para aprender políticas públicas

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PARA APRENDER
POLÍTICAS PÚBLICAS
UNIDADE VIII
TEORIAS E MODELOS DE ANÁLISE
CONTEMPORÂNEOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
No debate sobre as teorias e os modelos de análise das políticas públicas, um
ponto de central relevância, que suscita algumas polêmicas, é o papel da racionalidade e das instituições. Vários são os modelos que recorrem à racionalidade como
fator explicativo. Outros tantos atribuem maior importância aos participantes e suas
ideias. Outros, ainda, desenvolvem argumentos fundamentados na dinâmica sistêmica da vida política e social. Finalmente, há os que atribuem um papel central às
instituições.
As instituições, enquanto organizações, foram enfatizadas a partir do Modelo
do Garbage Can (Lata de Lixo), que desafiou vigorosamente a suposição de que os
processos de decisão obedecem a uma lógica linear, de acordo com a qual primeiramente identificam-se os problemas (situação real a requerer mudanças), depois se
estabelecem objetivos (situação desejada), em seguida, seleciona-se o meio mais
adequado para concretizar a situação desejada. Sob essa perspectiva, o processo decisório se afigura muito complexo e desordenado, quase caótico.
A Teeoria dos Múltiplos Fluxos assumiu, em grande parte, a concepção de que
as decisões resultam de fluxos de eventos que se combinam não por ação intencional e escolha racional, mas por suas próprias dinâmicas independentes. KINGDON
(2006) se refere a um momento descrito como “quando chega a hora de uma ideia”,
com isso dizendo que os eventos têm sua própria lógica e dinâmica, nas quais as
ideias possuem um papel central – mas o mesmo não sucede com as relações de
poder e o cálculo racional.
Outras teorias, como a do Equilíbrio Pontuado e a das Coalizões de Defesa,
enfatizam concepções de relações sistêmicas e subsistêmicas, baseadas em ideias,
crenças e valores, preferências fluidas, em lugar de processos ordenados e racionalmente estabelecidos para selecionar o que fazer frente a qualquer situação-problema.
Todas essas considerações levantam uma indagação: qual é o papel da racionalidade nas políticas públicas? Qual o papel das instituições? Racionalidade e
instituições são perspectivas compatíveis ou são antitéticas? A propósito, o que são
instituições?
Unidade VIII – Teorias e Modelos de Análise Contemporâneos de Políticas Públicas
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Maria das Graças Rua com Roberta Romanini
8.1 A resposta neoinstitucionalista
A teoria neoinstitucionalista desenvolveu-se, de um lado, como uma alternativa teórica ao funcionalismo e ao behaviorismo; e, de outro, às discussões sobre os
modelos de distribuição do poder na sociedade: o elitismo, o marxismo e o pluralismo. Em lugar das indagações propostas por esses modelos, a questão central do
neoinstitucionalismo seria: Que fator influenciaria os mais variados resultados da
política como um todo (politics), especialmente o comportamento dos atores e a
tomada de decisões?
A resposta a essa questão poderia ser sintetizada na hipótese geral do neoinstitucionalismo: “as instituições importam” ou “as instituições fazem diferença” (“institutions matter”) para a explicação dos eventos sociais e políticos.
O que são, afinal, “instituições”? Para Evan LIEBERMAN (2001), o conceito
é necessariamente vago a fim de que os pesquisadores que trabalham com o enquadramento institucional especifiquem o vocábulo de acordo com seus próprios problemas de análise e suas hipóteses. Assim, esses estudos são permeados por muitas
polêmicas. A ausência de concepções unívocas na teoria neoinstitucionalista implica
atentar para cada uma de suas três principais vertentes analíticas, todas consagradas
por grande número de estudos. Em palavras simples, as instituições podem equivaler
a três interpretações distintas: a) normas formais; b) costumes; e c) organizações
formais e informais.
8.1.1 O Neoinstitucionalismo da Escolha Racional
Conforme descrevem Peter HALL e Rosemary TAYLOR (2003), a partir da
década de 1980 despontaram três abordagens neoinstitucionalistas1 – o “neoinstitucionalismo histórico”, o “neoinstitucionalismo da escolha racional” e o “neoinstitucionalismo sociológico ou organizacional”. Essas teorias possuem o mesmo objetivo: esclarecer qual seria a função das instituições2 na definição de resultados sociais
e políticos. Contudo, suas concepções são bastante distintas.
No que diz respeito aos tópicos dessa Unidade, interessa especialmente o
neoinstitucionalismo da escolha racional. Como elucidam HALL e TAYLOR (2003),
as pesquisas do neoinstitucionalismo da escolha racional originaram-se no contexto
do estudo do comportamento parlamentar no Congresso norte-americano, a partir do
final da década de 1970.
As principais questões suscitadas eram: Se os fundamentos da Teoria da Escolha Racional estiverem corretos, como explicar a formação de maiorias estáveis
Para HALL e TAYLOR, as três vertentes neoinstitucionalistas surgiram mais ou menos simultaneamente, todavia,
a abordagem histórica foi se consolidando primeiramente.
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Embora os três tipos de neoinstitucionalismo enfatizem o papel das instituições na dinâmica política, seus adeptos
nunca afirmam que as instituições são o único fator a influenciá-la. Deve-se considerar também, por exemplo, a
influência do desenvolvimento socioeconômico e da difusão de ideias.
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para a votação de leis no Congresso norte-americano, no qual coexistem múltiplas
preferências dos legisladores? De acordo com a Teoria da Escolha Racional, o caráter multidimensional das questões a serem decididas deveria produzir “ciclos”, nos
quais cada nova maioria constituída invalidaria as propostas aprovadas pela maioria
anteriormente formada, tornando quase impossíveis decisões estáveis.
A realidade observada, porém, mostrava que as decisões tomadas pelo Congresso apresentavam notável estabilidade. Qual seria o fator capaz de esclarecer esse
resultado? A resposta foi: as instituições. Por “instituições” entende-se, conforme
essa vertente da teoria neoinstitucionalista, as regras formais, procedimentais ou
normativas, que estruturam as escolhas e as informações disponíveis aos atores políticos.
No caso específico do Congresso norte-americano, notou-se que alguns de
seus regulamentos internos permitiam fixar os temas que comporiam a pauta decisória, outros atribuíam competências substantivas a comissões legislativas, e outros
facilitavam a negociação entre os congressistas. Assim, as instituições funcionavam
de forma a reduzir os custos transacionais da formação de acordos, favorecendo as
negociações dos parlamentares e permitindo a adoção de leis estáveis. Ademais, as
instituições ofereciam limites legítimos às negociações políticas. HALL e TAYLOR
(2003, p. 203) concluíram que, “Na prática, as instituições resolvem uma grande
parte dos problemas de ação coletiva enfrentados pelos legisladores”.
Além de se inspirar fortemente na Teoria da Escolha Racional3, os teóricos do
neoinstitucionalismo da escolha racional incorporaram ao âmbito da Ciência Política recursos teóricos emprestados da Economia, como os direitos de propriedade,
as rendas e os custos de transação para o desenvolvimento e o funcionamento das
instituições. A partir de então, trabalhos científicos diversificados foram realizados
enfatizando as seguintes ideias:
a) o comportamento dos atores é orientado por seu cálculo racional e estratégico, que, por sua vez, é efetuado tendo em mente as regras do jogo
político e os constrangimentos por elas impostos; e isso significa que os
indivíduos incorporam as regras institucionais ao seu cálculo de custo-benefício na tomada de decisões; e
b) a interação dessas estratégias adotadas pelos atores define as situações
políticas.
A Teoria da Escolha Racional propõe, em termos sintéticos, que o comportamento coletivo pode ser compreendido em termos de indivíduos auto-interessados que buscam maximizar seu benefício, e o fazem pela racionalidade
instrumental, isto é, mediante a escolha de meios adequados à consecução dos fins pretendidos.
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A princípio, porém, os trabalhos dessa vertente neoinstitucionalista dedicaram-se apenas ao estudo do Legislativo norte-americano4, procurando explicar como
as normas do Congresso impactavam o comportamento dos legisladores e por que
determinados comportamentos tinham sido adotados5. Principalmente a partir da década de 1990, os adeptos dessa corrente se interessaram também por explicar uma
série de outros fenômenos políticos, como o comportamento das coalizões governamentais em diferentes países, o desenvolvimento histórico das instituições políticas
e a magnitude dos conflitos étnicos.
O neoinstitucionalismo da escolha racional não é uma corrente unificada, abrigando diversas polêmicas internas, de sorte que pode haver variações de uma análise
para outra dentro dessa mesma abordagem. Contudo, é possível enumerar alguns
dos pontos comuns quanto à análise de políticas públicas sob esse prisma. HALL
e TAYLOR (2003, p. 205-206) descrevem quatro propriedades relacionadas a esse
modelo, presentes na maioria das análises das políticas públicas:
a) a utilização de um conjunto específico de pressupostos comportamentais.
