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ISSN: 2362-2148
Año II, Nº4
Agosto de 2015
Tomo II
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ISSN: 2362-2148
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ÍNDICE
EDITORIAL ................................................................................................................................................................................. 1
COLUMNAS EN LETRA
“La triste historia del vikingo Sigurd Haraldsson. O de cómo si algo anda mal, suele
convenir cambiarlo”, Ricardo RABINOVICH-BERKMAN ............................................................................... 5
“Gobierno sin Estado y derechos sin gobierno”, Mauro BENENTE ..................................................12
“El derecho a la buena administración y el control de las facultades discrecionales”, Jorge
L. MAIORANO ..............................................................................................................................................................25
ARTÍCULOS
“Hacia un mayor contacto entre el Derecho y la ciudadanía: notas para repensar el
lenguaje con el que se expresan los abogados”, Pablo LARSEN ........................................................37
“Tribunales híbridos como forma de desarrollo de capacidad jurisdiccional: ¿una manera
de reducir la brecha de impunidad?”, Ezequiel JIMÉNEZ......................................................................62
“Del estado natural al estado regional: genealogía de la integración en Europa”, Carlos A.
GARAVENTA .............................................................................................................................................................. 106
“Breves notas sobre la Ley Anticorrupción brasileña”, Julia FIORESE REIS ............................. 123
“La evolución de la administración del presupuesto federal brasileño tras la
promulgación de la Constitución Federal de 1988 y la discusión sobre la naturaleza del
presupuesto: imperativo o autorizativo”, Isidro J. FORTALEZA, Maria do Carmo BEZERRA
MACIEL BÉDARD, Giovana LUSTOZA SERAFIM y Jefferson DA SILVA LIMA .............................................. 152
“El interés moratorio y el daño moral: incidencia y término inicial”, Pedro R. LUCIETTO
PICCININI y Plínio SARAIVA MELGARÉ ............................................................................................................... 168
PAUTAS DE PUBLICACIÓN ............................................................................................................................... 191
PROCEDIMIENTO DE EVALUACIÓN............................................................................................................ 197
INDEX
EDITORIAL ..................................................................................................................................................................................1
COLUMNS EN LETRA
“The Sad Story of the Viking Sigurd Haraldsson or How if Something Goes Wrong, It Is
Generally Better to Change It”, Ricardo RABINOVICH-BERKMAN ........................................................... 5
“Government without State and Rights without Government”, Mauro BENENTE ...................12
“The Right to a Good Administration and the Control of Discretionary Powers”, Jorge L.
MAIORANO ...................................................................................................................................................................25
ARTICLES
“Towards a Better Connection between Law and Society: Notes for Rethinking the
Language that Lawyers Use”, Pablo LARSEN .............................................................................................37
“Hybrid Tribunals as Capacity Building: Narrowing the Impunity Gap?”, Ezequiel
JIMÉNEZ ......................................................................................................................................................................62
“From the State of Nature to a Regional State: Genealogy of the European Union”, Carlos
A. GARAVENTA ......................................................................................................................................................... 106
“Brief Notes on the Brazilian Anticorruption Act”, Julia FIORESE REIS ...................................... 123
“The Evolution of the Management of the Brazilian Federal Public Budget after the
Enactment of 1988’s Federal Constitution and the Discussion about the Nature of the
Budget: Impositive or Authoritative”, Isidro J. FORTALEZA, Maria do Carmo BEZERRA MACIEL
BÉDARD, Giovana LUSTOZA SERAFIM y Jefferson DA SILVA LIMA ............................................................. 152
“Default interest and Extra-Patrimonial Damages: Incidence and Initial Term”, Pedro R.
LUCIETTO PICCININI y Plínio SARAIVA MELGARÉ ............................................................................................ 168
GUIDELINES FOR SUBMISSION OF ARTICLES ....................................................................................... 191
EVALUATION PROCESS ..................................................................................................................................... 197
EDITORIAL
A principios del año 2013, asumimos la misión de fomentar una cultura democrática
basada en el debate académico de los asuntos públicos, porque advertíamos que los
esfuerzos en este sentido de las instituciones tradicionales no eran suficientes. A tal fin,
creamos una organización moderna, capaz de fomentar, canalizar y difundir la producción
intelectual de la comunidad académica. Este proyecto inició formalmente con el lanzamiento
de EN LETRA en febrero de 2014.
Hoy publicamos este segundo tomo de la cuarta edición, símbolo que cierra nuestra
etapa fundacional. El pequeño espacio que conformábamos ahora está integrado por más de
treinta miembros de distintas partes del país y las más variadas afiliaciones institucionales,
pero al amparo de una misma institución: la ASOCIACIÓN CIVIL CENTRO DE ESTUDIOS
INTERDISCIPLINARIOS EN CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES (CEICJUS). Mientras nuestra red de
corresponsales ya cubre prácticamente a toda América, nuestra actividad continúa
expandiéndose y hemos publicado a más de sesenta autores, sin haber comprometido la
periodicidad programada que nos caracteriza.
Este desarrollo interior nos permite proyectar un futuro trascendente. El cambio de
paradigma que propiciamos requiere la ejecución de acciones conjuntas para la producción
de efectos a escala. Esta nueva etapa está signada por la generación de espacios comunes
con otras publicaciones la aplicación de políticas colaborativas a fin de que el fomento del
debate académico de los asuntos públicos sea una política editorial transversal.
Que pensemos en las revistas académicas como un actor central no es algo casual. La
producción intelectual es siempre el resultado de una actividad intersubjetiva, puesto que
cualquier avance parte de lo realizado por quienes nos antecedieron, ya sea que procuremos
no reincidir en sus errores o continuar el camino que trazaron. Para que esto ocurra es
condición que sus esfuerzos hayan dejado un testimonio, trascendido de la intimidad del
autor y sido puestos a disposición pública (es decir, publicados). Las revistas académicas
cumplen esta función en el sentido amplio: inducen, legitiman y difunden la producción
intelectual.
Estas funciones implican una seria responsabilidad para quienes editamos revistas
académicas. La existencia de publicaciones capaces de inducir, legitimar y difundir
condiciona el cumplimiento del ciclo y su continuación. Así, por ejemplo, no se puede aspirar
a la proliferación de producción intelectual de excelencia mientras se acumulen a granel los
1
EN LETRA - año II, número 4 (2015), tomo II
Editorial
trabajos que aguardan el día de su publicación porque las revistas no cumplen una
periodicidad cierta.1 Tampoco puede pretenderse que el acto de publicación sea tenido por
trascendente y valorado mientras no se corresponda a los autores con evaluaciones
comprometidas, dignas del esfuerzo intelectual que realizan.2 Sin valor no hay incentivo, y
sin incentivo no hay inducción. Como editores es nuestra responsabilidad cuidar el valor
que tiene la producción intelectual para que ésta sea reconocida transversalmente por el
grueso de la comunidad académica y la sociedad.
Conscientes de la importancia que reviste nuestra tarea académico-editorial, a través
del CEICJUS profundizamos nuestro compromiso con la promoción de la producción
intelectual. Así, en noviembre nuestra organización lanzará su segunda revista académica,
con un Consejo Editorial independiente pero inspirado en los mismos principios. EN LETRA
1 Toda publicación que pretenda servir seriamente de referencia en el debate académico está
compelida a publicarse con una frecuencia cierta y alta. Los retrasos de las publicaciones devalúan
gravemente el valor epistémico de las obras y su relevancia para el debate académico. Esto hace de la
periodicidad algo elemental, puesto que es una manera de respetar y valorar el trabajo de los autores,
es decir, otros miembros de la comunidad académica.
2 El referato es el punto de inflexión donde se decide si una obra merece trascender de la privacidad
a la publicidad o no por un determinado medio. Sin embargo, este juicio no debe limitarse a su mera
instrumentación por un formulario estandarizado. La evaluación debe ir más allá para que el autor
reciba una verdadera devolución, una crítica circunstanciada de su trabajo que le permita agregarle
valor, se apruebe o no su publicación.
A veces la evaluación objetiva de las obras no es simple, porque el autor aparece en una posición de
privilegio. Significamos por ésta a cualquier circunstancia que condicione favorablemente la publicación
de su obra. Este tipo de prácticas editoriales debe ser desterrado, puesto que implican tratamientos
asimétricos que corrompen al espíritu académico. El desarrollo de una nueva cultura académica
requiere tanto que los autores depongan sus pretensiones de autoridad cuanto que las publicaciones
estén verdaderamente dispuestas a enfrentar a los autores en pie de igualdad (y sean capaces de
hacerlo). El debate académico debe girar nuevamente en torno a ideas, hechos, obras, relaciones, pero
no a nombres o conveniencias.
Por el contrario, un referato comprometido exige que las obras sean evaluadas anónimamente y
que los árbitros estén a la altura de la tarea que ejecutan. La legitimación de la producción intelectual
no tiene porqué ser fácil ni generosa. Si el exceso y la insuficiencia en la evaluación son inconvenientes,
la segunda también es inadmisible. La responsabilidad que subyace al referato es enorme y no sólo
compromete a los editores, sino también al autor evaluado (que corre el riesgo de que se publique un
trabajo deficiente con su nombre), a los otros autores publicados (que corren el riesgo de que se
devalúe su publicación en una revista que no valida seriamente sus contenidos) y a los lectores (que
están expuestos a argumentaciones legitimadas que no sirven de cimientos para construir
sólidamente). Si el referato falla, toda la cadena de la producción intelectual se devalúa. Recordemos:
sin valor, no hay incentivo; sin incentivo, no hay inducción. Como editores, somos los primeros
responsables de cuidar el valor que tiene la producción intelectual para que ésta vuelva a ser
reconocida transversalmente por la comunidad académica.
2
Editorial
PENAL es el primer paso de un programa editorial innovador que prevé la expansión a través
de la desconcentración de contenidos en espacios especializados y de excelencia académica.
****
En lo que respecta al contenido de este tomo, aquí por primera vez publicamos
artículos en tres idiomas diferentes (español, inglés y portugués). Decidimos ampliar el
debate con perspectivas de más allá de las fronteras porque cada vez son más las cuestiones
que trascienden los límites tradicionales y requieren respuestas regionales integradas.
Como hemos señalado anteriormente, la aplicación de políticas colaborativas requiere la
previa formación de espacios de confluencias, y EN LETRA está dispuesta y capacitada para
servir como un foro intelectual anfitrión de debate que nuestra hora necesita.
El tomo abre con tres columnas. En la primera, RABINOVICH-BERKMAN proclama la
necesidad de un cambio de paradigma en la enseñanza del Derecho, a fin de que se estimule
la creatividad de los estudiantes y el aprendizaje deje de basarse en su memoria. Luego,
BENENTE advierte que, contrariamente a lo que suelen sostener los constitucionalistas, la
actividad gubernamental no se agota en el Estado; y, a partir de ello, insinúa que las
declaraciones de Derechos Humanos pueden inscribirse dentro de las racionalidades de
gobierno. Finalmente, MAIORANO explica el desarrollo del concepto de buena administración
en el Derecho Administrativo como una nueva forma de tutela de los ciudadanos contra el
ejercicio arbitrario de la discrecionalidad estatal.
En el mismo sentido de las columnas, el primero de los artículos plantea la necesidad
de un cambio del lenguaje que usan los operadores jurídicos a fin de acercar a la justicia a la
ciudadanía (LARSEN). Seguidamente, JIMÉNEZ analiza a los casos de tribunales híbridos en
Sierra Leona, Camboya e Bosnia-Herzegovina como una manera de desarrollar la capacidad
jurisdiccional en los países después de los conflictos. En el tercer artículo se analiza el
proceso de genealogía de la integración europea desde la revolución francesa hasta después
de la posguerra con el cambio de paradigma de la nacionalidad a la posnacionalidad
(GARAVENTA). Luego, FIORESE REIS realiza un comentario a la Ley Anticorrupción de Brasil a la
luz de sus fuentes internacionales y sus notas más salientes. En quinto lugar, se desarrollan
la evolución del presupuesto federal brasileño después de la última reforma constitucional y
la discusión de su naturaleza (FORTALEZA, BEZERRA MACIEL BÉDARD, LUSTOZA SERAFIM y DA SILVA
LIMA). Finalmente, LUCIETTO PICCININI y SARAIVA MELGARÉ analizan la incidencia y el comienzo
del cómputo del plazo para el devengo del interés moratorio por daño moral.
De esta manera cierra nuestro ciclo fundacional, con un reflejo de la innovación que
encarnamos. En este segundo tomo son flagrantes las presentaciones de nuevos paradigmas
y la necesidad de aplicar políticas colaborativas —en especial, de integración— para que la
3
Editorial
evolución sea posible. Que esto suceda depende de nosotros, y estamos decididos a dar el
paso adelante. Por eso hacemos EN LETRA.
4
Columnas EN LETRA
LA TRISTE HISTORIA DEL VIKINGO SIGURD HARALDSSON
O DE CÓMO SI ALGO ANDA MAL, SUELE CONVENIR CAMBIARLO
Ricardo RABINOVICH-BERKMAN
Contaba en sus perdidas memorias el antiguo vagabundo Rikardhr Karlsson
Svarthar que una vez, en el noble Althing de Islandia, la asamblea de los libres, le
contaron la historia de Sigurd Haraldsson el Bastardo. Le dijeron que era tan, pero
tan testarudo que quiso, en una expedición vikinga, llegar a Inglaterra desde
Noruega navegando hacia la salida del sol. Como era de esperarse, arribó a Rusia. Lo
recibió en Nóvgorod su amigo Rurik el Varego. Pero Sigurd era tan terco que lo
saludó diciendo: “¡por Thor, hermano, cómo de nevada está Londres, y qué
cambiados veo a los anglosajones!”.
¿Es posible hacer un ejercicio de autoengaño tan eficaz que acabemos creyendo
y afirmando y jurando sobre siete Biblias que Rusia es Inglaterra? La experiencia
documentada por esa obra teatral trágica con momentos dulces que es la historia
humana, responde que sí. Los inquisidores estaban seguros de salvar las almas
inmortales de sus condenados a la hoguera. Los nazis no dudaban que no mataban
personas, porque a sus ojos los judíos no eran en realidad homo sapiens sapiens. Los
esclavistas juraban que nunca cargarían de cadenas a sus iguales, sino sólo a
criaturas muy inferiores, nacidas para realizar tareas duras. Y podríamos seguir por
libros enteros.
¿Es gratuito convencerse de que Rusia es Inglaterra? Cuentan que a su regreso
a Noruega, cuando Sigurd el Bastardo volvió con los barcos vacíos, porque no pudo
saquear a los varegos de Rurik como hubiera saqueado a los anglosajones, se le
 Doctor de la Universidad de Buenos Aires (área: Filosofía del Derecho) (Argentina). Director del
Departamento de Ciencias Sociales (Facultad de Derecho - UBA). Profesor titular de cátedra de la UBA y
del Ciclo Común Básico de la UBA.
5
RABINOVICH-BERKMAN, R. (2015) “La triste historia del vikingo Sigurd Haraldsson…”, pp. 5-11.
rieron todos, hasta los niños. Y que le fue necesario beber barricas y barricas de
hidromiel, hasta quedar completamente ebrio y no poder distinguir una espada de
un escudo, para sobreponerse a la vergüenza. Porque no hubo terquedad que le
valiera frente a la realidad de las cosas. Y porque, en el fondo de su fiero corazón de
vikingo temible, Sigurd Haraldsson era un hombre honesto.
Preguntemos a graduados de las facultades de Derecho, preferentemente
recibidos hace varios lustros, si realmente lo que han obtenido de su carrera les ha
servido en proporción al tiempo que han dedicado (aunque sea, los años que impone
la mínima duración de los cursos) y el esfuerzo correspondiente. Si recibes un “¡sí!”
efusivo e inmediato, de esos que da la gente cuando le preguntan si aceptarían un
viaje a París todo pago, hay tres opciones: o te has confundido y estás interrogando a
un egresado de otra disciplina, o te está cargando, o es oportunidad de tomar la foto
de tu entrevistado para confeccionarle un monumento. Lo que te vas a encontrar (y
lo sabemos todos, que es lo peor) va desde una demorada y vaga afirmación a medias
o a tercias, muy condicionada y filtrada por peros y sin-embargos, hasta la negativa
tajante. Es muy común que sobrevivan los nombres de dos o tres profesores, y no
necesariamente para ser objeto de elogios. El resto, junto a sus enseñanzas, se ha
dormido en la oscura noche mítica de los tiempos.
En cambio, no es raro que nuestro interlocutor destaque espontáneamente,
como valiosos para su aprendizaje, el pasaje por un tribunal como empleado, o su
trabajo en un estudio jurídico. O las lecciones caseras de una madre o un padre
abogados, o sus lecturas autodidactas. Ahí, al evocarlas, le cambia el rostro, y los ojos
se llenan de reconocimiento (de paso, una vez más: gracias, Papá, y gracias, mis dos
abuelos).
Hace tiempo que vengo haciendo esa investigación sociológica casera, y algo
me ha llamado especialmente la atención. Me refiero al empleo, que reiteradamente
aparece en los interrogados, del verbo “acordarse”. Respuestas tales como “no me
acuerdo nada de lo que vi en la Facultad”, o “a los seis meses de dada una materia, ya
no te acordás de nada de ella”, o “uno no se acuerda ni un cuarto de lo que estudió”.
Porque esto lleva a una pregunta punzante: ¿puede una carrera universitaria
basarse en la memoria? ¿Es importante para un graduado de una facultad de derecho
recordar cosas concretas y minuciosas? ¿Resulta relevante acordarse de los plazos
6
procesales, las definiciones de términos, los artículos legales, hasta las frases en latín
(res ipsa loquitur, prior in tempore potior in iure, iuris tantum, iuris et de iure…) en el
contexto de una formación científica? Pregunta retórica, si las hay. Sin embargo, si es
tan absolutamente evidente la respuesta negativa, al punto de que cualquiera se da
cuenta que siempre fue tiempo inútil el que se dedicó (o, por lo menos, gran parte de
él) en un ámbito universitario a memorizaciones. Y si eso fue así antes, ¿qué no decir
de nuestra época, donde todos estamos en línea, y se accede a toneladas de datos
desde cualquier lado con mínimos dispositivos? Entonces, ¿por qué hemos seguido
insistiendo con eso? Veamos algunos corolarios, y me cuentan si alguien se siente
reconocido como alguno de los personajes de esta casuística:
“Fernández, su examen tiene un 8”. Sorpresa: “caramba, Doctora, pero si me
tomó Nulidad absoluta y yo puse todo lo que está en el Manual de la Cátedra bajo ese
título”. “Más o menos, Fernández, más o menos. Porque se olvidó de un par de
párrafos. El primero de la página 382 del Manual del Titular y el tercero de la página
385. Lo demás sí lo puso. Por eso sacó un 8, que no está nada mal”.
“Buenos días, señor Pérez, es el primero de la mesa examinadora de hoy.
Háblenos del delito de homicidio”. “Sí, Doctor. Aquí está el Código Penal, ¿me permite
utilizarlo?”. Miradas sólidas entre los integrantes del tribunal. Carraspeos. Gestos de
estar tomando Cirulaxia: “Bueno, Pérez, no es un buen comienzo. ¿Para qué necesita
ver el Código?”. Ojos de hormiga a punto de ver un zapato desde abajo: “Es que…
para tener los artículos…”. Su Eminencia, el Adjunto de la Derecha, mira con gesto
inquisitorial a Su Majestad, el Titular, mientras Su Gracia la Adjunta de la Izquierda
atiende una oportuna llamada en su celular. “Pensamos que, de una figura tan
visceral como es el homicidio, al menos conocía el articulado del Código. Bien. Veo
que estábamos equivocados. Déle. Agarre el Código, nomás”. Y agrega Su Eminencia,
el Adjunto de la Derecha, hablándole a Su Majestad, el Titular, como si Pérez hubiera
desaparecido por arte de magia: “¡ah, Dios mío, si resucitara hoy el Maestro X, se
muere de nuevo!” Por supuesto, al Maestro X lo vio una vez de lejos en una
conferencia, cuando él aún era adolescente, y no tiene ni idea de lo que hubiera
hecho en estas circunstancias, pero asume que, como él es un Reverendo Zapallo,
todos los grandes juristas que lo precedieron eran hortalizas también. ¿Es necesario
narrar el fin de la historia? ¿Alguien apuesta algo a favor de Pérez?
El culto de la memoria entroniza los códigos y las leyes, que son lo recordable y
que transmiten una falsa sensación de inmutabilidad. Por eso están tan
7
desesperados hoy tantos profesores de Derecho Civil, con el cambio del código, y si
se les ofreciera una jubilación anticipada se vaciarían las cátedras en tres minutos y
medio. Indirectamente, pero con fuerza, se genera la identificación derecho-ley y se
fomenta la idea de que estudiar derecho es conocer las normas vigentes.
Esto ha llegado a su cúspide en nuestro vecino hermano, el Brasil, donde la
mayoría de las facultades se ha transformado en centros de preparación para el
patético examen da la Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), un colegio público
obligatorio de abogados nacional. Los rankings internos y las calificaciones de los
órganos de control se derivan de la tasa de éxito de los egresados respectivos en esa
prueba, por lo que cada universidad se mata para que sus graduados la aprueben. Y
es claro, el examen en cuestión se basa en la memorización de artículos, con cero de
filosofía, de sociología, de historia, de economía y de pensamiento. Es una prueba
para descerebrados, con lo que las facultades, al preparar a sus alumnos para ella,
tienden a convertirse en centros de lavado y destrucción mental. Con nobles
excepciones, obvio. Y todo eso en el país de Paulo Freire, el más colosal pedagogo
que hubo en este sector del universo, después de Sócrates…
La reverencia de la memoria para aprenderse a la línea los textos sacrosantos
escritos por los catedráticos de hoy y los beneméritos maestros de ayer (esos cada
vez menos), es una bomba de hidrógeno lanzada sobre la libertad de pensar. Es un
agujero negro que succiona draculianamente (no sé qué tiene el Word contra los
neologismos, menos mal que Borges no lo usaba) la energía crítica de los
estudiantes. Es un asteroide que aplasta todo vestigio de creatividad personal.
Para peor, es corriente que el pobre adjunto que impone el Manual (el Titular
sea loado) también obedezca a una bajada de línea. Y, claro, como él o ella no lo han
escrito, no les queda espacio para debatirlo con los alumnos. Además, toda postura
que pudiera ser interpretada como objeción abierta de su parte a las excelsas Ideas
inspiradamente plasmadas por escrito en el Corán de la Cátedra (espero que ISIS no
lo tome a mal, no quisiera a todos en la UBA con cartelitos “Je suis Rabinovich”), le da
pavor, porque podría llegar a afectar su relación con su autor, el Titular (Dios sea
loado por habérnoslo dado, aunque en la intimidad lo cortemos en feta fina como al
salchichón primavera), y eso tendría la aristotélica potencia de perjudicar su ascenso
y su felicidad académica. Entonces:
8
“Buen día, González, lo lamento, le fue mal, va a recuperatorio”. Cara de
asombro: “Pero, ¿cómo? Si escribí once páginas. Si me tocó mi tema preferido. Si
sabía un vagón…”. Negativa larga sin parpadear: “González, sí, mi amor, es verdad,
escribió un tratado, pero no lo que se le pedía”. Lágrimas en puerta: “me tocó el tema
de federalismo, y como me había encantado leí un montón, y desarrollé mis ideas…”
“¡Ese es el asunto, González! ¡Sus ideas! A ver, González, ¡usted está en segundo año!
¿Qué ideas? Usted está acá para aprender, no para enseñar. ¿Me entiende?” Pucha, se
escapó una lágrima: “pero es que yo no estoy de acuerdo con lo que dice el Titular…
Me parece muy bien planteado, es obvio que es un grosso, que sabe mucho más que
yo, es un grande. Pero yo estuve investigando…”. Cara de mártir a la hora de salir a
los leones en el circo romano (pobre docente, las tribulaciones que le depara el
destino): “¿Investigando? ¡Media hora de Internet, contra décadas de quemarse las
pestañas! M’hija, González, atiéndame un consejo: paciencia. ¿Quiere tener sus
propias ideas? Estudie, estudie y estudie. Aprenda. Sea humilde, no soberbia.
Recíbase y haga un posgrado. Sea Doctora [ojalá que no me pregunte si yo soy
Doctor, porque ahí sí que ando complicado] y después exponga sus ideas. Hágame
caso”.
Por suerte, con los profesores y profesoras jóvenes que han ido accediendo a la
docencia en los últimos años, y el acceso al decanato de personas con otras ideas,
estas tristezas se ven cada vez menos. Pero siguen pasando.
¿Qué estamos evaluando en las facultades de derecho? En innumerables casos,
el acierto y el error. Las preguntas tienen una respuesta correcta. Es decir, la que
esperamos recibir. Todas las otras son equivocadas, están mal y las reprobaremos.
Por eso están los alumnos parados en la puerta, en ascuas, a la salida de los
exámenes. A cada uno que emerge, le inquieren: “¿qué pusiste en la tres? ¿Y en la
seis?”. Y los profesores gozan de correcciones tranquilas, porque la mayoría de los
exámenes que recibe resultan iguales o muy parecidos. Es obvio que con esa manera
de evaluar se premia al previsible, al memorista, al que anda en piloto automático.
Exámenes así, en cambio, son horcas caudinas para el pensador, para el intelectual,
para el alumno profundo. No es raro que le vaya mal en esas pruebas, mientras sus
compañeros de cerebro artesanalmente destruido se regodean en calificaciones
altas. Esos exámenes generan miedo al error, terror de equivocarse. Su corolario más
obvio es que el error es algo malo. Pero, ¿es verdad eso?
9
Me dijeron una vez (y me lo creí fuerte, tanto que lo sigo creyendo) que una
universidad es un sitio donde se forma gente de ciencias. Ahora: resulta que el error
en ciencias no sólo no es malo, sino que además es muy normal, y estadísticamente
mucho más frecuente que el acierto. Si no fuera por los errores, no habría luego
aciertos, en realidad. Claro, si la mujer o el hombre de ciencias tienen miedo de
equivocarse, entonces mejor que se dediquen a otra cosa. De modo que una forma de
evaluar (y la evaluación es una instancia pedagógica, no lo olvidemos) que genera e
incentiva el temor al error es destructiva de los temperamentos científicos. Las
facultades en las que se siguen esos criterios, se transforman en crematorios
masivos de los futuros mujeres y hombres de ciencia.
Además, el sistema de acierto y error se basa en una falacia. La de que
conocemos siempre qué es lo correcto, qué es lo verdadero, y qué no lo es. En fin,
que el profesor siempre tiene razón (igualito que el Duce Mussolini, ¿se acuerdan?).
Aquí, colegas docentes que estén leyendo y aún no hayan arrojado estos humildes
párrafos al éter del desprecio, por favor, ¡que alce la mano el que siempre estuvo en
lo correcto, que nunca se equivocó, que jamás cambió de opinión! Si alguno alzó la
mano, le ruego me disculpe. Como dirían los antiguos jurisconsultos romanos, usted
es un monstruo o un prodigio. Como diría Aristóteles, usted es un dios o un ser sin
polis. Y no se enoje, pero las posibilidades de que sea un dios son estadísticamente
muy bajas. Así que debe ser un prodigio. Pero… le recomiendo que lea un poquito, de
vez en cuando. Que viaje (se paga en doce cuotas a precio oficial). Que escuche a sus
alumnos y colegas. Y nos encontramos de acá a dos años, y va a ver que ya no alza la
mano (pero va a sonreír más a menudo).
Podemos aceptar que existen algunos enunciados que podrían soportar un
análisis de acierto y error bastante objetivo en nuestras ciencias. Tales como “que
Vélez Sársfield vivió antes que Kelsen”, o “que Descartes era racionalista y no
positivista” o “que el homicidio no es un delito económico”. Pero menester sería
reconocer que, si vamos a limitar los exámenes a esas cuestiones, entonces volvemos
a lo que decíamos antes: deberíamos dejar de considerarnos universitarios.
¿Y si evaluáramos por el trabajo? Es decir, si encontrásemos maneras de
calificar al alumno por lo que ha leído de manera crítica y libre, de darle su nota por
la formulación creativa de propuestas (por ejemplo, de reformas legales
fundamentadas)… ¿Y si buscáramos formas de incentivarlo a introducirse y
perfeccionarse en la investigación, y evaluásemos las tareas realizadas y los
10
productos resultantes? Entonces, un curso de cincuenta alumnos tendría cincuenta
respuestas diferentes. Y los estudiantes se esperarían a la salida del examen para
comentarse sus respuestas, pero no para saber si dijeron o no lo que se esperaba
unívocamente que dijeran. Es cierto, para el docente eso implica más trabajo. De
hecho, es un desafío grande. Incluso debería revisarse la norma reglamentaria que
impone para el Ciclo Profesional Común una sola forma de evaluación, la de los
parciales que pueden ser recuperados, abriendo la posibilidad de otras maneras de
hacerlo.
En definitiva, creo que debemos dar un giro a las formas tradicionales de la
enseñanza jurídica. Desterrar la memoria, tanto como sea posible. Basar la
pedagogía en tres grandes columnas: la investigación, la crítica y la creatividad. Sin el
fomento de esa tríada en los estudiantes, no se genera una formación científica
verdadera. La respuesta no debe ser “me acuerdo de todo” o “no me acuerdo”, sino
“me sirvió”. Los códigos cambian (ya se ve), las constituciones también cambian (en
Argentina poco, es cierto), las leyes se derogan, se modifican, la jurisprudencia dice
un día lo contrario de lo que aducía el día anterior… pero, ¿qué importa? Si lo que se
trabaja en la facultad son los grandes dilemas, si el graduado egresa preparado para
leer y juzgar críticamente, para concretar sus propias investigaciones, para crear
alternativas nuevas, la universidad habrá cumplido su tarea. Si no, si nos obstinamos
en mantener un legado de poco provecho, y en imaginar una mitológica época de
oro, poblada por profesores semidioses y alumnos heroicos de rigurosa corbata,
estaremos como Sigurd Haraldsson, que para no ver que había llegado a Rusia se
convenció a sí mismo de que aquello era Inglaterra.
Y, volviendo a Sigurd el Bastardo, Rikardhr Svarthar preguntó qué había sido
de él. “Dicen que dejó de ser terco y así llegó a rey de Noruega”, le respondió un viejo
vikingo, “pero no es así: siguió igual de testarudo, de cerrado y de ciego. En otro de
sus viajes llegó a Italia, recibió el bautismo, se hizo monje, y estudió derecho”. El
anciano guerrero escupió a un costado: “lo último que de él se supo, es que era
profesor de ciencias jurídicas”, murmuró. “¡patrañas!”, dijo Rikardhr Svarthar, “¡todo
patrañas!”. Y se dedicó a su copa de hidromiel en silencio.
11
Columnas EN LETRA
GOBIERNO SIN ESTADO Y DERECHOS SIN GOBIERNO
Mauro BENENTE
I. Introducción
Buenos Aires, Argentina. 2015. El 5 de mayo Manuela dio a conocer por los
medios de comunicación una escalofriante carta en la que relataba haber sido
violada en un taxi. En la noche del 18 de abril se había subido a un taxi en la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires para volver a su casa en Sarandí y el viaje terminó de la
peor manera. Cuando la noticia se conoció, una de las grandes demandas que
afloraron en los medios de comunicación se vinculó con el control estatal sobre el
servicio de taxis. Muy rápidos de reflejos, las autoridades de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires re-lanzaron la utilización de códigos QR en las ventanillas y en los
asientos de los acompañantes de los taxis. Los sistemas QR pueden ser scanneados
con aplicativos que se descargan en dispositivos Android e IOS —presentes en buena
parte de los celulares inteligentes—, y con ello se puede obtener la información del
auto, sus licencias, autorizaciones, y también la identidad de los conductores. Ante
una demanda por mayor control estatal de los servicios de transporte, las
autoridades de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires derivaron esa política de
control gubernamental en los propios ciudadanos y usuarios.
