandes empresas que
vivem de rendas (rent-seeking), que “condicionaram a máquina política”, conseguindo que os
estados “definissem as regras da globalização de forma a aumentar o seu poder negocial com
os trabalhadores” e a reduzir os impostos pagos por elas. Tudo a partir da consagração do
princípio da liberdade absoluta de circulação de capitais. “Imaginemos, por um momento –
escreve ele –, como seria o mundo caso houvesse livre mobilidade da força de trabalho, mas
nenhuma mobilidade do capital”. E a sua resposta é esta: “Os países competiriam para atrair
trabalhadores. Prometeriam boas escolas e um bom ambiente, assim como impostos altos sobre
o capital”.11
Mas a “globalização assimétrica” foi desenhada ao contrário: o mundo em que vivemos
favorece o grande capital grande capital financeiro, porque este mundo e as políticas que o
puseram e o mantêm de pé foram moldados pelo poder político ao seu serviço. “A globalização,
tal como tem sido defendida, parece frequentemente substituir as antigas ditaduras das elites
nacionais por novas ditaduras das finanças internacionais”. Por isso ele propõe uma
“globalização de rosto mais humano”, assente em “políticas para um crescimento sustentado,
equitativo e democrático”, porque “esta é a razão do desenvolvimento”, porque, a seu ver, “o
desenvolvimento consiste em transformar as sociedades, melhorar as vidas dos pobres, permitir
que todos tenham oportunidade de progredir e de aceder à saúde e à educação”.12
Também esta política de globalização neoliberal tem recorrido a “armas de destruição
maciça” (Warren Buffet), nomeadamente os chamados produtos financeiros derivados, que têm
alimentado a especulação (especulação sobre esses ‘produtos’, especulação sobre matériasprimas, sobre combustíveis, sobre alimentos, especulação, enfim, sobre a vida de milhões de
pessoas) e toda a espécie de práticas criminosas (venho falando do capitalismo do crime
Ver El Malestar…, cit.
Cfr. O Preço…, cit., 127.
12
Cfr. El Malestar…, cit, 308 e 313, onde escreve a seguir: “O desenvolvimento não consiste em ajudar uns poucos
indivíduos a enriquecer ou em criar um punhado de indústrias protegidas que só beneficiam a elite do país; no
consiste em trazer Prada e Benetton, Ralph Lauren ou Louis Vuitton para os ricos das cidades, abandonando à sua
miséria os pobres dos campos”.
10
11
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sistémico), através das quais o grande capital financeiro vem condenando povos inteiros ao
empobrecimento acelerado, cortando os direitos e os rendimentos dos trabalhadores,
condenando ao desemprego e à precariedade quase metade dos jovens, aumentando o número
dos povos que trabalham, agravando a exclusão social. É uma ‘guerra’ (uma guerra civil, uma
guerra de classes à escala mundial) que produz em cada ano, neste tempo em que os ganhos da
produtividade permitem a criação de riqueza a níveis até há pouco insuspeitados, tantas vítimas
da fome ou de doenças causadas pela fome quantos os mortos da 2ª Guerra Mundial.
Esta é a verdadeira natureza da globalização. O desenvolvimento científico e tecnológico,
como a história tem demonstrado, é o caminho da libertação do homem, não é o caminho da
escravidão. O desenvolvimento científico e tecnológico não pode ser ‘culpado’ da globalização,
porque esta não é uma consequência inevitável dele. A “esquerda de direita” que não quer
compreender o que significa a globalização corre o risco de “quem nunca quer questionar
nada”: “o risco de nunca entender nada”.13
Acredito que os responsáveis por esta ‘guerra’ estão igualmente condenados à derrota. Já
em 23.9.2000 The Economist escrevia em editorial: “Os que protestam contra a globalização
têm razão quando dizem que a questão moral, política e económica mais urgente do nosso
tempo é a pobreza do Terceiro Mundo. E têm razão quando dizem que a onda de globalização,
por muito potentes que sejam os seus motores, pode ser travada. É o facto de ambas as coisas
serem verdadeiras que torna os que protestam contra a globalização tão terrivelmente
perigosos”. Num momento de lucidez, um dos faróis do neoliberalismo veio dizer o que nós já
sabíamos: os motores da globalização neoliberal podem ser parados ou mesmo postos a andar
em marcha atrás; a inevitabilidade da globalização neoliberal é um mito; a tese de que não há
alternativa é um embuste.
É importante que alguém com a autoridade académica de Stiglitz venha dizer que a tese
de que não há alternativa é apenas o fruto da sementeira feita pelo grande capital: “os 1%
trabalharam muito para convencer os restantes de que um mundo alternativo não é possível, de
que fazer alguma coisa que os 1% não desejam irá inevitavelmente prejudicar os 99%”. Contra
este mito, vem defender que “podemos ter realmente uma economia mais dinâmica e eficiente
e uma sociedade mais justa”.14 Numa perspetiva reformista, propõe um “contrato social para o
13
14
Cfr. F. LORDON, “Sair do euro, mas como?”, cit., 12.
Cfr. O Preço…, cit., 377.
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século XXI”, uma “agenda de reforma económica”, capaz de promover ao mesmo tempo “ a
eficiência económica, a equidade, a produção e as oportunidades”.
Com este objetivo, advoga, entre outras medidas, uma reforma do sistema financeiro que
crie um sistema de regulação diferente do que foi introduzido nos EUA depois de 2008, que
denuncia por ser “idêntico ao queijo suíço – cheio de buracos, de excepções e de isenções que
não podem ser justificados por nenhum conjunto de princípios”. Uma regulação que impeça os
bancos de recorrer a práticas abusivas e a operações arriscadas de pura especulação, chegando
mesmo a propor o encerramento dos bancos off-shore e dos seus parceiros on-shore e a
regulação dos fluxos de capital transfronteiriços, sobretudo dos movimentos de capitais a longo
prazo e especulativos. Defende também “uma agenda de crescimento baseada no investimento
público”. Por entender que o crescimento resultante do mero jogo das forças do mercado não
beneficia todos automaticamente e necessariamente, como pensavam os clássicos (Adam Smith
e Ricardo) e como persistem em defender os economistas fiéis do trickle-down effect. Por
entender que os países com maiores êxitos neste domínio têm sido aqueles que “tomaram nas
mãos o seu próprio destino e reconheceram o papel que o estado pode desempenhar no sentido
do desenvolvimento, sem confiar na tese de um mercado auto-regulado que resolve todos os
problemas”. E por entender que a experiência mostra que os investimentos públicos estão,
historicamente, associados aos períodos de aumentos mais elevados de produtividade.15
2. – Só a atitude da referida “esquerda choramingas” (ou “esquerda de direita”), que
“nunca quer questionar nada”, permite compreender a facilidade com que, em março/2012, foi
aprovado (como sempre, “à porta fechada”, a pretexto da crise) o chamado Tratado
Orçamental.
Este Tratado ignora todas as críticas feitas às deficiências estruturais da UEM (que a
presente crise tornou visíveis a olho nu), persistindo em negar o que Paul Krugman considera
“o fracasso de uma fantasia”.16 Só esta atitude de ‘negação’ explica que se insista no erro de
impor as mesmas regras (saídas da cabeça de tecnocratas iluminados e muito sensíveis aos
interesses do grande capital financeiro) a países com situações e com histórias completamente
diferentes, ignorando que a política não pode reduzir-se à aplicação mecânica de regras iguais
para todos.
15
16
Ver O Preço…, cit., 26, 211 e 357ss e El Malestar…, cit., 309.
Cfr. P. KRUGMAN, “Quando..., cit.
51
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Os seus mentores continuam a pensar que a crise do euro (a crise da ‘Europa’) não tem
nada que ver com a crise do capitalismo que teve início em 2007/2008, imputando as culpas da
‘crise’ aos povos do sul, acusados de viver acima das suas posses. Só assim se compreende que
toda a sua lógica assente na condenação dos ‘pecadores’ por ‘pecados’ que não cometeram,
impondo-lhes programas de austeridade perpétuos que destroem as suas economias, põem em
causa as regras do estado de direito democrático e minam as bases da sua soberania.
Um dos dogmas do monetarismo neoliberal é o da morte da política económica (a morte
da política, sem mais). Porque as leis naturais do mercado (a reinventada mão invisível)
resolvem tudo sem erro possível, para além do justo e do injusto, e porque os agentes
económicos privados dispõem da mesma informação do estado, o que lhes permite antecipar as
medidas de política económica e os seus efeitos e agir como agentes económicos racionais,
adotando comportamentos que anulam os efeitos das políticas públicas, tornando-as neutras em
relação à economia, e por isso desnecessárias (é a teoria das expectativas racionais, a fina flor
do monetarismo).
Em conformidade com estes pontos de vista, o Pacto e as suas ‘regras’ impedem os
estados em situação de recessão económica e de desemprego generalizado de adotar políticas
ativas anti-cíclicas, apoiadas em investimentos públicos que promovam o investimento privado
e a criação de riqueza e de emprego e em políticas sociais que estabilizem a procura interna das
famílias e evitem, deste modo, a falência de muitas pequenas e médias empresas e o
consequente aumento do desemprego. A razão está do lado do Primeiro-Ministro britânico
quando afirmou que este tratado traduz o propósito de tornar ilegal o keynesianismo.
Creio, porém, que é necessário ir mais longe. Porque o que está em causa,
verdadeiramente, é a ilegalização da democracia, num Tratado que transforma em normas
jurídicas (que ‘constitucionaliza’) pontos de vista doutrinários em matéria de política
económica. Com efeito, a regra de ouro das finanças sãs (que, até há poucos anos, todos os
manuais ridicularizavam...), à semelhança de outras constantes dos Tratados estruturantes da
UE (a regra da independência dos bancos centrais, os requisitos do PEC, etc.), são meras
sínteses das opções políticas do grande capital financeiro, as opções que têm servido de base à
política de globalização neoliberal, transformadas, como que por magia, em normas jurídicas,
de nível ‘constitucional’.
52
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Na minha leitura, estas regras (normas-travão) são as regras do jogo impostas à
economia real e aos cidadãos pelo setor dominante da classe dominante do capitalismo de
casino e visam garantir que os eleitos para cargos políticos (nos parlamentos ou nos governos)
não tenham a veleidade de pretender honrar o mandato popular que receberam dos seus
eleitores, prosseguindo políticas que não respeitem as regras do jogo. A mensagem que se quer
fazer passar para os cidadãos da ‘Europa’ é clara: podem eleger partidos de direita ou partidos
de esquerda, mas aqueles que forem eleitos ficam impedidos de respeitar aquele mandato,
amarrados que estão por estas regras decorrentes do figurino neoliberal.17
Um dos ministros do governo de François Hollande (Benoît Hamon) confessou, numa
entrevista, a sua “impressão de que uma política de esquerda ou de direita apenas doseia de
forma diferente os mesmos ingredientes”. É o preço a pagar por quem assumiu, com ‘grande
sentido de estado’, a responsabilidade da gestão leal do capitalismo. Lembra a ‘história’ que se
conta de Henry Ford dirigindo-se aos compradores dos seus automóveis: podem escolher
qualquer cor, desde que seja a preta.18
Ignorando que a raiz dos problemas está, como se torna cada vez mais claro, na natureza
e na estrutura desta Europa do capital, este Pacto Orçamental continua a obra dos tratados
anteriores que conduziram à UE, prosseguindo o processo de substituição da política (e da
prestação de contas que lhe é inerente em democracia) pela aplicação mecânica e cega de
regras (verdadeiros dogmas indiscutíveis, como é próprio dos dogmas) plasmadas neste e nos
demais Tratados estruturantes da UE, todos praticamente petrificados, imutáveis, aspirando à
eternidade.
O processo de integração europeia tem sido, na leitura de Habermas, um processo de
“expropriação das entidades soberanas democráticas por poderes executivos”. Os órgãos do
poder político eleitos pelo voto democraticamente expresso dos cidadãos já hoje são pouco mais
17
A famosa Regra de Friedman é a ilustre antepassada de todas as regras de ouro consagradas nos Tratados da
UE. Ela traduz a tese segundo a qual os países deveriam ser privados da capacidade de emitir moeda
discricionariamente, segundo a análise política feita pelos órgãos competentes do poder político democrático, para
prosseguir objetivos políticos definidos por estes mesmos órgãos. Esta capacidade de decisão política deveria ser
substituída por uma regra (desejavelmente de natureza constitucional), nos termos da qual o banco emissor só
deveria emitir moeda nova em medida igual à da taxa de crescimento do produto, acrescida de uma margem de
2%/3%. Nunca ninguém levou a sério esta proposta de Milton Friedman. Em vida, ele teve o azar de ver as suas
teorias submetidas à prova da realidade, e muitos autores concluíram que as suas teorias estavam erradas (alguns
acusaram-no mesmo de viciar dados estatísticos). Depois de morto, talvez o professor de Chicago comente: a
vingança serve-se fria...
18
Ver jornais de 9.4.2013.
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do que marionetas comandadas a partir de Bruxelas ou de Frankfurt (ou a partir de Berlim, via
Bruxelas e Frankfurt): não podem decidir sobre a emissão de moeda; não podem desvalorizar
a moeda; dependem dos “mercados” para se financiar (como uma qualquer pessoa ou empresa
– uma verdadeira ‘privatização’ dos estados-membros da zona euro); não podem fixar e
controlar as taxas de juro; não podem optar por um determinado nível de inflação que possa
ajudar o crescimento económico; não podem decidir sobre o nível da despesa pública, sobre o
montante do défice das contas públicas ou sobre a dimensão da dívida pública.
Este Tratado Orçamental dá mais um passo no sentido da acentuada diminuição da já
reduzida democraticidade de funcionamento da UE. O ‘governo’ dos países mais fracos passa
para as mãos de órgãos executivos constituídos por burocratas que escapam ao controlo
democrático.
Como Habermas sublinha, este Tratado impõe “um modelo político que tem a marca
alemã”, um modelo nos termos do qual “os chefes de governo comprometeram-se a
implementar nos seus respetivos países um catálogo de medidas a nível da política financeira,
económica, social e salarial que, na realidade, seriam da competência dos Parlamentos
nacionais (ou dos parceiros sociais)”.
Por outro lado – continuo a acompanhar Habermas –, “o direito da Comissão a analisar
atempadamente, portanto antes das decisões dos Parlamentos, os orçamentos dos estadosmembros” “afeta competências fundamentais dos estados-membros e dos seus Parlamentos”, o
que traduz “a arrogância de criar um precedente eficaz”. Para os cidadãos dos estados-membros
(especialmente os mais fracos), fica a suspeita de “os seus governos nacionais serem apenas
atores no palco europeu” e de os parlamentos nacionais “se limitarem a aprovar obedientemente
(...) as decisões prévias tomadas noutro lugar”.
Ainda segundo este Tratado, os países (os mais fracos, claro) ficam sujeitos, em caso
de incumprimento das suas ‘regras’, a sanções automáticas, aplicadas pela ‘eurocracia’, sem
necessidade de qualquer votação (atualmente, as sanções têm que ser aplicadas por voto da
maioria qualificada do Conselho Europeu que represente pelo menos 2/3 dos estados-membros
e 62% da população da UE). E ficam ainda sujeitos a ‘penas’ aplicadas diretamente pelo TJUE,
passando por cima do poder judiciário de cada um dos países (que continuam a declarar-se
países soberanos).
54
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Com Habermas, entendo que estas são soluções que não podem deixar de “corroer
qualquer credibilidade democrática”.19 Creio não me enganar ao afirmar que, se vier a ser
aplicado, este Tratado Orçamental será uma ‘lei de funil’, porque ninguém acredita que a
Alemanha (ou a França, e mesmo a Itália, a Espanha e até a Polónia) submeta as suas políticas
económicas a debate prévio e à coordenação com as de outros países, no quadro das instituições
comunitárias, passando por cima dos parlamentos nacionais. E ninguém concebe que a
Alemanha (e outros países da UE) sofram algum dia as consequências do referido mecanismo
automático de correção. O Tribunal Constitucional alemão não vai deixar, certamente, que seja
a Comissão Europeia a decidir sobre o orçamento da Alemanha: esta matéria é da competência
do Parlamento alemão. De todo o modo, não é crível que os países mais fortes (os atrás
referidos) aceitem submeter-se a esta indignidade. Os visados são, é claro, os ‘bárbaros do sul’.
Mais uma vez por portas travessas, este Pacto visa, fundamentalmente, consagrar
(‘constitucionalizar’) o neoliberalismo e as políticas de austeridade para todo o sempre,
tornando o crescimento impossível para muitos países. Ora, sem desenvolvimento económico
faltarão as receitas indispensáveis para o investimento no futuro (os investimentos estratégicos
na educação, na saúde, na investigação científica, na segurança social, nos transportes públicos,
na habitação social e em todos os serviços públicos associados à qualidade de vida e ao
desenvolvimento sustentado). Estes direitos (constitucionalmente consagrados) transformar-seiam em um luxo inacessível aos povos ‘colonizados’. Países como Portugal (e os ‘países do
sul’) sofreriam um brutal retrocesso civilizacional, vendo inviabilizada a sua capacidade de
desenvolvimento autónomo. E sem desenvolvimento não há democracia e a paz fica ameaçada.
Como tudo o que de relevante vem acontecendo na UE desde Maastricht, este Pacto é
“um modelo político de marca alemã”, um produto imposto não por uma “Alemanha
cooperante”, mas pela Grande Alemanha, liberta da “consciência de uma herança históricomoral comprometedora” que, após a derrota militar, política e ética da Alemanha nazi, ditou
uma atitude de “moderação diplomática e disponibilidade para adotar também as perspetivas
dos outros”, mas por uma Alemanha ciosa de afirmar “uma clara pretensão de liderança” numa
“Europa marcada pelos alemães”.20
19
20
Cfr. J. HABERMAS, ob. cit., 165/166.
Cfr. J. HABERMAS, ob. cit., 73 e 163-169.
55
PANÓPTICA
Agravando o adquirido anterior, ele perfila-se como um verdadeiro pacto colonial
imposto pelos ‘arianos’ do norte aos ‘bárbaros’ do sul, incapazes de autogoverno, visão que,
embora traduza uma certa realidade, não pode esconder a verdadeira essência do que está a
passar-se: uma imposição do capital financeiro e dos estados e outras instâncias do poder
político ao seu serviço – a ditadura do grande capital financeiro – à grande massa dos que, em
todo o mundo, vivem do seu trabalho.
Trata-se de um pacto através do qual as elites políticas das ‘metrópoles’ e das ‘colónias’,
continuando a “enterrar a cabeça na areia” (Habermas), se conluiam para impedir a participação
dos cidadãos europeus no governo da ‘cidade’ e nas decisões sobre o seu destino, impondo aos
povos dos países mais fracos, sem os consultar, a sua própria colonização e o seu próprio
subdesenvolvimento. Creio ser correto considerá-lo nulo, porque não é razoável admitir que os
povos, em nome dos quais se ‘contrata’, aceitassem ser colocados em situação ‘colonial’,
condenados ao subdesenvolvimento e à pobreza.
Está-se a construir um novo Leviathan, argumentando que os homens e os povos (ou
alguns povos do ‘sul’) são incapazes de autogoverno. Daí a necessidade do Leviathan, para pôr
ordem na casa, moderar os que gostam de viver acima das suas posses, governar o presente e
garantir o futuro. Ao fim e ao cabo, é sempre o Leviathan ‘justificado’ com a invocação de que
o homem é o lobo do homem. Com efeito, nas sociedades que assentam na existência de classes
antagónicas e em que, no domínio das relações económicas, “o trabalhador [que só tem de seu
a “sua força e habilidade de mãos”] é uma pessoa e o proprietário do capital, que o emprega, é
outra pessoa”, o Leviathan é sempre necessário para que a classe dominante (a classe
exploradora) possa impor à(s) outra(s) classe(s) “os seus próprios termos” (continuando a citar
Adam Smith), condição indispensável para preservar o seu estatuto de classe dominante.21
Ora o Leviathan dos nossos tempos (a ditadura do grande capital financeiro, enquadrada
pela ideologia neoliberal) coloca acima de tudo as liberdades do capital (as “leis do mercado”).
As ‘regras’ impostas pelo novo Leviathan equivalem, pois, à substituição da política pelo
mercado, à negação da política (e da liberdade de decisão que ela pressupõe, com a
correspetiva responsabilidade), à negação da cidadania e à morte da democracia. É este o
papel do Pacto Orçamental.
21
Cfr. Riqueza das Nações, I, 176.
56
PANÓPTICA
3. – Entre outras medidas, o Pacto Orçamental impõe um limite máximo de 0,5% do PIB
para o défice das contas públicas, acrescentando a esta exigência a obrigação de os estados com
dificuldades financeiras reduzirem a dívida a uma taxa média anual de 1/20. Segundo os
cálculos da Unidade Técnica de Apoio Orçamental, a meta de reduzir a dívida pública para
valores próximos de 60% do PIB em vinte anos só poderá ser alcançada se o PIB crescer a uma
taxa de 4% ao ano e as contas públicas apresentarem um saldo primário positivo de cerca de
3,5%. Ninguém acredita que tal seja possível, uma vez que, depois deste período de dura
austeridade, em 2013 o país continua a ver o PIB diminuir, o saldo primário permanece negativo
e a dívida pública aumentou para 130,9% do PIB (julho/2013).
As exigências do Pacto Orçamental configuram, pois, um garrote eficaz para pressionar
estes estados a cortar drasticamente nas despesas sociais (educação, saúde, segurança social),
com a consequente destruição do estado social, aumento da desigualdade e da pobreza,
destruição do mínimo de coesão social e consequente destruição da comunidade social em que
assenta a soberania.
Em países como Portugal, o objetivo do crescimento e do emprego exige reformas
estruturais radicalmente diferentes das que decorrem do breviário neoliberal, reformas que
passam pela alteração do estatuto esquizofrénico do BCE; pela flexibilização das regras
‘estúpidas’ e ‘medievais’ do PEC; pela alteração do estatuto do euro; pela utilização da
capacidade de financiamento do BEI; pela ampliação do orçamento comunitário; pelo reforço
e facilitação do acesso aos fundos estruturais da UE; pelo cumprimento das regras do jogo por
parte dos países com saldos positivos das suas balanças de pagamentos; pelo combate ao
dumping fiscal no seio da UE; pelo controlo pelo estado da poupança nacional e do seu destino;
pela colocação da banca ao serviço da economia; pelo aumento dos salários e pela garantia dos
direitos dos trabalhadores; pelo reforço do papel do estado em setores estratégicos da economia;
pelo aumento do investimento do estado, nomeadamente em infraestruturas e nos setores da
investigação científica, da educação e da formação profissional; pelo apoio às pequenas e
médias empresas e às empresas exportadoras, às atividades da pesca e da agricultura; pelo apoio
ao emprego dos jovens, para evitar que continue a hemorragia emigratória de jovens (sobretudo
de jovens qualificados, cuja formação pagámos), ao ritmo de cem mil por ano (é o futuro a
emigrar de Portugal).
57
PANÓPTICA
Ora, como mostrou António Sérgio, a burguesia portuguesa foi sempre, historicamente,
uma burguesia parasita, incapaz de realizar o papel de classe dinamizadora da acumulação do
capital, que lhe coube nos países que passaram por revoluções burguesas a sério. No nosso país,
a burguesia sempre viveu de rendas, as rendas fáceis de uma qualquer Índia, quer a Índia
propriamente dita (que proporcionou a riqueza do comércio das especiarias), quer o Brasil (e o
ouro que de lá veio, e os escravos africanos que para lá foram levados), quer as colónias
africanas. Mais recentemente, as rendas resultantes dos fundos da CEE/UE (antes, da Europa
já tinham vindo, aos milhões, as remessas dos emigrantes), as rendas da especulação bolsista e
da especulação imobiliária, as rendas resultantes das posições monopolistas dos grupos
económicos nos setores de bens não-transacionáveis (distribuição, energia, comunicações,
obras públicas…), as rendas das parcerias público-privadas, as rendas da corrupção
institucionalizada…
Nestas condições, qualquer estratégia de desenvolvimento só será viável se por detrás
dela estiver um estado radicalmente diferente daquele que pretende o Tratado Orçamental, um
estado dotado dos meios indispensáveis para promover as referidas reformas estruturais, um
estado capaz de garantir a subordinação do poder económico-financeiro ao poder político
democrático, como manda a Constituição.
4. – Depois do debate suscitado, sobretudo na França, durante o período que antecedeu o
referendo sobre a chamada constituição europeia e tendo em conta os resultados desastrosos
das políticas neoliberais adotadas para combater a crise pela Comissão Europeia e pelo BCE,
sob a batuta da Alemanha, seria de esperar que, desta vez, ao menos na França, os socialistas
viessem dizer que o pacto orçamental devia ser pura e simplesmente posto de lado, porque a
‘regra de ouro’ e outras ‘regras’ que ele contém arrastam consigo um entrave estrutural ao
desenvolvimento da Europa e condenam os países mais débeis ao ‘subdesenvolvimento’ e a um
verdadeiro estatuto colonial.
Esta expectativa foi alimentada pelo facto de o candidato François Hollande ter prometido
durante a campanha eleitoral para a Presidência da República que tal Tratado não seria
aprovado pela França se as políticas de crescimento e de emprego não passassem a ser a
primeira preocupação da UE. A verdade é que, uma vez eleito, François Hollande tornou-se,
como sublinha Perry Anderson, “o intendente francês” do “sistema neoliberal europeu”, pelo
que esperar dele “um pouco mais de independência económica ou estratégica já será uma vitória
58
PANÓPTICA
da esperança sobre a experiência”.22 A experiência, porém, parece estar a confirmar-se, à custa
da esperança. Como é sabido, o Presidente François Hollande comportou-se como vêm fazendo
há anos os políticos e os partidos burgueses (que se auto-intitulam do “arco da governação”):
fez exatamente o contrário do que tinha prometido ao povo francês que o elegeu, ‘obrigando’
os deputados socialistas a aprovar o referido tratado na Assembleia Nacional.
Mais uma vez, a social-democracia europeia não quis aprender nada com a história e
aprovou mais este ‘tratado’ em plena paz de consciência, como disse o mais alto responsável
do PS português no momento da ratificação do ‘tratado’ na Assembleia da República,
lamentando apenas que não se tivesse aprovado também uma adenda (afinal, não era muita
coisa: só uma adenda...) sobre as políticas de crescimento e de emprego.
Em 28.6.2012, por proposta de Hollande, o Conselho Europeu aprovou o Pacto para o
Crescimento e Emprego, encerrando com ‘chave falsa’ o espetáculo encenado para fazer de
contas que a UE passava a preocupar-se com o crescimento e o emprego, apesar de continuar a
impor programas de austeridade fortemente recessivos e de não desistir de levar por diante o
“golpe de estado europeu” configurado no Tratado Orçamental.23
Este Pacto para o Crescimento e Emprego não passa de uma merkolandía, uma
‘mercadoria’ inventada pela dupla Merkel e Hollande para calar a (má) consciência de Hollande
e para ‘legitimar’ o dito Tratado Orçamental imposto pela chanceler alemã. Assim sendo, é
claro que ele não vai ativar nenhuma política nova destinada a promover o crescimento e o
emprego. Ao aprovar este novo Pacto, o Conselho Europeu enganou os povos da Europa e criou
uma situação ridícula, que não abona a seriedade intelectual e política das instituições
comunitárias e das políticas comunitárias.
Na verdade, com os dois Tratados em vigor simultaneamente, tudo se passa como se a
UE e os estados-membros fizessem o seu caminho pedalando e travando ao mesmo tempo.
Encerrado o tempo da propaganda, com a França e a Alemanha a proclamarem divergências
sérias quanto ao rumo da política comunitária em matéria de crescimento e de emprego, o que
tal ‘solução’ significa é o entendimento estratégico entre os socialistas de Hollande e os
conservadores de Merkel no sentido de prosseguir as políticas de austeridade ao serviço das
22
23
Cfr. P. ANDERSON, ob. cit.
R.-M. JENNAR, ob. cit.
59
PANÓPTICA
finanças sãs, com o argumento de que elas são indispensáveis para sanear a economia e de que
(sempre o velho slogan thatcheriano) não há alternativa para elas.
Bem vistas as coisas, a aprovação do Pacto para o Crescimento e Emprego significa que
os governos da França e da Alemanha (e todos os que lhes seguiram os passos) estão irmanados
na sua fé neoliberal, que lhes dá força para manter em vigor o Tratado Orçamental aprovado
em março/2012, que é um pacto contra o crescimento e contra o emprego e que, por detrás das
propostas ‘técnicas’ nele contidas, encerra uma visão totalitária, que suprime a soberania e a
igualdade entre os estados membros da UE (que os Tratados continuam a consagrar) e que
aponta para a colonização dos pequenos países pelos grandes, arrastando consigo ameaças
sérias à democracia (e à paz) na Europa.
As posições doutrinais e a prática política dos governos nacionais e das instituições
comunitárias justificam inteiramente as preocupações do antigo Presidente socialista do
governo de Espanha, Felipe González, que, no início deste ano de 2013, reconhecia os perigos
inerentes à crise da democracia representativa: “Os cidadãos pensam, com razão, que os
governantes obedecem a interesses diferentes, impostos por poderes estranhos e superiores, a
que chamamos mercados financeiros e/ou Europa. É perigoso, pois tem algo de verdade
indiscutível”.24
5. – Na situação atual, não admira que os povos da Europa não tenham a “consciência de
partilhar um destino europeu comum” e faz sentido a preocupação de muita gente quanto à
“possibilidade real do fracasso do projeto europeu”.25
Tem razão Ulrich Beck quando defende que “a crise do euro tirou definitivamente a
legitimidade à Europa neoliberal”.26 É notório o descrédito do neoliberalismo no plano teórico
e não há como esconder os resultados calamitosos das políticas neoliberais. Mas a verdade é
que os partidos do ‘arco do poder’ (que assim se assumem, como que confiscando a liberdade
de escolha dos cidadãos eleitores) continuam, por toda a Europa, fiéis à tese de que não há
24
Entrevista ao Expresso, 5.1.2013. Ninguém melhor para confirmar este diagnóstico de Felipe González do que
um antigo ministro da economia num Governo do PSOE, ao fazer esta confissão, num livro publicado em 1996:
“a redução do desemprego, longe de ser uma estratégia de que todos sairiam beneficiados, é uma decisão que, se
fosse levada à prática, poderia acarretar prejuízos a muitos grupos de interesses e a alguns grupos de opinião
pública” (citação colhida em V. NAVARRO, J. LÓPEZ e A. ESPINOSA, ob. cit., 83/84). Quer dizer: as políticas
ativas de combate ao desemprego e de promoção do emprego não são levadas a sério porque o desemprego
interessa a muitos grupos de interesses, os interesses ligados ao grande capital, que, enfraquecendo os
trabalhadores e as suas organizações, podem reforçar as condições da sua exploração.
25
É o caso de Jürgen HABERMAS, ob. cit., 66, 136, 139, 161 e 167.
26
Cfr. U. BECK, ob. cit., 111.
60
PANÓPTICA
alternativa às políticas de austeridade de inspiração neoliberal. Os reformistas de vários
matizes estão, verdadeiramente, num impasse. O projeto de Habermas de “civilizar e
domesticar a dinâmica do capitalismo a partir de dentro” não parece viável, porque, como o
próprio Habermas reconhece, a ‘filosofia’ e as consequências das políticas neoliberais são
“dificilmente conciliáveis com os princípios igualitários de um estado de direito social e
democrático”. A submissão da Europa neoliberal ao Consenso de Washington (mantendo
Keynes ‘morto’ e ignorando o consenso keynesiano) nega qualquer viabilidade a propostas
como a de Ulrich Beck: um novo contrato social europeu, “uma nova era social-democrata a
nível transnacional”.27
Não sendo de esperar, com as atuais lideranças europeias, que possa concretizar-se o seu
desejo de “aprofundamento da cooperação europeia”, Habermas vai ao ponto de defender que
a UE se encontra numa encruzilhada entre “um aprofundamento da cooperação europeia e o
abandono do euro”.28
E Ulrich Beck sustenta que todos os povos da Europa estão a ser vítimas da crise
financeira e das políticas [deliberadamente, digo eu. AN] erradas adotadas para a enfrentar. Em
resultado destas políticas, sublinha o sociólogo alemão, “os países devedores formam a nova
‘classe baixa’ da UE”, e “têm de aceitar as perdas de soberania e as ofensas à sua dignidade
nacional”. A seu ver, tornou-se ambíguo o significado da cooperação e da integração europeia,
sendo que a principal vítima desta ambiguidade é justamente “esta nova classe baixa da Europa”
(os países devedores). “O seu destino – conclui Beck – é incerto: na melhor das hipóteses,
federalismo; na pior das hipóteses, neocolonialismo”.29 Venha o diabo e escolha... Por mim,
receio que, nestes tempos e com esta ‘Europa’, a ‘solução’ federalista não será mais do que uma
forma de (ou um caminho para o) neocolonialismo.
O que nós sabemos é que as políticas de austeridade – impostas por esta ‘Europa’, pelas
troikas, pelos FMI, pelos Goldman Sachs, pelas Comisssões Trilaterais, pelos G 20, pelos
Forum Davos, em suma, pelas centrais do capital financeiro organizado (pelas centrais
reguladoras do crime sistémico) – “equivalem a um esvaziamento da autodeterminação”, i.é, da
capacidade e do direito de decidir sobre o próprio destino coletivo. Não admira, por isso, que
27
Cfr. Ulrich BECK, ob. cit., 93ss.
As citações de J. HABERMAS reportam-se à ob.cit., 135-140, 153/154, 157 e 168/16.
29
Cfr. Ulrich BECK, ob. cit., 21 e 64.
28
61
PANÓPTICA
“a adesão a esta ideia de mais Europa seja cada vez mais reduzida nas sociedades dos estadosmembros da UE“. A conclusão é de Ulrich Beck, que, deste modo, parece reconhecer que a
mais provável das duas hipóteses que coloca (como digo atrás) é a da condenação dos países
mais fracos da UE ao estatuto de colónias.30
Nas condições atuais de verdadeiro retrocesso da democracia, a realidade mostra a
absoluta inviabilidade de um federalismo a sério, porque esta Europa alemã está a anos-luz de
poder garantir os pressupostos exigidos por um autêntico federalismo. A presente crise do euro
veio pôr a nu a desunião europeia, mostrando que a ‘Europa’ é um terreno pantanoso, movediço
e falso, inapto para nele se construir algum edifício com um mínimo de solidez. E tornou
evidente que a Europa do capital não é um espaço solidário, um espaço em que seja possível a
cooperação entre iguais, mostrando que a ‘Europa’ vive já em regime de colonialismo interno:
uns (poucos) países são metrópoles, outros são colónias.
Se este diagnóstico é correto, então não faz sentido qualquer aprofundamento da
integração política na Europa. A ideia de mais Europa não passa de um slogan destinado a
alimentar mais um processo de ‘fuga para a frente’, com o argumento falacioso de que o grau
avançado de integração económica e (sobretudo) monetária a que se chegou não é sustentável
se não se avançar para um nível correspondente de integração política, que abranja outras áreas
para além da economia.
O federalismo possível não passaria, pois, de um falso federalismo, com a centralização
do poder em estruturas tecnocráticas carecidas de legitimidade democrática, que, incapazes de
fazer política (i.é, de exercer a soberania), se limitariam – mais do que já fazem hoje – a
‘cumprir regras’. Ora as ‘regras de ouro’ e outras menos ‘douradas’, definidas pelos
“mercados”, pelo grande capital financeiro, pelas redes do crime sistémico, visam, como disse
atrás, sujeitar os ‘povos do sul’ a um novo colonialismo, impedindo-os de gerir o seu presente
e de decidir sobre o seu futuro.31
30
Ob. cit., 12 e 15.
Um homem que conhece tão bem a ‘Europa’ como Jean-Claude Juncker não foi capaz de calar o que lhe vai na
alma, declarando, numa entrevista (era então Presidente do Euro-Grupo), que “a Alemanha trata a zona euro como
se fosse uma sua filial” (Jornais de 30.7.2012).
Como recordei atrás, num congresso do seu partido (Leipzig, novembro/2011), o secretário-geral do partido da Srª
Merkel proclamou: “Agora na Europa fala-se alemão”.
Em artigo publicado na revista Merkur (uma revista muito influente junto da intelectualidade alemã), em
janeiro/2012, o seu autor (Christoph Schoënberger) defende que a hegemonia da Alemanha no seio da UE deve
ser entendida como a hegemonia que cabe (como que naturalmente) ao estado mais poderoso no seio de um sistema
federal, à semelhança do que aconteceu com a Prússia no seio da federação germânica durante o II Reich: “sendo
31
62
PANÓPTICA
Todos concordaremos que não há um povo europeu. E todos concordaremos em
considerar fora de qualquer propósito a proposta, já trás referida, de Dominique Strauss-Kahn:
“Fizemos a Europa, agora é preciso fazer os europeus”.
32
Insisto em lembrar a conclusão da
Habermas: os povos da Europa não têm a “consciência de partilhar um destino europeu
comum”. A Europa continua a ser um espaço “com falta de definição e de limites”, marcado
pela “insegurança identitária”, um espaço que não conseguiu anular, perante cada um dos
cidadãos e cada um dos povos da Europa, o papel do estado-nação como a matriz e o espaço
da soberania, da liberdade e da cidadania.
A ideia, que alguns defendem, de que temos de criar um estado europeu só porque já
temos uma união monetária que precisa de um estado para sobreviver é tão absurda como a
absurda proposta de Dominique Strauss-Kahn. Tendo presente que de muitos lados vem a ideia
de que a raiz das dificuldades da ‘Europa’ está na filosofia que inspirou a sua construção e nas
estruturas e regras de funcionamento da UE, nomeadamente após Maastricht (com a “fantasia”
da UEM, o euro, o BCE e o PEC, a que depois se juntaram o Tratado de Lisboa e o chamado
Tratado Orçamental), tenho para mim que seria um erro gravíssimo embarcar numa “fantasia”
muito mais perigosa (a da federalização da Europa), na mira de resolver (ou contornar), com
este salto no escuro, erros anteriores.
Devo dizer que não rejeito, em absoluto (no plano filosófico), a ideia de um estado federal
europeu. Mas quero igualmente deixar claro que, neste mundo que hoje conhecemos, não vejo
qualquer vantagem que possa resultar da integração de Portugal num qualquer estado federal
europeu, com perda absoluta da nossa soberania.
os estados representados no Conselho Europeu muito desiguais em dimensão e peso, seria irrealista pensar que
eles podem coordenar-se em pé de igualdade. (...) “Para funcionar, a União exige que o estado com mais população
e riqueza lhe dê coesão e direção. A Europa precisa da hegemonia alemã, e os alemães têm de deixar de se mostrar
tímidos no seu exercício”.
Os trechos transcritos são a síntese de P. ANDERSON, ob. cit. que comenta: “A França, cujo arsenal nuclear e
lugar no Conselho de Segurança da ONU já não contam grande coisa, tem de rever, por isso, as suas pretensões.
A Alemanha deve tratar a França como Otto Von Bismarck fez com a Baviera nesse outro sistema federal que foi
o II Reich, mimoseando o parceiro inferior com favores simbólicos e consolações burocráticas”. E acrescenta que
Bismarck considerava os bávaros “a meio caminho entre um austríaco e um ser humano”. Pergunta Parry
Anderson: “Irá a França aceitar assim tão facilmente ser rebaixada ao estatuto que foi o da Baviera no II Reich?”.
Pergunto eu: aceitarão os povos da Europa oferecer à Alemanha, de mão beijada, o que Hitler não conseguiu pela
violência e pela barbárie?
A Alemanha poderá, finalmente, tornar-se a potência hegemónica da Europa, ambição que parece não abandonar
os dirigentes alemães. Esta Europa poderá até falar alemão, poderá até aproximar-se do “quarto Reich” de que
falam alguns, recuperando a expressão cunhada, em 1995, pelo historiador inglês Andrew Roberts. Mas uma
Europa de servos não será nunca uma Europa de desenvolvimento e de paz.
32
Apud J.-P. CHEVÈNEMENT, ob. cit., 54 e 183.
63
PANÓPTICA
A verdade é que os portugueses deram novos mundos ao mundo e chegaram, pelo seu
próprio pé (ou pela sua própria caravela), aos quatro cantos do mundo. E, em boa medida, a
nossa presença mantém-se nos cinco continentes, sobretudo no plano cultural. Parafraseando
Virgílio Ferreira, podemos dizer que da nossa língua (a língua portuguesa) vêem-se os mares
do mundo inteiro.
Não quero ser ‘romântico’ e detesto o patrioteirismo, mas acredito que a preservação
deste património (a nossa presença no mundo e a nossa capacidade de relacionamento com
todos os povos do mundo) é fundamental para escaparmos ao destino de periferia colonial para
que nos querem empurrar, amarrados a uma dívida que nunca conseguiremos pagar,
embrulhados em euros (poucos…, e cada vez menos) e manietados por regras de ouro e outras
‘regras’ que nos estão a asfixiar como povo soberano.
O que quero dizer é que, enquanto não mudarmos as ‘regras de vida’ da Europa e do
mundo, não vejo razões que me convençam da bondade do federalismo europeu, que
significaria, para o nosso País, a perda daquele património valioso que fomos acumulando ao
longo de séculos (séculos de aventuras e desventuras, de heroísmos e de cobardias, de grandezas
e de misérias).
Acresce que ninguém ainda definiu o que é a Europa e quais as suas fronteiras. E ninguém
parece interessado em fazê-lo. O processo de integração europeia tem sido um grande
‘negócio’. E os ‘negociantes’ não gostam de perder nenhuma oportunidade de bons negócios…
Por outro lado, a ‘desunião europeia’ destes anos de crise só veio confirmar que não há
condições mínimas para se poder esperar que, como estados federados, os estados europeus se
assumam, no seio da federação, como estados iguais uns aos outros (esta igualdade é
assegurada atualmente nos Tratados, mas é visível que uns são mais iguais do que os outros…).
Os passos dados à sombra da bandeira de mais Europa política, a caminho da Europa federal,
têm reforçado sempre a deficiência democrática do processo de construção europeia, têm
imposto uma ‘Europa’ construída “à porta fechada”, têm acentuado o domínio dos grandes
sobre os pequenos, sacrificando a dignidade destes últimos (dos estados e dos ‘povos do sul’),
tratados como colónias ou como filiais. Em função do calendário eleitoral da Alemanha, a
‘Europa’ fica parada à espera dos resultados saídos dos votos dos eleitores alemães, e os
governantes de serviço e os comentadores pagos por estes falam disto como se se tratasse de
64
PANÓPTICA
uma coisa natural, resultante de algum tratado internacional ou de algum ‘princípio superior’
que prevalece sobre tudo o resto…
O comportamento da ‘Europa’ ao longo destes anos de crise veio reforçar a minha
convicção de que a proposta de se avançar para a construção de um estado federal europeu não
parece ser um objetivo político minimamente realista, nem chega a ser uma utopia: é uma
impossibilidade, é uma quimera que nem em sonhos se concretiza. Não passa de uma pura fuga
para a frente, ou um salto para o lado, para não encarar e resolver os problemas que nos afligem
e para fugir às soluções que acautelem o nosso futuro. Num artigo recente, Serge Halimi veio
defender ponto de vista idêntico ao que venho sustentando publicamente desde 200633: “No
estado atual das forças políticas e sociais, uma Europa federal só poderá consolidar ainda mais
os dispositivos liberais que já são asfixiantes e desapossar o povo, um pouco mais, da sua
soberania, entregando o poder a opacas instâncias tecnocráticas”.34
Uma ‘Europa’ que vem ‘matando’ a política substituindo-a por regras de ouro de
cumprimento mecânico (por parte dos países mais fracos, é claro) não pode alimentar nenhum
estado federal sério, que tem de assentar na igualdade entre os estados federados e no respeito
da capacidade de decisão política no âmbito das competências de cada um dos estados
federados e de cada um dos órgãos políticos representativos do estado federal. Alguém pensa
que a Alemanha (e outros países da atual UE) aceitará considerar-se igual a Malta ou a Portugal?