Em regra, postula-se que os atores compartilham um grupo definido de
preferências; são capazes de estabelecer uma ordenação precisa dessas
preferências (princípio da transitividade6); e se comportam de forma inteiramente utilitária, com o propósito de maximizar a satisfação de suas
preferências (seu bem-estar) mediante suas estratégias, o que supõe que
ajam calculadamente;
b) a tendência de considerar a vida política como um conjunto de dilemas de
ação coletiva. Esses dilemas representam situações nas quais os indivíduos que agem a fim de maximizar a satisfação de suas preferências, o fazem
sob o risco de gerar um resultado sub-ótimo para a coletividade – ou seja,
ainda que as escolhas e decisões individuais sejam racionais e, aparentemente, do ponto de vista individual sejam ótimas, quando vários atores
encontram-se em uma mesma arena e interagem, suas decisões individuais
constroem um resultado coletivo completamente irracional. Tal situação
foi denominada “Teorema da Impossibilidade”, por Kenneth ARROW, e
declara que a soma das racionalidades individuais não produz uma racionalidade coletiva. Um resultado sub-ótimo também subentende que ha Alguns desses achados são mencionados por HALL e TAYLOR (2003, p. 203): “Uma tese particularmente
influente foi a desenvolvida por Oliver Williamson, para quem o desenvolvimento de uma dada instituição, por
exemplo, os aspectos organizacionais de uma empresa, podem ser compreendidos como um esforço para reduzir
os custos de transação ligados ao fato de empreender a mesma atividade sem passar por essa instituição”.
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HALL e TAYLOR (2003, p. 203) assinalam que, posteriormente, Gary W. COX e Mathew D. MCCUBBINS
tentaram enfatizar a maneira como os partidos políticos estruturam as deliberações parlamentares.
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A transitividade das preferências é um termo emprestado da microeconomia, mais precisamente, da “Teoria do
Consumidor”, e significa que: se alguém prefere “A” a “B”, e “B” a “C”, então essa pessoa prefere “A” a “C”
(PINDYCK; RUBINFELD, 2010).
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veria outro resultado capaz de satisfazer melhor um dos interessados sem
que qualquer outro indivíduo saísse perdendo. Tipicamente, os dilemas
de ação coletiva aparecem na ausência de arranjos institucionais, o que
impede cada ator de traçar uma linha de ação que seria preferível na arena
coletiva. Entre os exemplos clássicos desses dilemas, os mais conhecidos
são o “dilema do prisioneiro”7 e a “tragédia dos comuns”8.
c) a ênfase na interação estratégica para a determinação das situações políticas. As suposições essenciais são de que: o comportamento de um ator
é determinado, não por forças históricas impessoais, mas por um cálculo
estratégico; e esse cálculo é fortemente influenciado pelas expectativas
de um ator quanto ao comportamento provável dos outros atores (essa é
a ideia propriamente dita de um jogo). As instituições estruturam as interações de duas maneiras: i) ao influenciarem tanto a possibilidade de
inclusão de alternativas quanto a sequência das alternativas possíveis; e
ii) ao oferecerem informações ou mecanismos que reduzem a incerteza
quanto ao comportamento dos demais indivíduos, ao mesmo tempo que
propiciam aos atores “ganhos de troca”, o que os incentiva a fazer cálculos
racionais ou tomar certas atitudes. “Trata-se de um enfoque ‘calculador’
clássico para explicar a influência das instituições sobre a ação individual” (HALL, TAYLOR, 2003, p. 206);
d) o compartilhamento da explicação da origem das instituições. Em regra,
as análises deduzem que as instituições nascem como valores adquiridos
– mediante o desempenho das funções de uma instituição – pelos atores
influenciados por ela. Essa noção sugere que os atores criam a instituição a fim de concretizar esse valor, sendo esse processo de criação geralmente alicerçado em um acordo voluntário entre os interessados. Se uma
O dilema do prisioneiro apresenta algumas variações, entretanto, na versão “clássica”, a conclusão é que cada
jogador individualmente é incentivado a trair a confiança do jogador oponente, ainda que a cooperação de ambos os jogadores lhes seja mais favorável. A hipótese dada é a seguinte: “Dois suspeitos, A e B, são presos pela
polícia. A polícia tem provas insuficientes para os condenar, mas, separando os prisioneiros, oferece a ambos
o mesmo acordo: se um dos prisioneiros, confessando, testemunhar contra o outro e esse outro permanecer em
silêncio, o que confessou sai livre enquanto o cúmplice silencioso cumpre 10 anos de sentença. Se ambos ficarem
em silêncio, a polícia só pode condená-los a 6 meses de cadeia cada um. Se ambos traírem o comparsa, cada um
leva 5 anos de cadeia. Cada prisioneiro faz a sua decisão sem saber que decisão o outro vai tomar, e nenhum tem
certeza da decisão do outro. (...) Como o prisioneiro vai reagir?” Disponível em: <.>. Acesso em: 10 jun. 2013.
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É uma metáfora utilizada para demonstrar como o livre acesso e a demanda irrestrita por um recurso finito gera a
superexploração desse recurso e seu consequente esgotamento. Originalmente, esse dilema prevê que um grupo
de pastores tinha seus animais em uma terra pública, e cada um deles pensava em adicionar um animal ao seu
rebanho com o raciocínio de que o animal extra proporcionaria um bom lucro adicional em troca de uma pequena
diminuição da pastagem. A tragédia ocorre quando todos os outros pastores pensam da mesma forma – quando todos eles incluem mais um animal no pasto, a terra se torna superpopulada e em breve não há mais nenhum espaço
suficiente na pastagem (Disponível em: <http://www.teoriadosjogos.net/teoriadosjogos/list-trechos.asp?id=6>.
Acesso em: 10 jun. 2013).
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instituição for submetida a algum processo de seleção competitiva, sua
sobrevivência significará que ela oferece mais benefícios aos atores nela
interessados do que outras possíveis instituições concorrentes.
Para o neoinstitucionalismo da escolha racional, as instituições são normas
formais que estruturam o contexto da decisão. Kenneth SHEPSLE (2008) esclarece
que as instituições proporcionam um “roteiro” (“script”) que permite reconhecer
os atores, seus repertórios de comportamento, a sequência em que esses atores selecionam os comportamentos que adotarão, a informação de que eles dispõem ao
fazer suas escolhas, os resultados da combinação entre as escolhas de todos os atores abarcados em um contexto e, por fim, as preferências dos atores em relação às
avaliações que fazem sobre os possíveis resultados. SHEPSLE afirma que graças a
esse entendimento das instituições, é possível analisar com mais clareza os atores enquanto indivíduos maximizadores de utilidade; as organizações das quais eles fazem
parte; o contexto em que as atividades políticas se desdobram; como esses contextos
canalizam o comportamento; como o comportamento, em retribuição, mantém ou
altera o contexto; e os papéis da informação disponível, da função de controle e do
cálculo estratégico.
Segundo o ponto de vista de desse autor, os atores e organizações certamente
estão envolvidos nos contextos políticos, todavia, não seriam eles que propiciariam
os “roteiros” para os processos políticos, mas sim as regras do jogo originadas e
relativamente permanentes nesses contextos. Para SHEPSLE, o neoinstitucionalismo da escolha racional proporciona maneiras de lidar com os problemas de ação
coletiva ao estabelecer a relevância de fatores como: o comportamento de “pegar
carona” (“free-riding”) não prevalecer o tempo todo nas relações interpessoais; a importância do papel das lideranças nos contextos; os resultados da ação coletiva não
serem ótimos de Pareto9; e os atores desejarem cooperar a despeito dos dilemas da
ação coletiva. Ele destaca ainda algumas características que são, simultaneamente,
“restrições” dessa corrente: a Racionalidade Limitada; o comportamento dos atores
ser marcado por princípios econômicos, como a aversão a riscos; e o caráter político
dos custos transacionais10.
O neoinstitucionalismo da escolha racional desenvolve uma concepção precisa das relações entre instituições e resultados coletivos. Essa teoria contribui em
larga medida para a análise de aspectos cruciais da vida política usualmente subestimados pelos outros enfoques – como a incerteza e os fluxos de informação – e frisa
os papéis da interação estratégica e da intencionalidade dos indivíduos na determina Caracteriza uma alternativa na qual que o grau máximo de satisfação entre os atores em suas interações é atingido,
de sorte que não se consegue melhorar a situação de nenhum deles sem prejudicar a dos demais participantes
(PINDYCK; RUBINFELD, 2010).
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Custo de transação é o custo em dinheiro ou em tempo perdido por um comprador ou vendedor no mercado
(além do preço ou custo de produção) por conta de exigências burocráticas, dificuldades de acesso à informação
(assimetrias), impostos, imprevisibilidade e inseguranças diversas.
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ção dos comportamentos e das situações políticas. Os críticos, porém, argumentam
que os seus microfundamentos expressam uma leitura reducionista das motivações
dos atores; que seus postulados são sobremaneira sensíveis a pequenas variações das
preferências; que os objetivos dos atores podem apresentar ambiguidades; e que a
maximização dos benefícios pode não estar sempre corretamente modelada na escolha racional.
8.2 A Escolha Racional Institucional
A abordagem teórica conhecida como Escolha Racional Institucional centra
esforços em analisar como as regras institucionais alteram o comportamento de indivíduos racionais, motivados por interesses materiais pessoais (SABATIER, 1999).
Os estudos baseados nessa abordagem intentam compreender como as instituições
afetam os incentivos, confrontando os indivíduos e os seus comportamentos resultantes na busca desses incentivos (KISER; OSTROM, 1982).
Elinor OSTROM (1999), autora da concepção denominada “Institutional
Analysis and Development” (IAD), propõe uma “estrutura” para analisar como as
instituições afetam os incentivos com os quais se defrontam os indivíduos e o seu
comportamento resultante. A IAD consiste em uma linguagem geral sobre como
as regras, as condições materiais e físicas e os atributos da comunidade afetam a
estrutura das arenas de ação, os incentivos com os quais os indivíduos lidam, e os
resultados obtidos.
Em uma proposta inicial, a autora destacou dois importantes aspectos da IAD:
(i) a distinção entre três níveis de tomada de decisões e as relações entre eles; (ii)
a elucidação dos elementos fundamentais que podem ser usados para a análise dos
resultados em qualquer um desses níveis.