Lima, Perú, 2015. El 2 de agosto el jefe de gabinete ministerial Pedro
Cateriano anunció el dictado de dos leyes con el objetivo de avanzar en la
privatización del sistema carcelario. Si bien pueden rastrearse antecedentes
remotos, al menos en el siglo XX el sistema de cárceles privadas emerge en la década
del ochenta en los Estados Unidos, y en la actualidad una de las empresas más
 Doctor en Derecho por la Universidad de Buenos Aires (UBA) (Argentina). Becario postdoctoral del
CONICET. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas y Sociales “Ambrosio L. Gioja.” Profesor
adjunto interino en la Facultad de Derecho (UBA) y Profesor titular ordinario en la Universidad
Nacional de José C. Paz.
12
BENENTE, M. (2015) “Gobierno sin Estado y derechos sin gobierno”, pp. 12-24.
importantes del rubro es el GEO Group —una fusión entre Corrections Corporation of
America y Wackenhut—, que en su página Web se presenta como el líder mundial en
la prestación de servicios de detención y corrección, con 106 instalaciones, 85.500
camas y 20.000 empleados en Estados Unidos, Reino Unido, Australia y Sudáfrica.
¿Por qué presentar estos dos casos que a primera vista parecen compartir
solamente y azarosamente el año de los acontecimientos? ¿Qué similitud tienen
estos ejemplos que en una lectura inicial lucen completamente desvinculados? Se
enuncian situaciones tan cotidianas como el control del servicio de taxis, y algo tan
extremo como la pena de encierro. En una primera aproximación al asunto, podría
pensarse que el control de un servicio de transporte que se desarrolla en un espacio
público y el encierro de una persona por haber cometido un delito, son actividades
estrictamente estatales, que hacen a la esencia del Estado, a su naturaleza, que
forman parte de sus rasgos constitutivos. Sin embargo, las situaciones que reseñé
muestran que esas actividades de gobierno no son practicadas por los Estados. En un
caso son los particulares, los propios usuarios, quienes despliegan la política de
control. En el otro estamos frente a consorcios de empresas que tienen por función
encerrar a los individuos, hacer uso del monopolio legítimo de la fuerza que desde el
paradigma weberiano parece constitutivo de la estatalidad (WEBER, 1944: 54).
Creo que estos ejemplos pueden ser útiles para avanzar en una línea que
aunque aquí no podré desarrollar, presenta al menos las siguientes bifurcaciones: a)
por un lado pensar que las prácticas de gobierno pueden ser desarrolladas por el
Estado, pero también por organizaciones no estatales; b) por otro lado sugerir que
buena parte del discurso del constitucionalismo peca de numerosas
incomprensiones cuando ilusiona que reglando la actividad del Estado encauza las
prácticas de gobierno; c) además, tal vez sea interesante analizar si no pueden
pensarse las declaraciones de derechos como formas de gobernar; y d) finalmente,
quizás habría que descartar el supuesto juego de suma cero entre gobierno y agencia
individual, o entre gobierno y libertad, y postular que haciendo uso de nuestras
libertades podemos estar llevando adelante acciones de gobierno. No podré
profundizar demasiado en cada uno de estos aspectos, que deben leerse como
disparadores de futuras investigaciones todavía no desarrolladas. Asimismo, sin
estar completamente cómodo con el marco conceptual que utilizaré, presentaré
estos lineamientos a partir de las nociones foucaulteanas de gubernamentalidad y
crítica.
13
II. Del Estado al gobierno. La perspectiva de la gubernamentalidad
La noción de gubernamentalidad no es trabajada en ninguno de los libros
publicados por FOUCAULT y fue acuñada por primera vez en la clase del 1 de febrero
de 1978 del curso Seguridad, territorio, población. Aunque el curso recién fue
publicado en octubre del 2004, la clase fue traducida por Pasquale Pasquino e
incluida en el número 167-168 de la revista italiana Aut-Aut de septiembrediciembre de 1978, y la traducción al inglés apareció en el número VI del periódico
Ideology and Consciousness en el otoño europeo de 1979. A partir de la publicación
de la clase, son muy numerosos los trabajos que dentro la comunidad académica
anglosajona emplearon y (re)conceptualizaron la noción de gubernamentalidad.1
Foucault entiende por ella un conjunto de instituciones, procedimientos, análisis,
reflexiones, y tácticas, que permiten ejercer una forma de poder que tiene como
blanco la población, como saber la economía política y como técnica específica los
dispositivos de seguridad. También alude a la tendencia por la cual el gobierno —
una tecnología de conducir la conducta de los individuos a través de un control sobre
los ámbitos en los cuales actúan— comenzó a tener preeminencia por sobre la
soberanía y las disciplinas. Finalmente refiere al proceso por el cual el Estado “se
encontró poco a poco «gubernamentalizado»” (FOUCAULT, 2004a: 111-2).
La problemática de la gubernamentalidad está estrechamente ligada el
Estado, pero notablemente separada de cierta aproximación clásica. Posiblemente
como consecuencia del estalinismo, el fascismo y el nazismo, en la segunda
posguerra se desplegó una “fobia al Estado”, una “sobrevaloración del «problema del
estado»” (ROSE y MILLER, 1992: 174), una fuerte crítica al Estado por su
omnipresencia, su desarrollo burocrático y su crecimiento indefinido. Además, en la
reflexión política el Estado se encuentra sobrevaluado de dos grandes formas: a) la
que lo concibe como un monstruo frío;2 y b) aquella que lo contempla como un
1 Una buena reseña de la consolidación e institucionalización de estos estudios, en ROSE, O´MALLEY,
VALVERDE (2006: 92-7). Sobre la recepción de la obra de Foucault en Gran Bretaña puede consultarse
GORDON (1996).
2 Aquí es clara la referencia a Así hablaba Zaratustra de Friedrich Nietzsche, donde en la primera
parte, bajo el acápite “Del nuevo ídolo”, afirmaba: “Pueblos y rebaños todavía existen en alguna parte.
Entre nosotros, hermanos míos, únicamente existen estados. ¿Qué es estado? ¡Atención! ¡Abrid los
oídos! Voy a hablaros de la muerte de los pueblos. De todos los monstruos fríos, el más frío es el estado.
Miente fríamente y he aquí la mentira que sale arrastrándose de su boca: «Yo, el estado, soy el pueblo»”
(NIETZSCHE, 2005: 72).
14
conjunto de funciones que desarrolla las fuerzas productivas, reproduce las
relaciones de producción, etc. No obstante, el Estado no tiene ni ha tenido esa unidad
ni esa rigurosa funcionalidad, y si actualmente tiene esta forma es debido “a esta
gubernamentalidad que es a la vez exterior e interior al Estado” (FOUCAULT, 2004a:
112). Lo que define qué depende o no del Estado, qué es público y qué privado, son
las técnicas de gobierno y por ello puede decirse que la supervivencia y los límites
del Estado “no deben comprenderse más que a partir de las tácticas generales de la
gubernamentalidad” (id.).
Estudiar al Estado desde la grilla de la gubernamentalidad supone: a) pasar al
exterior de las instituciones —que tanto privilegio tienen en la teoría y ciencia
política, y en la teoría del Derecho— y encontrar por fuera de ellas “una tecnología
de poder” (FOUCAULT, 2004a: 121); b) pasar al exterior de la función y focalizar las
estrategias y tácticas y las tácticas que se ponen en juego (id.); c) pasar al exterior de
los objetos, es decir no tenerlos —en este caso al Estado— como cosas dadas sino
como resultados de prácticas. La apuesta de pasar a la exterioridad del Estado se
realiza en el marco de una pregunta por la posibilidad de reubicarlo dentro de una
tecnología general de gobierno sobre los hombres: la gubernamentalidad (id.). Esta
noción fue construida para ahorrarse “una teoría del Estado, como podemos y
debemos ahorrarnos una comida indigesta” (2004b: 78). Esto último significa no
iniciar los análisis por la naturaleza y las funciones del Estado, no tenerlo como un
universal político y centrar su atención no sobre él sino en el gobierno (VALVERDE,
LEVY, 2006: 8). Esto es así porque “el Estado no es en sí mismo una fuente autónoma
de poder” (FOUCAULT, 2004b: 78), es la resultante de estatizaciones que son
modificadas, desplazadas y transformadas: “no es otra cosa que el efecto móvil de un
régimen de gubernamentalidades múltiples” (p. 79). El “Estado no es más que una
peripecia del gobierno y no es el gobierno un instrumento del Estado. O, en todo
caso, el Estado es una peripecia de la gubernamentalidad” (2004a: 253).
Es patente la vinculación que existe entre la noción de gubernamentalidad y
el Estado, pero también es claro que se trata de una aproximación que no lo presenta
como un objeto dado sino que la intención es hacerlo inteligible a partir de las
técnicas de gobierno que lo exceden. ROSE y MILLER (1992) postulan que respecto del
Estado es menester adoptar una posición nominalista y tener presente que no tiene
15
ninguna necesidad funcional ni esencial (p. 176).3 Lo que subyace a estas miradas es
que “el gobierno es una práctica generalizada y dispersa más que una cuestión
acerca de lo que los Estados hacen” (O´MALLEY, 2007: 155).
El esfuerzo de la noción de gubernamentalidad por despegar el gobierno del
Estado —aunque sin negar que este desarrolle las principales actividades de
gobierno—, y hasta incluir al Estado dentro del paradigma más amplio del gobierno
de los hombres, contrasta notablemente con el discurso de los constitucionalistas
argentinos que circunscriben el gobierno —o el poder— solamente al Estado. De
este modo, en su Tratado de derecho constitucional, el profesor EKMEKDJIAN (2000)
afirmaba que “el objetivo nuclear del derecho público es juridizar el poder, esto es,
ponerle límites de modo tal que el poder no se sobredimensione, no se hipertrofie
siguiendo su tendencia natural” (p. 4). Más allá de esta supuesta naturaleza del
poder, lo notable es cómo el afamado constitucionalista limita el Derecho
Constitucional al poder estatal, y se desentiende de los poderes no estatales. Es así
que en una afirmación bastante tosca postula que (p. 5):
el poder oficial es ejercido por los detentadores visibles del poder,
es decir por los órganos del Estado, que lo ejercen con arreglo a
los límites y prescripciones de la norma constitucional. El estudio
de su organización, funcionamiento, competencia y relaciones,
corresponde al derecho público y primordialmente al derecho
constitucional.
Por su lado, quienes ejercen un poder no oficial “se valen de medios
metajurídicos, generalmente presiones de diversa índole sobre quienes ejercen el
poder oficial” (id.). Lo notable es que su estudio no corresponde al Derecho Público
sino a la sociología y a la ciencia política (id.). En el mismo orden de ideas SAGÜÉS
(1999) postula que el Derecho Constitucional “es el sector del mundo jurídico que se
ocupa de la organización fundamental del Estado” (p. 33). Si bien asume que la
noción de fundamental es relativa a cada contexto socio-histórico, centralmente
3 En este orden de ideas, agregan que hay que entender al Estado como algo que codifica el problema
del gobierno, y por ello, en lugar de conceptualizar al gobierno en los términos de poder del Estado, la
apuesta teórica es mostrar que “el Estado está articulado dentro de la actividad de gobierno” (ROSE y
MILLER, 1992: 177).
16
alude a “la estructura de los poderes básicos de ese Estado y a la delimitación de
facultades, competencias y atribuciones de éste” (id.). Asimismo, SABSAY y ONAINDIA
(1998) afirman que la Constitución aspira a “lograr la prevalencia del derecho por
sobre el Estado” (p. 9) y su objetivo principal es “limitar el accionar de los
gobernantes a través de marcos jurídicos situados por encima de ellos” (id.).
Por su lado, con un discurso más sofisticado y con anclajes filosóficos
notablemente más sólidos, en Fundamentos de derecho constitucional NINO (2002) se
refería a un sentido mínimo del constitucionalismo, entendido como “un conjunto de
normas que dispone la organización básica del poder político y la relación entre el
Estado y los individuos” (p. 2) y a un sentido pleno del constitucionalismo que
emerge del resultado de dos ideales que pueden entrar en tensión: “el ideal de un
proceso político participativo en el que toda la gente afectada por ese proceso tiene
intervención en esa decisión, y el ideal liberal de un gobierno limitado, según el cual
la mayoría debe detenerse frente a intereses protegidos” (p. 4). Incluso con una
mirada notablemente más lúcida que las anteriores, también el foco se limita a las
prácticas de gobierno y poder que despliega el Estado.
Si volvemos a los ejemplos con los que inicié el trabajo, y que creo que
podrían multiplicarse, me parece que la perspectiva de la gubernamentalidad resulta
mucho más adecuada para dar cuenta de las prácticas de poder y de gobierno que las
miradas ensayadas por buena parte de los constitucionalistas argentinos. Éste no es
un dato menor puesto que si el constitucionalismo tiene por objetivo encauzar las
tecnologías de poder y de gobierno, ello no puede realizarse a partir de una
inadecuada grilla de análisis. Si bien es algo que tendría que desarrollar con mayor
precisión, pareciera ser que el discurso del Derecho Constitucional apela a ese
Estado sobredimensionado del cual trataba de desprenderse FOUCAULT. De todos
modos, si el Estado ya no es el único agente que despliega las prácticas de gobierno
sino que es uno de los tantos agentes involucrados, rápidamente emergen una serie
de preguntas que por el momento no estoy en condiciones de responder pero que
aun así me parece importante enunciar: ¿Qué papel puede desplegar el
constitucionalismo respecto de prácticas de gobierno y poder desarrolladas por
agencias no estatales? Si el Estado no es el único foco de gobierno, y hay prácticas de
gobierno desarrolladas por grandes corporaciones ¿Puede el Estado ser, ya no un
monstruo macizo del cual cuidarse y al cual temer, sino un campo para desarrollar
prácticas de resistencia que hagan frente a ciertas formas de gobernarnos? ¿Si la
actividad de gobierno ya no se despliega solamente con acciones estatales, pueden
17
los individuos y las corporaciones gobernar a través de los derechos? Dicho de otro
modo, ¿es posible pensar la declaración de (ciertos) derechos como una forma de
gobierno? Si bien no estoy en condiciones de abordar con rigurosidad ninguna de
estas preguntas, sí quisiera susurrar algunas palabras sobre los derechos como
forma de gobierno.
III. La crítica como (otra forma de) gobierno
Así como el abordaje de la noción de gubernamentalidad fue relativamente
sorpresivo, lo mismo puede predicarse de la conferencia que FOUCAULT dictó el 27 de
mayo de 1978 en la Sociedad Francesa de Filosofía con el título “¿Qué es la crítica?
(Crítica y Aufklärung),” donde abordó la noción de crítica.
En los trabajos de la década de 1950, 1960 y del primer lustro de 1970, no
tematizó sobre la crítica.4 Su tesis complementaria de doctorado había sido la
traducción y una “Introducción” a la Antropología en sentido pragmático de Kant, en
Las palabras y las cosas la noción de episteme en tanto a priori histórico puede
presentar alguna vinculación con la crítica kantiana,5 lo mismo podría predicarse de
su obsesión por la experiencia de los límites (CASTRO ORELLANA, 2004: 171), e incluso
menciona el concepto en el prólogo de El nacimiento de la clínica (FOUCAULT, 2001a:
10), pero a pesar de todo ello nunca fue desarrollado. Por el contrario, en los
trabajos de fines de 1970 y de la década de 1980 abordó la noción de crítica y en
“Foucault”, una breve autobiografía intelectual que redactó en 1984 con el
seudónimo de Maurice Florance, inscribió su labor en una historia crítica del
pensamiento (2001b: 1450). Son varios los trabajos de este período (2001c, 2001d,
2008, 2014) en los cuales marcó distintas bifurcaciones de la crítica, y se inscribió en
una tendencia que, supuestamente continuando los pasos de Immanuel Kant, intenta
realizar una ontología del presente, una ontología de nosotros mismos. De todos
modos aquí quisiera concentrarme en aquella presentación de 1978.
4 A contrapelo de lo que aquí menciono, Javier DE LA HIGUERA (2006) encuentra resonancias de la
crítica en los conceptos de arqueología y genealogía.
5 Podría sostenerse que Foucault enuncia su proyecto con un lenguaje kantiano, puesto que refiere a
las condiciones de posibilidad del saber —del conocimiento sería en términos de Kant—. Sin embargo
para el autor de la Crítica de la razón pura condiciones son universales y necesariamente constitutivas
de toda experiencia de conocimiento, mientras que la arqueología las presenta como contingentes y
variables en el tiempo (GUTTING, 2005: 36).
18
Primeramente la crítica es descripta como subordinada a aquello a lo que se
dirige, como un concepto que guarda relación con otra cosa, pero luego FOUCAULT
avanza hacia una concepción más amplia y piensa “la actitud crítica como virtud en
general” (FOUCAULT, 1990: 36). Simultáneamente a que desde los siglos XV y XVI
comenzó a plantearse la cuestión de “¿cómo gobernar?”, se esbozó la problemática
de “¿cómo no ser gobernado?”, pero no en el sentido de no ser gobernados en
absoluto sino en “cómo no ser gobernado de este modo, por eso, en nombre de esos
principios, en vista de tales objetivos y por medio de tales procedimientos, no de este
modo, no para eso, no por ellos” (1990: 38). La crítica refiere al arte de no ser
gobernado de cierto modo y a determinado precio, y a lo largo de la historia asumió
diferentes formas: a) cuando el gobierno de los hombres transitaba por la autoridad
de la Iglesia, no querer ser gobernado de determinado modo implicaba rechazar la
autoridad del magisterio y volver a la lectura de la escritura; b) a partir del siglo XVI
la crítica apunta a no querer ser gobernado por leyes injustas, marcando límites
provenientes del Derecho natural al arte de gobernar. En este contexto, a la pregunta
“«¿cómo no ser gobernado?» se responde diciendo «¿cuáles son los límites del
derecho de gobernar?»” (p. 39). Desde este punto de vista, frente al gobierno y su
exigencia de obediencia la crítica implica “oponer derechos universales e
imprescriptibles, a los cuales todo gobierno, sea cuál sea, que se trate del monarca,
del magistrado, del educador, del padre de familia, deberá someterse” (id.); c) no
querer ser gobernado implica también no aceptar como verdadero aquello que la
autoridad predica como verdad. De este modo, “el foco de la crítica es el conjunto de
relaciones que anuda uno a otro, o uno a los otros dos: el poder, la verdad, el sujeto”
(id.). Si la gubernamentalización alude a un movimiento que intenta sujetar a los
individuos a mecanismos de poder que apelan a un discurso verdadero, la crítica es
la estrategia mediante la cual el sujeto “se atribuye el derecho de interrogar la
verdad por sus efectos de poder y al poder por sus discursos de verdad” (id.). Es por
esto que puede afirmarse que la crítica es “el arte de la inservidumbre voluntaria, el
de la indocilidad reflexiva” (id.). Se caracteriza centralmente por la desujeción de “la
política de la verdad” (id.)
Si bien podría seguir desarrollando la (re)conceptualización foucaulteana de
la crítica, quisiera enfatizar que ella no implica una ausencia de gobierno, sino una
apelación a una forma distinta de ser gobernado. Bajo este prisma es interesante
situar los límites que los Derechos Humanos imponen al gobierno, no en vistas de
una ausencia total de gobierno, sino como una apelación a ser gobernados de otro
modo. Dicho de otra manera, resulta muy estimulante pensar que las declaraciones
19
de derechos no dejan de ser una forma de gobernar —aunque una forma distinta de
aquella que no contempla derechos—. Esto no implica negar que los derechos
efectivamente operen como un límite a ciertas formas de gobierno, sino que supone
admitir que limitar ciertas prácticas de gobierno, desarrolladas por determinados
agentes (por ejemplo, el Estado) y tal vez no por otros, no es más o no deja de ser
una forma de gobernar a los individuos.
En sus estudios sobre el liberalismo FOUCAULT plantea que en los siglos XVII y
XVIII los juristas enunciaron a los derechos naturales como anteriores al soberano, y
por ello como límites al accionar del Estado. Desde el Derecho se construyó un límite
al Estado, pero exterior, lo que significaba que: a) provenía de una voluntad divina u
origen remoto; b) si los límites eran avasallados el gobierno se transformaba en
ilegítimo (FOUCAULT, 2004b: 10-2). Frente a esta limitación externa, los economistas,
que no eran opositores sino consejeros de las autoridades, construyeron una
limitación interna: 1) era una regulación no de Derecho sino de hecho, por lo que si
el gobierno avasallaba ese límite no se transformaba en ilegítimo sino en torpe; 2)
establecía una distinción entre las acciones que convenían y no convenían realizar;
3) no se construía por fuera de los objetivos del gobierno sino que era “uno de los
medios, y quizás el medio fundamental, de alcanzar precisamente esos objetivos” (p.
13); 4) la limitación no era impuesta ni por los gobernantes ni por los gobernados,
sino que emergía de una transacción construida alrededor de conflictos, discusiones
y acuerdos. El liberalismo no propone una ausencia de prácticas de gobierno sino su
refinamiento, guiado por un principio muy novedoso: una limitación que se inscribe
dentro de la propia racionalidad gubernamental. El liberalismo no es solamente una
teoría económica, ni un simple discurso ideológico de una burguesía con
pretensiones de dominación (MALETTE, 2006: 87) sino que además es “un principio y
un método de racionalización del ejercicio del gobierno” (C ASTRO, 2004: 14), cuyo
principal problema y objetivo es ponerle límites (HINDESS, 1996: 67). Es por ello que
la libertad no debe ser tenida solamente como un límite al poder, sino que se
constituye como un elemento estrictamente necesario de la racionalidad liberal de
gobierno. Esta racionalidad indica que sólo se puede gobernar correctamente a
condición que un “determinado número de formas de libertad, sean respetadas. No
respetar la libertad no es solamente ejercer abusos de derecho en relación a la ley,
sino que es sobre todo no saber gobernar como se debe” (2004a: 361).
Es interesante la lectura que propone FOUCAULT del liberalismo económico, un
liberalismo que no se articula protestando desde la plaza pública que enfrenta al
20
monarca sino al interior del gabinete real y en vistas de mejorar sus prácticas de
gobierno. De todos modos, me parece que no resulta tan atractiva la distinción entre
un liberalismo jurídico que piensa los límites a partir de los derechos y los criterios
de legitimidad, y un liberalismo económico que los concibe como criterios de
conveniencia o inconveniencia de las acciones de gobierno. Según creo, ambas
variables se encuentran entrelazadas y los mismos valores que pueden enarbolarse
como parámetros de legitimidad o arbitrariedad son también criterios para
distinguir las prácticas de gobierno correctas de las incorrectas, las prácticas
ajustadas a ciertos fines de gobierno de las que no lo son. Esto último, a diferencia de
la tajante separación enarbolada por FOUCAULT, puede leerse en la obra del propio
John LOCKE, uno de los referentes del liberalismo político clásico. En sus trabajos se
puede advertir que los criterios de legitimidad del gobierno, y las finalidades que
estipulan la conveniencia o inconveniencia de las prácticas, se encuentran
estrechamente vinculados.
En el capítulo XI del Segundo tratado sobre el gobierno civil, titulado “Del
alcance del poder legislativo” LOCKE enuncia que el poder legislativo no puede ser
absoluto y arbitrario, sino que debe estar limitado. No puede ejercerse
absolutamente sobre la vida y las fortunas del pueblo porque al tratarse de un poder
delegado no puede ser más extenso que el que existía en el estado de naturaleza.
Pero además, la finalidad del gobierno no es el maltrato sino la preservación de los
súbditos: el poder de los legisladores “está limitado al bien público de la sociedad. Es
un poder que no tiene otra finalidad más que la preservación, y por lo tanto nunca
puede tener el derecho de destruir, esclavizar o empobrecer intencionadamente a
los súbditos” (LOCKE, 1980: 71). Si el gobierno tiene una finalidad establecida, los
límites no tornan solamente ilegítimos su avasallamiento sino que atentan contra esa
propia finalidad. Es así que “el poder absoluto y arbitrario, o gobernar sin leyes
establecidas, puede ser compatible con los fines de la sociedad y el gobierno. Los
hombres no abandonarían la libertad del estado de naturaleza, ni se atarían a sí
mismos, si no fuera para preservar sus vidas, sus libertades y sus fortunas, y para
que reglas establecidas de derecho y propiedad aseguren su paz y tranquilidad” (p.
72).6 Si la finalidad del gobierno es mantener la vida y la libertad, la paz y la
seguridad, los límites no son un freno a los objetivos de gobierno, sino una manera
de alcanzarlos.
6
Las itálicas me pertenecen.
21
De acuerdo con este recorrido, que debe ser caminado con más precisión y
detenimiento, me parece que es posible comenzar a concebir a los Derechos
Humanos no solamente como criterios que los gobiernos deben respetar si quieren
mantenerse en un registro de legitimidad, sino que declarar tales o cuales derechos
no deja de ser una forma de gobernar.
IV. Interrogantes finales
No me resulta posible cerrar este trabajo más que con una apertura, con una
serie de interrogantes. Me parece que frente a cierta mirada que localiza las
prácticas de gobierno y de poder solamente en el Estado, es momento de avanzar en
un análisis más refinado y advertir que una buena parte del gobierno de los
individuos se desarrolla a través de tecnologías que están motorizadas en lugares
distintos y distantes al Estado. Si esto es así se abren una serie de preguntas: ¿qué
puede hacer el constitucionalismo con estas formas de gobierno no estatales? ¿Tiene
sentido seguir limitando solamente el accionar del Estado cuando hay prácticas de
gobierno no estatales? ¿La liberación de ciertas limitaciones estatales puede ser una
vía para encauzar las tecnologías de gobierno no estatales?
Por otra parte, si asumimos que las declaraciones de derechos forman parte
del diagrama de gobierno, si las declaraciones de derechos como límites al accionar
del Estado forman parte del programa de gobierno del liberalismo ¿Podemos pensar
en otras formas de derechos o en otros derechos acordes a programas de gobierno
no-liberales? ¿Tendría ello sentido? ¿Es posible establecer formas de gobierno en las
cuales las limitaciones articuladas por los derechos se dirijan a agentes no estatales?
Según entiendo, la problemática que el constitucionalismo debería resolver, o
al menos enfrentar, refiere al modo de delimitar su función en un contexto en el cual
ya no es posible circunscribir en el Estado todas las prácticas de gobierno y parece
necesario advertir en las declaraciones de derechos humanos no simples límite al
gobierno sino, también, una forma de gobernar.
Bibliografía
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24
Columnas EN LETRA
EL DERECHO A LA BUENA ADMINISTRACIÓN Y EL CONTROL DE LAS FACULTADES
DISCRECIONALES
Jorge L. MAIORANO
I. La paradoja de la Administración Pública
Se ha dicho que el Derecho Administrativo ha nacido de una conjunción casi
mágica; así me lo han enseñado mis maestros. En mis clases de Derecho
Administrativo enseño que son dos los presupuestos que determinaron el
nacimiento de esta disciplina: la división de poderes y el Estado de Derecho. Uno,
presupuesto político; el otro, presupuesto jurídico. Sin esta conjunción no habría
nacido el Derecho Administrativo. Con el perfil liberal y tutelar con que nació en
Francia se fue perfilando de manera acentuada el reconocimiento de los derechos
fundamentales de la persona. Por eso, nadie puede negar que hoy que esta disciplina
sea, fundamentalmente, un derecho de garantía. Pero esos presupuestos también son
condicionantes ya que, si no hay división de poderes, no hay derechos individuales ni
colectivos y, si no hay Estado de Derecho, habrá Derecho de Estado. Esto último es la
negación de un sistema jurídico garantista.
 Abogado con Diploma de Honor graduado de la Universidad del Salvador (USAL) (Argentina).
Abogado Especializado en Derecho Administrativo profundizado por la Universidad de Buenos Aires
(UBA). Doctor en Jurisprudencia por la USAL. Profesor Titular Honorario en Derecho de la Universidad
de Ciencias Jurídicas y Políticas de China. Presidente del Instituto Internacional del Ombudsman (I.O.I.)
con sede en Canadá (1998-1999). Profesor Titular de Derecho Administrativo en la Universidad de
Belgrano (UB) (Argentina) y la USAL; Profesor Titular de la materia “Nuevas formas de control de la
Administración Pública” en el Curso de Especialización de Postgrado en la Facultad de Derecho y
Ciencias Sociales de la UBA. Profesor Invitado en las Universidades de La Sapienza y Roma Tor Vergata
(Roma, Italia). Procurador del Tesoro y Jefe del Cuerpo de Abogados del Estado Argentino (1990-1991).
Secretario Legal y Técnico de la Presidencia de la Nación Argentina (1991-1992). Ministro de Justicia de
la Nación Argentina (1992-1994); Primer Defensor del Pueblo de la Nación Argentina (1994-1999).
Defensor del Asegurado (primer Ombudsman privado corporativo) designado por la Asociación
Argentina de Compañías de Seguros desde el año 2007.
25
MAIORANO, J. (2015) “El derecho a la buena administración y el control de…”, pp. 25-36.
La Administración Pública (en adelante, “AP” o la “Administración”) es el
complejo orgánico y funcional más condicionado normativamente: tanto el Poder
Judicial como el Poder Legislativo sólo están subordinados a la norma máxima, la
Constitución; en cambio, la AP está sujeta a la Constitución, a los tratados
internacionales, a las leyes y a los propios reglamentos administrativos que
constituyen la fuente cuantitativamente más importante del Derecho Administrativo.
Es una actividad caracterizada por la sumisión al bloque de legalidad y por su
función activadora de la Constitución. Una verdadera paradoja: es el complejo
orgánico más sumiso y, a la vez, el más activo y con mayor protagonismo, por
tratarse de aquel del cual depende la calidad de vida de las sociedades modernas.
Esa tarea permanente se enfrenta ante los nuevos retos y desafíos que suponen
marcar un territorio al poder, esforzarse porque la AP transite por la autopista del
Derecho y no utilice caminos alternativos que conducen a la ilegalidad, arbitrariedad
y responsabilidad del Estado.
El maestro GARCÍA DE ENTERRÍA (1962) dijo hace mas de 50 años que la lucha
contra las inmunidades del poder es siempre una tarea permanente para los juristas;
el objetivo último es que el ejercicio del poder esté presidido —yo agregaría
condicionado— por el Derecho y no que éste sea la justificación del poder, pues si el
Derecho se convierte en la envoltura del poder, estamos ante el gran fracaso del
Derecho (GARCÍA DE ENTERRÍA, 1962).
II. Las potestades administrativas
Una consecuencia del Estado de Derecho, que estuvo en el origen de nuestra
disciplina y que nos permite calificar a un Estado como de Derecho o no, es el
principio de legalidad en virtud del cual la AP debe actuar sujeta al bloque de la
legalidad. Este principio se expresa en un mecanismo técnico específico: la legalidad,
la cual atribuye potestades a la Administración; es decir, confiere facultades de
actuación, define sus límites, habilita a la Administración a ejercer poderes jurídicos.
Sin una atribución legal, una autorización normativa que atribuya potestades, la
Administración no puede actuar.
Las potestades, reflejo cualificado del poder —según MARIENHOFF—, títulos de
acción administrativa —según Luciano PAREJO ALFONSO— o bien, instancia intermedia
26
entre la función y la competencia —en mi opinión—, puede clasificarse en dos clases
diversas: regladas y discrecionales:
a)
la potestad reglada muestra que una norma jurídica prevé puntual y
exhaustivamente todas y cada una de las condiciones de ejercicio de esa
potestad; dicha norma es plena, integra y autosuficiente, configurando la acción
de tal modo que el agente administrativo solo debe ejecutar la norma. En el
ejercicio de este tipo de potestad hay una única solución correcta que se deriva
de la aplicación en dicho ejercicio de la técnica jurídica. Por ello, tal ejercicio es
susceptible de control judicial pleno en todos sus aspectos y sin reservas o
limitación alguna.
b)
la potestad discrecional, en cambio, muestra a una norma habilitante que
define solo algunas de las condiciones de ejercicio de esa potestad pero remite
a la Administración el resto de las condiciones en cuanto al contenido concreto;
es decir, la integración última del supuesto de hecho. Aquí, la Administración
desarrolla una actividad volitiva y de valoración.