Alguém concebe que a Alemanha aceitará alguma vez sujeitar-se às decisões políticas dos
órgãos federais, que poderiam querer, por exemplo, alterar os estatutos do BCE, ou revogar o
PEC?
Na minha leitura, os construtores desta ‘Europa’ (incluindo os dirigentes dos partidos que
integram o espaço da social-democracia europeia) não mostraram, até hoje, o mínimo interesse
em analisar a fundo as raízes da crise atual, o que significa que não estão interessados em
aproveitar as lições da presente crise para fazer um balanço crítico da sua reflexão e da sua
atuação nas últimas décadas. A sua preocupação continua a ser a de gerir lealmente o
capitalismo. Perante o espetáculo da desunião europeia e da ‘colonização’ da Europa pela
Alemanha imperial, não tiveram o rebate de consciência de reconhecer que é preciso mudar a
‘Europa’ que puseram de pé, uma estrutura neoliberal ao serviço do grande capital financeiro.
33
34
Cfr. A Constituição Europeia…, cit.
Cfr. “Onde está a esquerda?”, cit., 9.
65
PANÓPTICA
Nestes anos de aperto, nem sequer tiveram a ‘coragem’ de regressar a Keynes, à defesa de uma
direção centralizada da economia (ainda que esta continue maioritariamente nas mãos do capital
privado), à defesa da regulamentação do setor financeiro (contrária à especulação e aos jogos
de casino), à defesa do controlo público da poupança nacional e dos investimentos estratégicos.
Continuam fiéis ao lema thatcheriano de que não há alternativa ao mercado e ao capitalismo e
recusam libertar-se da dependência ‘química’ do neoliberalismo.
Pela minha parte, acredito que os povos da Europa não aceitarão ser transformados em
“uma futura sub-província alemã no âmbito da ‘marca’ alemã”.35 Mais cedo ou mais tarde, hãode recuperar a sua liberdade e a sua soberania, ocupando o seu lugar de protagonistas e
fazedores da História. E então, em condições completamente diferentes, talvez pensem em
construir uma Europa solidária, uma Europa para os povos europeus, assente na paz e na
cooperação entre eles e com todos os povos do mundo.
7. – À escala global, a presente crise do capitalismo tem evidenciado as debilidades e as
contradições de um sistema económico e social que não vive sem situações recorrentes de
desemprego e de destruição do capital em excesso e que hoje só sobrevive à custa do
agravamento da exploração dos trabalhadores, para tentar contornar os efeitos da tendência
para a baixa da taxa de lucro e para tentar satisfazer as rendas (verdadeiras rendas feudais)
que são o suporte da hegemonia do grande capital financeiro.
No que diz respeito à Europa, a discussão sobre o fim do estado social – que a crise tem
dramatizado – talvez seja um sinal de que, como o aprendiz de feiticeiro, o capitalismo pode
morrer imolado pelo fogo que está a atear.36
O Grupo de Reflexão constituído no âmbito do Conselho Europeu e presidido por Felipe
González concluiu que, “pela primeira vez na história recente da Europa, existe um temor
generalizado de que as crianças de hoje terão uma situação menos confortável do que a geração
dos seus pais”. Nesta Europa do capital, um em cada quatro jovens não encontra um posto de
trabalho. Na Grécia, um em cada cinco sem abrigo tem um curso superior. É uma catástrofe
equivalente à perda de uma geração inteira numa guerra.
35
A expressão é do Gen. Loureiro dos Santos (Público, 19.6.2012).
Mark BLYTH (ob.cit., 34) deixa esta reflexão aos senhores do mundo: “Na essência, a democracia e as
redistribuições que ela possibilita são uma forma de seguro de ativos para os ricos, e, mesmo assim, através da
austeridade, descobrimos que aqueles que têm a maioria dos ativos andam a fugir ao pagamento do seguro”.
36
66
PANÓPTICA
No Ano Europeu de Luta Contra a Pobreza, o Parlamento Europeu aprovou um Relatório
onde se diz que, em 2010, cerca de 85 milhões de cidadãos da UE são afetados por situações de
pobreza e de exclusão social e que mais de 19 milhões de trabalhadores europeus são
considerados pobres.
São sinais de alarme particularmente significativos. Num mundo e num tempo em que a
produtividade do trabalho atinge níveis até há pouco insuspeitados, talvez esta realidade (que
quase parece mentira, de tão absurda que é) seja um alerta: ela pode significar que as
contradições do capitalismo estão a atingir um limite insuportável. Em dezembro/2011, ao
apresentar em Paris um Relatório da OCDE, o Secretário-Geral desta Organização recordava
que, em virtude do aumento continuado das desigualdades sociais ao longo dos últimos trinta
anos, “o contrato social está a desfazer-se em muitos países”.
As ‘reformas estruturais’ de que tanto se tem falado neste tempo de crise estão a conduzir
ao empobrecimento de povos inteiros, ao alargamento da mancha de pobreza e da exclusão
social, ao aprofundamento da desigualdade, ao aumento dramático do número dos pobres que
trabalham (mesmo nos países ditos ricos), justificando plenamente esta conclusão e
justificando também todas as preocupações relativamente à preservação da democracia e da
paz.
Porque o empobrecimento dos povos não os torna mais capazes para se desenvolver, nem
mais competitivos; torna-os mais vulneráveis e menos capazes de progredir. Porque esta não é
uma estratégia promotora do crescimento, muito menos do crescimento equilibrado de todos os
povos da União e, ainda menos, uma estratégia de aproximação dos níveis de vida de todos
eles. É uma estratégia de domínio ‘colonial’ em benefício exclusivo da elite ‘colonialista’. Os
mais débeis estarão cada vez mais no lugar da panela de barro, necessariamente esmagada pela
panela de ferro.
É incontestável, por outro lado, que o alargamento da mancha de pobreza e da exclusão
social que delas tem resultado é algo que põe em causa a própria civilização, nomeadamente as
condições de vida em democracia. Porque a pobreza não significa apenas baixo nível de
rendimento ou baixo poder de compra, ela priva as pessoas de capacidades básicas essenciais
para a preservação e afirmação da sua dignidade enquanto pessoas. Amartya Sen tem
sublinhado isto mesmo: “a privação de liberdade económica, na forma de pobreza extrema pode
67
PANÓPTICA
tornar a pessoa pobre presa indefesa na violação de outros tipos de liberdade”. 37 Uma situação
de pobreza generalizada, acentuada e continuada não é compatível com a democracia. Vale a
pena levar a sério a advertência de Paul Krugman a este respeito: “a concentração extrema do
rendimento” significa “uma democracia somente de nome”, “incompatível com a democracia
real”.38
8. – O liberalismo económico funcionou nas condições históricas dos séculos XVIII e
XIX, em que: a) a tecnologia industrial era relativamente rudimentar e adaptada a empresas de
pequena dimensão; b) a concentração capitalista era inexistente ou pouco relevante; c) os
trabalhadores não estavam organizados (ou dispunham de organizações de classe de existência
precária, débeis e inexperientes) e não gozavam da totalidade dos direitos civis e políticos (o
que lhes dificultava e reduzia o acesso ao aparelho de estado e ao poder político e,
consequentemente, a luta institucional pelos direitos económicos e sociais hoje reconhecidos
constitucionalmente); d) os governos – imunes às exigências e aos votos populares – podiam,
por isso mesmo, ignorar impunemente os sacrifícios (e os sacrificados) das crises cíclicas da
economia capitalista, qualquer que fosse a sua duração e intensidade.
Mas o mundo mudou, e, há mais de 50 anos, o argentino Raúl Prebisch (o primeiro
Presidente da agência da ONU Comissão Económica para a América Latina) avisou que as
soluções liberais só podem concretizar-se manu militari.
No início dos anos 1980 foi o insuspeito Paul Samuelson quem chamou a atenção para os
perigos do “fascismo de mercado”. E em 1981 Beltram Gross escreveu um livro sobre o
“fascismo amigável”.
Em 2011, tendo a crise como pano de fundo, Michel Rocard observou que, “no estado
de exasperação em que este povo [o povo grego] se vai encontrar, é duvidoso que qualquer
governo grego possa manter-se sem o apoio do exército. Esta triste reflexão é sem dúvida válida
para Portugal ou para outros países maiores”. E pergunta: “Até onde iremos?”39
Em dezembro/2012, Federico Mayor Zaragoza (antigo Diretor-Geral da UNESCO) falou
dos perigos do “golpe de mercado”, sustentando que eles são a consequência das políticas
37
Cfr. A. SEN, ob. cit., 109.
Artigo no New York Times, 7.11.2011.
39
Le Monde, 4.10. 2011.
38
68
PANÓPTICA
prosseguidas por todos aqueles que “aceitaram, em certo momento histórico, substituir os
princípios democráticos pelas leis do mercado”.40
Todos temos a consciência de que nos estamos a afastar da democracia real. Por isso, é
uma boa pergunta, a de Rocard: “Até onde iremos?” Perante o processo de empobrecimento
acelerado a que se pretendem condenar os povos da Europa, acompanhado da um destruição
das economias e da anulação das soberanias nacionais, faz todo o sentido, com efeito, temer
pela própria democracia.
Quem não esquece as lições da história não pode ignorar que a ascenção do nazismo – e
a barbárie que ele trouxe consigo – está intimamente ligada à forte depressão e aos elevados
níveis de desemprego que marcaram a sociedade alemã no início da década de 1930, mais
violentamente do que em outros países da Europa, também em resultado das políticas
contracionistas e deflacionistas levadas a cabo pelo governo conservador de Heinrich Brüning.
Em 1943, Michael Kalecki formulou este diagnóstico: “O sistema fascista começa com
o desenvolvimento do desemprego, desenvolve-se no quadro da escassez de uma ‘economia de
armamento’ e termina inevitavelmente na guerra”.41 Perante a chaga social do desemprego em
massa que assola a Europa, tudo aconselha a que levemos muito a sério o aviso de Paul
Krugman: “Seria uma insensatez minimizar os perigos que uma recessão prolongada coloca aos
valores e às instituições da democracia”.42
Quem conhece um pouco da história sabe que a democracia não pode considerar-se nunca
uma conquista definitiva. É preciso, por isso, lutar por ela todos os dias, combatendo os dogmas
e as estruturas neoliberais próprios do capitalismo dos nossos dias, porque este é,
essencialmente, um combate pela democracia.
Todos os estudos de sociologia eleitoral mostram um perigoso esvaziamento da
democracia representativa, perante o aumento contínuo do número de eleitores que se abstêm
de participar nos atos eleitorais. É um fenómeno que se vem registando em todas as chamadas
‘democracias ocidentais’. Mais de metade das eleições com mais baixa participação de eleitores
realizaram-se depois de 2000, o que traduz, segundo Wolfgang Streeck, o progressivo
40
Ver em http://www.other-news.info/noticias/, dez/2012.
Ob. cit., 426.
42
Cfr. Acabem…, cit., 31.
41
69
PANÓPTICA
enfraquecimento radical da democracia presente no “capitalismo democrático do estado social”,
no quadro do “capitalismo reformado pelo neoliberalismo”.
Ora, a meu ver, o neoliberalismo é uma ideologia que visa reverter em sentido favorável
ao grande capital financeiro a correlação de forças entre o capital e o trabalho. E é claro que,
nas sociedades de classes em que vivemos, o capitalismo pressupõe a existência do estado
capitalista. E o neoliberalismo, ao contrário do que por vezes se quer fazer crer, não é uma
ideologia libertária, que dispensa o estado. O império neoliberal foi construído, pedra a pedra,
por obra do poder político (os estados nacionais dos países dominantes e as organizações
internacionais dominadas pelo capital financeiro e pelos seus estados): foi o poder político que
impôs a liberdade absoluta de circulação de capitais (a ‘mãe’ de todas as liberdades do
capital); foi o poder político que desregulou todos os mercados (em especial os mercados
financeiros, entregues ao “dinheiro organizado” comandado pelos especuladores, os
‘padrinhos’ do crime sistémico, a sida da economia mundial); foi o poder político que
‘privatizou’ os estados nacionais, tornando-os dependentes dos “mercados” para o
financiamento das políticas públicas (é o que resulta do dogma da independência dos bancos
centrais).
Para construir este ‘império’, o neoliberalismo precisou de um estado forte, que criou as
condições para dispensar o compromisso dos tempos do estado social keynesiano, de modo a
transferir para o capital os ganhos da produtividade, o que exigiu, como disse atrás, a ‘guerra’
contra os sindicatos, o esvaziamento da contratação coletiva, a ‘flexibilização’ da legislação
laboral, a atrofia do estado social. E esta exigência permanece, porque o neoliberalismo não
pode dispensar a violência de um estado forte, incompatível com um estado democrático.43
9. – Não quero ser pessimista, mas a verdade é que a persistência nas políticas da UE
(disfarçada de troika ou atuando como tal ou como BCE) que estão a arruinar a economia dos
‘países do sul’ e a minar a sua soberania, bem como a insolência com que os governantes dos
‘países do norte’ vêm enxovalhando a dignidade dos ‘países do sul’, têm todas as caraterísticas
de uma verdadeira guerra.
Porque é de ‘guerra’ que se trata quando os estados mais fortes e mais ricos da Europa
humilham os povos dos países mais débeis, ‘castigando-os’ em público com ‘penas infamantes’
e condenando-os a um verdadeiro retrocesso civilizacional em nome da verdade dos
43
Cfr. supra, 13-15.
70
PANÓPTICA
‘catecismos’ neoliberais impostos pelo grande capital financeiro. Como se diz atrás, o chamado
Pacto Orçamental constitui um verdadeiro “golpe de estado europeu”, que, sob a capa de
soluções ‘técnicas’, dá corpo a uma visão totalitária que suprime o que resta das soberanias
nacionais, ignora a igualdade entre os estados-membros da UE, ofende a dignidade dos
chamados ‘povos do sul’ e dos seus estados, e aponta para a colonização dos pequenos países
pelos grandes.
Pode estar em perigo também a paz na Europa. Jean-Claude Juncker (Primeiro-Ministro
do Luxemburgo e até há pouco Presidente da Eurogrupo) tem toda a razão quando diz que “está
completamente enganado quem acredita que a questão da guerra e da paz na Europa não pode
voltar a ocorrer. Os demónios não desapareceram, estão apenas a dormir, como mostraram as
guerras na Bósnia e no Kosovo”.44
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alterações, este texto foi publicado também no Boletim de Ciências Económicas (FDUC), vol.
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Página, 5ª edição, revista e ampliada, 2013.
44
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71
PANÓPTICA
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diferente deste, acaba de ser publicada no Brasil, também com o título O estado capitalista e
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73
PANÓPTICA
Multilevel governance of interdependent public goods in the 21st
century: from national to multilevel and cosmopolitan
constitutionalism?
Ernst-Ulrich Petersmann1
1. From constitutional nationalism to ‘UN multilevel constitutionalism’
In contrast to private goods produced spontaneously in private markets, the ‘nonexcludable’ and ‘non-exhaustive’ characteristics of PGs entail ‘market failures’ requiring
government interventions for the collective supply of ‘weakest link PGs’ (like a dike) and
‘aggregate PGs’ (like democratic peace).2 Since republican constitutionalism in ancient Greece,
almost all states have learned through ‘trial and error’ the need for adopting national
Constitutions as a necessary legal framework for democratic supply of national PGs (like rule
of law, a common market). Since World War II, all 193 UN member states have also joined
functionally limited treaty constitutions like the Constitutions (sic) of the International Labour
Organization (ILO), the World Health Organization (WHO), the UN Educational, Scientific
and Cultural Organization (UNESCO) and the Food and Agriculture Organization (FAO); the
‘constitutional functions’ of this functionally limited ‘UN multilevel constitutionalism’ include
(1) establishing multilevel governance institutions, (2) limiting their legislative, executive and
dispute settlement powers, (3) regulating their collective supply of functionally limited
‘aggregate PG’ through ‘primary rules of conduct’ and ‘secondary rules of recognition, change
and adjudication’, and (4) justifying the governance systems, for instance in terms of protecting
labour rights and ‘social justice’ through ILO law, fundamental rights to health protection
through WHO law, human rights to education, justice and ‘rule of law’ through UNESCO law,
or ‘ensuring humanity’s freedom from hunger’ through FAO law. The more globalization
transforms national PGs into global ‘aggregate PGs’, the more national (big C) Constitutions
turn out to be ‘partial constitutions’ that can protect international PGs only in cooperation with
1
Emeritus Professor at the Department of Law of the European University Institute.
For a discussion of the different kinds of public goods and related ‘production strategies’ see: S.Barret (2007)
and E.U.Petersmann (ed, 2012).
2
74
PANÓPTICA
other states based on international law and institutions. Yet, due to intergovernmental power
politics focusing on ‘state sovereignty’ rather than ‘popular sovereignty’, ‘individual
sovereignty’ and related ‘sovereign responsibilities’, neither the UN nor UN Specialized
Agencies nor the WTO have succeeded in realizing their human rights objectives and protecting
other international PGs effectively. As first explained by Kantian legal theory, state-centered
‘multilevel constitutionalism’ cannot effectively protect human rights and other international
PGs without additional multilevel constitutional safeguards of cosmopolitan rights and
corresponding constitutional restraints on abuses of power in all human interactions at national,
transnational and international levels.3 Power-oriented ‘Westphalian conceptions’ of
international law focusing on foreign policy discretion for maximizing ‘national interests’ without effective parliamentary control, judicial review and other constitutional restraints of
intergovernmental power politics and of its often welfare-reducing effects on domestic citizens
- become all too often captured by rent-seeking interest groups abusing import protection and
non-transparent financial deals (eg loan agreements, concession agreements) generating
‘protection rents’ for politicians and powerful producer interests at the expense of domestic
consumer welfare.
2. European ‘cosmopolitan constitutionalism’ regulates ‘collective action problems’ and
protects PGs more effectively
European human rights and economic integration law confirms that citizen-oriented
‘cosmopolitan constitutionalism’ protecting cosmopolitan rights, ‘participatory democracy’,
transnational rule of law and multilevel judicial remedies for the benefit of citizens across state
borders – eg in the context of the European Convention on Human Rights (ECHR), European
common market and competition law, international investment and commercial law and
arbitration – have protected PGs in more legitimate and more effective ways than state-centered
regimes prioritizing rights of governments (eg under UN and WTO law) over rights and judicial
remedies of citizens.4 The ‘multilevel constitutionalism’ initiated by the ILO, FAO, WHO and
UNESCO ‘constitutions’ failed to protect international PGs effectively (like labour rights
protecting ‘social justice’, human rights to education, health protection and adequate food)
3
4
Cf E.U. Petersmann (2012), chapts II and III.
Cf. Petersmann (note 2), at 145 ff.
75
PANÓPTICA
because citizens and democratic parliaments were often not effectively empowered (eg by
‘countervailing rights’ limiting abuses of executive powers through judicial remedies); political
abuses of power (eg in non-democratic UN member states) were not effectively constitutionally
restrained (eg through supervisory powers of UN institutions and compulsory jurisdiction of
international courts of justice limiting ‘harmful externalities’ of violations of human rights).
European common market and competition rules realized the PG of consumer-driven, open
markets because EU citizens could directly enforce the European Union (EU) and European
Economic Area (EEA) rules in domestic courts; and independent guardians of ‘community
interests’ (like the EU Commission) could enforce the rules also in the EU Court of Justice
(CJEU) as well as in the European Free Trade Area (EFTA) Court. The multilevel legal,
democratic and judicial guarantees were linked, for instance by cooperation among national
and European courts (eg based on ‘preliminary rulings’ by the CJEU) and individual access
also to the CJEU, the EFTA Court and the European Court of Human Rights (ECtHR). Also
the multilevel HRL in Europe can be directly enforced by self-interested citizens in national
and European courts, just as international investment and commercial law and arbitration offer
decentralized legal and judicial remedies aimed at protecting transnational rule of law.
European integration law protects individual, constitutional and democratic diversity and
subsidiarity of governance as constitutional rights and values (eg in Articles 2-5 of the Lisbon
Treaty on EU). The cosmopolitan constitutionalism underlying the European treaties
constituting, limiting, regulating and justifying European PGs (like the common market,
transnational protection of human rights, rule of law, multilevel democratic governance) deals
with the five major ‘collective action problems’ in supplying international PGs more effectively
than traditional regulatory approaches focusing on ‘constitutional nationalism’ (eg in
hegemonic countries like the USA, Russia and China) and state-centered ‘UN multilevel
constitutionalism’. For instance:
1. The jurisdiction gap (ie the limited jurisdiction and incapacity of individual states to
provide ‘aggregate PGs’ unilaterally without international cooperation) requires not only
constituting, limiting, regulating and justifying intergovernmental powers for collective supply
of international PGs. Democratic exercise of multilevel governance powers must also link the
law of international organizations to cosmopolitan rights, parliamentary control and judicial
remedies of citizens. The common market law of the EU, and its extension to EFTA countries
76
PANÓPTICA
through the Agreement establishing the European Economic Area (EEA) as well as through
bilateral free trade agreements (eg with Switzerland), illustrate diverse ‘cosmopolitan IEL
approaches’ that have protected the PG of a citizen-driven, rule-based common market
effectively. By contrast, free trade agreements outside Europe (such as NAFTA and ASEAN)
remain subject to governmental impunity to violate international law for the benefit of powerful
interest groups (including diplomats interested in excluding their own legal, democratic and
judicial accountability vis-à-vis citizens), or to redistribute income among domestic citizens by
discretionary ‘trade remedies’, restraints of competition and subsidies distorting nondiscriminatory conditions of competition to the detriment of consumer welfare.
2. The governance gap (ie the inability of most intergovernmental organizations to
regulate and govern the collective supply of international public goods democratically and
effectively) requires new forms of multilevel constitutional, legislative, administrative and
judicial commitments and institutions for collective protection of human rights and other PGs.
In contrast to ‘constitutional nationalism’ (as illustrated by the ‘hegemonic international law’
conceptions of most UN Security Council members) and to power-oriented ‘UN multilevel
constitutionalism’, European cosmopolitan constitutionalism empowers not only governments
but also citizens, parliaments, functionally limited regulatory agencies (like multilevel
competition authorities and central banks), national and international courts of justice. The
focus of ‘cosmopolitan empowerment’ on extending the ‘constitutional trias’ of human rights,
rule of law, and democratic self-government to multilevel governance – rather than on foreign
policy discretion and intergovernmental power politics - prioritizes constitutionally restrained,
and democratically more legitimate problem-solving capacities (eg through European networks
of competition authorities subject to multilevel protection of individual rights and judicial
remedies) that can mobilize more effectively democratic support for peaceful economic
integration and political cooperation (eg through ‘participatory’ and ‘deliberative democracy’
complementing the inadequate control of ‘intergovernmentalism’ by national parliaments).
3. The incentive gap (ie the inherent temptation of free-riding in the collective supply of
international PGs whose costs and benefits are distributed unevenly) requires making ‘common
but differentiated responsibilities’ for private and public, national and international actors more
effective. Financial and technical assistance for poor countries (eg if they provide transnational
environmental services by protecting tropical forests that are of global importance for bioIn: NUNES, Adriano Peclat; SIQUEIRA, Julio Pinheiro Faro Homem de (ed.). Miscelânea sobre a integração
77
PANÓPTICA
diversity and carbon-reduction), or WTO provisions for capacity-building and trade facilitation
assisting less-developed countries (LDCs) in participating in world trade and in implementing
WTO obligations, illustrate how legal and financial incentives for private and public
participation in the supply of international PGs may assist in limiting ‘governance failures’ and
promoting equitable sharing of adjustment costs. The limited incentives for LDCs to make use
of the power-oriented GATT dispute settlement system were successfully reduced by the WTO
provisions for legal assistance for LDCs (cf. Article 27 DSU) and by the establishment of a
separate Advisory Center on WTO Law assisting developing countries in WTO dispute
settlement proceedings and in implementing WTO obligations. The European experiences with
financial redistribution (e.g. by EU regional, structural and development funds), capacitybuilding and ‘human rights conditionality’ illustrate how citizen-oriented ‘community law’ and
rights-based ‘integration law’ can transform power politics by cosmopolitan rights,
development assistance and rule of law. The focus of the WTO ‘Development Round’ on
assisting the majority of less-developed WTO member countries to benefit from trade and from
welfare-increasing trade regulation has been a necessary, yet insufficient incentive for
promoting participation of LDCs in the consensus-practice of the WTO. The continuing
disagreement on how to maximize the gains of LDCs from trade illustrates the need for limiting
consensus-based WTO negotiations by more legal flexibility for ‘plurilateral trade agreements’
among ‘coalitions of the willing’. As ‘human development’ depends on respect for human
rights, and democratic control of foreign policy powers cannot remain effective without
transnational rule of law, cosmopolitan rights and judicial remedies are indispensable incentives
for citizens to assume their democratic responsibilities for their economic and democratic selfdevelopment in a globally interdependent world.
4. The participation gap (ie the need for inclusive consensus-building mobilizing
democratic support and participation in collective supply of PGs) requires empowerment of
citizens by cosmopolitan ‘access rights’ to public goods, legal and institutional protection of
‘deliberative governance by discussion’, institutionalized leadership (e.g. by international
organizations with mandates for initiating rule-making for global public goods) and financial
assistance for 'capacity building' by ‘coalitions of the willing’ so that all relevant public and
private actors cooperate in the collective supply of interdependent ‘aggregate PGs’. As in HRL
and European economic law, multilevel governance must be promoted by insisting on
78
PANÓPTICA
‘responsible sovereignty’ based on ‘duties to protect’ human rights and other public goods,
international duties of cooperation (e.g. among national governments and international
organizations, national and international courts) and promotion of ‘regulatory competition’
through plurilateral agreements among ‘alliances of the willing’. WTO law encourages
‘competing liberalization’ at worldwide and regional levels, as illustrated by the increasing
recourse to free trade areas, customs unions and preferential agreements among LDCs as
‘second best’ policies in the absence of worldwide consensus on concluding the Doha Round
negotiations. Transnational economic and environmental PGs are crucially dependent on
private stake-holder participation, for instance by private industries developing product,
production and consumer protection standards, industrial and medical innovation (eg ‘green
technologies’), and ‘private-public partnerships’ in regulating economic markets (eg labour
markets, Internet governance, ‘carbon emission trading systems’ contributing to adjustment to
climate change). As illustrated by the citizen-driven European economic, legal and human
rights regimes, transnational economic, environmental and legal PGs (like ‘rule of law’ for the
benefit of citizens) cannot become effective and legitimate without rights of all affected citizens
to have recourse to legal and judicial remedies against unjustified restrictions of individual
rights and market distortions.
5. The hundreds of functionally limited treaty regimes for multilevel supply of
international PGs (eg mutually beneficial free trade agreements), and their constitutional
foundation in diverse national legal systems, entail a ‘rule of law gap’ that must be reduced
through mutually ‘consistent interpretations’ of interdependent, multilevel legal systems. Both
national as well as international legal systems tend to proceed from the legal assumption that
governments are presumed to act in conformity with their international legal obligations (cf.
Article 31 VCLT). Also HRL emphasizes, since the Universal Declaration of Human Rights
(UDHR, 1948), the need for protecting ‘human rights … by the rule of law’, including a human
right ‘to a social and international order in which the rights and freedoms set forth in this
Declaration can be fully realized’ (Preamble, Article 28 UDHR). Numerous treaties and UN
resolutions acknowledge this need for implementing international law in domestic legal systems
in good faith in view of the interdependence of national and international rule-of-law systems
79
PANÓPTICA
(as an ‘aggregate PG’).5 Both ‘constitutional nationalism’ as well as ‘UN multilevel
constitutionalism’ prioritizing ‘sovereign freedom of states’ to disregard international law
inside national legal systems (subject to international ‘state responsibility’) tend to aggravate
the ‘policy coherence gap’ resulting from the rule-of-law-gap caused by the legal
fragmentation among hundreds of national, international and transnational legal regimes and
from parochial disregard for the ‘coherent interpretation requirements’ recognized in national
and international legal systems.
3. HRL requires ‘access to justice’ and ‘cosmopolitan constitutionalism’ also in IEL
Cosmopolitan constitutionalism differs from national (big C) Constitutionalism and statecentered ‘UN multilevel (small c) constitutionalism’ by its objective of protecting cosmopolitan
rights across national frontiers through more democratic, multilevel governance institutions and
stronger, multilevel judicial protection of transnational rule of law for the benefit of citizens.
Since the UN Declaration on the ‘Right to Development’ adopted in December 1986 up to the
‘Millennium Declaration’ of December 2000 committing UN member states to ‘making the
right to development a reality for everyone and to freeing the entire human race from want’, the
linkages between human rights protection and human development needs are specified in ever
more UN legal instruments and development reports. Also national Constitutions increasingly
refer to international law and international organizations as preconditions for protecting
international PGs through multilevel governance. In IEL, transnational rule of law has rarely
been secured only by rights and responsibilities of states without additional constitutional
limitations of multilevel governance (eg by judicial remedies). The 2013 Report of the Panel
on Defining the Future of International Trade convened by WTO Director-General P. Lamy
concluded ‘that governments face a four-pronged convergence challenge’: (1) failures to
promote further convergence of their trade regimes through multilateral WTO negotiations; (2)
incoherencies of preferential and WTO trade regimes; (3) incoherencies between ‘trade and
other domestic policies, such as education, skills and innovation’; and (4) inadequate
‘coherence between trade rules and policies, norms and standards in other areas of international
On UN protection of rule of law beyond the state see the annual reports by the UN Secretary-General on ‘The
Rule of law at the national and international levels’ (Delivering Justice: Programme of Action to Strengthen the
Rule of Law at the National and International Levels. Report by the Secretary-General, A/66/749, 16 March 2012).
5
80
PANÓPTICA
co-operation’.6 The unnecessary poverty and lack of democratic governance in many LDCs
(notably in Africa and Asia) illustrate similar ‘governance gaps’ and ‘rule of law gaps’: UN law
continues to fail protecting effectively human rights, rule of law, democracy and other PGs in
many UN member states; it offers no protection for the economic liberties (like freedom of
profession), common market freedoms and property rights, whose guarantees in in European
law enabled more than 60 years of unprecedented economic and social welfare and democratic
peace. Hence, the ‘human rights approaches’ advocated by the UN High Commissioner for
Human Rights for interpreting and developing IEL7 must be complemented by multilevel
constitutional, legislative, administrative and judicial regulation of ‘market failures’ as well as
of ‘governance failures’ in IEL - with due respect for the legitimate reality of ‘constitutional
pluralism’, for instance regarding the diverse traditions of parliamentary democracy,
‘constitutional democracy’, and the ‘balancing’ of civil, political, economic, social and cultural
rights.
If the purpose of constitutionalism and democracy is defined in terms of institutionalizing
‘public reason’ for protecting constitutional rights of citizens in legitimate ways, then the
power-oriented domination of UN and WTO institutions by the self-interests of governments
(eg in limiting their legal, democratic and judicial accountability vis-à-vis citizens) is part of
the problem - rather than of the solution - of multilevel governance of ‘aggregate PGs’. Due to
the absence of a transnational ‘demos’ and of effective parliamentary and judicial control of
intergovernmental power politics, transnational ‘cosmopolitan democracy’ must rely more on
rights-based ‘participatory democracy’, cosmopolitan rights and their multilevel, legal and
judicial protection as ‘countervailing powers’ to the diffusion of ever more regulatory powers
to international institutions and non-governmental actors due to globalization. As many rulers
are complicit in abuses of public and private power (eg by means of foreign loan and concession
agreements for exploiting natural resources, restrictive business practices), the vigilance of selfinterested citizens and of independent ‘courts of justice’ may offer more effective
‘countervailing powers’8 limiting the ubiquity of abuses of power in transnational economic
6
The Future of Trade: The Challenges of Convergence (WTO, 2013), at 39.
Cf. Petersmann (2012), chapters IV and VII.
8
This conception was emphasized by the CJEU in its Van Gend en Loos judgment (Case 26/62, ECR 1963, 1),
where the CJEU stated that ‘the vigilance of the individuals concerned to protect their rights amounts to an
effective supervision in addition to the supervision entrusted by (ex) Articles 169 and 170 to the diligence of the
Commission and the Member States’.
7
81
PANÓPTICA
relations than reliance on ‘Westphalian ideals’ of ‘benevolent governments’ committed to
‘Aristotelian virtue politics’. By linking the ‘cosmopolitan functions’ of IEL to existing
domestic constitutional guarantees of civil, political, economic and social rights of citizens and
to the universal human rights obligations of all UN member states, ‘cosmopolitan
interpretations’ of IEL and their judicial protection for the benefit of citizens can initiate
‘cosmopolitan reforms’ and more citizen-oriented ‘public reason’ in multilevel governance of
PGs, as illustrated by the common market rights of European citizens and the derivation of
investor rights from bilateral investment treaties and their multilevel judicial protection by
arbitral and national courts. Also the General Agreement on Tariffs and Trade and the WTO
Agreements include a large number of requirements to make available judicial, arbitral or
administrative tribunals and independent review procedures not only at international
governance levels among WTO members, but also in domestic legal systems in the field of
GATT (cf Article X), the WTO Antidumping Agreement (cf Article 13), the WTO Agreement
on Customs Valuation (cf Article 11), the Agreement on Pre-shipment Inspection (cf. Article
4), the Agreement on Subsidies and Countervailing Measures (cf Article 23), the General
Agreement on Trade in Services (cf Article VI GATS), the Agreement on Trade-Related
Intellectual Property Rights (cf Articles 41-50, 59 TRIPS) and the Agreement on Government
Procurement (cf Article XX). As the legal and ‘dispute settlement system of the WTO’ is
explicitly committed to ‘providing security and predictability to the multilateral trading system’
(Article 3 DSU) and to ‘raising standards of living, ensuring full employment’ and promoting
‘sustainable development’ for the benefit of citizens (Preamble WTO Agreement), the WTO
guarantees of ‘access to justice’ and of ensuring inside each WTO member ‘the conformity of
(domestic) laws, regulations and administrative procedures with its obligations as provided in
the annexed Agreements’ (Article XVI:4 WTO Agreement) justify interpreting precise and
unconditional WTO obligations of governments also in terms of cosmopolitan rights of their
citizens. HRL and regional environmental law likewise include numerous guarantees of access
to justice or to ‘a review procedure before a court of law or another independent and impartial
body established by law’ in transnational environmental regulation (cf Article 9 of the 1998
Aarhus Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-Making and
82
PANÓPTICA
Access to Justice in Environmental Matters).9 As some national Constitutions have responded
to systemic governance failures by providing for broad legal and judicial remedies whenever
‘rights are violated by public authority’ (eg Article 19:4 German Basic Law), and some regional
economic agreements (like the Lisbon Treaty) are explicitly committed to facilitating ‘access
to justice’ (Article 67:4 TFEU), ‘rule of law’ (Article 2 TEU) and a ‘right to an effective remedy
and to a fair trial’ whenever ‘rights and freedoms guaranteed by the law of the Union are
violated’ (Article 47 EU Charter of Fundamental Rights), interpreting national, regional and
international legal guarantees of ‘access to justice’ in mutually coherent ways for the benefit of
citizens can be justified also as a legal requirement of the ‘consistent interpretation principles’
underlying national and international legal systems (cf Article 31 VCLT).
4. ‘Cosmopolitan constitutionalism’ as a ‘struggle for justice’
Almost a century ago, the German jurist R.Jhering noted that the 'life of the law’ often
depends on citizens struggling for their rights; such ‘struggle for his rights’ may be a ‘duty of
the person whose rights have been violated' as well as a 'duty to society'. 10 In US antitrust law
as well as in European economic law, individual plaintiffs invoking and enforcing competition
and common market rules have been likened to ‘attorney generals’ promoting also ‘community
interests’ rather than only individual self-interests. Following the recognition of human rights
and other ‘principles of justice’ as integral parts of national and international legal systems,
ever more national and international courts throughout Europe interpret international
guarantees of freedom, non-discrimination and rule of law for the benefit of citizens even if the
international rules were addressed to states without explicitly providing for cosmopolitan rights:
“‘the fact that certain provisions of the Treaty are formally addressed to the Member States does
not prevent rights from being conferred at the same time on any individual who has an interest
in compliance with the obligations thus laid down (see Case 43/75 Defrenne v Sabena [1976]
ECR 455, par. 31). Such consideration must, a fortiori, be applicable to Article 48 of the Treaty,
which … is designed to ensure that there is no discrimination on the labour market’”.11
Cf. A.A.Cancado Trindade (2011). The terms ‘effective remedy’ and ‘access to justice’ are often used
interchangeably for protecting individual rights to effective access to a dispute resolution body; rights to fair
proceedings; rights to timely resolution of disputes; rights to adequate redress; and the principle of efficiency and
effectiveness of legal remedies.
10
R. Jhering (1915), chapters II to IV.
11
Cf. Case C-281/98, Angonese [2000] ECR I-4139.
9
83
PANÓPTICA
The increasing legal and judicial guarantees of ‘access to justice’ and of cosmopolitan
rights offer individuals decentralized and de-politicized instruments to enforce IEL against
illegal government restrictions and irresponsible interest group politics. The more the
‘constitutional trias’ of human rights, rule of law and democracy becomes an ‘acquis
communautaire’ of national Constitutionalism and a paradigm for ‘constitutionalizing’ also
multilevel governance of transnational PGs, the more citizens and courts of justice must
struggle for ‘cosmopolitan re-interpretations’ of UN law and WTO law ‘in conformity with
principles of justice’ and ‘human rights and fundamental freedoms for all’, as required by HRL
and the customary methods of treaty interpretation (cf Preamble, Article 31 VCLT) and
adjudication. For example, interpreting ‘state sovereignty’ in conformity with ‘popular’ and
‘individual sovereignty’ in terms of ‘responsible sovereignty’ - focusing on the universal
obligations of all UN member states to respect, protect and fulfill human rights – justifies
limiting the Westphalian paradigm of ‘intergovernmental rule by law’ by a paradigm of rightsbased ‘cosmopolitan democracy’ beyond the state based on transnational ‘rule of law’,
cosmopolitan rights and their multilevel, legal and judicial protection, with due respect for
‘constitutional pluralism’ and subsidiarity promoting diversity inside UN member states as well
as in functionally limited international organizations. The more the ‘rational ignorance’ of
citizens vis-à-vis the complexity of multilevel governance problems and the diversity of
national democratic preferences limit the space for transnational parliamentary representation
and control, the more important becomes ‘constitutionalization’ of transnational governance
powers through ‘cosmopolitan constitutionalism’ protecting individual and democratic
diversity in multilevel governance.
Transnational regulation of multilevel governance in international organizations without
effective parliamentary control (like the Bretton Woods institutions, the ILO, the WTO) will
continue to differ depending on the functionally diverse governance problems. For example,
the regulation of ‘market failures’ through competition, environmental, social and consumer
protection laws and policies may be guided more by economic theories (e.g. on ‘internalizing
external effects’) than by human rights considerations. The legal ranking of trade policy
instruments in GATT/WTO law is influenced by economic theories that differ from those
justifying regulation of monetary organizations and regional common markets. The regulation
of many ‘collective action problems’ in supplying international public goods may be guided by
84
PANÓPTICA
political ‘public choice’- and ‘public goods’-theories emphasizing the diversity of ‘production
strategies’ for ‘single best effort public goods’ (like an invention), ‘weakest link public goods’
(like nuclear non-proliferation) and ‘aggregate public goods’ (like ‘rule of law’).12
In a globally interdependent world, democratic self-government risks remaining an
illusion unless treaties ratified by national parliaments are not respected. Yet,
transnational ‘rule of law’ differs from ‘rule by law’ and must be promoted by
recognizing, 'balancing' and reconciling competing rights and constitutional claims on the basis
of common constitutional principles (like guarantees of human rights and popular selfdetermination in UN law), with due respect for legitimately diverse interpretations in
conformity with different national constitutional traditions and democratic preferences. As
intergovernmental rules often unduly restrict individual rights, transnational ‘rule of law’ – as
a constitutional, jurisdictional and judicial restraint protecting equal individual rights against
abuses of ‘rule by law’ – may require ‘struggles for justice’ as illustrated by the citizen-driven
jurisprudence of European courts, for example in the Kadi-judgments of the ECJ refusing
application of UN Security Council sanctions violating human rights. 13 In contrast to poweroriented ‘Westphalian diplomacy’ focusing on foreign policy discretion by government
executives without legal and judicial accountability vis-à-vis citizens (e.g. for welfare-reducing
trade protectionism, inadequate financial regulation), democratic self-government and the
‘subsidiarity principle’ call for legal empowerment of citizens and decentralized government
‘as openly as possible and as closely as possible to the citizens’ (Article 1 TEU). If, as claimed
by most economists in conformity with Rawls’ Theory of justice, the poverty in most LDCs is
unnecessary and due to inadequate constitutional restraints of welfare-reducing abuses of public
and private power14, civil society and parliaments must struggle for stronger cosmopolitan
12
Cf. Barret (2007) and Petersmann (2012), at 25 f, 56 f, 94 ff.
See joined cases C-402/05P and C-415/05 P, Kadi and Al Barakaat International Foundation v Council of the
EU and Commission of the European Communities (judgment of 3 September 2008, ECR 2008 I-6351), para. 284:
‘It is also clear from the case-law that respect for human rights is a condition of the lawfulness of Community acts
(Opinion 2/94, paragraph 34) and that measures incompatible with respect for human rights are not acceptable in
the Community (Case C-112/00, Schmidberger [2003] ECR I-5659, paragraph 73 and case-law cited).’ For an
explanation of the importance of ‘human rights coherence’ and respect for legitimate ‘constitutional pluralism’ for
the interpretation, legitimacy and effectiveness of IEL see: Petersmann (2012), chapters II to IV.
14
Cf. J.Rawls (1999), at 37-38, 106-120 (‘the crucial element in how a country fares is its political culture – its
members' political and civic virtues – and not the level of its resources’, at 117). For instance, China and India –
whose trade liberalization since the 1990s has helped to lift hundreds of millions out of poverty – could have
avoided the impoverishment of many of their citizens if they had complied with GATT rules since the GATT
membership of China and India in1948.
13
85
PANÓPTICA
rights and constitutional restraints of multilevel economic and environmental governance in
compliance with international treaties ratified by parliaments.
European integration confirms that overcoming discriminatory ‘legal nationalism’
requires ‘multilevel guardians of PGs’ based on cosmopolitan rights of citizens, independent
institutions (like the EU Commission) with rights to initiate rule-making and promote
‘deliberative democracy’, multilevel judicial protection of transnational rule of law, and
accountability of governments for violations of internationally agreed rules. The transformation
of GATT 1947 into the rules-based WTO trading system with compulsory, national and
international jurisdiction for the peaceful settlement of disputes and judicial protection of rule
of law was achieved by ‘intergovernmental leadership’ by constitutional democracies (e.g.
insisting on the compulsory WTO dispute settlement system and on terminating GATT 1947).
The ‘governance failures’ in concluding the ‘Development Round’ negotiations in the WTO
illustrate the need for additional, legal and cosmopolitan governance reforms of the WTO legal
system, for instance by promoting leadership based on an enlarged mandate of the WTO
Director-General, creation of a new WTO Executive Committee, regular review of the WTO
legal and dispute settlement systems by a WTO Legal Committee, institutionalizing the interparliamentary cooperation inside the WTO, and introducing more flexibility for ‘plurilateral
trade agreements’ among WTO members. Just as international investment law has succeeded
in depoliticizing investment disputes (eg in the International Court of Justice) by offering nongovernmental actors access to investor-state arbitration, many international trade disputes in
the WTO could be avoided and decentralized by empowering citizens through cosmopolitan
rights to challenge arbitrary violations of WTO obligations and of transnational rule of law in
domestic courts.
5. Constitutional pluralism as ‘overlapping consensus’ for piecemeal reforms
There are many diverse conceptions of ‘cosmopolitan rights’ and legal duties vis-à-vis
foreigners, for instance depending on whether national boundaries are considered to have moral
significance (eg in terms of ‘democratic responsibility’ of a people for its own welfare).
