Por que fazemos PPA e LOA?
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Por que fazemos PPA e LOA?
06/06/2013 Instrumentos de Planejamento com Ênfase na Elaboração do PPA Por que fazemos PPA e LOA? 1 06/06/2013 Ferramenta de Gestão O orçamento é uma tecnologia que auxilia o planejamento, a execução e o controle de ações. … Mas o que diferencia? •Recursos Públicos – Decisão vincula toda a sociedade Do “Bandido Estacionário” ao Orçamento Participativo Stationay Bandits tributam um território (Mancur Olson, 2000). Tributados demandam Consentimento – surgimento da aprovação parlamentar dos Orçamentos. Existência de várias formas de elaboração, graus de consentimento e participação orçamentária no mundo. 2 06/06/2013 Modelo Geral do Orçamento Anual Periódico - Ano Fiscal Universalidade Iniciativa do Executivo Aprovação do Legislativo Instrumentos de Planejamento e Orçamento no Brasil Plano Plurianual – PPA – corresponde ao planejamento de médio prazo do governo. O Plano sistematiza programas em um período de quatro anos. Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO – estabelece as prioridades e metas da administração pública para o ano seguinte, as regras que deverão ser observadas na formulação do Projeto de Lei Orçamentária Anual pelo Poder Executivo e metas e riscos fiscais. Essa lei deve ser editada anualmente. Lei Orçamentária Anual – LOA –, que contém a estimativa de receitas e a previsão de despesas anuais do governo para o ano seguinte à sua edição. Elaborada de acordo com a LDO e o PPAG, essa lei detalha os recursos necessários para a execução do programa de trabalho governamental e deve ser editada anualmente. “articulados, interdependentes e compatíveis entre si” 3 06/06/2013 PPA •Elimina Improvisação •Organiza as políticas públicas •Viabiliza monitoramento e avaliação •Define claramente as diretrizes •Integra Planejamento e Orçamento PPA ou “Medium-Term Expenditures Framework”: Use of medium-term perspective in the budget process at the central level of government (2007) Index comprised between 0 (no MT budget strength) and 1 (high MT budget strength level) Government at a Glance 2009 - OECD © 2009 - ISBN 9789264061644 Projetar a Receita Quanto teremos em caixa? Analisar as Fontes de receitas municipais: • IPTU- Imposto sobre a Propriedade predial e Territorial Urbana • ITBI - Imposto sobre Transmissão inter vivos de Bens e Imóveis e de direitos reais a eles relativos • ISS - Impostos sobre Serviços de Qualquer Natureza • IR dos servidores • Taxas • Transferências: FPM: Fundo de Participação dos Municípios (IR+IPI) IPVA: Imposto sobre a propriedade de veículos automotores (50%). ICMS: Imposto sobre a venda de mercadorias e serviços. (25%) 4 06/06/2013 Projetar a Receita Método comum: Análise de tendência Riscos: - Econômicos - Políticos 5 06/06/2013 Projetar a Receita Buscar ser o mais realista possível... E estar preparado para o pior: • LDO – Anexo de Riscos Fiscais • Regras de Contingenciamento Definir as Diretrizes... O que queremos fazer? “Deve-se definir o que será feito pela administração local para solucionar um problema, uma carência ou uma demanda do município” Essa questão não é completamente discricionária... “Planos Maiores” vinculam os agentes Preceitos fundamentais informam o que não pode ser feito Competências materiais informam ações que os entes devem fazer Vinculações orçamentárias montantes mínimos ou máximos de recursos a serem alocados em ações 6 06/06/2013 Definir as Diretrizes... Competências Municipais: 1. Serviços públicos de interesse local, como o transporte coletivo (diretamente ou por concessão); 2. Programas de educação infantil e de ensino fundamental; 3. Atendimento à saúde da população; 4. Ordenamento territorial, planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano; 5. Proteção do patrimônio histórico-cultural local Definir as Diretrizes... Muitas diretrizes já estão traçadas ex ante Outras podem ser estabelecidas – policy making Pode-se fazer um diagnóstico, consulta pública, debates Decisão final é sempre Política... Mas a Burocracia oferece grandes inputs – policy maker Escassez Recursos são escassos – Escolher A significa recusar B “Não existe almoço grátis” (Milton Friedman) Custos de oportunidade 7 06/06/2013 Consequências inintencionais Resultados não pretendidos de uma ação proposital Robert K. Merton “The Unanticipated Consequences of Social Action”, 1936 O que vê e o que não se vê “Entre um bom e um mau economista existe uma diferença: um se detém no efeito que se vê; o outro leva em conta tanto os efeitos que podem ser vistos quanto aqueles que se devem prever.” (Fréderic Bastiat, 1850) Consequências inintencionais “Os ratoeiros” (Oswaldo Cruz, 1903) Consequências inintencionais “Os malabaristas” 8 06/06/2013 Consequências inintencionais “O Não-doador de Órgãos e Tecidos” Incentivos “Incentivos importam” Pessoas respondem a incentivos (nem sempre é possível prevê-los, pois valores são subjetivos). Na elaboração de políticas públicas, incentivos devem ser considerados 9 06/06/2013 Distribuir os Recursos Como alocar os recursos que teremos? Esta