III. El control de la discrecionalidad
SCHMIDT-ASSMANN (2003) señala que “discrecionalidad no significa total
libertad de elección”. La Administración no elige libremente una opción
determinada, ya que como poder en todo momento dirigido por el Derecho, debe
orientarse según los parámetros establecidos en la norma jurídica y en su mandato
de actuación, ponderándolos autónomamente en el marco de la habilitación actuada;
por consiguiente, la discrecionalidad encierra un mandato de actuación a la
Administración enderezado a la consecución de racionalidad y estructurado a través
de una serie de variados parámetros (p. 221).
La discrecionalidad no es equivalente a indiferencia para el Derecho. Como
no existe la potestad absolutamente discrecional que implicaría que cualquier agente
pudiera tomar cualquier medida en cualquier circunstancia, hay necesariamente
algunos aspectos reglados en todo acto dictado en ejercicio de potestad discrecional:
así, en tanto se trate de elementos esenciales reglados, el juez deberá establecer el
grado de cumplimiento de los requerimientos normativos exigentes de una conducta
administrativa predeterminada concretamente.
27
Esos requisitos normativos están previstos en nuestro país desde 1972
cuando fue sancionada la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos (ley
19.549), cuyo artículo 7 prevé los requisitos esenciales del acto administrativo. Allí
se enumeran la competencia, causa, objeto, procedimientos, motivación y finalidad.
Por su parte, el artículo 8 incluye la forma como recaudo esencial para que esa
decisión administrativa adquiera eficacia a través de la publicidad mediante la
notificación, si es de alcance particular, y de la publicación, si es de alcance general.
Competencia (quién), causa (por qué), objeto (qué) forma (cómo) y fin (para qué)
constituyen elementos esenciales del acto que, en caso de estar afectados por vicios
graves excluyentes del elemento o de gravedad equivalente, se impondrá la nulidad
absoluta del acto. Con este control, la elección discrecional no es examinada en sí
misma. Se trata sólo de un juicio lógico jurídico de comparación entre la norma y los
requisitos del acto en tanto aquélla determina, respecto de éste, regladamente, su
marco competencial.
La motivación, como elemento esencial del acto administrativo y que
constituye la expresión de las razones que indujeron a su dictado, adquiere
importancia en el caso de los actos dictados en ejercicio de facultades regladas ya
que permite conocer los fundamentos del acto y su correcto encuadramiento, pero
su estricta configuración es particularmente exigible cuando aquél es dictado en el
marco de facultades discrecionales ya que éstas deben hallar en la motivación el
cauce formal convincentemente demostrativo de la razonabilidad de su ejercicio. En
la motivación de los actos discrecionales, la autoridad se justifica ante el
administrado y se justifica también ante sí misma. Con acierto se ha sostenido que
una administración democrática es de calidad cuando la motivación de los actos del
poder es de calidad (SCHWARTZ, 1991: 652).
Con la causa —o antecedentes de hecho y de derecho que dan origen al
acto— se configura la hipótesis más amplia de discrecionalidad normativa —en el
supuesto de hecho y en el consecuente—; por ello debe ser construida,
necesariamente, sobre la base de hechos, conductas o acontecimientos verificables
objetivamente y susceptibles, por consiguiente, de pleno control judicial. Ello implica
que si los hechos, conductas o acontecimientos previstos por la norma no existen el
acto será, inevitablemente, inválido. No cabe, en este aspecto, elección discrecional:
el mundo de los hechos no puede ser y no ser al mismo tiempo. En este terreno el
control judicial debe ser también pleno imponiéndose, en su caso, la nulidad
absoluta del acto.
28
Una cuestión singularmente controvertida que ha merecido desarrollos
importantes en la doctrina italiana es la relativa a lo que se ha dado en llamar
“discrecionalidad técnica”. En su momento, MARIENHOFF (1993) señaló la inexistencia
de la denominada discrecionalidad técnica, pues, a su juicio, en tanto un acto deba
basarse en informes científicos o técnicos incontrovertibles, él es, respecto de
su contenido, reglado y no discrecional, porque las conclusiones de ese informe o
dictamen configuran los hechos a considerar para la emisión del acto (MARIENHOFF,
1993). Sin embargo, salvo los casos de conclusiones científicas o técnicas unívocas, y
excluyentes de toda controversia, lo cierto es que no es descartable la existencia de
varias soluciones, de entre las cuales la Administración debe elegir una, con criterio
no técnico. En mi opinión, la necesidad de acudir a la ciencia o a la técnica para la
emisión de un acto administrativo no excluye, necesariamente, la discrecionalidad.
IV. Un nuevo horizonte: la buena administración
Una de las preocupaciones existentes en algunos estudios doctrinales de los
últimos años, sobre todo en España, es la de reivindicar el papel del Derecho en la
gestión pública como una perspectiva necesaria, aunque no suficiente, de aquélla. Se
afirma que la perspectiva legal debería abandonar el acartonamiento de la doctrina
que considera la discrecionalidad como el Caballo de Troya del Estado de Derecho y
considerarla como una necesidad indisociable de la gestión pública en las sociedades
modernas y una oportunidad para satisfacer con calidad los intereses generales. 1
CASSESE en un interesante artículo publicado recientemente reflexiona sobre
los nuevos caminos del Derecho Administrativo. En su opinión, “el derecho
administrativo debe restablecer su lugar en el campo de las ciencias sociales”, con un
planteamiento metodológico plural (legal, económico y político), aunque evitando el
riesgo de un empirismo ciego, sin categoría jurídicas básicas (CASSESE, 2009). Este
enfoque de la doctrina administrativista más moderna muestra preocupación ante
una actitud extendida entre algunos intérpretes del Derecho Administrativo que son
reacios a mirar hacia fuera del ordenamiento jurídico para interpretar éste. También
conecta con una reivindicación creciente del papel del derecho administrativo en la
1 En este sentido, aunque referidas al Derecho alemán, son elocuentes las palabras de HUBER
considerando a la discrecionalidad administrativa “caballo de Troya del derecho administrativo del
Estado de Derecho”, citadas por BULLINGER (1987: 899).
29
gestión pública, como instrumento habilitador de la calidad de ésta con el respeto de
los derechos implicados en aquélla. Como señalaré a continuación aquella lucha
jurídica contra las inmunidades del poder va camino a desarrollarse en el campo de
la búsqueda de la buena administración.
El principio de buena administración, que ha ido ganando espacio y fuerza en
las últimas décadas, encuentra su opuesto de “malaadministration” como
fundamento de la institucionalización de la figura del Ombudsman. Nacida en Suecia
en 1809 y difundida sin cesar desde entonces en todo el mundo, la figura del
Ombudsman, Defensor del Pueblo, Comisionado Parlamentario o denominación
equivalente estuvo asociada en sus orígenes y desarrollo hasta la segunda mitad del
siglo pasado, al control de las disfuncionalidades administrativas o mala
administración (MAIORANO, 1999: 7). Solo después de su incorporación al
ordenamiento jurídico español en la Constitución de 1978, con el nombre de
Defensor del Pueblo, resultó comprometida con una función adicional y de mayor
alcance cual es la protección y tutela de los derechos fundamentales o humanos.
Pero aun en países donde las asimetrías sociales son profundas y marcadas y su
labor en defensa de las minorías o grupos vulnerables luce más visible, la misión de
controlar el buen funcionamiento de la AP no se ha perdido. Por ello puede
encontrarse una primigenia preocupación por alcanzar una “buena administración”
ya en los comienzos del siglo XIX (MAIORANO, 1999).
Cuando el Tratado de Maastricht de 1992 introdujo el concepto de
ciudadanía europea y creó la institución del Defensor del Pueblo Europeo, se definió
la “mala administración” (malaadministration) como causa para presentación de
reclamaciones de los ciudadanos comunitarios ante dicho organismo contra las
actividades de las instituciones de la Comunidad Europea. A fin de facilitar el
cumplimiento del mandato del Defensor del Pueblo Europeo, el Parlamento Europeo
le requirió que definiera el concepto de mala administración y aquel, en su Informe
Anual correspondiente al año 1996, señaló que: “la mala administración se produce
cuando una entidad pública no actúa de acuerdo con una norma o principio
vinculante para ella”.
La versión positiva de la malaadministration está de actualidad en el mundo
jurídico europeo desde su introducción –como “derecho a una buena
administración”- en el artículo 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la
Unión Europea adoptada en Niza en diciembre de 2000. Dicho artículo reconoce la
30
buena administración como el derecho de todas las personas a que se gestionen sus
asuntos de forma imparcial y equitativa, dentro de un plazo razonable. También
menciona ciertos elementos específicos, incluido el derecho de una persona a ser
escuchada, a tener acceso a su expediente y la obligación de la Administración de
justificar sus decisiones y responder a la correspondencia de los ciudadanos.
El Consejo de Europa ha sido activo en el ámbito del deber de buena
administración. Así, la Recomendación CM/REC (2007) 7 del Comité de Ministros a
los Estados Miembros sobre buena administración incluye varias sugerencias a los
Estados Miembros para promoverla. Entre ellas, hay una sobre la adopción de los
estándares establecidos en un código modelo que se acompaña como apéndice a la
propia Recomendación.
También el Derecho a la buena administración se encuentra incorporado en
diversa normativa española. La Constitución española de 1978 prevé implícitamente
un auténtico deber jurídico de medios lo que se ha denominado, siguiendo la línea
clásica de la legislación, jurisprudencia y doctrina más avanzadas, deber de buena
administración. Este deber se explicita en los artículos 9.3 (principio de interdicción
de la arbitrariedad), 31.2 (principios de economía y eficiencia) y 103.1 (principios de
objetividad, coordinación y eficacia) y que afecta a todo desarrollo de la función
administrativa.
Modernos Estatutos de Autonomía han recogido el derecho a una buena
administración. Lo encontramos en diversas leyes autonómicas: la ley catalana
26/2010;2 en Andalucía, la ley 9 del 22 de octubre de 2007 también refiere a los
2 “El derecho a que la actuación administrativa sea proporcional a la finalidad perseguida.1. El
derecho a participar en la toma de decisiones y, especialmente, el derecho de audiencia y el derecho a
presentar alegaciones en cualquier fase del procedimiento administrativo, de acuerdo con lo
establecido por la normativa de aplicación; 2. El derecho a que las decisiones de las administraciones
públicas estén motivadas, en los supuestos establecidos legalmente, con una sucinta referencia a los
hechos y a los fundamentos jurídicos, con la identificación de las normas de aplicación y con la
indicación del régimen de recursos que proceda; 3. El derecho a obtener una resolución expresa y a que
se les notifique dentro del plazo legalmente establecido; 4. El derecho a no aportar los datos o los
documentos que ya se encuentren en poder de las administraciones públicas o de los cuales estas
puedan disponer; 5. El derecho a conocer en cualquier momento el estado de tramitación de los
procedimientos en los que son personas interesadas; 6. Las administraciones públicas de Cataluña
deben fomentar la participación ciudadana en las actuaciones administrativas de su competencia, a fin
31
principio de buena administración.3 En el caso de Castilla y León, el derecho a una
buena administración reconocido en su Estatuto es desarrollado por la ley de la
Comunidad Autónoma de Castilla y León 2 del 11 de marzo de 2010, de Derechos de
los Ciudadanos en sus relaciones con la Administración y de Gestión Pública, que
tiene, según su artículo1 “por objeto fundamental regular y desarrollar el derecho a
una buena Administración reconocido en el artículo 12 del Estatuto de Autonomía de
Castilla y León, en el marco del propio Estatuto de Autonomía y de la legislación
básica del Estado”. Por su parte, la Ley Balear 4 del 31 de marzo de 2011, lleva el
expresivo título “de la buena administración y del buen gobierno”. En septiembre de
2009, el Sindic de Greuges (Ombudsman o Defensor del Pueblo) publicó un Código de
Buenas Prácticas Administrativas.
V. La buena administración y el control judicial
Ya adelanté que la actuación discrecional no es indiferente para el Derecho
puesto que éste puede y debe señalar que la actuación discrecional sea el resultado
de un comportamiento sometido al cumplimiento de una serie de deberes jurídicos
positivos (organizativos y procedimentales) con un determinado estándar de
diligencia que debe ser respetado en garantía de la buena gestión pública (o de la
buena administración, constituida ahora en derecho positivo en determinadas
legislaciones). ¿Podría entonces el Poder Judicial controlar que el ejercicio de
facultades discrecionales se desarrolle de conformidad con los deberes de
comportamientos constitucionales y legales si ellas atentan contra la buena
administración? Entiendo que la respuesta es afirmativa y ello debería conducir a un
replanteamiento epistemológico del Derecho Administrativo cuando éste se aplica
de recoger las propuestas, sugerencias e iniciativas de la ciudadanía, mediante un proceso previo de
información y debate” (art. 22, ley 26/2010 de Cataluña).
3 “Principio de buena administración: En su relación con la ciudadanía, la Administración de la Junta
de Andalucía actúa de acuerdo con el principio de buena administración, que comprende el derecho de
la ciudadanía a: 1.Que los actos de la Administración sean proporcionados a sus fines; 2.Que se traten
sus asuntos de manera equitativa, imparcial y objetiva; 3. Participar en las decisiones que le afecten, de
acuerdo con el procedimiento establecido; 4. Que sus asuntos sean resueltos en un plazo razonable,
siguiendo el principio de proximidad a la ciudadanía; 5. Participar en los asuntos públicos; 6. Acceder a
la documentación e información de la Administración de la Junta de Andalucía en los términos
establecidos en esta Ley y en la normativa que le sea de aplicación; 7. Obtener información veraz; 8.
Acceder a los archivos y registros de la Administración de la Junta de Andalucía, cualquiera que sea su
soporte, con las excepciones que la ley establezca.” (art. 5, ley 9/2007 de Andalucía).
32
en el siglo de la “buena administración”. En esa línea no debiera bastar ya con que la
actuación pública no sea arbitraria; es posible exigir además que respete el Derecho
a una buena administración que posibilite la calidad de la gestión. La calidad se
refiere no sólo a los resultados sino también a las relaciones entre los distintos
niveles de gobierno con las organizaciones empresariales y la sociedad civil y, por lo
tanto, se da la mano con la idea de lo que se denomina “buena gobernanza”.
Estos concepto de “buen gobierno”, “gobernanza” y “buena administración”
vienen utilizándose con frecuencia en sociedades más avanzadas desde hace varias
décadas, siempre vinculados a los sucesivos intentos de modernización
administrativa. Por lo que se refiere a la “gobernanza” (governance) son numerosos
los estudios que se han realizado (en particular desde el campo de la Ciencia de la
Administración) hasta el punto de pretender conformar un nuevo paradigma sobre
la manera de gobernar en el actual horizonte de la globalización, ante los profundos
cambios y complejidad crecientes experimentados en la sociedad. La nueva manera
de gobernar se debe caracterizar por un modo más cooperativo y consensuado en las
relaciones entre la AP y los diversos actores sociales que contribuya a la legitimidad
democrática de los Gobiernos.
La “buena gobernanza” está orientada por los principios de participación,
transparencia, rendición de cuentas (accountability), eficacia y coherencia. Resulta
esencial para este paradigma la existencia de “redes de actores” sobre los que la
gobernanza se proyecta con el conjunto de normas, principios y valores que pautan
la interacción entre los actores que intervienen en desarrollo de una determinada
política pública. Como señala RODRÍGUEZ ARANA (2006) “la buena administración, el
buen gobierno, aspira a colocar en el centro del sistema a la persona y sus derechos
fundamentales. Desde este punto de vista, es más sencillo llegar a acuerdos unos con
otros porque se trata de hacer políticas de compromiso real con las condiciones de
vida de los ciudadanos, no tanto hacer políticas para el ascenso en la carrera
partidaria” (p. 34).
La jurisprudencia europea ha acompañado este proceso. Así, el Tribunal
Europeo de Derechos Humanos (“TEDH”) mantiene una continua invocación al
principio de buena gobernanza como instrumento jurídico para limitar la
discrecionalidad de las autoridades de los Países Miembros del Convenio de 1950.
De las decisiones “Cazja contra Polonia” (02.10.2012), “Rysovskyy contra Ucrania”
(20.10.2011) y “Öneryildiz contra Turquía” (30.11.2004) se deduce que, aunque el
33
ejercicio de la discrecionalidad administrativa incluya una multitud de factores
locales inherentes en la elección, implementación de políticas públicas (como, por
ejemplo, las urbanísticas) y en las medidas que resulten, ello no significa que las
autoridades puedan legítimamente apoyarse sólo en su margen de apreciación, el
cual de ningún modo les dispensa de su deber de actuar conforme al principio de
buena gobernanza, que impone un actividad pública que debe ser:
1. ágil y rápida y en debido momento (promptly, speedily, in good time) desarrollada
de una manera apropiada y sobre todo consistente, especialmente cuando afecta
a derechos humanos fundamentales, incluyendo el derecho de propiedad;
2. llevada a cabo con sumo cuidado, en particular cuando se trata de materia de
vital importancia para los individuos, como beneficios sociales y otros derechos
parecidos;
3. mediante el desarrollo de procedimientos internos que permitan la
transparencia y la claridad de las operaciones, minimicen el riesgo de errores y
promuevan la seguridad jurídica en las transacciones entre particulares
afectando intereses relativos a la propiedad;
4. correctora de errores cometidos con el pago, en su caso, de una adecuada
compensación y otro tipo de reparación apropiada para el ciudadano afectado
por los mismos.
La “buena administración” constituye entonces un verdadero “principio
rector” de las Administraciones Publicas que ha calado en la legislación y la
jurisprudencia de países más desarrollados como expresión aglutinante de su buen
funcionamiento, no solo desde una perspectiva interna en su faz organizativa y
funcional sino también –y en particular- desde el punto de vista de sus relaciones
con los ciudadanos. Este principio rector se ha positivizado en el Derecho
comparado en una serie de mandatos y directrices para las Administraciones
Públicas generando incluso verdaderos derechos subjetivos y colectivos de los
ciudadanos con concretas garantías para su salvaguardia.
Aquí traigo a colación un lema que promoví durante la gestión fundacional
que llevé a cabo como Defensor del Pueblo (1994-1999), en todos los ámbitos de la
institución lucia un cartel que indicaba: “[a]quí no tratamos con expedientes sino con
seres humanos”. Si bien el Defensor del Pueblo es una institución con “alma” por la
34
propia índole de sus funciones, sería deseable que todas las actuaciones públicas
también tuvieran en cuenta esta reflexión. Siempre detrás de un expediente
administrativo hay un ser humano a quien una decisión administrativa puede
impactar decididamente en su vida, tanto si es adoptada en ejercicio de una potestad
reglada como discrecional. Dicho de otro modo, el comportamiento de los
funcionarios en su trato diario con los ciudadanos afecta profundamente a la cultura
administrativa, por medio de la cual las autoridades que representan al Estado se
relacionan y se comprometen con la sociedad.
El derecho a una buena administración, al imponer obligaciones jurídicas en
el núcleo del ejercicio de la discrecionalidad, actúa como límite más allá de la mera
arbitrariedad y se constituye, además, en una guía para las autoridades
administrativas en la toma de sus decisiones. De esta forma el Derecho
Administrativo trasciende la visión meramente positiva y se compromete con la
calidad de la gestión administrativa asumiendo así un papel propio en la promoción
de ésta expresada en normas jurídicas que garantizan el desarrollo de una buena
administración.
He aquí, en mi opinión, uno de los retos del Derecho Administrativo (y de los
administrativistas nacionales) del siglo XXI: seguir siendo útil y valioso,
manteniendo su esencia y rigurosidad e introduciendo la flexibilidad necesaria para
avanzar hacia conceptos que en Europa ya son moneda corriente, como el de la
buena administración, que contribuirá decididamente a un mayor control de la
discrecionalidad administrativa. Así las cosas, la concepción de la discrecionalidad
identificada con la falta de norma determinante y que acarrea la disvaliosa
consecuencia del limitado o nulo control judicial, pronto pasará a constituir una
página más en la fecunda historia del derecho administrativo.
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36
HACIA UN MAYOR CONTACTO ENTRE EL DERECHO Y LA CIUDADANÍA: NOTAS PARA
REPENSAR EL LENGUAJE CON EL QUE SE EXPRESAN LOS ABOGADOS
Pablo LARSEN
Fecha de recepción: 10 de julio de 2015
Fecha de aprobación: 16 de agosto de 2015
Resumen
El debate en torno a qué caminos seguir para acercar el Derecho a la ciudadanía puede
generar numerosos interrogantes. Uno de ellos está dado por el hecho de que varias de las
medidas que pueden facilitarlo —como el juicio por jurados— suponen un necesario
contacto entre juristas y ciudadanos sin formación técnica en Derecho y obligan a analizar
las dificultades de comunicación que podrían llegar a generarse. Este artículo pretende
tomar dicho dato como punto de partida para analizar, de un modo que excede el ámbito
estricto del juicio por jurados, los problemas que genera el uso de un lenguaje
excesivamente técnico por parte de los juristas, las causas a las que esto podría obedecer y,
adicionalmente, explorar cuáles serían las vías apropiadas para poder solucionar dicha
problemática. Su superación, en caso de lograrse, significaría acortar una de las tantas
manifestaciones que hoy asume la brecha que separa al Derecho de la sociedad.
Palabras clave
Juicio por jurados – democracia deliberativa – lenguaje claro – transparencia – enseñanza
del Derecho – acceso a la justicia
 Estudiante de Abogacía de la Universidad Nacional de La Plata (Argentina), y ayudante de la
comisión 3 de Derecho Penal I de dicha casa de estudios. Integrante de Asociación Pensamiento Penal.
Correo electrónico de contacto: [email protected] / unlp.academia.edu/PabloLarsen
37
EN LETRA – año II, número 4 (2015), tomo II
LARSEN, P. (2015) “Hacia un mayor contacto entre el Derecho y la ciudadanía…”, pp. 37-61.
TOWARDS A BETTER CONNECTION BETWEEN LAW AND SOCIETY: NOTES FOR
RETHINKING THE LANGUAGE THAT LAWYERS USE
Abstract
The discussion about the ways to follow in order to reduce the space that separates justice
from the people opens numerous questions. One of them is related to the fact that many of
the options that can be followed in order to accomplish that goal —like trials by jury—
suppose a necessary contact between lawyers and people who do not have legal knowledge,
and it generates the need of analyze the communication problems that can be generated.
This paper takes that point in order to analyze, from a point of view that goes beyond the
trial by jury, the problems that are generated by the excessive use of a technical language by
lawyers, the causes of such use, and, additionally, approach to which may be the most
effective ways to follow in order to solve those problems.
Keywords
Trial by jury – deliberative democracy – plain language – law teaching
En realidad —como dice Sábato— el pensamiento científico parece tener mayor poder
cuando menos se lo comprende. Por eso se suele decir: “¡Qué bien que habla este
hombre…! No alcanzo a entender ni una sola de sus palabras”
DOLINA (2014: 324)
I. Introducción
La utilización de un lenguaje extraño o excesivamente técnico por gran parte de las
personas que están vinculadas a las profesiones jurídicas parece ser, al día de hoy, un rasgo
bastante común. No resultaría exagerado afirmar que ésta es una de las primeras
características que advierten aquellas personas que toman contacto con cuestiones jurídicas
por primera vez, ya sea en el caso de un ciudadano que lee un contrato antes de firmarlo o
que recibe una citación judicial, o la situación en la que está un estudiante de abogacía al
leer sus primeros libros —con la diferencia, claro está, de que este último progresivamente
irá “adiestrándose” en la comprensión y posterior reproducción de la muchas veces oscura
jerga jurídica—. El empleo de fórmulas sacramentales, la recurrente utilización de frases en
latín y el uso abusivo de términos excesivamente técnicos en aquellos casos donde pueden
ser fácilmente reemplazados por palabras más sencillas constituyen uno de los varios
38
factores que inciden en la ampliación de la brecha que separa al Derecho de aquellos que
deberían ser sus principales destinatarios.1
Esta situación, presente en todos los ámbitos del Derecho, se torna especialmente
relevante en el caso del Derecho Penal, tanto por el lenguaje oscuro que muchas veces
predomina en la academia y en los tribunales, como por tratarse de la rama del Derecho que
regula, nada más y nada menos, la aplicación de la fuerza más brutal del Estado a los
ciudadanos. Tal como resume HENDLER (2005: 1-2):
[a]demás de intolerables –por ser intolerantes–, los penalistas
somos insoportables por el lenguaje que empleamos. Las
expresiones que nos son más familiares resultan incomprensibles,
no solamente para el común ciudadano de a pie, sino también para
los hombres de derecho dedicados a otras ramas jurídicas que,
como todos los que no han sido iniciados en la así llamada “teoría
del delito”, ignoran el significado de vocablos y giros como “error
de tipo”, “atribuibilidad”, “exigibilidad”, “error de prohibición
invencible”, “conciencia de la antijuridicidad”, “desvalor de
acción”, etc. No faltan entre ellas los abusos idiomáticos como el
de dar significado de sustantivo a palabras que en castellano sólo
existen como adjetivos: “el ilícito” o “el injusto” que, cabe suponer,
son la traducción incorrecta de alemán “unrecht” que sí tiene una
acepción de sustantivo […]. Es cierto que el vocabulario técnico y
hermético que se emplea en distintas ramas de la ciencia puede
ser ignorado por quienes no se interesan en esa precisa disciplina
científica. Quien no se preocupa por la navegación espacial puede
vivir toda su vida sin informarse de los términos técnicos creados
por los ingenieros del espacio. Pero en derecho penal, la
despreocupación es un problema realmente grave. No es, como
algunos podrían creer, una cuestión meramente idiomática. Se
1 El caso particular del empleo de frases en latín ha sido destacado en algunas obras literarias. Así,
por ejemplo, se ha escrito que “[e]mpezó denunciando la opresión que ejercían los ricos sobre los
pobres mediante el uso, en los tribunales, de una lengua incomprensible como el latín: Yo soy de la
opinión de que hablar en latín es un desacato a los pobres, ya que en los litigios los hombres pobres no
entienden lo que se dice y se hallan aplastados, y si quieren decir dos palabras tienen que tener un
abogado” (GINZBURG, 1999: 97, citado en RIVES, 2014: 1).
39
interesen o no por ellas, las coerciones penales se imponen a
todos por igual, entiendan o no lo que los expertos en esa rama del
derecho quieren decir.
Frente a tal circunstancia, institutos como el juicio por jurados, por suponer una
obligada comunicación entre los operadores del sistema jurídico y los “ciudadanos
comunes”,2 puede resultar sumamente útil para analizar la problemática.
El debate en torno a la adopción de este sistema, pese a estar en la Constitución
Nacional desde sus inicios, genera grandes resistencias y posiciones fuertemente
encontradas. En lo que aquí interesa destacar, entre los argumentos que suelen emplearse
en contra de su instalación se encuentra aquel que apunta al supuesto hecho de que los
ciudadanos sin formación jurídica no se encuentran capacitados para comprender las
dificultades que supone la aplicación e interpretación del Derecho. Por otro lado, en la
posición contraria se encuentran aquellos que, lejos de ver a esta crítica como algo negativo,
la toman como algo sumamente beneficioso. Como con suma claridad advierte el profesor
citado en los párrafos anteriores (HENDLER, 2006: 87):
[u]na consecuencia beneficiosa del juicio por jurados —nada
despreciable por cierto— es la de suscitar la preocupación de los
profesionales del derecho por expresarse en forma entendible,
prescindiendo de términos técnicos y de la jerigonza del mundillo
judicial. Con ella se favorece la comprensión por los ciudadanos en
general sin mengua para la vigencia del derecho que se ve, por el
contrario, fortalecida con la difusión y la clarificación de sus
preceptos. Innecesario es añadir que también se favorece el buen
uso del lenguaje, librándolo de ciertas peroratas que, muchas
veces, con el pretexto de ilustrar el discurso jurídico, no solamente
2 El error de la expresión “ciudadano común” salta a la vista si se medita detenidamente sobre la
misma, ya que sería difícil sostener que, al menos en una sociedad democrática, existan ciudadanos
“especiales” por oposición a “comunes”. No obstante, por el arraigado uso que la misma tiene en
nuestro medio, de aquí en más se la empleará como sinónimo de lego o de “persona sin formación
técnica en derecho”.
40
aburren a cualquier lector sino que terminan por sacrificar el
buen decir en aras de la cursilería.3
Partiendo de esta segunda postura, y por suponer un necesario contacto entre el
ciudadano común y los profesionales del Derecho, este trabajo pretende tomar al juicio por
jurados como disparador para analizar las distintas dificultades que genera el uso de un
lenguaje excesivamente técnico por parte de los juristas, por un lado, y las causas a las que
ello puede obedecer, por el otro. Se sostendrá que dicha problemática, que excede con
creces el ámbito estricto del juicio por jurados, obedece fundamentalmente al carácter de
“científico” del que históricamente se ha querido dotar al Derecho y al muchas veces aislado
y autorreferencial proceso de formación y discusión que predomina en la academia.
Adicionalmente, se argumentará que el inentendible y cerrado modo de hablar con el que
muchas veces se expresan los juristas tiene impactos negativos en una sociedad
democrática, tanto por disminuir el “diálogo democrático” como por dificultar el acceso de
los ciudadanos a la justicia. Finalmente, se analizarán distintas vías que, partiendo desde la
enseñanza del Derecho en las universidades –punto en el que convergen la gran mayoría de
los futuros operados jurídicos, con independencia del ámbito en el que luego se
desempeñen–, podrían ayudar a disminuir este problema. Si bien la mayoría de los temas
serán tratados desde la óptica del Derecho Penal, no resulta difícil trasladar las críticas y
conclusiones que se formulen al resto de las áreas del Derecho.
II. Derribando mitos: el ciudadano común y la “ciencia jurídica”
Una de las críticas más arraigadas en nuestro medio respecto de la participación
ciudadana en la administración de justicia —que se manifiesta muchas veces respecto del
juicio por jurados, pero que puede tener proyecciones hacia otras áreas— es aquella que
afirma la imposibilidad del ciudadano común de comprender los términos y los problemas
jurídicos que se desarrollan en el ámbito judicial (en esta línea, GAROFALO, 1885: 328 y
ZAFFARONI, 2006). Esta toma de posición, además de manifestarse en críticas académicas, ha
tenido la posibilidad de trascender al ámbito de las decisiones judiciales. Por ejemplo, con
motivo de la reciente adopción del sistema de juicio por jurados en materia penal en la
3 Del mismo modo, MAIER (2013) agrega que “[e]l jurado contribuirá, ciertamente, a desentronizar
una justicia de clase, a deshacer el lenguaje encriptado con el que ella se expresa, en ocasiones sin
posibilidad de ser entendido fuera de un círculo menor de ciudadanos, ininteligible hasta para el propio
justiciable, a similitud de aquello que sucede con una casta sacerdotal”.
41
provincia de Buenos Aires, una curiosa sentencia que decidió pronunciarse por la
inconstitucionalidad de dicho sistema,4 incluyó, entre otros, el siguiente argumento:
[e]l derecho penal es una ciencia que no está al alcance del jurado:
Los miembros del jurado no son personas preparadas ni
capacitadas para juzgar. El derecho penal es una ciencia muy
sofisticada, de la cual el jurado no tiene ningún conocimiento. Y el
juzgamiento es una tarea nada sencilla, de la cual el jurado carece
de toda preparación y práctica. Un sistema de juzgamiento que
coloca en cabeza de personas inexpertas una verdadera ciencia,
como lo es la ciencia penal, no puede menos que ser tachada de
retrógrada, oscurantista, medieval. El “sentido común” es
inidóneo para aplicar la ciencia penal: No es cierto que cualquiera
pueda juzgar mediante la aplicación del llamado “sentido común”.
El “sentido común” no es otra cosa que un relleno de
conocimientos generales que todas las personas colocamos en
nuestro juicio, para suplir la falta de conocimientos específicos. El
“sentido común” no está nada mal para desempeñarse en la vida
cotidiana, pero para juzgar es necesario el conocimiento científico.
El razonamiento que adopta esta postura podría reducirse a la siguiente premisa: el
Derecho es una ciencia compleja, para la cual inevitablemente se requiere una formación
técnica o “científica” en la que el denominado “sentido común” resulta extraño, y el
ciudadano común carece de ella. Aunque no se lo mencione de manera expresa, es posible
deducir de ello que el peligro que se pretende evitar es que los ciudadanos, por carecer del
conocimiento científico que se requiere, se aparten del Derecho a la hora de intervenir en su
aplicación.5
4 Tribunal en lo Criminal 2 de Azul, causa Nº 51/3399 caratulada “Barboza, Diego Javier. Homicidio
simple en concurso real con homicidio en grado de tentativa”, resolución del 27 de abril de 2015.
