Origens da Teoria da Burocracia

Origens da Teoria da Burocracia
Autor: Ader Fernando Alves de Pádua
1 INTRODUÇÃO
A Burocracia é a necessidade que as organizações tem, para alcançar os
objetivos estabelecidos, de maneira rápida e eficaz, através de normas e regras,
proporcionando o mínimo possível de atrito entre superiores e subordinados.
Ao longo deste artigo serão colocadas as origens, formas, e características de
como burocracia esta estabelecida no interior das organizações, e como ela conduz
de forma racional o relacionamento entre superiores e subordinados.
Será abordado a importância da burocracia dentro das organizações, nos
mostrando o modo racional, de como é definido cada passo tomado pelos seus
Administradores através do poder.
1
2 ORIGENS DA TEORIA DA BUROCRACIA
2.1 Conceitos
A burocracia é uma forma de organização humana que se baseia na
racionalidade, isto é, na adequação dos meios aos objetivos (fins) pretendidos, a fim
de garantir a máxima eficiência possível no alcance desses objetivos.
Autoridade significa a probabilidade de que um comando ou ordem especifica
seja obedecido. Ela representa o poder institucionalizado e oficializado.
O poder é a possibilidade de imposição de arbítrio por parte de uma pessoa
sobre a conduta das outras, autoridade é ter poder, pois ter poder nem sempre
significa autoridade.
Legitimidade é a capacidade de justificar seu exercício. É o motivo que
explica porque um determinado numero de pessoas obedece a ás ordens de
alguém, conferindo-lhe poder.
A dominação é uma relação de poder na qual o governante (dominador) ou
pessoa que impõe seu arbítrio sobre as demais acredita ter o direito de exercer o
poder, e os governados (dominados) consideram como sua obrigação obedecer-lhe
as ordens.
2.2 Tipos de Sociedade
Weber distingue três tipos de sociedade:
a) Sociedade
tradicional,
onde
predominam
características
patriarcais
e
patrimonialistas, como a família, o clã, a sociedade medieval etc.;
b) Sociedade carismática, onde predominam características místicas, arbitrárias e
personalísticas, como nos grupos revolucionários, nos partidos políticos, nas
nações em revolução etc.;
2
c) Sociedade legal, racional ou burocrática, onde predominam normas impessoais e
racionalidade na escolha dos meios e dos fins, como nas grandes empresas, nos
estados modernos, nos exércitos etc.
2.3 Tipos de autoridades
A cada tipo de sociedade corresponde, para Weber, um tipo de autoridade.
“autoridade significa a probabilidade de que um comando ou ordem específica seja
obedecido”. A autoridade representa o poder institucionalizado e oficializado. Poder
implica potencial para exercer influencia sobre as outras pessoas. Poder significa,
para Weber, a probabilidade de impor a própria vontade dentro de uma relação
social, mesmo contra qualquer forma de resistência e qualquer que seja o
fundamento dessa probabilidade.
A autoridade – e o poder dela decorrente – depende da legitimidade, que é a
capacidade de justificar seu exercício. A legitimidade é o motivo que explica por que
um determinado número de pessoas obedece às ordens de alguém, conferindo-lhe
poder. Essa aceitação, essa justificação do poder é chamada legitimação. A
autoridade é legítima quando é aceita. Se a autoridade proporciona poder, o poder
conduz à dominação. Dominação significa que a vontade manifesta (ordem) do
dominador influência a conduta dos outros (dominados) de tal forma que o conteúdo
da ordem, por si mesma, se transforma em norma de conduta (obediência), para os
subordinados. As crenças que legitimam o exercício do poder existem tanto na
mente do líder com na dos subordinados. Tais crenças determinam a relativa
estabilidade da dominação, ao mesmo tempo em que retratam as diferenças básicas
entre os diversos sistemas de dominação. Weber estabelece uma tipologia de
autoridade, baseando-se não nos tipos de poder empregados, mas nas fontes e
tipos de legitimidade aplicados. A dominação requer um aparato administrativo, isto
é, a dominação, principalmente quando exercida sobre um grande número de
pessoas e um vasto território, necessita de um pessoal administrativo para executar
as ordens e servir como ponto de ligação entre o governo e os governados. Para
Mouzelis, a legitimação e o aparato administrativo constituem os dois principais
critérios para a tipologia weberiana que passaremos a discutir.