O trecho que se segue é uma síntese da parte principal do texto de Elinor OSTROM (1999, p. 35-60), intitulado “Institutional Rational Choice: an assessment of
the Institutional Analysis and Development Framework”, que integra a obra “Theories of the Policy Process”, de Paul SABATIER (1999).
“8.2.1- Desafios do estudo das instituições
Existem relevantes dificuldades no estudo das instituições:
a) Imprecisão conceitual do termo instituição: o termo se refere a diferentes
tipos de entidade, inclusive as organizações e as regras usadas para ordenar os padrões de interação intra e inter-organizacionais. Existe uma confusão entre os que usam o termo para se referir a entidades organizacionais
– como parlamento, empresa, partido político ou família – e os que o usam
para se referir a regras, normas e estratégias adotadas pelos indivíduos que
atuam dentro das organizações.
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Instituição, para OSTROM, refere-se aos conceitos compartilhados e usados
pelos indivíduos em situações iterativas, organizadas segundo regras, normas e estratégias.
Regras consistem em prescrições imperativas, de entendimento compartilhado, que são impostas em situações específicas por agentes encarregados de monitorar
condutas e impor sanções.
Normas são prescrições de entendimento compartilhado, auto-impostas pelos
próprios participantes, mediante procedimentos de indução (incentivos positivos e
negativos), tanto internos como externos.
Estratégias são planos regulares que os indivíduos formulam dentro de uma
estrutura de incentivos produzida pelas regras, normas e expectativas de um comportamento provável dos outros indivíduos em uma situação afetada por condições
materiais e físicas relevantes.
b) Invisibilidade das instituições: embora as edificações nas quais se localizam as entidades organizacionais sejam bem visíveis, as próprias instituições são invisíveis. Como identificar, analisar, medir as instituições? Uma
vez que as instituições são entendimentos compartilhados, elas existem
nas mentes dos indivíduos como um conhecimento tácito ou implícito.
O problema é: como reconhecer a presença de uma instituição no mundo
real?
O conceito enfatizado é o de regras-em-uso, mais do que o conceito de leis
formais. As regras-em-uso são mencionadas quando um novo membro (por exemplo: uma criança ou novos funcionários de uma empresa) está sendo apresentado
ou socializado num sistema de comportamento normatizado. São usados comandos
como “faça isso”, “não pode fazer isso”. Tais regras são aprendidas sem que haja
qualquer documento escrito e, eventualmente, elas podem até contradizer regras formais. As perguntas: “como x é feito?” e “por que y não é feito?” – ajudam a identificar as regras, normas e estruturas institucionais.
c) Abordagem multidisciplinar – Múltiplas linguagens: existem diversos tipos de arranjos institucionais – como mercados, hierarquias, firmas, famílias, associações voluntárias, governos nacionais e regimes internacionais.
Para desenvolver uma abordagem apropriada ao estudo desses diversos
tipos, são necessários insumos múltiplos, provenientes de diversas disciplinas.
As diferentes disciplinas operam segundo linguagens técnicas separadas e
diferenciadas. A comunicação interdisciplinar é difícil. Devido às diferenças entre
as linguagens múltiplas das disciplinas, uma estrutura de análise institucional terá
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que permitir a expressão e comparação de diversas teorias e modelos teóricos, aplicados a problemas específicos. A estrutura IAD procura desenvolver um conjunto
de categorias linguísticas comuns para analisar um grande conjunto de problemas
diferenciados.
d) Múltiplos níveis de análise – as decisões sobre as regras, em qualquer
nível, são formuladas usualmente dentro de uma estrutura de regras existentes em outro nível. Por isso, os estudos institucionais têm de abranger
múltiplos níveis de análise.
As interações dos indivíduos podem ocorrer em situações operacionais ou em
outros níveis que podem impor decisões sobre as situações operacionais. Existe uma
estrutura encaixada ou aninhada (“nested”) de regras dentro de regras, que se situam
dentro de outras regras – e esse é um problema analítico difícil de resolver.
Os estudos em nível macro focalizam as estruturas constitucionais. Essas,
por sua vez, afetam as decisões coletivas (ou decisões políticas) que se impõem
às decisões cotidianas dos cidadãos. Estudos em nível micro (firmas, por exemplo)
focalizam decisões em nível operacional, que são afetadas por escolhas coletivas e
por decisões constitucionais, algumas das quais (mas não todas) estão sob o controle
dos que tomam decisões operacionais. O desafio é encontrar as vias de comunicação
entre os diferentes níveis.
e) Relações configuracionais: em qualquer nível de análise, combinações de
regras, atributos do mundo físico e material e das comunidades envolvidas
são combinados de maneira configurativa – e não aditiva. É uma configuração no sentido de que o efeito da mudança em um desses elementos
pode depender dos outros.
A análise institucional avança rapidamente quando é possível decompor uma
situação em partes e depois reagregá-las de forma significativa. Porém, frequentemente, o impacto de uma regra sobre os incentivos e os comportamentos não é
independente das outras regras e de sua configuração. Na análise institucional, é
necessário saber o peso das outras variáveis em vez de apenas definir que o seu valor
será constante, como se faz com o princípio “ceteris paribus” usado na Economia.
8.2.2-Estruturas institucionais, teorias e modelos
Comumente se confundem essas três bases para o estudo das instituições –
estruturas institucionais, teorias e modelos –, mas cada uma delas leva a análise a
diferentes graus de especificidade.
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Uma estrutura geral ajuda a identificar os elementos e as relações entre eles,
o que é necessário à análise institucional. A “estrutura” organiza as pesquisas diagnósticas e prescritivas; fornece a lista mais geral das variáveis que devem ser usadas
para examinar todos os tipos de arranjos institucionais; fornece a linguagem para
comparar teorias; tenta identificar os elementos “universais” que qualquer teoria relevante sobre certo problema deve incluir; e ajuda o analista a levantar as questões
que devem ser discutidas quando ele conduzir a primeira análise.
Uma teoria capacita o analista a especificar quais elementos da estrutura são
especialmente significativos para que tipo de questões e para formular proposições
generalizantes sobre esses elementos. Então, as teorias focalizam a estrutura e fazem
proposições específicas que são necessárias para um analista diagnosticar um fenômeno, explicar seus processos e prever suas consequências. Várias teorias costumam
ser compatíveis com uma mesma estrutura. A teoria econômica, a teoria dos jogos,
a teoria dos custos de transação e a teoria da escolha social de bens públicos e de recursos comuns (“common-pool resources”) são compatíveis com a estrutura da IAD.
Os modelos estabelecem proposições precisas sobre um conjunto limitado
de parâmetros e variáveis. Lógica, matemática, teoria dos jogos, experimentação e
simulação são usados para explorar sistematicamente as consequências dessas proposições quanto a um conjunto limitado de consequências. Vários modelos são compatíveis. Os modelos ajudam a deduzir previsões específicas sobre resultados em
estruturas altamente específicas.
Mercados e hierarquias são frequentemente percebidos como tipos puros de
organização e cada um deles presume a necessidade de ter sua própria teoria explicativa. Para o estudo do mercado, usa-se a Microeconomia. Para as hierarquias, usa-se
a Teoria Política ou Sociológica. No entanto, isso impede o uso de uma estrutura
mais geral e teorias mais relacionadas, que ajudariam a realizar comparações e avaliações inter-organizacionais. Para questionar sobre reformas e transições é preciso
ter uma estrutura comum e famílias de teorias.
ment
8.2.3-A análise institucional e a IAD – Institutional Analysis and Develop-
Uma estrutura institucional deve identificar as mais importantes variáveis estruturais presentes, em certa medida, em todos os arranjos institucionais – cujos
valores variam (porque se trata de variáveis) de um tipo institucional para outro.
A IAD é uma estrutura que funciona como um mapa conceitual. Uma parte
da estrutura é a identificação da arena de ação, os padrões de interações, os efeitos e
resultados e a avaliação desses últimos.
O problema a ser analisado pode estar em um nível operacional, no qual os
atores interagem com base em incentivos, com os quais eles lidam em busca de resultados. São exemplos de problemas operacionais:
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i) a tarefa de estabelecer os incentivos para um grupo voluntário de ação
ambiental superar, em alguma medida, o problema do carona (free-rider);
ii) organizar usuários locais de uma floresta para contribuir com recursos
para a proteção das bacias hidrográficas locais a fim de melhorar a qualidade do solo e o armazenamento de água;
iii) investir em uma infraestrutura de irrigação de modo que os investimentos
de capital levem ao aumento – e não à diminuição – das capacidades organizacionais dos agricultores locais.
O problema pode situar-se no nível da escolha coletiva – que é o nível político
–, no qual os tomadores de decisão repetidamente têm de formular decisões políticas
dentro dos limites de um conjunto de regras de escolha coletiva. As decisões afetam
a estrutura das arenas onde os indivíduos tomam decisões operacionais e isso tem
impacto direto no mundo físico e material.
O problema também pode estar no nível constitucional, no qual se decide
quem são os atores elegíveis para participar do policy-making e quais leis serão adotadas para reger a elaboração das políticas públicas.
O primeiro passo para analisar um problema é identificar a unidade conceitual
– chamada “arena de ação” – que pode ser utilizada para analisar, prever e explicar
o comportamento dos indivíduos no interior dos arranjos institucionais. As “arenas
de ação” compreendem uma “situação de ação” e os “atores” que atuam naquela
situação.