Disponible en [http://www.pensamientopenal.com.ar/system/files/2015/04/fallos40987.pdf]
5 En este sentido, cabe adelantar una respuesta que a esta crítica ha formulado BINDER (2013:64), al
replicar que: “[s]e acepta como obvio que el profesional está mejor preparado para aplicar la ley y llevar
adelante los juicios. Sin embargo, en la práctica de nuestros tribunales, debemos insistirles a los jueces
ideas muy elementales, tales como que la leyes superiores —es decir, las normas constitucionales—, se
aplican con superioridad a las leyes dictadas en su consecuencia, o que cuando las leyes ponen un plazo
42
Tal como se adelantó, esta manera de concebir al Derecho puede ser uno de los
factores que más haya colaborado a que, a la hora de expresarse, aquellos que poseen dicho
“conocimiento científico” se inclinen por la utilización de un vocabulario técnico específico y
por expresiones complejas que merezcan el mismo calificativo. La búsqueda de los juristas
por lograr que el Derecho —es decir, su campo de conocimiento— obtenga el status de
ciencia y su correspondiente “rigor científico” puede haber influido en el uso de modos de
expresarse sumamente complejos que aparten al Derecho de toda posible apelación al
“sentido común” a la hora de ser aplicado. Si se comparte esta posición, también sería
posible sostener una de las principales premisas que aquí se intentará refutar: si los
ciudadanos comunes no se encuentran formados en Derecho, resulta prácticamente
imposible que ellos comprendan los argumentos jurídicos, ya que el empleo de términos
más sencillos o “no científicos” implicaría una pérdida de rigor que traería graves
consecuencias para la “ciencia” del Derecho.
No obstante, es posible afirmar que este argumento resulta, a medida que se lo
analiza en profundidad, exagerado en sus temores y alertas. Cabría preguntarse, tal como lo
hace RIVES (2014a: 2), si “el uso de lenguajes engorrosos es una actitud republicana o si, por
el contrario, representa un afán de obtención de status intelectual, científico, de distinción o
de élite”. Algún tiempo atrás, NINO (1980: 320) supo advertir la esterilidad que acompañaba
al debate acerca de si el Derecho es o no una ciencia, señalando que eran otros los motivos
que se escondían detrás de tal discusión. En sus palabras:
[e]s conveniente preguntarse acerca de la utilidad de tomar
demasiado a pecho la tarea de adoptar una decisión a propósito
de describir o no como científica la actividad de los juristas. Al fin
y al cabo incluir o no un fenómeno en una cierta clase depende de
la necesidad de satisfacer determinados propósitos. No parece
que haya otro propósito más importante en juego en la pugna por
es para cumplirlo —por ejemplo, si dice ‘tres meses’ esa frase no significa ‘tres años’, o cinco, o diez—,
que los jueces no pueden hacer de acusadores, o que el juicio debe ser oral y público y no alcanza con
firmar un acta que así lo dice, o que si la ley dice que se deben hacer audiencias eso significa una
audiencia hecha por el juez y no por el secretario o un empleado, o que si se cita a todos a una hora
deben estar en la sala de audiencia a esa hora —porque también se cita a otras personas— o que hay
que ir a trabajar todos los días… En fin, podría cubrir páginas con ejemplos palmarios de la falta de
profesionalismo y de descuido en la aplicación de la ley, que no es un mal de la actualidad sino que ha
sido una constante de nuestros cuerpos de jueces permanentes”.
43
poner a la jurisprudencia al lado de las actividades reconocidas
como científicas, como la física, la biología, la sociología, etc., que
el siguiente: atraer para la actividad de los juristas el halo de
prestigio y aprobación que rodea a toda actividad que puede
designarse con la palabra “ciencia” […]. El término “ciencia” tiene
una carga emotiva favorable. Su aplicación a una actividad es una
especie de condecoración que atrae hacia ella el respeto y el
aprecio de la gente. Si observamos que la discusión sobre el
carácter científico de la actividad de los juristas está motivada en
muy importante medida por ese anhelo de apropiarse de un
rótulo laudatorio, podemos despreocuparnos de la disputa. En
última instancia, la supuesta importancia de la jurisprudencia
habrá que determinarla, no mediante este o aquel manipuleo
verbal, sino a partir de las necesidades sociales que satisfaga, para
lo cual será necesario detectar que funciones cumple.
Tomar partido por estas críticas no implica, como una lectura apresurada podría
sugerir, un rechazo por todo planteo sistemático o técnico respecto de la interpretación y
aplicación del Derecho. Por el contrario, lo que interesa no es criticar al estudio técnico del
Derecho en sí mismo, sino algunos de los enfoques y desarrollos que éste muchas veces ha
seguido, siendo su lenguaje empleado para transmitir los resultados de dichos estudios uno
de ellos. En suma, ya que “la utilización del lenguaje vulgar tiene el inconveniente de ciertas
imprecisiones que sólo se consiguen superar con el empleo de términos técnicos cuya
significación convencional se encuentre preestablecida” (HENDLER, 2005: 4), de lo que se
trata es de evitar el empleo de términos oscuros cuando ellos son fácilmente reemplazables
por expresiones más comprensibles –algo que sucede en un frecuente número de casos–,6 o
en tratar de adecuar los términos del discurso de acuerdo al contexto en el que se comunica.
Se trata, también, de demostrar que el empleo de un lenguaje llano y sencillo no implica,
bajo ningún punto de vista, la pérdida de seriedad o de precisión en la transmisión del
conocimiento.7
6 Volveré sobre este punto en particular más adelante, dando ejemplos concretos de cómo es posible
“traducir” porciones de sentencias judiciales logrando que ellas puedan ser comprendidas por un
mayor número de personas sin que por ello pierdan rigor técnico.
7 Un ejemplo de la posibilidad de explicar conceptos teóricos abstractos en términos sencillos puede
verse en algunos pasajes de la obra de SANCINETTI (1997: 20; 2014: 165).
44
El equilibrio ideal se encontraría haciendo un esfuerzo para lograr que el lenguaje
sencillo y el muchas veces necesario vocabulario técnico confluyan hacia una mejor
comprensión del Derecho. Resulta claro que, por ejemplo, frente a lo que algunos penalistas
consideran un “error de tipo psíquicamente condicionado”, ello puede ser explicado a una
persona sin formación en Derecho diciendo que “el sujeto no puede merecer una pena
porque, producto de una alteración psíquica, no sabía que estaba cometiendo un delito”.
Vemos, de este modo, que es posible explicar cuestiones jurídicas sin caer en oscurantismos
ni en un uso de términos que, por ser coloquiales o excesivamente vagos, incurran en una
errónea expresión de la idea que se pretende transmitir.
También puede resultar esclarecedor realizar algunas precisiones respecto del
argumento que resalta la inconveniencia del uso del “sentido común” del cual se valdrían,
por carecer de conocimientos “científicos”, los ciudadanos comunes al analizar cuestiones
jurídicas, ya que este rechazo suele construir una frontera que impide una adecuada
comunicación entre ambos. En el caso específico del Derecho Penal, donde su manifestación
como “ciencia” se materializa, principalmente, a través de la llamada “teoría del delito”,
alguien podría sostener que involucrar a ciudadanos sin preparación técnica en la materia
podría significar una crisis o un peligro para los avances que dicho sistema ha realizado
respecto de una aplicación segura y previsible del Derecho Penal,8 ya que aquél “al menos en
apariencia, parece enunciado a la medida de la lógica de los jueces técnicos” (SILVESTRONI,
2004: 109). No obstante, frente a ello es posible replicar que establecer un contacto entre
las teorías desarrolladas por los profesionales del Derecho y los ciudadanos sin preparación
técnica, lejos de ser contraproducente, es algo que podría resultar sumamente beneficioso
para el avance mismo de la teoría. Frente a los males que muchas veces pueden generar las
abstracciones y el aislamiento en las reflexiones teóricas, institutos como el juicio por
jurados, por suponer un obligado contacto entre profesionales y ciudadanos comunes,
“pueden ser vistos como la herramienta perfecta para abandonar, de una vez por todas, la
alienación de los dogmáticos y conectar definitivamente el Derecho con la realidad” ya que
“ser juzgado por los propios pares trae como ventaja el conectar el sentido común y la
realidad cotidiana con el mundo jurídico” (pp. 110-2).
8 No obstante, también es posible sostener, con razón, que la dogmática penal muchas veces ha
resultado contraproducente respecto de una aplicación coherente, previsible y no arbitraria del
Derecho Penal, siendo posible afirmar que sus construcciones oscilan “entre la estética intelectual, el
arbitrio de los jueces y la seguridad jurídica” (LARSEN, 2015).
45
Por otro lado, también existen puntos relevantes dentro de las teorías que contienen
juicios de valor que se pueden efectuar tanto desde el punto de vista dogmático —o
“científico”— como desde la óptica “intuitiva” del ciudadano común sin que ello implique
ningún riesgo. Se trata de casos donde el sujeto decisor puede llegar a resultar
intercambiable, ya que da lo mismo que decida el juez sobre la base de una interpretación
técnica de los principios o que decida el jurado a través de la interpretación profana de
aquéllos —enunciados y explicados previamente por el juez al jurado—, o casos donde el
sentido común resulta más fiable que el juicio “pseudo-jurídico” del juez (p. 113).9
Adicionalmente, también es útil destacar que algunos estudios empíricos realizados
sobre el jurado en Estados Unidos han arrojado como conclusiones que los ciudadanos sin
preparación técnica pueden entender plenamente conceptos abstractos del Derecho (HASTIE,
PENROD y PENNINGTON, 1986), y que el hecho de que a veces las decisiones de los jurados sean
las mismas que, hipotéticamente, hubiese adoptado un juez técnico en el mismo caso, puede
deberse —entre otros factores— a que no existe una gran diferencia entre las valoraciones
legales o las populares, y a que la naturaleza grupal de la decisión del jurado modera y evita
los criterios excéntricos que puedan presentarse por algunos de sus integrantes a la hora de
decidir (KALVEN y ZEISEL, 1966).
III. El hermetismo de la academia
De acuerdo con lo descripto hasta el momento, es posible arribar a la conclusión
provisoria de que la necesidad de dotar al Derecho del carácter de “científico”, la
consiguiente necesidad de encontrar un lenguaje técnico específico que se encuentre a la
altura de dicho adjetivo, y la desconfianza de los juristas hacia el ciudadano sin preparación
técnica y su “sentido común”, son rasgos que se han constituido en una suerte de obstáculo
insuperable a la hora de tender un puente de diálogo entre los profesionales del Derecho y
el resto de los ciudadanos.
9 Se trata de casos donde el juez profesional, por más que lo pretenda disimular bajo un ropaje
técnico, decide aplicando puntos de vista valorativos que no poseen, al menos hasta el momento, una
estructuración técnica precisa y objetiva. Podrían citarse, por ejemplo, el hecho de decidir si un
determinado “error de prohibición” —el caso donde el sujeto pudo haber realizado una conducta
prohibida penalmente, pero no ser penado por desconocer la existencia de dicha prohibición— resulta
relevante, o la decisión, al analizar la posible existencia de una “legítima defensa”, de si el medio
empleado por el sujeto que se defendía fue “racional”, entre otros.
46
Esta separación y ausencia de diálogo se manifiesta desde las mismas universidades,
que son precisamente la “cuna” en la cual crecen y se forman los posteriores operadores del
sistema jurídico, reproduciendo y manteniendo el “alejamiento” del ciudadano común que
experimentaron desde sus primeros años de formación. A modo de diagnóstico de este
aspecto del problema, ZAFFARONI (2015: 16-7) sostiene lo siguiente:
[t]odo se queda en el mundo académico. Pareciera que no
tenemos la capacidad de comunicarlo o —más bien— de que la
comunicación es contaminante, que la pureza científica debe
mantenerse al margen de la comunicación, que perdemos nivel
académico cuando pretendemos explicar algo a eso que hoy
llaman la gente, sin percatarnos de que la gente somos nosotros
cuando nos duele el hígado o cuando vamos a comprar
empanadas. Por supuesto que el pensamiento académico o
universitario es importante, pero creo que llegó la hora de
comunicarlo.
La utilización de un lenguaje oscuro y complejo como parte del proceso de
aprendizaje académico se traduce en un ciclo que acentúa la gravedad del problema de
manera progresiva: el estudiante, poco a poco, se “inicia” en las formas y la terminología
compleja que predomina en las aulas universitarias y posteriormente, al discutir y dialogar
con colegas que poseen su misma formación, no se advierten grandes problemas de
comunicación. Sin embargo, la gravedad del asunto se percibe cuando trasladamos el ámbito
de discusión a otro punto: difícilmente pueda mantenerse un diálogo adecuado cuando uno
de los interlocutores no domina ni comprende el lenguaje técnico con el que se expresa el
otro. Esto último parece ser lo que muchas veces se genera cuando se quiere trasladar la
discusión académica hacia afuera de los mismos claustros universitarios, ya que muchas
veces, al predominar la discusión entre personas que “dominan” el lenguaje específico de la
materia, no se suelen advertir los problemas de comunicación que pueden llegar a
generarse.
Ello no sería preocupante si aquel que domina el lenguaje técnico no lo percibe como
un problema o, en sintonía con las críticas formuladas en el punto anterior, entiende que
ello es una consecuencia inevitable y necesaria del lenguaje “científico” del Derecho. Sin
embargo, si entendemos que son precisamente los juristas aquellos que cargan con la
responsabilidad del problema, el panorama cambia radicalmente. Al respecto, de manera
muy ilustrativa OTERO ha dicho que (2008: 94-5):
47
[e]l discurso académico es un discurso generado,
preponderantemente, por una “elite intelectual” que, como tal,
suele desconfiar de las enseñanzas que los “otros” podrían llegar a
proveerle a su reflexión teórica. El jurista, en el mejor de los casos,
construye su discurso en aulas, revistas especializadas,
conferencias, seminarios. Lo construye a través de un proceso
autorreferencial, en el cual todo funciona, aun cuando poco
funcione fuera de él […]. No creo que se obtengan respuestas
satisfactorias a problemas concretos de nuestra sociedad sólo a
partir de la reflexión aislada y particularizada de un reducido
grupo de académicos. Considero, por el contrario, que no
pudiendo negarse la tendencia de todo grupo a crear sus propias
reglas de pertenencia, se deben generar correctivos para atenuar
ese riesgo siempre presente. Creo que es necesario abrir el juego
de los argumentos “posibles”, de los problemas “proponibles”.
Creo que es necesario generar instancias –y, en este caso, la
Universidad juega un papel fundamental–, en donde nuestra
particular e inevitable cultura jurídica intente “permearse”, ser
desafiada y, entonces, ser contrastada con el “mundo de allá
afuera”.
Si el aislamiento y el carácter autorreferencial que actualmente predomina en los
ámbitos académicos es una de las causas que genera que, una vez trasladadas sus fronteras,
los operadores jurídicos tengan problemas para expresarse en términos entendibles para
los ciudadanos comunes, uno de los correctivos que podría atenuar dicho problema —
además de los que se mencionarán en la Sección V de este trabajo— es la ampliación del
ámbito de discusión de un modo tal que necesariamente intervengan personas sin
formación técnica en Derecho. De ese modo, el jurista se vería obligado a expresarse de
manera clara y sencilla de modo más frecuente.
En esta sintonía pueden realizarse algunas observaciones, tal como señala la cita
anterior, respecto de los medios tradicionales donde los miembros de la academia suelen
comunicar su conocimiento, como las revistas científicas y los seminarios o congresos de
especialistas. Si bien los debates surgidos en el seno de dichos medios generan avances
sumamente significativos en sus respectivas áreas, no menos cierto es que el público “no
especializado” rara vez interviene en dichas discusiones, ya sea como un espectador
“extranjero” o bien como principal destinatario del mensaje. El uso más frecuente de medios
48
de comunicación como las páginas web o los blogs, así como también las publicaciones en
revistas “no especializadas”, entre otras, pueden colaborar a que el espectro de los
receptores del mensaje se amplíe considerablemente, y a que el jurista se esfuerce por
expresarse de manera más comprensible.
Lo anterior no debería ser tomado como una “degradación” o pérdida de rigor en la
transmisión del conocimiento. El prejuicio que ve al uso del lenguaje sencillo como una
pérdida de calidad en el discurso puede operar como uno de los principales obstáculos a la
hora de proponer soluciones a este problema. Sin embargo, la experiencia de otras áreas
puede ayudar a mitigar dichas preocupaciones. VARGAS LLOSA (2012: 95), por ejemplo,
advierte sobre ello en el campo de la crítica literaria al analizar la obra de Edmund Wilson,
diciendo que dicho autor:
[e]n verdad, ejerció un magisterio mucho más amplio del que
acotan los recintos académicos. Sus artículos y reseñas se
publicaban en revistas y periódicos –algo que un critico
deconstruccionista consideraría una forma extrema de
degradación intelectual– y algunos de sus libros fueron reportajes
para The New Yorker. Pero el escribir para el gran público profano
no le restó rigor ni osadía intelectual; más bien lo obligó a tratar
de ser siempre responsable e inteligible a la hora de escribir.
Esta perspectiva es la que debe adoptarse si se quiere tomar en serio el problema del
lenguaje complejo con el que se expresan los abogados.
Por otro lado, el aislamiento del discurso académico y el hecho de que el resto de la
ciudadanía no pueda comprenderlo a causa de dificultades de comunicación puede traer
serios perjuicios para el desarrollo de la teoría misma —al menos si se pretende, como
debería ser en toda construcción de tipo jurídico, que éstas tengan un impacto en el plano de
la realidad y de los problemas de la ciudadanía—, ya que se corre el riesgo de que la misma
termine “relegada a los anaqueles de las bibliotecas” (HENDLER, 2005:3).
49
IV. Lenguaje oscuro y democracia
Otra de las perspectivas desde la que puede resultar interesante analizar la
problemática del lenguaje de los juristas es a través de la relación que ello puede tener con
la promoción de una sociedad democrática.
Una de las formas de entender a la democracia es aquella que la caracteriza como
“democracia deliberativa” (NINO, 1997). Esta concepción considera que el sistema político de
toma de decisiones debe basarse, primordialmente, en la discusión (GARGARELLA, 1998),
alejándose de aquellas concepciones que consideran que la sola intervención de las
mayorías, manifestada en el voto, es suficiente para dotar de validez y legitimidad
democrática a una determinada decisión. Entre sus virtudes pueden destacarse, por
ejemplo, que la deliberación puede contribuir a descubrir errores fácticos y lógicos en el
razonamiento de aquellos que están tomando parte en la discusión; que ella puede tener un
efecto positivo al brindar información a los participantes de la misma, expandiendo el
panorama de las alternativas entre las cuales optar; y que posee un potencial carácter
“educativo”, ya que el proceso deliberativo, por el cual la gente intercambia opiniones y
escucha los argumentos de otros, provee una excelente oportunidad para la autoeducación
de quienes debaten, así como también el mejoramiento de su habilidad de razonamiento y el
desarrollo de su capacidad para convivir con otros.
Uno de grandes atractivos que la concepción deliberativa de la democracia trae
consigo es la posibilidad de demostrar sus virtudes, del modo en que fueron destacadas en
el párrafo anterior, trasladando la cuestión a la discusión entre un grupo de personas —ya
que la toma de decisiones en una democracia sería, nada más y nada menos, fruto de un
proceso de discusión en una escala mucho más grande—. El problema del lenguaje de los
juristas, en este punto, sale a la luz sin mayores dificultades: los argumentos que éstos
puedan aportar el debate, si son manifestados con un lenguaje excesivamente complejo,
difícilmente puedan ser comprendidos por parte de los otros interlocutores del diálogo
democrático, y se corre el riesgo de que un valioso argumento sea rechazado por no poder
ser comprendido o, también, de que un argumento peligroso sea aceptado por la
indiferencia que puede generar el no comprender lo que se está debatiendo.
Este aspecto del problema también sale a la vista si se considera que, al menos en
Argentina, una enorme parte de los miembros del parlamento —aquel órgano del gobierno
donde, al menos en teoría, se debe producir gran parte del debate democrático— son
50
abogados, o se encuentran asesorados por personas con formación técnica en Derecho. Un
ejemplo de cómo puede verse frustrado el diálogo democrático, entre muchos otros casos,
podría ser el caso de la realización de audiencias públicas —instrumento típico de la
democracia deliberativa— donde los funcionarios deben debatir con los ciudadanos que
pueden verse afectados por una decisión que se pretende tomar, como la sanción de una ley
o la adopción de una determinada medida de gobierno. Si la forma de expresarse de
aquellos que finalmente van a decidir está plagada de términos incomprensibles y oscuros,
difícilmente los ciudadanos puedan comprender de qué se trata el asunto y, como
consecuencia, pueden verse imposibilitados de emitir opiniones al respecto.
Otra de las formas en las que el diálogo democrático se ve “entorpecido” a causa de
la oscuridad del lenguaje empleado se observa a la hora de ver una de las principales formas
a través de las que se expresa el Poder Judicial —es decir, las sentencias—, ya que ello
minimiza los aportes que los jueces, a través de ellas, pueden realizar al diálogo
democrático.
Sin embargo, existe otro aspecto vinculado a las sentencias judiciales —más grave
que el anterior— que genera que las personas que son, al final del día, las principales
destinatarias de las mismas, no puedan comprenderlas, algo que las afecta ya sea por no
saber por qué motivos han sido condenados, ya sea por no poder controlarlas y criticarlas.
Ello conspira contra los ideales democráticos y republicanos de la transparencia en el
ejercicio del poder y, fundamentalmente, del acceso a la justicia por parte de los ciudadanos,
razón por la cual el lenguaje empleado por los jueces en las sentencias ha sido considerado
como “un curioso modo de hablar que poseen y que los pone a buen resguardo de preguntas
y respuestas impertinentes” (DOMENECH, 2012:75).
El asunto también puede ser planteado desde la óptica de los “costos” que genera
este peculiar modo de expresarse de los jueces. ARBALLO (2014) plantea el asunto en los
siguientes términos:
[e]n primer lugar, un costo "interno" para los operadores del
derecho, en el sentido de dificultar la identificación de la regla
aplicable. En la medida en que —se reconozca o no— la
jurisprudencia "crea" derecho, esto es un problema serio de
seguridad jurídica. Además de precisión, está el factor "costo" en
términos de tiempo y relecturas.
51
No es menos importante el costo "externo" que es el costo de
alienación de la ciudadanía que literalmente no entiende las
decisiones y las razones de los fallos, lo que socava la legitimidad
del sistema judicial. Nótese que este es un costo "orgánico", ya que
no se distingue o se atribuye la responsabilidad en términos
puntuales, sino que se agrega al pasivo del "sistema judicial" y que
genera desconfianza en la ciudadanía.
Nuevamente, el debate en torno a la adopción de medidas que promueven la
participación ciudadana en la administración de justicia —como el juicio por jurados— ha
hecho que los mismos operadores del sistema judicial puedan reflexionar acerca de función
y realizar algunas autocríticas. En esta línea, por ejemplo, se ha dicho que “[l]os jueces
trabajamos generalmente en silencio y no hemos aprendido a comunicar la tarea que
realizamos, al menos no es nuestra práctica corriente. Las decisiones siguen siendo en gran
medida entendidas sólo por algunos, ya sea por la dificultad en el lenguaje, el excesivo
tecnicismo, o por su forma de transmisión” (LEDESMA en GRANILLO FERNÁNDEZ, 2013: 11). El
asunto también ha sido debatido en algunos encuentros internacionales de magistrados,
donde se han adoptado algunas “reglas” modelo que dan cuenta del “derecho a entender”
que tienen los ciudadanos respecto de las resoluciones judiciales. 10
Algunos ejemplos pueden echar algo de luz sobre la argumentación que se viene
desarrollando. Una buena práctica tendiente a eliminar el uso excesivo de términos
complejos por parte de los operadores del sistema jurídico podría ser la de “traducir”
10 Cabe destacar, por ejemplo, la Carta de los Derechos de las Personas ante la Justicia en el Espacio
Judicial Iberoamericano (2002), en tanto estableció, bajo el título “Una justicia comprensible”, que: “6.
Todas las personas tienen derecho a que los actos de comunicación contengan términos sencillos y
comprensibles, evitándose el uso de elementos intimidatorios innecesarios.- 7. Todas las personas
tienen derecho a que en las vistas y comparecencias se utilice un lenguaje que, respetando las
exigencias técnicas necesarias, resulte comprensible para todos los que no sean especialistas en
derecho. Los Jueces y Magistrados que dirijan los actos procesales velarán por la salvaguardia de este
derecho.- 8. Todas las personas tienen derecho a que las sentencias y demás resoluciones judiciales se
redacten de tal forma que sean comprensibles por sus destinatarios, empleando una sintaxis y
estructura sencillas, sin perjuicio de su rigor técnico. Se deberá facilitar especialmente el ejercicio de
estos derechos en aquellos procedimientos en los que no sea obligatoria la intervención de abogado”.
Por otro lado, el Código Iberoamericano de Ética Judicial (2006), dispone en su artículo 27 que “Las
motivaciones deben estar expresadas en un estilo claro y preciso, sin recurrir a tecnicismos
innecesarios y con la concisión que sea compatible con la completa comprensión de las razones
expuestas”.
52
porciones de sentencias o fragmentos de manuales universitarios para demostrar que es
posible transmitir el mismo mensaje y aumentar el número de personas que puedan
comprenderlo sin que ello implique una pérdida de rigor técnico o precisión. Tomemos, por
caso, los siguientes fragmentos de sentencias. En primer término se transcribirá la porción
original y, en segundo lugar, se incluirá una posible “traducción”:
La sentencia omnímoda dictada a fs. x procrastinó fijar
emolumentos en favor del los Sres. profesionales que dieran
asistencia en la acumulada "litis contestatio".
Traducción: la sentencia dictada a fojas x postergó la fijación de los honorarios de los
abogados que prestaron sus servicios en la conformación de la causa.
De otra banda, no es ocioso el señalamiento de que la pena de
encierro institucionalizado no se edifica exclusivamente sobre el
dato normativo que informa de la relativa restricción a la libertad
de circulación del sujeto, habida cuenta que comprende una
amplísima —y en la mayor de las veces ilegítima— limitación de
derechos.
Traducción: por otro lado, no está de más recordar que la pena de prisión no representa
únicamente una restricción a la libertad de circulación del sujeto, ya que ella implica una
amplísima —y muchas veces ilegítima— limitación de derechos.
Vemos, entonces, que existe la posibilidad de transmitir el mismo mensaje
“depurándolo” de una terminología excesivamente técnica que impide su comprensión por
parte de un mayor número de personas.
Otra de las buenas prácticas que han sido adoptadas en algunos casos son aquellas
sentencias que han incluido, en su mismo texto, un apartado dirigido específicamente a su
destinatario, redactado en un modo tal que pueda ser comprendido sin dificultades.11 Ello, si
11 Esto se ha dado, fundamentalmente, en procesos donde se discutían restricciones a la capacidad de
algunas personas. Un ejemplo puede verse en una sentencia de la Suprema Corte de Justicia de México
(disponible
en
[http://www2.scjn.gob.mx/red2/comunicados/comunicado.asp?id=2715]).
En
53
bien puede ser considerado una práctica saludable, demuestra con claridad la existencia del
problema de la comprensión del lenguaje jurídico.
V. Posibilidades de cambio a través de la enseñanza del Derecho
La descripción y crítica de la situación actual quedaría incompleta si no se
mencionaran cuáles pueden ser los posibles caminos a seguir para ayudar a revertirla. Tal
como se mencionó con anterioridad, las aulas universitarias son el ámbito en el cual
coinciden, independientemente de su desarrollo profesional posterior, casi la totalidad de
los futuros operadores del sistema jurídico. También se destacó que, gracias a ello, el
predominio de un lenguaje oscuro en la academia colabora a su posterior reproducción y
mantenimiento al momento de tomar contacto con los “ciudadanos comunes”. Si se lleva
esta línea argumental un poco más allá, también resulta claro que introducir determinados
cambios en la enseñanza universitaria resulta crucial si se pretende modificar el modo en
que se expresan los futuros profesionales.
Los cambios que con miras a modificar la actual situación podrían introducirse en la
enseñanza universitaria, son de lo más variados y estas reflexiones no pretenden agotarlos.
Sin embargo, a continuación se destacarán tres propuestas a considerar que, como punto de
partida, pueden colaborar a formar las bases de un cambio más profundo.
El primero de ellos se vincula con aspectos que calan profundo en las concepciones
que se encuentran fuertemente arraigadas en la enseñanza jurídica en nuestro medio. Como
muchos estudiantes de las universidades argentinas pueden advertir, los procesos de
formación académicos en nuestro medio se encuentran teñidos de aspectos propios del
estudio “sistemático” o “dogmático” del Derecho, tales como los conceptos, las “naturalezas
jurídicas” y las categorías abstractas. Si bien la elaboración de sistemas dogmáticos que
faciliten la comprensión y aplicación del Derecho pueden ser herramientas sumamente
útiles, existen algunos rasgos que, fundamentalmente como consecuencia de la excesiva
“abstracción” que los caracteriza, pueden resultar problemáticos. BOVINO y COURTIS (2000:
cita 35) lo caracterizan de la siguiente manera:
Argentina, puede destacarse una sentencia similar emitida por el Juzgado Civil Nº 7 de Capital Federal,
disponible en [http://www.pensamientopenal.com.ar/system/files/2014/12/Fallos40419.pdf].
54
[e]n algunos casos, los modelos desarrollados llegan a tal grado de
abstracción y complejidad que pueden ser considerados un
ejercicio de demostración de capacidad teórica antes que la reexpresión coherente de un sistema de soluciones para decidir
casos reales. Estos desarrollos aumentan la complejidad del
modelo innecesariamente, haciéndolo cada vez más oscuro e
incomprensible, generando una multiplicación geométrica de
categorías, sutilezas y distinciones […]. Esta circunstancia produce
consecuencias negativas, pues, además de cumplir con la función
de reducir las posibilidades de comprensión del derecho por parte
de las personas no entrenadas para ello y de aumentar aún más la
brecha entre esas personas y el sistema jurídico, aumenta la
necesidad de recurrir a los profesionales del derecho y el círculo
de problemas que exigen su participación y, por ende, brinda más
poder a aquellos que detentan ese tipo de saber.
El énfasis que, como se observó, este método de enseñanza del Derecho pone en las
categorizaciones y conceptualizaciones abstractas —las cuáles, muchas veces, carecen de
consecuencias prácticas—,12 genera que se reproduzcan vicios que, posteriormente, pueden
dificultar el diálogo a la hora de comunicar los conocimientos a personas sin formación
técnica en la materia. Un posible camino a seguir para superarlo podría darse si el énfasis,
sin perder de vista los beneficios que puede reportar el estudio sistemático o dogmático del
Derecho, también es puesto en el plano axiológico o de los “valores” que respaldan una
determinada teoría o decisión jurídica. De ese modo sería posible construir un diálogo entre
el jurista y el ciudadano común, ya que el explicitar las razones o los valores concretos que
respaldan una determinada postura, en lugar de acudir a conceptos vacíos o abstracciones
innecesarias, traslada la discusión a un plano en el que la persona sin conocimientos
12 Al respecto, en un artículo muy lúcido de BULLARD y MAC LEAN (2009:26) se narra una pintoresca
anécdota en la que un profesor formado en el estudio de los conceptos y abstracciones dogmáticas
intenta, fracasando estrepitosamente, explicarle a otro docente proveniente de una cultura jurídica
distinta la utilidad de varios de éstos. En sus palabras: “[a]l terminar mi explicación el profesor me dijo:
‘Muy interesante. ¿Para qué sirve?’ Luego de una breve discusión sobre la utilidad práctica, no supe qué
contestar pues su única utilidad era para hacer más complejos los conceptos. Es que el acto jurídico no
es ni siquiera un concepto, sino un ‘supraconcepto’, es decir, un concepto de conceptos. Trata de
explicar qué tienen en común cosas totalmente distintas. Sus reglas, en lugar de ayudarnos a encontrar
soluciones prácticas, sólo alejan el lenguaje de los abogados del lenguaje de los hombres. Con ello no se
crea ciencia, se crea metafísica”.