3
Weber aponta três tipos de autoridade legítima, a saber:
a) Autoridade Tradicional : o poder tradicional não é racional, pode ser transmitido
por herança e é extremamente conservador. Toda mudança social implica
rompimento mais ou menos violento das tradições. Também ocorre em certos
tipos de empresas familiares mais fechadas.
b) Autoridade Carismática: é aplicável a grandes líderes políticos com Hitler;
Kennedy etc,. a capitães de indústria, com Matarazzo, Ford etc.; o poder
carismático é um poder sem base racional, é instável e facilmente adquire
características revolucionária. Não pode ser delegado, nem recebido de herança,
com o tradicional. A legitimação da autoridade carismática provém das
características pessoais carismáticas do líder e da devoção e arrebatamento que
consegue impor aos seguidores. O aparato administrativo, quando a dominação
carismática envolve um grande número de seguidores, é constituído de
discípulos e subordinados mais leais e devotados, para desempenharem o papel
de intermediários entre o líder carismático e a massa. Esse aparato
administrativo é inconstante e instável.
c) Autoridade legal, Racional ou Burocrática: é o tipo de autoridade técnica,
meritocrática e administrada. Baseia-se na promulgação. A idéia básica
fundamenta-se no fato de que as leis podem ser promulgadas e regulamentas
livremente por procedimentos formais e corretos. O aparato administrativo que
corresponde à dominação legal é a burocracia.
Muito embora tenham existido administrações burocráticas no passado,
somente com a emergência do Estado Moderno – o exemplo mais próximo do tipo
legal de dominação – é que a burocracia passou a prevalecer em tão larga escala.
Todavia, a burocratização não se limita à organização estatal, pois embora Weber
tenha elaborado o conceito de burocracia a partir de sua sociologia política, ele usou
o conceito de modo mais abrangente, englobando as demais instituições de grande
porte, tanto no domínio religioso (a Igreja) com no educacional (a Universidade) ou
no econômico (as grandes empresas), que adotaram o tipo burocrático de
organização, concentrando os meios de administração no topo da hierarquia e
utilizando regras racionais e impessoais, visando à máxima eficiência.
4
Weber identifica três fatores que favorecem o desenvolvimento da moderna
burocracia: o desenvolvimento de uma economia monetária, o crescimento
quantitativo e qualitativo das tarefas administrativas do Estado Moderno, a
superioridade técnica – em termos de eficiência – do tipo burocrático de
administração.
O desenvolvimento tecnológico fez com que as tarefas administrativas, para o
acompanhamento, tendessem ao aperfeiçoamento. Assim, os sistemas sociais
cresceram em demasia, as grandes empresas há uma necessidade crescente de
cada vez mais se obter um controle e uma maior previsibilidade do seu
funcionamento. O modelo concebido com grande antecipação por Max Weber tem
muita semelhança com as grandes organizações modernas, com a General Motors,
a Philips, a Sear Roebuck, a Ford etc.
2.4 Disfunções da Burocracia
Para Weber, a burocracia é uma organização cujas conseqüências desejadas
se resumem na previsibilidade do seu funcionamento no sentido de obter a maior
eficiência da organização. Merton deu o nome de disfunções da burocracia, para
designar as anomalias de funcionamento responsáveis pelo sentido pejorativo que o
termo burocracia adquiriu junto aos leigos no assunto.
Segundo Merton, o homem (excluído dos estudos de Max Weber, que
descreveu um sistema social desumano e mecanicista), quando participa da
burocracia, faz com que toda a previsibilidade do comportamento, que deveria ser a
maior conseqüência da organização, escape ao modelo preestabelecido. Cada
disfunção é o resultado de algum desvio ou exagero em cada uma das
características do modelo burocrático explicado por Weber. Cada disfunção é uma
conseqüência não prevista pelo modelo weberiano. As disfunções da burocracia são
basicamente as seguintes:
Internalização das regras e exagerado apego aos regulamentos: as normas e
regulamentos passam a se transformar de meios em objetivos. Passam a ser
absolutos e prioritários: o funcionário adquire “viseiras” e esquece que a
5
flexibilidade é uma das principais características de qualquer atividade racional.