‘Cosmopolitan constitutionalism’ must respect this legitimate reality of ‘constitutional
pluralism’ by searching only for an ‘overlapping consensus’ (J.Rawls) among individuals,
86
PANÓPTICA
people and governments with often conflicting conceptions of a good life and of social justice.15
Yet, as securing human rights in multilevel governance of PGs is ‘a matter of justice’ rather
than of charity or foreign policy discretion of the rulers, citizens and people will continue to
struggle (eg in the ‘Arab spring’) for ‘constitutionalizing Westphalian power politics’ and insist
also on stronger constitutional and democratic accountability of foreign policy powers and
intergovernmental rule-making, notably in terms of ‘principles of justice’ and ‘human rights
and fundamental freedoms for all’ as required by the customary rules of treaty interpretation
and adjudication. Realizing this ‘democratic responsibility’ for ‘cosmopolitan democracy’ is
impeded by the ‘rational ignorance’ of many citizens vis-à-vis the complexity of multiple
governance problems:
- Which powers of initiative, rule-making, rule-application, adjudication and ruleenforcement should be transferred to higher governance levels?
- Should the delegated powers be of an exclusive nature (e.g. for international
adjudication of disputes among states) or concurrent powers (e.g. for clarification and
enforcement of rules) with due regard to the ‘principle of subsidiarity’, i.e. that governance
powers should be exercised ‘as closely as possible to the citizens’ (cf. Article 1 TEU)?
- Does the economic theory of ‘separation of policy instruments’ justify the separate
mandates of UN Specialized Agencies? How should the coherence and cooperation between
monetary, trade, development and environmental agencies be strengthened in order to promote
synergies and reduce collective action problems?
- To what extent should membership of international economic and environmental
organizations go beyond governments and provide for rights and duties also of nongovernmental and parliamentary institutions and civil society in order to institutionalize
‘cosmopolitan public reason’ and ‘participative parity’ in deliberations so as to promote
‘transformative decisions’ on competing claims of just distribution? How can the different
operational logics of markets (e.g. their ‘power of exit’) and organizations (e.g. their
communitarian loyalties) be reconciled in order to promote ‘just responses’ to global problems?
Answers to such questions may differ depending on the policy area concerned. For
instance, multilateral negotiations in the UN and WTO could be enhanced by granting the UN
Secretary-General and WTO Director-General more ‘powers of initiative’. Synergies between
15
Cf. Petersmann (2012), chapter VI.
87
PANÓPTICA
regional and global PGs could be promoted by stronger incentives for using regional
agreements (e.g. on free trade areas, environmental regulation) as ‘building blocks’ for global
PGs and for connecting multilevel ‘courts of justice’ in their joint task of protecting human
rights and rule of law. However, the differences between the compulsory jurisdiction of WTO
dispute settlement bodies and the ‘compliance procedures’ of multilateral environmental
agreements (e.g. focusing more on fact-finding, mediation, financial assistance and capacitybuilding) illustrate that international dispute settlement procedures must be tailored to the
specific regulatory problems. For instance, whereas multilevel rule-making may be most
effective if based on internationally agreed minimum standards, multilevel administration and
rule-enforcement are often more effective and more democratically acceptable at decentralized,
national or private levels rather than international levels. Examples include
- the ‘global corporate economy’ governed by private law structures;
- the decentralized enforcement of European economic law by citizens empowered by
effective legal and judicial remedies in national courts;
- the governance of the Internet based on US corporate law, administrative law and
intergovernmental coordination; or
- the use of the US Alien Torts Claims Act for holding multinational corporations legally
accountable for abuses of workers’ rights in foreign jurisdictions.16
The effectiveness and legitimacy of multilevel governance depend on bottom-up support
by citizens and parliaments as well as on legal protection of the overall coherence of multilevel
governance. As UN law offers only few effective safeguards of cosmopolitan rights and
responsibilities (eg under international criminal law as protected by national and international
courts), empowerment of individuals and transnational protection of PGs may be promoted
more effectively by multilevel protection of cosmopolitan rights and judicial remedies in IEL,
possibly following the example of protection of cosmopolitan rights and judicial remedies in
European economic law, international investment treaties, the WTO Protocol on the Accession
of China, and regional human rights treaties. IEL - eg the US Reciprocal Trade Agreements Act
of 1934 delegating limited powers for negotiating reciprocal trade liberalization agreements
subject to congressional ‘fast track approval’ - offers multiple lessons for regulating the
‘collective action problems’ in supplying transnational PGs through ‘transformative strategies’
16
For case studies of these diverse forms of multilevel governance see : C.Joerges/ E.U.Petersmann (2006).
88
PANÓPTICA
limiting ‘constitutional failures’ of ‘constitutional nationalism’ and of related international law
conceptions. This contribution has argued that human rights and globalization require
cosmopolitan ‘revolutions in legal thinking’ that most constitutional lawyers, international
lawyers and diplomats resist even in citizen-driven areas of transnational cooperation like IEL.
‘Cosmopolitan constitutionalism’ offers the most convincing framework for the biggest policy
challenge in the 21st century, ie constituting, limiting, regulating and justifying multilevel
governance of transnational ‘aggregate PGs’ in order to protect the human right to an
international order enabling fulfillment of the universal human rights obligations of all states
(cf. Article 28 UDHR). As diplomats and other interest groups often oppose cosmopolitan ‘reinterpretations’ of ‘Westphalian international law’ (eg in order to limit their legal, judicial and
democratic accountability vis-à-vis citizens), political pragmatism suggests to acknowledge
‘constitutional functions’ and ‘multilevel constitutional restraints’ of international legal rules
even if governments and judges do not (yet) acknowledge the cosmopolitan dimensions of
‘multilevel constitutionalism’ (eg of WTO guarantees of multilevel judicial remedies). For
instance, WTO diplomats and lawyers may find it easier to construe the WTO guarantees of
judicial remedies at national and international levels (eg in Articles X, XXIII GATT) in
mutually coherent ways on the basis of the ‘consistent interpretation’ requirements of national
and international legal systems than on grounds of human rights like access to justice (as
recognized in Article 47 EU Charter of Fundamental Rights). Likewise, linking the
‘constitutional functions’ of IEL to domestic constitutional guarantees, and adjusting domestic
constitutionalism to the ‘collective action problems’ of multilevel governance of ‘aggregate
PGs’ (eg by granting ‘fast-track legislation’ for parliamentary approval of international ‘public
goods agreements’), can promote ’public reason’ and limit ‘constitutional failures’ even if many
governments do not (yet) recognize the cosmopolitan dimensions of UN law and IEL. In the
absence of legal hierarchies among functionally limited treaty regimes, reducing ‘legal
fragmentation’ and promoting rule of law for the benefit of citizens requires legal and judicial
‘balancing’ of the respective treaty principles through more inclusive, democratic and dispute
settlement procedures.
As governments often find it easier to acknowledge transnational individual rights and
remedies on the basis of principles of ‘good governance’ and ‘global administrative law’ than
on the basis of ‘cosmopolitan constitutional law’, explaining ‘multilevel constitutionalism’ by
89
PANÓPTICA
the need for a coherent ‘multilevel constitutional house’ (President Gorbatev, T.Cottier) may
be easier to understand for many citizens than ‘cosmopolitan constitutionalism’. This is
particularly true in the current economic and social crises in view of the political disagreement
among citizens and national parliaments about whether and to what extent constitutional and
governance failures abroad (eg due to corruption in tax and financial regulations in Greece)
justify financial redistribution on grounds of cosmopolitan rights from ‘law-complying’ Euro
countries (often with on average poorer families) to Euro members that have never complied
with the fiscal and debt disciplines prescribed by EU law (cf Article 126 TFEU). As long as
governments and courts (including the CJEU) interpret and apply UN law and also WTO
guarantees of freedom, non-discrimination and rule of law as ‘Westphalian law’ (eg by granting
the EU institutions ‘freedom of maneuver’ to restrict freedom of trade in manifest violation of
WTO obligations) without protecting cosmopolitan rights of adversely affected citizens (eg
their rights of access to justice and rule of law), ‘multilevel constitutionalism’ is a more realistic
description of the ongoing ‘struggles for justice’ challenging Westphalian power politics than
the normative ideal of ‘cosmopolitan constitutionalism’.17 Similarly, while European HRL has
evolved into an effective ‘multilevel cosmopolitan law’, UN HRL is more correctly described
in terms of ‘multilevel constitutionalism’ as long as it fails to effectively protect cosmopolitan
rights and judicial remedies for the benefit of citizens. Also the legal design and collective
supply of some international ‘weakest link PGs’ (like nuclear non-proliferation) will continue
to be dominated by ‘intergovernmental approaches’ rather than by ‘cosmopolitan law’. Such
policy constraints challenge neither the cosmopolitan ideal of constitutionally limited selfgovernment among free and equal citizens nor the resultant requirement of establishing
constitutionally legitimate authority (eg for more effective regulation of nuclear nonproliferation). Yet, in order to pragmatically promote ‘transitional justice’, ‘multilevel
constitutionalism’ limiting abuses of power may continue to be a more realistic ‘foreign policy
paradigm’ allowing ‘cosmopolitan interpretations’ by constitutional democracies as well as
participation by non-democratic governments interpreting their claims to ‘sovereign equality of
states’ in statist terms rather than in terms of universal cosmopolitan rights. As long as the
procedures for negotiating IEL remain dominated by power politics without protecting
Cf. Petersmann, Can the EU’s Disregard for ‘Strict Observance of International Law’ (Article 3 TEU) Be
Constitutionally Justified? in: Bronckers et alii (2011), 214-225.
17
90
PANÓPTICA
cosmopolitan rights and ‘justice as fairness’, courts of justice should take more seriously their
constitutional duties of protecting cosmopolitan rights of citizens against intergovernmental
power politics.18 The bailout agreements for Greece and Cyprus illustrate the limits of
‘cosmopolitan justice’ vis-à-vis governments and citizens failing their ‘cosmopolitan duties’ to
prevent ‘governance failures’ at home (like persistent violations of EU fiscal, debt and financial
disciplines) with harmful externalities on citizens and governments in other EU member states.-
6. Literature
S.Barret, Why Cooperate? The Incentive to Supply Gobal Public Goods (Oxford: OUP, 2007)
M.Bronckers/V.Hauspiel/ R.Quick (eds), Liber Amicorum for J. Bourgeois (Cheltenham: Elgar, 2011)
A.A.Cancado Trindade, The Access of Individuals to International Justice (Oxford: OUP, 2011)
R. Jhering, The Struggle for Law (Chicago: Callaghan, 1915)
C.Joerges/E.U.Petersmann (eds), Constitutionalism, Multilevel Trade Governance and Social Regulation
(Oxford: Hart Publishing, 2006)
E.U. Petersmann, International Economic Law in the 21st Century. Constitutional Pluralism and Multilevel
Governance of Interdependent Public Goods (Oxford: Hart Publishing, 2012)
E.U.Petersmann (ed), Multilevel Governance of Interdependent Public Goods. Theories, Rules and Institutions
for the Central Policy Challenge in the 21st Century (Florence: EUI Working Paper RSCAS 2012/23).
J.Rawls, Law of Peoples (Cambridge: Harvard University Press, 1999)
See the numerous case-studies of judicial promotion of teleological ‘reformative justice’ rather than merely
textual ‘conservative justice’ in Petersmann (2012), chapter VIII.
18
91
PANÓPTICA
Livello di protezione dei diritti fondamentali (fra diritto
dell’Unione, convenzioni internazionali, costituzioni degli Stati
membri) e dialogo fra le Corti. Effetti politici nel
costituzionalismo interno ed europeo
Silvio Gambino1
1. I diritti fondamentali fra tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, Carta dei
diritti dell’Unione europea, Costituzioni nazionali e CEDU
Almeno dalla prospettiva giuridica e istituzionale (risultando tuttora diverso il profilo
che emerge dagli effetti della crisi sui Paesi membri dell’Unione e sulle istituzioni europee),
con i ‘nuovi’ trattati eurounitari (TUE e TFUE, firmati a Lisbona il 13 dicembre 2007), nel
processo di integrazione europea si è pervenuti al pieno riconoscimento alla Carta dei diritti
fondamentali dell’Unione (d’ora in poi Carta) del medesimo valore giuridico dei trattati; in tal
modo è stata pienamente positivizzata la tutela eurounitaria accordata ai diritti, alle libertà e ai
princìpi in essa sanciti, la cui garanzia non è ora fondata sulla (più gracile) categoria
2
giurisprudenziale delle ‘tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri dell’Unione’ .
Una positivizzazione normativa – quest’ultima – che si aggiunge ad una (ormai risalente
e) stabile giurisprudenza comunitaria per la quale, già a partire dalla sentenza Van Gend &
3
Loos (Causa 26-62) , i diritti soggettivi dei cittadini degli Stati membri dell’UE sussistono – e
come tali sono tutelabili innanzi al giudice nazionale e a quello comunitario – “non soltanto
nei casi in cui il Trattato espressamente li menzioni, ma anche come contropartita di precisi
obblighi imposti dal Trattato ai singoli, agli Stati membri o alle Istituzioni comunitarie”.

Relazione al Seminario internazionale “L’impatto politico delle decisioni delle Corti costituzionali”, organizzato
dal Dipartimento di Giurisprudenza dell’Università di Catania e dalla Scuola Superiore di Catania, 9 giugno 2014.
Il dott. Ugo Adamo, dottore di ricerca presso l’Università della Calabria, ha redatto il par. 4.
1
Professore presso la Facoltà di Giurisprudenza, Università della Calabria.
2
Nell’ampia bibliografia, cfr. almeno G. Zagrebelsky, Diritti e Costituzione nell’Unione Europea, Roma-Bari,
2005; S. Panunzio, I diritti fondamentali e le Corti in Europa, Napoli, 2005; M. Cartabia (a cura di), I diritti in
azione. Universalità e pluralismo dei diritti fondamentali nelle Corti europee, Bologna, 2007; Id. (a cura di), Dieci
casi sui diritti in Europa, Bologna, 2011; V. Onida, “I diritti fondamentali nel Trattato di Lisbona” e T. Groppi, “I
diritti fondamentali in Europa e la giurisprudenza “multilivello”, (ambedue) in E. Paciotti (a cura di), I diritti
fondamentali in Europa, Roma, 2011; C. Salazar, “A Lisbon story: la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione
europea da un tormentato passato… a un incerto presente?”, in www.gruppodipisa.it; S. Gambino, Diritti
fondamentali e Unione europea. Una prospettiva costituzionale-comparatistica, Milano, 2009.
3
Sent. 5 febbraio 1963, causa 26/62, in Racc., 1963, p. 3.
92
PANÓPTICA
Dopo i ripensamenti prodotti dagli esiti referendari negativi sulla bozza di “Trattato che
istituisce una Costituzione per l’Europa”, la Carta si pone ora come un vero e proprio Bill of
rights del diritto dell’Unione destinato a (far) ripensare e rafforzare lo stesso sviluppo futuro
del processo di integrazione europeo. Tale percorso, tuttavia, nella fase attuale risulta
condizionato in modo (politicamente) significativo per l’impatto fortemente negativo prodotto
dalla crisi economica e fiscale degli Stati europei nonché per le presenti incertezze politiche
nello sviluppare un compiuto progetto istituzionale per l’Europa (inclusivo di una governance
istituzionale idonea a superare tutti i limiti presenti della natura intergovernativa dell’indirizzo
politico delle istituzioni europee).
Con i nuovi trattati e al loro interno con le previsioni sulla Carta, pertanto, si determina
una positiva discontinuità nel processo di integrazione europea, avviandosi un processo
costituente materiale che (nel tempo che si renderà politicamente necessario) potrà (forse)
concludersi – se non proprio surrogando le necessarie esigenze imposte da un formale processo
costituente europeo – con l’affermazione di un (meno incompiuto) costituzionalismo europeo,
quando (e se) i popoli europei si determineranno in tal senso, quando (e se) le istituzioni
4
rappresentative e di governo europee adotteranno i necessari impulsi al suo sviluppo .
Tale processo si fonda anche sugli effetti (legittimanti il processo di integrazione)
prodotti – unitamente al riconoscimento della cittadinanza europea ai cittadini degli Stati
membri dell’Unione – dall’applicazione dei diritti fondamentali accolti nella Carta, e
identificati mediante una loro aggregazione intorno a sei valori fondamentali (dignità, libertà,
uguaglianza, solidarietà, cittadinanza e giustizia), in corrispondenza – se non proprio ai
cataloghi (ben più evoluti, in ragione delle situazioni giuridiche ivi previste, a loro volta
garantite dalla peculiare forza di resistenza alle stesse leggi di revisione costituzionali e nelle
forme di garanzia assicurate dalla giurisdizione costituzionale) – dei diritti fondamentali
garantiti nelle Costituzioni nazionali, alle ‘tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri
5
dell’UE’ . Alessandro Pizzorusso ne ha magistralmente parlato in termini di ‘patrimonio
4
Sul punto cfr. anche S. Gambino, “La (reciente) evolución del ordenamiento comunitario como proceso
materialiter constituyente: un análisis tras las categorías clásicas del derecho público europeo y de la experiencia
concreta”, in Reforma de la Constitución y control de constitucionalidad, Bogotà, 2006, pp. 261-308.
5
Nell’ampia bibliografia, cfr. anche i nostri “Diritti fondamentali, Costituzioni nazionali e trattati comunitari”, in
S. Gambino (a cura di), Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa, Costituzioni nazionali, diritti
fondamentali, Milano, 2006; “Derechos sociales, Carta de derechos fundamentales e integración europea”, in
93
PANÓPTICA
6
costituzionale europeo’ mentre altri studiosi in termini di un diritto costituzionale comune
94
europeo (in via di formazione).
Naturalmente una simile valutazione appare fortemente ottimistica nella misura in cui le
politiche economiche (decisamente liberistiche) fin qui seguite nella governance europea per
contrastare la crisi economica e finanziaria (attiva almeno dal 2008) saranno positivamente
superate da un nuovo indirizzo politico determinato dall’apporto delle forze politiche espresse
nelle recenti elezioni ma anche in ragione dell’affermazione di un diffuso sentimento di
7
‘euroscetticismo’, che aveva già consentito a Federico Mancini , verso la fine degli anni ’80,
di parlare di “frigidità sociale” delle istituzioni comunitarie.
Quanto ai contenuti di tale incorporazione nei ‘nuovi’ trattati, all’art. 6, si prevede che
l’Unione riconosce i diritti, le libertà e i principi sanciti nella Carta. Gli stessi sono interpretati
in conformità alle clausole orizzontali accolte nelle disposizioni generali del titolo VII della
Carta e tenendo nel debito conto le Spiegazioni elaborate al fine di fornire orientamenti per
l’interpretazione della Carta.
Per rispondere ad una preoccupazione ricorrente degli Stati membri, sia l’art. 6 del TUE
(I co., seconda frase), sia l’art. 51 (II co.) della Carta sanciscono che la Carta non estende
l’ambito di applicazione del diritto dell’Unione al di là delle competenze dell’Unione, né
introduce competenze nuove o compiti nuovi per l’Unione, né modifica le competenze e i
compiti definiti nei trattati.
Si ribadisce, in tal modo, che, in assenza di una espressa competenza dell’Unione in
materia di diritti, di libertà e di principi (al di là di quanto previsto nell’art. 52.2 della Carta ed
oltre a tutte le specifiche situazioni giuridiche garantite nella loro natura di ‘contropartita dei
precisi obblighi imposti dal Trattato ai singoli, agli Stati membri o alle Istituzioni comunitarie’
– sentenza van Gend & Loos nel 1962 –, l’ambito di applicazione della Carta rimane quello
stabilito nel suo art. 51 e nelle puntuali disposizioni di disciplina di diritti previsti nell’ambito
dei trattati, che si esercitano alle condizioni e nei limiti dagli stessi definiti ai sensi dell’art.
Revista de Derecho Constitucional Europeo, 2008, Vol. V, n. 9; “Multilevel Constitutionalism e diritti
fondamentali”, in Diritto pubblico comparato ed europeo, 2008, n. III;
6
Cfr. A. Pizzorusso, Il patrimonio costituzionale europeo, Bologna, 2002.
7
Cfr. F. Mancini, “L’incidenza del diritto comunitario sul diritto del lavoro degli Stati membri”, in RDE, 1989, n.
3.
PANÓPTICA
8
52.2 della Carta , e il livello di protezione quello accolto secondo lo standard più elevato
garantito (comunque “nel rispettivo ambito di applicazione”) dalle disposizioni dell’art. 53
della Carta, che a loro volta s’ispirano all’art. 53 della CEDU fino a riprenderne in modo
pressoché integrale il testo.
Nel sanzionare “il carattere sussidiario del livello di protezione assicurato dalla stessa
rispetto al livello, eventualmente più elevato, garantito dal diritto nazionale o comunque da
altro diritto applicabile negli Stati contraenti … (che) avrebbe aperto una breccia al principio
del primato del diritto dell’Unione, poiché almeno il livello di protezione più elevato assicurato
9
dalle costituzioni nazionali dovrebbe essere sempre salvaguardato” , l’art. 53 della Carta ha
fatto porre importanti (e per noi convincenti) interrogativi sulla portata del primato del diritto
dell’Unione. È appunto la questione posta (in particolare, ma non solo) dalla sentenza Melloni,
per come si vedrà meglio in seguito.
Pertanto, nell’ottica di un multilevel constitutionalism (disciplinato e garantito nell’art.
53 della Carta), nulla sembrerebbe innovato circa il primato e l’assoluta inviolabilitàinderogabilità delle garanzie accordate ai diritti fondamentali previsti nella Carta
costituzionale, se e nella misura in cui tali garanzie costituiscono lo standard più elevato pro
individuo fra le (molteplici e variegate) previsioni di protezione dei diritti dell’uomo e delle
libertà fondamentali riconosciute, nel rispettivo ambito di applicazione, dall’insieme delle
Carte (e delle relative Corti), che costituiscono parametro giustiziabile delle relative garanzie.
La più recente giurisprudenza della Corte di Giustizia (per come vedremo meglio in
seguito, al momento di analizzare fra gli altri il recente caso Melloni), tuttavia, sembrerebbe
voler proporre letture più articolate, ma anche maggiormente problematiche, con riguardo sia
agli ambiti di applicazione dell’art. 51 della Carta sia e soprattutto con riguardo
all’interpretazione dei livelli di protezione più elevati alla luce dell’art. 53 della Carta.
Quanto all’estensione dell’ambito materiale dei diritti fondamentali, pur nella (più volte
sottolineata esigenza di) salvaguardia della immodificabilità delle competenze dell’Unione
definite nei trattati, i ‘nuovi’ trattati (all’art. 6, commi 2 e 3 del TUE), inoltre, statuiscono
8
Con particolare riguardo all’attuazione delle finalità del mercato comune europeo, in particolare, si ricordano le
libertà fondamentali alla base del diritto CEE e ora dell’UE: l’art. 49 sulla libertà di stabilimento, l’art. 45 sulla
libera di circolazione dei lavoratori, l’art. 56 sulla libera circolazione dei servizi.
9
Cfr. N.L., “UE - Le sentenze della Corte di giustizia nelle cause C-396/11, Radu e C-399/11, Melloni”, in
www.osservatoriosullefonti.it.
95
PANÓPTICA
l’adesione dell’Unione alla Convenzione europea di salvaguardia dei diritti dell’uomo
(C.E.D.U.), sancendo, al contempo, che i diritti fondamentali garantiti dalla stessa e risultanti
dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri fanno parte del diritto primario
dell’Unione in quanto principi generali (che sono da rispettarsi e da promuoversi, nello spirito
10
dell’art. 51, I co, della Carta) .
Unitamente al patrimonio costituzionale europeo ricostruito in via prevalentemente
giurisprudenziale nel primo ventennio di vita delle istituzioni comunitarie (a partire dalla nota
triade di sentenze, la Stauder, la Internationale e la Nold) e in seguito anche attraverso atti
normativi del Parlamento europeo, tali previsioni concorrono a definire un acquis
communautaire al cui consolidamento l’Unione assegna (art. 67 del TFUE) la finalità di
garantire “uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia, nel rispetto dei diritti fondamentali
nonché dei diversi ordinamenti giuridici e delle diverse tradizioni giuridiche degli Stati
membri”.
In tal modo, l’Unione – nel confermare “il proprio attaccamento ai principi di libertà,
della democrazia e del rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali nonché dello
Stato di diritto” (come si afferma solennemente nel Preambolo ai ‘nuovi’ trattati) – esprime la
determinazione a segnare “una nuova tappa” nel processo di integrazione europea intrapreso
con l’istituzione delle Comunità europee, nel quadro del pieno rispetto da parte dell’Unione
dell’uguaglianza degli Stati membri davanti ai trattati e della loro identità nazionale per come
11
insita nella loro struttura fondamentale, politica e costituzionale (art. 4 TUE) .
10
Per un’analisi dello stato di attuazione della Carta di Nizza/Strasburgo, oltre agli approcci dottrinari (in parte
richiamati nella bibliografia che si citeranno in queste note), cfr. anche la “Relazione della Commissione al
Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni” COM(2014) 224.
11
Alla luce della ‘sentenza Lisbona’ del Tribunale Costituzionale Federale tedesco (del 30 giugno 2009), cfr.
almeno AA.VV., “La sentenza del Bundesverfassungsgericht sulla costituzionalità del Trattato di Lisbona e i suoi
effetti sulla costruzione dell’Unione Europea”, in www.astrid.eu; M. Luciani, “Il Bundesverfassungsgericht e le
prospettive dell’integrazione europea”, in www.astrid.eu; G. Guarino, “La sentenza del Bundesverfassungsgericht
del 30 giugno 2009. Sulla costituzionalità del Trattato di Lisbona e i suoi effetti sulla costruzione dell’Unione
europea”, in www.astrid-online.it; L.S. Rossi, “Integrazione europea al capolinea?”, www.affariinternazionali.it;
V. Baldini, “Il rispetto dell’identità costituzionale quale contrappeso al processo d’integrazione europea. (La
‘sentenza Lisbona’ del Bundesverfassungsgericht ed i limiti ad uno sviluppo secundum Constitutionem
dell’ordinamento sopranazionale”, in Rivista AIC, n. 00 (2.7.2010); A. Cantaro, “Democrazia e identità
costituzionale nel Lissabon Urteil. L’integrazione protetta”, in Teoria e diritto dello Stato, 2010; B. Guastaferro,
“Il rispetto delle identità nazionali nel Trattato di Lisbona tra riserva di competenze statali e ‘controlimiti
europeizzati’”, in www.forumcostituzionale.it; M. Raveraira, “L’ordinamento dell’Unione europea, le identità
costituzionali nazionali e i diritti fondamentali. Quale tutela dei diritti sociali dopo il Trattato di Lisbona ?”, in
Rivista del diritto della sicurezza sociale, 2011, n. 2; M.-C. Ponthoreau, “Identité constitutionnelle et clause
européenne d’identité nazionale. L’Europa à l’épreuve des identités constitutionnelles nationales”, in D.P.C.E.,
96
PANÓPTICA
Quanto all’ambito di applicazione, l’art. 51 della Carta stabilisce (testualmente) che le
relative disposizioni “si applicano alle istituzioni, organi e organismi dell’Unione nel rispetto
del principio di sussidiarietà, come pure agli Stati membri esclusivamente nell’attuazione del
diritto dell’Unione. Pertanto, i suddetti soggetti rispettano i diritti, osservano i principi e ne
promuovono l'applicazione secondo le rispettive competenze e nel rispetto dei limiti delle
competenze conferite all'Unione nei trattati”.
Chiamata a pronunciarsi in un giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 4 della legge
n. 1423 del 1956 e dell’art. 2-ter della legge n. 575 del 1965 (nella parte in cui “non consentono
che, a richiesta di parte, il procedimento in materia di misure di prevenzione si svolga in udienza
pubblica”) – con riguardo specifico alla questione della vigenza dei diritti previsti dalla CEDU
che trovino un “corrispondente” all’interno della Carta (quale, nella fattispecie, il diritto alla
pubblicità delle udienze, previsto dall’art. 47 della Carta in termini identici a quelli dell’art. 6.1
della CEDU – la Corte costituzionale italiana (sent. n. 80/2011, cons. in dir. 5.5) ha modo
ribadire il suo indirizzo in materia, secondo cui, con ogni evidenza, deve escludersi “che la
Carta (di Nizza/Strasburgo) costituisca uno strumento di tutela dei diritti fondamentali oltre le
competenze dell’Unione europea, come, del resto, ha reiteratamente affermato la Corte di
giustizia, sia prima (tra le più recenti, ordinanza 17 marzo 2009, C-217/08, Mariano) che dopo
l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona (sentenza 5 ottobre 2010, C-400/10 PPU, McB;
ordinanza 12 novembre 2010, C-399/10, Krasimir e altri). Presupposto di applicabilità della
Carta di Nizza è, dunque, che la fattispecie sottoposta all’esame del giudice sia disciplinata dal
diritto europeo – in quanto inerente ad atti dell’Unione, ad atti e comportamenti nazionali che
danno attuazione al diritto dell’Unione, ovvero alle giustificazioni addotte da uno Stato membro
per una misura nazionale altrimenti incompatibile con il diritto dell’Unione – e non già da sole
norme nazionali prive di ogni legame con tale diritto”.
È stabilito, inoltre, che tali disposizioni, quando sanciscono ‘princìpi’, possono essere
attuate da atti legislativi ed esecutivi dell’Unione e degli Stati membri in sede di attuazione
dell’ordinamento dell’Unione. Davanti a un giudice esse possono essere invocate come (meri)
parametri ai fini dell’interpretazione e del controllo di legalità di tali atti.
La differenziata natura delle disposizioni contenenti ‘princìpi’ e ‘diritti’ è stata (ed è
2007, IV; S. Gambino, “Identità costituzionali nazionali e primauté euro-unitaria”, in Quad. Cost., 2013, n. 2.
97
PANÓPTICA
tuttora) ampiamente dibattuta in dottrina, paventandosi talora (prima ma anche in seguito ai
‘nuovi’ trattati) – con peculiare riferimento (a) alla giustiziabilità dei diritti sociali, (b) ai
parametri finanziari posti a garanzia della stabilità economica e, infine (3), all’assenza di una
“politica dei diritti” espressamente positivizzata nei trattati – un rischio di ‘scopertura’
dell’Unione nei confronti di una delle famiglie di diritti che, unitamente ai diritti di
partecipazione politica, costituiscono una delle tradizioni costituzionali più avanzate del
costituzionalismo contemporaneo, un ‘patrimonio costituzionale’ condiviso (con forme più o
meno intense) dagli attuali Stati membri dell’Unione.
Se già in presenza di una Carta dei diritti solo politicamente proclamata, ma senza
formale vigenza giuridica (fino ai nuovi trattati), pertanto, la Corte di Giustizia dell’U.E. ha
saputo appoggiarsi ad un “blocco di comunitarietà”, che aveva già in precedenza elaborato per
assicurare tutela giurisdizionale alle pretese giuridiche soggettive sottoposte alla sua
giurisdizione (soprattutto in tema di libertà economiche e di circolazione dei beni, dei capitali
e delle persone, in breve, a sostegno del mercato comune europeo), può ora (non
irragionevolmente) ipotizzarsi che l’incorporazione della Carta nei trattati produrrà una
giurisprudenza fortemente ed ulteriormente espansiva nella protezione dei diritti fondamentali
europei, non limitata alle classiche libertà economiche ma aperta anche a quelle sociali (e
probabilmente anche a quelle di partecipazione politica, come, nel fondo, il Giudice del
Lussemburgo ha già iniziato a fare nel caso Schmidberger, con riguardo specifico al
bilanciamento fra la libertà di espressione e di riunione e libertà di circolazione dei beni).
L’apertura di nuovi spazi per il Giudice eurounitario, consentiti da parametri positivizzati
nella stessa materia dei diritti fondamentali, impone (come sta già da tempo avvenendo) una
approfondita riflessione dottrinaria, nella dottrina italiana ed in quella europea più in generale,
sulle prospettive ma anche sui rischi impliciti nel ‘dialogo fra le Corti’, con specifico riguardo
– oltre che delle opportunità consentite da un sistema costituzionale a più livelli – alle
tematiche della effettività della protezione dei diritti fondamentali secondo un criterio
ermeneutico idoneamente atto a non eludere i contenuti di garanzia più elevati pro individuo,
almeno di non farlo secondo un criterio interpretativo che non resti ancorato/condizionato, di
volta in volta, alla fattispecie fattuale oggetto della specifica questione pregiudiziale sollevata
dal giudice nazionale ma si estenda fino a conseguire le garanzie più elevate previste nelle
98
PANÓPTICA
12
(stesse) Costituzioni nazionali .
In
tale
quadro,
infatti,
appare
pressoché
inevitabile
assistere
a
una
competizione/concorrenza con il livello delle garanzie accordate a livello nazionale sulla base
delle relative disposizioni costituzionali in tema di principi fondamentali e di diritti, e sulla base
delle stesse interpretazioni evolutive offertene dalle Corti costituzionali nazionali
(nell’ordinamento
italiano
particolarmente
evidente
almeno
fino
al
mutamento
giurisprudenziale segnato dalla sentenza n. 356 del 1996, con riguardo al vincolo della
interpretazione conforme a Costituzione richiesto al giudice ordinario dal Giudice delle leggi).
Così richiamati i termini positivi del nuovo diritto dell’Unione con riguardo alla materia
dei diritti fondamentali, ci si chiede (nuovamente) se possano ritenersi superate quelle
preoccupazioni argomentate da alcune Corti costituzionali europee e da una parte della stessa
dottrina e che potrebbero riassumersi nell’interrogativo sulla persistente vigenza (o meno)
delle risalenti categorie dogmatiche alla base dei processi di legittimazione costituzionale e
con esse sul riconoscimento di una primazia del diritto dell’Unione che non si estenda
12
Nell’ampia bibliografia, cfr. almeno A. Pizzorusso, R. Romboli, A. Ruggeri, A. Saitta, G. Silvestri (a cura di),
Riflessi della Carta europea dei diritti sulla giustizia e la giurisprudenza costituzionale: Italia e Spagna a
confronto, Milano, 2003; M. Cartabia, B. De Witte, P. Pérez Tremps (a cura di), Constitución europea y
Constituciones nacionales, Valencia, 2005; M. Pedrazza Gorlero (a cura di), Corti costituzionali e Corti europee
dopo il Trattato di Lisbona, Napoli, 2010; A. Schillaci, Cooperazione tra ordinamenti e parametro di giudizio.
Modelli teorici ed esperienze costituzionali, Roma, 2011; O. Pollicino, Allargamento ad est dello spazio giuridico
europeo e rapporto tra Corti costituzionali e Corti europee. Verso una teoria generale dell’impatto
interordinamentale del diritto sovranazionale?, Milano, 2010; E. Falletti, V. Piccone (a cura di), L’integrazione
attraverso i diritti. L’Europa dopo Lisbona, Roma, 2010; G. Campanelli, F. Dal Canto, E. Malfatti, S. Panizza, P.
Passaglia, A. Pertici (a cura di), Le garanzie giurisdizionali. Il ruolo delle giurisprudenze nell’evoluzione degli
ordinamenti. Scritti degli allievi di Roberto Romboli, Torino, 2010; L. Cappuccio, E. Lamarque (a cura di), Dove
va il sistema italiano accentrato di controllo di costituzionalità? Ragionando intorno al libro di Víctor Ferreres
Comella, Napoli, 2013; F. Vecchio, Primazia del diritto europeo e salvaguardia delle identità costituzionali.
Effetti asimmetrici dell’europeizzazione dei controlimiti, Torino, 2012; M. Fragola (a cura di), La cooperazione
fra Corti in Europa nella tutela dei diritti dell’uomo, Napoli, 2012; A. Randazzo, La CEDU. Nel sistema
costituzionale italiano, Milano, 2012; E. Malfatti, (con la collaborazione di T. Giovannetti, N. Pignatelli), I
“livelli” di tutela dei diritti fondamentali nella dimensione europea, Torino, 2013; F. Balaguer Callejon, “Il
Trattato di Lisbona sul lettino dell’analista. Riflesisoni su statualità e dimensione costituzionale dell’Unione
europea”, in A. Lucarelli, A. Patroni Griffi (a cura di), Dal Trattato costituzionale al Trattato di Lisbona. Nuovi
studi sulla Costituzione europea, Napoli, 2009; N. Zanon (a cura di), Le Corti dell’integrazione europea e la Corte
costituzionale italiana, Napoli, 2006; T. Giovannetti, L’Europa dei diritti. La funzione giurisdizionale
nell’integrazione comunitaria, Torino, 2009; V. Sciarabba, Tra fonti e Corti. Diritti e principi fondamentali in
Europa: profili costituzionali e comparati degli sviluppi sovranazionali, Padova, 2008; G. Martinico,
L’integrazione silente. La funzione interpretativa della Corte di Giustizia e il diritto costituzionale europeo,
Napoli, 2009; O. Pollicino, V. Sciarabba, “La Corte di Giustizia dell’Unione europea e la Corte europea dei diritti
dell’uomo quali Corti costituzionali”, in L. Mezzetti (a cura di), Sistemi e modelli di giustizia costituzionale, T. II,
Padova, 2011; D. Tega, I diritti in crisi. Tra Corti nazionali e Corte europea di Strasburgo, Milano, 2012; L.
Trucco, Carta dei diritti fondamentali e costituzionalizzazione dell’Unione europea. Un’analisi delle strategie
argomentative e delle tecniche decisorie a Lussemburgo, Torino, 2013.
99
PANÓPTICA
formalmente all’ambito materiale di protezione dei principi e dei diritti fondamentali accolti
100
delle Costituzioni contemporanee.
Con riguardo a tale interrogativo, tuttavia, sarebbe come minimo eccessivo (anche solo)
ipotizzare che la disciplina eurounitaria dei diritti fondamentali (e con essa il centrale apporto
della giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’U.E. al loro riconoscimento e alla loro
protezione prima ancora che gli stessi venissero positivizzati nei nuovi trattati mediante il
riconoscimento agli stessi della medesima forza giuridica accordata ai trattati) sia posta in
polemica ovvero perfino come superamento della disciplina costituzionale nazionale. Sotto
tale profilo si deve piuttosto convenire con quell’autorevole lettura che invita a leggere il
‘sistema costituzionale a più livelli’ (appunto) come un “sistema di sistemi”, dal quale il
sistema dei diritti e delle libertà non potrà che trarne positivi vantaggi nella misura in cui il
soggetto può scegliere le Carte e le Corti che potranno assicurare la protezione più elevata per
13
la soddisfazione del suo bisogno giuridicamente fondato .
Tuttavia, pur convenendosi sulla ragionevolezza (se non proprio di tutte le conclusioni)
dell’impianto complessivo di un simile approccio teorico, rimane pur sempre l’interrogativo –
che lo stesso A. si ripropone in modo reiterato – sulla diversità (non tanto e non solo delle
diverse legittimazioni che ne sono alla base, che pure è un problema posto e comunque non
risolto) di modelli culturali e valoriali alla base del costituzionalismo di ogni singolo Paese
membro dell’UE (e in particolare dell’Italia per quanto ora ci interessa sottolineare) e alla base
del processo di integrazione europea (che nasce e si afferma con la finalità di perseguire
l’obiettivo di rendere compatibile la formazione di un mercato comune europeo con il rispetto
delle sovranità nazionali e delle loro identità politiche e costituzionali).
Rispetto a tali rilievi, come è noto, uno spazio tuttora meritevole di riflessione è occupato
da quell’orientamento di alcune Corti costituzionali noto come ‘dottrina dei controlimiti’, a
13
Nella vasta letteratura in materia prodotta da A. Ruggeri, di recente, “L’interpretazione conforme e la ricerca del
‘sistema dei sistemi’ come problema”, in Rivista AIC, 2014, n. 2, ma in tema dello stesso Autore, cfr. anche,
almeno, “Rapporti tra Corte costituzionale e Corti europee, bilanciamenti interordinamentali e “controlimiti
mobili, a garanzia dei diritti fondamentali”, in www.rivistaaic.it, 1/2011; “Prospettiva prescrittiva e prospettiva
descrittiva nello studio dei rapporti tra Corte costituzionale e Corte EDU (oscillazioni e aporie di una costruzione
giurisprudenziale e modi del suo possibile rifacimento, al servizio dei diritti fondamentali)”, in www.rivistaaic.it,
3/2012; “Trattato costituzionale, europeizzazione dei “controlimiti” e tecniche di risoluzione delle antinomie tra
diritto comunitario e diritto interno”, in www.forumcostituzionale.it; “Salvaguardia dei diritti fondamentali ed
equilibri istituzionali in un ordinamento “intercostituzionale””, in www.rivistaaic.it, 4/2013; ““Dialogo” tra le
Corti e tecniche decisorie, a tutela dei diritti fondamentali”, in www.diritticomparati.it;
PANÓPTICA
sottolineare quell’autorevole lettura del Giudice delle leggi, rispettivamente italiano e tedesco,
nella quale si nega (nella giurisprudenza costituzionale tedesca almeno fino alla sentenza
14
Solange II ,, e in quella italiana in forma costantemente reiterata, fino alla più recente
giurisprudenza che ha visto la Corte costituzionale determinarsi nel senso del ricorso al rinvio
pregiudiziale) ogni presunta primazia al diritto dell’Unione nella materia dei princìpi e dei
diritti fondamentali garantiti dalle Costituzioni nazionali, costituendo tali materie il ‘nucleo
duro’ del costituzionalismo nazionale, una vera e propria ‘clausola di eternità’ che solo i popoli
15
possono rinnovare con l’esercizio del potere costituente .
2. Controlimiti e identità costituzionali nazionali. Le problematiche dei ‘confini’ fra
diritto dell’Unione e diritto costituzionale interno nella (recente) rilettura della Corte di
Giustizia dell’Unione europea
Con riguardo specifico alle questioni poste dalla (sostanziale) incorporazione all’interno
dei trattati della Carta nonché dalla (prevista) adesione dell’Unione alla CEDU, risulta
opportuno offrire qualche riflessione aggiuntiva circa il significato stesso della
positivizzazione dei diritti fondamentali al livello dell’Unione e le questioni poste dai rapporti
14
BVerfGE 73, 339, Solange II, del 22 ottobre 1986. “Se si considera il livello ormai raggiunto dalla giurisprudenza
della CGCE non ci si può più attardare sulla considerazione secondo cui, in materia di rapporti normativi fra diritto
comunitario e Costituzioni degli stati membri, possa prodursi un abbassamento dello standard dei diritti
fondamentali nel diritto comunitario ad un livello tale per cui non possa più parlarsi di una protezione giuridica
appropriata dei diritti fondamentali nel senso della Legge fondamentale. Da una parte, la CGCE non è tenuta a
porre i principi generali del diritto comunitario al livello più basso, del minor comune denominatore rispetto alle
Costituzioni degli stati membri … Occorre piuttosto attendersi che la CGCE si orienti verso uno sviluppo ottimale
del principio dei diritti fondamentali nel diritto comunitario. Dall’altra, l’assunzione del parametro normativo
costituito dalla CEDU, ivi compresa la giurisprudenza ormai estesissima della Corte europea dei diritti dell’uomo,
assicura uno standard minimo del contenuto della protezione dei diritti fondamentali, che soddisfa in via di
principio alle esigenze costituzionali della LF (385-386) … Considerata tale evoluzione si deve osservare quanto
segue: fintanto che le Comunità europee, e soprattutto la giurisprudenza della CGCE, garantiranno in via generale
una protezione efficace dei diritti fondamentali contro il potere sovrano delle Comunità, secondo modalità che
possano essere considerate come sostanzialmente eguali alla protezione dei diritti fondamentali assunta come
inderogabili dalla LF, e fintanto che le stesse garantiranno … il contenuto sostanziale dei diritti fondamentali, la
Corte costituzionale federale non eserciterà il proprio sindacato sull’applicabilità del diritto comunitario derivato
invocato come fondamento del comportamento di tribunali e di autorità tedesche nell’ambito della sovranità della
RFT e, di conseguenza, essa non controllerà più tale diritto derivato con riferimento ai diritti fondamentali della
LF … (387)” (corsivi nostri).