55
jurídicos técnicos puede discutir casi del mismo modo que el jurista. En unas líneas donde se
retoma la clásica expresión de “explicarle las cosas a Doña Rosa”, MARINO (2009) sintetiza
lúcidamente esta idea:
[s]i un profesor hace una pregunta didáctica sobre si algo está
bien o está mal, y el alumno chocho grita "está mal, porque eso es
derecho penal de autor", lejos de decir el docente "muy bien" —
cosa que podría pasar tranquilamente—, debería rápidamente
refutársele diciendo que eso es una mera explicación conceptual o
dogmática y no una justificación. Debería inmediatamente
solicitársele que diga por qué está mal aplicar el derecho penal de
autor en ese, otros o todos los casos y que respecto de ello sí de
una respuesta acabada y completa. Que se convenza a él mismo —
y que pueda convencer a otros— de que el derecho penal de autor
es verdaderamente una alternativa disvaliosa, brindando amplias
razones para ello. Si sólo explica, deja feliz al docente y al discurso,
pero en el fondo no habrá dicho absolutamente nada. Si sabe
justificarlo, allí creo que habrá aprendizaje y un discurso loable.
Entonces, frente al clásico cliché del docente de “explicarle algo a
Doña Rosa”, cabría concluir que ello no es un chiste para el
discurso penal que recoge el alumno de sus clases, sino cuanto
menos un gran desafío. El sentido común no es menos valioso que
la bola de términos cargados de emotividad con la que un
dogmático puede explicar la realidad; todo lo contrario. Esa falsa
imposibilidad de explicarle a Doña Rosa un domingo en la mesa el
porqué de las viscerales afirmaciones a las que llega el discurso
penal –y que tan poco entendibles le resultan al lego– va a ser
superada justamente cuando comiencen a plantearse esas otras
cuestiones; que se lleve el discurso al plano valorativo, ético,
deliberativo y racional. La imposibilidad del lego de "comprender"
al derecho penal es en esencia tramposa: esconde un desafío que
muchos no quieren asumir puesto que el mismo discurso penal
que se reproduce en las aulas es el que no quiere "bajar" —cuando
en verdad es subir— al nivel que Doña Rosa le reclama. Ese
miedo, imposibilidad teórica, incapacidad, o falta de talento —la
verdad ignoro cuál de todos y no es mi intención subestimar— es
56
trasladado a los alumnos en una aceptación acrítica de un discurso
que tan solo en apariencia se vislumbra como completo y perfecto;
su choque con la realidad es parte de la incomprensión del lego y
jamás culpa de la insuficiencia de razones que éste tiene para
aceptar las conclusiones de aquél.
Una segunda alternativa se encuentra vinculada con la necesidad de suplir
determinadas falencias de los propios planes de estudios universitarios. Al respecto, se
ha advertido que (ÁLVAREZ, 2008:137):
[t]radicionalmente, en las carreras de Derecho no aparecen
asignaturas que aborden la problemática lingüística del discurso
jurídico ni las técnicas de expresión oral y escrita, a pesar de que
el lenguaje es la herramienta principal en el trabajo del abogado,
en cualquiera de las incumbencias profesionales en las que se
desempeñe una vez graduado. Este aspecto tan importante para el
desarrollo profesional queda relegado a las capacidades naturales
de cada individuo y al bagaje de conocimientos, aptitudes y
destrezas que ha adquirido en los estudios formales anteriores a
su ingreso a la universidad.
Estas falencias podrían ser suplidas incorporando cursos o asignaturas que se vinculen a
desarrollar en el estudiante lo que se conoce como “competencias comunicativas”,
entendidas como “el saber que tienen y ponen en juego los individuos en una situación
concreta para comunicarse apropiadamente y con éxito, lo cual incluye la capacidad para
manejar con solvencia los diversos modos de comunicación de la comunidad en la que se
vive” (COMEZAÑA, 2010: 2).
VI. Reflexiones finales
Repasando lo dicho hasta este punto, cabe la posibilidad de extraer algunas
conclusiones que deben ser tenidas en cuenta a la hora de analizar la problemática que
supone el lenguaje en el que se expresan los abogados. En este sentido, es posible
establecer, a modo de “golpes de martillo”, las siguientes pautas:
57
1.
Los problemas que genera el uso de un lenguaje excesivamente técnico por parte de
los operadores jurídicos constituye un problema que debe ser atendido si se pretende
tomar en serio la tarea de acercar el Derecho a la sociedad. Las dificultades generadas
al momento de fomentar el debate y diálogo democrático, y a la hora de comprender
las sentencias judiciales por parte de aquellos que son sus principales destinatarios,
constituyen una clara muestra de ello.
2.
Uno de los principales obstáculos que surge a la hora de tratar el problema son los
prejuicios que existen en torno a la posibilidad de que el ciudadano común comprenda
los argumentos y razonamientos jurídicos, los cuáles se acentúan al poner énfasis en el
carácter “científico” del Derecho y en considerar que las personas sin formación
técnica no pueden aportar nada al progreso de la misma. Esto se reproduce, entre
otras cosas, como consecuencia del carácter aislado y hermético que muchas veces
predomina en la academia.
3.
El prejuicio anterior debe ser superado “invirtiendo” el punto de partida: si el
ciudadano común no logra comprender muchos de los problemas que supone el
razonamiento jurídico, el problema, en la gran mayoría de los casos, no es de éste sino
de los mismos operadores jurídicos, quienes debemos replantearnos el modo en que
nos expresamos cuando dialogamos con el resto de la sociedad. En este punto, hay que
evitar que este prejuicio sea replicado con otro prejuicio igual de negativo, tal como
podría ser afirmar que “el estudio del derecho en un sentido técnico es totalmente
inútil”. Demostrar que es posible emplear términos sencillos sin perder la precisión
técnica que muchas veces el Derecho requiere, y que el contacto de la teoría con los
ciudadanos comunes puede colaborar a promover el progreso de aquélla, son dos vías
que deben ser profundizadas para permitir que la tarea arribe a buen puerto.
4.
La enseñanza del Derecho, en este aspecto, juega un papel crucial. Por ser el lugar en el
que muchas veces se adquiere y reproduce la peculiar forma en la que se expresan
aquellos que posteriormente van a desempeñar las funciones jurídicas, es claro que un
cambio de perspectiva dentro de la misma influiría decisivamente en el modo en que
se expresen, en la vida profesional, aquellos que de las mismas egresen.
A la luz de todo lo anterior, tal como se anticipó al comienzo del trabajo, la adopción
de medidas como el juicio por jurados tiene el atractivo de obligar a poner estos temas en la
agenda de discusión. Superarlos, además de facilitar que el desarrollo de dicha modalidad
de enjuiciamiento cumpla con su cometido, generaría efectos positivos mucho más allá de
esas fronteras, ya que es una de las tantas tareas a asumir si se pretende construir una
58
sociedad democrática y facilitar el acceso a la justicia por parte de todos los ciudadanos,
evitando que su contacto con el “mundo jurídico” se encuentre plagado de obstáculos y
tribulaciones como los que tan lúcidamente Franz Kafka supo retratar en su novela El
Proceso.
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61
HYBRID TRIBUNALS AS CAPACITY BUILDING: NARROWING THE IMPUNITY GAP?
Ezequiel JIMÉNEZ
Abstract
Although the doctrine of jus cogens or non-derogable norms calls on every state to prosecute
gross violations of human rights, a combination of power politics and lack of institutional
capacity has denied the right of access to justice to countless victims, creating an impunity
gap. Identified as one of the main challenges for the current international legal architecture
protecting human rights, hybrid tribunals have been put forward as a novel approach
narrowing the impunity gap in post-conflict states. Tasked with prosecuting atrocity crimes,
hybrid tribunals also have the potential to re-build domestic judicial capacity. Indeed,
hybrid tribunals and their premise of capacity building can be understood as a contributing
factor creating conditions for sustainable human rights compliance. In this context, this
essay analyzes how hybrid tribunals might contribute to narrowing the impunity gap
through their capacity building premise. It asks what capacity building recommendations
can be drawn from the Special Court for Sierra Leone, the ongoing trials in the
Extraordinary Chambers in the Courts of Cambodia and the unique judicial set up in the
Bosnian War Crimes Chamber. Understanding that closing the impunity gap must begin at
the domestic level, the extent of capacity building mechanisms developed by these tribunals
will be a key parameter to conceptualize how they might create a strong domestic human
rights normative framework equipped to uphold jus cogens.
 Politólogo con enfoque a las Relaciones Internacionales y Derechos Humanos (Macalester College,
EE. UU) con un Magister en Políticas de Derechos Humanos como becario de la Union Europea en las
Universidades de Gotemburgo (Suecia), Roehampton (Inglaterra) y Tromsø (Noruega). Graduado de
Bachiller Internacional como becario de United World Colleges (Noruega). Miembro asesor y consultor
para varias organizaciones publicas y privadas incluyendo la Organización Mundial de la Salud, la
Comision de Derechos Humanos de la Honorable Camara de Diputados de Salta, TECHO y Amnistía
Internacional (Secretariado Internacional en Londres), entre otras. Correo electrónico de contacto:
[email protected]
62
JIMÉNEZ, E. (2015) “Hybrid Tribunals as Capacity Building: Narrowing the Impunity Gap?”, pp. 62-105.
Keywords
Human Rights Law - International Criminal Justice - hybrid tribunals – impunity - capacity
building
TRIBUNALES HÍBRIDOS COMO FORMA DE DESARROLLO DE CAPACIDAD
JURISDICCIONAL: ¿UNA MANERA DE REDUCIR LA BRECHA DE IMPUNIDAD?
Resumen
Aunque la doctrina del jus cogens o leyes no derogables insta a cada Estado a procesar a
individuos sospechados de graves violaciones a los Derechos Humanos, la combinación de
un escenario geopolítico dictado por pretensiones políticas y la falta de desarrollo técnicolegal en países post-conflicto ha creado un vacío de impunidad en el mundo. Identificado
como uno de los problemas actuales de mayor complejidad en la arquitectura legal global de
protección de los derechos humanos, la aparición de tribunales híbridos internacionales
intenta cerrar la brecha de impunidad creada a partir de intereses políticos. Establecidos
para juzgar crímenes de guerra, de lesa humanidad y genocidio, el modelo de los tribunales
híbridos internacionales también cuenta con la posibilidad de generar herramientas de
desarrollo técnico-legal en países post-conflicto con sistemas judiciales débiles. De esta
manera, la función de los tribunales híbridos, como esquemas de desarrollo de capacidades
judiciales en países post-conflicto, abre también la posibilidad de establecer un ecosistema
centrado al respeto a los derechos humanos. En este contexto, este trabajo busca dilucidar
qué lecciones se pueden rescatar de los tribunales híbridos en Sierra Leona, Camboya y
Bosnia y Herzegovina en cuanto a su rol en el desarrollo de capacidades en sistemas
judiciales locales afectados por conflictos. De esta manera, este trabajo plantea que, al
desarrollar capacidades locales creando una cultura legal que se centre en la protección de
derechos humanos, tribunales híbridos alrededor del mundo pueden abordar situaciones de
impunidad aplicando la doctrina de jus cogens para llevar justicia a víctimas de violaciones a
los derechos humanos.
Palabras clave
Derechos humanos - justicia internacional criminal - tribunales híbridos – impunidad desarrollo de capacidad
63
I. Introduction: From Theory to Practice
The project of human rights has become a modus vivendi and a modus operandi for
states, individuals and multilateral entities. The centrality of this project, Amartya SEN
(2004) would note, is the urgent need for dignity among the human race. As he states, there
is notably “something deeply attractive in the idea that every person anywhere in the world,
irrespective of citizenship or territorial legislation, has some basic rights, which others
should respect” (p. 315). Indeed, the human rights normative framework has been
indispensable to advance notions of equality, freedom and protection from violence around
the world.
As the eminent legal scholar Antonio CASSESE (2004, 2012) puts it, significant
progress has been achieved by legislating human rights laws internationally and
domestically. In fact, since the Vienna Convention on the Law of Treaties in 1969, 1 the
creation of the category of jus cogens (or preemptory norms) not permitting any objection
or derogation by treaty (FELLMETH & HORWITZ, 2009) has given way for the supremacy of a
set of principles that, in turn, command the legality of certain state behaviour (CASSESE,
2012).
The doctrine of jus cogens has developed today including key human rights norms
such as: banning genocide, slavery, torture and upholding the principle individual criminal
responsibility and the right of access to justice (CASSESE, 2004, 2012; SIKKINK, 2011, 2012).
These preemptory norms2 are codified in a collection of human right treaties including the
Universal Declaration on Human Rights, the Convention on the Prevention and Punishment
of the Crime of Genocide, the International Criminal Court (hereinafter, “ICC”) statute and
the large body of jurisprudence developed by the ad hoc tribunals for the former Yugoslavia
and Rwanda as well as the vast number of opinio juris by the International Court of Justice
(hereinafter, “ICJ”).
1 Jus cogens are codified under Articles 53 and 64. In the words of Jiménez de Aréchaga, rapporteur of
the Vienna Convention, jus cogens means that: “[t]he international community recognizes certain
principles which safeguard values of vital importance for humanity and correspond to fundamental
moral principles” (CASSESE, 2012: 171) .
2 For a full list of treaties codifying jus cogens norms, see: GHANDI (2012).
64
II. The Right of Access to Justice
Based on the right of access to justice, tribunals around the world have used and
upheld jus cogens norms to fight impunity and guarantee victims’ redress. In fact, since the
Second World War’s Nuremberg and Japanese tribunals there has been a ‘justice cascade’
where human rights prosecutions have influenced international politics raising the status of
the fight against impunity worldwide (SIKKINK, 2011). Guaranteed under international law,
the right of access to justice has reached a pinnacle with the creation of the ICC in 1998,
extending its jurisdiction for crimes against humanity, genocide and war crimes to 123
member states,3 with the latest party to the Rome Statute being the State of Palestine.
Indeed, in cases of war crimes, genocide or crimes against humanity (also known as
atrocity crimes), the doctrine of jus cogens obligates states to prosecute such violations of
human rights (CASSESE, 2004). In this sense, several judicial arrangements in places like
Argentina, South Africa and Tunisia have succeeded in prosecuting human rights abuses.
Together with critical pressure exerted by civil society, the human rights normative
framework developed within jus cogens has become an integral part of the international
community (FINNEMORE & SIKKINK, 1998; KECK & SIKKINK, 1999; SIKKINK, 2011).
However, there are more than a few examples in practice where the right of access to
justice –let alone any justice mechanism– has been available for victims of human rights
abuses. Since the early 2000s, the human rights normative framework has suffered
significantly due to geopolitical and capacity constraints in the international system. Key
events signaling the deterioration of the right of access to justice include the widespread use
of torture by states, the emergence and re-emergence of complex conflict situations, the
denial of justice for General Franco’s crimes during the Spanish Civil War, impunity in
Mexico’s drug war, Russia’s annexation of Crimea and continued fighting in East Ukraine,
instability in the Middle East, violence in Libya and Yemen and the ongoing war in Syria and
Iraq. These examples point at a current crossroad regarding the place the right of access to
justice occupies in the international system and raises worryingly questions regarding
impunity worldwide.
3
As of March 2015. See: [www.icc-cpi.int/].
65
III. The Impunity Gap and the Current Debate
The ongoing crisis in Syria is a fitting example of impunity in the current global
judicial architecture. According to the 9th Report from the UN Human Rights Council’s Syrian
Commission of Inquiry published in March 2015, since March 2011 “war crimes and crimes
against humanity have been committed on a massive scale”(COI, 2014, 2015: 8). Deliberate
shelling of civilians, torture and indiscriminate attacks from non-state armed parties like the
Islamic State are examples of the widespread violations of jus cogens norms. Indeed, other
organizations like Human Rights Watch and the International Center for Transitional Justice
(hereinafter, “ICTJ”) have documented gross violations of human rights in Syria (HUMAN
RIGHTS WATCH, 2013; SEILS, 2013).
Remembering that attaining jus cogens is the primary responsibility of states and
secondly of the international community, the lack of political will from each of the sides
creates a dangerous impunity gap in the human rights normative framework. This impunity
gap is constituted simply because sovereign governments, for example Syria, have not acted
to fulfill their duty under international law to prosecute atrocity crimes while lack of
membership to the ICC prevents the prosecutor from opening a case in Syria. And, even
when Chapter VII powers were invoked by the United Nations Security Council (hereinafter,
“UNSC”) to refer Syria to the ICC, countries like Russia and China have exercised their veto.
Therefore, this inaction at the state level, combined with an ineffective and politically ridden
UNSC leaves the Syrian victims, like many other around the world, with no other choice than
to suffer impunity (DAWLATY & NO PEACE WITHOUT JUSTICE, 2013; RADZIEJOWSKA, 2013).
In this somber context, the failure of the international community to act has been
partially answered during a recent debate organized by the International Center for
Transitional Justice (hereinafter, “ICTJ”). Taking a long-term historical view, the UN Human
Rights Chief, Prince Al Hussein, argued that “state ownership of the fight against impunity”
is paramount (ICTJ, 2015). Similarly, ICC prosecutor Bensouda noted that departing from
the Rome Statute states have the primary responsibility to prosecute human rights offenses
(DANCY & MONTAL, 2014; ICTJ, 2015). On this point, Harvard’s Professor Ignatieff agreed that
although the international community cannot escape the tyranny of “the vital interests of
powerful states”, access to justice for victims is better served when “citizens of the same
country [face] each other” (ICTJ, 2015). In this sense, we are reminded that an effective
human rights normative framework is primarily a domestic one.
66
However, acknowledging that post-conflict states willing to adhere to the human
rights normative framework typically inherit judicial systems unfit for a process of
transitional justice, the international community has a role to play under the jus cogens
doctrine (KERR & MOBEKK, 2007). By transitional justice, we mean a “range of judicial and
non-judicial mechanism aimed at dealing with a legacy of large-scale abuses of human
rights” (KERR & MOBEKK, 2007, p.3). In this context, hybrid tribunals have been used in recent
years as a mechanism to narrow the impunity gap.
Bearing in mind the crucial allocation of political will from post-conflict states
behind hybrid tribunals, these have the potential to create opportunities for reform and
domestic capacity building of the judicial sector in order to create the conditions for access
to justice for victims of atrocity crimes domestically (KERR & MOBEKK, 2007; UNHCHR, 2008;
WEIFFEN, 2012). Indeed, hybrid tribunals were specifically designed to “contribute to
sustainable peace and the rebuilding of a society based on the rule of law” (KERR & MOBEKK,
2007: 3). As will be explained throughout this essay, hybrid tribunals’ mandate was
envisioned part judicial and part developmental, harnessing the legal technical knowledge
domestically while carrying out human rights prosecutions (DICKINSON, 2003).
IV. Defining Hybrid Tribunals
Hybrid or ‘internationalized’ tribunals “blend the international and the domestic as a
product of judicial accountability-sharing” (HOLVOET & DE HERT, 2012: 229) between a host
state and international organizations. To date, hybrid tribunals have been used in the
context of transitional justice in Sierra Leone, East Timor, Kosovo, Bosnia Herzegovina,
Cambodia and Lebanon. Born out of the experience of the ad hoc tribunals for the Former
Yugoslavia and Rwanda, hybrid tribunals are mutually agreed between the post-conflict
state and, typically, the United Nations (hereinafter, “UN”). This type of agreement renders
an accountability-sharing scheme where both the state and the international community
design and implement the court’s mandate.
Explained in detail below, hybrid tribunals are designed to “offer legitimacy by
providing ownership without affecting independence and impartiality […] while also
building domestic capacity” (HOLVOET & DE HERT, 2012: 229). Moreover, key to their name, as
COSTI (2005) and DICKINSON (2003) also explain, these tribunals mix domestic with
international law in line with fair trial international standards. For example, in Sierra Leone
this meant the domestic provision of prosecuting individuals below the age of eighteen
67
years old (PERRIELLO & WIERDA, 2006; SCHABAS, 2008). Another key hybrid element is the
inclusion of international and domestic judicial personal. All hybrid tribunals to date have
included this mix preserving the tribunal’s independence and transparency while assuring
domestic legal fluency (SCHRÖDER, 2005). These three elements of hybrid tribunals, namely:
proximity to victims, blending domestic and international law as well as combining
international with domestic judicial personal, is coupled with a fourth element: the premise
of domestic capacity building.
As explained above by KERR and MOBEKK (2007), post-conflict states enabling a
transitional justice process, typically inherit broken and ineffective justice institutions and
begin a process of rule-of-law reforms to address past human rights abuses. From the
adjudication of complex human rights legal cases, hybrid tribunals have the potential to
spur institutional learning at the different levels of the judicial system (CHEHTMAN, 2013).
Hence, hybrid tribunals are considered an advantageous way of supporting weak postconflict institutions while locating human rights prosecutions domestically (MCAULIFFE,
2009; UNHCHR, 2008). In this context, the purpose of hybrid tribunals is to “impact […] local
institutions [by] building capacity; rebuilding judicial systems and promoting international
human rights standards throughout the local community” (HOLVOET & DE HERT, 2012: 230).
Emphasizing the fact that domestic prosecutions tend strengthen local judiciaries (KIM &
SIKKINK, 2013; ICTJ, 2015; DANCY et al., 2014), even in the tragic case of Syria, HUMAN RIGHTS
WATCH (2013) argues that “a dedicated and specialized judicial mechanism embedded in the
national justice system with support from international judicial experts could work to
narrow the existing impunity gap” (p. 15). Thus, hybrid tribunals and their premise of
capacity building have the potential to play a critical role in domestic capacity building in
order to narrow the impunity gap. The purpose of capacity building mechanisms within
hybrid tribunals is to embed domestically the human rights normative framework creating
ownership and locating jus cogens responsibilities within the state
V. Hybrid Tribunals as Capacity Building Tools?
In this context, this essay analyzes how hybrid tribunals might contribute to
narrowing the impunity gap through their capacity building premise. It asks what capacity
building recommendations can be drawn for situations where hybrid tribunals might aid
narrowing the impunity gap. Thus, the essay analyzes the Special Court for Sierra Leone
(hereinafter, “SCSL”), the ongoing trials in the Extraordinary Chambers in the Courts of
Cambodia (“ECCC”) and the unique judicial set up in the Bosnian War Crimes Chamber
(“BWCC”) within the Court of Bosnia Herzegovina (“BiH”) with backing of the International
68
Tribunal for the Former Yugoslavia (“ICTY”). Understanding that closing the impunity gap
must begin at the domestic level, the extent of capacity building mechanisms developed by
these tribunals will be a key parameter to conceptualize how they might create a strong
domestic human rights normative framework equipped to uphold jus cogens.
However, an important point of clarification must be made. As explained by KERR and
MOBEKK (2007), in any post-conflict effort, multiple national and international agencies
participate in diverse capacity building programs, hybrid tribunals being only one of them.
In this regard, borrowing from them: “is it unrealistic to expect one single mechanism” (p.
177) to rebuild the whole of the judicial system. In fact, what this essay treats hybrid
tribunals as a key mechanism within the universe of many others tasked with post-conflict
reconstruction. This clarification is of utmost importance to keep in mind throughout the
essay because, as the reader might alert, re-building states after conflicts is a process
beyond any one institution or capacity building effort. In sum, by understanding how hybrid
tribunals might contribute through their capacity building premise, we might be able to
learn useful lessons for on-going conflicts in places like Syria and Yemen. In this sense, the
essay begins with a discussion about human rights compliance for the right of access to
justice to later analyze our case studies. It concludes with possible avenues for policy
development in the field of international criminal justice and hybrid tribunals.
VI. The Return to Norms: Human Rights Compliance
In the context of jus cogens, the constructivist school of international relations led by
FINNEMORE, KECK, RISSE, ROPP, and SIKKINK has tried to develop models describing the
conditions in which compliance with human rights norms occurs among states. By
examining the pressure of transnational networks as well as socialization strategies among
states, the above-mentioned authors highlight the importance of norms and reputation in
the international system (FINNEMORE & SIKKINK, 1998; RISSE et al., 1999, 2013). Indeed, in a
seminal paper published in 1998, FINNEMORE and SIKKINK explained that “shared ideas […]
about appropriate behavior are what give the world […] order and stability” (p. 894).
Challenging the presumption that international relations scholarship should not enter
normative debates, the objective of norm theory is to show “how the ‘ought’ becomes the
‘is’” (p. 916).
As a striking difference with realist conceptions of international relations, FINNEMORE
and SIKKINK (1998) force an “ideational turn” (p. 888) in the study of state behavior by trying
69
to understand how norms are created and what are the mechanism for compliance, beyond
simple state strategic interest. Building on institutional sociology (p. 907), they argue that
states’ particular strategic interests can be challenged by larger normative framework
developed by international organizations such as the UN and transnational activist
networks4 (KECK & SIKKINK, 1998). For them, the language and policies of human rights
developed since 1948 constitute a powerful normative framework states cannot escape
without considerable diplomatic damage.
Using human rights treaties as an example, when states face conditionality in the
international system regarding their accession to certain norms, their reputation and
legitimacy as relevant actors might be jeopardized (FINNEMORE & SIKKINK, 1998). Examples of
this include states such Argentina during the 1970s, Belarus in the context of the European
Union and Sudan, where the ICC has investigated genocide in Darfur, indicting President
Omar Al-Bashir (SIKKINK, 2014). FINNEMORE and SIKKINK (1998) have famously coined this
process of norm recognition as a “norm cascade”. This is when “norms may become so
widely accepted that they […] achieve a ‘taken-for- granted’ quality” (p. 904). With the
creation of the UN and the subsequent codification of a variety of treaties, the right of access
to justice has cascaded significantly throughout the international system creating a ‘justice
cascade’ (FREEMAN, 2011; SIKKINK, 2011). This framework has been referred as the ‘spiral’
model.
However, the assumption of exclusive willingness as the only factor needed opaque
the reality that states also need to be able to follow and implement human rights norms in
order to narrow the impunity gap. Indeed, new research has shown that compliance with
human rights norms depends not only on willingness of states but also on their institutional
capacity (RISSE et al., 2013). Thus, the authors conclude that capacity building processes
must be included as one of the mechanisms to garner compliance with these norms.
Mechanisms
Coercion
Model of social (inter-) actions
Use of force
Legal Enforcement
Underlying logic of action
Hierachical authority
(Herrschaft)
Incentives
Sanctions
Rewards
Logic of consequences
4 Examples of them include Amnesty International, Human Rights Watch, the Federation of Human
Rights and certain UN-specialized bodies. See: ALISON BRYSK (2012: 11, 4-16).
70
Persuasion
Arguing
Naming/ shaming
Discursive power
Logic of arguing and/ or logic of
appropriateness
Capacity-building
Institution-building
education
training
Creating the preconditions so that logics
of consequences or of appropriateness
can apply
Source: RISSE et al. (2013: 16)
Thus, while the spiral model employed modes of socialization such as coercion,
incentives and persuasion to change state willingness to comply with human rights norms,
the revised model focuses on institutional building, education and training. Therefore, in
order to understand better what capacity building for human rights compliance means, the
next section delves into the main ideas used by RISSE, ROPP and SIKKINK. From this analysis
we are able to locate the question whether hybrid tribunals can contribute creating the
conditions for human rights compliance narrowing the impunity gap.
VII. Building Capacity for Compliance
For RISSE, ROPP and SIKKINK, capacity building means a “highly institutionalized
process of social interaction aiming towards education, training and the building up of
administrative capacities to implement and enforce human rights law” (RISSE et al., 2013:
15). This definition is in line with earlier scholarship developed by CHAYES and CHAYES in the
‘management school’ of compliance research. For them, issues of capacity have been
infrequently recognized as the root cause for non-compliant behavior of human rights
norms (CHAYES & CHAYES, 1993; CHAYES et al., 1998). In the context of human rights
prosecutions, this means a strong judicial system able to adjudicate complex crimes
involving, in some instances, the complicity of the state. However, states committed to
transitional justice usually inherit a broken judiciary (KERR & MOBEKK, 2007) where
involuntary non-compliance with human rights norms can be understood as the “lack of
administrative capacity to enforce decisions” (RISSE et al., 2013: 15) rather than their
unwillingness to abide by such norms.
In the same vein, limited statehood theory posed by RISSE (2013) utilizes the concept
of “involuntary non-compliance” (CHAYES & CHAYES, 1993), noting that states might be
unfairly judged for low compliance impact when they do not possess the right governance
71
capabilities to enforce any type of laws (KRASNER & RISSE, 2014). Hence, as opposed to
consolidated statehood presupposing full capacity to implement and enforce rules
throughout the territory, RISSE and BORZEL point out to the necessity of capacity building
initiatives for “democratic regimes with weak institutions” (RISSE, 2013: 18). In this sense,
limited statehood theory complements the spiral model insofar it explains issues of
involuntary non-compliance pointing out at failing governance structures and the critical
role of capacity building for long-term human rights compliance.
VIII. Limited Statehood and Shared Sovereignty: Compliance Investment?
RISSE derives the notion of statehood from Max Weber’s ideas of institutional
authority and the ability of states to “steer hierarchically” (Herrschaftsverband) (RISSE et al.,
2013: 65) legitimately controlling the monopoly of violence. From this, consolidated
statehood corresponds with the ability to make, implement and enforce rules throughout
the territory using the institutional channels previously established by the machinery of the
state. Areas of limited statehood, on the other hand, corresponds to several dimensions
where the central authority lacks the ability to enforce rules (p. 66).
The ability to enforce rules can be restricted along three dimensions: (1) territorial,
(2) sectoral “with regard to specific policy areas” (RISSE et al., 2013: 68), and (3) social “with
regard to specific parts of the population” (id.). For RISSE and BORZEL most countries in the
world have areas of limited statehood where laws from the central authority cannot be
enforced in relation to certain parts of the territory, a specific segment of the population or
in connection to a particular policy area. For example, access to justice has been identified
as a policy area of limited statehood in Sierra Leone, Bosnia Herzegovina and Cambodia
corresponding with the creation of hybrid tribunals in each of these countries as means to
build institutional capacity in their judicial systems (p. 71).
In this context, external actors such as the UN play a significant role building
domestic capacity for the right of access to justice as a policy area of limited statehood
(LAKE, 2014). Indeed, limited statehood scholarship in countries undergoing a process of
transitional justice, such as Congo (id.), Georgia (RISSE et al., 2013), and states with severe
administrative capacity constraints, such as Kosovo (BÖRZEL, 2011) and the Salomon Islands
(MATANOCK, 2014), have emphasized the participation of external actors assisting with the
process for consolidating statehood (RISSE & LEHMKUHL, 2006). KRASNER and RISSE call this
“state-building” efforts aimed at complementing state functions “where [it] does not have
72
the administrative capacity to exercise effective control” over the territory (KRASNER & RISSE,
2014: 546).
If we take the example of the Cambodian hybrid tribunal, KRASNER and RISSE’s
terminology would apply as the UN and the government identified deficiencies in the state’s
judicial system precluding the adjudication of human right abuses during the Khmer Rouge,
thus, proposing the creation of a hybrid tribunal (ECCC, 2015). The same could be
mentioned in Bosnia Herzegovina with the UN and the ICTY assisting the hybrid court and
the government over human rights prosecutions. These examples show how external actors
engage in a process of co-governance with the host state sharing sovereignty over human
rights prosecutions as a policy area of limited statehood. In fact, coined as “delegation
agreements” (MATANOCK, 2014), external actors bring multiple resources and expertise in an
effort of state building. For RISSE, such delegation agreements represent “multilevel
governance” (RISSE, 2013: 3) where local, regional and international actors delineate a
program for joint action. In regards to our case studies, the agreements signed between the
UN and the government of Sierra Leone, Cambodia and Bosnia Herzegovina, could be seen in
effect as multilevel governance (BiH, 2014b; SCSL, 2015; ECCC, 2015). Therefore, with the
objective of strengthening the rule of law and supporting domestic capacity, hybrid
tribunals can be understood as external actors engaging in state building.