Com isto, o funcionário burocrata torna-se um especialista, não por possuir
conhecimento de suas tarefas, mas por conhecer perfeitamente as normas e os
regulamentos que dizem respeito ao seu cargo ou função.
Excesso de formalismo e de papelório: a necessidade de documentar e de
formalizar todas as comunicações dentro da burocracia a fim de que tudo possa
ser devidamente testemunhado por escrito pode conduzir à tendência ao excesso
de formalismo, de documentação e conseqüentemente, de papelório. Aliás, o
papelório constitui uma das mais gritantes disfunções da burocracia.
Resistência a mudanças: como tudo dentro da burocracia é rotinizado,
padronizado, previsto com antecipação, o funcionário geralmente se acostuma a
uma completa estabilidade e repetição daquilo que faz, o que passa a lhe
proporcionar uma completa segurança a respeito de seu futuro na burocracia.
Quando surge alguma possibilidade de mudança dentro da organização, essa
mudança tende a ser interpretada pelo funcionário com algo que ele desconhece.
E, na medida do possível, ele passa a resistir a qualquer tipo de mudança que se
queira implantar na burocracia. Essa resistência à mudança pode ser passiva e
quieta, como pode ser ativa e agressiva através de comportamentos de
reclamação, tumultos e greves.
Despersonalização do relacionamento: a burocracia tem com uma de suas
características a impessoalidade no relacionamento entre os funcionários. Os
funcionários passam a conhecer os colegas não pelos seus nomes pessoais,
mas pelos títulos dos cargos que ocupam. Algumas vezes, o conhecimento é
feito pelo número do registro do colega ou por qualquer outra forma de
identificação das pessoas imposta pela organização.
Categorização com base do processo desisorial: a burocracia se assenta em
uma rígida hierarquização da autoridade. Por outro lado, categorizar significa
uma maneira de classificar as coisas, estereotipadamente, a fim de lidar com elas
com mais facilidade. Quanto mais se lanças mão da categorização no processo
decisorial, menor será a procura de alternativas diferentes de solução.
6
Superconformidade às rotinas e procedimentos: a burocracia baseia-se em
rotinas e procedimentos, como meio de garantir que as pessoas façam
exatamente aquilo que delas se espera. O impacto dessas exigências
burocráticas sobre a pessoa provoca profunda limitação em sua liberdade e
espontaneidade pessoal, além da crescente incapacidade de compreender o
significado de suas própria tarefas e atividades dentro da organização com um
todo. O funcionário passa a fazer o estritamente contido nas normas, nas regras,
nos regulamentos, nas rotinas e procedimentos impostos pela organização. Esta
perde toda a sua flexibilidade,pois o funcionário restrige-se ao desempenho
mínimo. Perde sua iniciativa, criatividade e inovação.
Exibição de sinais de autoridade: como a burocracia enfatiza a hierarquia de
autoridade, torna-se necessário um sistema capaz de indicar, aos olhos de todos,
aqueles que detêm o poder. Daí surge a tendência intensiva de símbolos ou de
sinais de estatus para demonstrar o posição hierárquica dos funcionários, com o
uniforme, a localização da sala, do banheiro, do estacionamento, do refeitório, o
tipo de mesa etc., como meio de identificar quais são os principais chefes da
organização.
Dificuldade no atendimento a clientes e conflitos com o público: o funcionário está
completamente voltado para dentro da organização, para suas normas e
regulamentos internos, para suas rotinas e procedimentos, para seu superior
hierárquico que avalia o seu desempenho. Essa sua atuação interiorizada para a
organização geralmente o leva a criar conflitos com os cliente da organização.
As causas das disfunções da burocracia residem basicamente no fato de que
a burocracia não leva em conta a chamada organização informal que existe
fatalmente em qualquer tipo de organização, nem se preocupa com a variabilidade
humana (diferenças individuais entre as pessoas) que necessariamente introduz
variações no desempenho das atividades organizacionais. Em face exigência de
controle que norteia toda a atividade organizacional é que surgem as conseqüências
imprevistas
da
burocracia.