15
Nell’ampia bibliografia sul punto cfr. A. Celotto e T. Groppi, “Diritto UE e diritto nazionale: primauté vs
controlimiti”, in Riv. It. Dir. Pub. Com., 2004; A. Celotto, “Primauté e controlimiti nel Trattato di Lisbona”, in
Scritti sul processo costituente europeo, Napoli, 2009; S. Gambino, “La Carta e le Corti costituzionali.
‘Controlimiti’ e ‘protezione equivalente’”, in Politica del diritto, 2006, n. 3.
101
PANÓPTICA
fra i diritti fondamentali riconosciuti dall’Unione e i diritti fondamentali garantiti dalle
Costituzioni nazionali.
Rispetto a tale riconoscimento, l’inserimento di un catalogo dei diritti fondamentali in
un testo europeo di rilievo (se non formaliter almeno materialiter) costituzionale costituisce
una condizione necessaria (benché non ancora sufficiente) allo sviluppo di un processo di
costituzionalizzazione eurounitaria e con essa alla costruzione di quel legame inscindibile fra
diritti e Costituzione che costituisce una delle più tradizionali – quanto attuali – affermazioni
del costituzionalismo europeo contemporaneo.
L’obiettivo della realizzazione di una ‘Comunità politica’ basata sulla valorizzazione dei
diritti fondamentali e sulla relativa effettività – in uno sforzo di sintesi che traduca realmente
il patrimonio costituzionale dei Paesi membri, ponendolo a fondamento del suo stesso esistere
– costituisce una ‘sfida’ di portata indubbiamente maggiore rispetto a quella affrontata fin qui
dall’Unione, richiedendo riforme ben più ampie e scelte più nette da parte degli Stati membri.
Probabilmente, il tutto in uno scenario nuovo che veda (almeno) avviate a soluzione le ragioni
della crisi economico-finanziaria che attualmente attanaglia l’Unione e singoli Paesi membri
della stessa, condizionando significativamente l’effettività (soprattutto, ma non solo) dei diritti
16
sociali .
Nella disciplina dei diritti fondamentali, i ‘nuovi’ trattati recepiscono la
raccomandazione accolta (a suo tempo) nella Relazione finale del ‘Gruppo II – Carta’
(costituito all’interno della Convenzione sul futuro dell’Europa), volta a sottolineare
l’importanza della “distinzione fra ‘diritti’ e ‘princìpi’” e finalizzata ad assicurare “la certezza
del diritto nella prospettiva di una ‘Carta’ giuridicamente vincolante e dotata di status
costituzionale”.
Sulla scorta di quanto prevede l’art. 51 della Carta – per come ora viene espressamente
sancito – i ‘diritti’ devono essere ‘rispettati’, mentre i ‘princìpi’ osservati e promossi nella loro
applicazione secondo le rispettive competenze, potendo la loro attuazione richiedere il ricorso
ad atti legislativi o esecutivi e pertanto ricadendo, sotto tale profilo, nella competenza degli
organi giurisdizionali in sede di interpretazione.
16
Nell’ampia bibliografia, sul punto, di recente, cfr. anche il nostro “Diritti e cittadinanza (sociale) nelle
costituzioni nazionali e nell’Unione”, in La cittadinanza europea, 2013, n. 2.
102
PANÓPTICA
È stato già osservato problematicamente in precedenza come la distinzione fra ‘diritti’ e
‘princìpi’ rischi di indebolire proprio l’ambito di quei diritti (come ad es. i diritti sociali) che,
per il loro concreto esercizio, richiedono un disposto legislativo e un facere amministrativo
(servizi); da qui l’impressione circa la natura a dir poco aleatoria della richiamata clausola, in
quanto “inidonea a declassare” la portata dei diritti e princìpi della ‘Carta’.
Benché la disposizione dell’art. 52.3 della Carta non precluda che il diritto dell’Unione
possa concedere una protezione più estesa, quanto alla portata e ai limiti dell’interpretazione
dei ‘diritti’ e dei ‘princìpi’ dell’Unione, tali previsioni fanno comunque salvi i diritti
fondamentali riconosciuti nella CEDU (il cui significato e la cui portata è uguale a quella
conferita loro dalla Convenzione e dalla lettura che ne fa la Corte EDU), quelli che trovano
fondamento nei trattati e infine tutti gli altri diritti, individuabili per esclusione, i quali
incontrano i limiti e le condizioni previste dall’art. 52.1 (secondo il quale il relativo esercizio
deve essere tale da rispettare “il contenuto essenziale di detti diritti e libertà”).
Nel merito, tuttavia, deve sottolinearsi come risulti del tutto sfuggente la previsione di
ulteriori “eventuali limitazioni” che gli stessi possano conoscere qualora queste stesse
appaiono necessarie (clausola del tutto indeterminata e per questo indubbiamente rischiosa per
il contenuto dei diritti in quanto si presta ad interpretazioni ultra vires da parte del Giudice
dell’Unione) e “rispondano effettivamente a finalità di interesse generale riconosciute
dall’Unione o all’esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui” (art. 52.1 Carta).
Come si può osservare, non mancano preoccupazioni quanto all’ambito e alla portata
delle possibili limitazioni al diritto e alle libertà dell’Unione, pur così innovativamente
riportate al rango di diritto (quasi-costituzionale) dell’Unione.
Tali preoccupazioni risultano alimentate da ulteriori previsioni in materia da parte dei
nuovi trattati, come quando questi ultimi rinviano, per la previsione di ‘limiti’, alle
indeterminate ‘condizioni’ stabilite nel diritto dell’Unione e alle legislazioni e alle prassi
nazionali (art. 52.6 Carta). Una disciplina – quest’ultima – distante dalla ben più puntuale
previsione delle Costituzioni nazionali, e di quella italiana in particolare, nella disciplina della
riserva di legge applicata ai diritti, che è sempre tipizzata e teleologicamente motivata in sede
costituzionale.
In tale ottica, pare convincente quell’autorevole orientamento che, rispetto alla
distinzione fra ‘diritti’ e ‘princìpi’, tuttavia, osserva come non saremmo molto distanti dalle
103
PANÓPTICA
problematiche già conosciute nell’ordinamento interno con riferimento ai princìpi
fondamentali sanciti nella Costituzione. L’art. 52.5 della Carta, nell’ottica di tale lettura,
parrebbe voler “semplicemente escludere che dalla enunciazione di un principio nella ‘Carta’
(di un principio e non di un diritto) si possano ricavare conseguenze immediate e dirette circa
posizioni soggettive concrete azionabili in giudizio, se non passando attraverso la interpositio
legislatoris. Da un principio costituzionale (non da una norma costituzionale attributiva di
diritti) un giudice non può ricavare direttamente una posizione giuridica soggettiva azionabile
che non abbia alcuna altra base. La potrà ricavare interpretando le leggi, ed ecco il valore
interpretativo della Costituzione, in quello che non è tanto un controllo diffuso di
costituzionalità, quanto un uso della Costituzione ai fini dell’applicazione delle leggi ordinarie;
oppure potrà invocare il principio ai fini del sindacato di costituzionalità sulla legge: là dove
cioè una previsione legislativa appaia in contrasto con il principio. Non mi sembra si tratti di
qualcosa di molto diverso da ciò che siamo abituati a pensare riguardo ai princìpi
17
costituzionali” .
Il vero nodo in materia sembra posto dalla previsione di norme in materia di garanzie
giurisdizionali dei diritti al livello dell’Unione e dalla mancanza di una disciplina organica dei
rapporti fra questa e la giurisdizione costituzionale nazionale, da una parte, e quella della Corte
europea dei diritti dell’uomo, dall’altra.
Nelle more del perfezionamento delle procedure di adesione dell’Unione alla CEDU,
tale rapporto, materialiter, è definito dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia, sia pure nel
quadro di una gerarchizzazione fra le fonti-parametro per la risoluzione dei (possibili) conflitti
che non pare (ancora) ambire ad una stabile e definitiva sistematizzazione dogmatica (appunto
di gerarchia fra fonti), proponendosi allo stato come una mera idoneità a risolvere i conflitti in
campo, nella dinamica del processo, in una logica giurisprudenziale che è (prevalentemente)
mediata dal “caso” giudiziario e dal relativo bilanciamento fra beni giuridici meritevoli di
protezione per come evidenziati nel singolo caso; un bilanciamento che occorre assicurare
17
Cfr. V. Onida, “Armonia tra diversi e problemi aperti, La giurisprudenza costituzionale sui rapporti tra
ordinamento interno e ordinamento comunitario”, in Quaderni costituzionali, 2003.
104
PANÓPTICA
ricorrendo al criterio ermeneutico di applicazione dello standard di garanzie più elevato pro
18
individuo che risulti disponibile nel quadro del multilevel constitutionalism .
In conclusione, le previsioni dei ‘nuovi’ trattati consentono di individuare alcuni primi
orientamenti del processo modificativo dei trattati medesimi, che sono risultati particolarmente
innovativi con riferimento alla positivizzazione dei diritti fondamentali al livello dell’Unione,
ancorché in presenza di evidenti (e persistenti) lacune quanto alla disciplina della definizione
delle limitazioni al loro concreto esercizio e della loro effettiva ‘giustiziabilità’, anche in
ragione di una (tuttora) mal definita disciplina (se comparata a quelle più evolute accolte nei
sistemi giurisdizionali nazionali) del sistema giudiziario europeo e delle relative ‘vie di
accesso’ riconosciute alle persone fisiche e giuridiche.
Se l’incorporazione (sia pure in forma sostanziale) della Carta nei nuovi trattati, e dunque
la ‘scrittura’ dei diritti europei in un ampio catalogo – che riepiloga, positivizzandola e
rendendola visibile, la giurisprudenza del Giudice di Lussemburgo e quella del Giudice di
Strasburgo (e alla cui formazione hanno contribuito le ‘tradizioni costituzionali comuni agli
19
Stati membri’ per come lette dal Giudice dell’Unione) –, non consente ancora di poter essere
18
Nell’ampia bibliografia sul punto, cfr. almeno I. Pernice, “Multilevel Constitutionalism and the Treaty of
Amsterdam: European Constitution – Making Revisited?”, in Common Market Law Review, 1999, 36; I. Pernice,
“L’Unione Costituzionale europea nella prospettiva della Conferenza Intergovernativa del 2000” e M. Morlok, “Il
diritto costituzionale nel sistema europeo a più livelli”, in S. Panunzio (a cura di), I costituzionalisti e l’Europa.
Riflessioni sui mutamenti costituzionali nel processo d’integrazione europea, Milano, 2002; I. Pernice - F. Mayer,
“La Costituzione integrata dell’Europa”, in G. Zagrebelsky, Diritto e Costituzione nell’Unione europea, RomaBari, 2003; F. Sorrentino, “La tutela multilivello dei diritti”, in Riv. It. Dir. Pub. Com., 2005; P. Bilancia - E. De
Marco, La tutela multilivello dei diritti. Punti di crisi, problemi aperti, momenti di stabilizzazione, Milano, 2004;
G. Morbidelli, “La tutela giurisdizionale dei diritti nell’ordinamento europeo”, in AA.VV. (Atti del Convegno
annuale A.I.C., 1999), Annuario 1999. La Costituzione europea, Padova, 2000; S. Gambino, “La protezione
‘multilevel’ dei diritti fondamentali, fra Costituzioni, trattati comunitari e giurisdizioni”, in Scritti in onore di
Michele Scudiero, Napoli, 2008.
19
In dottrina cfr., fra gli altri, G. Tesauro, “Il ruolo della Corte di Giustizia nell’elaborazione dei princìpi generali
dell’ordinamento europeo e dei diritti fondamentali”, in AA.VV. (A.I.C.), La Costituzione europea, Padova, 2000,
p. 313; E. Pagano, “I diritti fondamentali nella Comunità europea dopo Maastricht”, in Il diritto dell’Unione
Europea, 1996, n. 1, p. 170; A. Adinolfi, “I princìpi generali nella giurisprudenza comunitaria e la loro influenza
sugli ordinamenti degli stati membri”, in Rivista italiana di diritto pubblico comunitario, 1994, p. 525 ss.; G. Gaja,
“Princìpi del diritto (dir. intern.), in Enc. dir, p. 542; P. Pescatore, “Le recours, dans la jurisprudence de la Cour
de justice des Communautés européennes, à des normes déduites de la comparaison de droits des Etats membres”,
in Revue internationale de droit comparé, 1980, p. 337 ss.; V. Capelli, “I princìpi generali come fonte di diritto”,
in Diritto comunitario e degli scambi internazionali, 1986, p. 541; G. Gaja, “Aspetti problematici della tutela dei
diritti fondamentali nell'ordinamento comunitario”, in Rivista di diritto internaz., 1988, p. 574; P. Mengozzi, “La
tutela dei diritti dell’uomo e il rapporto di coordinamento-integrazione funzionale fra ordinamento comunitario e
ordinamenti degli Stati membri nei recenti sviluppi della giurisprudenza italiana e tedesca”, in Diritto comunitario
e degli scambi internazionali, 1987; F. Mancini, “La tutela dei diritti dell’uomo: il ruolo della Corte di Giustizia
delle Comunità Europee”, in Riv. trim. dir. proc. civ., 1989, n. 1; F. Cocozza, Diritto comune delle libertà in
Europa, Torino, 1994.
105
PANÓPTICA
assunta quale espressione di una piena costituzionalizzazione dell’ordinamento dell’Unione,
essa pare comunque incidere in modo (più che) significativo sul ‘processo di
costituzionalizzazione’ (sia pure sostanziale e non ancora formale) dello stesso, costituendone
20
ancora una mera fase embrionale .
Non può tuttavia non sottolinearsi come, in tale processo, innanzi al giudice nazionale si
rappresentino in forma viepiù crescente complesse problematiche interpretative poste
dall’apertura dei sistemi normativi nazionali alle prospettive convenzionali e internazionali dei
21
relativi sistemi di protezione . Lo scenario nel quale si dipanano tali dinamiche, in breve,
sarebbe quello di un “ordine intercostituzionale in costruzione, in progress, vale a dire un ordine
in cui non v’è, non può più esservi, la sovranità indiscussa, solitaria, della Costituzione quale
fons fontium, unico punto da cui l’intero sistema positivo si tiene, anche nelle sue proiezioni al
piano dei rapporti tra gli ordinamenti. E ciò per la elementare ragione che la stessa Costituzione
è – se così può dirsi – una ‘intercostituzione’, resa palese in questo suo tratto identificante,
particolarmente espressivo, in virtù del principio dell’apertura al diritto internazionale e
sovranazionale, nel suo fare ‘sistema’ coi principi fondamentali restanti; un principio che fa sì
che la Costituzione accolga nel proprio seno e quodammodo metabolizzi tutte le norme di
origine esterna (e, fra queste, in primo luogo quelle che danno riconoscimento e tutela ai diritti
fondamentali) delle quali sia provato il carattere servente nei riguardi dei principi di libertà,
22
eguaglianza, giustizia e, in ultima (o prima) istanza, dignità” .
La questione – invero già posta a metà degli anni ’70 con la nota giurisprudenza in tema
di rapporti fra libertà economiche comunitarie e relative, corrispondenti, garanzie
costituzionali nazionali – registra una evidente accelerazione a seguito della più recente
giurisprudenza della Corte di Giustizia in tema di primato/supremazia del diritto dell’Unione
20
Cfr. M. Cartabia, “I diritti fondamentali … cit., p. 57; G. Zagrebelsky, “Corti europee e Corti nazionali”, in
http://www.luiss.it (12 gennaio 2001).
21
Come è stato già bene sottolineato, “la Costituzione, la Carta di Nizza e la CEDU, senza differenza alcuna,
offrono al giudice nazionale strumenti di straordinaria forza ed efficacia che si intersecano sempre più, a
dimostrazione del duplice processo di costituzionalizzazione del diritto internazionale e di internazionalizzazione
dei diritti costituzionali” (così R. Conti, “Gerarchia fra Corte di Giustizia e Corte di Nizza/Strasburgo? Il giudice
nazionale (doganiere e ariete) alla ricerca dei ‘confini’ fra le Carte dei diritti dopo la sentenza Aklagaren (Corte di
Giustizia, Grande Sezione, 26 febbraio 2013, causa C-617/10)”, in www.diritticomparti.it).
22
Cfr. A. Ruggeri, “Dialogo” tra Corti europee e giudici nazionali, alla ricerca della tutela più intensa dei diritti
fondamentali (con specifico riguardo alla materia penale e processuale), relazione al Workshop su Human Rights
in European Criminal Law after the Treaty of Lisbon, Messina 27 aprile 2013, ora in www.dirittifondamentali.it
(11.11.2013).
106
PANÓPTICA
a seguito della incorporazione della Carta di Nizza/Strasburgo nei trattati europei, nella ricerca
di una risposta giurisprudenziale al (dibattuto) tema dei “confini” fra le Carte europee dei diritti
23
e le Carte costituzionali nazionali .
Sia pure con argomentazioni che mirano a farsi carico in modo specifico delle questioni
interpretative sollevate con rinvii pregiudiziali dai relativi giudici nazionali, nei casi Aklagaren
(causa C-617/2010), Radu (causa C-396/2011) e Melloni (causa C-399/2011) – nelle cui
decisioni maggiormente rileva il cambio di passo del Giudice dell’Unione in sede di
interpretazione del primato generalizzato del diritto dell’Unione sui diritti costituzionali
nazionali – la Corte di giustizia – a ben leggere i contenuti e l’iter argomentativo seguito in
questi orientamenti giurisprudenziali – assume una interpretazione che (– in modo
apparentemente contraddittorio con gli orientamenti che si vanno ora chiarendo –) parrebbe
offrire una lettura meno radicale dei rapporti di supremazia generalizzata del diritto
dell’Unione sui diritti nazionali.
Tale lettura, in particolare con riguardo alla disposizione relativa all’inciso dell’art. 51
della Carta, ove si limita l’efficacia della Carta in sede di applicazione della stessa negli
ordinamenti nazionali (“nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione”) – che forse
meglio si comprenderebbe se si tenesse conto dell’interpretazione dell’art. 53 della Carta
proposta dal Tribunale costituzionale spagnolo nel quadro del caso Melloni ed in particolare
della lettura secondo cui l’art. 53 altro non farebbe che ribadire la disciplina dell’art. 51 della
Carta con riguardo alla vigenza della stessa, oltre che nelle istituzioni dell’Unione, “negli Stati
membri esclusivamente nell’attuazione del diritto dell’Unione” – non sembrerebbe aver
convinto il Giudice dell’Unione con riguardo alla rappresentazione legale degli interessi
coinvolti nella vicenda del mandato di arresto europeo (oggetto di rinvio pregiudiziale nel caso
Melloni, appunto).
Rispondendo ad uno dei rinvii pregiudiziali del Giudice costituzionale spagnolo, così, il
Giudice dell’Unione aveva modo di affermare la tesi della supremazia del diritto dell’Unione
sul diritto costituzionale nazionale, assumendo come lesive del principio del primato del diritto
23
Ult. op. cit., passim, cui adde, almeno, M. Cartabia, “Considerazioni sulla posizione del giudice comune di
fronte a casi di doppia pregiudizialità comunitaria e costituzionale”, Foro it., 1997, p. 222; A. Barbera, “Corte
costituzionale e giudici di fronte ai ‘vincoli comunitari’: una ridefinizione dei confini?”, in Quaderni costituzionali,
2007, n. 2; A. Barbera, “Le tre Corti e la tutela multilivello dei diritti”, in P. Bilancia, E. De Marco, La tutela
multilivello dei diritti, Milano, 2005, p. 95.
107
PANÓPTICA
dell’Unione altre possibili letture (così nel par. 58), sottolineando altresì che “[s]econdo una
giurisprudenza consolidata, infatti, in virtù del principio del primato del diritto dell’Unione,
che è una caratteristica essenziale dell’ordinamento giuridico dell’Unione, il fatto che uno
Stato membro invochi disposizioni di diritto nazionale, quand’anche di rango costituzionale,
24
non può sminuire l’efficacia del diritto dell’Unione nel territorio di tale Stato” (par. 59) .
La questione, così, resta fattualmente e astrattamente posta tanto allo studioso di diritto
costituzionale quanto a quello del diritto dell’Unione. Si tratta di una questione che era e resta
centrale nell’analisi del processo di integrazione europeo e che, in passato, oltre che da una
parte della dottrina, era stata convincentemente (per chi scrive) argomentata da una consolidata
giurisprudenza costituzionale (tedesca e italiana, ma non solo) in tema di controlimiti e che
l’art. 4 del TUE avrebbe dovuto garantire con una giurisprudenza del Giudice del Lussemburgo
capace di farsi carico delle identità costituzionali nazionali, nelle quali certamente sarebbero
dovute rientrare le garanzie costituzionali nazionali in materia di principi fondamentali e di
diritti fondamentali.
La Corte di giustizia non sembra tuttavia intenzionata a seguire un simile percorso teorico
e argomentativo, motivando l’interpretazione dell’art. 53 della Carta
25
– disposizione che per
come detto è centrale nell’architettura normativa del multilevel constitutionalism – come
oggetto di un necessario ‘condizionamento’ (“a patto che”) alle ragioni della non
compromissione del primato, dell’unità e dell’effettività del diritto dell’Unione. A giudizio
della Corte, infatti, tale disposizione della Carta “conferma che, quando un atto di diritto
dell’Unione richiede misure nazionali di attuazione, resta consentito alle autorità e ai giudici
nazionali applicare gli standard nazionali di tutela dei diritti fondamentali, a patto che tale
applicazione non comprometta il livello di tutela previsto dalla Carta, come interpretata dalla
Corte, né il primato, l’unità e l’effettività del diritto dell’Unione” (par. 60).
La questione, letta nell’ottica dell’interesse rappresentato nel caso giudiziario (ora in
esame) dall’imputato Melloni (a non essere consegnato alle autorità penali italiane in assenza
di una garanzia di tale ordinamento a permettere la revisione di un processo che ha adottato la
sentenza di condanna in absentia) è appunto quella di chiedersi se, da tale prospettiva, il
24
Cfr. in tal senso, in particolare, sentenze del 17 dicembre 1970, Internationale Handelsgesellschaft, 11/70,
Racc. pag. 1125, punto 3, e dell’8 settembre 2010, Winner Wetten, C-409/06, Racc. pag. I-8015, punto 61.
25
(oggetto del terzo rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia del Tribunale costituzionale spagnolo).
108
PANÓPTICA
costituzionalismo multilevel non si pieghi al primato generalizzato del diritto dell’Unione,
evidenziandosi in tal modo una vera e propria funzionalizzazione delle esigenze di garanzia
penal-processualistiche (e costituzionali) dell’ordinamento interno (nel caso specifico quello
spagnolo) a quelle della integrazione europea e dunque della garanzia dei “principi di fiducia e
riconoscimento reciproci” fatti valere dalla Corte di Giustizia (par. 63).
Che il primato del diritto comunitario costituisca un principio fondamentale del diritto
euronitario stesso è un acquis confermato almeno a partire dalla sentenza Costa/Enel (causa C6/64); che la mancata previsione nei ‘nuovi’ trattati della disposizione sul primato del diritto
comunitario (prevista nell’art. I-6 del non ratificato Trattato costituzionale), surrogata, se così
può dirsi, dalla previsione dell’art. 4 del TUE sulle identità politiche e costituzionali nazionali)
non alteri “in alcun modo l’esistenza del principio stesso e la giurisprudenza della Corte di
Giustizia” (– secondo quanto si legge nel parere del Servizio giuridico del Consiglio sul
primato, riportato nel documento 11197/07 (JUR 260): “Parere del Servizio giuridico del
Consiglio del 22 giugno 2007” –), è tesi quanto meno opinabile, in ragione della chiara opzione
dei ‘nuovi’ trattati in favore della positivizzazione normativa, a livello eurounitario, delle
identità politiche e costituzionali nazionali, che non può non comportare un conseguente
26
revirement della propria risalente giurisprudenza da parte della Corte di giustizia .
Cionondimeno non può sottacersi (come spazio di una ricerca teorica ancora da
approfondire, ma i cui termini di fondo appaiono già ragionevolmente prefigurati) un possibile
percorso suggerito alla Corte di Giustizia nel caso Melloni dall’Avvocato Generale, quando si
faceva osservare che “[o]ccorre (..) distinguere i casi in cui esiste, a livello di Unione, una
definizione del grado di protezione che deve essere accordato a un diritto fondamentale in sede
di attuazione di un’azione dell’Unione rispetto a quelli in cui detto livello di protezione non è
oggetto di una definizione comune”.
26
“Dalla giurisprudenza della Corte di giustizia si evince che la preminenza del diritto comunitario è un principio
fondamentale del diritto comunitario stesso. Secondo la Corte, tale principio è insito nella natura specifica della
Comunità europea. All’epoca della prima sentenza di questa giurisprudenza consolidata (Costa c ENEL, 15 luglio
1964, causa 6/641) non esisteva alcuna menzione di preminenza nel trattato. La situazione è a tutt’oggi immutata.
Il fatto che il principio della preminenza non sarà incluso nel futuro trattato non altera in alcun modo l’esistenza
del principio stesso e la giurisprudenza esistente della Corte di giustizia” (Documento 11197/07 (JUR 260):
“Parere del Servizio giuridico del Consiglio del 22 giugno 2007)”. Una Dichiarazione e un parere – come si può
osservare – che richiamano e confermano un orientamento pacifico in dottrina, lasciando aperte le sole questioni
poste dalla giurisprudenza in materia di ‘controlimiti’ circa la discussa piena prevalenza del diritto dell’Unione sui
principi e sui diritti fondamentali nazionali!
109
PANÓPTICA
Una possibile lettura di tale indirizzo – quello cioè del riconoscimento delle garanzie UE
sulla base di uno standard più elevato rispetto a quello nazionale (che astrattamente non è
irragionevole prevedere, soprattutto in ambiti normativi poco frequentati dalla positivizzazione
costituzionale, come ad es. nella materia del bio-diritto) – sembrerebbe non precludere ai
giudici nazionali degli Stati membri (ed in questo consisterebbe l’apertura della Corte di
Giustizia, di cui si è detto in precedenza) una possibile soluzione dei dubbi interpretativi in
materia di diritti fondamentali con il ricorso alla interpretazione conforme al diritto UE, che
lascerebbe comunque nelle loro mani la soluzione al dubbio circa la necessarietà di sollevare la
27
pregiudizialità comunitaria, soprattutto nelle (più complesse) ipotesi di doppia pregiudizialità .
Si tratterebbe, in altri termini, del controllo diffuso di comunitarietà con le luci e le ombre che
lo stesso prefigura, con particolare riguardo ai rischi (non astratti) di elusione costituzionale.
Se cogliamo in modo più approfondito gli interessi in gioco, letti alla luce dei differenziati
parametri nomativi, nella vicenda Melloni, ne emerge (in modo piuttosto chiaro) come la
questione centrale sia appunto quella di sapere se non risulti discutibile nel merito la tesi per la
quale l’ordinamento dell’Unione, per come letto dalla Corte di Giustizia, appresti garanzie
all’imputato più effettive rispetto a quelle che non gli siano assicurate dalla piena vigenza nei
suoi confronti dalle disposizioni dell’ordinamento penal-processuale interno e dalle stesse
garanzie costituzionali che esso assicura. Considerata dalla prospettiva garantistica
dell’ordinamento penale spagnolo una simile valutazione non appare irragionevole. Se
considerata dalla prospettiva dell’ordinamento italiano, probabilmente, la risposta porterebbe
ad affermare la preponderanza delle garanzie penal-processuali interne (rispondendo, per
l’imputato, ad uno standard più elevato) rispetto a quelle assicurate dall’ordinamento
dell’Unione e in particolare rispetto alle interpretazioni delle disposizioni accolte negli artt. 47
e 48 della Carta, pur ispirate – queste ultime – alle disposizioni della CEDU (rispettivamente
all’art. 13 CEDU, la prima, e all’art. 6, parr. 2 e 3 della CEDU, la seconda).
La disciplina dell’esecuzione del mandato d’arresto europeo (consentita dalla novellata
disposizione UE in materia – art. 4 bis, par. 1, della decisione quadro 2002/584 –), per come
letta dal Giudice dell’Unione priva gli Stati membri “della facoltà di rifiutare l’esecuzione di
un mandato d’arresto europeo” (par. 61). In tal modo, ad una disciplina di maggior favore per
27
Cfr. M. Cartabia, “Considerazioni sulla posizione del giudice comune di fronte a casi di doppia pregiudizialità
comunitaria e costituzionale”, in Foro it., 1997, V, p. 222 ss.
110
PANÓPTICA
l’imputato, si viene ad operare una chiara sostituzione di altra disciplina che risponde a finalità
in sé certamente ragionevoli – come il principio di fiducia e di riconoscimento reciproco fra gli
Stati membri dell’UE – ma che comunque portano in evidenza una (discutibile) svalorizzazione
delle garanzie costituzionali interne dell’imputato (nella fattispecie Melloni) e con essa
l’affermazione di un primato/supremazia sulle stesse del diritto dell’Unione.
Le ragioni alla base di un simile indirizzo giurisprudenziale sono chiare nel contenuto
argomentativo e proprio per questo pongono un problema teorico costituzionale meritevole
ancora di discussione approfondita non solo in termini di teoria del diritto ma anche in termini
di diritto costituzionale (e dei rapporti fra fonti del diritto interne e dell’Unione nelle materie
nelle quali le Corti europee hanno opposto limiti alla supremazia generalizzata del diritto
dell’Unione sul diritto interno). Le finalità perseguite dalla decisione quadro 2009/299, per
come lette dal Giudice dell’Unione, sono quelle di “rimediare alle difficoltà del riconoscimento
reciproco delle decisioni pronunciate in assenza dell’interessato al suo processo, che derivano
dall’esistenza, negli Stati membri, di differenze nella tutela dei diritti fondamentali”. A tal fine,
tale decisione quadro procede “ad un’armonizzazione delle condizioni di esecuzione di un
mandato d’arresto europeo in caso di condanna in absentia, che riflette il consenso raggiunto
dagli Stati membri nel loro insieme a proposito della portata da attribuire, secondo il diritto
dell’Unione, ai diritti processuali di cui godono le persone condannate in absentia raggiunte da
un mandato d’arresto europeo” (par. 62).
D’altra parte, come argomenta conclusivamente e in modo stringente il Giudice
eurounitario del caso Melloni, “permettere ad uno Stato membro di valersi dell’articolo 53 della
Carta per subordinare la consegna di una persona condannata in absentia alla condizione, non
prevista dalla decisione quadro 2009/299, che la sentenza di condanna possa essere oggetto di
revisione nello Stato membro emittente, al fine di evitare una lesione del diritto ad un processo
equo e dei diritti della difesa garantiti dalla Costituzione dello Stato membro di esecuzione,
comporterebbe, rimettendo in discussione l’uniformità dello standard di tutela dei diritti
fondamentali definito da tale decisione quadro, una lesione dei principi di fiducia e
riconoscimento reciproci che essa mira a rafforzare e, pertanto, un pregiudizio per l’effettività
28
della suddetta decisione quadro” . Di qui la decisione del Giudice dell’Unione: “L’articolo 53
28
Per un primo commento di tale indirizzo giurisprudenziale, fra gli altri, in particolare, M. Iacometti, “Il caso
Melloni e l’interpretazione dell’art. 53 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea tra Corte di
111
PANÓPTICA
della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea deve essere interpretato nel senso che
non consente a uno Stato membro di subordinare la consegna di una persona condannata in
absentia alla condizione che la sentenza di condanna possa essere oggetto di revisione nello
Stato membro emittente, al fine di evitare una lesione del diritto ad un processo equo e ai diritti
della difesa garantiti dalla sua Costituzione” (par. 64).
Nella dottrina spagnola, non sono mancati interrogativi critici relativamente alla
questione di sapere se le valutazioni del TC alla base del (primo) rinvio pregiudiziale in una
vicenda che, in materia di estradizione, coinvolge direttamente la materia dei diritti
fondamentali costituzionali (e in particolare della garanzia del ‘contenuto assoluto’ del diritto
di difesa, con riguardo specifico allo svolgimento di un processo in absentia dell’imputato),
non fossero meritevoli di una maggiore riflessione sui parametri costituzionali disponibili da
parte del giudice costituzionale.
Questo in particolare fu anche il contenuto di un’argomentata opinione separata del
giudice costituzionale Cruz Villalòn, basata appunto sulla natura del “contenuto assoluto” del
diritto fondamentale alla difesa effettiva dell’imputato cui si deve riconoscere anche “efficacia
ad extra”, “fungendo da parametro per la valutazione di violazioni indirette della Costituzione
da parte dei pubblici poteri”
29
ed estendendosi come parametro ermeneutico anche oltre i
confini nazionali, nel dialogo cooperativo “con gli altri Stati che condividano con la Spagna la
30
medesima concezione dei diritti fondamentali” . Una valutazione – quest’ultima – che tiene in
debito conto come, poco prima di adottare la sentenza Melloni, il Giudice costituzionale
spagnolo (SSTC 199/2009, fj 4 e n. 183/2004, fj 3) avesse assunto la presenza fisica
dell’imputato nel processo come contenuto “assoluto” del diritto alla difesa e ciò sulla base del
parametro di cui all’art. 24.2 della Cost. spagnola e dell’art. 6.3 della CEDU, letto (anche) alla
31
luce della giurisprudenza della Corte EDU .
giustizia e Tribunale costituzionale spagnolo”, in Osservatorio AIC, ottobre 2013; N.L., “UE. Le sentenze della
Corte di giustizia nelle cause C-396/11, Radu e C-399/11, Melloni”, in http://www.osservatoriosullefonti.it; S.
Civello Conigliaro e S. Lo Forte, “Cooperazione giudiziaria in materia penale e tutela dei diritti fondamentali
nell’Unione europea. Un commento alle sentenze Radu e Melloni della Corte di Giustizia”, in Diritto penale
contemporaneo, 3/6, 2013.
29
Cfr. A. Aguilar Calahorro, “Riflessioni sul primo rinvio pregiudiziale sollevato dal Tribunale costituzionale
spagnolo”, in Osservatorio AIC, gennaio 2014, par. 5 ss.
30
Cfr. l’opinione separata di Cruz Villalòn alla sentenza n. 91/2000, fj 3.
31
Avvalendosi della clausola di rinvio interpretativo (di cui all’art. 10.2 Cost. spagnola), il Giudice delle leggi
spagnolo così argomenta: “l’art. 10, comma 2 rinvia, in quanto criteri interpretativi qualificati delle disposizioni
112
PANÓPTICA
L’iter argomentativo del TC muta in quanto – rispetto all’indirizzo seguito solo qualche
anno prima (STC 199/2009), nel caso Melloni, mutano i parametri di riferimento,
aggiungendosi – a quelli previgenti – le previsioni della Carta come nuova fonte che prende il
posto delle garanzie accordate ai principi generali come le tradizioni costituzionali comuni agli
Stati membri e con esse motivando il ricorso all’intervento interpretativo del Giudice del
Lussemburgo, che peraltro ancora non aveva avuto modo di pronunciarsi sui contenuti
interpretativi degli artt. 47 e 48 della Carta in casi omologhi a quello oggetto della causa.
Successivamente saranno oggetto di riflessione le tre opzioni interpretative sollevate dal
TC spagnolo nel suo (primo) rinvio pregiudiziale alla Corte dell’Unione. Rispetto a tali opzione
interpretative, pare opportuno sottolineare, ai fini di queste brevi osservazioni, innanzitutto,
come le stesse prendono atto della considerazione per cui il Giudice costituzionale spagnolo
non ritiene di poter disporre di parametri interpretativi dell’art. 53 conformi al diritto primario
dell’Unione (Carta) e che appaiono costituzionalmente compatibili con il livello (più elevato)
delle garanzie accordate dall’ordinamento nazionale (penale e costituzionale); in secondo
luogo, tali opzioni consentono al Giudice costituzionale spagnolo di inserirsi nel dialogo fra le
Corti europee, assunto dallo stesso come maggiormente soddisfacente rispetto alla prospettiva
(ritenuta forse meramente) autoreferenziale del diritto costituzionale interno, ed infine gli
consentono di limitare l’interpretazione data della disposizione comunitaria da parte del
Giudice dell’Unione alla fattispecie rappresentata dalle vicende giudiziarie oggetto degli atti di
quella causa, nonché dai relativi rinvii pregiudiziali sollevati.
Sia pure in modo condizionato al ‘dialogo’ avviato dal TC con i suoi tre quesiti
pregiudiziali, rimane comunque prevalente, rispetto alla valutazione delle disposizioni invocate
come parametro per la risoluzione dell’antinomia nel caso in discussione (Melloni), una
questione di rilievo eminentemente costituzionale, quella appunto della relazione fra fonti
nell’ambito di un sistema separato ma integrato e cooperante. Una simile prospettiva, anche
dall’ottica della dottrina spagnola, “rinvia al problema dei controlimiti e, dunque,
all’eventualità di un conflitto costituzionale e, allo stesso tempo, imporrebbe una nuova analisi
costituzionali che riconoscono i medesimi diritti, con ciò esprimendo la coerenza del nostro ordinamento rispetto
ai valori e agli interessi protetti da tali strumenti internazionali, unitamente alla volontà della nostra nazione di
aderire ad un ordinamento internazionale che promuove la difesa e la protezione dei diritti come base irrinunciabile
dell’organizzazione dello Stato” (STC n. 91/2000, fj 7).
113
PANÓPTICA
del significato e della portata dei principi di efficacia diretta e primato, oltre che, come ovvio,
una precisazione del contenuto e della portata dei controlimiti all’efficacia del diritto europeo:
in una parola, si giungerebbe al cuore della questione dei rapporti tra Costituzione nazionale e
diritto derivato dell’Unione. In tale quadro, la sollevazione del rinvio pregiudiziale ben potrebbe
essere intesa come adempimento preliminare rispetto alla verifica di una eventuale condotta
“ultra vires” da parte dell’Unione, come affermato dal Tribunale costituzionale federale tedesco
nella sentenza sul Trattato di Lisbona del 2 luglio 201032”
32
e come confermato
33
successivamente nella sentenza del 14 gennaio .
La questione, tuttavia, merita ulteriori approfondimenti relativamente ai contenuti (e alle
stesse tecniche seguite) del bilanciamento fra diritti fondamentali coinvolti nel caso giudiziario
di volta in volta oggetto di rinvio pregiudiziale e di corretta interpretazione dei trattati da parte
del Giudice dell’Unione.
Prescindendo in questa riflessione da un’analisi puntuale della giurisprudenza
comunitaria che aveva portato ad una ricostruzione pretoria dei diritti fondamentali fin dai primi
anni ’70, e prescindendo dalla stessa analisi della prima giurisprudenza sui limiti opponibili nei
rapporti fra ordinamento costituzionale interno e diritto comunitario, la riflessione può ora
meglio limitarsi al richiamo di alcune delle più significative e recenti decisioni delle Corti
europee nel bilanciamento fra beni costituzionali coinvolti dal processo di integrazione
ordinamentale.
Per il tipo di bilanciamento operato fra diritti costituzionali nazionali, comunitari e
convenzionali, fra tali decisioni meritano particolare attenzione per la loro portata
costituzionale, oltre che comunitaria, (a metà degli anni 2000) i casi Omega e Schmidberger,
nei quali il Giudice dell’Unione aveva già avuto modo di bilanciare diritti fondamentali
coinvolti nelle rispettive vicende oggetto dei rinvii pregiudiziali sollevati (nella prima con
riguardo ai rapporti fra principio di dignità e libertà economiche, e comunque con peculiare
riguardo al limite di ordine pubblico previsto dall’art. 46 TCE e, nella seconda, con riguardo ai
rapporti fra la libertà di espressione e di riunione pacifica e la libertà di circolazione delle
32
Così A. Aguilar Colahorro, “Riflessioni sul primo rinvio pregiudiziale … cit., par. 6.
Su tale decisione cfr. G. Gerbasi, “Alla ricerca (unidirezionale o bidirezionale) dei labili confini fra competenze
e fra Corti: la giurisprudenza costituzionale ceca e quella tedesca sull’accertamento della natura ultra vires degli
atti dell’Unione europea”, in La cittadinanza europea, n. 1/2014.
33
114
PANÓPTICA
merci), pervenendo in ambedue i casi – con generale apprezzamento della dottrina europea –
alla tesi della piena compatibilità con i trattati eurounitari delle misure nazionali di garanzia del
diritto di espressione e di partecipazione politica, come deroga al diritto comunitario.
Essendo chiamata a risolvere un problema di natura eminentemente costituzionale
(questione già chiaramente posta nel caso Tanja Kreil fra divieto costituzionale di accesso delle
donne al lavoro nell’esercito e divieto di discriminazione in base al genere – ma di cui non
34
potremo ora parlare – ) , la Corte di Giustizia ha ben chiaro come sia chiamata ad una
“necessaria conciliazione tra le esigenze di tutela dei diritti fondamentali nella Comunità con
quelle derivanti da una libertà fondamentale sancita dal Trattato e, in particolare, il problema
della portata rispettiva delle libertà di espressione e di riunione, garantite dagli artt. 10 e 11
della CEDU, e della libera circolazione delle merci, quando le prime sono invocate quali
giustificazioni per una limitazione della seconda” (§ 77).
Nell’interpretare i trattati rispetto ai quesiti sollevati dalla competente autorità austriaca,
la Corte di Giustizia non ha dubbio di assumere come non incompatibile con le previsioni dei
Trattati CE (art. 30 e 34, letti in combinato disposto con l’art. 5 del medesimo Trattato), il
comportamento delle autorità austriache che non avevano vietato una manifestazione promossa
da associazioni ambientalistiche (nelle circostanze di cui alla causa, si trattava della interruzione
dell’autostrada del Brennero in territorio austriaco) al fine di assicurare la libertà di espressione
34
CGCE, sent. 11 gennaio 2000, C-285/98. Nell’argomentare la sua pronuncia con riguardo alla questione
pregiudiziale sottopostale dal Verwaltrungsgericht di Hannover, nell’ambito di una controversia tra la signora
Kreil e la Repubblica Federale di Germania, a proposito del diniego di arruolare l’interessata nelle Forze armate
federali per essere destinata al settore servizio di manutenzione, preliminarmente, la Corte comunitaria ammette,
in via di principio, che il sesso possa costituire un requisito determinante per determinati posti (come quelli di
sorvegliante e sorvegliante capo nelle carceri (sentenza 30 giugno 1988, causa 318/86, Commissione/Francia,
Racc. pag. 3559, punti 11-18), per talune attività quali le attività di polizia esercitate in una situazione di gravi
disordini interni (sentenza Johnston, punti 36 e 37) oppure per il servizio di talune unità combattenti speciali
(sentenza Sirdar, punti 29-31). Tuttavia, “nel determinare la portata di qualsiasi deroga ad un diritto fondamentale,
come quello alla parità di trattamento fra uomini e donne, occorre rispettare il principio di proporzionalità, che fa
parte dei principi giuridici generali sui quali è basato l’ordinamento giuridico comunitario. Il suddetto principio
esige che siffatte limitazioni non eccedano quanto è adeguato e necessario per raggiungere lo scopo perseguito e
prescrive di conciliare, per quanto possibile, il principio della parità di trattamento con le esigenze della pubblica
sicurezza che sono determinanti per le condizioni di esercizio delle attività di cui trattasi” (p. 23). Tanto premesso,
ne segue che anche a considerare il margine di discrezionalità di cui godono le autorità nazionali, le stesse “non
potevano, senza trasgredire il principio di proporzionalità, ritenere in generale che tutte le unità armate della
Bundeswehr dovessero essere composte esclusivamente di uomini” (p. 29) … “Ne consegue che la totale
esclusione delle donne dagli impieghi militari comportanti l’uso di armi non rientra nell’ambito delle disparità di
trattamento che l’art. 2, n. 3, della direttiva consente ai fini della protezione della donna (p. 31). La questione
pregiudiziale va quindi risolta nel senso che la direttiva osta all’applicazione di disposizioni nazionali, come quelle
del diritto tedesco, che escludano in generale le donne dagli impieghi militari comportanti l’uso di armi e che ne
autorizzino l’accesso soltanto ai servizi di sanità e alle formazioni di musica militare” (p. 32).