questão também não é completamente discricionária... Distribuir os Recursos Distribuições Obrigatórias: Manutenção e Desenvolvimento do Ensino - 25% da receita de impostos e transferências constitucionais Ações e Serviços Públicos de Saúde - 15% da receita de impostos e transferências constitucionais Manutenção dos programas de duração continuada – (competências materiais) como gasto com pessoal ativo, encargos, custos de manutenção da administração, etc.) Outros poderes: Legislativo Pagamento do serviço da dívida pública municipal (amortização, juros, precatórios e RPV) Pensões e proventos de inativos (se for o caso) Obras em Andamento (no caso de se iniciar nova obra) Distribuir os Recursos Muitas alocações já estão traçadas ex ante Pequena margem de gestão – poucos recursos livres Tendência à vinculação. Ex: 10% do PIB para educação está na Agenda Problemas da vinculação: políticas públicas incontestáveis 10 06/06/2013 Distribuir os Recursos “Contestabilidade: Nenhum item do orçamento deve ter um financiamento automático. Todas as políticas públicas e seus financiamentos devem ser regularmente revistos e avaliados de forma a assegurar a priorização e a performance das unidades de gasto.” Principles of Good Budgeting: World Bank (1998) Distribuir os Recursos Quanto distribuir aos órgãos? Órgãos elaboram proposta... Modelo “Maximizador do Orçamento” (William Niskanen, 1971) - Órgãos tendem a aumentar seu orçamento para aumentar seu poder - Problema agente-principal – Planejador central não tem todas as informações Distribuir os Recursos Para contornar o problema adotam-se regras de distribuição: - Exemplo: Distribuição conforme % de execução → Problemas de gasto supérfluo para cumprir meta Lei de GoodHeart (1975) "Quando uma medida vira uma meta, deixa de ser uma boa medida." 11 06/06/2013 Distribuir os Recursos • Ter uma equipe especializada na avaliação/monitoramento da distribuição do gasto • Exigir demonstrativos de compatibilidade com os preços de mercado • Análise de custo benefício – CBA • Adotar parcerias / outsourcing quando for conveniente Construir os Planos Como Organizar no PPA e na LOA o que vamos fazer e gastar? Qual metodologia usar? Construir os Planos A Constituição estabelece apenas que o PPA estabeleça as diretrizes, objetivos e metas da administração pública, de forma regionalizada para: As despesas de capital e outras delas decorrentes As despesas relativas aos programas de duração continuada. E os programas que envolvem apenas despesas correntes? 12 06/06/2013 O ideal é que PPA e LOA sejam completamente compatíveis “Universalidade: O orçamento deve cobrir todas as operações fiscais do governo, abrangendo todas as receitas e despesas públicas para possibilitar um debate completo e bem informado sobre tradeoffs entre diferentes opções de políticas públicas.” “Transparência: Toda informação relevante requerida para uma sólida tomada de decisão orçamentária deve estar disponível em formato acessível, de modo sistemático e pontual. As informações orçamentárias precisam ser acuradas, confiáveis e compreensíveis”. Construir os Planos Para que haja compatibilização é preciso: • Espelho de Ações: Que todas as ações contidas em um estejam no outro • Revisão Anual: Que o PPA seja revisado anualmente com a LOA 13 06/06/2013 Indicadores de Processo x Indicadores de Resultado Mensurabilidade: Deve ser possível medir a performance das políticas Quão desagregadas devem ser as ações? - Um cidadão pode compreender o que será feito? 14 06/06/2013 Avaliar os Planos A Câmara pode dispor de uma assessoria especial para Planejamento e Orçamento, que auxiliará os parlamentares na avaliação do Plano. Apresentar Emendas Emendas devem ser: • Compatíveis com o PPA e a LDO; • Indicar os recursos necessários, provenientes de anulação de despesa, exceto : a) dotações para pessoal e seus encargos; b) serviço da dívida; • Relacionadas: a) com a correção de erros ou omissões; ou b) com os dispositivos do texto do projeto de lei. • E outras vedações, se existirem, na LDO. Apresentar Emendas O Prefeito poderá enviar mensagem à Câmara para propor modificação enquanto não iniciada a votação, na Comissão, da parte cuja alteração é proposta. É possível que o relator apresente emendas sugeridas pelos técnicos (em geral erros, omissões, etc). 15 06/06/2013 Apresentar Emendas A depender do tamanho da Câmara e do nível de intervenção no Plano, pode ser necessário a adoção de um sistema informatizado para apresentação das emendas Analisar Emendas A assessoria especial para Planejamento poderá auxiliar a Comissão na avaliação técnicas das Emendas. A Escola do Legislativo dispõe de cursos para capacitar assessores de vereadores e servidores das câmaras municipais a compreenderem e intervirem nos instrumentos de planejamento e orçamento Votar e encaminhar... O ideal é que a Câmara vote antes do fim do ano fiscal, para que o executivo tenha tempo hábil para a compatibilização pós-emenda. Na LDO deve haver regra para execução de despesas caso a LOA/PPA não sejam aprovados no início do ano fiscal. 16 06/06/2013 Contato: [email protected] 17