Com
essas disfunções,
a burocracia
torna-se
7
esclerosada, fecha-se ao cliente, que é o seu próprio objetivo, e impede totalmente a
inovação e a criatividade.
2.5 Características da burocracia segundo Weber
BUROCRACIA
Organização eficiente
por excelência
CARACTERISTICAS
CONSEQUÊNCIAS
VANTAGENS
Weber apresentou diversas características quanto à burocracia, tais como:
Burocracia: organização ligada por normas e regulamentos.
-
Caráter legal das normas e regulamentos, sendo estes estabelecidos por
escritos e com antecedência, ou seja, uma organização que constitui sua
própria legislação e como a mesma deveria funcionar;
Burocracia: organização ligada por comunicações escritas.
-
Com caráter formal das comunicações, a burocracia requer comunicações
por escrito, dentro da organização, isto é, as situações de regras e decisões
de administração são elaboradas e apresentadas por escrito, tal formalidade
com objetivo de se comprovar por meio de documentos aquilo que foi
decidido adequadamente;
Burocracia: organização sistemática da divisão do trabalho.
8
-
Com caráter racional e divisão do trabalho que leva à uma adequação aos
objetivos a serem alcançados, ou seja, a eficiência da organização que
constitui
o aspecto racional da burocracia e com relação a divisão
sistemática do trabalho que proporcione direito e poder a cada integrante da
organização juntamente com suas obrigações e condições necessárias;
Burocracia: organização que distribui atividades.
-
Impessoalidade nas relações; distribuição de tarefas é feita de forma
impessoal em termos de cargos e funções, levando a subordinação do
inferior à obediência ao seu superior e também de forma impessoal, uma vez
que para garantir burocracia é necessário manter cargos e funções visto que
as pessoas não são permanentes;
Burocracia: organização que estabelece cargos pela hierarquia.
-
Hierarquia da autoridade determina que o inferior deve está sob o controle de
seu superior, uma vez que nenhum cargo pode ficar sem controle ou
supervisão;
Burocracia: organização que fixa regras e normas técnicas:
-
Rotinas e procedimentos estandardizados; o funcionário já possuindo seu
cargo e tarefas, fica impedido de fazer o que quiser, mas aquilo que a
burocracia impõe que ele faça, observando as tarefas já prévia e
explicitamente definidas pela organização;
Burocracia: organização que escolhe pessoas por mérito e competência.
-
Competência técnica e meritocracia que são baseados no mérito e na
competência de cada funcionário e não em suas preferências pessoais, ou
seja, sua de sua admissão à sua promoção ou demissão, são avaliados e
válidos para toda organização e não em critérios particulares;
9
Burocracia: organização que separa propriedade da administração.
-
Especialização da administração requer que os integrantes do setor
administrativo estejam completamente separados da propriedade dos meios
de produção, ou seja, os dirigentes não são necessariamente donos da
organização, mas, profissionais especializados em usa função. O funcionário
não pode apropriar-se e nem integrar seu cargo ao patrimônio público ou
privado;
Burocracia: organização que visa profissionalização de seus participantes.
-
Profissionalização dos participantes coloca que cada funcionário é um
especialista em seu cargo e em suas atividades, sendo um assalariado que
percebe salário pelo cargo que ocupa; nomeado pelo seu superior devido à
sua capacidade e competência; seu cargo é por tempo indeterminado; devido
à usa capacidade profissional pode vir a ser promovido; não possui
propriedade dos meios de produção; deve se identificar com os objetivos da
empresa.
Burocracia: organização que prevê comportamento de seus membros.
-
A previsibilidade do funcionamento dos membros é de acordo com suas
normas e regulamentos, uma vez que, ao prever o comportamento dos
integrantes torna-se perfeitamente previsível o alcance da máxima eficiência
possível.
Weber não previu nenhuma alteração de comportamento humano dentro da
organização, pelo contrário, segundo ele, a burocracia coloca de maneira uniforme
tal comportamento. Assim, não considera a organização informal por não estar
considerada dentro dos objetivos e desejos da organização formal.