115
PANÓPTICA
e di riunione (garantite dagli artt. 10 e 11 della CEDU), ancorché anch’esse “soggette a talune
limitazioni giustificate da obiettivi di interesse generale” (§ 79).
Nel risolvere il conflitto, la Corte di Giustizia sembra atteggiarsi a ragionare come le Corti
costituzionali nazionali ma, nel farlo, non può che considerare l’esigenza di una proporzionalità
che tenga in considerazione la natura e la portata dei diritti in gioco nonché la considerazione
secondo cui questi ultimi non possono ambire (come nel costituzionalismo nazionale) alla
natura e alle garanzie proprie delle “prerogative assolute”, dovendo essere considerati alla luce
della loro funzione sociale. Ne consegue, secondo la valutazione della Corte di Giustizia, che
“possono essere apportate restrizioni all'esercizio di tali diritti, a condizione che tali restrizioni
rispondano effettivamente ad obiettivi di interesse generale e non costituiscano, rispetto allo
scopo perseguito da tali restrizioni, un intervento sproporzionato e inaccettabile tale da ledere
la sostanza stessa dei diritti tutelati” (§ 80).
Il criterio seguito risponde pertanto ad un bilanciamento tra interessi oggetto della causa
e riguardati con riferimento a tutte le circostanze di ciascuna fattispecie, dunque verificando
che sia stato osservato un giusto equilibro tra tali interessi in gioco. Non sembrerebbero
necessarie molte argomentazioni per sottolineare come un simile bilanciamento risulti
fortemente limitato se comparato con le ricchezze argomentative offerte dalle Corti
costituzionali nazionali nel motivare il bilanciamento seguito, dipendendo il Giudice
comunitario, di conseguenza, molto più dalla fattispecie fattuale che dall’assetto normativo
attingibile alla gerarchia fra le fonti normative.
Anche nella sentenza Omega, il Giudice dell’Unione, interrogandosi sulla ricevibilità
della questione pregiudiziale sollevata, e più precisamente sull’applicabilità delle norme del
diritto comunitario relative alle libertà fondamentali nella controversia sul cd “omicidio
simulato” mediante apparecchi di puntamento a raggi laser commercializzati dalla Omega,
sottolinea come spetti “unicamente” ai giudici nazionali aditi nella singola causa di valutare sia
la necessità di una pronuncia in via pregiudiziale per statuire nel merito della causa sia la
pertinenza delle questioni sottoposte alla Corte. La risoluzione della questione sollevata porta
il Giudice comunitario ad assumere che “il diritto comunitario non osta a che un’attività
economica consistente nello sfruttamento commerciale di giochi di simulazione di omicidi sia
vietata da un provvedimento nazionale adottato per motivi di salvaguardia dell’ordine pubblico
perché tale attività viola la dignità umana” (§ 40).
116
PANÓPTICA
A questa decisione perviene ricordando la risalente giurisprudenza comunitaria in materia
di diritti fondamentali, individuati come parte integrante dei principi generali del diritto, la loro
conferma nelle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri e alle indicazioni fornite dai
trattati internazionali relativi alla tutela dei diritti dell’uomo a cui gli Stati membri hanno
cooperato o aderito, e in particolare della CEDU. La dignità umana rientra senza dubbio fra le
finalità perseguite dal diritto comunitario, né rileva in proposito che in Germania la dignità goda
di un particolare status costituzionale, “in quanto diritto fondamentale autonomo”. Nell’iter
argomentativo seguito dal Giudice dell’Unione, così, ne consegue che – imponendosi il rispetto
dei diritti fondamentali sia alla Comunità che ai suoi Stati membri – “la tutela di tali diritti
rappresenta un legittimo interesse che giustifica, in linea di principio, una limitazione degli
obblighi imposti dal diritto comunitario, ancorché derivanti da una libertà fondamentale
garantita dal Trattato quale la libera prestazione dei servizi” (§ 35).
Se nella giurisprudenza fin qui richiamata il bilanciamento coinvolge in modo prevalente
le Corti costituzionali nazionali e il diritto dell’Unione, e comunque se in tale bilanciamento
non sempre è dato cogliere (almeno agevolmente) il criterio ermeneutico seguito nella
disciplina delle possibili restrizioni opponibili ai diritti fondamentali in quanto “prerogative
assolute” alla luce del diritto dell’Unione, indicazioni più chiare sembrano emergere da una
giurisprudenza più recente, a partire dalla metà degli anni 2000 (Tribunale di primo grado delle
Comunità europee, nelle sentenze Yusuf (T-306/01) e Kadi (T-315/01), nella quale (ma anche
in sentenze successive) pare emergere, come è stato già sottolineato, una vera e propria
35
“gerarchia fra i diritti fondamentali” , ancorché discutibile negli esiti in assenza di parametri
36
positivizzati di riferimento .
35
“… discendente dal fatto che un ristretto numero di essi è oggetto di norme internazionali cogenti … tali diritti,
quindi, vanno considerati come “intransgressible principles”, cui va riconosciuto carattere di inviolabilità nei
confronti di tutti i soggetti dell’ordinamento internazionale” (così A. Tancredi, “La tutela dei diritti fondamentali
“assoluti” in Europa: “it’s all balancing”, in Ragion pratica, 29 dicembre 2007, p. 388, il quale, dall’“ineguale
bilanciamento operato tra interessi di sicurezza e diritti individuali”, trae la conseguenza che “l’unico margine di
manovra che rimarrebbe al giudice comunitario sarebbe quello di stabilire quali siano i diritti assoluti, oggetto di
norme cogenti, di cui deve assicurare il rispetto (o – volendo ritenere che il “nucleo essenziale” di ogni diritto sia
inviolabile – entro quali limiti la compressione non incida sullo stesso) e, quale sia, nel caso di specie, il loro
contenuto”, p. 389. Un programma, come si vede, sufficientemente complesso e forse di impossibile realizzazione
quando si rifletta sul dibattito in materia aperto nella dottrina costituzionale a partire almeno dagli anni ’60).
36
Cfr. B. Conforti, “ “Decisioni del Consiglio di sirezza e diritti fondamentali in una bizzarra sentenza del
Tribunale comunitario di prima istanza”, in Diritto dell’Unione europea, 2006, 11.
117
PANÓPTICA
In una riflessione sulle più significative linee evolutive di questa giurisprudenza nelle
tappe antecedenti i ‘nuovi’ trattati UE – in una fase pertanto nella quale il criterio ermeneutico
deve fare riferimento al bilanciamento fra principi, piuttosto che fra disposizioni positive di
disciplina in materia di diritti – un richiamo a parte va fatto a proposito del ruolo, esplicitamente
richiamato dall’art. 6 del TUE, delle convenzioni internazionali quale parametro utilizzato dalla
Corte comunitaria nella protezione dei diritti fondamentali e fra queste, in particolare, della
CEDU, ove (nei suoi artt. 8.2, 9.2, 10.2, e 11.2) è sancita la derogabilità alla tutela dei diritti
fondamentali nei soli limiti del rispetto dei princìpi di legalità e di necessarietà in una società
democratica.
La questione – almeno fino alla formale conclusione del procedimento di adesione
dell’Unione alla CEDU – deve essere affrontata in ragione della non astratta ipotesi che si
determini una discordanza nella tutela dei diritti fra l’ordinamento comunitario e i diritti tutelati
dalla CEDU, come, peraltro, si è già osservato a proposito delle stesse ‘tradizioni costituzionali
comuni’, come, fra l’altro, è dato osservare nella nota giurisprudenza Matthews c/Regno Unito
(del 18 febbraio 1999) della Corte EDU, la quale assume di poter sanzionare il rispetto dei diritti
garantiti dalla CEDU con riferimento ad atti interni di attuazione del diritto comunitario (nella
fattispecie del diritto britannico), pur dopo aver osservato come “gli atti delle Comunità europee
non possono essere impugnati come tali davanti alla Corte, perché la Comunità in quanto tale
37
non è parte contraente” .
Allo stato, fra i sistemi giudiziari comunitari, sussiste comunque un “modus operandi in
forza del quale le Corti costituzionali e gli organi della Corte dei diritti dell’uomo … (fanno)
credito (alla Corte di giustizia) ed alla capacità di questa di assicurare una tutela soddisfacente
38
dei diritti fondamentali” .
Cionondimeno, i problemi del coordinamento e dell’armonizzazione giurisprudenziale tra
tali Corti rimangono aperti, includendosi in tale affermazione la stessa questione della c.d.
39
“protezione equivalente e sufficiente” accordata dal Giudice di Strasburgo . Alcuni anni dopo
37
Sul punto cfr. anche, fra gli altri, L.S. Rossi (a cura di), Carta dei diritti fondamentali e Costituzione dell’Unione
europea, Milano, 2002 (e in particolare il contributo di B. Conforti, “La Carta dei diritti fondamentali dell’UE e
la Convenzione europea dei diritti umani”, p. 13).
38
Cfr. E. Pagano, “I diritti fondamentali … cit., p. 180; G. Gaja, “Gli atti comunitari dinnanzi alla Commissione
dei diritti dell’uomo: di nuovo Solange?”, in Riv. dir. int., 1990, p. 388.
39
Per un primo commento di tale giurisprudenza cfr. anche G. Repetto, “La Corte di Strasburgo e il sindacato sugli
atti comunitari: al solange non c’è mai fine”, in http://www.associazionedeicostituzionalisti.it (27/07/2005). Una
118
PANÓPTICA
40
la nota sentenza Matthews (18.02.1999) , sia pure con una decisione criticata, in ragione
dell’assunzione del parametro della Convenzione quale standard minimo comune inderogabile
nella protezione dei diritti, l’affermazione del principio della ‘protezione equivalente e
sufficiente’ viene ribadito dalla Corte europea dei diritti dell’uomo nella successiva sentenza
41
Bosphorus c/Irlanda (n. ric. 45036/98 del 30.06.2005) , con riferimento alla violazione
dell’art. 1 del Protocollo integrativo della CEDU da parte di atti nazionali adottati in
applicazione di norme comunitarie. Nella ricostruzione del parametro comunitario, il Giudice
di Strasburgo si richiama, fra l’altro, alla nota giurisprudenza comunitaria in tema di tradizioni
costituzionali comuni agli Stati membri, all’art. 6 del TUE, nonché alla stessa Carta di Nizza
(art. 52.3) e al TCE (del 29 ottobre 2004), oltre che alla disposizioni dell’art. 5 e 189 del TUE.
Tanto richiamato, la Corte EDU può ricordare come, a partire dalla sentenza Francovich
42
c/ Italia , la Corte comunitaria “ha esteso la responsabilità dello Stato all’insieme degli atti e
delle omissioni delle autorità nazionali (legislative, esecutive e giudiziarie) assunti in violazione
del diritto comunitario, a condizione che siano soddisfatte le condizioni di responsabilità” (§
95).
Dovendo – la Convenzione – essere interpretata in modo che gli Stati possano rispettare
i loro obblighi internazionali e in modo che non sia ostacolata l’intensificazione della
cooperazione internazionale, per il Giudice di Strasburgo, ne segue che l’unico problema da
lucida analisi sul punto è svolta da A. Barbera, “Le tre Corti e la tutela multilivello dei diritti”, in P. Bilancia e E.
De Marco, La tutela multilivello dei diritti, Milano, 2005, p. 95 ss.; cui adde anche i contributi di B. Randazzo e
A. Guazzarotti, in Riv. di dir. pub. comunitario, 2002, 6.
40
Nel caso Matthews c/Regno Unito (del 18 febbraio 1999), la Corte EDU sanziona il rispetto dei diritti garantiti
dalla CEDU con riferimento ad atti interni di attuazione del diritto comunitario (nella fattispecie del diritto
britannico), dopo aver osservato come “gli atti delle Comunità europee non possono essere impugnati come tali
davanti alla Corte, perché la Comunità in quanto tale non è parte contraente”.
41
Con la sentenza Bosphorus Hava Jollari Turizm ve Ticaret c. Irlanda (del 30 giugno 2005, ric. 45036/98), la
Corte di Strasburgo assume che l’ordinamento comunitario garantisce un livello di tutela dei diritti fondamentali
equivalente a quello garantito dalla CEDU (e che nella fattispecie sottoposta al suo esame non sussiste alcuna
insufficienza manifesta di tale protezione). Per un primo commento della sentenza cfr. anche A. M. Romito, “Il
caso Bosphorus e il principio di protezione equivalente dei diritti fondamentali tra CEDU e diritto comunitario”,
in Sud in Europa, 2009, n. 2.
42
Francovich c. Italia (causa C- 6 & 9/90). Come si fa bene osservare (M. Balestra, “Il principio di effettività ed
il rimborso negato: la corte di giustizia “condanna” la corte di cassazione”, in Diritto e diritti, 2004), la sentenza
Francovich costituisce “l’espressione più compiuta del principio di effettività, in quanto sancisce la responsabilità
degli Stati membri per omessa, incompleta o non corretta applicazione del diritto comunitario, offrendo al singolo
una tutela di tipo risarcitorio”. Lo stesso orientamento è seguito in Brasserie du Pêcheur SA c. Germania (cause
C-46 & 48/93) in cui, la Corte di Giustizia precisa che “la responsabilità dello Stato sussiste in presenza di qualsiasi
violazione di diritto comunitario dovuta ad atti o omissioni del potere legislativo, esecutivo e giudiziario”.
119
PANÓPTICA
risolvere rimane quello della natura discrezionale o meno dell’obbligazione assunta dagli Stati
medesimi. Così ricostruita la fattispecie, non vi è dubbio, per la Corte EDU, che “non contrasta
alla Convenzione l’adesione da parte di uno Stato ad una organizzazione internazionale (nella
specie la CEE) nella quale le sia richiesto di accollarsi altre obbligazioni a condizione che in
questa organizzazione i diritti dell’uomo ricevano una protezione equivalente a quella accordata
dalla Convenzione” (§ 108).
La Corte EDU, in tale modo, ha stabilito che le Parti contraenti sono responsabili, ai sensi
dell’art. 1 della Convenzione, di tutti gli atti e le omissioni dei loro organi, tanto che gli stessi
derivino dal diritto interno tanto che si fondino sulla necessità di adempiere ad obbligazioni
giuridiche internazionali. Secondo la Corte, in tal senso, “una misura dello Stato adottata in
esecuzione di tali obbligazioni deve ritenersi giustificata a condizione che sia accertato che
l’organizzazione (internazionale) in questione riconosca ai diritti fondamentali (assumendosi
sotto tale nozione, al contempo, le garanzie sostanziali e quelle procedurali) una protezione
almeno equivalente a quella assicurata dalla Convenzione” (§ 155).
In tali condizioni, la Corte assume di poter considerare che “la protezione dei diritti
fondamentali assicurata dal diritto comunitario è, ed era all’epoca dei fatti (di causa),
“equivalente” a quella assicurata dal meccanismo della Convenzione. Nella sentenza Bosphorus
ritroviamo, pertanto, “e per la prima volta”, un chiaro orientamento del Giudice di Strasburgo
volto a “riappropriarsi del controllo sugli atti nazionali di attuazione del diritto comunitario”.
Nelle more di una soluzione che risolva il modo della “collocazione della CEDU ai vertici
del sistema delle fonti”, con tutte le implicazioni problematiche sollevate dalla stessa Corte
comunitaria, allo stato, rimane ancora aperta la sola strada – già bene sottolineata da una
risalente dottrina
43
ma anche dalla più
recente
giurisprudenza
costituzionale
–
dell’armonizzazione giurisprudenziale delle Corti nazionali e delle due Corti europee, grazie ad
una uniformis interpretatio delle disposizioni della Convenzione.
È su questa base di dialogo fra le Corti che dovrà ancora fondarsi il ‘diritto comune delle
libertà’ in Europa, una base che pare pienamente seguita dalla stessa Carta, che prevede
espressamente che “laddove la presente Carta contenga diritti corrispondenti a quelli garantiti
43
Cfr. F. Cocozza, Diritto comune delle libertà in Europa, Torino, 1994, p. 132. Nella dottrina di lingua francese,
posizioni simili sono state espresse da F. Benoît-Rohmer, “Valeurs et droits fondamentaux dans la Constitution”,
in Révue trimestrielle de droit européen, 2005 p. 261 ss.
120
PANÓPTICA
dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali,
il significato e la portata degli stessi sono uguali a quelli conferiti dalla suddetta Convenzione.
La presente disposizione non osta al diritto dell’Unione di concedere una protezione più estesa”
(art. 52.3) e secondo la quale “nessuna disposizione della presente Carta deve essere interpretata
come limitativa o lesiva dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali riconosciuti nel
rispettivo ambito di applicazione dal diritto dell’Unione, dal diritto internazionale, dalle
convenzioni internazionali delle quali l’Unione, la Comunità o tutti gli Stati membri sono parti
contraenti, in particolare la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e
delle libertà fondamentali, e dalle costituzioni degli Stati membri” (art. 53).
La prassi applicativa, per come abbiamo già visto e per come vedremo ancora in seguito,
tuttavia, lasciamo ancora aperti dei dubbi circa la uniformis interpretatio.
Le soluzioni accolte dagli ordinamenti nazionali, che assegnano alla CEDU la forza
propria della legge ordinaria, impongono, pertanto, a livello nazionale, e nella direzione della
valorizzazione della CEDU, un ricorso, da parte dei giudici, a prassi proprie della
“‘interpretazione costruttiva’, in base alla quale il criterio della lex posterior non può essere
applicato a detrimento delle garanzie offerte dalla CEDU, se non vi è nella lex posterior stessa
l’espressa menzione della volontà di perseguire effetti, anche in contrasto con la CEDU,
subendo lo Stato italiano le conseguenze derivanti sul piano internazionale dalla violazione
44
della Convenzione” .
Tuttavia, almeno in parte, tale giurisprudenza appare convincente quando si rifletta a
quello che, a buona ragione, qualche anno fa, Ruggeri aveva definito il punctum crucis della
questione ora in esame e cioè alla questione di sapere se, nella dinamica interordinamentale, il
diritto comunitario trovi comunque e sempre un limite alla sua primazia in presenza di giudicati
costituzionali, tanto che questi si pongano a garanzia dei principi e dei diritti fondamentali
nazionali (giurisprudenza sui controlimiti), tanto che riguardino in generale le funzioni
esercitate dalla Corte costituzionale ai sensi dell’art. 137 Cost., che in questa ottica dovrebbe
44
Cfr. F. Cocozza, Diritto comune … cit., p. 134; L. Cassetti, “Princìpi supremi e diritti fondamentali nel Trattato
di Amsterdam”, in Gazzetta Giuridica, 1999, n. 36, p. 8. Sul punto cfr. le recenti sentt. nn. 348 e 349 del 2007,
sulle quali cfr. anche, fra gli altri, A. Ruggeri, “La CEDU alla ricerca di una nuova identità, tra prospettiva formaleastratta e prospettiva assiologia-sostanziale d’inquadramento sistematico (a prima lettura di Corte cost. nn. 348 e
349 del 2007)”, in Forum di Quaderni costituzionali, 2007; O. Pollicino, “Margine di apprezzamento, art. 10, c.1,
Cost e bilanciamento ‘bidirezionale’: evoluzione o svolta nei rapporti tra diritto interno e diritto convenzionale
nelle due decisioni nn. 311 e 317 del 2009 della Corte costituzionale?”, in Forum di Quaderni costituzionali.
121
PANÓPTICA
assumere la natura di vero e proprio principio supremo dotato di una forza
45
“supercostituzionale” .
Ragioni sistemiche dovrebbero portare ad assumere che, in via generale, il giudicato
costituzionale sia chiamato a svolgere una simile funzione di chiusura nei confronti del processo
di integrazione comunitaria e che pertanto il diritto comunitario non possa che fermarsi di fronte
a tale giudicato espressivo dell’autonomia costituzionale dell’ordinamento interno. Vero è che
il giudicato costituzionale appare meritevole di considerazione nella concreta dinamica
dell’interpretazione, rispetto alla quale lo stesso giudicato, sulla base di diversi parametri
invocati dal giudice a quo, potrebbe portare a diversi esiti, in ragione dei parametri
costituzionali di volta in volta richiamati nel caso concreto. Cionondimeno non può negarsi che,
Corte locuta, la soluzione delle antinomie, ivi comprese quelle eventuali con l’ordinamento
comunitario, dovrebbe ritenersi risolta.
Ancora una volta, dunque, la questione che si pone e che appare senza risposte è quella
relativa alla ricerca delle soluzioni normative più adeguate alla riconciliazione dei due
ordinamenti, fra di loro in tensione dinamica, fra cui il dialogo fra Corti e il rinvio pregiudiziale,
nelle more di una rivisitazione generale delle fonti di legittimazione costituzionale del diritto
comunitario, rimangono al momento forme necessarie e probabilmente ineludibili. Insomma,
come bene sottolinea Ruggeri, rileggendo il rapporto fra le due Corti alla luce della
positivizzazione del mutuo riconoscimento degli ordinamenti (nazionali e comunitari)
proposto, a suo tempo, dall’art. I-5 del Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa, “i
conflitti fra le Corti rimangono pur sempre possibili … nessun potere esclusivo,
d’interpretazione ‘autentica’, sarebbe riconoscibile a beneficio degli uni o degli altri giudici,
piuttosto ammettendosi l’eventualità di un libero confronto tra opzioni ricostruttive operate in
seno ai due ordinamenti, nel corso di una partita apparentemente aperta ad ogni possibile
46
esito” .
Insomma, il cantiere della integrazione comunitaria restava (e tuttora resta) aperto ad una
operosa pratica, volta ad “agevolare la formazione di vere e proprie consuetudini interpretative,
45
Cfr. A. Ruggeri, “Le pronunzie della Corte costituzionale come ‘controlimiti’ alle cessioni di sovranità a favore
dell’ordinamento comunitario? (A margine di Cons. St., sez. V, n. 4207 del 2005)”, in Forum di Quaderni
costituzionali, 2005.
46
Ult. op. cit., 6.
122
PANÓPTICA
idonee a consolidarsi dunque in ‘indirizzi’ stabili di produzione-interpretazione giuridica, in
forza dei quali gli enunciati costituzionali, in ambito europeo come pure in ambito nazionale,
si volgano naturalmente gli uni verso gli altri, alimentandosi e rinnovandosi reciprocamente di
senso (in modo circolare, appunto), e tendendo alla più ampia espansione e realizzazione, al
servizio dei diritti di singoli e gruppi ed al fine del loro massimo, alle condizioni storicamente
date, appagamento. Il che vale come dire che nell’uno come nell’altro ordinamento sono
sollecitate a prendere corpo delle pratiche di interpretazione doppiamente conformi … che
metodicamente e teoricamente s’ispirino al principio della mutua ‘apertura’, del reciproco
‘fondamento’ … L’ipotesi, dunque, che norme dell’Unione (forse, pure principi fondamentali
della stessa) risultino incompatibili coi ‘controlimiti’, sì da far attivare la clausola di
salvaguardia dell’identità costituzionale fissata nell’art. I-5 (ora art. 4 TUE), non può, per
eccessivo ottimismo o disarmante ingenuità, essere interamente scartata. Ed allora è
nuovamente da chiedersi quali tecniche di ripristino dell’armonia in seno alle relazioni tra gli
ordinamenti possano essere messe in campo, tecniche che si ispirino alla clausola stessa e con
essa dunque si mostrino, nei loro concreti sviluppi applicativi, pienamente coerenti. È evidente,
infatti, come non ci si possa arrestare alla sola, inappagante conclusione precedentemente
raggiunta secondo cui l’accertamento della violazione dei ‘controlimiti’ … abbia luogo, ora in
prima ed ora in seconda battuta, in questo o quell’ordinamento. Si tratta, infatti, di chiedersi da
chi e con quali effetti l’accertamento stesso sia compiuto, in ragione appunto della ormai
avvenuta europeizzazione dei ‘controlimiti’ stessi, e quali esiti possano pertanto
47
immediatamente, naturalmente discenderne” .
Tutto al contrario di assumere come “velleitaria” la natura dei ‘controlimiti’, dunque,
come pure taluno aveva argomentato, dunque, alla luce del nuovo TUE, i ‘controlimiti’ della
Corte costituzionale ritrovano un nuovo e più ampio orizzonte, dinamizzato dalla nuova ottica
della integrazione comunitaria, ora arricchita da una Carta dei diritti idonea, molto più di quanto
non lo fosse la primitiva giurisprudenza comunitaria, a farsi garante di un ulteriore livello di
garanzia dei diritti, in unum con gli standard più elevati (art. 53 TUE) agli stessi riconosciuti
48
sia dalle Costituzioni nazionali sia dalle Carte internazionali e soprattutto dalla CEDU .
47
Ult. op. cit., 7-8.
Per un’analisi sulle ‘sorti’ dei ‘controlimiti’, fra gli altri, cfr. almeno A. Ruggeri, “Tradizioni costituzionali
comuni e controlimiti, tra teoria delle fonti e teoria della interpretazione”, in P. Falzea - A. Spadaro - L. Ventura,
48
123
PANÓPTICA
Ma come abbiamo visto e come dovremo ancora sottolineare in seguito, tale lettura
dottrinaria non viene sempre accolta dal Giudice di Lussemburgo.
Con riguardo ai prevalenti orientamenti dottrinari relativi al rapporto fra protezione dei
diritti costituzionali nazionali e diritti fondamentali europei, le disposizioni dell’art. 6 del TUE
nonché quelle positivizzate nella Carta sono state lette in un’ottica sistematica che
consentirebbe tre principali conclusioni. Innanzitutto, l’affermazione di un principio che dovrà
guidare l’interprete della indagine relativa ai rapporti fra Costituzione europea e Costituzioni
nazionali rimane quello della “suddivisione dei rispettivi ambiti di operatività in base ad un
principio di competenza, rimanendo ciascun ordinamento fondato e orientato su una propria
49
Carta costituzionale” . Nella ipotesi di intreccio e di sovrapposizione fra discipline dei diversi
ordinamenti, la Costituzione europea gode di supremazia e prevalenza sulle Costituzioni
nazionali. Tale supremazia, tuttavia, allorché tocca l’ambito dei principi e dei diritti
fondamentali dei singoli ordinamenti costituzionali nazionali, lascia l’ultima parola alle
Costituzioni nazionali e per esse ai relativi giudici costituzionali, in una sorta di “primato
50
invertito” .
In questa ottica trova piena conferma quella lucida lettura che vede i ‘controlimiti’ non
proporsi più come “un rigido muro di confine fra ordinamenti”, bensì come “il punto di snodo,
La Corte costituzionale e le Corti … cit.; A. Ruggeri, “Trattato costituzionale, europeizzazione dei controlimiti e
tecniche di risoluzione delle antinomie tra diritto comunitario e diritto interno (profili problematici)”, in Forum di
Quaderni costituzionali; A. Celotto e T. Groppi, “Diritto U.E. e diritto nazionale: primauté vs controlimiti”, in Riv.
It. Dir. Pub. Com., 2004; A. Celotto e T. Groppi, “Primauté e controlimiti nel Progetto di Trattato costituzionale”,
in Quad. cost., 2004, n. 4; M. Cartabia e A. Celotto, “La giustizia costituzionale dopo Nizza”, in Giur. cost., 2002;
T. Groppi, “La primauté del diritto europeo sul diritto costituzionale nazionale: un punto di vista comparato”, in
Astrid. Rassegna, 2005, n. 13; F. Salmoni, “La Corte costituzionale, la Corte di Giustizia delle Comunità Europee
e la tutela dei diritti fondamentali”, in AA.VV. (a cura di P. Falzea, A. Spadaro, L. Ventura), La Corte
costituzionale e le Corti … cit.; G. Azzariti, “La Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea nel “processo
costituente europeo”, in Rass. dir. pub. eur., 2002; V. Onida, “Armonia tra diversi e problemi aperti, La
giurisprudenza costituzionale sui rapporti tra ordinamento interno e ordinamento comunitario”, in Quad. cost.,
2003; A. Celotto, “L’efficacia giuridica della Carta dei diritti fondamentali dell’UE (rassegna giurisprudenziale
2001-2004)”, in Giur. It., 2005; S. Gambino, “Identità costituzionali nazionali e primauté euro-unitaria”, in Quad.
Cost., 2013, n. 2.
49
Cfr. M. Cartabia, “Unità nella diversità … cit.
50
Ult. op. cit. Sviluppando tale lettura, M. Cartabia (I diritti in azione … cit., pp. 57 ss.), tuttavia, manifesta più di
una proccupazione per quanto concerne la creatività giurisdizionale che la Corte comunitaria potrà sviluppare a
partire dalla nuova previsione della Carta di Nizza/Strasburgo nel trattato di Lisbona. “È vero che la protezione
dei diritti fondamentali è un compito principalmente giurisdizionale ma è vero anche che, talora, a proposito dei
diritti fondamentali, si pone una questione di decisione che precede la stessa tutela”, è la conclusione del saggio
introduttivo al volume citato che rinvia anche alle “belle pagine” di A. Barbera, Nuovi diritti: attenzione ai confini,
in L. Califano (a cura di), Corte costituzionale e diritti fondamentali, Torino, 2004, pp. 19 ss.
124
PANÓPTICA
la cerniera dei rapporti tra UE e Stati membri”, divenendo ormai gli stessi un elemento positivo
e dinamico di integrazione fra gli ordinamenti, rispetto a cui i giudici dei due sistemi potranno
meglio e più proficuamente ricostruire quel necessario dialogo fra le Corti e quella circolazione
di giurisprudenza che avrà il suo riscontro, in ogni caso, con riferimento al livello di protezione
più elevato, di volta in volta al caso concreto, “in un’applicazione pro individuo dello standard
51
di tutela comunitaria o nazionale che sia” .
Muovendo verso riflessioni conclusive sul punto, inoltre, si ha modo di sottolineare
come, con la positivizzazione dei diritti fondamentali dell’Unione, alla previgente funzione di
mero limite all’adozione di atti comunitari (legislativi ed esecutivi) si accompagna ora anche
una di tipo positivo, quella di costituire uno spazio comune di libertà, sicurezza e giustizia,
capace di guidare lo stesso esercizio da parte delle istituzioni dell’Unione delle competenze
loro riconosciute.
In questa ottica, benché non richiamata né del TC spagnolo né dal Giudice del
Lussemburgo, con riguardo specifico alla vicenda giudiziaria del caso Melloni, sarebbe stato
necessario il richiamo del parametro UE costituito dall’art. 82.2 del TFUE, in materia di
cooperazione giudiziaria in materia penale e di mutuo riconoscimento delle decisioni
giudiziarie, secondo la cui richiamata disposizione prevede che “l’adozione delle norme
minime di cui al presente paragrafo non impedisce agli Stati membri di mantenere o introdurre
52
un livello più elevato di tutela delle persone” .
Così, se i diritti fondamentali hanno svolto fin qui una funzione quasi ancillare, in
ragione delle esigenze connesse ai progressi della costruzione del mercato comune europeo, il
loro inserimento all’interno dei trattati ne disvela ora una nuova vocazione, capace di
assicurare maggiore linfa e smalto a concetti ugualmente centrali nel processo di costruzione
europea, come la cittadinanza dell’Unione o il significato della reciproca fiducia tra gli Stati
53
in uno spazio comune di libertà, di sicurezza e di giustizia (art. 67 TFUE) .
51
Cfr. A. Celotto, “Una nuova ottica dei ‘controlimiti … cit., p. 3.
“Ecco, dunque, la norma “comune” che avrebbe consentito la risoluzione del caso, per di più contenuta in un
atto di diritto primario”, è l’affermazione sconsolata con cui si chiude una valutazione nettamente critica dei limiti
del TC spagnolo nel determinarsi al rinvio pregiudiziale con riguardo al caso Melloni (così. A. Aguilar Calahorro,
“Riflessioni sul primo rinvio pregiudiziale ...
53
Cfr. L. Moccia, “La ‘cittadinanza europea’ come ‘cittadinanza differenziata’ a base di un sistema ‘multilivello’
di diritto privato” (Convegno internazionale Il diritto privato regionale nella prospettiva europea, Macerata, 30
settembre-1 ottobre 2005), in www.astrid-online.it
52
125
PANÓPTICA
In tale nuovo quadro, i diritti fondamentali non costituiscono un mero limite, imposto
all’azione delle istituzioni europee o degli Stati membri nel campo di applicazione del diritto
dell’Unione. Al previgente obbligo (di non violare i diritti fondamentali) imposto alle
istituzioni e agli organi dell’Unione, come anche agli Stati membri in sede di attuazione del
relativo diritto, ne segue ora uno di tipo promozionale, secondo cui “i suddetti soggetti
rispettano i diritti, osservano i principi e ne promuovono l’applicazione secondo le rispettive
competenze” (art. 51.1 Carta).
3. Costituzionalismo sociale e giurisprudenza eurounitaria: quale bilanciamento fra diritti
costituzionali sociali e libertà economiche garantite dai trattati?
La positivizzazione dei diritti fondamentali dell’Unione, per come si è già osservato, pone
importanti questioni relativamente al primato del diritto dell’Unione nella stessa materia dei
diritti fondamentali sociali alla luce delle Carte costituzionali nazionali, del diritto dell’Unione,
nonché del ‘dialogo’ fra le Corti europee e fra queste ultime e le Corti costituzionali nazionali.
Nel quadro evolutivo del costituzionalismo sociale del secondo dopo-guerra nei Paesi
europei, nel quale i diritti sociali sono previsti come condizione costitutiva del principio
costituzionale dell’eguaglianza (eguaglianza sostanziale), ci si è chiesti in dottrina se, in
materia, si possa effettivamente parlare di tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri,
per come ha sottolineato la CGCE, a partire dalla sua giurisprudenza dei primi anni ’70
54
(Stauder, Internationale Handelsgesellschaft, Nold) . La risposta che ne è stata data sottolinea
che, soprattutto in materia dei diritti fondamentali sociali, non esiste una tradizione
costituzionale che possa dirsi effettivamente comune a tutti gli Stati membri dell’Unione.
L’analisi comparatistica riconosce, infatti, modelli differenziati di positivizzazione dei
diritti sociali sia attraverso previsioni specifiche di disposizioni all’interno delle Carte
costituzionali sia nell’ambito delle legislazioni nazionali. Sotto tale profilo, si potrebbe
osservare che non esiste una vera e propria tradizione costituzionale comune in materia di diritti
55
sociali che possa essere colta come ideal-tipica del costituzionalismo europeo post-bellico .
54
Cfr. G. De Vergottini, “Tradizioni costituzionali comuni e Costituzione europea”, in AA.VV., Identità europea
e tutela dei diritti. Costituzione per l’Europa e interesse nazionale, Soveria Mannelli, 2005.
55
Cfr. J. Iliopoulos Strangas (a cura di), La protection des droits sociaux fondamentaux dans les Etats membres
de l’Union européenne, Athènes-Bruxelles-Baden-Baden, 2000; I.J. Baquero Cruz, “La protecion de los derechos
sociales en la Comunidad europe tras el Tratado de Amsterdam”, in Revista de derecho comunitario europeo,
126
PANÓPTICA
Se poi si passa a riflettere sulla evoluzione del diritto (primario) dell’Unione in tema di
diritti sociali, è dato osservare una lenta evoluzione in materia, che ha portato, prima, al
riconoscimento dei diritti sociali secondo le formule affievolite di talune Carte sociali (del 1961
e del 1989), approdando, in seguito, sia pure nell’ambito della previsione di una ‘politica
sociale europea’, alla « presa d’atto » della esistenza dei diritti sociali (art. 151 TFUE), ed
infine, pervenendo, con la loro incorporazione (sostanziale) nei nuovi trattati, alla
positivizzazione nelle forme ora accolte dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione.
Con i ‘nuovi’ trattati, dunque, si registra una positivizzazione dei diritti fondamentali sia
della tradizione liberale classica sia del più recente costituzionalismo sociale. Ciò attraverso le
previsioni della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione e attraverso le garanzie dei diritti
fondamentali previste dalla CEDU (che fanno parte del diritto dell’Unione come principi
generali, almeno fino al perfezionamento dell’adesione dell’Unione), nonché attraverso la
garanzia dei diritti previsti e garantiti da singole disposizioni in materia accolte nei trattati. In
tale ottica, rimane comunque confermato che i diritti, le libertà e i principi della Carta sono
interpretati secondo le disposizioni generali del titolo VII della Carta e tenendo in conto
le ‘Spiegazioni’, a cui si fa riferimento nella Carta medesima. Per come si è già osservato, in
tale quadro, l’art. 53 della Carta statuisce il criterio per l’individuazione del parametro di
protezione più elevato per l’individuo all’interno delle diverse Carte disponibili (internazionali,
europee e nazionali) nel quadro del multilevel constitutionalism.
Nel merito delle differenziate fonti che si pongono alla base della protezione dei diritti
sociali nella stessa materia delle libertà economiche, tuttavia, è indubbio come un vero e proprio
confronto non possa farsi fra le garanzie previste dalla Carta dei diritti fondamentali
dell’Unione e quelle assicurate dalle Carte costituzionali nazionali e dalle connesse protezioni
delle giurisdizioni costituzionali. Lo si vedrà meglio successivamente al momento di riflettere
sul rapporto fra diritti sociali e mercato. Per il momento, con qualche fondatezza, può dirsi che,
con i ‘nuovi’ trattati, si registra una positivizzazione dei diritti fondamentali e che i cataloghi di
1998, 4; S. Sciarra, “La costituzionalizzazione dell’Europa sociale. Diritti fondamentali e procedure di soft law”,
IWP (Università di Catania), 2003, n. 16; R. Greco, “Il modello sociale della Carta di Nizza”, in G. Bronzini, V.
Piccone (a cura di), La Carta e le Corti … cit.; S. Giubboni, Diritti sociali e mercato. La dimensione sociale
dell’integrazione europea, Bologna, 2003; S. Giubboni, Diritti e solidarietà in Europa, Bologna, 2012; S.
Giubboni, “I diritti sociali fondamentali nell’ordinamento comunitario. Una rilettura alla luce della Carta di
Nizza”, in Il diritto dell’U.E., 2003, nn. 2-3; C. Salazar, “I diritti sociali nella Carta dei diriti fondamentali
dell’U.E.: un ‘viaggio al termine della notte’?”, in G. Ferrari (a cura di), I diritti fondamentali dopo la Carta di
Nizza. Il costituzionalismo dei diritti, Milano, 2001.
127
PANÓPTICA
tali diritti non corrispondono ai cataloghi sanciti nelle Costituzioni nazionali. Rispetto a queste
ultime, inoltre, nella Carta difettano quei principi fondamentali che, al contrario, sono ben
presenti nelle Costituzioni nazionali, proponendosi come criterio ermeneutico per le
(interpretazioni sistematiche disponibili alle) giurisdizioni costituzionali nazionali. Nel
bilanciamento fra le diverse protezioni previste in materia di diritti fondamentali europei, il
Giudice dell’Unione si viene in tal modo a trovare di fronte a diritti considerati tutti come
parimenti fondamentali, rimettendosi di conseguenza il relativo, concreto, bilanciamento al
giudice del singolo caso giudiziario, secondo un principio di proporzionalità che, in modo non
certo irragionevole, per tale motivo, attenta dottrina ha ritenuto di poter qualificare come
56
“invertebrato” .
In breve, anche nell’ottica delle nuove disposizioni in materia di diritti sociali accolte nei
nuovi trattati, siamo ancora molto vicini alle deboli forme di protezione dei diritti sociali,
laddove l’art. 151 del TFUE prevede che “l’Unione e gli Stati membri, tenuti presenti i diritti
sociali fondamentali, quali quelli definiti nella Carta sociale europea firmata a Torino il 18
ottobre 1961 e nella Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori del 1989,
hanno come obiettivo la promozione della occupazione, il miglioramento delle condizioni di
vita e di lavoro, che consenta la loro parificazione nel progresso, una protezione sociale
adeguata, il dialogo sociale, lo sviluppo delle risorse umane atto a consentire un livello
occupazionale elevato e duraturo e la lotta contro la emarginazione”.
Il quadro normativo europeo, in tal modo, resta ancorato ad una evoluzione molto lenta
(e gracile) del diritto dell’Unione verso politiche di sviluppo e di coesione compatibili con i
diritti, della cui protezione occorrerà ora interrogarsi, più in particolare, circa la prevalenza del
diritto costituzionale interno o di quello primario dell’Unione nell’ipotesi di situazioni
antinomiche e di discipline normative, nel fondo, asimmetriche (fra garanzia delle libertà
eurounitarie di circolazione delle merci, dei capitali e delle persone, da una parte, e garanzie
costituzionali accordate ai lavoratori in quanto soggetti deboli, rispetto al datore di lavoro, e in
tale ottica alle libertà sindacali, al diritto di contrattazione collettiva e al diritto di sciopero, che
56
Cfr. G. Azzariti, “Le garanzie del lavoro tra costituzioni nazionali, Carta dei diritti e Corte di Giustizia
dell’Unione Europea”, in Scritti in onore di Alessandro Pace, Napoli, 2012; Id., “Uguaglianza e solidarietà nella
Carta dei diritti di Nizza”, in M. Siclari (a cura di), Contributi allo studio della Carta dei diritti fondamentali
dell’Unione europea, Torino, 2003; Id., Il futuro dei diritti fondamentali nell’era della globalizzazione, in Pol.
dir., 2003, 3.
128
PANÓPTICA
avevano portato la Corte costituzionale italiana, in una sentenza del 1974 (n. 290), a dichiarare
la “illegittimità costituzionale dell’art. 503 del codice penale nella parte in cui punisce anche lo
sciopero politico che non sia diretto a sovvertire l’ordinamento costituzionale ovvero ad
impedire o ostacolare il libero esercizio dei poteri legittimi nei quali si esprime la sovranità
popolare”).
Per quanto concerne il ruolo della giurisdizione europea e quello della garanzia
dell’effettività dei diritti sociali, la dottrina comunitaria, quella costituzionale e soprattutto
quella giuslavoristica da tempo sottolineano che almeno taluni diritti sociali in materia giuslavoristica conoscono gli effetti della “infiltrazione” da parte del diritto della concorrenza e del
mercato che ne altera significativamente la consistenza.
I ‘nuovi’ trattati, in breve, mostrano che siamo ancora in presenza di forme deboli di
protezione dei diritti sociali, le quali risultano, nel complesso, poco comparabili con le
tradizioni e le previsioni costituzionali europee più avanzate. Il quadro, pertanto, restava e resta
ancorato ad una evoluzione istituzionale (e politica) dell’Unione molto lenta verso le politiche
di sviluppo e di coesione compatibili con la garanzia di effettività dei diritti.
In una prima considerazione conclusiva, a titolo di mera esemplificazione, potremmo
sottolineare che l’art. 20 della Carta dei diritti in materia di eguaglianza, nel fondo, costituisce
un significativo arretramento del dibattito e delle garanzie secondo gli standard più elevati
assicurati dalle costituzioni europee contemporanee. In una simile valutazione critica, è da
considerare lo spazio importante accordato alla giurisdizione comunitaria e a quella
convenzionale. Nello sviluppo di tali giurisprudenze, le Corti europee, ma soprattutto la
CGCE, potranno forse operare una nuova e più significativa spinta in avanti nella materia dei
diritti fondamentali, che ora risulterebbe maggiormente motivata alla luce dei nuovi parametri
positivizzati in materia di diritti fondamentali dell’Unione.