Um ator – que pode ser um indivíduo ou uma corporação – corresponde a
suposições sobre quatro grupos de variáveis:
i) os recursos que cada ator leva a uma situação;
ii) as avaliações que os atores atribuem às condições do mundo físico e material e às ações;
iii)a maneira como os atores adquirem, processam, retêm e usam as contingências de conhecimento e de informação;
iv) os processos que os atores usam para a escolha dos cursos de ação específicos.
O termo “arena de ação” refere-se ao espaço social no qual os indivíduos
interagem, trocam bens e serviços, resolvem problemas, lutam e dominam uns aos
outros. O conceito de “arena” não implica necessariamente um cenário formal, mas
pode incluir cenários formais, como parlamentos e cortes judiciais.
Após compreender a estrutura de uma “arena de ação”, a análise institucional
pode avançar mais dois passos. O primeiro é aprofundar as indagações sobre os fatores que afetam a arena de ação.
Aqui, a arena de ação é vista como um conjunto de variáveis dependentes de
outros fatores que afetam sua estrutura: (a) as regras adotadas pelos participantes
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para organizar suas relações; (b) os atributos do mundo físico e material postos em
prática nessas arenas; e (c) a estrutura da comunidade mais ampla, dentro da qual
qualquer arena encontra-se situada.
Os entendimentos compartilhados das regras, das condições do mundo material e físico e a natureza da comunidade afetam os valores assumidos pelas sete
variáveis que caracterizam as arenas de ação (estudadas a seguir).
O outro passo envolve avançar para além das arenas de ação e considerar
os métodos para explicar estruturas complexas que interligam arenas sequenciais e
simultâneas.
8.2.4-Diagnóstico e explicação na estrutura de uma “arena de ação”
A “arena de ação” é uma unidade conceitual complexa, que contém dois conjuntos distintos de variáveis, chamados: (a) “situação de ação” e (b) “ator”.
Situação de Ação:
“Situação de ação” é um conceito analítico que permite isolar a estrutura imediata que afeta um processo, a fim de explicar as regularidades das ações humanas e
suas consequências. Uma situação de ação pode ser caracterizada mediante sete grupos de variáveis. O conjunto de variáveis que descreve a estrutura de uma “situação
de ação” abrange:
i) O conjunto de participantes: quem e quantos indivíduos ou grupos têm
interesses em uma decisão?;
ii) As posições específicas a serem preenchidas pelos participantes: que posições existem? (por exemplo: membros de associações, presidente, etc.);
iii)O conjunto de ações permitidas e sua ligação com os resultados: o que
pode ser feito? (por exemplo: pode-se extrair madeira de que tipo de árvore? Que tipo de material pode ser usado na construção de um prédio? etc.);
iv)Os resultados potenciais que estão ligados às sequências individuais de
ações: que áreas físicas ou de eventos são afetadas pelos participantes?
Que cadeias de eventos ligam as ações aos resultados?;
v) O nível de controle de cada participante sobre as escolhas: os que tomam
as decisões agem por sua própria iniciativa ou isso cabe a outros? (por
exemplo: antes de entrar em uma floresta para cortar árvores, o indivíduo
deve obter uma autorização);
vi) A informação disponível aos participantes sobre a estrutura da situação de
ação: quanta informação cada ator possui sobre as condições dos recursos
que podem ser explorados, sobre os custos e benefícios e sobre como suas
ações podem se acumular e produzir resultados comuns?;
14
vii)Os custos e os benefícios – que servem de incentivo ou de impedimento
– das ações e suas consequências: quão custosas são as várias ações para
cada tipo de ator? Que tipos de benefícios podem ser alcançados como
resultado de vários grupos de consequências?
Essas variáveis são os pressupostos para descrever a estrutura da “situação de
ação”. Além disso, a estratégia dos indivíduos também é afetada pela informação
sobre uma situação: se ele só acontece uma vez; se ocorre um número de vezes finito
e conhecido; ou se ocorre várias vezes indefinidamente.
O Ator: teorias e modelos de indivíduo
Ator é um indivíduo ou um grupo que funcione como um ator corporativo.
Ação é o comportamento que possui significado subjetivo e instrumental.
Todas as análises dos micro-comportamentos utilizam uma teoria ou um modelo de ator. São proposições sobre como e o que os participantes valem: seus recursos, informação e valores; quais são suas capacidades de processar informações;
quais mecanismos internos eles usam para decidir suas estratégias.
O modelo de indivíduo mais consolidado na análise institucional é o “homo
economicus”, utilizado na Economia Neoclássica e na teoria dos jogos. É um homem cujo comportamento se rege pelo cálculo de custo-benefício.
É preciso atentar para o fato de que custos e benefícios não são atemporais, o
tempo deve ser levado em conta. Custos e benefícios também incluem os recursos
para estabelecer e manter relações, bem como o valor que os indivíduos atribuem ao
estabelecimento de uma reputação de confiabilidade e fidedignidade.
Para OSTROM, os indivíduos são “aprendizes falíveis”, que variam quanto às suas percepções, inclusive quanto aos seus compromissos pessoais de manter
promessas e honrar a reciprocidade. Por essa razão, a falibilidade (Racionalidade
Limitada) e a capacidade de aprender devem ser incluídas em uma teoria geral sobre
os indivíduos.
Os arranjos institucionais oferecem incentivos ou restrições às falhas e ao
aprendizado. O conhecimento, pelos indivíduos, dos repertórios e princípios de desenhos institucionais também afeta sua capacidade de mudar as instituições com o
propósito de obter outros resultados, ao se depararem com sucessivos fracassos.
Quando “aprendizes falíveis” interagem repetidamente em situações simples,
é possível concebê-los segundo um modelo no qual eles tivessem informação completa sobre variáveis relevantes para fazer suas escolhas naquela dada situação.
Em ambientes muito competitivos, pode-se fazer as proposições adicionais de
que os indivíduos que sobrevivem ao processo de pressão seletiva do ambiente agem
como maximizadores de uma variável-chave associada à sobrevivência naquele ambiente.
15
Quando os indivíduos enfrentam uma situação decisória relativamente simples, na qual as instituições produzem informação acurada sobre as variáveis importantes para um problema especifico, então o problema pode ser adequadamente
representado como um problema de maximização com restrições simples.
A maioria das teorias desenvolvidas sobre escolha individual, compatíveis
com a IAD (como a teoria dos jogos e a Economia Neoclássica), envolve proposições extremas, como uma ilimitada capacidade computacional e total maximização
dos benefícios líquidos.
Muitas das situações de interesse são incertas, complexas e carecem das capacidades de pressão seletiva e da informação de um mercado competitivo. Buscar
informação tem custos e a capacidade de processar informação é limitada. Dessa
maneira, os indivíduos fazem escolhas com base em um conhecimento incompleto
das alternativas e de seus prováveis resultados. Em virtude disso, cometem muitos
erros. Com o tempo, eles aprendem sobre a situação e sobre as estratégias que trazem
resultados melhores. Assim, podem-se desenvolver comportamentos de reciprocidade, ao invés do auto-interesse restrito e imediato.
Nem sempre os indivíduos têm acesso às mesmas informações que os demais
com os quais interagem. Quando resultados coletivos dependem das contribuições
de múltiplos atores, as quais são difíceis de mensurar, surgem fortes incentivos para
os indivíduos se comportarem oportunisticamente.
O comportamento oportunista pode assumir muitas formas, desde omissões
não calculadas, até esforços deliberados para defraudar os outros indivíduos com os
quais um sujeito se relaciona. Quando os indivíduos prometem uma coisa e fazem
outra, há também um aumento de incerteza. Cabe acrescentar que o nível de oportunismo é afetado pelas normas e instituições que regem as relações e pelos atributos
do próprio ambiente decisório no qual as relações ocorrem.
A previsão de resultados em uma arena de ação
As inferências sobre resultados dependem da estrutura analítica da “situação
de ação” e das concepções sobre o ator.
Em situações restritas, de “escolha única” em condições de informação completa, em que os atores são motivados a escolher estratégias que levarão a um equilíbrio
estável, o analista poderá fazer previsões sobre padrões de comportamento e resultados.
Quando há uma situação de acesso aberto a recursos comuns, há uma previsão clara de
uma “corrida” para usar aqueles recursos, gerando um alto custo social.
Muitas arenas não geram esses resultados precisos. No lugar de fazer escolhas
egoístas, os indivíduos podem estar envolvidos em comunidades nas quais as normas podem mudar drasticamente a estrutura da situação. Nesse sentido, eles podem
usar várias estratégias, ou podem ir mudando suas estratégias ao longo do tempo, à
medida que aprendem com os resultados de suas ações passadas.
16
Os analistas institucionais irão fazer inferências mais fracas ou mais ou menos prováveis quanto aos resultados de um tipo específico de situação. Por exemplo, em uma situação de laboratório, se os sujeitos tiverem uma oportunidade de se
comunicar, geralmente aumenta o número de resultados compartilhados que eles
conseguem. Em uma situação de campo, se aumentarem as interações face-a-face,
aumentarão também as probabilidades de melhorar os resultados, todavia, muitos
fatores históricos afetarão essas probabilidades. Às vezes, pode-se prever somente o
que não ocorrerá e, ainda assim, essa previsão de impossibilidade é útil.
Em situações de campo, é difícil dizer onde uma arena de ação começa e onde
termina. A vida parece uma rede descosturada de indivíduos que vão de casa para o
mercado e dali para o trabalho: há reciprocidades, trocas, comércio, equipes de solução de problemas ou comandos que caracterizam as situações de ação.