However, before moving to the second part of the literature review examining the
main features of hybrid tribunals focusing on their premise of capacity building, we must
highlight the following three points. First, based on the new model we learn that noncompliance with jus cogens norms might be an issue of institutional capacity of states rather
than one of willingness. Therefore, mechanisms involving capacity building (education,
training, administrative capacities) are needed. Secondly, that limited statehood theory
explains involuntary non-compliance as states lack central enforcement powers. We also
learn from limited statehood theory that right of access to justice is an area of limited
statehood in Sierra Leone, Bosnia Herzegovina and Cambodia, our three hybrid tribunal
examples (RISSE et al., 2013: 71). Third, we observe from KRASNER, RISSE and MATANOCK that
capacity building activities in areas of limited statehood need to be based on shared
sovereignty agreements that are legitimate, aim for low complexity of tasks and are
institutionally designed for local adaptability. These three lessons are important to
remember as they confirm that hybrid tribunals might be seen as capacity-building
institutions creating conditions for jus cogens compliance.
73
IX. Core Elements of Hybrid Tribunals
As explained in the introduction, hybrid tribunals have been created as a direct
response to geopolitical and capacity constraints of the international and domestic legal
architecture creating an impunity gap (UNHCHR, 2008). The core elements of hybrid
tribunals tackling access to justice as a policy area of limited statehood can be divided in
four: (1) proximity to victims, (2) domestic and international applicable laws, (3) mix of
local and (4) international judicial personal and capacity-building.
a) Proximity to Victims
As seen in Sierra Leone, Bosnia Herzegovina and Cambodia, hybrid tribunals have
been created through negotiations between governments and the UN in order to secure a
legitimate and transparent mechanism for victims’ redress (UNHCHR, 2008; PILPG, 2013).
Unlike the ICC, located in The Hague, the advantage of hybrid tribunals is their proximity to
victims and what this means for the effective exercise of their right of access to justice.
Indeed, attending and participating in court proceedings can “allow the affected population
to better understand the conflict and can contribute to the social reconstruction process”
(PILPG, 2013: 6). Moreover, witnessing the proceedings in the local language adjudicating
international and domestic law may improve the perceived legitimacy of the tribunal
(PILPG, 2013). In this sense, MENDEZ (2009) also argues that this reinforces the “moral
imperative to make victims and affected communities the primary focus of international
humanitarian law enforcement”5 (p. 73). Others like RAUB and NOUWEN argue that local trials
can lead to a cathartic process for victims and have the advantage of unrestricted and
immediate access to evidence and witnesses for complex human rights prosecutions
(NOUWEN, 2006; RAUB, 2008).
In relation to hybrid tribunals as domestic capacity building institutions, COSTI
(2005) clearly points out that “an international tribunal located far away from the affected
country and operated by foreigners cannot train local actors in necessary skills” (p. 11).
Indeed, capacity building can only take place if the seat of the court is invariably located
5 Even the ICC struggles with this. In a recent novel decision, the trial chamber of Bosco Ntaganda of
the Democratic Republic of Congo, requested the Registrar of the Court to evaluate the possibility of
hosting the opening of the trial in Ituri. The trial chamber argued that the change of trial location is in
line with the Rome Statute and “serve to meaningfully bring the proceedings closer to those most
affected” (ICC, 2015: 12).
74
within the post-conflict state and in proximity to victims.
b) Applicable Laws and International Standards
A second core element of hybrid tribunals is the applicability of international and
domestic laws. In practice this means the combination of international law covering war
crimes, genocide and crimes against humanity with domestic laws equally important for the
adjudication of human rights abuses. For example, in Cambodia the statute of the ECCC
included genocide and crimes against humanity as well as “three specific crimes under the
1956 Penal Code of Cambodia: homicide, torture and religious persecution” (NOUWEN, 2006:
206-7). In Sierra Leone, domestic laws in the Special Court included lowering the age of trial
from 18 to 14 years old in response to the use of child soldiers during the civil war (KERR &
MOBEKK, 2007).
One advantage of including jus cogens norms into the legal statutes of hybrid
tribunals is the avoidance of non-retroactivity or ex post facto judgments where individuals
cannot be tried for crimes that were not outlawed at the moment they were committed. As
explained before, through the jus cogens doctrine, every state is obligated to prosecute such
crimes irrespective if these are present in their domestic legal code (PILPG, 2013: 20). This
way, the right of access to justice for victims of human rights abuses is always guaranteed
(DE GREIFF, 2014). Moreover, by applying international and domestic laws in parallel, hybrid
tribunal secure international trial standards while moving away from a victor’s justice
characterization by local skeptical actors (COSTI, 2005: 25).
In terms of capacity building, DICKINSON (2003) and GIBSON (2009) point out how the
interaction between these two sets of laws offers the opportunity to develop local
jurisprudence on atrocity crimes using international law while adding expertise and further
case law for the validity of jus cogens domestically.
c) Judicial Personal: Transparency, Impartiality and Local Fluency
Closely related with the mix of international and domestic laws, hybrid tribunals are
also characterized by the mix of international and domestic judicial personal. All hybrid
tribunals to date have followed this composition. The hybrid nature of the judicial personal
corresponds to two main objectives: ensure the international standards of transparency and
impartiality of the procedure while warranting local fluency of domestic laws. The presence
75
of international judicial personal contributes to the objective of safeguarding international
trial standards at the same time domestic judicial personal might be protected from
government interference of their own investigations (PILPG, 2013). For example, in
Cambodia, international judges have constantly battled with the Cambodian government in
order to preserve impartiality and the appropriate application of international law (SCULLY,
2011).
On the other hand, the inclusion of international judges and prosecutors enhances
the “perception of the independence of the judiciary and therefore its legitimacy” (DICKINSON,
2003: 306). Moreover, authors like MENDEZ (2009) and COSTI (2005) argue that collaboration
between local and international personal may enable a process of institutionalization of
international norms within domestic judicial systems. This, in turn, raises domestic trial
standards to ensure impartiality and transparency for the accused and victims alike.
Similarly, domestic judicial personal is crucial to garner local fluency of laws and judicial
culture needed for appropriate prosecutorial and defense investigations (COSTI, 2005: 18-9).
In terms of capacity building, as noted by MENDEZ, COSTI and DICKINSON, working side
by side with domestic and international judicial personal contributes to cross-fertilization of
advocacy and legal expertise. In this sense, the UN Office on Drugs and Crime argues that
capacity building amongst judicial personal is inherently a two-way process “with
internationals joining a hybrid initiative being required to learn about a country’s history,
culture and legal tradition” (UNODC, 2011: 35) and domestic personal learning new
investigative and trial techniques. Nonetheless, it is worth mentioning that crossfertilization can happen at any time and without any planning or capacity-building design.
Thus, it is hard to quantify or monitor in the daily activities of hybrid tribunals. However,
when planned, capacity building activities between local and international judicial personal
might render positive results (CHEHTMAN & MACKENZIE, 2009b; CHEHTMAN, 2013).
d) Capacity Building: Judicial Romanticism?
The last and most important core element of hybrid tribunals for this essay is their
capacity building dimension. Bearing in mind that post-conflict states typically suffer from
systemic problems including a broken judiciary “too poor to deliver meaningful postconflict justice” (HOLVOET & DE HERT, 2012: 238), hybrid tribunals were envisaged to, while
carrying out human rights prosecutions, build domestic capacity within the judiciary
(UNHCHR, 2008). From the literature, we gather that hybrid tribunals “have the potential
76
for greater impact on nation-building” (MENDEZ, 2009: 73) while “promoting international
human rights standards throughout the local community” (HOLVOET & DE HERT, 2012: 230).
However, there has not been a systematic process of defining what capacity building
means in the context of hybrid tribunals. Thus, while all of the authors surveyed in this
section mention capacity building in some ways, their definition and application of the term
varies according to the examples they use or the point they are trying to convey. It seems
that capacity building is a byproduct of hybrid tribunals’ inclusion of international and
domestic judicial personal and the material resources earmarked for infrastructure. For
example, while STROMSETH argues that “capacity-building is important […] to [prevent]
future atrocities and to building a stable rule of law” (STROMSETH, 2009: 89), her assessment
and that of DICKINSON (2003), COSTI, (2005) RAUB (2008), KERR and MOBEKK (2007), MENDEZ
(2009) and HOLVOET and DE HERT (2012) does not go further enough to explain what is
meant by capacity building, what kind of specific activities contribute to building the rule of
law and how they measure human rights impact and internalization. Similarly, despite that a
2008-policy tool published by the UN High Commissioner for Human Rights describes in
some detail what capacity building might entail, it does not offer concrete evidence or
programmatic details (UNHCHR, 2008: 2).
In this context, one wonders whether authors dealing with the capacity building
dimension of hybrid tribunals have engaged in “judicial romanticism” (AKHAVAN, 2001: 31)
idealizing what courts engaged in complex human rights prosecutions can achieve vis-à-vis
substantial constraints on the ground. Certainly, we can agree at the conceptual level that
hybrid tribunals possess the potential to be capacity building tools in the context described
by limited statehood theory. Yet, more research is needed to understand the range of
activities carried out and their intended impact on human rights compliance narrowing the
impunity gap. Nevertheless, the literature does points out at a clear trend considering
hybrid tribunals as capacity building actors in post-conflict states.
Departing from this trend, the following section examining our case studies utilizes
empirical data published by the Impact of International Courts on Domestic Criminal
Procedures in Mass Atrocity Cases (hereinafter, “DOMAC”) research group. Their data on
Sierra Leone, Cambodia and Bosnia Herzegovina allows this essay to evaluate the
opportunities and challenges of capacity building activities in the context of the impunity
gap. For that, in an attempt to unify concepts with the findings of this literature review, the
next section employs RISSE, ROPP and SIKKINK’s capacity building definition on our case
studies.
77
X. Applying Definitions
From the analysis presented above, we gather that hybrid tribunals have been
created as a direct response to geopolitical and capacity constraints of the international and
domestic legal architecture creating an impunity gap (UNHCHR, 2008; ICTJ, 2015). In the
context of the spiral model and limited statehood theory, hybrid tribunals can be considered
as external actors born out of shared sovereignty agreements engaged in domestic judicial
capacity building activities in order to create the conditions for consolidated statehood
(RISSE et al., 2013). This institutional building process, as explained by RISSE, ROPP and
SIKKINK, contributes to human rights compliance in states willing to adhere by such norms
(RODMAN, 2014). However, in instances of involuntary non-compliance, enforcing jus cogens
norms -including the right of access to justice- might be an issue of institutional capacity of
states rather than one of willingness (SAMUELS, 2006; RISSE et al., 2013). Therefore,
mechanisms involving capacity building (education, training, administrative capacities) are
needed (CHAYES et al., 1998; RISSE et al., 2013).
For the authors of the spiral model, capacity building means a “highly
institutionalized process of social interaction aiming towards education, training and the
building up of administrative capacities to implement and enforce human rights law” (RISSE
et al., 2013: 15). Their definition does not qualify specific context-dependent changes but
offers a generalist view of what capacity building activities might entail in order to create
the conditions for human rights compliance of willing states constrained by institutional
weakness. In this sense, as explained in the literature review, hybrid tribunals and their
premise of capacity building can be understood as a factor advancing the creation of
conditions for compliance. Indeed, the purpose of capacity building mechanisms within
hybrid tribunals is to embed domestically the human rights normative framework creating
ownership and locating jus cogens responsibilities within the state (KATZENSTEIN, 2003; HALL,
2005; SRIRAM, 2005).
However, capacity building as a programmatic aim of hybrid tribunals has not been
specifically defined. The authors surveyed in this project offer ample examples of capacity
building activities in light of RISSE, ROPP and SIKKINK’s explanation, yet, an ontological
definition is lacking from their analysis. Indeed, in order to avoid this issue, DOMAC
research group uses a definition by the Organisation for Economic Co-operation and
Development (hereinafter, “OECD”) (CHEHTMAN & MACKENZIE, 2009b: 12). In this definition,
capacity building simply means “the ability of people, organisations and society as a whole
to manage their affairs successfully” (OECD, 2006: 12). Unlike RISSE, ROPP and SIKKINK’s
78
definition naming education, training and administrative capacity activities, DOMAC
employs an even more general description of capacity building. Therefore, this section
explores capacity building in light of RISSE, ROPP and SIKKINK’s definition dividing it into
knowledge transfer (education, training) and investment in critical infrastructure
(administrative capacities).
In this context, evaluating Sierra Leone, Cambodia and Bosnia Herzegovina’s hybrid
tribunals will be crucial to dispel the level of policy importance assigned to capacity building
activities by the architects of these tribunals at the state and international stage. Keeping in
mind the theoretical background of this project, capacity building activities are as important
as applying jus cogens for the right of access to justice. Thus, while some authors claim that
states’ engagement in hybrid tribunals could be “considered a reclamation […] of its […]
duty to live up to its international commitments […] under Article 14 of the ICCPR”
(MCAULIFFE, 2011: 16), the right of access to justice equally depends on the sustainability of
domestic capacities for long term success (NOUWEN, 2006; SKINNIDER, 2007).
XI. Three Hybrid Experiences: Implementing Capacity Building?
A report from the UN High Commissioner for Human Rights notes that hybrid
tribunals should not be considered “a quick fix in tackling the immense challenges of
building or restoring justice systems in the post-conflict context” (UNCHR, 2008: 2).
However, as identified above, hybrid tribunals have the potential to develop domestic
capacity for lasting impact in collaboration with an active state and with the support from
other actors. What follows next is an evaluation whether the capacity building premise of
hybrid tribunals in Sierra Leone, Cambodia and Bosnia Herzegovina has been implemented
with the appropriate resources and seriousness it requires. By doing so, this essay intends
to develop recommendations aimed at policy experts, practitioners and researchers of
hybrid tribunals. Each case study starts with a brief discussion of the history of the conflict
and the creation of the court to later describe the main capacity building activities.
XII. The Special Court for Sierra Leone (SCSL)
Between 1991 and 2002, Sierra Leone went through one of the most notorious civil
wars of the decade. Fuelled by the invasion of the Liberian Revolutionary United Front
(RUF) in 1991 commanded by Foday Sankoh, but de facto controlled by the now-convicted
Charles Taylor, it claimed the lives of more than 75,000 people (HIGONNET, 2005). Although
79
there is disagreement over what started the civil war, PERRIELLO and WIERDA (2006) claim
that competition over natural resources (namely, diamonds) attracted different militias into
the conflict. Throughout the civil war, the various factions engaged in systematic war crimes
and crimes against humanity, including widespread and indiscriminate killing, the pervasive
use of an estimate of 7,000 child soldiers (PERRIELLO & WIERDA, 2006: 9), and horrific gender
crimes including “opening the abdomens of pregnant women in order to settle bets of rebels
concerning the sex of the fetus” (HOROVITZ, 2009: 17). Other infamous crimes committed
during the civil war in Sierra Leone are the intentional amputation of extremities and largescale destruction of civilian property (PERRIELLO & WIERDA, 2006: 9).
International and regional pressure culminated in the Lomé Peace agreement in
1999. This included a power-sharing structure for the various factions as well as amnesties
for all crimes for all fighters (PERRIELLO & WIERDA, 2006: 7). However, following the doctrine
of jus cogens, the UN refused to recognize the amnesties for crimes against humanity, war
crimes and other serious violations to international law (COHEN, 2007; SCSL, 2015). Through
resolution 1315, the UNSC requested Secretary General Annan to negotiate the creation of a
special court tasked with prosecuting human rights abuses. After less than two years of
negotiations, the agreement creating the SCSL was signed in 2002 (PERRIELLO & WIERDA,
2006). The court was tasked to prosecute those who bear the greatest responsibility for
“crimes against humanity, war crimes, and serious violations of international humanitarian
law, as well as crimes under relevant Sierra Leonean law” (HIGONNET, 2005: 32). The SCSL
was created as an independent entity from the UN and outside the national court system
(CHEHTMAN & MACKENZIE, 2009b: 31).
In terms of capacity building, the agreement between the UN and the government of
Sierra Leone did not mention any specific activities to be carried out nor the roles to be
taken by the local and hybrid judiciary (MCAULIFFE, 2011: 30). Yet, in 2004, Robin Vincent,
the first Registrar of the court, noted that the hybrid would improve the “capacity of Sierra
Leoneans working at the Special Court” (HUSSAIN, 2004: 570). However, MCAULIFFE (2011)
argues that, despite the impressive infrastructure erected for the court chambers in
Freetown, capacity building was minimal because so few nationals were involved” (p. 36). In
the next two sub-sections we examine this claim for activities related to knowledge transfer
(training, education, mentoring, etc.) and investments in critical infrastructure (buildings, IT
systems, etc.).
80
a) Knowledge Transfer
In a field mission to Freetown in 2003, key stakeholders delineated the expectations
of the court’s capacity building program. According to the report by the UN Development
Programme (hereinafter, “UNDP”) and the ICTJ, the Special Court was supposed to provide
“(1) courses at the law school taught by the Chief Prosecutor; (2) court-based trainings in
advocacy tools; (3) training for media, prison guards, and judges; and, (4) a Legal Reform
Initiative" (UNDP & ICTJ, 2003: 5-7). Departing from these benchmarks, capacity building in
the SCSL has not been specifically emphasized as provided by the 2003 field mission and,
according to PERRIELLO and WIERDA (2006), these activities have mainly been “on the job” as
incidental learning (pp. 39-40).
As documented by DOMAC, lectures given by the Special Court’s prosecutor to local
law students at the Fourah Bay College Law School have been, at best, “on an ad hoc basis
rather than through a formal program” (HOROVITZ, 2009: 60). Furthermore, although the
Defence and Prosecution offices did recruit legal interns and volunteers, the lack of funding
and further training precluded successful internships “because they had to keep other jobs”
(CHEHTMAN & MACKENZIE, 2009b: 24).
In regards with training, the Special Court carried out several sessions on “elements
of war crimes, crimes against humanity and genocide” (CHEHTMAN and MACKENZIE, 2009b:
15). However, such trainings were not open for domestic legal personal working in other
courts in Sierra Leone. As DOMAC documents, whenever such trainings were offered, they
were mostly available for specific target groups including judges and prosecutors, excluding
mid-level professionals (p. 16). In other words, not only the trainings were restricted to
personal working inside the Special Court, but also within, other relevant key actors in the
delivery of justice such as mid-level investigators were excluded. For example, two years
after the establishment of the court, defence investigators did not receive a single training
course on substantive matters of international criminal and humanitarian law (CHEHTMAN &
MACKENZIE, 2009b). In other words, only high-ranking judicial personal such as judges and
prosecutors benefited from trainings carried our in the court. Thus, unlike the UNDP and the
ICTJ report, capacity building did not reach domestic personal within and outside the hybrid
tribunal.
On the other hand, training of police and prison officers has been considered as
positive. According to DOMAC, Sierra Leone’s police force assigned to the court was trained
81
in witness protection while prison officers received courses on detention standards and
treatment of prisoners (CHEHTMAN & MACKENZIE, 2009b). Nonetheless, contrary to the
premise of ‘spill over’ effect into domestic capacities, police and detention training was only
set up for personal working within the Special Court. It is unclear whether all police officers
trained were from Sierra Leone, but PERRIELLO and WIERDA (2006) note that the initial
policing of the court and the subsequent training was done by professionals from the United
Kingdom.
In terms of overall legal reforms, the Sierra Leonean Parliament has been successful
in criminalizing human rights abuses and promoting gender and protection for women
(PERRIELLO & WIERDA, 2006: 39). Moreover, accession to the ICC and the subsequent talks to
incorporate the Rome Statute into domestic legislation can be added as progress (HOROVITZ,
2009, 2013). Nonetheless, the Special Court has not been directly involved in any of these
improvements in overall legal reform, thus, failing to deliver the robust capacity building
program promised in 2003.
However, the most apparent failure to live up to the premise of capacity building has
been the limited relationship between the tribunal and the domestic judiciary. As explained
before, the SCSL was established as a separate entity from the UN and the national judiciary.
However, the government of Sierra Leone was entitled to nominate and appoint four Sierra
Leoneans to three judgeships and to the influential position of deputy prosecutor (CHEHTMAN
& MACKENZIE, 2009b). Yet, the government chose to appoint a foreign deputy prosecutor,
only two judges and pushed for an amendment to the agreement granting the possibility to
appoint foreign judicial personal over domestic ones (MCAULIFFE, 2011). As such, the
inability by choice to influence the agenda of the court further weakened the prospects of a
robust capacity building program directed towards the domestic judiciary. In fact, if a
limited number of Sierra Leoneans participate in the hybrid tribunal, the purpose of their
expertise later to be applied domestically falls completely in jeopardy. This arrangement
created a tense relationship with the local judiciary which “has felt removed from the
workings of the Special Court and resentful of the funds donated to it” (PERRIELLO & WIERDA,
2006: 40; CHEHTMAN, 2013).
Interviews carried out with domestic legal personal reveals two concerning
conclusions. First, that “lessons and techniques learned in the international setting cannot
necessarily be put to use when staff members return to the national system” (CRUVELLIER,
2009: 35-6) and “there are too few national legal practitioners involved in the SCSL process
to be able to influence national criminal proceedings” (HOROVITZ, 2013: 364). These two
82
conclusions point at the lack of strategic planning of capacity building activities for an
improved judicial system in Sierra Leone. The impossibility to take on the skills learned in a
hybrid context to the domestic roam defeats the entire purpose of hybrid tribunals. In fact,
as HORVITZ (2013) documents, former SCSL local lawyers have been rejected from national
courts because their “approach was too foreign” (p. 264).
Abdul Tejan-Cole, former member of the SCSL’s Office of the Prosecutor and current
executive director of the Open Society Initiative for West Africa, argues that despite the fact
the court “was expected to be an instrument for transforming the local judiciary, sadly, the
impact […] on the local judiciary has been minimal” (CRUVELLIER, 2009: 33). Antonio CASSESE
also shared this somber assessment on a special report for the Secretary General in 2006.
CASSESE (2006) wrote “I do not think that it is realistic to expect that the Court’s legacy will
directly: (a) ensure greater respect for the rule of law in Sierra Leone; (b) promote or
inspire substantive law reforms” (p. 61).
Regarding CASSESE’s report we wonder whether the UN and the government of Sierra
Leone considered capacity building as a necessary and relevant objective of the court. It is
unclear from this analysis whether the narrow mandate of the court to only prosecute
human rights abuses and the absence of a mandate to fulfill the capacity building premise
has resulted in failure described by CASSESE. Nonetheless, we can argue that the court was
not the appropriate institution to develop and carry out capacity building activities in the
country. Despite the fact that the literature on hybrid tribunals points out at their capacity
building potential, evidence from Sierra Leone shows that, in the absence of strategy, hybrid
tribunals are ill-equipped to support domestic capacity building in situations of limited
statehood.
b) Infrastructure
The agreement between the UN and the government of Sierra Leone included the
construction of a state-of-the-art courthouse. As PERRIELLO and WIERDA (2006) note, apart
from the building, the court has been fully equipped with furniture, computers and electric
generators (p. 39). Yet, following the lack of strategic planning for the court’s capacity
building program, the government of Sierra Leone is unsure what to do with the modern
building given it costs $ 1,066,300 per year to maintain (CRUVELLIER, 2009: 40). With such
astronomical costs for a country like Sierra Leone, the building can be seen as the symbol of
the failure to address the critical importance of capacity building strategically. As CRUVELLIER
83
argues, the court was built “with little regard to the country’s ability to take care of it” and
not fit “for the specific needs of the national judiciary” (id.). PERRIELLO and WIERDA (2006)
have called this “the spaceship phenomenon” as the court is seen by Sierra Leoneans “as an
irrelevant, alien anomaly” (p. 2). Unfortunately, as explained in the last sub-section, the
‘spaceship phenomenon’ can be applied to most of the Special Court’s capacity building
premise.
XIII. The Extraordinary Chambers in the Courts of Cambodia (ECCC)
In the height of the Cold War, between April 1975 and January 1979, the Khmer
Rouge regime led by Pol Pot in Cambodia was responsible for the death of 1.7 million
Cambodians either by execution, starvation or disease (HIGONNET, 2005: 36). As the regime
carried out its plan to turn the country into a completely agrarian society, policies of
extermination and force migration were implemented disregarding human rights law
completely (BERTELMAN, 2010: 334). In 1978 a Vietnamese armed intervention prompted the
fall of Pol Pot and the Khmer Rouge regime capturing Phnom-Penh in 1979.
Although the regime suffered a military defeat, it was not until 1996 with a law
granting amnesties in exchange for mass defections, that the Khmer Rouge regime finally
perished. The disintegration of the movement came after the death of Pol Pot in 1998 (ECCC,
2015). In 1997, a year after the amnesty laws, then co-prime ministers Hun Sen and
Norodom Ranariddh requested assistance from the UN to set up a transitional justice
mechanism for individuals responsible for atrocity crimes, including genocide (HIGONNET,
2005; ECCC, 2015). The negotiations between the government of Cambodia and the UN
suffered from a series of setbacks because of substantial disagreement over the balance
between the international and domestic component of the hybrid court. While the
government pushed for more control of the tribunal, the UN remained suspicious of the
willingness of the government to prosecute all responsible perpetrators of atrocity crimes.
In 2002 the UN withdrew from the negotiations claiming the court’s structure put
forward by Cambodia “would not guarantee the independence, impartiality and objectivity
that a court established with the support of the UN must have” (MCAULIFFE, 2011: 27).
However, pressure from the UN General Assembly and some changes in the proposed
structure re-launched the negotiations in 2003. Unlike the SCSL created by the UNSC
through a binding resolution, the ECCC was the result of a bilateral agreement between the
UN and the government of Cambodia (COHEN, 2007; BERTELMAN, 2010). Such agreement was
84
signed in June 2003, entered into force in 2005 and paved the way for the office of the
prosecutor to start its work in 2006 (ECCC, 2015).
In terms of capacity building, similarly to the Sierra Leonean hybrid, the agreement
in Cambodia did not include any specific provisions mandating the development of
institutional capacity or inclusion of infrastructure. Nonetheless, within months of the 2003
agreed memorandum between the UN and the government of Cambodia, then-Secretary
General Kofi Annan forecasted that the ECCC would have “considerable legacy value,
inasmuch as it will result in the transfer of skills and know-how to Cambodian court
personnel” (CIORCIARI & HEINDEL, 2014: 66). The following two sub-sections will address this
claim and describe the main activities and barriers to capacity building in the court.
Departing from Kofi Annan’s claims, DOMAC’s documentation of capacity building in
the ECCC points at a series of training activities since the court became operational in 2006.
These include introductory training courses in international humanitarian law and atrocity
crimes (2005, 2006 and 2007) and several discussion roundtables or colloquiums on topics
crucial to the development of international criminal law (2007 and 2006) (CHEHTMAN &
MACKENZIE, 2009a: Sec. E). In total, DOMAC documents less than 15 trainings or roundtable
activities in four years of the court’s existence. In a recent article, CIORCIARI and HEINDEL
(2014) add to this list: internships for young Cambodian legal professionals and training
sessions for local prosecutors and defence counsels wanting to appear in front of the ECCC.
However, lack of strategic and systematic planning of capacity building activities
within the ECCC has meant the limited cooperation between different court organs. For
example, as MARTIN-ORTEGA and HERMAN (2010) show, many of the successful capacity
building activities carried out within the hybrid were largely dependent on the leadership of
a particular head of section. While the Defence Support Section developed a strong program
of weekly briefings about international justice issues for both mid-level and high-level
positions (defense counsel and investigators), other sections like the Office of the
Prosecutor did not offer a similar program (CIORCIARI & HEINDEL, 2014: 68-9)
On this point, DOMAC’s conclusion of the assessment of capacity building in the ECCC
is that “on the whole, little interaction appears to have taken place between local and
international staff” (MARTIN-ORTEGA & HERMAN, 2010: 18). Indeed, DOMAC’s data suggests
85
that trainings and roundtable discussions were overall targeting either domestic judicial
personal preparing to enter the ECCC or international staff learning about the court,
jurisprudence and Cambodian culture (CHEHTMAN & MACKENZIE, 2009a: Sec. E). Hence, similar
to our analysis of the SCSL, it appears that government and UN officials expected the ECCC’s
domestic legal staff and the whole of Cambodia’s judiciary to benefit from capacity building
as a mere byproduct of the hybrid characterization of the judicial personal. However,
without previous need assessments, serious planning for effective delivery and strong
monitoring and evaluation frameworks, capacity building is unlikely to succeed in the
context of the ECCC. On this point, DOMAC strongly criticizes the belief that judicial capacity
building can occur without systematic planning as if supporting weak judiciaries “could
occur by osmosis” (CHEHTMAN & MACKENZIE, 2009b: 19-20).
Despite claims in 2013 from Cambodia’s Deputy Prime Minister that “Cambodian
judicial staff have gained considerable experience in working in an environment of modern
judicial administration” and that “practices and procedures are being introduced in
domestic courts” (SPERFELDT, 2013: 1125), there is little evidence supporting this statement.
For example, BERTELMAN (2010) explains that experienced foreign lawyers typically take
forward most of the everyday judicial work. This is seen in the documents submitted at the
ECCC where English and French documents dominate over Khmer ones even though the
three languages are of official use. And, when decisions or documents are submitted by
Cambodian legal staff, these “tend to be very short” unveiling “little legal reasoning
involved” (MARTIN-ORTEGA & HERMAN, 2010: 15). The absence of active participation of
domestic legal personal perhaps points out at a lack of appropriate training on substantive
international law and trial proceedings for atrocity crimes.
However, it has been noted that interaction with international trial standards
including the need for transparent procedures has influenced the local legal community
(CIORCIARI & HEINDEL, 2014: 68-70). This has included, as pointed out before, the involvement
of young Cambodian legal professionals in the ECCC through internships and entry-level
jobs replacing older generations of “incompetent and corrupt political appointees” (SCULLY,
2011: 314). In fact, rampant corruption in the Cambodian legal system precludes the talent
developed at the ECCC to spill over domestic structures. Indeed, the Cambodian judiciary
and the ECCC have been marred with accusations of corruption (KENT, 2013; CIORCIARI &
86
HEINDEL, 2014: 70). This includes, for example the current President of the ECCC, Judge Nil
Non who has been accused of taking bribes6 (BERTELMAN, 2010: 374).
Another barrier facing institutional capacity has been political interference
threatening the independence and impartiality of the ECCC. The most eloquent example are
the words of Prime Minister Hun Sen in 2009 stating: "I would pray for this court to run out
of money and for the foreign prosecutors and judges to walk out. That would allow for
Cambodia to finish the trial by itself” (BERTELMAN, 2010: 373). In this context, even if
capacity building were systematically tackled, the program would be seriously
compromised by political interference. Moreover, in the political context described by Prime
Minister Hun Sen, there are minimal incentives for Cambodian judicial personal to evoke
their skills and knowledge acquired at the ECCC in front of domestic legal proceedings. Thus,
even if capacity building at the ECCC were ultimately successful, the skills developed by
domestic judicial personal would represent a risk rather than an advantage.
In this sense, while words from Kofi Annan and the Deputy Prime Minister of
Cambodia point at an initial willingness to plan for capacity building, the ECCC suffers from
serious political setbacks and lack of strategic planning. CIORCIARI and HEINDEL (2014) also
add the confusion as to whose responsibility it is to develop capacity building in a hybrid
context. However, as explained before, the political and administrative context in Cambodia
precludes any further planning in terms of capacity building. In fact, there is agreement
between non-governmental organizations that corruption and political interference leaves
the ECCC with little hope it will enable a genuine change in Cambodia’s judiciary (SCULLY,
2011).
b) Infrastructure
In terms of infrastructure with potential impact on the local judiciary, Cambodia’s
hybrid tribunal has also been disappointing. Data from DOMAC suggest that several
buildings have been rehabilitated to host some offices and the main ECCC headquarter has
been newly constructed (CHEHTMAN & MACKENZIE, 2009b). However, it has already been
determined that the Royal Cambodian Armed Forces will occupy this brand-new building
once the court’s mandate concludes (SPERFELDT, 2013: 1125). This points out at the little
value seen in critical and adequate infrastructure for the domestic judiciary by the
6
See: ANA (2005).