Il quadro normativo comunitario in materia di diritti sociali, tuttavia, solleva molteplici
perplessità, sia per quanto riguarda la disciplina positiva di tali peculiari situazioni giuridiche
dalla natura pretensiva, sia per quanto concerne l’estensione alle stesse della medesima natura
di diritti inviolabili e pertanto di principi supremi costitutivi dell’ordinamento democratico,
sia, ed infine, per quanto riguarda l’effettiva loro ‘giustiziabilità’. Ma prima ancora, tale quadro
solleva la centrale questione della natura e dei corrispondenti contenuti normativi dei princìpi
fondamentali cui lo stesso s’ispira.
129
PANÓPTICA
All’interno di tale quadro, si pone, infatti, l’interrogativo sull’esistenza di un qualche
raccordo fra principio di eguaglianza formale e principio di eguaglianza sostanziale, come
avviene all’interno delle tradizioni costituzionali comuni più avanzate degli Stati membri
dell’Unione. Si pone, parimenti, il quesito se i diritti sociali comunitari, (soprattutto) per come
riconosciuti nella Carta dei diritti e delle libertà fondamentali, si limitino a far proprio e a dare
attuazione al principio di eguaglianza, inteso nel senso originario di divieto di discriminazione
fra i soggetti o se, piuttosto, non si conformino (facendolo proprio) anche a quello di
eguaglianza sostanziale posto a base del costituzionalismo europeo del secondo dopo-guerra,
coinvolgendo in tale ottica la questione della copertura della spesa e pertanto dell’esistenza in
capo alla UE di una competenza in materia che non risulti lesiva della competenza
costituzionale di ogni singolo Stato membro.
Richiamando infine (a mo’ di riflessioni conclusive) il tema della giurisdizione nonché
quello dell’effettività della tutela giudiziaria delle pretese giuridiche dei soggetti, può osservarsi
come le recenti evoluzioni nel processo d’integrazione europea (e per un tempo ancora
rilevante, probabilmente, lo stesso futuro del diritto europeo) appaiano ancora destinate a una
valorizzazione ulteriore del sistema giurisdizionale, al cui interno potrà assistersi (in modo
pressoché inevitabile) ad un nuovo protagonismo sia della Corte di Giustizia dell’Unione
Europea che dei giudici nazionali. Tale protagonismo potrà esprimersi sia nella fase ascendente,
di adizione al Giudice comunitario da parte del giudice nazionale (ed ora dello stesso Giudice
costituzionale, come osserveremo in seguito) attraverso lo strumento del ‘rinvio pregiudiziale’,
che avrà ora nuove e più complesse disposizioni su cui esercitarsi, sia, e soprattutto, nella fase
discendente, con riferimento alla disapplicazione del diritto interno per contrasto con la
normativa dell’Unione, ora composta sia da disposizioni che sanciscono ‘princìpi’ sia da
disposizioni di garanzia dei diritti.
Quanto ai rapporti fra diritto dell’Unione e diritto interno – e in tale quadro alla
disapplicazione del diritto interno per contrasto con la disciplina dell’Unione in materia di diritti
– in realtà, non sembrerebbero sussistere dubbi di pregio; disponiamo, infatti, di una
giurisprudenza risalente e più che consolidata. Dalle sentenze Van Gend en Loos e Costa/Enel
in poi, la prevalenza e la diretta applicabilità del diritto dell’Unione nell’ambito del diritto
interno costituiscono princìpi pienamente affermati, e riconoscibili come un (pienamente
130
PANÓPTICA
57
conseguito) acquis comunitario , con la sola eccezione (pur dibattuta, per come si è già visto)
dei controlimiti opponibili a protezione delle ‘identità nazionali (politiche e costituzionali)’ e
più in particolare a garanzia dei principi e dei diritti inviolabili della Costituzione.
Nell’ottica specifica di questa analisi appare ora opportuno richiamare le tematiche
relative ai rapporti fra tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, specifiche loro
previsioni di protezione di diritti fondamentali (in particolare del diritto di sciopero e di
contrattazione collettiva in quanto diritti fondamentali sociali) e diritto/giurisprudenza
dell’Unione. Lo faremo citando a mo’ di esempio alcune recenti sentenze della CGCE che
sottolineano una evidente asimmetria fra libertà economiche e diritti sociali per come previsti
nelle garanzie assicurate dai principi e dalle disposizioni del diritto dell’Unione e dalle
specifiche protezioni costituzionali nazionali. Tradizioni costituzionali – queste ultime – che
l’art. 4 dei ‘nuovi’ trattati dell’Unione sancisce debbano essere ‘rispettate’.
Nell’ambito di quest’orientamento giurisprudenziale della Corte di Giustizia si possono
richiamare alcune sentenze che sono state già bene approfondite dalla dottrina gius58
59
lavoristica , da quella costituzionalistica e da quella comunitaristica (sentenze Viking ,
60
61
62
Laval , Rüffert e Commissione c. Repubblica federale di Germania ). Tali sentenze, a loro
volta, evidenziano lo sviluppo di una (significativa) tendenza evolutiva del costituzionalismo
europeo verso la giurisdizionalizzazione del diritto costituzionale, in un’ottica che sembra
valorizzare un approccio da common law piuttosto che da civil law.
Con riguardo a tali interrogativi, la dottrina italiana, nel sottolineare la richiamata
asimmetria fra tradizioni e garanzie costituzionali degli Stati membri e cultura/garanzie del
57
Cfr. C. Salvi (a cura di), Diritto civile e principi costituzionali europei e italiani, Torino, 2012.
Cfr. S. Giubboni, “Dopo Viking, Laval e Rüffert: in cerca di un nuovo equilibrio fra i diritti sociali e mercato”,
in A. Andreoni, B. Veneziani, Libertà economiche e diritti sociali nell’Unione Europea. Dopo le sentenze Laval,
Viking, Rüffert e Lussemburgo, Roma, 2009, p. 123; G. Orlandini, “Autonomia collettiva e libertà economiche
nell’ordinamento europeo: alla ricerca dell’equilibrio perduto in un mercato aperto e in libera concorrenza”, in
Giornale di diritto del lavoro e di relazioni industriali, 2008, per il quale nelle due sentenze (Viking et Laval) “il
riconoscimento del diritto di sciopero nell’Unione assume un carattere comico, se è vero che esso è utilizzato per
negarne la possibilità dello stesso esercizio” (p. 281); B. Caruso, “Diritti sociali e libertà economiche sono
compatibili nello spazio europeo?”, in A. Andreoni, B. Veneziani, Libertà economiche e diritti sociali… cit., p.
111.
59
CGCE, 11 dicembre 2007, C-438/05.
60
CGCE, 18 dicembre 2007, C-341/05.
61
CGCE, 3 aprile 2008, C-346/06.
62
CGCE, 15 luglio 2010, C-271/08.
58
131
PANÓPTICA
diritto primario dell’Unione, osserva come una simile asimmetria fra la garanzia delle libertà
economiche accolta nei trattati e i diritti fondamentali sociali delle Costituzioni nazionali ritrova
i suoi limiti (almeno impliciti) nella formulazione normativa della Carta dei diritti fondamentali
dell’UE, con la “innovativa classificazione dei diritti in categorie di valori” che ne propone.
In un simile approccio, l’obiettivo ora perseguito dai ‘nuovi’ trattati e le garanzie
assicurate dalla Carta, nel collocare allo stesso livello tutti i diritti fondamentali, in assenza di
criteri di bilanciamento fra gli stessi, costituiscono un “progresso solo apparente” rispetto alle
previsioni precedenti dei trattati, con la conseguenza (teorica e pratica) che “non sarà più
possibile trarre dal ‘testo costituzionale’ ovvero ‘a valenza costituzionale’ (quale ambisce a
essere la Carta) una gradazione fra diritti ; non sarà più possibile individuare dei principi
prevalenti e caratterizzanti l’ordinamento costituzionale … tutti i diritti posti allo stesso livello,
tutti fondamentali senza distinzione, non sarà più possibile equilibrare i diritti … Una volta
perduto le proprie basi testuali e il relativo tessuto argomentativo, l’equilibrio potrà essere
giustificato solo in base alle diverse enunciazioni dei diritti allineati uno dietro l’altro, tutti
egualmente fondamentali … Ne risulterà così un equilibrio ‘libero’, nel quale i termini saranno
63
definiti – fino ad essere in gran parte forgiati – dallo stesso giudice” .
Ne consegue una evidente rinuncia da parte del diritto comunitario di dotarsi di una ‘legge
superiore’, rinviando, in tal modo, ad un problematico “bilanciamento fra valori” che è rimesso
al solo dialogo fra Giudice comunitario e giudice nazionale, finendosi, in tal modo, “per
assegnare alle Corti il ruolo decisivo di determinazione dei diritti in base al criterio
giurisprudenziale della ‘proporzionalità’ … una ‘proporzionalità’, però, invertebrata, perché
liberamente utilizzabile in assenza di prescrizioni di sistema che siano in grado di orientare il
64
giudice” .
Tale asimmetria nel parametro positivo e nella relativa garanzia giurisdizionale della
protezione dei diritti fondamentali sociali fra livelli costituzionali nazionali e Unione europea
richiama in modo inevitabile l’attenzione della dottrina costituzionale sui limiti necessari da
opporre alla pretesa piena primauté del diritto dell’Unione sul diritto costituzionale nazionale
delle libertà e dei diritti per come garantiti nelle Costituzioni nazionali.
63
64
Cfr. G. Azzariti, “Le garanzie del lavoro tra costituzioni … cit., p. 5.
Ult. op. cit.
132
PANÓPTICA
Valutando in modo critico l’indirizzo giurisprudenziale del Giudice di Lussemburgo per
quanto concerne l’equilibrio fra le libertà economiche eurounitarie e i diritti sociali
costituzionalmente garantiti, nell’ottica dell’art. 6.1 del TUE e dell’art. 28 della Carta, un
convincente argomento sottolinea come la giurisprudenza richiamata in precedenza costituisca
un vero e proprio errore logico, dal momento che la stessa non considera i diritti sociali al pari
dei diritti dell’uomo, come è stato ricordato in precedenza con riguardo alle sentenze Omega e
65
Schmidberger .
Oltre a tale limite, occorre sottolineare come ciò che va rilevato nelle sentenze ora
richiamate (Viking, Laval, Ruffert) non è tanto il mancato riconoscimento del diritto di sciopero,
quanto piuttosto il tipo di equilibrio previsto fra lo stesso diritto di sciopero e il diritto di
stabilimento sancito dal diritto dell’Unione, che finisce per degradare l’effettività della garanzia
costituzionale riconosciuta al diritto di negoziazione collettiva, garantito dall’art. 28 della Carta
dei diritti fondamentali dell’Unione. Tale valutazione, a buona ragione, porta una parte della
dottrina a parlare di una vera e propria degradazione del diritto costituzionale di sciopero
(garantito nell’ordinamento italiano dall’art. 40 Cost.) al livello di mero ‘interesse’, che tuttavia
meriterebbe una protezione (solo) “se non eccede i limiti stretti imposti al suo esercizio dai
criteri di adeguatezza e di proporzionalità”.
4. Sugli ‘effetti politici’ di alcune recenti decisioni ‘interordinamentali’ con riguardo alla
(stessa problematica posta dalla prevalenza generalizzata della) Carta sui diritti
costituzionali nazionali
Per discorrere più nel dettaglio degli effetti politici generati dal dialogo con la Corte di
giustizia è necessario richiamare la condizione per la quale la Corte europea del Lussemburgo
riesce, attraverso i rinvii pregiudiziali attivati dai giudici ordinari (europei), ad incidere sul
potere politico rappresentativo di cui la legge è, con ogni evidenza, la massima espressione. Se
la Corte europea (e lo stesso vale per la Corte di Strasburgo), come è fin troppo noto, non
sindaca direttamente gli atti primari statali, gli effetti delle sue decisioni hanno un indubbio
65
CGCE, sent. 14 ottobre 2004, C-36/02 (Omega Spielhallen); CGCE, sent. 12 giugno 2003, C-112/2000
(Schmidberger). M. Cartabia legge questo indirizzo giurisprudenziale come una dinamica che muove dai diritti
fondamentali “versus” le libertà fondamentali (così in “L’ora dei diritti fondamentali nell’Unione Europea”, in M.
Cartabia, I diritti in azione … cit., p. 42).
133
PANÓPTICA
66
precipitato sulle decisioni adottate dalle istituzioni politiche degli Stati membri . La Corte di
Giustizia attraverso la funzione della corretta interpretazione del parametro comunitario
rispetto all’oggetto del rinvio pregiudiziale relativo all’applicazione degli atti comunitari riesce
(indirettamente) anche a valutare la conformità al diritto europeo delle norme degli Stati
membri, che in caso di antinomia saranno (dovranno essere) disapplicate dal giudice comune.
Se così è, di decisivo rilievo è l’analisi del dialogo – attivato attraverso il rinvio
pregiudiziale – tra l’organo della giustizia costituzionale nazionale e la Corte di giustizia, stante
la funzione riconosciuta alla Corte costituzionale, in un sistema di controllo della
costituzionalità di tipo accentrato, di espungere con efficacia erga omnes le leggi contrarie alla
Costituzione, ed anche all’ordinamento eurounitario, ex artt. 11 e 117, co. 1, Cost.
Il dialogo tra i due massimi organi della funzione giurisdizionale degli ordinamenti presi
in considerazione (quello nazionale e quello eurounitario) può, da questa prospettiva, avere
diversi e significativi effetti politici sui prodotti legislativi confezionati dal Parlamento
nazionale. Ciò che bisogna rilevare è, quindi, il percorso comunitario delle Corti costituzionali
(in special modo di quella italiana) che le ha portate a dialogare direttamente con la Corte del
Lussemburgo e quelle che sono (rectius possono essere) le conseguenze che da tale dialogo
discendono, con riguardo, in primis, alla tutela dei diritti fondamentali e quindi alla stessa
tenuta della teoria dei controlimiti.
Lo strumento del rinvio pregiudiziale ad opera dei giudici comuni ha, come detto,
garantito alla Corte di giustizia la possibilità di assicurare il suo controllo sulla disciplina
normativa, non solo europea; il fecondo dialogo tra tali giudici ha sempre più evidenziato la
posizione di isolamento riservata alle Corti costituzionali europee che non si riconoscevano
come organi legittimati ad utilizzare il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia. Come si
vede, non si sta parlando della sola Corte costituzionale italiana, in quanto la mancanza di
dialogo era caratteristica comune dei massimi organi della giustizia costituzionale di tutti gli
Stati membri.
Con particolare attenzione al nostro modello di giustizia costituzionale, non si può non
ricordare che tale posizione di auto-emarginazione era vieppiù accentuata dal fatto che quando
66
Da ultimo, si v. almeno O. Pollicino, V. Sciarabba, “Interazione fra funzioni della politica e funzioni delle Corti
sovranazionali europee”, in G. De Vergottini, T. E. Frosini (a cura di), Percorsi costituzionali. Giustizia
costituzionale e politica, 2010, 2/3, pp. 136-137.
134
PANÓPTICA
il giudice comune interloquiva con la CGUE – ad esempio dopo che la stessa Corte
costituzionale restituiva gli atti al giudice a quo per invitarlo ad investire (preventivamente)
della questione la Corte di giustizia – egli non era tenuto a (re-)inserire nella discussione anche
la Corte costituzionale, non ricadendo su di esso alcun obbligo di sollevare questione di
legittimità costituzionale dopo aver adito la CGUE ed aver da questa ricevuto la corretta
interpretazione del diritto eurounitario. Di qui anche un possibile rischio elusivo del controllo
di costituzionalità già autorevolmente sottolineato in dottrina.
Non dialogare con la Corte europea significa non avere la possibilità di rendere noto
all’altro interlocutore qual è l’interpretazione che il giudice costituzionale fa della legge; non
riconoscersi, da parte delle Corti costituzionali, competenti ad utilizzare il rinvio pregiudiziale
significa anche non poter incidere significativamente sul rapporto tra giudice comune e Corte
di giustizia che conduce alla disapplicazione della legge se non conforme al diritto eurounitario
con conseguente svilimento della normatività (la garanzia dei diritti fondamentali) del testo
costituzionale (nazionale), almeno nel senso che può derivarsi dall’atteggiamento
astensionistico del suo massimo garante. Acquistare consapevolezza di queste criticità, rilevate
67
fin da subito dalla dottrina più attenta , ha fatto sì che in ambito europeo si sia assistito ad un
graduale superamento del richiamato isolamento da parte delle Corti costituzionali, fra le quali
(con qualche incertezza) anche quella italiana.
Fra le prime Corti che hanno risolto motu proprio le relazioni tra ordinamento interno ed
ordinamento dell’Unione europea senza rinviare alla risoluzione offerta al (e dal) giudice
67
Fra cui cfr. almeno V. Onida, “‘Armonia tra diversi’ e problemi aperti. La giurisprudenza costituzionale sui
rapporti tra ordinamento interno e ordinamento comunitario”, in Quaderni costituzionali, 3/2002; S.P. Panunzio,
“I diritti fondamentali e le Corti in Europa”, in Id. (a cura di), I diritti fondamentali e le Corti in Europa, Napoli,
2005; Id. (a cura di) I costituzionalisti e l’Europa. Riflessione sui mutamenti costituzionali nel processo
d’integrazione europea, Milano, 2002; M. Cartabia, “La Corte costituzionale italiana e il rinvio pregiudiziale alla
Corte di giustizia europea”, in N. Zanon (a cura di), Le Corti dell’integrazione europea e la Corte costituzionale
italiana, Napoli, 2006; Id., “La Carta di Nizza, i suoi giudici e l’isolamento della Corte costituzionale italiana”, A.
Celotto, “La Carta di Nizza e la crisi del sistema europeo di giustizia costituzionale”, entrambi in A. Pizzorusso,
R. Romboli, A. Ruggeri, A. Saitta, G. Silvestri (a cura di), Riflesso della Carta dei diritti sulla giustizia e la
giurisprudenza costituzionale: Italia e Spagna a confronto. Giornata italo-spagnola di giustizia costituzionale,
Taormina 4 ottobre 2002, Milano, 2003; M. Cartabia, A. Celotto, “La giustizia costituzionale in Italia dopo la
Carta di Nizza”, in Giurisprudenza costituzionale, 2/2004; A. Anzon, “Corte costituzionale, Corte di Giustizia
delle Comunità europee e Corte europea dei diritti dell’uomo: problemi e prospettive dei loro rapporti”, S. AGOSTA,
“Il rinvio pregiudiziale ex art. 234 trattato ce, tra (ingiustificato?) horror obsequii della Corte costituzionale ed
irresistibile vocazione espansiva del giudice comunitario”, entrambi in P. Falzea, A. Spadaro, L. Ventura (a cura
di), La Corte costituzionale e le Corti d’Europa. Atti del seminario svoltosi a Copanello (CZ) il 31 maggio-1
giugno 2002, Torino, 2003; F. Sementilli, “Brevi note sul rapporto tra la Corte costituzionale italiana e la Corte di
giustizia delle Comunità europee”, in Giurisprudenza costituzionale, 6/2004
135
PANÓPTICA
comune, decidendo, quindi, di utilizzare lo strumento del rinvio, si devono ricordare il
Verfassungsgerichtshof austriaco e la Court d’Arbitrage belga. Più recentemente hanno
68
utilizzato lo strumento processuale il Tribunal constitucional spagnolo , il Conseil
69
70
constitutionnel francese e lo scorso 14 gennaio anche il Bundesverfassungsgericht tedesco .
Il percorso argomentativo che ha portato anche in Italia ad instaurare quello che si può
definire un ‘dialogo tra parlanti’ si conclude (al momento) con il deposito dell’ordinanza n.
71
207/2013, che giunge, superandola, dopo ben cinque anni dalla nota ordinanza n. 103/2008 .
L’ord. n. 103 ha rappresentato a sua volta un parziale overruling rispetto a quella che era
stata la giurisprudenza costituzionale precedente caratterizzata da una netta chiusura nel
dialogo con la Corte di giustizia, che aveva prodotto una evidente auto-emarginazione della
Corte stessa dalle questioni più propriamente comunitarie, con conseguente invito rivolto ai
giudici comuni ad interagire con la CGCE attraverso un dialogo diretto con essa (la qual cosa
la Corte negava a se stessa di compiere).
Per ricostruire il percorso comunitario della Corte costituzionale italiana e ricercare le
radici della sua autoesclusione
72
non si può che partire dall’ordinanza n. 536/1995 che ha
68
Superando l’ATC 86/2010, il TC rinvia alla Corte europea con auto del 9 giugno 2011 (cfr. almeno A. Aguilar
Calahorro, “La primera cuestión prejudicial planteada per el Tribunal Constitucional al Tribunal de Justicia de la
Unión europea”, in Revista). Preso atto della risposta della Corte di giustizia il Pleno del TC pronuncia la STC
26/2014, del 13 febbraio, c.d. sentenza Melloni sulla quale più avanti nel testo.
69
Conseil constitutionnel n° 2013-314P QPC del 4 aprile 2013.
70
Su tale decisione cfr. G. Gerbasi, “Alla ricerca (unidirezionale o bidirezionale) dei labili confini fra competenze
e fra Corti: la giurisprudenza costituzionale ceca e quella tedesca sull’accertamento della natura ultra vires degli
atti dell’Unione europea”, in La cittadinanza europea, n. 1/2014.
71
In dottrina si v. S. Bartole, “Pregiudiziale comunitaria ed integrazione di ordinamenti”, in Le Regioni, 4-5/2008;
F. Sorrentino, “Svolta della Corte sul rinvio pregiudiziale: le decisioni 102 e 103 del 2008”, in Giurisprudenza
costituzionale, 2/2008; M. Cartabia, “La Corte costituzionale e la Corte di giustizia”, in Giurisprudenza
costituzionale, 2/2008; T. Giovannetti, “L’ultimo passo del “cammino comunitario” conduce la Corte a
Lussemburgo”, in www.associazionedeicostituzionalisti.it; M. E. Gennusa, “Il primo rinvio pregiudiziale da
Palazzo della Consulta: la Corte costituzionale come ‘giudice europeo’”, in Quaderni costituzionali, 3/2008; P.
ZICCHITTU, “Il primo rinvio pregiudiziale da Palazzo della Consulta: verso il superamento della teoria dualista?”,
in Quaderni costituzionali, 3/2008; R. Calvano, “Prospettive di sviluppo del dialogo tra Corte di Giustizia e Corte
costituzionale alla luce del Trattato di Lisbona. Il dialogo tra le Corti e l’attesa di un recupero del ruolo della
politica”, in M. Pedrazza Gorlero (a cura di), Corti costituzionali e Corti europee dopo il Trattato di Lisbona,
Napoli, 2010; S. TROILO, “(Non) di solo dialogo tra i giudici vivranno i diritti? Considerazioni (controcorrente?)
sui rapporti tra le Corti costituzionali e le Corti europee nel presente sistema multilivello dei diritti fondamentali”,
in M. Pedrazza Gorlero (a cura di), Corti costituzionali e Corti europee dopo il Trattato di Lisbona, Napoli, 2010;
L. Pesole, “La Corte Costituzionale ricorre per la prima volta al rinvio pregiudiziale. Spunti di riflessione
sull’ordinanza n.103 del 2008”, in www.federalismi.it; I. Spigno, “La Corte Costituzionale e la vexata questio del
rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia”, in www.osservatorio sulle fonti.
72
Cfr. E. Malfatti, S. Panizza, R. Romboli, Giustizia costituzionale, Torino, 2013, 361.
136
PANÓPTICA
ritenuto che il “giudice comunitario non può essere adito […] dalla Corte costituzionale […,
in quanto in essa] non è ravvisabile quella «giurisdizione nazionale» alla quale fa riferimento
l’art. 177 del trattato istitutivo della Comunità Economica Europea”, poiché la Corte non può
73
essere considerata un organo giudiziario . Stanti tali premesse, dovrà essere il “giudice
rimettente […] a doversi far carico […] di adire la CGCE per provocare quell’interpretazione
certa ed affidabile che assicuri l’effettiva […] rilevanza e non manifesta infondatezza del
dubbio di legittimità costituzionale circa una disposizione interna che nel raffronto con un
parametro di costituzionalità risenta, direttamente o indirettamente, della portata della
disposizione comunitaria”.
Bisogna attendere il 2008 per veder (almeno in parte) superata tale giurisprudenza: se da
una parte la Corte ribadisce in modo netto (dalla prospettiva dell’ordinamento interno) la sua
74
peculiare posizione di supremo organo di garanzia costituzionale , dall’altra (ponendosi
questa volta dalla prospettiva dell’ordinamento eurounitario) ritiene se stessa una giurisdizione
nazionale ai sensi dell’art. 234, terzo paragrafo, del Trattato CE. Quasi a non volersi porre in
netta contrapposizione con la giurisprudenza più sopra richiamata, la Corte riconosce la
possibilità dell’utilizzo del rinvio pregiudiziale limitatamente al giudizio in via principale, in
quanto, costituendo la Corte “una giurisdizione di unica istanza […,] nei giudizi di legittimità
costituzionale promossi in via principale è legittimata a proporre questione pregiudiziale
davanti alla Corte di giustizia CE”.
A ben vedere, ciò che rileva è che la reale differenza con il giudizio in via incidentale è
che nel giudizio in via d’azione la Corte è l’unico giudice chiamato a pronunciarsi sulla
controversia. Secondo questa giurisprudenza, dunque, la Corte poteva uscire dall’‘isolamento
comunitario’ solo a seguito della instaurazione del giudizio di costituzionalità sulle leggi in via
principale dove non ci sarebbe altro modo per fugare il pericolo che possa risultare leso “il
generale interesse alla uniforme applicazione del diritto comunitario, quale interpretato dalla
75
Corte di giustizia CE” . Lo stesso non vale anche nel giudizio sulle leggi in via incidentale
73
Sent. n. 13 del 1960 nella quale la Corte costituzionale riteneva che fosse da respingere “l’opinione che la Corte
possa essere inclusa fra gli organi giudiziari, ordinari o speciali che siano, tante sono, e tanto profonde, le differenze
tra il compito affidato alla prima, senza precedenti nell’ordinamento italiano, e quelli ben noti e storicamente
consolidati propri degli organi giurisdizionali”.
74
Si ricorda che la Corte si riconosce come giudice a quo in quanto competente a sollevare dinanzi a se medesima
questione di legittimità costituzionale.
75
Ancora l’ord. n. 103/2008.
137
PANÓPTICA
dove è presente il giudice a quo che è nella possibilità di operare il rinvio e di interloquire con
138
la Corte europea.
Solo nel giudizio in via principale, quindi, la Corte si ritiene competente a sollevare essa
stessa la questione alla Corte di giustizia perché, a norma dell’art. 267 TFUE (ex art. 234 del
76
TCE), quando una questione che inerisce la corretta interpretazione del diritto comunitario è
sollevata in un giudizio pendente davanti a un organo giurisdizionale nazionale, avverso le cui
decisioni non possa proporsi un ricorso giurisdizionale di diritto interno, tale organo è tenuto
a rivolgersi alla Corte.
Con la decisione n. 207 del 2013, il giudice delle leggi, con riferimento al dialogo avviato
con la Corte di giustizia, muta orientamento riconoscendosi competente ad utilizzare il rinvio
pregiudiziale anche nei giudizi in via incidentale e fa ciò senza tener conto della propria
giurisprudenza che fino ad allora limitava l’utilizzo dello strumento del rinvio pregiudiziale al
solo giudizio in via principale escludendolo, appunto, per quello istaurato in via d’eccezione.
77
Nell’ordinanza n. 207/2013 , infatti, non si rintraccia nessun richiamo al fondamento di tale
giurisprudenza, leggendosi solo “che – come si è già rilevato nell’ordinanza n. 103 del 2008 –
quando davanti a questa Corte pende un giudizio di legittimità costituzionale per
incompatibilità con le norme comunitarie, queste ultime, se prive di effetto diretto, rendono
concretamente operativi i parametri di cui agli artt. 11 e 117, primo comma, Cost.; che la
questione pregiudiziale posta alla Corte di giustizia è rilevante nel giudizio di legittimità
76
Sull’interpretazione dei trattati; sulla validità e l’interpretazione degli atti compiuti dalle istituzioni, dagli organi
o dagli organismi dell’Unione.
77
Nella decisione ci si limita ad affermare che ritenendo che “questa Corte abbia la natura di «giurisdizione
nazionale» ai sensi dell’art. 267, terzo comma, del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea anche nei
giudizi in via incidentale [… la Consulta stessa] dispone di sottoporre alla Corte di giustizia dell’Unione europea,
in via pregiudiziale ai sensi e per gli effetti dell’art. 267 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione europea, le
seguenti questioni di interpretazione della clausola 5, punto 1, dell’accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro
a tempo determinato, allegato alla direttiva del Consiglio 28 giugno 1999, n. 1999/70/CE”. Sulla decisione cfr. A.
Ruggeri, “Salvaguardia dei diritti fondamentali ed equilibri istituzionali in un ordinamento ‘intercostituzionale’”,
in www.rivistaaic.it, 4/2013; L. Pesole, “Un altro passo avanti nel percorso: la corte costituzionale rinvia alla Corte
di giustizia in un giudizio in via incidentale”, in www.federalismi.it; B. Guastaferro, “La Corte costituzionale ed il
primo rinvio pregiudiziale in un giudizio di legittimità costituzionale in via incidentale: riflessioni sull’ordinanza
n. 207 del 2013”, in www.forumcostituzionale.it, 9/2013; V. De Michele, “L’ordinanza “Napolitano” di rinvio
pregiudiziale Ue della Corte costituzionale sui precari della scuola: la rivoluzione copernicana del dialogo diretto
tra i Giudici delle leggi nazionali ed europee”, in www.europeanrights.eu, G. Repetto, “La Corte costituzionale
effettua il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE anche in sede di giudizio incidentale: non c’è mai fine ai
nuovi inizi”, in www.diritticomparati.it; L. Uccello Barretta, “La Corte costituzionale e il rinvio pregiudiziale nel
giudizio in via incidentale”, in www.rivistaaic.it, 2013, Novembre; U. Adamo, “Nel dialogo con la Corte di
giustizia la Corte costituzionale è un organo giurisdizionale nazionale anche nel giudizio in via incidentale. Note
a caldo sull’ord. n. 207/2013”, in Forum di Quaderni Costituzionali (24 luglio 2013).
PANÓPTICA
costituzionale, poiché l’interpretazione richiesta a detta Corte appare necessaria a definire
l’esatto significato della normativa comunitaria al fine del successivo giudizio di legittimità
che questa Corte dovrà compiere rispetto al parametro costituzionale integrato dalla suddetta
normativa comunitaria; che questa Corte – nella citata ordinanza n. 103 del 2008 – ha sollevato
una questione pregiudiziale di interpretazione in un giudizio in via principale”. Potrebbe
sembrare che l’ordinanza del 2013 costituisca il naturale completamento della giurisprudenza
della Corte, ma non è così se si tiene conto proprio della decisione del 2008.
Se la giurisprudenza prodotta con l’ord. 103/2008
78
può apparire coerente con la
distinzione che passa tra i due giudizi attivabili nel controllo sulla legittimità delle leggi (e con
79
la loro stessa struttura) , dall’altra pare non esserlo con le premesse poste; delle due l’una: o
la Corte è organo giurisdizionale e quindi abilitato per sua ‘natura’ ad utilizzare il rinvio
pregiudiziale o, non essendo tale, non è mai nella possibilità di esercitare tale facoltà (od anche
obbligo).
L’ordinanza n. 207/2013 si può leggere proprio da questa prospettiva ovvero che tertium
non datur: la Corte ha ritenuto di avere “la natura di «giurisdizione nazionale» ai sensi
dell’art. 267, terzo comma, del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea anche nei
giudizi in via incidentale”. A tale conclusione la Corte è giunta dopo un lungo percorso
giurisprudenziale, che dalla negazione della natura di organo giurisdizionale ha condotto al
78
Sulla quale almeno S. Bartole, “Pregiudiziale comunitaria … cit.; F. Sorrentino, “Svolta della Corte sul rinvio
pregiudiziale: le decisioni 102 e 103 del 2008”, in Giurisprudenza costituzionale, 2/2008; M. Cartabia, “La Corte
costituzionale e la Corte di giustizia”, in Giurisprudenza costituzionale, 2/2008; M. E. Gennusa, “Il primo rinvio
pregiudiziale da Palazzo della Consulta: la Corte costituzionale come ‘giudice europeo’”, in Quaderni
costituzionali, 3/2008; P. Zicchittu, “Il primo rinvio pregiudiziale da Palazzo della Consulta: verso il superamento
della teoria dualista?”, in Quaderni costituzionali, 3/2008; R. Calvano, “Prospettive di sviluppo del dialogo tra
Corte di Giustizia e Corte costituzionale alla luce del Trattato di Lisbona. Il dialogo tra le Corti e l’attesa di un
recupero del ruolo della politica”, in M. Pedrazza Gorlero (a cura di), Corti costituzionali e Corti europee dopo il
Trattato di Lisbona, Napoli, 2010; S. Troilo, (Non) di solo dialogo tra i giudici vivranno i diritti? Considerazioni
(controcorrente?) sui rapporti tra le Corti costituzionali e le Corti europee nel presente sistema multilivello dei
diritti fondamentali, in M. Pedrazza Gorlero (a cura di), Corti costituzionali e Corti europee dopo il Trattato di
Lisbona, Napoli, 2010; T. Giovannetti, “L’ultimo passo del “cammino comunitario” conduce la Corte a
Lussemburgo”, in www.associazionedeicostituzionalisti.it; L. Pesole, “La Corte Costituzionale ricorre per la prima
volta al rinvio pregiudiziale. Spunti di riflessione sull’ordinanza n.103 del 2008”, in www.federalismi.it; I. Spigno,
“La Corte Costituzionale e la vexata questio del rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia”, in www.osservatorio
sulle fonti.
79
Si v. la giurisprudenza della Corte in riferimento alla prevalenza del diritto comunitario su quello nazionale, per
cui solo nel giudizio in via principale, dove appunto manca il giudice a quo competente a disapplicare la norma
interna se in contrasto con quella comunitaria, la Corte può sindacare la legittimità costituzionale delle norme
interne contrastanti con quelle comunitarie: non si può che rimandare alla prima pronuncia in tema qual è la sent.
n. 384/1994.
139
PANÓPTICA
riconoscimento della stessa, e ha compiuto tale percorso (che oggi si può definire a tappe)
partendo proprio da un giudizio in via principale in quanto la struttura del giudizio in via
d’azione era più rispondente a tale scopo.
Questa decisione, che segna un ulteriore ed ormai inarrestabile processo di
‘avvicinamento’ (rectius di leale collaborazione) della Corte costituzionale alla CGUE, fa sì
che al giudice ordinario si affianchi o si sostituisca il giudice costituzionale che rappresenta (o
80
almeno così dovrebbe essere) un dialogante più autorevole ; di rilievo, d’altronde, sono le
possibili conseguenze di questo dialogo allorquando la CGUE fornisce una interpretazione del
parametro o dell’atto eurounitario che non riesce a risolvere l’antinomia con la legge nazionale.
La conseguenza ultima dell’attivazione dello strumento processuale è proprio quella di
produrre un notevole effetto politico della decisione della Corte costituzionale che, a seguito
della decisione del giudice del Lussemburgo, non potrà a quel punto che dichiarare
incostituzionale la legge facendo valere (indirettamente) la valutazione giurisdizionale
(europea) a quella che era stata l’elaborazione della decisione politica (la legge nazionale).
La ricostruzione appena avanzata rimarrebbe imparziale se non indagasse anche la
possibilità di divergenze interpretative incolmabili proprio in tema di diritti fondamentali. Si è
sostenuto che l’utilizzo del rinvio pregiudiziale da parte dell’organo della giustizia
costituzionale non determinerebbe nei confronti del giudice comunitario
81
alcuna sorta di
‘soggezione’, che, del resto, non potrebbe derivare dal far parte a pieno titolo di quel sistema
giurisdizionale (e più in generale dell’ordinamento eurounitario) che essa stessa ha contributo
a definire e a formare.
La Corte costituzionale non avrebbe nulla da ‘temere’ in questo dialogo, ben potendo
superare l’interpretazione avanzata dalla CGUE qualora questa determini una violazione della
portata dei diritti fondamentali per come interpretati dal massimo organo della giustizia
costituzionale nazionale: saremmo dinanzi ad un’attivazione diretta dei controlimiti,
circostanza che dovrebbe essere comunque fugata sia perché la Corte europea conosce bene la
giurisprudenza costituzionale in materia (per la semplice ragione che le è stata fornita dallo
80
M. Cartabia, A. Celotto, “La giustizia costituzionale in Italia dopo la Carta di Nizza, cit., 4502; V. Onida,
“Armonia tra diversi” e problemi aperti, cit., 552; S.P. Panunzio, I diritti fondamentali e le Corti in Europa, cit.,
90 ss.
81
In tal senso T. Giovannetti, L’Europa dei giudici. La funzione giurisdizionale nell’integrazione comunitaria,
Torino, 2009.
140
PANÓPTICA
stesso giudice costituzionale attivando lo strumento del rinvio), sia perché essa stessa dovrebbe
82
essere la garante dei ‘controlimiti europeizzati’ secondo quanto disposto dall’art. 4 TUE .
Che tale modo di argomentare non basta di per sé solo a fugare le problematiche derivate
da tali meccanismi di dialogo è presto detto, a maggior ragione dopo la conclusione di quello
che alle cronache è noto come ‘caso Melloni’, dove si palesa una diminuzione della tutela di
un diritto fondamentale così come interpretato dal Tribunale costituzionale spagnolo (nel caso
de quo il diritto ad un processo equo) senza che con ciò si sia arrivati all’attivazione dei (noti
e famigerati) controlimiti.
Il cambio giurisprudenziale in tema di portata della tutela del diritto fondamentale
costituzionale è nato proprio a seguito del rinvio pregiudiziale, che anche il giudice
costituzionale iberico – con incertezza simile a quella riscontrata nella giurisprudenza italiana
– si è visto competente ad utilizzare dopo essersi riconosciuto órgano jurisdiccional, così come
83
richiesto dall’art. 267 TUE .
Il Tribunal Constitucional de España (d’ora in avanti TC) in un giudizio di amparo ha
84
sollevato questione alla CGUE e questa ha sciolto i dubbi espressi dal Pleno del TC con la
sentenza della Gran Sala, causa C-399/11, Stefano Melloni c. Ministerio Fiscal, del 26 febbraio
2013. Preso atto della decisione depositata dalla Corte di Giustizia, il TC pronuncia, come
detto, la STC 64/2014, del 13 febbraio.
Per i nostri fini non è tanto utile ricostruire il caso concreto
85
quanto piuttosto rilevare
qual è stato l’effetto della decisione del giudice del Lussemburgo sulla giurisprudenza del TC
82
Cfr., fra gli altri, G. Gerbasi, “Il contesto comunicativo euro-nazionale: alla ricerca di un ruolo (cooperativo)
delle Corti costituzionali nella rete giudiziaria europea”, in www.federalismi.it.
83
Cfr. ATC 86/2011, del 9 giugno (Pleno, FJ 4.e)).
84
Cfr. nota precedente.
85
Con la sentenza in oggetto, Il TC rigetta il recurso de amparo presentato da un cittadino italiano nei confronti
della sentenza (decisione dell’Udienza nazionale) che decideva di consegnarlo all’Italia, nel quadro di un mandato
d’arresto europeo. Il cittadino italiano Stefano Melloni era stato, infatti, condannato, proprio in Italia, anche se in
absentia, ad una pena detentiva di dieci anni per bancarotta fraudolenta; contro la decisione dell’Audencia
Nacional di Madrid che ordinava l’esecuzione della decisione italiana, Melloni decideva di ricorre in amparo
lamentando la violazione dell’art. 24, co. 2, Cost., così come interpretato dal TC, vale a dire richiamando quella
giurisprudenza costituzionale secondo la quale la condizione previa per l’estradizione è la possibilità che nel Paese
in cui il soggetto è stato condannato in contumacia sia prevista la possibilità della revisione della decisione.
Secondo la giurisprudenza costituzionale di allora, che come vedremo nel testo sarà modificata, il Tribunale
costituzionale concedeva l’amparo nei casi in cui l’assenza dell’imputato al processo violava il contenuto
essenziale del diritto fondamentale ad un equo processo ex art. 24, comma 2, Cost. Questa violazione indiretta dei
diritti fondamentali, a giurisprudenza immutata, doveva rendere impossibile l’esecuzione del mandato d’arresto
europeo anche nel caso Melloni.
141
PANÓPTICA
e quindi sottolineare che il cambio di giurisprudenza non è stato tanto il frutto di un
86
ripensamento ‘interno’ dell’organo giurisdizionale , quanto piuttosto la conseguenza del
‘dialogo tra parlanti’.
Prima del deposito della decisione, sul sito telematico ufficiale del TC è stata pubblicata
una Nota informativa, la n. 16/2014, che significativamente è rubricata ‘El TC modifica su
doctrina y no exige como condición previa a la extradición la revisión de las sentencias
dictadas en ausencia’, e nel testo rende noto che è avvenuto un cambio di giurisprudenza a
seguito del dialogo con la Corte del Lussemburgo: “Tras elevar por primera vez en su historia
una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea con esta sentencia
el TC modifica su doctrina: hasta ahora, la extradición de los condenados en ausencia debía
estar condicionada a la posibilidad de recurrir la condena ante las autoridades judiciales de
su país con el fin de salvaguardar sus derechos de defensa y a un proceso con todas las
garantías. A partir de ahora, no se impondrá esa condición previa”.
87
Infatti, date le questioni poste dal TC , la Corte di giustizia
88
interpreta l’oggetto e il
parametro europeo inducendo un cambiamento della giurisprudenza costituzionale spagnola
86
Diversamente da quanto sembra dalla lettura del considerato in diritto. Avverso tale tipo di decisione che sembra
non prendere nel dovuto conto l’interpretazione fornita dalla Corte di giustizia, cfr. i votos particualares allegati
alla decisione.
87
Le questioni che si decideva di sottoporre alla corretta interpretazione della Corte di giustizia e al suo giudizio
di validità erano le seguenti: “1. Se l’art. 4 bis, comma 1, della decisione quadro 2002/584/GAI, nella sua redazione
in vigore a seguito della decisione quadro 2009/299/GAI, debba essere interpretato nel senso che impedisce alle
autorità giudiziarie nazionali, nelle ipotesi elencate dalla stessa disposizione, di sottoporre l’esecuzione di un
mandato d’arresto europeo alla condizione che la condanna in questione possa essere oggetto di revisione per
garantire i diritti di difesa della persona ricercata. 2. Se, nel caso in cui la risposta alla prima questione fosse
affermativa, sia compatibile l’art. 4 bis, comma 1, della decisione quadro 2002/584/GAI, con le esigenze che
derivano dal diritto alla tutela giurisdizionale ed all’equo processo sancito nell’art. 47, nonché dai diritti di difesa
garantiti nell’48, comma 2, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. 3. Se, nel caso in cui la risposta
alla seconda questione fosse affermativa, l’art. 53, interpretato sistematicamente con i diritti riconosciuti negli artt.
47 e 48 della Carta, permetta ad uno Stato membro di condizionare la consegna di una persona condannata in
absentia al fatto che la condanna possa essere sottoposta a revisione nello Stato richiedente, riconoscendo così ai
suddetti diritti un maggior livello di tutela rispetto a quello che deriva dal diritto dell’Unione europea, allo scopo
di evitare un’interpretazione limitativa o lesiva di un diritto fondamentale sancito dalla Costituzione di questo
Stato membro”.