Dentro das arenas, escolhas de ações de acordo com as regras contrastam com
escolhas entre regras futuras, que são feitas sem um reconhecimento de que o nível
de ação mudou. OSTROM exemplifica que quando um chefe diz a um empregado:
“Vamos mudar a maneira de fazer isso?”, e eles concordam em usar uma maneira
melhor, o que aconteceu foi que eles mudaram da “ação dentro de regras previamente estabelecidas” para “decisões sobre regras estruturadoras de ações futuras”. Em
outras palavras, na linguagem da IAD: eles mudaram de uma “arena operacional”
para uma “arena de escolha coletiva”, que é uma arena política.
A Avaliação de Resultados:
Para prever resultados, é necessário avaliar tanto os resultados obtidos, como
os resultados que poderiam ter sido alcançados sob outro arranjo institucional. Critérios de avaliação são aplicados tanto aos resultados quanto aos processos para
alcançar resultados. OSTROM propõe seis critérios:
i) Eficiência econômica: é determinada pela magnitude da mudança no fluxo de benefícios líquidos associados com uma alocação ou realocação de
recursos. Quando se pensa em arranjos institucionais alternativos, resta
essencial considerar como as revisões de regras afetando os participantes
irão alterar o seu comportamento e, consequentemente, a alocação de recursos.
ii) Equivalência fiscal: há dois meios de avaliar a equidade: (a) como igualdade das contribuições individuais para um esforço e os benefícios dele
derivados; e (b) como capacidades diferenciadas de pagar pelos benefícios. O conceito de equidade subjacente a uma economia de troca estabelece que aqueles que são beneficiados por um serviço devem arcar com os
custos de financiar aquele serviço.
17
iii) Equidade redistributiva: políticas que redistribuem recursos aos mais pobres são de maior importância. Então, o critério da eficiência deve ser
equilibrado pelo critério da equidade e o resultado será a provisão de bens
que beneficiam especialmente os grupos necessitados. Mas esse objetivo
redistributivo pode entrar em conflito com o critério de equivalência fiscal.
iv) Accountability: agentes públicos devem ser responsáveis pelo desenvolvimento e uso dos recursos públicos e recursos naturais. Esse critério não
entra em conflito com a eficiência e a equidade. A eficiência requer informação sobre as preferências dos cidadãos apresentadas aos decisores.
Os arranjos institucionais que agregam essa informação ajudam tanto a
realizar a eficiência quanto a aumentar a accountability e a promover a
consecução dos objetivos redistributivos.
v) Conformidade com a moralidade geral: complementando a accountability, é possível avaliar o nível de moralidade geral de um arranjo institucional. Por exemplo: Os indivíduos capazes de enganar e passar despercebidos conseguem sair ganhando? As probabilidades de ser recompensados e
progredirem nas carreiras são maiores para os que cumprem as promessas
que fazem? Como é que os indivíduos que interagem repetidamente dentro de um conjunto de arranjos institucionais aprendem uns com os outros
a longo prazo?
vi) Adaptabilidade: a menos que os arranjos institucionais sejam capazes de
responder às constantes mudanças ambientais, a sustentabilidade dos recursos e dos investimentos provavelmente será prejudicada.
8.2.5-Explicação: olhando as “arenas de ação” como variáveis dependentes
Existem pressupostos sobre regras que os indivíduos utilizam para ordenar
suas relações, sobre os atributos do mundo material e físico e suas transformações,
e sobre os atributos da comunidade dentro da qual a arena ocorre. Alguns analistas
não estão interessados no papel dessas variáveis subjacentes e focalizam somente a
arena cuja estrutura é dada. Outros analistas podem estar mais interessados em um
fator que afeta a estrutura de arenas. Regras, estados do mundo físico e material e a
natureza da comunidade – tudo isso junto afeta os tipos de ação que os indivíduos
podem adotar, os custos e os benefícios dessas ações, os seus resultados e, possivelmente, a probabilidade desses resultados.
O conceito de regras:
Regras são entendimentos compartilhados pelos membros de um grupo, que
se referem a prescrições impositivas sobre que as ações são requeridas, proibidas ou
permitidas.
18
Todas as regras resultam de esforços, implícitos ou explícitos, para obter ordem e previsibilidade entre os homens. Para isso, criam-se posições (ou classes de
pessoas) de quem são requeridos, proibidos ou permitidos certos tipos de ação em
relação aos estados do mundo que são requeridos, permitidos ou proibidos.
A governança indaga onde se originaram as regras que os indivíduos empregam em situações de ação. Em um sistema aberto e democrático de governança,
existem muitas fontes de regras que os indivíduos usam em seu cotidiano. As regulações e legislações de um governo central formal são complementadas por regras regionais e locais. Em firmas também há regras, nas associações voluntárias e mesmo
cada família possui o seu corpo de regras.
Muitas das regras surgirão como tentativas dos indivíduos que interagem para
solucionar problemas e para fazer o seu trabalho no futuro melhor do que faziam no
passado. Trata-se de arranjos decisórios fluidos, além dos arranjos formais, como por
exemplo, as eleições.
A análise institucional primeiro procura compreender as regras de funcionamento que os indivíduos adotam para tomar decisões.
Regras de funcionamento: são referências usadas por todos os que participam de uma situação. Podem se tornar “hábitos sociais”, mas são usadas conscientemente por indivíduos que procuram conformar o seu comportamento.
Compreendidas as regras de funcionamento, procura-se entender de onde elas
vêm. Em sistemas governados pelo “império da lei” a fonte das regras serão as ações
adotadas nas esferas constitucionais, legislativas e administrativas, reforçadas pelas
decisões tomadas pelos indivíduos em muito cenários privados. Em outras palavras:
as regras formais e as regras-em-uso serão consistentes. Em sistemas não governados pelo “império da lei”, pode haver uma lei central e um esforço para impô-la,
porém os indivíduos tentam mais escapar dela do que obedecê-la.
Todas as regras são formuladas em linguagem humana e por isso sofrem com
falta de clareza, ambiguidade e mudam, como mudam todos os fenômenos baseados
na linguagem. As palavras são, sempre, mais simples do que os fenômenos aos quais
elas se referem.
Qual a importância das regras para a análise institucional? Elas são usadas
para estruturar complexas “arenas de ação”. A IAD classifica as regras de acordo
com o seu impacto sobre os elementos de uma “situação de ação”.
As configurações das regras
A identificação das regras de funcionamento se inicia pelo exame de como
elas afetam cada uma das variáveis de uma situação de ação.
19
Um conjunto de regras é necessário para explicar as ações e resultados. Entretanto, as regras de funcionamento não são explicação necessária e suficiente para a
estrutura de uma situação de ação e seus resultados.
Isso ocorre porque também pesam os estados do mundo físico e material e a
natureza da comunidade. Nessa perspectiva, sete tipos de regras de funcionamento
podem ser identificados:
i) regras de acesso e de saída: afetam o número de participantes, seus atributos e recursos;
ii) regras de posição: definem os papéis – membro, presidente, etc. - e os
poderes a eles associados;
iii) regras de escopo: afetam os potenciais resultados e as ações ligadas a resultados específicos (por exemplo, limites geográficos ou funcionais para
o que é proibido ou permitido)
iv)regras de autoridade: são imperativos e proibições sobre alternativas de
ações;
v) regras de agregação: regras de maioria, de consenso, etc
vi) regras de informação: que informações são públicas e quais são confidenciais e por que; e
vii)regras de compensação (pay-off): afetam os custos e os benefícios; por
exemplo: quão amplas são as sanções à violação de quaisquer limites?
Como é monitorada a conformidade às regras? Etc.
O conjunto das regras de funcionamento é uma configuração no sentido de
que o efeito da mudança em uma regra pode depender das outras regras-em-uso. Um
problema para a pesquisa é que muitas regras não estão escritas, nem mesmo são
conceituadas pelos participantes como regras.
Atributos dos Estados do Mundo: as condições físicas e materiais
Embora uma configuração de regras afete todos os elementos de uma situação de ação, algumas das variáveis da situação de ação são também afetadas pelos
atributos do mundo físico e material. Esses se referem a: que ações são fisicamente
possíveis, que resultados podem ser produzidos, como é que as ações se ligam aos
resultados, etc.
É verdade que o peso das regras e das condições físicas e materiais variam
dramaticamente conforme os diferentes cenários. A configuração das regras define
quase totalmente certos jogos, como o xadrez, no qual os atributos físicos apresentam pouca importância. As regras de funcionamento também variam grandemente
dentro de situações de ação consideradas parte do setor público, como as regras que
20
constrangem e definem o comportamento dos parlamentares no Congresso. Porém, o
princípio de que só uma pessoa pode falar de cada vez, por exemplo, afeta fortemente a capacidade dos legisladores de se comunicar uns com os outros em uma situação
na qual tenham que rapidamente combinar suas decisões. Por isso, dependendo das
condições físicas e materiais, o mesmo conjunto de regras pode originar tipos totalmente diferentes de ação.
A excludência e o problema do carona (free-rider)
de.
Os bens públicos são não-excludentes e seu consumo não apresenta rivalida-
Os recursos comuns são não-excludentes, mas o seu consumo é rival: o que
cada pessoa utiliza subtrai unidades de um estoque que é finito.
Quando é difícil ou custoso excluir beneficiários do desfrute de um bem, afirma-se que esse bem tem que ser provido publicamente, e não privadamente.
Quando os benefícios de um bem ou serviço estão disponíveis a um grupo,
independentemente dos seus membros terem contribuído – ou não – para a sua provisão, esse bem é caracterizado por problemas com a excludência. Quando a exclusão
é um custo, os que provêm um bem ou serviço têm de enfrentar um potencial problema de free-riding (problema do carona, oportunismo).
O atributo da não-excludência pode levar a um problema de free-riding, que,
por sua vez, leva a um sub-investimento em capital e manutenção quando se trata de
recursos comuns.