87
government. Nonetheless, on the positive side, and unaware of a change of occupancy plans,
the Government of Cambodia received donations from India and Japan to build a new
detention facility (2007) in consultation with the Red Cross (CHEHTMAN & MACKENZIE, 2009a:
Sec. E).
In addition to the detention unit, the ECCC has planned a new building to be a
repository of all legal and historical records, including digital copies, from the justice
process for educational and remembering purposes. Although plans for its location and
future maintenance have not been completed yet, the Government of Cambodia has already
received funds from the Japanese government (SPERFELDT, 2013: 1125). However, despite
the importance of keeping historical and legal records from the Khmer Rouge regime and
their criminal convictions, the UN has manifested certain reservations to the project alerting
the Cambodian government’s ability to decide on the content of the site and its public
representation (SPERFELDT, 2013).
XIV. The Bosnian War Crimes Chamber (BWCC)
Following the disintegration of the former Yugoslavia in 1991, Bosnia Herzegovina
was one of the countries most affected by the multi-lateral conflict. In total, 100,000 people
were killed, including 16,000 children, 2.2 million became refugees and 1.3 million were
internally displaced (IVANISEVIC, 2008) in what is considered the worst armed conflict in
Europe since World War II (GOW et al., 2013). The conflict in Bosnia Herzegovina is
infamous for its horrific human rights violations including widespread rape, imprisonment
in concentration camps, ethic cleansing and, as ruled by the ICTY, genocide when 8,000
Bosniak men were killed in Srebrenica in 1995 (GOW et al., 2013).
After the Dayton Peace Agreements in 1995, with the establishment of the ad hoc
ICTY, violations of human rights were mainly investigated in The Hague. However, in 2003,
with Resolution number 1503, the UNSC mandated the ICTY to develop an exit strategy
commencing preparations to end all its operations by 2010 (IVANISEVIC, 2008; BiH, 2015).
Alleging donor fatigue, partial ineffective delivery of justice away from victims and the
conclusion of high-level trials, the UNSC’s mandate included “transferring cases involving
those who may not bear [the highest] level of responsibility to competent national
jurisdictions” (MCAULIFFE, 2011: 25-6). Therefore, the establishment in 2005 of the BWCC
within the Court of Bosnia Herzegovina (hereinafter, “BiH”) and the subsequent creation of
the Special Department for War Crimes in the BiH Prosecutor’s Office was the result of the
88
exit strategy (IVANISEVIC, 2008; BiH, 2012; GOW et al., 2013; BiH, 2014b). Similar to the ECCC,
the BWCC was located within the national judiciary structure and enjoys from the support
of several other national judicial institutions, like the above-mentioned offices (CHEHTMAN,
2011).
The BWCC, however, has not been the only domestic judicial institution investigating
the crimes committed during the Balkan war. Very much in line with the doctrine of jus
cogens, abuses committed between 1992 and 1995 have also been investigated by 10
cantonal (or municipal) courts (IVANISEVIC, 2008; CHEHTMAN, 2013). Thus, with the creation of
the BWCC, human rights abuses have been prosecuted at the international level with the
ICTY, at the national or federal level with the BWCC and at the local level with cantonal
district courts. In fact, as it will be further explained below, cantonal courts have acquired
significant experience in the prosecution of human rights, though, “they [have] never been
provided with the appropriate resources to process war crimes cases effectively” (BARRIA &
ROPER, 2008; IVANISEVIC, 2008: 7).
Currently, the BiH including the BWCC is comprised of 246 employees, including
hybrid judicial personal with 50 national judges (BiH, 2012: 9). In terms of capacity
building, DOMAC’s Alejandro CHEHTMAN (2011), who has carried extensive empirical work
on the BWCC claims that progress “has been impressive” (p. 2). Moreover, Tarik ABDULHAK
(2009), former Head of Court’s Management and Senior Advisor sustains that in comparison
with the SCSL and the ECCC, the BWCC has a significant capacity building focus completing a
higher number of cases at a much lower cost (p. 347). Perhaps, a suitable explanation for the
higher degree of success attributed to the BWCC can be found in early and continuous
support from the European Union paving the way for improved systems of capacity building
(CHEHTMAN, 2011; BÖRZEL, 2011).
But, as it is explained below, without disregarding the important progress achieved
by the BWCC, capacity building as conceived by RISSE, ROPP and SIKKINK has not been fully
actualized. On this, DOMAC’s assessment mentions the lack of “a clear long-term or coherent
approach to training” (CHEHTMAN & MACKENZIE, 2009b: 14). Thus, despite its characterization
as the most successful of the three hybrid tribunals explored here, the BCWW also suffers
from the lack of strategic planning and overall coordination of capacity building activities.
89
On the initiative of two foreign judges, the BWCC established in 2006 its own judicial
education committee (BiH, 2012). Comprised by six national members and two
international judicial staff, the committee organizes training sessions on topics selected by
national staff in an effort to foster national ownership (SCHRÖDER, 2005; MARTIN-ORTEGA &
HERMAN, 2010: 17). In fact, some of the issues covered since 2006 correlate directly with the
handover process from hybrid to national, for example: efficiency in proceedings, credibility
of witnesses and jurisdiction of the court (BiH, 2012). Furthermore, beyond the judicial
college, national and international judges, legal advisors, legal officers and interns have
benefitted from seminars and professional development sessions organized by nationally
owned centers for the training of judicial personal sponsored by the European Commission,
the Norwegian Bar Association and the Dutch Government (CHEHTMAN & MACKENZIE, 2009a:
Sec. A; BiH, 2012: 59). In addition to in-house training and external support, judges have
benefited from study visits to the ICYT and other institutions like the ICC. However, it is not
clear whether such visits contributed to any form of knowledge transfer apart from
attending relevant proceedings at the ICTY (CHEHTMAN, 2011: .20-1).
However, several flaws have been identified in the training scheme including
irrelevance of some topics based on needs, overlap with previous trainings and lack of
technical knowledge of some of the lecturers (CHEHTMAN, 2011: 4, 20). Furthermore, capacity
and time constraints at the BWCC meant less rigorous training for national judicial personal
outside the court hampering the development of sustainable skills beyond the hybrid
tribunal (id.). These issues can be added to the fact that international judges have not been
offered the same training intensity leaving out key topics like “how to transfer knowledge
[…] and a formal briefing on the cultural, professional and personal issues” (p. 6) within the
BWCC. In this sense, it is not surprising the claim by some national judges saying that “the
most difficult part is to explain [to my foreign counterpart] the mentalities [and] the way
things are perceived here” (IVANISEVIC, 2008: 40). Therefore, while more opportunities have
been afforded to training in comparison to the SCSL and the ECCC, the lack of strategic
planning, the needed assessment and the impact of monitoring has weakened the prospects
of capacity building in Bosnia Herzegovina.
Better results can be found on the design and development of institutional
structures. On this, the BWCC’s Registry and the Criminal Defence Section (hereinafter, the
“Registry” and the “OKO”, respectively) have been remarkable. Created in 2004 to provide
project management expertise and absorbed by the BiH in 2006, the Registry’s main
90
responsibilities include the overall management of the court as well as overseeing the
appropriate handover from a hybrid court to a national one. Indeed, the Registry has
created internal processes that “[build] into the state institutions sustainable capacity”
(ABDULHAK, 2009: 340). This has meant the creation of the Administrative Section of the
Registry responsible for professional development in terms of inductions, career
development and performance evaluation (BiH, 2012: 55). Moreover, the Legal Department
Section of the Registry has engaged in further legal training and research support for judges
and trial panels. Within this section, it is worth noting the decision of the Registry to include
interns providing them “an opportunity to gain the necessary knowledge and experience”
for domestic work (BiH, 2012: 46).
Similarly, the Criminal Defense Support Section (OKO) created in 2005 has been
lauded as an example to follow in other tribunals (IVANISEVIC, 2008: 15; CHEHTMAN &
MACKENZIE, 2009b: 14-5). OKO has supported defence counsel inside and outside the BWCC
with training in substantive and procedural issues, case analysis, expert witness
examination, strategies for effective advocacy, and classes on the role of defence counsel in
upholding fair trial standards (CHEHTMAN & MACKENZIE, 2009b: 15). Between 2005 to 2007, a
critical time for the newly established BWCC, OKO trained more than 350 defense lawyers
(BARRIA & ROPER, 2008: 327; MCAULIFFE, 2011: 38). Some of them have appeared in front of
the BWCC while others have taken roles at the federal and cantonal level (IVANISEVIC, 2008).
On the other hand, the Office of the Prosecutor also created an internal structure
meant to support the work of law clerks and prosecutors by reviewing the quality of all
indictments produced in the office. This activity was meant for national prosecutors to
develop their “understanding and experience with the legal and evidentiary elements of
complex cases” (CHEHTMAN, 2011: 20). However, as seen in the ECCC, this activity was the
result of the active leadership of a particular judge wishing to raise the quality of
indictments (CHEHTMAN, 2011). In this sense, contrary to the structural steps taken by the
Registry and OKO, the Office of the Prosecutor failed to establish an internal mechanism that
incorporates capacity building in its daily activities.
Yet, there is good reason to think the BWCC might solve these issues in due time. One
important piece of evidence is the National War Crimes Strategy developed in 2008 with the
support of the Organization for Security and Co-operation in Europe’s mission to Bosnia
Herzegovina. According to the BiH 2014-2016 strategic plan, the following issues will be
tackled (IVANISEVIC, 2008: 32; SCHROEDER & FRIESENDORF, 2009; BiH, 2014a; OSCE, 2015):
91
a) The overall number of courts, prosecutorial offices, judges, and prosecutors in BiH
necessary to deal with war crimes cases.
b) The allocation of funds to various courts and prosecutorial offices, depending on their
caseload.
c) Coordination between the relevant ministries, judicial institutions, law enforcement
agencies, penitentiaries, and civil society on investigation and prosecution of war
crimes.
Aiming at replacing all international judicial staff with local expertise by 2016
(CHEHTMAN, 2011; BiH, 2014a), the strategy has received praise from local judicial personal
benefiting from capacity building opportunities and investment in critical infrastructure
(CHEHTMAN & MACKENZIE, 2009b). In the words of an international judge, he claimed it is
positive “nationals take responsibility [because…] in the long-term it is the only way to
restore public confidence in the judiciary” (MCAULIFFE, 2011: 38). Indeed, with similar
financial and technical resources poured into the SCSL and the ECCC, the positive results
achieved in Bosnia Herzegovina point at the active involvement of the state and multilateral
organizations investing time and resources into developing a coherent strategy. Here, the
main difference between the BWCC and the Sierra Leone and Cambodia’s hybrids has been
the deliberate attempt to tackle capacity building in an organized, strategic and sustainable
manner.7 The clear vision from the BiH also enabled a process of capacity building planning
and execution from the highest administrative levels of the court as seen with the Registry.
This, in turn, benefited the appropriation of the court as national project extended beyond
the hybrid tribunal with the National War Crimes Strategy. It is, therefore, apt to conclude
that Bosnia Herzegovina’s hybrid tribunal is perhaps the most successful model to date in
terms of domestic capacity building.
b) Infrastructure
The investment in critical infrastructure has also been impressive. Photos of new
and re-developed buildings can be appreciated at the website of the court and its brochure
online (BiH, 2012, 2014b). The current buildings occupied by the BiH will remain assigned
7 As mentioned before, European governments like Norway and Germany have significantly invested
in establishing robust foundations for the BiH in comparison to the SCSL or the ECCC. See: IVANISEVIC
(2008) and CHEHTMAN (2011).
92
to host the all-national courthouse. The legacy aspect of infrastructure was planned at the
same time proceedings were taking place in the ICTY, giving ample time for edifice
refurbishments.
Moreover, DOMAC has documented the increasing use of information technology in
court proceedings and for administrative capacities (CHEHTMAN & MACKENZIE, 2009b).
Resources donated from European multilateral agencies have signified the modernization
of the BiH with hopes to transform paper record keeping and document administration into
digital archiving (OSCE, 2015). Nonetheless, the progress of infrastructure remains
ultimately located in the BiH disregarding cantonal district courts also engaged in
prosecuting atrocity crimes (BARRIA & ROPER, 2008). With the danger of creating animosity
between different court jurisdictions, like in the case of Sierra Leone, investment in
infrastructure as capacity building for human rights prosecutions needs to be equitable
throughout all jurisdictions.
XV. Barriers and Options Forward: Narrowing the Impunity Gap through Capacity
Building?
Despite BWCC’s successes, the premise of capacity building in light of RISSE, ROPP and
SIKKINK’s definition lacked strategic planning, coordination and appropriate investment of
resources in Sierra Leone, Cambodia, and to a lesser extent, in Bosnia Herzegovina. In sum,
we can conclude that while hybrid tribunals have the potential to develop local judicial
capacity, these institutions are ill equipped to carry out such activities. Thus, the lessons
boarded here can be useful for thinking about new models of hybrid tribunals that include
capacity building at its core mandate with appropriate internal structures able to deliver on
domestic needs.
a) Have hybrid tribunals (SCSL, ECCC and BiH) implemented capacity building
programs within their jurisdictions?
The literature on hybrid tribunals and the case studies point out to the initial plans
to develop capacity building programs in our case studies. Despite the vast differences of
scope, implementation and impact between them, we can answer our first research question
affirmatively. However, we can only arrive at this answer by unifying the meaning of what
capacity building means for narrowing the impunity gap under RISSE, ROPP and SIKKINK’s
definition. This is done because, as explained in the literature review, policy makers and
93
academics consider capacity building as a core tenant of hybrid tribunals but fail to define
markers of success or give concrete examples of what this means for the right of access to
justice. Therefore, bearing in mind the right of access to justice as a human right embedded
in jus cogens, both the spiral model and limited statehood theory provides tools to
understand capacity building for compliance of norms through a “highly institutionalized
process of social interaction aiming towards education, training and the building up of
administrative capacities to implement and enforce human rights law” (RISSE et al., 2013:
15). In this context, all three cases have implemented capacity building to some extent.
However, competition between a mandate to prosecute human rights and another to
build domestic capacity has hindered the potential of these tribunals to narrow the
impunity gap in the long run. Ill equipped for domestic capacity building, hybrid tribunals
have neglected an opportunity to narrow the impunity gap through adequate national
institutions. From our case studies, we might conclude saying that only the BWCC has
succeeded in transitioning from a hybrid to a national model prioritizing the fight against
impunity. The 2008 National War Crimes Strategy is a testament of Bosnia Herzegovina’s
intention to secure the legacy of the ICTY continuing with their jus cogens obligations.
However, the complementary work between the ad hoc, hybrid and domestic tribunals is
rather unique. In Cambodia issues of corruption and political interference threatens the
ability of the court to fulfill its even most narrow mandate of human rights prosecutions.
And, in Sierra Leone, the disengagement of the national government from the workings of
the court represented the other extreme of what is observed in Cambodia. If hybrid
tribunals are to narrow the impunity gap, these issues must be seriously considered.
b) What has been the impact of hybrid tribunals’ capacity building programs?
Continuing with the analysis above, our findings indicate that hybrid tribunals have
the potential to achieve substantial impact in narrowing the impunity gap when capacity
building is deemed as a strategic objective of the court. The BWCC has successfully diffused
knowledge centered at the hybrid tribunal to judicial personal at the federal and national
level. In this instance, national ownership has been strengthened by the development of key
capabilities in terms of knowledge transfer and investment on critical infrastructure in the
local judiciary. Bosnia Herzegovina’s success is also the result of continued support from
key external actors investing in a process of judicial reconstruction.
94
Furthermore, recalling KRASNER and RISSE’s determinants of success for capacity
building activities, the BWCC has been successful in developing institutional channels, like
the Registry, between international and domestic legal staff. With the National War Crimes
Strategy supported by external actors, tasks to transition from a hybrid to a national model
have been completed despite their complexity. This, in turn, has allowed national actors to
view the court’s working as legitimate welcoming the capacity building program and the
process of national ownership. In sum, the application of KRASNER and RISSE’s benchmarks on
the BWCC points out at the success of the model.
In comparison, several barriers explained above have hindered the impact of
capacity building in the local judiciary in Sierra Leone and Cambodia. In both cases capacity
building activities were seen as a byproduct of the hybrid personal assuming that mere
interactions between domestic and legal professionals would rebuild the national judiciary.
In Sierra Leone, lacking institutional channels between the Special Court and the national
judiciary meant that domestic legal personal, despite if appropriately trained, could not use
their expertise at the local level. This, in turn, damaged the legitimacy of the Special Court
among legal professionals skeptical of the purposes of the hybrid tribunal. The premises of
the court –the spaceship phenomenon– are the perfect example of how strategic capacity
building was not deemed a priority in the mandate of the court.
In Cambodia, systemic corruption and political interference hindered the capacity
building agenda. With the challenges facing the ECCC on its primary mandate of human
rights prosecutions, capacity building has not been considered a priority. A clear example
has been the impossibility of young Cambodian professionals to join the court to replace
“incompetent and corrupt political appointees” (SCULLY, 2011: 314). In this sense, the task of
strengthening national judicial systems through capacity building in order to narrow the
impunity gap has been seriously compromised.
However, despite these issues, this does not mean that the hybrid tribunal model per
se is at fault. In fact, as explained in the introduction, hybrid tribunal’s capacity building
must be understood as complementary to other rule of law efforts. The BWCC is an example
of this where international and multilateral aid agencies worked in tandem with the court
and government officials to deliver the National War Crimes Strategy. In this instance,
coordination and strategic planning of all actors involved was a key variable for success. In
fact, the absence of this very strategic input for long-term objectives in Sierra Leone and
Cambodia resulted in ad hoc capacity building with little impact on the national judiciary.
95
Therefore, we can conclude saying that while hybrid tribunals have the potential to develop
local judicial capacity, these institutions have been ill equipped to carry out such activities.
In this sense, the author proposes the institutional design and creation of a capacity
building unit within the Registry of all hybrid tribunals in charge of strategic planning,
coordination, impact monitoring and evaluation as well as effective delivery of capacity
building activities to meet local needs. The main precedent for such recommendation is
based on the positive experience of the Registry of the BWCC. This recommendation would
ensure that in the long run the national judiciary truly benefits from the hybrid model
narrowing the impunity gap. In other words, the right of access to justice for victims of
human rights violations might encounter redress when states, and by extension local
judiciaries, are able and willing to abide by the jus cogens doctrine. If this principle is
respected, hybrid tribunals must be seriously considered as an option for post-conflict
situations where the impunity gap persists.
XVI. Concluding Thoughts
The problem of the impunity gap has been presented as one of the main challenges
for the current international legal architecture protecting human rights. Although the
doctrine of jus cogens calls on every state to prosecute gross violations of human rights, a
combination of power politics and lack of institutional capacity has denied the right of
access to justice to countless victims. Thus, in an attempt to transcend instances when
repressive governments are not members of the ICC or realpolitik dominates the UNSC, the
novel approach of hybrid tribunals has been used as a strategy to prosecute atrocity crimes
in Sierra Leone, Cambodia and Bosnia Herzegovina while emphasizing the role of domestic
capacity building.
However, aware that post-conflict states willing to adhere to the human rights
normative framework typically inherit judicial systems unfit for a process of transitional
justice (KERR & MOBEKK, 2007), re-building domestic judicial systems is key to narrow the
impunity gap (KIM & SIKKINK, 2010; ICTJ, 2015). Hence, this project has asked whether
hybrid tribunals can be seen as capacity building tools in post-conflict rebuilding efforts. In
sum, noting their strategic location within the judicial system and expertise based on jus
cogens, hybrid tribunals have the potential to carry out transformative capacity building
activities narrowing the impunity gap.
96
Yet, evidence from the SCSL, the ECCC and the BWCC has proven that hybrid
tribunals are ill equipped to carry out effective capacity building. Based on the case studies
explored here, two main reasons have been identified. First, when hybrid tribunals do not
include substantial capacity building programs as part of the mandate of the court, critical
transfer of knowledge and investment in key infrastructure falls short of meeting the local
needs for a strong judiciary. The second reason is the lack of strategic planning,
coordination and needs assessment of capacity building activities.
With the exemption of Bosnia Herzegovina benefiting from the previous work of the
ICTY, the hybrid tribunals in Sierra Leone and Cambodia did not tackle capacity building as
a strategic objective of the court. Seen, as a byproduct of the interaction between
international and domestic legal personal, capacity building was not considered as an
investment for long-term human rights compliance. These barriers have precluded
principally Sierra Leone and Cambodia and Bosnia Herzegovina to a lesser extent from
developing sustainable domestic judicial capabilities.
On this point, hybrid tribunals must be seen as a key mechanism within the universe
of many others strategies tasked with creating the conditions to narrow the impunity gap. In
this sense, the lack of coordination between hybrid tribunals and other rule-of-law
development agencies represents a huge missed opportunity. Thus, this essay has
recommended the need to design and create institutional channels located in the Registry of
hybrid tribunals tasked with planning effective capacity building programs based on local
needs and in cooperation with other relevant actors. This has to be done in order to
facilitate a handover process where the local judiciary is empowered to enforce jus cogens in
the long run. This way, hybrid tribunals can be seen as capacity building tools narrowing the
impunity gap.
In fact, as mentioned in section four, the hybrid tribunal model continues to be
relevant in the fight against impunity. At the time of writing this essay, a new hybrid
tribunal has been proposed in the Central African Republic (hereinafter, “CAR”) (AMNESTY
INTERNATIONAL, 2015). With the special note to the active jurisdiction of the ICC in the Central
African Republic, the proposed hybrid court would focus on cases not already investigated
in The Hague (KERSTEN, 2015; CICC, 2015). Beyond the reservations this author might have
on whether a system of shared accountability between an international and hybrid tribunal
might work, it is worrying that not a single mention of the importance of capacity building
has been noted in the draft law setting the CAR special court (PROSPERI, 2015).
97
Thus, as a timely reminder of the need for strategic planning and coordination
around capacity building in hybrid tribunals, this essay intends to bring forward questions
of sustainability and long-term thinking for effective human rights compliance. Therefore,
further research on this topic should concentrate on developing institutional models that
foster planning and coordination of capacity building activities within hybrid tribunals. As
proposed in this project, the role of the Registry could be a starting point. As such,
reclaiming the importance of justice delivery as an objective beyond mere human rights
prosecutions including domestic capacity building, hybrid tribunals will be better equipped
to close the impunity gap.
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105
DEL ESTADO NATURAL AL ESTADO REGIONAL: GENEALOGÍA DE LA INTEGRACIÓN EN
EUROPA
Carlos A. GARAVENTA*
Fecha de recepción: 2 de agosto de 2015
Resumen
Este ensayo utiliza el método de explicación genética para estudiar las posibles causas que
dieron origen a la firma del Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, ya
que algunos de los países firmantes no estaban habilitados constitucionalmente para
hacerlo. Con el objetivo de mostrar cómo en este caso la dimensión política superó a la
jurídica haciendo posible la firma de este tratado, se parte de la hipótesis de que los Estados
europeos estuvieron en un estado de naturaleza entre 1870 y 1945, y que el período
temporal que va desde 1945 a 1951 significó la negociación y celebración de un contrato
social que constituyó una nueva institución regional.
Palabras clave
Integración regional europea - contrato social - posnacionalidad
FROM THE STATE OF NATURE TO A REGIONAL STATE: GENEALOGY OF THE
EUROPEAN UNION
* Abogado graduado de la Universidad de Buenos Aires (UBA) (Argentina) y Diplomado Superior en
Desarrollo, Políticas Públicas e Integración Regional (FLACSO). Docente de Derecho de la Integración
(UBA). Investigador de apoyo del Programa de Proyectos de Investigación DeCyT en temas de
habilitación constitucional de la supranacionalidad. Cualquier duda, crítica o comentario son siempre
bienvenidos. Correo electrónico de contacto: [email protected]. Twitter: @CarlosGaraventa.
106
GARAVENTA, C. (2015) “Del estado natural al estado regional: genealogía…”, pp. 106-122.
Abstract
This essay applies the genetic explanation method to study the facts that were probably the
grounds for the execution of the Treaty establishing the European Coal and Steel
Community, given that some of the participating countries were not constitutionally
empowered to do so. In order to explain why in this case politic aspects prevailed over legal
ones, making this treaty possible, we depart from the hypothesis that between 1870 and
1945 European States were in a state of nature, and that the period from 1945 to 1951
involved the negotiation and execution of a social contract that constituted a new regional
organization.
Keywords
European regional integration - social contract - postnationality
I. Introducción
Desarrollé el presente ensayo a partir de mi participación en el Proyecto de
Investigación DeCyT titulado “La habilitación constitucional de la supranacionalidad y la
experiencia de la integración europea” (DCT1209), dirigido por el profesor Alberto Biglieri.
Este proyecto consistió en una investigación de carácter descriptiva de la situación
constitucional de tres de los seis Estados que comenzaron el camino de la integración
regional en el continente europeo. El objetivo mediato fue mostrar que cuando se firmó el
primer tratado de integración en Europa algunos de sus firmantes no estaban habilitados
constitucionalmente para hacerlo; sin embargo, el objetivo final era reforzar la hipótesis de
que no es necesaria la existencia de una cláusula constitucional que habilite al Estado a
realizar un proceso de integración regional.
En este trabajo se utiliza el modelo de explicación genética (también denominado
genealógico), que consiste en “determinar la secuencia de sucesos principales a través de los
cuales un sistema se ha transformado en otro posterior” (KUNZ y CARDINAUX, 2005: 54-5),
para explorar la situación de Europa en los años previos a la constitución de la Comunidad
Europea del Carbón y del Acero, origen de la actual Unión Europea. Se comienza por
mencionar los efectos colaterales que tuvo la Revolución Francesa, origen de un grave
conflicto político entre Francia y Alemania. Este conflicto luego se convertiría en económico
y causaría las dos guerras mundiales que destrozaron al continente, y que al mismo tiempo
107
terminaron por aniquilar los nacionalismos para dar paso a un nuevo paradigma social y
político de posnacionalidad.
Sostengo en este trabajo la hipótesis de que en el período temporal que va desde la
guerra franco-prusiana hasta el final de la Segunda Guerra Mundial se constituyó en Europa
un auténtico estado de naturaleza como el que describió Thomas HOBBES en De Cive (2010).
De igual manera, afirmo que el período temporal que va desde el final de la Segunda Guerra
Mundial hasta la firma del Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero
significó una etapa de negociación y firma del contrato social que afianzó la paz en el
continente. De esta forma, contradigo a aquella doctrina que ve en la integración regional un
mero acuerdo comercial y trato de mostrar por qué fue posible que estos Estados
participaran de un proceso de integración regional aún cuando sus constituciones
nacionales no los habilitaban expresamente para hacerlo.
II. La ilustración y la Revolución Francesa
Por la simple arbitrariedad de poner una fecha, decimos que la revolución comienza
en 1787 cuando el rey Luis XVI convocó a los Estados Generales, 1 en un intento aristocrático
de salvar a una monarquía que estaba sumida en una profunda crisis política (HOBSBAWM,
1971: 58-9).2 Lo que el rey no tuvo en cuenta entonces era que el Tercer Estado ya no era el
de 1614, cuando se había enterrado a los Estados Generales. Entre 1614 y 1787, se habían
publicado el Discurso del método de René Descartes (1637), el Ensayo sobre el gobierno civil
de John Locke (1690) y el Contrato social de Jean Jaques Rousseau (1762), entre muchísimas
otras obras de la ilustración a favor de una nueva ciencia y una nueva forma de gobierno.
Todas éstas estaban destinadas al pueblo, por lo que el Tercer Estado se había convertido en
una clase ilustrada que defendía las ideas de libertad e igualdad. Serían dichas ideas las que,
junto con la de fraternidad, originarían la revolución que cerró su primera etapa en 1789,
cuando se decapitó al rey Luis XVI y a su esposa María Antonieta de Austria.
Eric HOBSBAWM (1971) resalta el carácter ecuménico de la Revolución Francesa —lo
que la distingue del resto de las revoluciones burguesas de su época (p. 55)—, el cual se
1 Vieja asamblea feudal donde se representaba a los tres estamentos de la sociedad francesa: el clero,
la nobleza y el Tercer Estado.
2 Esta crisis había comenzado con la crisis económica desatada por la decisión del rey de asistir a los
norteamericanos en su levantamiento contra Inglaterra.
108
manifiesta en su internacionalismo, dado que Francia lleva su revolución al mundo. Esto se
debe a que, una vez producida la Révolution, muchos aristócratas escaparon de Francia para
evitar ser guillotinados y, una vez instalados, comienzan un movimiento reaccionario. Los
destinos preferidos por estos aristócratas franceses fueron los principados que luego
conformarían a los Estados Alemanes. De esta forma, el origen de los conflictos entre
Francia y Alemania significa, en realidad, un conflicto entre la ilustración y la reacción
contra ésta. Para 1793, Francia estaba en guerra con la mayor parte de Europa; entre los
conflictos internos y el constante estado de guerra exterior, no resulta extraño que se
destacara la figura de un hábil militar: Napoleón Bonaparte.
Luego de dos años de guerra, KANT publicó su ensayo La paz perpetua (1795), que en
el año siguiente debió ser reeditado puesto que la primera edición se agotó en pocas
semanas. En esta obra, el filósofo alemán expone una forma para que Europa salga del
camino interminable de confrontaciones en el que estaba. La salida no era otra que la firma
de un nuevo contrato social, pero esta vez los firmantes debían ser los Estados creados
mediante los contratos sociales celebrados por sus habitantes. En La paz perpetua se ensaya
un modelo de constitución internacional basada en la cesión de soberanía por los Estados
(así como el contrato social desarrolla una constitución nacional basada en la cesión de
derechos por las personas). Constituye el primer intento moderno de integración europea y
se basa en los siguientes principios: respeto a los tratados, eliminación de los ejércitos,
organización política de los pueblos sobre principio de libertad e igualdad, federación de
naciones, constitución de un derecho de ciudadanía mundial, respeto a las naciones menos
poderosas, publicidad de todos los acuerdos y supresión de la diplomacia secreta (KANT,
1919: 6).
III. Un siglo contrarrevolucionario
Los nobles franceses exiliados en los principados que luego conformaron los Estados
Alemanes comenzaron una serie de movimientos anti-iluministas. Louis de Bonald fue de
los primeros en representar estos movimientos, y caracterizaba a la Revolución Francesa
como producto del paganismo y origen del caos. Bonald proponía regresar al antiguo
régimen feudal con un monarca absoluto y una nobleza hereditaria que administrara el
reino y garantizara la armonía. Estas ideas fueron complementadas por Joseph de Maistre,
que tildaba a la Révolution como un castigo divino por el protestantismo y la filosofía de la
ilustración. Según ANTÓN y ESTEBAN (2006: 120):
109
Maistre afirma que los hombres son por naturaleza irracionales,
anárquicos y destructivos. Con ellos sólo vale la fuerza y el terror
que nadie sabe aplicar mejor que la monarquía y la iglesia,
instituciones curtidas en la materia a través de los tiempos. La
Revolución Francesa, por el contrario, ha impuesto autoridades
racionales y ha dinamitado las tradicionales sembrando el caos.
Sin embargo, esta prédica no bastaba por sí sola para frenar el avance de los ideales
franceses, y entonces comienza a desarrollarse el nacionalismo. Éste fue utilizado a
principios del siglo XIX para que los alemanes no aceptaran las ideas políticas de la
Révolution por ser inferiores a lo alemán —ser lo anti-alemán— y rechazaran la invasión
francesa que se produjo con la llegada al poder de Napoleón Bonaparte. De la idea de nación
—y de naciones superiores e inferiores— comienza a forjarse la idea de la raza —y de razas
superiores e inferiores—. Al respecto, ANTÓN y ESTEBAN (2006: 125) señalan que:
Barrès concibe a la nación como el lugar trascendente en el que el
hombre recibe tradiciones, historia, costumbres, seguridad y
sentido de permanencia. Estar arraigado es una necesidad para el
individuo, porque el hombre no es dueño de sus pensamientos y
emociones, sino tan sólo un vehículo de las fuerzas producidas por
la colectividad. La raza y no el individuo, es la unidad de grupo
histórica y viva.
El racismo se apoyaba sobre teorías pseudocientíficas. Un ejemplo de éstas es, sin
dudas, la de los caracteres físicos de la criminalidad de Cesare Lombroso, pero la más
conocida es el darwinismo social que predica la superioridad de la raza más evolucionada.