88
Le risposte provenienti dalla Corte del Lussemburgo sono state queste: “1. L’articolo 4 bis, paragrafo 1, della
decisione quadro 2002/584/GAI del Consiglio, del 13 giugno 2002, relativa al mandato d’arresto europeo e alle
procedure di consegna tra Stati membri, come modificata dalla decisione quadro 2009/299/GAI del Consiglio, del
26 febbraio 2009, deve essere interpretato nel senso che l’autorità giudiziaria dell’esecuzione, nei casi indicati
dalla medesima disposizione, non debba subordinare l’esecuzione di un mandato d’arresto europeo emesso ai fini
dell’esecuzione di una pena alla condizione che la sentenza di condanna pronunciata in absentia possa essere
oggetto di revisione nello Stato membro emittente. 2. L’articolo 4 bis, paragrafo 1, è compatibile con le esigenze
derivanti dagli articoli 47 e 48, par. 2, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. 3. L’art. 53 della
Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea deve essere interpretato nel senso che non consente a uno Stato
142
PANÓPTICA
proprio in tema di diritti fondamentali nel senso di una chiara diminuzione del livello di tutela
fino ad allora apprestato. In questo caso, dunque, il TC non ha voluto (rectius non è riuscito
a)
89
90
attivare la dottrina dei controlimiti , ma ha cambiato giurisprudenza abbassando
chiaramente il livello di tutela del diritto fondamentale ex art. 24 della Costituzione spagnola,
per adeguarsi alla giurisprudenza della Corte europea che ha reinterpretato l’art. 53
91
della
Carta europea dei diritti fondamentali.
Nell’ordinanza di rinvio, il TC non si limitava a proporre la questione interpretativa
sull’art. 53 della Carta, ma enunciava tre possibili interpretazioni dello stesso. Secondo la
prima, l’articolo in esame contiene una clausola di standard mínimo de protección (similmente
a quanto previsto dall’art. 53 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo); in uno schema
di protezione sussidiaria, quindi, l’art. 53 permetterebbe ad uno Stato membro di “giustificare
un’eccezione a quanto previsto da una norma comunitaria […] per evitare una interpretazione
limitativa o lesiva dei diritti umani e delle libertà fondamentali riconosciute in Costituzione,
senza che, d’altra parte, questo maggiore livello di protezione accolto da un determinato
sistema nazionale debba essere necessariamente generalizzato con la sua assunzione da parte
della Corte di giustizia”.
La seconda interpretazione considera la finalità contenuta nel medesimo articolo come
quella di “delimitare” nel proprio ambito di applicazione la Carta e le Costituzioni degli Stati
membri, ma ciò comporterebbe una ridondante reiterazione di quanto già contenuto nell’art.
51 della medesima Carta (con riguardo al suo ambito di applicazione) anzi avrebbe il
membro di subordinare la consegna di una persona condannata in absentia alla condizione che la sentenza di
condanna possa essere oggetto di revisione nello Stato membro emittente, al fine di evitare una lesione del diritto
ad un equo processo ed ai diritti della difesa garantiti dalla sua Costituzione.
89
Stante anche la particolarità del caso e delle condizioni poste dalla CGUE affinché si possa comunque concedere
l’estradizione (cfr. i § da 35 a 46).
90
Cfr. declaración 1/2004, del 13 dicembre. Si noti, però, che l’intero FJ 3 della decisione dalla quale si stanno
prendendo le mosse è dedicato alla riproposizione della doctrina dei limites materiales.
91
Pare opportuno riportare il testo della disposizione pur se molto noto: “nessuna disposizione della presente Carta
deve essere interpretata come limitativa o lesiva dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali riconosciuti nel
rispettivo ambito di applicazione, dal diritto dell’Unione, dal diritto internazionale, dalle convenzioni
internazionali delle quali l’Unione o tutti gli Stati membri sono parti, in particolare dalla Convenzione europea per
la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, e dalle costituzioni degli Stati membri”; il corsivo
ha il fine di sottolineare che il diritto fondamentale è quello riconosciuto dalle Costituzione e non dalle tradizioni
costituzionali comuni.
143
PANÓPTICA
paradossale effetto di delimitare proprio l’efficacia della Costituzione in ambiti di spettanza
144
92
europea .
La terza ed ultima ipotesi interpretativa avanza quella che lo stesso TC definisce come
forma de integración delle prime due interpretazioni per cui l’art. 53 “opererebbe bene sia
come una clausola di standard mínimo di protezione” od anche come una solución común
uniforme en todo el territorio, a seconda del “contesto sotteso al concreto problema di
protezione dei diritti fondamentali di cui si tratta. Potrebbe pensarsi che questa alternativa di
principio potrebbe essere risolta in forma diversa a seconda dell’esistenza di un conflitto tra
diritti fondamentali ovvero tra un diritto fondamentale e qualche altro principio generale del
diritto dell’Unione europea riconosciuto al di fuori della Carta o, infine, che la struttura
normativa di ognuno di questi potrebbe avere una qualche rilevanza circa la possibilità di
ammettere un maggior livello di protezione da parte delle Costituzioni degli Stati membri”.
Il Tribunale comunque conclude
93
sottolineando alla stessa Corte di giustizia che essa
non deve prospettare la questione in termini necessariamente astratti, limitandola piuttosto alle
caratteristiche proprie del problema concreto che la protezione dei diritti fondamentali rileva
nel processo costituzionale dal quale nasce la questione interpretativa.
La Corte di Giustizia pare partire da questa indicazione, ma senza giungere alla tesi
94
avanzata dal TC . Secondo la Corte di giustizia del Lussemburgo “È vero che l’articolo 53
della Carta conferma che, quando un atto di diritto dell’Unione richiede misure nazionali di
attuazione, resta consentito alle autorità e ai giudici nazionali applicare gli standard nazionali
di tutela dei diritti fondamentali, a patto che tale applicazione non comprometta il livello di
tutela previsto dalla Carta, come interpretata dalla Corte, né il primato, l’unità e l’effettività
95
del diritto dell’Unione” .
92
Sull’impraticabilità di questa interpretazione si v. anche le conclusioni dell’Avvocato Generale Bot, par. 94.
Cfr. il FJ 7 dell’auto
94
Su tali passaggi si v. M. Iacometti, “Il caso Melloni e l’interpretazione dell’art. 53 della Carta dei diritti
fondamentali dell’Unione europea tra Corte di giustizia e Tribunale Costituzionale spagnolo”, in www.rivistaaic.it,
Osservatorio-ottobre 2013, 14-16. Si v. infra nota 39.
95
Così il punto 60 della Corte di giustizia, Grande Sezione, 26 febbraio 2013, in causa C-399/11, Stefano Melloni
c. Ministerio Fiscal. In dottrina (di seguito citata) si è molto discusso sulla particolarità del caso e su come questo
abbia di certo influito sulla decisione, con la conseguenza che l’interpretazione fatta propria dalla CGUE dell’art.
53 della Carta potrà essere sempre ‘superata’ da una giurisprudenza successiva. Che il caso (il condannato si era
sottratto alla giustizia italiana, conosceva il procedimento giudiziale a proprio carico tanto da nominare dei legali
in propria difesa …; la normativa comunitaria rappresentava la mediazione già avvenuta fra gli Stati membri)
abbia ricoperto un ruolo primario è cosa senz’altro vera, anche se manca da parte della CGUE una precisa
93
PANÓPTICA
Se il diritto comunitario rispetta i diritti fondamentali comunitari (e questo è il caso), lo
Stato deve garantire l’applicazione di tale normativa, a prescindere da qualsiasi previsione
(anche costituzionale) presente nell’ordinamento nazionale e a prescindere anche dal livello di
96
tutela dei diritti fondamentali . In questo modo, ciò che si tutela (da parte della CGUE) è il
(solo) principio cardine su cui si fonda l’ordinamento eurounitario, vale a dire il “primato del
diritto dell’Unione” e quindi l’unità, la sua uniforme applicazione e l’effettività del diritto
97
dell’Unione , e non anche (in un’opera di bilanciamento)
98
il principio di cui all’art. 4 del
Trattato e quindi la più intensa tutela dei diritti fondamentali così come protetti dalle
99
Costituzioni nazionali .
Si rifiuta altresì l’approccio alla tutela più intensa
100
(a prescindere, id est, dalla Carta
che la garantisce), che, d’altra parte, avrebbe positive ripercussioni sulle identità costituzionali
limitazione della sua decisione in tal senso, dando così l’impressione di aver prodotto una interpretazione dell’art.
53 valevole per la sua giurisprudenza futura. In dottrina cfr. R. Conti, “Da giudice (nazionale) a giudice
(eurounitario). A cuore aperto dopo il caso Melloni”, in www.diritticomparati.it; A. Ruggeri, “La Corte di giustizia,
il primato incondizionato del diritto dell’Unione e il suo mancato bilanciamento col valore della salvaguardia dei
principi di struttura degli ordinamenti nazionali nel loro fare “sistema”, in www.dirittticomparati.it; F. Viganò,
“Obblighi di adeguamento al diritto UE e ‘controlimiti’: la Corte costituzionale spagnola si adegua, bon gré mal
gré, alla sentenza dei giudici di Lussemburgo nel caso Melloni”, in www.dirittopenalecontemporaneo.it; A. Di
Martino, “Mandato d’arresto europeo e primo rinvio pregiudiziale del TCE: la via solitaria della Corte di giustizia”,
in www.diritticomparati.it; T.E. Epidendio, “Il caso Melloni: il nodo irrisolto del massimo standard di tutela dei
diritti fondamentali”, F. Vecchio, “I casi Melloni e Akerberg: il sistema multilivello di protezione dei diritti
fondamentali”, entrambi in Quaderni costituzionali, 2/2013 e rispettivamente a pp. 451-453 e 454-456.
96
La CGUE respinge le istanze del giudice del rinvio (il TC) che ella stessa ricostruisce nei termini che seguono
in riferimento all’interpretazione dell’art. 53 della Carta che “autorizzerebbe in maniera generale uno Stato
membro ad applicare lo standard di protezione dei diritti fondamentali garantito dalla sua Costituzione quando
questo è più elevato di quello derivante dalla Carta e ad opporlo, se del caso, all’applicazione di disposizioni di
diritto dell’Unione. Una simile interpretazione permetterebbe in particolare a uno Stato membro di subordinare
l’esecuzione di un mandato d’arresto europeo emesso ai fini dell’esecuzione di una decisione pronunciata in
absentia a condizioni finalizzate ad evitare un’interpretazione limitativa dei diritti fondamentali riconosciuti dalla
propria Costituzione o lesiva degli stessi, anche se l’applicazione di tali condizioni non fosse autorizzata
dall’articolo 4 bis, paragrafo 1, della decisione quadro 2002/584. Una simile interpretazione dell’articolo 53 della
Carta non può essere accolta. Infatti, tale interpretazione dell’articolo 53 della Carta sarebbe lesiva del principio
del primato del diritto dell’Unione, in quanto permetterebbe a uno Stato membro di ostacolare l’applicazione di
atti di diritto dell’Unione pienamente conformi alla Carta, sulla base del rilievo che essi non rispetterebbero i diritti
fondamentali garantiti dalla Costituzione di tale Stato” (punti da 56 a 58).
97
Cfr., per l’interpretazione dell’art. 51 della Carta la recente sentenza della CGUE, causa C-617/10 Åklagaren
Hans Åkerberg Fransson, del 26 febbraio 2013, nella quale –sul precedente costituito proprio dalla sentenza
Melloni, § 29– vengono richiamati tali principi di struttura dell’ordinamento eurounitario.
98
Cfr. A. Ruggeri, “La Corte di giustizia, il primato incondizionato del diritto dell’Unione e il suo mancato
bilanciamento, cit., 4.
99
Cfr., ancora, A. Ruggeri, “Cedu, diritto “eurounitario” e diritto interno: alla ricerca del ‘sistema dei sistemi’”, in
www.giurcost.org, nota 30.
100
Cfr. L. Trucco, Carta dei diritti fondamentali e costituzionalizzazione dell’Unione europea. Un’analisi delle
strategie argomentative e delle tecniche decisorie a Lussemburgo, Torino, 2013, 162; V. Sciarabba, Tra fonti e
145
PANÓPTICA
e, quindi, sul rapporto tra le Corti e la loro giurisprudenza. Anzi, è proprio il dialogo fecondo
fra le Corti a permettere la ricerca della tutela più intensa del singolo diritto, anche nel suo
bilanciarsi con altri diritti e principi. Gli ‘effetti politici’ dell’interpretazione avanzata dalla
CGUE sulle relazioni ordinamentali sono di immediata rilevanza.
Che il dialogo fra le Corti non sia solo diretto (Corte costituzionale e CGUE), ma possa
essere anche indiretto (Corte costituzionale e Corte EDU) è altrettanto noto e risaputo. Però,
anche in questo caso, si vuole richiamare una decisione recente della Corte EDU, ripresa dalla
Corte costituzionale italiana, per rilevare il grado dell’effetto politico che può generare da tale
implicito dialogo.
Se anche la Corte EDU non riesce ad espungere (con efficacia erga omnes)
dall’ordinamento nazionale una legge, ciò non significa che le ‘conseguenze politiche’ delle
sue decisioni siano sempre modeste, come si verifica (anche se non sempre) quando riconosce
il margine di apprezzamento, secondo il quale si tutela la discrezionalità delle decisioni
politiche che possono assumere gli Stati membri nel caso in cui non esiste una normativa
comunemente condivisa su un particolare aspetto di un diritto convenzionalmente tutelato.
Non è questa la sede per ripercorrere l’intera giurisprudenza sugli effetti delle decisioni
della Corte EDU, ma ciò che si vuole rilevare è che la Corte di Strasburgo, allargando le sue
tecniche decisorie, riesce ad incidere profondamente su una funzione che è politicamente
rilevante, quale quella di normare discrezionalmente sulla disciplina di una determinata
materia. L’esempio casistico che si vuole richiamare è quello rappresentato dalla nota
decisione Torreggiani
101
, che rappresenta l’utilizzo da parte della Corte di Strasburgo di un
tipo di decisione che riesce ad essere molto incisiva sulle conseguenze politiche della stessa.
Il caso concreto è rappresentato dall’annoso problema del sovraffollamento carcerario in
Italia che ha convinto la Corte a decidere di applicare la procedura della c.d. ‘sentenza
102
pilota’
, che le consente in primis di evidenziare chiaramente l’esistenza di problemi
Corti. Diritti e principi fondamentali in Europa: profili costituzionali e comparati degli sviluppi sovranazionali,
Padova, 2008, 174.
101
Corte europea dei diritti dell’uomo, Seconda Sezione, causa Torreggiani e altri c. Italia, 8 gennaio 2013. In
dottrina: F. VIGANÒ, “Alla ricerca di un rimedio risarcitorio per il danno da sovraffollamento carcerario: la
Cassazione esclude la competenza del magistrato di sorveglianza”, in www.penalecontemporaneo.it.
102
Sui primi utilizzi di tale tipo di decisione si rinvia di nuovo a O. Pollicino, V. Sciarabba, Interazione fra funzioni
della politica e funzioni delle Corti sovranazionali europee, cit., 139.
146
PANÓPTICA
strutturali che si pongono all’origine delle violazioni e in secundis di indicare le misure o azioni
particolari che lo Stato convenuto dovrà adottare per porvi rimedio.
Nel caso concreto la Corte non si esime dall’indicare la strada da percorrere pur non
determinando in modo eccessivamente dettagliato le misure che lo Stato italiano deve
perseguire per la risoluzione del problema del sovraffollamento carcerario che ha comportato
la violazione da parte dello Stato italiano dell’art. 3 della Convenzione europea dei diritti
dell’uomo per aver subìto i detenuti trattamenti inumani e degradanti. La Corte fissa il termine
di un anno entro il quale risolvere la situazione patologica in cui versa lo Stato ed indica alcune
misure per il superamento della situazione medesima, ad esempio con la riduzione del numero
dei detenuti (da raggiungere, fra l’altro, con una più ampia applicazione di misure punitive non
privative della libertà e con una riduzione al minimo del ricorso alla custodia cautelare in
carcere), con il ricorso alle misure alternative alla detenzione nel più complessivo
ripensamento della politica penale tendente al ricorso minimo alla carcerazione
103
.
In attesa che lo Stato italiano predisponga quelle misure che risultino essere idonee ad
offrire una riparazione adeguata e sufficiente in caso di sovraffollamento carcerario, diverse
sono state le questioni di legittimità costituzionale sollevate alla Corte costituzionale e tendenti
ad incidere sulla legislazione penitenziaria nel senso di un’addizione da parte della Corte nella
parte in cui tale normazione non prevede le misure tendenti alla risoluzione della situazione
penitenziaria italiana. La Corte costituzionale da parte sua ha deciso con una decisione di
inammissibilità stante “la pluralità di possibili configurazioni dello strumento normativo
occorrente per impedire che si protragga un trattamento detentivo contrario al senso di
umanità, in violazione degli artt. 27, terzo comma, e 117, primo comma, Cost., in relazione
quest’ultimo all’art. 3 della CEDU, e a fronte di tale pluralità, il rispetto della priorità di
valutazione da parte del legislatore sulla congruità dei mezzi per raggiungere un fine
costituzionalmente necessario”.
Il giudice delle leggi, andando al di là del dispositivo e proprio grazie ad un dialogo
fecondo con la Corte EDU
104
(vale a dire facendo proprie le conclusioni della Corte EDU
103
Il tempo a disposizione è da poco terminato (fine maggio 2014) e non tutti i problemi sono stati risolti, A.
Pugiotto, “Strasburgo, fine corsa per le patrie galere?”, in Il Manifesto, 27 maggio 2014.
104
Così come indica autorevole dottrina: A. Ruggeri, “Ancora una decisione d’incostituzionalità accertata ma non
dichiarata (nota minima a Corte cost. n. 279 del 2013, in tema di sovraffollamento carcerario)”, in
www.giurcost.org; E. Malfatti, “Oltre le apparenze”: Corte costituzionale e Corte di Strasburgo “sintoniche”
147
PANÓPTICA
attraverso un copioso rinvio alla decisione medesima), pronuncia un severo monito al
legislatore affermando testualmente che “non sarebbe tollerabile l’eccessivo protrarsi
dell’inerzia legislativa in ordine al grave problema individuato nella presente pronuncia”,
aumentando in maniera considerevole l’attenzione sulle decisioni che devono essere prese
dall’organo parlamentare.
Anche in quest’ultimo caso e per cercare di concludere circa gli effetti politici derivanti
dal dialogo che si instaura ai diversi livelli tra le Corti (in attesa della piena entrata della Unione
nella CEDU), fermi restando i casi (non pochi) di cortocircuito in cui gli ordinamenti non
paiono coincidere con riguardo agli strumenti di garanzia, si rileva che le Corti europee sono
con il tempo sempre più riuscite ad incidere sulle scelte che il legislatore deve compiere al fine
di adeguarsi ai nuovi parametri (materialmente costituzionali).
sull’(in)effettività dei diritti dei detenuti in carcere, in www.forumcostituzionale.it; A. Pugiotto, “L’Urlo di Munch
della magistratura di sorveglianza”, in www.dirittopenalecontemporaneo.it. Questo dialogo indiretto sarà presto
affiancato da un rapporto di tipo ‘immediato’ quando entrerà pienamente in vigore il Protocollo n. 16 che riconosce
in capo alle più alte giurisdizioni degli Stati membri la possibilità di chiedere un parere consultivo alla Corte EDU:
A. Ruggeri, “Ragionando sui possibili sviluppi tra le Corti europee e i giudici nazionali (con specifico riguardo
all’adesione dell’Unione alla CEDU e all’entrata in vigore del prot. 16)”, in www.rivistaaic.it, 1/2014; O. Pollicino,
“La Corte costituzionale è una “alta giurisdizione nazionale” ai fini della richiesta di parere alla Corte EDU ex
Protocollo 16?”, in www.forumcostituzionale.it; F. Vecchio, “Le prospettive di riforma della Convenzione tra limiti
tecnici e cortocircuiti dialogici”, in www.rivistaaic.it, Osservatorio-novembre 2013.
148
PANÓPTICA
Il rinvio pregiudiziale e il diverso approccio del giudice
costituzionale italiano, spagnolo e tedesco
Francesca Iusi1
1. Cenni introduttivi
Nel quadro europeo si registrano i primi segni di apertura al dialogo diretto con la Corte
di Giustizia da parte delle Corti costituzionali. Si tratta di una svolta importante, considerato
che per lungo tempo i giudici costituzionali hanno evitato il rapporto diretto con la Corte di
giustizia. Tuttavia, come vedremo, tale svolta si presenta con sfumature diverse da parte del
giudice costituzionale italiano, spagnolo e tedesco.
Come è noto, lo strumento di questo dialogo nonché della cooperazione giudiziaria tra
giudice comunitario e giudici nazionali è il rinvio pregiudiziale, il cui obiettivo all’interno
dell’ordinamento comunitario è quello di garantire l’interpretazione e l’applicazione uniforme
del diritto comunitario all’interno degli Stati membri. Tuttavia, si fa notare che all’interno
dell’ordinamento statale, nella prassi, la sentenza interpretativa della Corte di giustizia è
utilizzata per chiarire un dubbio di compatibilità della norma interna con quella dell’Unione,
risolvendosi conseguentemente in una decisione sulla legittimità comunitaria di una norma
interna2.
1
PhD in Enterprise, State and Market, University of Calabria; Degree in Political Science, University of Calabria.
In tal senso v., fra gli altri, G. Zampetti, Rinvio pregiudiziale di interpretazione obbligatorio e giudice
amministrativo: natura giuridica, portata dell’obbligo ex art. 267, par. 3, Tfue e conseguenze della sua mancata
osservanza (riflessioni a partire da Cons. Stato, sez. VI, n. 1244 del 5 marzo 2012 e Corte giust., C-136/12, del 18
luglio 2013), in www.associazionedeicostituzionalisti.it, gennaio 2014, pp. 3-4, il quale afferma che
«conformemente all’obiettivo, perseguito sin da subito da parte della Corte di Giustizia, di rendere effettivo il
sistema di garanzie creato dal trattato a favore dei singoli, il meccanismo del rinvio pregiudiziale ha assolto,
attraverso il suo “uso alternativo”, alla funzione di strumento essenziale anche per la tutela giudiziaria dei diritti
dei singoli, essendo frequentemente utilizzato quando di fronte al giudice nazionale la parte sostiene che una
disposizione di diritto interno non debba essere applicata perché in contrasto con gli obblighi derivanti dal diritto
dell’Unione». Inoltre, G. Gerbasi, L’Europa delle Corti e i diritti fondamentali. Una prospettiva costituzionalcomparatistica, Cosenza, 2012, p. 147, rileva che se, rispetto «al diritto di rango legislativo degli Stati membri il
trattamento nazionale del diritto comunitario, sebbene sulla base di fondamenti non sempre coincidenti, fa
registrare una generalizzata e sostanziale convergenza non solo tra Stati membri dell’Est e dell’Ovest ma anche
tra gli orientamenti giurisprudenziali espressi rispettivamente dalla Corte di Giustizia e dalle Corti costituzionali
(e/o supreme) nazionali, maggiormente complesso risulta essere invece il regime dei rapporti tra Costituzioni
nazionali e norme comunitarie».
2
149
PANÓPTICA
A tal proposito, l’analisi della giurisprudenza dei giudici costituzionali nelle esperienze
esaminate rispetto al rinvio pregiudiziale mostra un diverso approccio degli stessi nei confronti
di tale strumento di dialogo all’interno del rispettivo ordinamento giuridico.
In particolare, in un primo momento, si analizzerà singolarmente la posizione assunta dal
giudice costituzionale italiano, spagnolo e tedesco rispetto al rinvio pregiudiziale e,
successivamente, si effettuerà un confronto tra le rispettive esperienze.
2. La Corte costituzionale italiana e il rinvio pregiudiziale
2. 1 Contesto giurisprudenziale che precede l’ordinanza n. 207 del 2013
La posizione di chiusura assunta dalla Corte costituzionale italiana rispetto alla propria
legittimazione ad attivare il rinvio pregiudiziale viene chiaramente espressa nell’ordinanza n.
536/19953. Con quest’ultima, la Corte nega espressamente di identificarsi con la nozione di
“giurisdizione nazionale” di cui all’ex art. 234 TCE (ora art. 267 TFUE) poiché tante e profonde
sono le differenze tra il compito da essa svolto e quello tradizionalmente proprio degli organi
giurisdizionali. In particolare, rispetto al caso di specie in cui la questione di legittimità
costituzionale sollevata in via incidentale esige la previa soluzione della questione pregiudiziale
di interpretazione della norma comunitaria, la Corte costituzionale decide di rimettere gli atti al
giudice a quo sostenendo che sia quest’ultimo a dover adire direttamente la Corte di Giustizia
poiché essa «esercita essenzialmente una funzione di controllo giurisdizionale, di suprema
garanzia dell’osservanza della Costituzione della Repubblica da parte degli organi
costituzionali dello Stato e di quelli della Regione»4. In altri termini, il giudice costituzionale
3
Bisogna ricordare, però, che sul punto in questione erano già intervenute due precedenti decisioni della Corte di
diverso tenore. In particolare, con l’ordinanza n. 206/1976, come osservato da L. Uccello Barretta, La Corte
costituzionale e il rinvio pregiudiziale nel giudizio in via incidentale (nota a Corte cost. ord. N. 207/2013), in
www.associazionedeicostituzionalisti.it, 01/2013, p. 2, «il giudice delle leggi, pur non esprimendosi in modo
esplicito sulla propria legittimazione ad instaurare un dialogo diretto con il giudice europeo, lasciò intendere che
spettasse al giudice rimettente il compito di rivolgersi alla Corte di Giustizia in tutti i casi di sussistenza di un
dubbio interpretativo su una norma comunitaria». Mentre, con la sentenza n. 168/1991, viene assunta un diversa
posizione nel sostenere la facoltà di sollevare anch’essa il rinvio pregiudiziale di interpretazione.
4
In particolare, il giudice costituzionale in questo “frammento” dell’ordinanza riprende, a sua volta, la sentenza n.
13 del 1960. Questa ordinanza è stata, però, oggetto di critica sotto diversi aspetti. Fra tanti v. G. Raiti, Corte
costituzionale e rinvio pregiudiziale, in La collaborazione giudiziaria nell’esperienza del rinvio pregiudiziale
comunitario, Milano, 2003, pp. 127-172. Ad esempio non sembra convincere che il carattere di “giurisdizione
nazionale” di cui all’ex art. 234 TCE non è ravvisabile nella Corte costituzionale per un duplice motivo: «non solo
– e non tanto – perché la Corte si autoriconosce da sempre, quale “autorità giurisdizionale” ai sensi dell’art. 23
della legge 11 marzo 1953, n. 87, la legittimazione a sollevare incidenti di legittimità costituzionale dinanzi a se
150
PANÓPTICA
rifiuta di attivare immediatamente il rinvio pregiudiziale nell’ambito di una questione
incidentale di legittimità, attribuendo così al giudice a quo il compito di sollevare la questione
pregiudiziale alla Corte di Giustizia.
Con la successiva ordinanza n. 103/20085, la Corte costituzionale italiana muta la sua
posizione originaria, avviando un’apertura al dialogo con la Corte di giustizia, se pur
limitandola nella motivazione al giudizio di costituzionalità promosso in via principale. Infatti,
il giudice costituzionale effettua per la prima volta un rinvio pregiudiziale di interpretazione,
però giustifica tale decisione con specifiche considerazioni all’interno del ricorso in via
principale promosso dallo Stato contro una norma legislativa della Regione Sardegna.
Innanzitutto, la Corte si riconosce la natura di giurisdizione nazionale ai sensi dell’ex art. 234
del Trattato CE e, in particolare, giurisdizione di unica istanza, nonostante la sua peculiare
posizione di supremo organo di garanzia costituzionale nell’ordinamento interno. Tale
considerazione di ordine generale va, però, ricondotta all’interno del ricorso in via principale,
in cui la Corte è l’unico organo chiamato a pronunciarsi sulla controversia, diversamente da ciò
che accade nei giudizi in via incidentale. Infatti, se «nei giudizi di legittimità costituzionale
promossi in via principale non fosse possibile effettuare il rinvio pregiudiziale di cui all’ex art.
234 del Trattato CE, risulterebbe leso il generale interesse alla uniforme applicazione del diritto
comunitario, quale interpretato dalla Corte di Giustizia CE». In altri termini, nei giudizi di
legittimità in via incidentale vi è un giudice a quo che può attivare il rinvio pregiudiziale, mentre
nei giudizi di legittimità in via principale la Corte costituzionale è l’unico soggetto che può
medesima», «quanto per il fatto che intorno a tale presupposto statico di ricevibilità del rinvio la Corte di giustizia
non si è – opportunamente – mostrata affatto rigorosa, contemplando – anzi – molteplici indici di
“giurisdizionalità” (non sempre dotati di efficacia necessariamente condizionante) indubbiamente presenti anche
con riferimento alle competenze della nostra Corte costituzionale, inclusa pure, fra di esse, quella “incidentale”».
Inoltre, è stata contestata l’affermazione della Corte costituzionale che – sempre ai fini di negare la propria
legittimazione al rinvio comunitario – riserva alla Corte di Giustizia in via esclusiva l’interpretazione della
normativa comunitaria in quanto l’istituto pregiudiziale si fonda, al contrario, sulla cooperazione tra giudice
nazionale e giudice comunitario, la quale esclude una riserva di competenza interpretativa alla Corte di Giustizia
e riconosce ad ogni “giurisdizione nazionale” di rinvio un’autonoma competenza interpretativa del diritto
comunitario.
5
Sul tema v. L. Pesole, La Corte Costituzionale ricorre per la prima volta al rinvio pregiudiziale. Spunti di
riflessione sull’ordinanza n. 103 del 2008, in www.federalismi.it, n. 15/2008, I. Spigno, La Corte costituzionale e
la vexata questio del rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia, in Rivista telematica Osservatorio sulle fonti,
fasc. n. 2/2008; S. Bartole, Pregiudiziale comunitaria ed “integrazione” di ordinamenti, in Forum di Quaderni
Costituzionali, 29 settembre 2008; T. Giovannetti, L’ultimo passo del “cammino comunitario” conduce la Corte
a Lussemburgo, in www.associazionedeicostituzionalisti.it, 5 maggio 2009.
151
PANÓPTICA
attivare tale rinvio e, pertanto, non può sottrarsi a tale compito perché, in caso contrario,
risulterebbe leso l’interesse generale all’uniforme applicazione del diritto comunitario6.
È da rilevare, tuttavia, che diversamente da quanto sostenuto in passato dalla Corte –
secondo cui l’ordinamento comunitario e quello nazionale sono sistemi giuridici autonomi e
distinti, ancorché coordinati secondo la ripartizione delle rispettive competenze7 –,
nell’ordinanza in questione essa fa riferimento ad un’integrazione tra i due ordinamenti (quello
comunitario e quello nazionale), lasciando così probabilmente intravedere segnali a favore di
sviluppi futuri 8.
2. 2 L’Ordinanza n. 207 del 2013
Con l’ordinanza n. 207 del 20139, la Corte costituzionale italiana per la prima volta
effettua un rinvio pregiudiziale di interpretazione all’interno di un giudizio in via incidentale.
S. Bartole, Pregiudiziale comunitaria ed “integrazione” di ordinamenti, cit., pp. 5-6 nota come «in materia
regionale la Corte ha già in più di un’occasione accettato interferenze comunitarie quanto al riparto delle
competenze fra Stato e Regioni (sent. nn. 142/1972, 389/1987, 126/1996, 93/1997, 336/2005) e, quindi,
probabilmente assegna a questo una più ridotta rilevanza di quella che è disposta a riconoscere ai principi
fondamentali del nostro ordinamento costituzionale e ai diritti inalienabili della persona umana (sent. nn. 183/1973
e 170/1984). Il che non significa che in materia regionale la Corte non sia pronta ad intervenire a salvaguardia dei
c.d. controlimiti, ma implica semplicemente che essa forse preferisce non trovarsi esposta nelle altre materie
all’impatto diretto da pronuncia interpretativa della Corte di Giustizia. L’intermediazione di altro giudice, un
possibile giudice a quo può rendere meno drammatica la prospettiva di un eventuale conflitto».
7
Ricordiamo in tal senso la sentenza 27 dicembre 1973, n. 183 (Frontini), che rispecchia la concezione dualista
della Corte costituzionale.
8
In tal senso v. S. Bartole, Pregiudiziale comunitaria ed “integrazione” di ordinamenti, cit., p. 4; S. Bartole,
Separazione o integrazione di ordinamenti?, in AA.VV., Diritto comunitario e Diritto interno, Milano, 2008, pp.
121-128. Nella stessa direzione anche L. Pesole, Un altro passo avanti nel percorso: la Corte costituzionale rinvia
alla Corte di giustizia in un giudizio in via incidentale, in www.federalismi.it, n. 25/2013, pp. 13-14, che, a tal
proposito, ritiene che «è ormai difficile trovare un effettivo riscontro sia alla teoria monista della Corte di giustizia,
sia a quella dualista della Corte costituzionale. (…) Il criterio ritenuto attualmente più idoneo a descrivere gli
effettivi rapporti tra i due ordinamenti è quello della “preferenza del diritto comunitario”: nel momento in cui
interviene la norma comunitaria, questa va preferita alla norma interna, la quale però non viene ad essere invalidata,
ma diviene semplicemente inefficace (fin tanto che sarà operativo il diritto comunitario). L’evoluzione del
percorso comunitario europeo ha condotto ad una situazione in cui i rapporti tra ordinamento interno e ordinamento
comunitario sono sempre più intrecciati e connotati da una forte interazione. Il termine “integrazione” utilizzato
dalla Corte costituzionale sta appunto ad indicare l’attuale punto di arrivo del cammino intrapreso dai due
ordinamenti».
9
Sul tema v. L. Uccello Barretta, La Corte costituzionale e il rinvio pregiudiziale nel giudizio in via incidentale
(nota a Corte cost. ord. N. 207/2013), cit.; M. P. Iadicicco, Il precariato scolastico tra Giudici nazionali e Corte
di Giustizia: osservazioni sul primo rinvio pregiudiziale della Corte costituzionale italiana nell’ambito di un
giudizio di legittimità in via incidentale, in www.associazionedeicostituzionalisti.it, Osservatorio gennaio 2014;
M. Losana, La Corte costituzionale e il rinvio pregiudiziale nei giudizi in via incidentale: il diritto costituzionale
(processuale) si piega al dialogo tra le corti, in www.associazionedeicostituzionalisti.it, Rivista n°1/2014; L.
Pesole, Un altro passo avanti nel percorso: la Corte costituzionale rinvia alla Corte di giustizia in un giudizio in
via incidentale, cit.
6
152
PANÓPTICA
In particolare, oggetto della questione di costituzionalità, promossa con diverse ordinanze dai
Tribunali di Roma e di Lamezia Terme, è la compatibilità della normativa italiana in materia di
personale scolastico con l’art. 117, primo comma, della Costituzione nonché con la normativa
europea integrativa del parametro (la clausola 5 punto 1 dell’Accordo quadro CES, UNICE e
CEEP sul lavoro a tempo determinato, allegato alla Direttiva n. 1999/70/CE). Pertanto, il
quadro normativo entro cui è sorto il rinvio pregiudiziale riguarda il personale precario della
scuola e, più in generale, i diritti dei lavoratori.
Tale questione di costituzionalità è stata motivata dai giudici a quibus con le seguenti
considerazioni: per ciò che riguarda l’aspetto della rilevanza, hanno sostenuto che non era
possibile risolvere direttamente il contrasto tra diritto interno e diritto comunitario,
disapplicando il primo, perché si trovavano in presenza di una direttiva priva di effetti diretti;
per ciò che riguarda, invece, la non manifesta infondatezza, hanno affermato che non era
possibile effettuare un’interpretazione del diritto interno conforme a quello comunitario. Nel
procedere in tale direzione, non hanno ritenuto di aver alcun dubbio interpretativo sulla
normativa comunitaria venendo pertanto meno la necessità di adire prima la Corte di Giustizia.
Il giudice costituzionale, al contrario, nutrendo dubbi interpretativi sulla norma
comunitaria invocata, decide di rivolgersi alla Corte di Giustizia anche nell’ambito del giudizio
in via incidentale senza, tuttavia, fornire adeguate motivazioni in ordine al mutamento rispetto
al precedente orientamento giurisprudenziale. Infatti, la Corte afferma semplicemente che ha
già sollevato una questione pregiudiziale di interpretazione in un giudizio in via principale
nell’ordinanza n. 103 del 2008 e che ha natura di “giurisdizione nazionale” ai sensi dell’art.
267, terzo comma, del TFUE anche nei giudizi in via incidentale.
La Corte, pertanto, non ha chiarito le conseguenze dell’estensione della legittimazione
del rinvio anche ai giudizi incidentali sulle dinamiche tra Corte costituzionale e giudice a quo
ai fini dello stesso rinvio. Tuttavia, può notarsi che l’estensione di tale rinvio è stata influenzata
dalla peculiarità del giudizio promosso dinanzi alla Corte, ovvero dall’impossibilità del giudice
a quo di risolvere il contrasto tra diritto interno e comunitario (con la disapplicazione del diritto
interno oppure con l’interpretazione del diritto interno conforme al diritto comunitario).
153
PANÓPTICA
Situazione che non si discosta molto da quella che ha determinato il rinvio nel 2008,
caratterizzata, invece, dall’assenza di un giudice a quo che può attivare il rinvio pregiudiziale10.
In base alla consolidata giurisprudenza sulla “doppia pregiudizialità” (costituzionale e
comunitaria)11 i giudici a quibus possono sollevare una questione incidentale di costituzionalità
solo dopo avere adito preventivamente la Corte di giustizia12. Pertanto, la Corte – in presenza
di dubbi interpretativi del diritto comunitario privo di effetti diretti, come nel caso in questione
– avrebbe dovuto restituire gli atti al giudice a quo e invitarlo a rivolgersi preventivamente alla
Corte di giustizia13. Al contrario, la Corte decide di adire direttamente la Corte di giustizia senza
10
Sul punto v. M. P. Iadicicco, Il precariato scolastico tra Giudici nazionali e Corte di Giustizia: osservazioni sul
primo rinvio pregiudiziale della Corte costituzionale italiana nell’ambito di un giudizio di legittimità in via
incidentale, cit., pp. 5-6, la quale a tal proposito rileva che la Corte si è limitata a ribadire in un passaggio
dell’ordinanza n. 207/2013, «senza ulteriori approfondimenti, il consolidato orientamento giurisprudenziale per
cui in caso di contrasto con una norma comunitaria priva di efficacia diretta – contrasto accertato eventualmente
mediante ricorso alla Corte di giustizia – e nell’impossibilità di risolvere il contrasto in via interpretativa, il giudice
comune deve sollevare la questione di legittimità costituzionale, spettando poi a questa Corte valutare l’esistenza
di un contrasto insanabile in via interpretativa e, eventualmente, annullare la legge incompatibile con il diritto
comunitario. È evidente, in questi punti, il tratto di continuità con alcune pronunce costituzionali di poco
antecedenti, con le quali il Giudice delle leggi ha annullato, per la prima volta, alcune norme legislative per
violazione di norme comunitarie prive di effetto diretto». V. anche L. Pesole, Un altro passo avanti nel percorso:
la Corte costituzionale rinvia alla Corte di giustizia in un giudizio in via incidentale, cit., pp.16-17.
11
In particolare, si tratta di doppia pregiudizialità in senso stretto, se il giudice ritiene «che la norma applicabile al
caso concreto contrasti con una norma sovranazionale e per questa ragione contrasti altresì con la Costituzione
(per violazione indiretta dell’art. 11 e dell’art. 117, comma 1, Cost. e cioè delle norme costituzionali che
garantiscono il primato del diritto dell’Unione sulle leggi statali e regionali). (…) La decisione della questione
pregiudiziale sovranazionale è, infatti, necessaria per decidere la questione pregiudiziale costituzionale.
Risolvendo il contrasto tra la norma interna e quella sovranazionale si risolve altresì il contrasto tra la norma
interna e il parametro costituzionale». V. in tal senso M. Losana, La Corte costituzionale e il rinvio pregiudiziale
nei giudizi in via incidentale: il diritto costituzionale (processuale) si piega al dialogo tra le corti, cit., pp.1-2.
12
V. la già citata ordinanza n. 536 del 1995 e anche ordinanze nn. 319/96 e 108 e 109/1998. Infatti, con l’ordinanza
n. 536 del 1995, la Corte «ha esplicitamente gravato il giudice comune del compito di interpellare il giudice
sovranazionale ogniqualvolta lo stesso giudice intenda censurare l’illegittimità costituzionale di una legge interna
per violazione del diritto sovranazionale. (…) Nessun contatto diretto, dunque, tra la Corte costituzionale e la Corte
di giustizia, ma dialogo per interposto giudice». Situazione analoga per l’ipotesi di doppia pregiudizialità (il c.d.
“doppio rinvio”). In particolare, quest’ultima ricorre «allorquando il giudice comune – ritenendo la norma interna
applicabile al caso concreto, per un verso, contraria a una norma sovranazionale, per altro verso, contrastante con
un parametro costituzionale materiale (diverso, si rammenta, dagli articoli 11 e 117, comma 1, Cost.) – si rivolge,
contemporaneamente, alla Corte di giustizia e alla Corte costituzionale, affinché ciascuna Corte risolva i profili
pregiudiziali di propria competenza. In tali circostanze la Corte costituzionale (…) ha ritenuto inammissibile la
questione di legittimità costituzionale, osservando come anche in questo caso la decisione della pregiudiziale
sovranazionale finisca per assorbire, integralmente, il giudizio sulla rilevanza della questione pregiudiziale di
costituzionalità». V. Ibidem, pp. 3 e 9.
13
L. Pesole, Un altro passo avanti nel percorso: la Corte costituzionale rinvia alla Corte di giustizia in un giudizio
in via incidentale, cit., p. 17 precisa che «nella maggior parte dei casi di doppia pregiudizialità il giudice, una volta
ottenuta la “risposta” da parte della Corte di giustizia, decide senza rivolgersi alla Corte costituzionale. Uno dei
motivi che determina questa estromissione della Corte dalle questioni comunitarie è dato dal fatto che la sentenza
della Corte di giustizia resa in seguito a rinvio pregiudiziale, assumendo (grazie anche alla giurisprudenza
costituzionale) un valore equiparabile al diritto comunitario direttamente applicabile, può mettere il giudice nella
condizione di utilizzare per la soluzione del giudizio anche quel diritto comunitario privo di effetti diretti che ha
154
PANÓPTICA
specificare le ragioni logico-giuridiche che hanno indotto a tale cambiamento. Proprio l’assenza
di motivazioni non chiarisce se possa essere o meno considerata superata la consolidata
giurisprudenza sulla “doppia pregiudizialità” e, più in generale, non spiega la ripartizione dei
compiti tra Corte costituzionale e giudice a quo nell’utilizzo del rinvio pregiudiziale.
Una possibile divisione dei compiti tra Corte costituzionale e giudici in materia di rinvio
pregiudiziale che potrebbe ricavarsi dall’ordinanza in questione è quella per cui spetta alla Corte
costituzionale rinviare alla Corte di giustizia se la normativa comunitaria è priva di effetti
diretti14, mentre spetta ai giudici se la normativa è applicabile direttamente. A fronte di questa
rigida separazione delle competenze tra Corte costituzionale e giudici, c’è invece chi sostiene
che debba prevalere il criterio della flessibilità nell’utilizzo del rinvio pregiudiziale,
riconoscendone la doppia legittimazione (dei giudici e della Corte costituzionale) in modo da
incrementare le occasioni di confronto diretto con la Corte di giustizia15.
causato il rinvio pregiudiziale. Il giudice, cioè, può decidere applicando la sentenza della Corte di giustizia, o
meglio le statuizioni rese dalla Corte di giustizia sui dubbi interpretativi relativi alle norme comunitarie prive di
effetti diretti, in questo modo utilizzando di fatto, sia pure indirettamente, tali norme comunitarie». In tal senso
anche M. Losana, La Corte costituzionale e il rinvio pregiudiziale nei giudizi in via incidentale: il diritto
costituzionale (processuale) si piega al dialogo tra le corti, in www.associazionedeicostituzionalisti.it, Rivista
n°1/2014, p. 5, il quale afferma, pertanto, che «ogni questione riguardante il rapporto tra diritto interno e diritto
sovranazionale (sia questo direttamente applicabile oppure privo di effetto diretto) verrebbe così risolta nel
dialogo, ristretto, tra giudici comuni e giudice sovranazionale».