Outro problema da não-excludência de algum bem público é que, uma vez que
sejam proporcionados, os indivíduos não podem escolher se querem consumi-lo ou
não. Isso não se refere a simples externalidades negativas. Por exemplo: uma borrifação contra insetos pode não ser desejada por alguém, mas não há como impedir
que seja feita.
A subtratividade do fluxo
Quando o uso de um bem ou serviço por um indivíduo subtrai uma parte do
que está disponível para os demais, e quando o fluxo da oferta é escasso frente à demanda, os usuários serão tentados a obter o máximo que puderem, devido ao receio
de que, mais tarde, o mesmo bem ou serviço já não esteja disponível. Isso pode gerar
um alto nível de conflito.
As regras de alocação irão afetar os incentivos dos usuários para manter um
sistema. Para os recursos comuns cujo fluxo seja altamente subtrativo, os arranjos
institucionais para a alocação do fluxo de bens ou serviços estão fortemente ligados
à sustentabilidade daqueles recursos.
21
Atributos adicionais
Além desses atributos físicos e materiais gerais que afetam os incentivos aos
participantes, os sistemas de recursos apresentam outros atributos que afetam os
modos como as regras se combinam. Os recursos são móveis ou estacionários? É
possível haver armazenamento?
O tamanho do sistema de recursos, a posição em que se situam seus usuários,
o número e a heterogeneidade dos usuários (por exemplo, de um canal de irrigação)
– tudo afetará os resultados. Esses atributos adicionais têm sido pouco considerados
pelas teorias, mas eles fazem grande diferença para o sucesso dos arranjos institucionais.
Atributos da Comunidade
O terceiro conjunto das variáveis que afetam a estrutura de uma arena de ação
são as normas de comportamento geralmente aceitas na comunidade, o nível de entendimento compartilhado pelos participantes sobre a estrutura de tipos específicos
de arenas, a extensão da homogeneidade das preferências dos que vivem em uma
comunidade e a distribuição dos recursos entre os afetados. Também é essencial para
a análise institucional saber se os indivíduos da comunidade usam uma linguagem
vernacular escrita, se têm entendimentos comuns e se compartilham aprendizados.
8.2.6-Ligando as “arenas de ação”
Além de aprofundar o exame dos fatores que afetam as arenas de ação individualmente consideradas, uma importante contribuição da análise institucional é o
exame de arenas vinculadas.
Apesar de o conceito de arena única poder incluir grande número de participantes e de cadeias de ação, a maioria da realidade social é constituída por múltiplas
arenas, ligadas sequencialmente ou simultaneamente. A análise de subsistemas focaliza arenas de ação multi-vinculadas nos três níveis: operacional, político e constitucional.
8.2.7-Múltiplos níveis de análise
Além das arenas de ação múltiplas e encaixadas (nested) em qualquer nível de
análise, o aninhamento de arenas também acontece entre diferentes níveis de análise.
Todas as regras são encaixadas em outro conjunto de regras, que definem como as
primeiras podem ser mudadas. O que pode ser feito em um nível mais alto depende
22
das capacidades e dos limites das regras naquele nível e no nível mais profundo.
Sempre que sejam levantadas questões sobre mudança institucional, é necessário
reconhecer que:
i) mudanças nas regras utilizadas para ordenar a ação em um nível ocorrem
dentro de um conjunto de regras fixado num nível mais profundo (mais
baixo, porque a base limita o topo);
ii) mudanças nas regras do nível mais profundo são mais difíceis e têm mais
custos para ser realizadas; então, há uma crescente estabilidade nas expectativas mútuas de indivíduos interagindo de acordo com um conjunto de
regras.
Há três níveis de regras que afetam cumulativamente as ações e os resultados
em qualquer cenário:
a) Regras operacionais – afetam diretamente as decisões cotidianas tomadas
pelos participantes em qualquer cenário;
b) Regras de escolha coletiva (regras políticas) – afetam as atividades operacionais e seus resultados mediante seus efeitos na definição de quem é
elegível e de quais são as regras específicas a serem usadas para mudar as
regras operacionais;
c) Regras de escolha constitucional – afetam as atividades operacionais e
seus efeitos na definição de quem é elegível e as regras a serem adotadas
na elaboração de um conjunto de regras de escolha coletiva, as quais, por
sua vez, irão afetar o conjunto da regras operacionais.
Existe ainda um nível meta-constitucional subjacente a todos os outros, que
nem sempre é analisado.
Em cada nível de análise pode haver uma ou mais arenas nas quais os tipos
de decisões tomadas naquele nível irão ocorrer. Nos níveis político, constitucional
e meta-constitucional, as atividades são de prescrever, invocar, monitorar, aplicar e
impor regras. A formulação de políticas quanto às regras que irão regular as escolhas
operacionais geralmente se realiza em uma ou mais arenas de escolha coletiva”.
8.3 Teoria de Redes de Políticas Públicas
Um dos fenômenos que mais têm chamado atenção em todo o mundo contemporâneo são as chamadas “redes sociais”, que podem ser abordadas sob diversas
perspectivas. Uma delas é a “perspectiva societária”, na qual os próprios movimentos sociais das sociedades complexas são entendidos como redes submersas de grupos e de circuitos de solidariedade, que diferem profundamente da imagem de um
23
ator politicamente organizado. Alternativamente, na “perspectiva da gestão das redes intergovernamentais e inter-organizacionais”, reconhece-se que a complexificação do sistema intergovernamental causou um aumento das inter-relações em todos
os níveis de governo e da sociedade, de maneira a alterar o modelo de gestão das
políticas públicas. Essa última vertente aproxima-se da ideia de intersetorialidade11.
Detalhando brevemente o estudo da segunda perspectiva, consoante Laurence
J. O’TOOLE JUNIOR (1997), as redes intergovernamentais e inter-organizacionais
são vistas como estruturas de interdependência, que contêm múltiplas organizações
ou partes, nas quais uma unidade não é meramente a subordinada formal de outra em
um amplo arranjo hierárquico, independentemente de essas estruturas de colaboração se referirem a organizações não lucrativas ou a empresas lucrativas.
8.3.1 As Redes como fenômeno social
Embora o interesse da abordagem de redes de políticas públicas esteja mais
próximo da segunda perspectiva, a concepção societária avançou mais e consagrouse com mais vigor e fôlego na academia. Nela, uma das contribuições relevantes é
oferecida por Claus OFFE (1998), que assevera haver três princípios de coordenação
dos indivíduos e das organizações da sociedade, cada um deles com seu fundamento
e valor próprios:
a) o Estado, cujo fundamento é a razão/racionalidade e seu valor, a igualdade
(igualdade formal dos indivíduos perante a lei);
b) o mercado, cujo fundamento é o interesse individual e seu valor, a liberdade (a livre iniciativa nas transações comerciais); e
c) a comunidade, cujo fundamento é a paixão (enquanto emoção, afeto, sentimento) e seu valor, a solidariedade.
Baseado nesses princípios, OFFE concebe que a formação das redes sociais
advém tanto de um deslocamento do nível central de governo para o local, quanto de
um movimento do Estado em direção à sociedade – que, para ele, abarca o mercado e
a comunidade. Isso significa que processos como a descentralização e o adensamento da sociedade civil convergem para formatos inovadores de gestão compartilhada
de políticas públicas, como o são as próprias redes de políticas públicas.
Também o pensador Tanja A. BÖRZEL (1997), ao refletir sobre o tema, ventila que as variadas disciplinas que trabalham com o conceito de redes mantêm a interpretação de que as redes sociais são como um conjunto de relações relativamente
Intersetorialidade é a articulação entre sujeitos de setores sociais diversos e, portanto, de saberes, poderes e vontades diversos, para enfrentar problemas complexos. É uma nova forma de trabalhar, de governar e de construir
políticas públicas que pretende possibilitar a superação da fragmentação dos conhecimentos e das estruturas
sociais para produzir efeitos mais significativos para a população.
11
24
estáveis, de natureza não hierárquica (informal) e independente, responsáveis por
agregar uma variedade de atores que compartilham interesses quanto a uma determinada política pública, e que trocam recursos de poder para conquistar seus interesses
comuns. Assim, admitem a cooperação como a melhor maneira de alcançar as metas
compartilhadas – há solidariedade entre eles.
O conceito de redes, portanto, admite estudos de várias disciplinas, entre as
quais se destacam a Administração, a Sociologia e as Ciências da Computação. Cabe
comentar, então, algumas tipologias ou características das redes trazidas por essas
áreas.
Uma primeira distinção se refere a serem “hierárquicas”, “não hierárquicas”
ou “mistas”, a depender do grau de formalização e de centralização que os componentes/ atores/agentes/entidades das redes apresentarem (MIZRUCHI, 2006).
Quanto aos atores participantes das redes, há as redes “one-mode” (quando se
estuda relações entre entidades sociais semelhantes) e “two-mode” (quando se estuda
relações entre entidades diferentes) (MIZRUCHI, 2006).
Já no referente ao tipo de relacionamento entre os atores, elas se classificam
em “díades/diádicas” ou “vínculos desassociados” (estrutura de relações sociais em
que um agente se relaciona com outros dois agentes separadamente, como na figura
de um “triângulo aberto”), “tríades/triádicas” ou “vínculos associados” (um agente
se relaciona com outros dois simultaneamente, como na figura de um “triângulo fechado”), e “grupos” ou “articulações vinculantes” (mais de três agentes relacionamse simultaneamente, em subgrupos, como nas figuras de poliedros) (MIZRUCHI,
2006).