10
2.6 Vantagens da Burocracia
Max Weber entendia que deveria haver racionalidade para se alcançar os
objetivos da organização, ou seja, adequar os meios aos fins.
Via também que o conhecimento exato dos deveres levava a uma precisão na
definição do cargo e no desempenho das funções operacionais e uma vez que,
sabendo-se o que fazer e como deve ser feito, proporciona rapidez nas decisões a
serem tomadas e de forma constante, ou seja, nas mesmas circunstâncias.
Para ele, a interpretação das normas garantia sua regulamentação específica
e escrita.
A padronização das rotinas na organização, ocasiona redução dos custos e
erros que também reduz o atrito entre os membros, partindo do principio de que
cada funcionário sabendo daquilo que lhe é exigido não ultrapassa sua
responsabilidade e nem a dos outros.
A hierarquia também é vista por Weber como vantagem dentro da
organização, pois a subordinação coloca o superior numa posição de tomada de
decisão que afete o nível mais inferior e, essa hierarquia é formalizada onde o
trabalho entre os funcionários é dividido de forma ordenada e as pessoas treinadas
para se tornarem especialistas.
A confiabilidade faz parte do processo decisório, que é definido pelas normas
conhecidas da organização e este processo sem a interferência de sentimentos
irracionais elimina a discriminação pessoal.
Enfim, nas vantagens da burocracia, Weber expõe também que a hierarquia é
formalizada, o trabalho é dividido entre os integrantes da organização de maneiro
sincronizada uma vez que os mesmos são treinados para se tornarem especialistas
por meio de sua capacidade profissional e competência técnica.
2.7 Conseqüências
11
Para Max Weber, as conseqüências da burocracia são previstas de acordo
com o comportamento humano dentro da organização e uma padronização do
desempenho dos membros leva à total eficiência.
De acordo com outro estudioso da burocracia, Laski (1931), acrescenta que
“o trabalho é profissionalizado, o nepotismo é evitado e as condições de trabalho
favorecem a moralidade econômica e dificultam a corrupção”.
Segundo Moore, 1962:
a burocracia tem virtude de assegurar cooperação
entre grande número de pessoas sem que essas
pessoas se sintam necessariamente cooperadas.
As pessoas cumprem as regras organizacionais
principalmente porque os fins alcançados pela
estrutura total são altamente valorizados e cada
qual deve fazer a sua própria parte para que o
objetivo seja alcançado.
CONCLUSÃO
O tema desenvolvido reflete a necessidade que as organizações têm para
atingir os objetivos estabelecidos de uma forma rápida e eficaz, através de normas e
regras, visando os atritos existentes entre superiores e seus subordinados.
A teoria da burocracia surge com a necessidade de um aperfeiçoamento da
Administração e principalmente pela fragilidade e parcialidade apresentadas, que
ocasionam uma falta de definição em relação às organizações.
A Burocracia é uma maneira de organização humana que é caracterizada na
racionalidade, isto é na adequação dos meios aos objetivos almejados, tendo um
aproveitamento total dos objetivos alcançados.
12
Com isto podemos dizer que a Burocracia é adotada nas organizações
contemporâneas, de uma forma em que visa a busca do aperfeiçoamento
administrativo e operacional, onde se adota a legitimidade do poder racional e legal,
que se baseia em regras legais e pré-definidas.
Dentro das organizações ela é utilizada de uma forma Hierárquica onde existe
os superiores que determinam como e onde é feito e os subordinados apenas
executam da forma exata e estabelecida. A característica da burocracia é a rotina
por este motivo se torna resistente às mudanças.
REFEÊNCIAS
H.Laski, “Bureaucracy”, in Encyclopaedia of the Social Sciences, London, apud
E.R.A Seligman, The Macmillan Company, 1931.
W.E.Moore, The Conduc of the Corporation, Nova York, Randon, 1962.
CHIAVENATO, Idalberto. Origens da teoria da burocracia. In:__ Introdução as
Técnicas Gerenciais Administrativas. 5. ed. São Paulo: Matron Books, 1997. p.
411-435