14
Secondo M. Losana, La Corte costituzionale e il rinvio pregiudiziale nei giudizi in via incidentale: il diritto
costituzionale (processuale) si piega al dialogo tra le corti, cit., p. 7, il rischio di questa “svolta” della Corte è che
«il trasferimento del rinvio pregiudiziale dal giudizio principale al giudizio costituzionale possa favorire –
estremizzando – una progressiva trasformazione di molte questioni di legittimità costituzionale meramente interne
(questioni nelle quali solo la Corte costituzionale può pronunciarsi), in ipotesi di doppia pregiudizialità in senso
stretto (ipotesi nelle quali, come detto, è il giudice sovranazionale ad avere l’ultima – se non l’unica – parola)».
Per sottrarsi allo sforzo dell’interpretazione “conforme” (alla Costituzione) necessario a sollevare questioni di
legittimità costituzionale meramente interne – il giudice «potrebbe riqualificare dette questioni come questioni
riguardanti la violazione del diritto sovranazionale».
15
In tal seno v. L. Pesole, Un altro passo avanti nel percorso: la Corte costituzionale rinvia alla Corte di giustizia
in un giudizio in via incidentale, cit., p. 19, la quale precisa che «la valutazione se effettuare o meno il rinvio verrà
fatta collocandosi nella prospettiva in cui si è chiamati ad operare (quella del giudizio a quo o quella del giudizio
costituzionale), che non è necessariamente sempre coincidente (dinanzi alla Corte potrebbero rilevare profili nuovi,
non emersi dinanzi al giudice, così come il giudice potrebbe tener conto di elementi che non assumerebbero la
stessa rilevanza nel giudizio costituzionale)». V. anche G. Gerbasi, La Corte costituzionale tra giudici comuni e
Corti europee. Alla ricerca di una più efficace tutela dei diritti fondamentali, in S. Gambino (a cura di), Diritti
fondamentali e giustizia costituzionale, Milano, p. 167ss.
155
PANÓPTICA
3. Il Tribunale costituzionale spagnolo e il rinvio pregiudiziale
156
3. 1 Contesto giurisprudenziale che precede l’ordinanza (auto) n. 86 del 2011.
Anche il Tribunale costituzionale spagnolo ha adottato una posizione di chiusura rispetto
alla propria legittimazione ad attivare il rinvio pregiudiziale16. La decisione che riflette tale
posizione è la sentenza 28/1991 nella quale si afferma che «ninguna solicitud de interpretación
sobre el alcance de la norma comunitaria citada cabe que le sea dirigida al Tribunal de
Luxemburgo, dado que el art. 177 [actual 234] del Tratado CEE únicamente resulta operativo
en los procesos en que deba hacerse aplicación uniforme del mismo». In altre parole, il
Tribunale Costituzionale nega di poter rivolgersi alla Corte di Giustizia tramite il rinvio
pregiudiziale perché, a suo parere, il conflitto tra norma interna e norma comunitaria non pone
un problema di costituzionalità per violazione degli artt. 9317 e 96.118 CE e, conseguentemente,
spetta al giudice ordinario risolvere tale conflitto come garante del diritto comunitario.
16
Sulla giurisprudenza del TC in ambito comunitario v. R. Alonso García, El juez español y el derecho
comunitario, Valencia, 2003; R. Alonso García, Justicia constitucional y Unión Europea, Madrid, 2005; X. Arzoz
Santisteban, La relevancia del derecho de la Unión europea para la interpretación de los derechos fundamentales
constitucionales, in Revista Española de Derecho Constitucional, n. 74, maggio/agosto (2005); M. Azpitarte
Sánchez, El Tribunal Constitucional ante el control del derecho comunitario derivato, Madrid, 2002; J. Roldán
Barbero, E. Díez Peralta, Tribunal Constitucional español y derecho comunitario (2003-2005), in Revista de
Derecho Comunitario Europeo, n. 23, gennaio/aprile (2006), pp. 87/133; J. M. Martínez Sierra, La recepción
constitucional del derecho comunitario, Valencia, 2007; C. Vidal Prado, El impacto del nuevo derecho europeo
en los Tribunales constitucionales, Madrid, 2004.
17
V. STC n. 28/1991. In particolare, il TC rispetto all’art. 93 afferma che «al amparo de dicho precepto
constitucional, la Ley Orgánica 10/1985, de 2 de agosto, autorizó la ratificación del Tratado de Adhesión de España
a las Comunidades Europeas, firmado el día 12 de junio anterior y que habría de entrar en vigor el 1 de enero de
1986. (…) A partir de la fecha de su adhesión, el Reino de España se halla vinculado al Derecho de las
Comunidades Europeas, originario y derivado, el cual – por decirlo con palabras del Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas – constituye un ordenamiento jurídico propio, integrado en el sistema jurídico de los
Estados miembros y que se impone a sus órganos jurisdiccionales (Sentencia Costa/Enel, de 15 de julio de 1964).
Ahora bien, la vinculación señalada no significa que por mor del art. 93 se haya dotado a las normas del Derecho
comunitario europeo de rango y fuerza constitucionales, ni quiere en modo alguno decir que la eventual infracción
de aquellas normas por una disposición española entrañe necesariamente a la vez una conculcación del citado art.
93 CE» (FJ 4).
18
V. STC n. 28/1991. Rispetto all’art. 96.1 il TC afferma, invece, che «es evidente que ni el Tratado de Adhesión
a las Comunidades Europeas ni el Derecho de éstas integra, en virtud del referido art. 96.1, el canon de
constitucionalidad bajo el que hayan de examinarse las leyes del Estado español. Ningún tratado internacional
recibe del art. 96.1 CE más que la consideración de norma que, dotada de la fuerza pasiva que el precepto le otorga,
forma parte del ordenamiento interno; de manera que la la supuesta contradicción de los tratados por las leyes o
por otras disposiciones normativas posteriores no es cuestión que afecte a la constitucionalidad de éstas y que, por
tanto, deba ser resuelto por el Tribunal Constitucional (STC 49/1988, fondamento jurídico 14, in fine), sino que,
como puro problema de selección del Derecho aplicable al caso concreto, su resolución corresponde a los órganos
judiciales en los litigios de que conozcan. En suma, la eventual infracción de la legislación comunitaria europea
por leyes o normas estatales o autonómicas posteriores no convierte en litigio constitucional lo que sólo es un
conflicto de normas infraconstitucionales que ha de resolverse en el ámbito de la jurisdicción ordinaria» (FJ 5).
PANÓPTICA
Il diritto comunitario, quindi, non costituisce parametro di costituzionalità in virtù degli
artt. 93 e 96.1 CE, ma la questione si presenta diversa se il contrasto tra il diritto comunitario e
la legislazione interna è strumentale a sostenere l’incostituzionalità di una legge per violazione
dei diritti e delle libertà fondamentali che, ai sensi dell’art. 10.2 C.E. devono essere interpretati
«de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los Tratados y
acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España». Tuttavia, precisa
la Corte, «tampoco en un supuesto de esta naturaleza se convertiría per se el tratado en medida
de la constitucionalidad de la ley examinada, pues tal medida seguiría estando integrada por
el precepto constitucional definidor del derecho o libertad, si bien interpretado, en cuanto a
los perfiles exactos de su contenido, de conformidad con el tratado o acuerdo internacional».
In sintesi, il diritto comunitario può essere utilizzato come parametro integrativo nell’ambito
dei diritti fondamentali costituzionali in virtù dell’art. 10.2 CE.
3. 2 L’ordinanza (auto) n. 86 del 2011
Con l’ordinanza n. 86 del 201119, il Tribunale Costituzionale spagnolo per la prima volta
effettua un rinvio pregiudiziale all’interno di un ricorso di amparo. In particolare, il contesto di
riferimento è il seguente: il Tribunale italiano aveva emesso sentenza di condanna in
contumacia nei confronti del sig. Melloni nonché un mandato di arresto europeo in virtù del
quale le competenti autorità spagnole avevano autorizzato la sua consegna alle autorità italiane,
senza però sottoporla alla condizione per il condannato di impugnare la decisione. Ciò avrebbe
potuto determinare – sulla base della giurisprudenza spagnola in materia20 - una violazione
19
Sul tema v. A. Aguilar Calahorro, Riflessioni sul primo rinvio pregiudiziale sollevato dal Tribunale
costituzionale spagnolo, in www.associazionedeicostituzionalisti, Osservatorio 2014; M. Iacometti, Il caso
Melloni e l’interpretazione dell’art. 53 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea tra Corte di
giustizia e Tribunale costituzionale spagnolo, in www.associazionedeicostituzionalisti.it, Osservatorio 2013.
20
In particolare, «fu con la sentenza n. 91/2000 che il TC affermò, per la prima volta che, in tema di estradizione,
i diritti fondamentali dispiegano la loro efficacia anche “ad extra”, fungendo da parametro per la valutazione di
violazioni indirette della Costituzione da parte dei pubblici poteri». Tale dottrina della violazione indiretta è stata
applicata anche al mandato di arresto europeo, «che ha sostituito, nell’ambito dell’UE, il sistema delineato dalla
Convenzione europea sull’estradizione del 1957: applicazione che, peraltro, ebbe inizio già con la sentenza n.
177/2006». In tal senso, A. Aguilar Calahorro, Riflessioni sul primo rinvio pregiudiziale sollevato dal Tribunale
costituzionale spagnolo, cit., pp. 9-10. In particolare, su quest’ultima sentenza v. M. Iacometti, Il caso Melloni e
l’interpretazione dell’art. 53 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea tra Corte di giustizia e
Tribunale costituzionale spagnolo, cit., p. 11. Infatti, tale sentenza «considerava leso il diritto ad un processo con
tutte le garanzie dall’atto con il quale era stato eseguito dalla magistratura spagnola un mandato di arresto europeo
riguardante un cittadino spagnolo ed emesso dalla Francia. La lesione era stata provocata, a parere del Tribunale,
perché l’atto non aveva condizionato la consegna del condannato in contumacia all’impugnazione della sentenza,
una condizione, questa, che non è prescritta, però, dalla legge spagnola n. 3 del 2003 che ha attuato la decisione
157
PANÓPTICA
indiretta del diritto di difesa (art. 24 C.E.) da parte dei giudici spagnoli e, pertanto, il sig. Melloni
ricorreva in amparo al TC sostenendo tale lesione.
A tal proposito, il Tribunale costituzionale spagnolo ritiene opportuno chiarire il
contenuto del diritto costituzionale alla difesa e ad un equo processo (art. 24.2) facendo
riferimento al diritto comunitario come criterio integrativo dello stesso diritto. Per questo
motivo, decide di effettuare il rinvio pregiudiziale con riferimento sia all’interpretazione e alla
validità della decisione quadro relativa al mandato di arresto europeo che all’interpretazione
dell’art. 53 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione, riconoscendosi “organo
giurisdizionale” ai sensi dell’art. 267 TFUE e affermando che le proprie decisioni non sono
suscettibili di ulteriore ricorso. In altri termini, il TC, utilizzando il diritto comunitario non come
parametro di costituzionalità, ma come canone integrativo dei diritti fondamentali – ipotesi già
affermata nella sentenza 28/1991 –, giunge a mitigare così la sua posizione di chiusura rispetto
al rinvio pregiudiziale21.
In particolare, ricordiamo che, nel momento in cui il Tribunale costituzionale solleva il
rinvio pregiudiziale, si pone la questione di riconsiderare la sua giurisprudenza alla luce della
nuova versione della decisione quadro relativa al mandato di arresto – e, in particolare, alla luce
dell’art. 4 bis, paragrafo 1, della decisione quadro 2002/584/GAI, introdotto dalla decisione
quadro 2009/299/GAI –, considerato che essa impedisce di rifiutare l’esecuzione del mandato
quadro. E infatti la dottrina, sottolineando tale lacuna legislativa, aveva affermato che l’organo giurisdizionale
ordinario o lo stesso Tribunale costituzionale avrebbero dovuto sollevare la questione di incostituzionalità della
legge nella parte in cui omette di provvedere in tal senso».
21
Aguilar Calahorro, Riflessioni sul primo rinvio pregiudiziale sollevato dal Tribunale costituzionale spagnolo,
cit., p. 16, sottolinea che «il TC non affronta la questione dal punto di vista dell’efficacia del diritto europeo
nell’ordinamento interno, ma basa il proprio ragionamento, e la stessa sollevazione del rinvio, sull’individuazione
del contenuto “assoluto” del diritto di cui all’art. 24, comma 2, Cost.». Ma a suo parere, «la rilevanza costituzionale
del problema attiene alla relazione tra fonti (che prevedono diritti), dunque al conflitto tra diritto derivato dell’UE
(la Decisione quadro) e il contenuto essenziale di un diritto fondamentale garantito dalla Costituzione spagnola.
Simile prospettiva, com’è ovvio, rinvia al problema dei contro limiti e, dunque, all’eventualità di un conflitto
costituzionale e, allo stesso tempo, imporrebbe una nuova analisi del significato e della portata dei principi di
efficacia diretta e primato, oltre che, come ovvio, una precisazione del contenuto e della portata dei contro limiti
all’efficacia del diritto europeo: in una parola, si giungerebbe al cuore della questione dei rapporti tra Costituzione
nazionale e diritto derivato dell’UE. In tale quadro, la sollevazione del rinvio pregiudiziale ben potrebbe essere
intesa come adempimento preliminare rispetto alla verifica di una eventuale condotta “ultra vires” da parte
dell’UE, come affermato dal Tribunale costituzionale federale tedesco nella sentenza sul Trattato di Lisbona del 2
luglio 2010. Per evitare esiti così dirompenti, potrebbe sostenersi che, in realtà, il conflitto non sussiste, posto che
esistono garanzie comuni, che gli Stati membri condividono una stessa “cultura dei diritti fondamentali” e che il
“principio del livello di protezione equivalente e sufficiente” cui fa riferimento la Corte europea dei diritti
dell’uomo nel caso Bosphorus c. Irlanda “assume particolare rilevanza proprio in relazione ad un istituto come il
mandato di arresto europeo”».
158
PANÓPTICA
di arresto, quando il condannato in absentia sia stato citato personalmente o sia stato informato
della data e del luogo del processo o abbia scelto di essere rappresentato da un difensore. Al
tempo stesso, si tratta di tener conto anche del valore giuridico della Carta dei diritti
fondamentali, acquisito in seguito all’entrata in vigore del Trattato di Lisbona il 1° dicembre
2009.
La Corte di giustizia si è già espressa sulle questioni pregiudiziali sollevate nei termini
seguenti. Rispetto all’interpretazione dell’art. 4 bis, paragrafo 1, della decisione quadro
2002/584/GAI, come modificata dalla successiva decisione quadro 2009/299/GAI, la Corte di
giustizia afferma – dopo averne esaminato il tenore letterale, il contesto e lo scopo – che nei
casi indicati dalla disposizione, non è possibile sottoporre ad ulteriori condizioni l’esecuzione
del mandato di arresto. Rispetto alla compatibilità dell’art. 4 bis, paragrafo 1, della decisione
quadro 2002/584/GAI con il diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva e ad un processo equo
nonché con i diritti della difesa (rispettivamente artt. 47 e 48, par. 2, della Carta dei diritti), la
Corte sostiene che non vi è stata nessuna violazione perché tale disposizione indica i presupposti
in base ai quali deve ritenersi che l’interessato abbia rinunciato di sua spontanea volontà e in
modo inequivocabile a comparire nel processo. Ciò in considerazione del fatto che il diritto
dell’imputato a comparire personalmente al processo è un elemento essenziale del diritto ad
equo processo, ma non è assoluto22. Rispetto all’ultima questione relativa all’interpretazione
dell’art. 53 della Carta dei diritti, la Corte di giustizia respinge quella a favore dell’applicazione
del superiore standard garantito dalla Costituzione spagnola – che avrebbe potuto sottoporre a
condizione l’esecuzione del mandato d’arresto –, fornendo un’interpretazione basata sul
primato, sull’unità e sull’effettività del diritto dell’Unione, che – negando, invece, di sottoporre
a condizione l’esecuzione del mandato d’arresto – evita di mettere in discussione l’uniformità
dello standard di tutela dei diritti fondamentali definito da tale decisione quadro e di
compromettere i principi di fiducia e riconoscimento reciproci che essa mira a rafforzare. La
Corte ha, pertanto, «scelto di operare un bilanciamento tra l’esigenza di rendere più salda la
cooperazione giudiziaria (e quanto a questa si collega sotto il profilo del rispetto del giudicato,
degli interessi della vittima del reato e della lotta al crimine) e la garanzia dei diritti
22
Come precisato dalla stessa Corte di giustizia questa interpretazione è conforme alla giurisprudenza della Corte
di Strasburgo ai sensi dell’art. 6, paragrafi 1 e 3 della CEDU (p.to 50 della causa C-399/11 del 26 febbraio 2013).
159
PANÓPTICA
fondamentali al giusto processo e alla difesa»23. Tuttavia, benché l’obiettivo del giudice
comunitario in tale sede è stato quello di consolidare la difficile cooperazione giudiziaria, è
auspicabile che in futuro esso non si rifiuti di interpretare l’art. 53 della Carta dei diritti a favore
dell’applicazione del superiore standard garantito dalle Costituzioni.
4. Il Tribunale Costituzionale Federale tedesco e il rinvio pregiudiziale
4.1 Contesto giurisprudenziale che precede l’ordinanza del 14 gennaio del 2014.
Il Tribunale costituzionale tedesco, sebbene abbia espressamente sostenuto sin dalla
decisione Solange I del 1974 l’applicazione dell’art. 267 TFUE da parte dello stesso 24, ha
preferito evitare di sollevare il rinvio pregiudiziale fino ad oggi, respingendo qualsiasi invito di
rimessione. Ad esempio nell’ordinanza 22-11-2001, il Tribunale costituzionale tedesco
all’interno di un procedimento di scioglimento ex art. 21, comma 2, LF non accoglie la richiesta
del partito di estrema destra NPD di rinvio alla Corte di giustizia per stabilire se un partito che
Cfr. M. Iacometti, Il caso Melloni e l’interpretazione dell’art. 53 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione
Europea tra Corte di giustizia e Tribunale costituzionale spagnolo, cit., p. 17-19, la quale inoltre evidenzia, come
la dottrina ha già rilevato, che era molto significativo il «contesto» della decisione, la «vicenda che lo ha originato»
e il «quadro normativo che ne costituiva il sostrato. (…) Né va dimenticato che la decisione è stata certamente
assunta alla luce di alcuni dati ben evidenziati dalle conclusioni dell’avvocato generale Bot. Tra questi, in primo
luogo, quello della non unanimità, all’interno dello stesso Tribunale costituzionale, della ricostruzione così
rigorosa del «contenuto assoluto» o «essenziale» dei diritti processuali da riconoscere anche nei confronti delle
pronunce dei giudici stranieri, una ricostruzione, come si è ricordato, messa in discussione da componenti del
Tribunale, anche autorevoli costituzionalisti e disattesa dai giudici ordinari; in secondo luogo, la posizione espressa
dal Governo spagnolo che, comparso nel giudizio di fronte alla Corte di Giustizia, ha affermato di non considerare
tale ricostruzione dei diritti processuali come espressione dell’identità costituzionale dello Stato, anche in
considerazione del fatto, già ricordato, che la legislazione spagnola di attuazione della decisione quadro non ha
previsto il diniego all’esecuzione del mandato d’arresto in caso di condanna in absentia, senza che nei suoi
confronti si sia presentata alcuna questione di incostituzionalità».
24
Sul tema v. M. T. Rörig, Germania, in P. Passaglia (a cura di), Corti costituzionali e rinvio pregiudiziale alla
Corte di giustizia (su www.cortecostituzionale.it), aprile 2010, pp. 68-72, la quale riprende il contenuto stesso della
decisione Solange I. Infatti, in tale decisione si afferma che «il BVerfG può decidere da solo le questioni
pregiudiziali del diritto comunitario qualora non sussistano i presupposti di cui all’art. 177 del Trattato, che vincola
anche il Tribunale costituzionale». Ancora più esplicita è «l’ordinanza Vielleicht del 1979. Infatti, nella pronuncia
Villeicht il BVerfG ha sostenuto chiaramente che le sentenze della Corte di giustizia rese in sede di rinvio
pregiudiziale sono vincolanti per tutte le corti nazionali, ivi incluso, ovviamente, lo stesso BVerfG nell’ambito del
controllo delle leggi in via incidentale di cui all’art. 100 LF. Il Tribunale, comunque, non avendo ravvisato alcun
motivo per cui mettere in dubbio la decisione già resa dalla Corte di giustizia sul tema, nella specie non si è ritenuto
obbligato a ripresentare alla Corte la domanda pregiudiziale». È da notare che, dopo tale ordinanza, il Tribunale
«non sembra essersi mai più espresso in maniera così chiara circa il proprio obbligo di rimessione. Ciò almeno
fino alla ordinanza del 2 marzo 2010 (1 BvR 256/08, 263/08 e 586/08), relativa alla conservazione di dati personali
generati o trattati nell’ambito della fornitura di servizi di comunicazione elettronica». Sullo stesso tema v. anche
M. D. Poli, Il rinvio pregiudiziale da parte della Corte costituzionale italiana e del Bundesverfassungsgericht:
esperienze a confronto, in Diritto pubblico comparato ed europeo, 2012-III, pp. 1391-1403.
23
160
PANÓPTICA
concorre alle elezioni europee possa o meno essere ritenuto incostituzionale in un Stato
membro. Tale decisione, in particolare, è stata presa senza alcun approfondimento della
richiesta di rinvio e, soprattutto, senza valutare la circostanza che, nel procedimento di
scioglimento ex art. 21, comma 2, LF, il Tribunale costituzionale è giudice di unica istanza. In
sintesi, si può affermare che anche il giudice costituzionale tedesco ha adottato nei fatti una
posizione iniziale di chiusura al dialogo con la Corte di giustizia.
Per comprendere il primo rinvio pregiudiziale sollevato dal giudice costituzionale
tedesco bisogna, però, rifarsi al controllo sul rispetto della sfera competenziale elaborato dallo
stesso. In particolare, il Tribunale costituzionale tedesco accoglie una concezione
internazionalista della sovranità statale e del fenomeno dell’integrazione europea, fondata sulla
natura giuridica dell’Unione europea come ente derivato dagli ordinamenti degli Stati membri
a competenze attribuite e sulla titolarità da parte degli Stati membri di una competenza generale
(c.d. Kompetenz-Kompetenz). Conseguentemente, ha affermato la competenza a controllare gli
atti dell’Unione europea viziati di incompetenza (Ultra-vires-Kontrolle) – fondata sul principio
di attribuzione delle competenze – per la prima volta nel Maastricht-Urteil del 1993 e
nuovamente nella sentenza sul Trattato di Lisbona del 2009, nella quale ha delineato anche il
controllo degli atti europei rispetto al nucleo intangibile dell’identità costituzionale tedesca (c.d.
Identitäts-Kontrolle) nonché del principio democratico garantito mediante il ruolo del
Parlamento nazionale25. Tuttavia, è con la sentenza Mangold-Honeywell del 201026 che il
giudice costituzionale tedesco ha chiarito a quali condizioni può ritenersi ultra vires un atto
europeo e la procedura da attivare in tal caso.
25
In particolare, «il principio democratico di rappresentanza è violato se i diritti del Bundestag sono sminuiti in
modo significativo, con perdita sostanziale della sua qualità di organo costituzionale. (…) Il principio democratico,
come inteso dal BVG, non è ancora pienamente garantito nell’Unione europea; e richiede un perdurante ruolo
centrale del Parlamento tedesco per l’elaborazione di ogni ulteriore passo dell’integrazione europea. (…) Più
ampiamente, la critica che la sentenza rivolge al sistema europeo ha per oggetto il deficit democratico che affetta
tutte le istituzioni europee ed i meccanismi decisionali. Perciò sono i cittadini degli Stati membri che rimangono i
soggetti della legittimazione democratica, e l’autodeterminazione del popolo tedesco è garantita dalla Costituzione
tedesca, nel rispetto del principio di maggioranza in condizioni di libertà e di eguaglianza». Cfr. M. P. Chiti, Am
Deutschen Volke. Prime note sulla sentenza del BundesVerfassungsGericht del 30 giugno 2009 sul Trattato di
Lisbona e la sua attuazione in Germania, in www.astrid-online.it, pp.7-9.
26
Il sindacato sugli atti ultra vires dell’Unione, «si chiarisce per la prima volta nel Mangold Urteil, può essere
esercitato soltanto conformemente ai canoni dell’ (intraducibile) Europarechtsfreundlichkeit (una sorta di favor
per il diritto dell’Unione europea, derivato dal preambolo e dall’art. 23 GG): ancora più precisamente, «siccome
l’ordinamento tedesco riconosce e garantisce il primato del diritto comunitario, l’esercizio del sindacato che
secondo le attribuzioni costituzionali permane in capo al BVerfG, dev’essere deferente ed
Europarechtsfreundlich». Cfr. P. Faraguna, Germania: Il Mangold-Urteil del BverfG. Controllo ultra-vires si, ma
da maneggiare europarechtsfreundlich, in www.forumcostituzionale.it, p. 2.
161
PANÓPTICA
In particolare, il relativo contesto di riferimento è il seguente: il giudice nazionale aveva
disapplicato una disposizione della legge tedesca sul lavoro a tempo parziale e a tempo
determinato perché contrastava con la sentenza Mangold della Corte di giustizia del 2005 –
nella quale quest’ultima aveva già affermato il contrasto con il principio di non discriminazione
in base all’età disposto dalla direttiva 2000/78/CE. Ciò che rileva è che tale direttiva fu ritenuta
idonea a produrre effetti diretti orizzontali, malgrado non fosse stata ancora recepita dalla
Germania, ponendo così qualche dubbio riguardo al rispetto del riparto di competenze. Infatti,
l’impresa ricorrente (Honeywell) lamentava dinanzi al Tribunale costituzionale che la
pronuncia del giudice nazionale resa sulla base della sentenza Mangold della Corte di Giustizia
non rispettava il riparto di competenze previsto dai Trattati.
Nel motivare l’infondatezza del ricorso diretto, il giudice costituzionale ha fornito nuove
indicazioni rispetto all’Ultra-vires-Kontrolle, sia dal punto di vista sostanziale che procedurale.
Dal punto di vista sostanziale, viene specificato che il vizio di incompetenza da parte delle
istituzioni europee è evidente solo quando si manifesta in un modo espressamente lesivo del
principio di attribuzione delle competenze ovvero quando è sufficientemente qualificato. Dal
punto di vista procedurale, invece, viene sostenuto che la Corte di giustizia deve pronunciarsi
per prima sull’atto europeo ritenuto viziato e che, pertanto, bisogna rimettere la questione in
via pregiudiziale.
Il giudice costituzionale, nell’applicare al caso di specie i criteri appena stabiliti, conclude
affermando che la sentenza Mangold della Corte di giustizia non ha prodotto una violazione
sufficientemente qualificata perché essa non ha determinato uno spostamento strutturalmente
significativo del riparto di competenze a danno degli Stati membri27.
In particolare, «nell’ambito dell’Ultra-vires-Kontrolle, osserva la Corte di Karlsruhe, ciò che rileva non è tanto
la correttezza o meno della metodologia impiegata dalla Corte di giustizia per l’enucleazione del principio generale
del divieto di discriminazione in ragione dell’età quanto la verifica della sua incidenza sulla ripartizione di
competenze tra Unione e Stati membri. (…) Il principio delle competenze di attribuzione non può costituire un
limite a quella che è l’attività propria di ogni giudice (in tal caso di quello europeo); a meno che essa non sfoci in
una violazione evidente e sufficientemente qualificata dello stesso come nel caso di esercizio di una competenza
che, non trovando alcun tipo di collegamento (neanche di tipo finalistico) con il diritto dell’Unione europea
(primario e derivato ma anche principi generali), finirebbe per istituire un nuovo ambito competenziale
dell’organizzazione sovranazionale. Salvo che in tali casi eccezionali, il sindacato della Corte costituzionale
tedesca non può essere esercitato in modo tale da censurare l’interpretazione ed i metodi di accertamento del diritto
dell’Unione europea da parte della Corte di giustizia». Cfr. G. Gerbasi, Alla ricerca (unidirezionale o
bidirezionale) dei labili confini fra competenze e fra Corti: la giurisprudenza costituzionale ceca e quella tedesca
sull’accertamento della natura ultra vires degli atti dell’Unione europea, in La Cittadinanza europea, 2014.
Egualmente v. R. Caponi, Karlsruhe europeista (appunti a prima lettura del Mangold-Beschluss della Corte
costituzionale tedesca), in www.astrid-online.it, 31 agosto 2010, pp. 7-9.
27
162
PANÓPTICA
4. 2 L’ordinanza del 14 gennaio del 2014
Con l’ordinanza del 14 gennaio del 2014 , il Tribunale costituzionale tedesco per la
28
prima volta effettua un rinvio pregiudiziale nell’ambito dell’accesso diretto di costituzionalità29,
applicando l’impostazione procedurale prevista nella sentenza Mangold/Honeywell del 2010. Il
giudice costituzionale decide così di prendere posizione e sottopone l’atto ritenuto ultra vires a
questioni pregiudiziali.
Si tratta di misure di contrasto alla crisi economico-finanziaria, che tuttavia non sono mai
state attuate. In particolare, il piano OMT (Outright Monetary Transactions) – approvato con
delibera del Consiglio direttivo della Banca centrale europea – è stato ritenuto ultra vires sotto
un duplice profilo: sotto il primo profilo, per essere stato adottato al di fuori del mandato di
politica monetaria della BCE (artt. 119 comma 2 e 127 TFUE), mentre, sotto il secondo profilo,
per il fatto di violare il divieto di finanziamento monetario dei debiti statali (art. 123 TFUE). Al
tempo stesso, è da rilevare che il giudice costituzionale ha proposto un’interpretazione della
delibera della BCE conforme al diritto europeo con l’intento di evitare di dover dichiarare in
un secondo momento l’atto ultra vires.
Si aggiunga che il Piano OMT nel giudizio pendente dinanzi alla Corte tedesca sarà
sottoposto ad un duplice controllo, quello relativo al rispetto del principio di attribuzione delle
competenze (Ultra-vires-Kontrolle) e quello relativo al rispetto dell’identità costituzionale
nazionale (Identitäts-Kontrolle) nonché del principio democratico (connesso alla responsabilità
di bilancio del Bundestag)30. Tuttavia, nell’ordinanza di rinvio i rapporti tra i due tipi di
Sul tema v. A. De Petris, Un rinvio pregiudiziale sotto condizione? L’ordinanza del Tribunale Costituzionale
Federale sulle Outright Monetary Transictions, in www.federalismi.it, 19 febbraio 2014; Di Martino, Le Outright
Monetary Transactions tra Francoforte, Karlsrhuhe e Lussemburgo. Il primo rinvio pregiudiziale del BVerfG, in
www.federalismi.it, 19 febbraio 2014; G. Gerbasi, Alla ricerca (unidirezionale o bidirezionale) dei labili confini
fra competenze e fra Corti: la giurisprudenza costituzionale ceca e quella tedesca sull’accertamento della natura
ultra vires degli atti dell’Unione europea, cit.; E. Olivito, Atto primo: il Bundesverfassungsgericht rinvia alla
Corte di giustizia su OMT e poteri della BCE. Un’occasione per il futuro dell’Unione Europea?, in
www.costituzionalismo.it, Fascicolo 3/2013.
29
In particolare, si tratta di ben quattro Verfassungsbeschwerden e di un conflitto tra organi tramite una domanda
di Organstreitverfahren.
30
In particolare, «attraverso l’art. 38 passa quindi la censura di un’eventuale pregiudizio all’identità costituzionale
della Legge fondamentale (art. 79, comma 3GG) e, al contempo, la rivendicazione di una
Integrationsverantwortung (responsabilità di integrazione) degli organi costituzionali, che trova una sua specifica
conformazione nella «responsabilità di bilancio» del Bundestag. A presidio di tale responsabilità, e a tutela di un
libero svolgimento del processo democratico-rappresentativo in Germania, si erge saldamente – non senza qualche
accento paternalistico – lo stesso BVerfG». Cfr. A. Di Martino, Le out right monetary transactions tra Francoforte,
Karlsruhe e Lussemburgo. Il primo rinvio pregiudiziale del BVerfG, cit., p. 4. Lo stesso autore fa notare, inoltre,
28
163
PANÓPTICA
controllo sono così delineati: al primo controllo viene riconosciuta una priorità logico-giuridica
rispetto al secondo, ma quest’ultimo a differenza del primo si fonda su una maggiore autonomia
del sindacato da parte del giudice costituzionale. Infatti, «il Tribunale costituzionale tedesco,
se risulta disposto a procedere a bilanciamenti tra il diritto dell’Unione europea e quello
costituzionale nell’ambito del controllo degli atti ultra vires, ritiene insuscettibile di
ponderazione l’identità costituzionale della Repubblica federale tedesca con le esigenze
propriamente sovranazionali»31. In ogni caso bisogna attendere come sarà effettivamente
esercitato nel suo complesso il sindacato da parte del giudice costituzionale in seguito alla
posizione che la Corte di giustizia deciderà di assumere sulla questione sollevata.
Comunque, non è facile individuare una chiara separazione tra le tipologie di limiti posti
al processo di integrazione europea dal tribunale costituzionale tedesco, considerato che un atto
ultra vires in quanto tale comporterebbe anche la violazione del principio democratico nonché
dell’identità costituzionale.
5. Analisi conclusiva: confronto sul rinvio pregiudiziale sollevato rispettivamente dal
giudice costituzionale italiano, spagnolo e tedesco
Sulla base dell’analisi appena delineata sul rinvio pregiudiziale sollevato rispettivamente
dal giudice costituzionale italiano, spagnolo e tedesco e sulla relativa giurisprudenza, è possibile
ora effettuare un confronto che consenta di evidenziare i tratti salienti di questa fase di apertura
al dialogo con la Corte di giustizia.
che l’Identitätskontrolle viene irrigidita nel senso di escludere il parallelismo dei parametri e i bilanciamenti.
Infatti, «nel Lissabon-Urteil (BVerfGE, 123, 267, cit.) e nella sentenza ESM (BVerfGE 132, 195, cit.) il BVerfG
aveva valorizzato un’interpretazione del parametro costituzionale alla luce delle norme dei Trattati europei (c.d.
parallelismo dei parametri), sottolineando una convergenza tra la “clausola di eternità” del Grundgesetz (art. 79,
comma 3) e il principio di protezione dell’identità nazionale di cui all’art. 4, comma 2 TUE. Qui, invece, il BVerfG
rinviene una distinzione fondamentale tra l’identità costituzionale di cui all’art. 79, comma 3 GG e l’identità
nazionale di cui all’art. 4, comma 2 TUE. La seconda è intesa in un’accezione più ampia rispetto alla prima ed è
bilanciabile rispetto a diritti e libertà garantiti dal diritto europeo. Diversamente, la Verfassungsidentität racchiude
la pretesa di tutelare il nucleo intangibile e non bilanciabile del Grundgesetz». Rispetto al giudizio su atti ultra
vires, invece, si fa notare che nella decisione Mangold-Honeywell (BVerfGE 126, 286, cit.), che ha fissato le
coordinate del controllo ultra vires, il parametro della Beschwerde era costituito dai diritti fondamentali». Cfr.
Ibidem, cit., p. 6, note 24 e 25.
31
Cfr. G. Gerbasi, Alla ricerca (unidirezionale o bidirezionale) dei labili confini fra competenze e fra Corti: la
giurisprudenza costituzionale ceca e quella tedesca sull’accertamento della natura ultra vires degli atti
dell’Unione europea, cit., pp. 33-34. Su questo aspetto anche E. Olivito, Atto primo: il Bundesverfassungsgericht
rinvia alla Corte di Giustizia su OMT e poteri della BCE. Un’occasione per il futuro dell’Unione Europea?, cit.,
pp. 8-9.
164
PANÓPTICA
Tutti e tre i giudici costituzionali mostrano un’iniziale riluttanza nel sollevare il rinvio
pregiudiziale, ma la successiva apertura in tal senso presenta caratteri differenti. In conseguenza
delle diverse vie di accesso alla giustizia costituzionale presenti all’interno dei rispettivi
ordinamenti giuridici, diverso è il tipo di giudizio che ha condotto il giudice costituzionale a
rivolgersi direttamente alla Corte di giustizia: in Italia è inizialmente il giudizio in via principale
ed in seguito anche il giudizio in via incidentale, mentre in Spagna e in Germania è il ricorso
diretto di costituzionalità. Diverse sono anche le relative motivazioni.
In particolare, il giudice costituzionale italiano ha inizialmente motivato la sua timida
apertura legittimandola limitatamente all’ambito del giudizio in via principale in quanto unico
organo chiamato a pronunciarsi sulla controversia, mentre l’estensione della legittimazione
anche al giudizio in via incidentale avviene senza adeguate giustificazioni, ricordando
semplicemente che aveva già sollevato una questione pregiudiziale in un giudizio in via
principale e riconoscendosi “giurisdizione nazionale” ai sensi dell’art. 267, terzo comma, del
TFUE anche nei giudizi in via incidentale. Pertanto, la Corte non chiarisce le conseguenze sulle
dinamiche tra giudice costituzionale e giudice a quo ai fini dello stesso rinvio. Tuttavia, il
giudizio promosso dinanzi alla Corte presenta una peculiarità: vi è l’impossibilità del giudice a
quo di risolvere direttamente il contrasto tra diritto interno e comunitario (con la disapplicazione
del diritto interno perché si è in presenza di una direttiva priva di effetti diretti oppure con
l’interpretazione del diritto interno conforme al diritto comunitario). Contrariamente, la Corte,
come abbiamo visto, solleva il rinvio pregiudiziale (e non restituisce gli atti al giudice a quo)
perché ritiene di avere dubbi interpretativi sulla direttiva comunitaria, considerata parametro
interposto del giudizio di legittimità costituzionale in virtù degli artt. 11 e 117 comma 1 della
Costituzione32.
32
È da rilevare che esiste «una varietà di clausole costituzionali espressive di approcci e gradi di apertura
differenziati al processo di integrazione sovranazionale; nondimeno, a fronte di tale eterogeneità è di tutta evidenza
la comune tendenza, da Est a Ovest, a demandare sostanzialmente alle Corti costituzionali la ricerca di soluzioni
a molti nodi problematici connessi alla costante tensione tra le esigenze dell’ordinamento comunitario e quelle
degli ordinamenti degli Stati membri». Cfr. G. Gerbasi, L’Europa delle Corti e i diritti fondamentali. Una
prospettiva costituzional-comparatistica, cit., p. 144. In particolare, rispetto agli articoli in questione, afferma che
«sia pur sulla base di alcune importanti precisazioni rispetto a quanto già sostenuto nella sentenza Frontini n. 183
del 1973, la nota sentenza Granital (n. 170 del 1984), ma anche alcune più recenti pronunce hanno chiarito i
rapporti intercorrenti tra l’art. 11 ed il novellato primo comma dell’art. 117 Cost., hanno istituito una riserva di
giurisdizione grazie alla quale la Corte costituzionale ha affermato la propria competenza a tutelare, mediante il
sindacato sulla legge di esecuzione del diritto comunitario primario, i principi fondamentali del nostro ordinamento
costituzionale e i diritti inalienabili della persona umana in esso riconosciuti. Discostandosi dal modello di
controllo sistemico sull’applicazione nazionale del diritto comunitario, il giudice costituzionale italiano (…)
165
PANÓPTICA
Il Tribunale costituzionale spagnolo, invece, mitiga la sua posizione iniziale di chiusura
rispetto al rinvio pregiudiziale, limitando al momento la sua apertura all’uso del diritto
comunitario non come parametro di costituzionalità, ma come canone integrativo dei diritti
fondamentali. Infatti, nel caso di specie, dinanzi alla denunciata violazione indiretta del diritto
di difesa da parte dei giudici spagnoli, il TC ritiene opportuno chiarire il contenuto dello stesso
diritto con riferimento anche al diritto comunitario e, conseguentemente, dare rilievo all’art. 10,
comma 2, Cost.33. Pertanto, solleva un rinvio pregiudiziale di interpretazione e di validità sulla
decisione quadro relativa al mandato di arresto europeo nonché di interpretazione sull’art. 53
della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione, ritenendosi “organo giurisdizionale” ai sensi
dell’art. 267 TFUE e affermando che le proprie decisioni non sono suscettibili di ulteriore
ricorso.
Infine, il Tribunale costituzionale tedesco, benché abbia riconosciuto dalla decisione
Solange I del 1974 di essere vincolato all’applicazione dell’art. 267 TFUE, si apre nei fatti al
dialogo diretto con la Corte di giustizia solo con l’ordinanza del 14 gennaio del 2014,
adempiendo alla condizione procedurale da esso stesso delineata relativamente al controllo
degli atti dell’Unione europea viziati di incompetenza. In altri termini, dopo aver riscontrato
una violazione manifesta e sufficientemente qualificata del programma OMT tale da aver
determinato a suo parere uno spostamento strutturalmente significativo del riparto di
competenze a danno degli Stati membri, decide di rinviare alla Corte di giustizia affinché sia
quest’ultima a pronunciarsi su questioni pregiudiziali di validità e di interpretazione del piano
OMT. Nel giudizio pendente dinanzi alla Corte tedesca, strettamente collegato al rispetto del
riparto di competenze tra Unione europea e Stati membri è la salvaguardia delle identità
costituzionali. Infatti, il piano OMT in quanto ritenuto atto ultra vires pregiudicherebbe il
principio democratico (e, quindi, l’identità costituzionale) perché adottato senza legittimazione
democratica.
dichiara di volere accertare in ogni fattispecie se le singole norme comunitarie rispettino o meno i principi e i diritti
fondamentali costituzionali». Cfr. Ibidem, pp. 155-156.
33
Si fa notare che in virtù dell’applicazione della dottrina della violazione indiretta, «cambia la sostanza stessa
delle regole di conflitto e l’argomentazione si sposta dal piano dell’efficacia accordata al diritto dell’UE sulla base
dell’art. 93 Cost. alla diversa efficacia che, sul piano interpretativo, l’art. 10, comma 2, Cost. riconosce ai trattati
stipulati dalla Spagna in materia di diritti umani. In tal modo (…) si riduce, nel caso di specie, l’efficacia del diritto
europeo a quella di un trattato internazionale ai sensi e per gli effetti dell’art. 10, comma 2, così tralasciando la sua
natura sopranazionale e il suo speciale regime di applicazione, mediato dall’art. 93 Cost.» Cfr. Aguilar Calahorro,
Riflessioni sul primo rinvio pregiudiziale sollevato dal Tribunale costituzionale spagnolo, cit., p. 17.
166
PANÓPTICA
È da rilevare che questi segnali di apertura al dialogo si manifestano all’interno di un
quadro normativo europeo mutato, che presenta importanti novità introdotte dall’entrata in
vigore del Trattato di Lisbona, ovvero l’acquisizione da parte della Carta dei diritti dell’UE
dello stesso valore giuridico dei Trattati nonché la comunitarizzazione del terzo pilastro.
Si può, dunque, affermare che analoga è l’iniziale ritrosia del giudice costituzionale
italiano, spagnolo e tedesco al confronto con la Corte di giustizia, ma differenti sono gli aspetti
che hanno connotato l’apertura a sollevare direttamente il rinvio pregiudiziale. Tuttavia, è da
rilevare che sia in Spagna che in Germania è il ricorso diretto di costituzionalità a favorire tale
svolta. Infatti, il ricorso diretto, consentendo un accesso rapido e veloce al giudice
costituzionale per la tutela dei diritti fondamentali, incentiva maggiormente il dialogo con la
Corte di giustizia, rafforzato ora anche dal valore giuridico acquisito dalla Carta dei diritti
dell’UE.
167

P A N Ó P T I C A

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