Uma quarta tipologia, quanto ao objetivo do estudo das redes, demarca as
“redes egocentradas” e as “redes sociocêntricas/totais/inteiras/integrais” ou, ainda,
“sistemas abertos”. Segundo Eduardo MARQUES e Renata BICHIR (2011, p. 6667), “As redes egocentradas representam um recorte analítico das redes pessoais
dos indivíduos. O seu estudo não parte de considerações ontológicas individualistas
sobre os padrões de relação, mas de uma restrição produzida pelo método das redes
de sociabilidade mais amplas. Conceitualmente, portanto, redes egocentradas são
redes pessoais, mas centradas no ego e com distância máxima de um passo a partir
dele. (...) O estudo das redes egocentradas desconsidera informações sobre muitas dimensões sociais, embora permita maior generalidade nos resultados”. Assim,
rede egocentrada ou egocêntrica seria aquela focalizada no indivíduo participante da
rede e em suas percepções pessoais, enquanto rede sociocêntrica seria aquela focada
nos vários membros da rede e nas relações estabelecidas entre eles.
Após a concepção inicial do que significam as redes sociais, a literatura procurou enquadrá-las próximo a teorias mais consolidadas na Ciência Política e examinou com quais delas o novo enfoque poderia cultivar afinidades. Nesse intuito, o
autor Hugh T. MILLER (1994) considera que nem o modelo tradicional de AdmiUnidade VIII – Teorias e Modelos de Análise Contemporâneos de Políticas Públicas
25
nistração Pública, baseado na cultura da racionalidade técnica, dos controles e da
coordenação hierárquicos, muito menos a Teoria da Escolha Racional dão conta de
assimilar o fenômeno atual das redes sociais.
8.3.2 As Redes de Políticas Públicas
Segundo MILLER (1994), a teoria que melhor reúne condições de se aproximar da abordagem das redes sociais deve combinar suposições do neoinstitucionalismo (que destaca a importância das regras formais e informais e das organizações
para o sistema político e seus resultados) e hipóteses da Teoria da Escolha Racional
(o cálculo do custo-benefício individual mobiliza o sistema político). Assim, algumas vertentes da literatura concebem as redes como instituições informais que se
fundamentam em regras acordadas para atingir um objetivo comum e institucionalizam um mecanismo de coordenação horizontal. Dessa maneira, reduzem os custos
de informação e de transação e as incertezas do ambiente ao criarem relações de
confiança entre seus membros (BÖRZEL, 1997). Essa concepção também sustenta
as teorias sobre Capital Social.
Giles MASSARDIER (2006) aponta que, inicialmente, a “descoberta” das
redes vem de um questionamento sobre as teorias disponíveis quanto a “processos
de intermediação dos grupos de interesses” desenvolvidos em torno do neocorporativismo e do pluralismo. A crítica dirige-se tanto à suposição do pluralismo de que
o espaço do Estado e das políticas públicas seria totalmente aberto à competição,
quanto à concepção do neocorporativismo de que a política pública se resolveria em
espaços fechados integrados por atores públicos e privados.
De fato, para alguns estudiosos, o modelo das redes é avaliado como uma
forma genérica de intermediação de interesses, assemelhando-se ao neocorporativismo. Nessa perspectiva, nas sociedades modernas teriam se desenvolvido inúmeros
vínculos (como as issue networks) entre grupos de interesse e setores do Estado, de
tal modo que a sua organização e a competição por recursos de poder passaram a
se realizar também no interior do próprio Estado. As redes indicariam relações de
dependência entre o governo e os grupos de interesses, mediante o intercâmbio de
recursos.
Desde as décadas de 1950 e 1960, a análise política tem mostrado que, ao contrário do que pressupunha o pluralismo, as políticas industriais americanas resultavam de relações estreitas, estáveis e informais entre os grupos de pressão dos industriais, os representantes dos ministérios e os membros das comissões do Legislativo.
Surgiram então os conceitos dos triângulos de ferro e dos “governos intermediários”
situados entre os grupos e o governo. Theodore LOWI (1969) e Guy PETERS (1986)
apontam a existência desses “subsistemas” – caracterizados por “relações simbióticas” cristalizadas à margem das instituições públicas e das organizações de representação de interesses – nas quais se desenvolveriam as políticas públicas.
26
MASSARDIER (2006, p. 169-170) sustenta que esse esquema de elaboração
de políticas públicas não se confunde com o neocorporativismo porque a relação
com o Estado não é prerrogativa de uma organização, mas envolve “atores que se
entranharam nos interstícios das instituições”. Também não corresponde ao pluralismo, já que a competição pelo acesso às arenas decisórias fica restrita “porque as
autoridades estão envolvidas nos próprios interesses”.
Assim, os primeiros trabalhos com redes de políticas públicas destacam três
categorias:
“1-a existência de laços estreitos entre indivíduos que atuam em diferentes
esferas institucionais, o que fragiliza a separação entre o público e o privado;
2 - a mobilização dos funcionários nos espaços de discussão informal sobre
os ‘problemas’ de um setor;
3 -o fechamento desses espaços. As ações e interações dos atores sociais
inserem as políticas públicas nesses espaços fechados de inter-reconhecimento” (Idem, p. 170).
Hugh HECLO (HECLO; WILDAVSKY, 1974 apud MASSARDIER, 2006,
p. 170), um pluralista, usou a noção de “issue networks”, ou seja, “redes temáticas”
para descrever espaços sociais menos fechados, nos quais operava um número bem
maior de atores fragmentados e competitivos – o que impediria “que um só triângulo
definisse uma política”. Nesse sentido, haveria redes paralelas disputando a mesma
política pública, o que tornaria o interesse coletivo um conjunto de interesses.
Na proposta pluralista, então, as redes seriam compatíveis com relações democráticas entre grupos de interesse e Estado, porque (a) são numerosas; (b) fragmentam o Estado em tantos segmentos justapostos quantas forem as redes; (c) dividem a sociedade em tantas “ordens locais” autônomas e justapostas de elaboração de
políticas públicas quantas forem as redes de ação pública.
Para MASSADIER (2006), a análise de redes assemelha-se à dos sistemas de
ação concretos, pois as regras de funcionamento são informais e decididas na ação;
a troca de recursos entre seus membros cria a interdependência; a definição de poder
nas redes é relacional, baseada nas trocas e interações; as redes enfatizam a estabilidade do sistema de trocas e interações.
Entretanto, há diferenças entre redes e sistemas de ação concretos. As redes
de ação pública transcendem as organizações, bem como a distinção público-privado; as redes não controlam os recursos específicos da política como o direito, a
legitimidade e o financiamento; as redes privilegiam mais os acordos entre os atores
do que os conflitos e aspectos estratégicos; e a agregação dos membros pode estar
baseada em motivações de ordem ideal.
27
ende:
O autor propõe uma classificação das redes de políticas públicas que compre-
a) “Redes de projetos”, que são acionadas em função de um objetivo preciso, organizando-se em torno de hierarquias de prioridades às quais se
contrapõem trocas horizontais. RHODES e MARSH (1995 apud MASSARDIER, 2006, p. 174) qualificam essas redes como “temáticas”, já que
suas interações se circunscrevem aos problemas ou questões em pauta.
Para esses autores, essas redes são mais flexíveis, pois os custos de ingresso são limitados: são, simplesmente, um conjunto de atores com lógica e
recursos heterogêneos que partilham um objetivo. Essas redes possuem
eficácia comprovada para promover politicas públicas, mas a sua multiplicação leva a uma concorrência entre projetos que diminui a eficácia global
das politicas públicas; e
b) “Comunidades de política pública”, que são redes mais densas e mais
fechadas, porque seus membros compartilham um sentido cognitivo, uma
razão para agir sobre a política pública que os agregou. São mais homogêneas, o que permite que estabeleçam e cumpram compromissos sobre
resultados comuns. Nelas, os atores fazem trocas em espaço de segurança
consolidado pela partilha do sentido sobre sua ação. Nesse espaço se realiza a sua eficácia, ainda que em detrimento do acesso plural aos centros
de decisão e aos recursos da autoridade pública. O que une os membros de
uma policy community não é um “projeto”, mas sim uma política pública
que costuma ser compartilhada por um setor em seu conjunto, mesmo que
a rede só represente uma parte dele. No caso do Brasil, um exemplo seria a
comunidade da saúde, que reúne atores diversos que operam no setor, nos
três níveis de governo, nas esferas pública e privada, além de uma atuante
bancada no Congresso Nacional.
Aqui se enquadrariam as chamadas redes gestoras de políticas públicas (policy
networks), que surgiram especialmente no campo das políticas sociais – a exemplo
das redes da assistência social, redes da saúde, redes da educação. São percebidas
como uma solução adequada para administrar políticas públicas, nas quais os recursos são escassos, os problemas são complexos, existem múltiplos atores envolvidos,
interagem agentes públicos e privados, centrais e locais, e há uma crescente demanda
por benefícios e por participação. Em poucas palavras e simplificadamente, é possível sustentar que as redes de políticas públicas nada mais instauram que padrões informais de cooperação e de solidariedade ente atores que participam da formulação
e da implementação das políticas.
28
c)“Comunidades epistêmicas”, nas quais os atores são especialistas em
um campo do conhecimento (cientistas, peritos, consultores), que partilham ideias e crenças sobre relações causais, fundamentadas em um saber
científico ou técnico próprio de um grupo social que o regula. Segundo
HAAS (1992 apud MASSARDIER, 2006, p. 177), esse grupo compartilha
“crenças comuns sobre princípios, causalidades, testes de validade do
conhecimento e uma estratégia de empreendimento político para difundir
as crenças internas da rede entre os lobbies e os decisores políticos”. As
comunidades epistêmicas conseguem atrair outros atores, especialmente
agentes públicos e organizações internacionais, com os quais firmam acordos. Um exemplo, no Brasil, seria a rede formada em torno da política de
biotecnologia.
MASSADIER (2006, p. 178) assinala que esse tipo de análise dilui o conflito,
que fica restrito aos interstícios das redes de políticas públicas, sendo pouco explorados na literatura. O autor, então, explora justamente o ângulo da fragmentação da
sociedade e do Estado e os confrontos entre redes de ação pública. Sustenta que a
ordem social que constrói a abordagem relativa à rede, caracteriza-se por dois elementos:
i) A leitura da ordem política não mais obedece à demarcação entre Estado e sociedade, mas entre espaços sociais autônomos, que incluem atores privados e públicos mobilizados por um objetivo. São “ordens sociais
locais” portadoras de interesses divergentes, cada uma detentora de uma
representação, de uma “razão para agir” e de soluções específicas para
uma mesma política pública, de tal sorte que: “O mapa da elaboração das
decisões políticas configura-se como uma multidão de compartimentos
ou segmentos, cada um ocupado por grupos organizados e geralmente
impenetráveis para os grupos não reconhecidos ou pelo público em geral
(JORDAN; RICHARDSON, 1979, p. 74 apud RHODES; MARSH, 1995,
p. 41)” (apud MASSARDIER, 2006, p. 179).
ii) “O Estado encontra-se fragmentado em diversas redes determinadas pela
diversidade de objetivos mobilizados em um mesmo setor ou em uma mesma política. Um mesmo serviço responsável por uma área será dividido
em várias redes integradas pelos seus próprios funcionários e um mesmo
funcionário pode pertencer e atuar em várias redes. Não há superposição
entre redes e organismos públicos porque as redes que conseguem acesso
ao Estado fragmentam os serviços em vários segmentos informais. Então,
contrariamente ao modelo pluralista, o Estado é ativo nas relações entre
grupos de interesse e participa da concorrência entre os interesses internos dessas redes formadas por atores privados e públicos” (MASSARDIER, 2006, p. 179-180).
29
Esse entendimento encontra afinidades com as proposições de Bernd MARIN
e Renate MAYNTZ (1991), que, por sua vez, defendem que as redes de políticas
públicas não podem ser definidas unicamente mediante sua interação inter-organizacional, mas devem ser concebidas também por intermédio do conhecimento de
sua função, a saber, a formulação e a implementação de medidas governamentais.
Quando se identifica a presença de redes – por meio da observação dos atores que
participam das negociações e das consultas antes que as decisões políticas sejam
tomadas –, descobre-se que elas se concentram em temas setoriais ou específicos e
especializados que atuam dentro do Estado (como, por exemplo, no apoio ao desenvolvimento de novas tecnologias, no caso da política industrial).
Segundo MASSARDIER (Idem, p. 181-183), a análise das redes de políticas
públicas permite observar, ao mesmo tempo:
a) uma horizontalização das relações de produção dos dispositivos das políticas públicas, criando novas hierarquias internas nas redes: por um lado,
as redes favorecem as relações horizontais entre membros de uma mesma
organização e os serviços de organizações diferentes viabilizando trocas
inter-organizacionais alternativas às relações hierárquicas; por outro lado,
as redes reproduzem hierarquias próprias que dependem também das estruturas hierarquizadas das relações. A troca, que é a base da definição de
redes, não impede que se apreendam as estruturas sociais;
b) as redes abrem a competição para o acesso ao governo, permitindo uma
proliferação de redes e acentuando o elitismo das trocas de recursos para a
criação de dispositivos de políticas públicas. O autor acentua que a noção
de redes de ação pública unifica duas abordagens opostas das relações
Estado-sociedade: o elitismo e o pluralismo. Isso porque, por um lado,
ocorre o impedimento de acesso aos lugares de elaboração das politicas
públicas circunscrevendo, a esses espaços, as interações que criam as políticas públicas; e, por outro lado, esses espaços de ação se multiplicam de
modo que uma mesma politica pública possa estar relacionada a um amplo
número de redes;
c) ao mesmo tempo em que as redes desenvolvem uma maior eficiência pela
sua facilidade de coordenação interna, a sua própria lógica da fragmentação retira do Estado a sua importância como titular do interesse geral ou
de um projeto coerente global, que é substituída pela relevância da perspectiva fragmentada, especializada, localizada, particularizada das redes
de políticas públicas.
8.3.3-Redes de gestão de políticas públicas
Outros aspectos da discussão sobre redes de políticas públicas são levantados
por Sonia Fleury TEIXEIRA (2002, p. 1), para quem redes são: “(...) estruturas po30
licêntricas, envolvendo diferentes atores, organizações ou nódulos, vinculados entre
si a partir do estabelecimento e manutenção de objetivos comuns e de uma dinâmica
gerencial compatível e adequada”. Suas características mais relevantes seriam a horizontalidade e a interdependência entre os múltiplos nódulos ou participantes – esse
último ponto distingue as redes de outros formatos administrativos de gestão, como
a contratação e as parcerias.
Para a autora, a proliferação de redes de gestão de políticas pode ser explicada especialmente por três fatores: (i) a globalização econômica e (ii) a revolução
tecnológica informacional, que tornaram os processos produtivos e administrativos
mais integrados, flexíveis e interdependentes, e (iii) as transformações recentes tanto
no papel do Estado como nas relações Estado-sociedade, que culminaram em novos
modelos de gestão e aumentaram a descentralização administrativa. Nas políticas
públicas o movimento descentralizador revelou o protagonismo do poder local nas
interações entre organizações governamentais, empresariais e sociais, inserindo outros atores na dinâmica da politics. A esses elementos soma-se, na América Latina,
o momento político da redemocratização, responsável por pleitear mais participação
da sociedade nos processos de elaboração e de condução das políticas públicas.
As redes (ou “estruturas gestoras policêntricas”) representariam, nessa concepção, uma modalidade de coordenação inovadora entre os atores políticos, sob a
qual a se reduz a centralidade do Estado na mediação de conflitos sociais. TEIXEIRA (2002, p. 3) entende que “A multiplicidade de atores sociais influenciando o
processo político, seja na decisão, execução ou controle de ações públicas, sinaliza
para o florescimento de uma sociedade policêntrica, na qual se organizam distintos
núcleos articuladores, que, por sua vez, tendem a alterar os nexos verticais entre
estado e sociedade, baseados na regulação e subordinação, em direção às relações
mais horizontais e que privilegiam a diversidade e o diálogo. (...) Processos como a
descentralização e o adensamento da sociedade civil convergem para formas inovadoras de gestão compartida das políticas públicas”.
Desse modo, a gestão mediante redes está intimamente relacionada aos processos de negociação, consenso e coordenação, ao estabelecimento de regras de atuação, à distribuição de recursos e interação, à construção de mecanismos coletivos de
tomada de decisão, ao estabelecimento de prioridades e ao acompanhamento. Além
disso, as redes permitiriam que as interações entre os indivíduos fossem baseadas em
confiança e em solidariedade, a despeito de a sociedade atual possuir uma distribuição desigual de poder político entre seus membros.
Para finalizar, TEIXEIRA (Idem, p. 12) enumera algumas características vantajosas da gestão segundo as redes de políticas:
a) a possibilidade de uma maior mobilização de recursos e a garantia da diversidade de opiniões sobre um problema, devido à pluralidade de atores
envolvidos nas redes;
31
b) a definição de prioridades se dá de forma mais democrática, envolvendo
organizações de pequeno porte e mais próximas da origem dos problemas,
por conta da capilaridade das redes;
c) a possibilidade de criação de uma presença pública sem a criação concomitante de uma estrutura burocrática, pelo fato de as redes abrangerem,
conjuntamente, governo e organizações não-governamentais;
d) as redes teriam a qualidade de se mostrarem mais aptas ao desenvolvimento de uma gestão adaptativa conectada a uma realidade social volátil, que
necessita coordenar ações de planejamento, execução, retroalimentação e
redesenho, adotando o monitoramento como instrumento de gestão, e não
de controle. Isso advém da flexibilidade inerente à dinâmica das redes; e
e) a produção de mais compromisso e responsabilidade dos participantes
com as metas compartilhadas e maior sustentabilidade delas, pois os objetivos e as estratégias definidos pela rede surgem de negociações e consensos. Esse ponto deriva das estruturas horizontalizadas das redes, nas quais
os participantes podem preservar sua autonomia.
A autora (Idem, p. 12-13) também elenca algumas características limitadoras
da eficácia das redes ou geradoras de problemas e dificuldades para a sua gestão:
a) as redes de políticas apresentariam novos desafios para garantir accountability (prestação de contas e responsabilização) quanto ao uso dos recursos
públicos, já que abarcam numerosos participantes governamentais e privados;
b) o processo de geração de consensos e negociação pode ser demasiadamente lento, criando dificuldades para enfrentar questões que requerem ação
imediata;
c) as metas compartilhadas não asseguram a eficácia no cumprimento dos
objetivos, porque as responsabilidades são muito diluídas;
d) a dinâmica flexível das redes pode afastar os participantes dos objetivos
iniciais ou comprometer a ação da rede pela deserção de alguns atores em
momentos cruciais;
e) os critérios para participação na rede não são explícitos e universais e
podem provocar a marginalização de determinados grupos, instituições,
pessoas e regiões, podendo deixar a política nas mãos de uma elite; e
f) as dificuldades de controle e coordenação das interdependências tende a
provocar problemas de gestão nas redes.
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