Sin embargo, no fue Darwin sino Herbert Spencer quien acuñó la idea de la supervivencia de
los más aptos; de la misma forma que el conde galo Arthur DE GOBINEAU publicó su Essai sur
i´négalité des races humaines en 1853, varios años antes de que Darwin publicara su obra en
1859 (ANTÓN y ESTEBAN, 2006: 121-2). Los racistas sostenían la superioridad de la raza
blanca, luego venía la amarilla y, finalmente, la negra. Las ideas del racismo calaron
profundamente en la sociedad de la época e, incluso, sirvieron de sustento ideológico para la
expansión imperialista y el avance europeo sobre África y Asia. Esto se puede ver
representado en el poema The White Man’s Burden de Rudyard KIPLING, que refiere a la
tortuosa carga del hombre blanco llevando su cultura (superior) al mundo incivilizado.
Empero, se oculta que en realidad el hombre blanco iba a asesinar y a oprimir a los pueblos
de las razas amarilla y negra, al mismo tiempo que robaba sus riquezas.
110
De esta manera, el nacionalismo devino en racismo y, luego, en antisemitismo. De
éste se nutriría principalmente el fascismo alemán, que llegaría a cometer el asesinato en
masa de seis millones de judíos con la solución final de Hitler, a través del desarrollo y
perfeccionamiento de una industria de la muerte. Toda una ciencia puesta al servicio de
cómo matar más —y más rápido— a la mayor cantidad de judíos. Este antisemitismo, si bien
se nutría del antisemitismo religioso creado por la Iglesia Católica —que definía a los judíos
como los asesinos de Dios, con argumento en la crucifixión de Cristo—, no se sustentaba
sólo en una cuestión religiosa, sino en la idea de que la raza judía se mezclaba con la blanca
y la hacía decaer. “El antisemitismo fascista quiere prescindir de la religión. Afirma que se
trata de la pureza de la raza y la nación” (HORKHEIMER y ADORNO, 2009: 221).
Conocer este caldero de ideas del siglo XIX es fundamental para comprender el
surgimiento del fascismo, porque las ideas siempre tienen consecuencias. Las del siglo XIX
tuvieron por efecto a dos guerras mundiales con más de sesenta millones de muertos a
causa de los enfrentamientos, un continente destruido —dos veces—, y seis millones de
personas asesinadas en masa sin ninguna razón más que la molestia de su existencia. “El
pensamiento contrarrevolucionario se construyó sobre las ruinas del viejo pensamiento
reaccionario, mero exponente de la inmemorial defensa del privilegio por parte de las clases
dominantes” (ANTÓN y ESTEBAN, 2006: 118). La transformación reaccionaria del nacionalismo
culminaría con Charles Maurras, quien odiaba profundamente al capitalismo por imponer el
culto al dinero; y a la democracia, por corroer la nación, la familia y la tradición. Maurras
proponía la vuelta a una monarquía tradicional, hereditaria (aunque no por la sangre),
antiparlamentaria y descentralizada (para evitar el crecimiento de un Estado republicano o
socialista). Sin embargo, la monarquía que proponía Maurras no se basaba en reyes
concretos con mandato divino, sino en la selección natural. El rey debía ser un funcionario
de la nación, al servicio de los intereses nacionales (p. 126).
Pasada la primera mitad del siglo XIX, Francia y los Estados Alemanes representaban
puntos ideológicos completamente antagónicos. Mientras Francia era libertad e igualdad,
los Estados Alemanes eran aristocracia, nacionalismo y racismo. Hacia 1870, estos
enfrentamientos dejarían de ser meramente filosóficos: comenzaría en Europa la nueva era
del terror bélico, caracterizada por la unificación definitiva de Alemania y el auge de las
ideas que representaba.
111
IV. Europa en estado de naturaleza
Alemania llegó a ser un Estado unificado tardíamente en comparación con otros
Estados europeos. Antes de que se constituyera el Imperio Alemán, existían en su territorio
múltiples principados bajo la influencia de dos grandes reinos: el de Austria y el de Prusia.
La unificación alemana ocurrió dentro de la órbita prusiana y el primer paso fue el
establecimiento del Zollverein, una unión aduanera ideada por Bismarck. La principal
mercancía que se comerciaba en la región conformada por los principados del Zollverein era
el carbón, que en aquel momento era la materia prima esencial para la producción de acero.
Esto le permitió a Prusia conformar una importante industria armamentista y obtener un
gran poder militar.
Es imposible concebir la unificación alemana y el conflicto con Francia sin considerar
los yacimientos de carbón que existen en Europa y al desarrollo de la industria siderúrgica.
La mayor parte de la producción de carbón se concentraba en el límite entre Francia y
Alemania, más precisamente, entre el Zollverein y la región francesa de Alsacia y Lorena. En
1870, Prusia entra en guerra con Francia para obtener el dominio de estos territorios y el
monopolio de la producción de carbón. La guerra franco-prusiana fue por el carbón pero
significó mucho más que eso: también estaban en pugna dos modelos políticos antagónicos
y, en este sentido, la victoria de Prusia fue también la de un modelo de Estado aristocrático,
nacionalista y racista.
La victoria de Prusia en 1871 permitió unificar el Imperio Alemán y prácticamente
monopolizar la producción de carbón y acero de Europa, lo que también la hizo convertirse
rápidamente en una superpotencia mundial. Sin embargo, la crisis deflacionaria de la
década de 1880 la afectaría fuertemente, puesto que generó que las grandes potencias
cerraran sus mercados y comerciaran únicamente con sus colonias. A nueve años de su
unificación, Alemania había conseguido convertirse en una de las grandes potencias
comerciales; pero la unificación tardía le impuso un límite insuperable para su expansión
imperialista. Así, comenzó la necesidad de expandirse colonialmente y para ello se valió de
su gran industria armamentista. Comenzaba entonces la paz armada, que consistió en una
carrera armamentista entre las principales potencias del mundo, el cual sólo se mantenía en
paz por el temor al poder de destrucción que tenía el enemigo.
La paz armada concluyó con el estallido de la Primera Guerra Mundial. Para
comprender el por qué de esta guerra es necesario entender lo que significó la crisis
112
económica de la década de 1880. El modelo de producción de Taylor —mejorado por
Ford— estaba en auge y la industria capitalista había logrado producir mercancías a gran
escala en muy poco tiempo, lo cual incrementó de manera descomunal la oferta de
productos. Por la ley de la oferta y la demanda, cuando la primera sube y la segunda se
mantiene, el precio de venta baja; en consecuencia, cuando se incrementa exageradamente
ceteris paribus, los precios se desploman. Esto genera una crisis económica deflacionaria, en
la que los precios caen tanto que no alcanzan a cubrir los costos de producción y las
empresas empiezan a quebrar.
A raíz de esta crisis, las diferentes potencias comenzaron a cerrar sus fronteras al
libre comercio y se dedicaron a intercambiar mercancías solamente con sus colonias (a
excepción de Estados Unidos, que lo hizo con Latinoamérica a través de la doctrina Monroe).
Entonces Alemania estaba en un problema: se había desarrollado muy rápido y era una
superpotencia, pero no tenía ninguna colonia y no había lugar en el mundo que colonizar.
Así es que comenzó a reclamar territorio a las otras potencias imperialistas. Además, la
dinámica de la paz armada la había llevado a sobreproducir armamento: la excesiva oferta
de armas que no era absorbida llevaba a que los precios de la industria cayeran, y a
comienzos del siglo XX amenazaba con causar una nueva crisis deflacionaria.
Los libros de historia mencionan al asesinato del archiduque Francisco Fernando de
Austria como la causa de la Primera Guerra Mundial, pero eso sólo fue una excusa para que
Alemania desatara un conflicto que le era útil ya que por un lado lograba que se absorbiera
la oferta de armas y evitaba la crisis. Además, si ganaba la guerra, lograría convertirse en un
imperio y exigir la entrega de colonias de las otras superpotencias.
La primera y la segunda guerra marcan el final y el comienzo de dos eras en la
historia bélica. La Primera Guerra Mundial puede considerarse la última guerra de
trincheras ya que, aunque se habían desarrollado métodos modernos de destrucción masiva
(p. ej, la guerra química con la utilización de gases tóxicos y los bombardeos aéreos), lo
cierto es que éstos eran aún métodos muy nuevos y la guerra se llevó a cabo en su mayor
medida como una guerra de trincheras.
Después de que Alemania es derrotada se la culpa por la guerra y se la obliga a pagar
la reconstrucción del continente. Sin embargo, esto no es todo: también se regresa a Francia
el dominio sobre Alsacia y Lorena; por lo que Alemania no solo es condenada a pagar los
gastos de la guerra, sino que se la despoja del control de la producción de carbón y, por lo
113
tanto, de su industria. Todo esto la lleva a una profunda crisis económica que la azotará
hasta que la crisis de la década de 1930 lleve al resto del mundo a estar en su misma
situación, y así se irá recuperando poco a poco junto con las otras potencias gracias al
modelo del Estado de Bienestar. Respecto a esto último, Eric HOBSBAWM (1995) afirma que el
nacionalsocialismo se nutre no sólo de los filósofos e intelectuales románticos del siglo XIX
sino también de un gobierno implacable decidido a terminar con el desempleo y la crisis
económica a cualquier precio (p. 114-5). Por esto es que el Nationalsozialistische Deutsche
Arbeiterpartei era un partido que recibía sus votos desde todos los sectores sociales de
Alemania y lleva a Hitler al poder en 1933 con un enorme apoyo popular. Apoyo que le
permitirá conformar un gobierno tan poderoso capaz de utilizar la maquinaria estatal para
lo que se propusiera.
Así, Alemania, recuperada económicamente gracias a un modelo económico y
político estadocéntrico y gobernada por un líder poderoso decide recuperar lo perdido y da
comienzo a la Segunda Guerra Mundial. De la misma forma que la primera guerra marcó el
fin de una época, la segunda es el comienzo de una nueva. Alemania desarrolla la llamada
guerra relámpago (blitzkrieg) gracias al poder y la versatilidad de su poderoso tanque
blindado, el Panzer. Los científicos e ingenieros alemanes habían logrado evolucionar más el
armamento en los años entre guerras que en todos los años de la paz armada. El resultado
fue la elaboración de tanques como el Panzer que le dieron a Alemania una ventaja
indiscutible durante los primeros años de la guerra, pero también el desarrollo de la
aviación y los submarinos. Inclusive, recordemos que las primeras investigaciones sobre
energía atómica fueron alemanas, y que éstas llevan a Estados Unidos a desarrollar las
bombas que lanza en Hiroshima y Nagasaki como último acto de la guerra.
A diferencia de la guerra de trincheras, el nuevo método alemán consistía en un
ataque veloz con bombardeos aéreos a las ciudades que abrían paso a la invasión terrestre
encabezada por los tanques. El objeto era causar el mayor daño posible en el menor tiempo
y con el menor número de bajas (propias). En definitiva, lo que hace Alemania es aplicar la
teoría capitalista a la guerra, obtener el máximo beneficio con el menor costo gracias a la
innovación tecnológica. Este principio es lo que hace que la industria capitalista requiera
cada vez más y mejor tecnología; el período de la Segunda Guerra Mundial fue el de mayor
desarrollo tecnológico de la humanidad, todo puesto a favor de una industria de la muerte.
Toda la tecnología que hoy conocemos encuentra su origen en las investigaciones
desarrolladas durante esa época, las grandes y reconocidas empresas alemanas que hoy
lideran la industria farmacéutica, automotor o electrónica fueron concebidas y apoyadas por
el gobierno de Hitler. Industria que no sólo se desarrolló para los actos bélicos, sino también
114
para llevar a cabo la Solución Final de Alemania. Hitler fue educado bajo la influencia del
Völkisch, un movimiento romántico de un populismo cultural y filosófico de tono místico,
que abarcaba una especie de racionalismo muy abstracto divorciado del pensamiento
analítico. El Völkisch apelaba a la unidad del pueblo pues era esencialmente
ultranacionalista. Esta característica de unión y fraternidad caracterizará al fascismo,
término que viene del italiano fascio y deriva etimológicamente del latín fascis, del cual
proviene la palabra castellana haz, utilizada para mencionar el conjunto de algo —en el caso
del fascismo, conjunto de nacionales iguales—. La pregunta que Hitler logró responder para
obtener su gran poder fue ¿cómo unir a estos nacionales iguales a su favor? En este sentido
había observado la influencia de las ideas racistas en el pueblo alemán y desarrolla el
concepto de la raza aria superior a las demás. Pero el racismo no era lo único, también había
observado que la crisis económica que se produce en Alemania después de la Primera
Guerra Mundial había beneficiado en gran medida a los banqueros ya que la moneda
alemana se había depreciado abruptamente y era el terreno propicio para la especulación
financiera. Hitler se percata que los dueños de los principales bancos en Alemania
pertenecían a la comunidad judía y utiliza el resentimiento del pueblo contra los banqueros,
convirtiéndolo en un revanchismo racial contra los judíos. Como señaláramos
anteriormente, el antisemitismo alemán acusa que el judío constituye la peor de todas las
razas porque se asemeja a la suya y por eso le es fácil mezclarse. En esta inteligencia, es
necesaria su rápida eliminación antes de que el parásito consuma a la nación alemana. De
esta forma, comienzan a desarrollarse métodos de exterminio masivo de personas que
logren el máximo beneficio con el menor costo. Así se pasa de asesinarlos en masa
disparándoles en la nuca (método artesanal) a conformar enormes guetos provistos de
cámaras de gas (método industrial).
La Segunda Guerra Mundial fue la prueba empírica de hasta dónde puede llegar el
poder destructivo de la humanidad, la cual responde a “un perpetuo e incesante afán de
poder, que cesa solamente con la muerte” (HOBBES, 2014: 79). Estas palabras de Thomas
HOBBES responden a la concepción negativa del hombre que desarrolló en su obra De Cive
(1642), casi una década antes de publicar su reconocido Leviathan (1651). En la primera de
estas obras pone de manifiesto que el hombre sólo responde a la maximización de
beneficios al menor costo; de esta forma afirma que está dispuesto a violar la ley (no
importa lo que implique) siempre que obtenga un mayor beneficio o le provoque una menor
pérdida que respetarla. “De este modo, la esperanza de la seguridad y de la propia
conservación reside en que cada uno pueda anticiparse a su prójimo con las fuerzas y
habilidades propias, sea abiertamente, sea mediante la insidia” (HOBBES, 2010: 175). Esto
lleva a un estado de guerra de todos contra todos, el cual es denominado “estado de
115
naturaleza” en De Cive, expresión que no vuelve a utilizar en Leviathan, donde sólo hace
referencia a “la condición natural del hombre”. Sin embargo, Lukac DE STIER (1999) -una de
las mayores comentaristas de HOBBES en la actualidad- opina que el pensador inglés no deja
en claro a qué hace referencia con la voz “estado de naturaleza”: si a un estadio primitivo del
hombre o a una característica de los hombres civilizados; y explica que es un error
considerarlo como un momento primitivo de la humanidad. Por el contrario, afirma que los
hombres que caen ese estado “son hombres civilizados, con deseos civilizados de una vida
conveniente y gustos civilizados de sentirse superiores” (p. 110).
Algunos pensadores se han dedicado a criticar el contractualismo hobbesiano con el
argumento de que el estado de naturaleza que describe es completamente irreal, que nunca
sucedió. Vale la pena citar un pasaje de Jeremy BENTHAM (1975) en el que sostiene (p. 77-8):
[n]o podemos creer, según afirman algunos teóricos, que hubiera
un tiempo en que no existiese nada semejante a una sociedad, y
que, por impulso de la razón y a través de la conciencia de sus
necesidades y flaquezas, los individuos, reunidos en una vasta
llanura, otorgaban un contrato originario y eligiesen al más fuerte
de ellos como su jefe. Esta noción del estado de naturaleza
inconexo y existente en la realidad es demasiado fantástica para
ser seriamente admitida.
Sin embargo, sobran evidencias de que el período histórico que va desde 1870 hasta 1945
constituye un claro estado de naturaleza como el descripto por HOBBES; de la misma forma
que el período que va desde 1945 hasta 1951 podría ser interpretado como una época de
negociación y establecimiento de un nuevo sistema institucional dedicado a terminar con
aquél estado de guerra. Incluso el propio BENTHAM reconoce, más adelante en su obra, la
existencia de un “estado perfecto de naturaleza” en los conflictos entre Estados (p. 90).
V. La paz perpetua se hace realidad
Del acápite anterior podemos concluir que el “estado de naturaleza” hobbesiano no
refiere a un estadio primitivo de la humanidad sino a un estado de guerra absoluto dentro
de una sociedad civilizada. Así, el período histórico que se desarrolla entre 1870 y 1945
constituyó un auténtico estado de naturaleza. Veamos ahora si el período desarrollado entre
116
los años 1945 y 1951 puede interpretarse como el de la negociación y firma de un nuevo
contrato social.
Como vimos en el segundo acápite de este trabajo, el primer proyecto moderno de
integración para Europa fue La paz perpetua de KANT, en el que basaba la necesidad de paz
justamente en su creencia de que existía un estado de naturaleza entre los Estados. Así nos
dice que (1919: 31):
[l]os pueblos, siendo Estados, pueden considerarse como
individuos en estado de naturaleza —es decir, independientes de
toda ley externa—, cuya convivencia en ese estado natural es ya
un perjuicio para todos y cada uno. Todo Estado puede y debe
afirmar su propia seguridad requiriendo a los demás para que
entren a formar con él una especie de constitución semejante a la
constitución política, que garantice el derecho de cada uno.
Francesco CARNELUTTI retoma esta idea y en Cómo nace el Derecho (2004) explica que, así
como el Derecho crea un Estado que elimina la guerra fronteras adentro y la convierte en
delito, el Derecho Internacional debe hacer esto mismo entre los Estados (p. 75). El
problema que señala CARNELUTTI es que si éstos no ceden su soberanía, el Derecho
Internacional no es estrictamente Derecho; mas encuentra una interesante oportunidad en
el modelo de los Estados Unidos de Europa (p. 76).
En el período que va de 1871 a 1945 es cuando más proyectos de integración se
desarrollaron. Podemos mencionar los Estados Unidos de Europa de Víctor Hugo o de Mijail
Bakunin a mediados del siglo XIX; la Pan-Europa de Richard Coudenhove Kalergi de 1923; o
los Estados Unidos de Europa de Édouard Erriot de 1930, idea retomada por Winston
Churchill en 1946, en la que proponía la asociación entre Alemania y Francia como el primer
paso de esta unión. Todos estos proyectos se conocieron como los “proyectos de paz
perpetua” y fueron pensados dentro de una corriente ideológica que intentaba federalizar el
continente. Pero fue recién en 1950 cuando el sueño de la paz perpetua comenzó a ser una
realidad aunque no se debió a un proyecto como los anteriores.
El 9 de mayo de 1950, el Ministro de Asuntos Exteriores de Francia, Robert Schuman,
asesorado por el neofuncionalista Jean Monnet, pronunció una fuerte declaración en la que
exhorta a unificar bajo un mismo régimen la industria carbosiderúrgica franco-alemana por
117
la importancia estratégica que tenía para la reconstrucción del continente (GRANILLO OCAMPO,
2007: 175-6), además de que esta industria fue el origen de tantos años de enfrentamientos
entre estos dos países. La idea de Monnet se apartaba del viejo federalismo europeo y
proponía la integración de Francia y Alemania a partir de pequeños puntos estratégicos, por
ello recibió el nombre de “la doctrina de los pequeños pasos”. Ésta no sólo fue bien recibida
por el Canciller alemán Konrad Adenauer, sino también por sus pares de Italia, Bélgica,
Holanda y Luxemburgo. Así es que en 1951 los seis Estados firman el Tratado de la
Comunidad Europea del Carbón y del Acero (en adelante, “TCECA”), que establece la
primera Alta Autoridad supranacional y da comienzo a lo que hoy es la Unión Europea.
El TCECA fue el primer paso, pero el sueño de la paz perpetua no se quedó allí: el
descubrimiento de la energía atómica y su poder destructivo, sumado a la carrera nuclear
que se llevaba a cabo producto de la Guerra Fría, llevó a estos mismos seis Estados a decidir
que no era suficiente con ceder su soberanía respecto de la regulación de la industria
carbosiderúrgica únicamente. Así es que en 1957 se firma un nuevo tratado por el que se
constituye la Comunidad Europea de la Energía Atómica (en adelante, “TCEEA”).
Una investigadora de la Universidad de Oviedo que actualmente se dedica a estudiar
los “proyectos de paz perpetua” afirma que el establecimiento de las Comunidades Europeas
significó el abandono y olvido de éstos (VALVIDARES SUÁREZ, 2010: 241). Esto se explica
porque después de 1945 los intentos de alcanzar la paz en el continente se incrementaron
de forma tal que las negociaciones internacionales llevaron a que se concibiera un nuevo
tipo de acuerdos fuera de la teoría federalista. Acuerdos en los cuales los Estados
comenzaran a ceder lentamente su soberanía a organizaciones supranacionales. Sin
embargo, puede considerarse que este sólo fue el vehículo para alcanzar el objetivo de la paz
perpetua. Incluso, puede afirmarse que si bien el neofuncionalismo fue la teoría política que
se utilizó en un principio porque era la única de aplicación posible, lo cierto es que con los
años la Unión Europea terminó por convertirse en una verdadera “comunidad federal
inhabitual” (HABERMAS, 2012: 69).
VI. La posnacionalidad: un continente avanzado con un Derecho atrasado
Con el final de la Segunda Guerra Mundial, comienzan a entrar en crisis las
concepciones de la identidad nacional y la soberanía nacional. Podemos afirmar que se
produce un profundo cambio de paradigma que va del nacionalismo a la posnacionalidad. La
identidad nacional era la ilusión que había creado el nacionalismo y se configuraba de dos
118
formas: en primer lugar las características propias de la nación y, en segundo, la oposición a
las características de los extranjeros. El extranjero es visto como el diferente, y el diferente
es considerado el enemigo. El nacionalismo se funda en la premisa de que la nación propia
es superior a las otras. En su perfección, los seres que pertenecen a una nación superior no
deberían padecer ningún problema y es allí donde aparece el extranjero —el enemigo—,
como la causa de los problemas de la nación. Pero fueron las catastróficas consecuencias de
este paradigma las que terminaron por romper la idea de la supremacía del propio pueblo y
facilitar así la desarticulación de las identidades nacionales para dar paso a la
posnacionalidad (HABERMAS, 1998: 92).
La posnacionalidad va a ser la que permita disociar a la soberanía de la nación. Al
momento en que se desarrolla la Segunda Guerra Mundial, los Estados —ya sea que
estuvieran de un lado o del otro de la trinchera— compartían una característica común:
eran Estados elefantiásicos que se caracterizaban por ser muy poderosos e influyentes en la
vida privada, además de que todo ese poder estaba concentrado en los gobiernos centrales.
De un lado esto era así por el fascismo y, del otro, por el keynesianismo y el comunismo.
Cuando la guerra concluye se declara a dos grandes culpables: el nacionalismo y la
elefantiasis estatal. Por lo tanto, la posnacionalidad traerá consigo un nuevo modelo de
Estado conocido como “Estado Posmoderno”. Éste implementa un nuevo modelo
institucional que consiste en la desconcentración del poder (de la soberanía) que se
desarrolla en dos planos: hacia abajo con la descentralización y hacía arriba con la
integración. La descentralización consiste en que el Estado Nacional delegue parcelas de
soberanía a las unidades subfederales; y la integración consiste en la cesión de parcelas de
soberanía a entes supranacionales.
En resumidas cuentas, el Estado Posmoderno se caracteriza por la erosión de los
elementos intrínsecos que lo componen. Las nuevas tecnologías contribuyen a que se
desdibuje el territorio, las constantes migraciones hacen que la población se torne inestable
y el poder (soberanía) es sacudido por la atomización de las funciones del Estado, que se
trasladan a órganos internacionales o internos de menor jerarquía (ORTIZ y LESCANO GALARDI,
2006: 5). Podemos decir, entonces, que en el período que va de 1945 (final de la guerra) a
1950 (Declaración Schuman) se produce uno de los cambios sociales y políticos más
profundos de la historia de la humanidad. La pregunta que surge indefectiblemente es
dentro de qué paradigma se ubicaba el Derecho: el del nacionalismo o el de la
posnacionalidad.
119
Determinar esta cuestión es de fundamental importancia puesto que el TCECA que se
firma en 1951 será un documento jurídico revolucionario, distinto a lo que se había visto
hasta entonces en materia de tratados internacionales. A través del TCECA, los Estados
ceden parcelas de su soberanía a entes supranacionales; si bien esto se inscribía dentro del
nuevo paradigma posnacional, ¿estaban jurídicamente habilitados para hacerlo?
Todo lo que un Estado puede hacer debe estar determinado por su constitución
nacional, ésta es el contrato social mediante el cual se lo crea y se establecen los límites de
su poder. Para responder a la pregunta anterior, lo que debemos hacer es indagar en las
constituciones de los seis firmantes del TCECA para ver si existía alguna cláusula que los
habilitara a aprobarlo. No analizaré aquí los seis casos, sino sólo los dos más importantes:
Alemania y Francia.
En el caso de Alemania, se había reformado su constitución un año antes de la
declaración Schuman y, al momento de firmar el TCECA su artículo 24 establecía que:
1. La Federación podrá transferir por ley derechos de soberanía a
instituciones internacionales. 2. La Federación podrá encuadrarse
en un sistema de seguridad colectiva y reciproca para la
salvaguardia de la paz y consentirá con este motivo en las
limitaciones a sus derechos de soberanía que sean susceptibles de
conducir a un orden pacifico y duradero en Europa y entre los
pueblos del mundo y de garantizar dicho orden. 3. La Federación
se adherirá, para la solución de conflictos internacionales, a las
convenciones sobre una jurisdicción de arbitraje internacional de
ámbito general y obligatoria.
El artículo citado no deja dudas de la habilitación constitucional de la que gozaba
Alemania para firmar el TCECA, desde el primer inciso se aclara que puede transferir, por
ley, soberanía a instituciones internacionales. El inciso dos menciona claramente cuál es el
objetivo que debe buscar Alemania al conformar una institución internacional en Europa.
Finalmente, el inciso tercero la habilita a que la cesión de soberanía no sea sólo de
competencias, sino también de jurisdicción.
El caso de Francia es muy distinto. La única disposición constitucional francesa que
podría aparecer como una clausula habilitante de la supranacionalidad se encontraba en el
120
Preámbulo de la constitución de 1946, en el que se decía:“[a] condición de que haya
reciprocidad, Francia acepta las limitaciones de soberanía necesarias para la organización y
la defensa de la paz”. Sin embargo, el Consejo Constitucional de Francia entendió siempre
que aceptar limitaciones a la soberanía no significaba lo mismo que cederla, así es que en el
caso “Elecciones del Parlamento Europeo” de 1976 concluyó que “ninguna disposición de
naturaleza constitucional autoriza transferencias de todo o parte de la soberanía nacional
sea a la organización internacional que sea” (GORDILLO PÉREZ, 2012: 56).
Las contradicciones entre Alemania y Francia son muy interesantes. El primero,
antiguo enemigo de la democracia y representante histórico del nacionalismo, introdujo en
su Constitución una cláusula habilitante de la supranacionalidad antes que el padre de la
libertad, la igualdad y la fraternidad. Sin embargo, y lo que es más interesante aún, la
propuesta de firmar el TCECA surgió de Francia, el Estado que no estaba habilitado
jurídicamente para aprobarlo.
VII. Conclusión
En este punto de nuestro análisis, podemos concluir que no resulta necesaria la
existencia de una cláusula constitucional expresa que habilite al Estado a firmar un tratado
de integración regional.
A diferencia de otras ramas jurídicas, el Derecho de la Integración no es una mera
construcción normativa, sino que es esencialmente empírico. La vida pública transciende
constantemente los límites que le impone el Derecho; en especial cuando se lo concibe como
un régimen estricto, porque la esencia de nuestro sistema político y social es la fluidez
(BAUMAN, 2012: 8-9), el Derecho es una estructura sólida difícil de adaptar a una realidad
líquida.
En esta inteligencia, es un error pensar que el Estado sólo está habilitado a hacer lo
que la constitución diga; tiene otras funciones que pueden no estar escritas. Por ejemplo,
asegurar la paz es una de las funciones más importantes que tiene el Estado. Si estamos de
acuerdo en esto, no importa realmente que la constitución no posea una cláusula expresa
que habilite al Estado a hacer algo que en última instancia le sirve para cumplir con este
objetivo.
121
Bibliografía
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identidad”, en ORTIZ, T. y PARDO, M. (coords.) Estado posmoderno y globalización, Buenos
Aires, Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires..
122
BREVES NOTAS SOBRE A LEI ANTICORRUPÇÃO BRASILEIRA
Julia FIORESE REIS
Resumo
A Lei 12.846/2013 trouxe importantes inovações ao sistema legal brasileiro no que tange ao
combate a práticas de corrupção. Na esteira das leis norte-americana (Foreign Corrupt
Practices Act) e britânica (Bribery Act), bem como dos tratados internacionais atinentes à
matéria (Convenção Interamericana contra a Corrupção, Convenção sobre o Combate da
Corrupção de Funcionários Públicos Estrangeiros em Transações Comerciais Internacionais
e Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção), a lei brasileira inovou ao tratar de
temas como a punição de empresas envolvidas em casos de corrupção de funcionários
públicos, a responsabilidade objetiva de empresas e a inclusão do sistema de compliance
como mitigador das penas previstas na lei. O presente trabalho procurará explorar as
relações de semelhança existentes entre as referidas legislações e seu impacto no Brasil da
atualidade. Buscaremos, igualmente, de forma breve e sucinta, investigar as razões culturais,
sociais e jurídicas do incremento da corrupção no Brasil.
Palavras chave
Corrupção – Lei 12.846/2013 – Foreign Corrupt Practices Act – Bribery Act – Convenção
Interamericana contra a Corrupção – Convenção sobre o Combate da Corrupção de
Funcionários Públicos Estrangeiros em Transações Comerciais Internacionais – Convenção
das Nações Unidas contra a Corrupção
 Advogada formada pela Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul (Brasil). Pósgraduada em Direito Público pela Faculdade IDC (Brasil). Mestranda pela Universidade de Buenos Aires
(Argentina). Email para contato: [email protected]
123
FIORESE REIS, J. (2015) “Breves notas sobre a Lei Anticorrupcion brasileira”, pp. 123-151.
BREVES NOTAS SOBRE LA LEY ANTICORRUPCIÓN BRASILEÑA
Resumen
La ley 12.846/2013 introdujo importantes innovaciones al sistema legal brasilero en lo que
se refiere a la lucha contra las prácticas de corrupción. Siguiendo el ejemplo de las leyes
norteamericana (Foreign Corrupt Practices Act) y británica (Bribery Act), así como de los
tratados internacionales referentes a la materia (Convención Interamericana contra la
Corrupción, Convención sobre la Lucha contra el Cohecho de Funcionarios Públicos
Extranjeros en las Transacciones Comerciales Internacionales y Convención de las Naciones
Unidas contra la Corrupción), la ley brasilera innovó al tratar temas como la punición de
empresas involucradas en casos de corrupción de funcionarios estatales, la responsabilidad
objetiva de empresas y la inclusión del sistema de compliance como mitigador de las penas
previstas en la ley. El presente trabajo buscará explorar las relaciones de semejanza
existentes entre las legislaciones citadas y su impacto en el Brasil actual. Buscaremos,
igualmente, de manera breve y sucinta, investigar las razones culturales, sociales y jurídicas
del aumento de la corrupción en Brasil.
Palabras clave
Corrupción – Ley 12.846/2013 – Foreign Corrupt Practices Act – Bribery Act – Convención
Interamericana contra la Corrupción – Convención sobre la Lucha contra el Cohecho de
Funcionarios Públicos Extranjeros en las Transacciones Comerciales Internacionales –
Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción
BRIEF NOTES ON THE BRAZILIAN ANTICORRUPTION ACT
Abstract
Law No. 12,846/2013 implies important advancements for the Brazilian legal system
regarding the prevention and combat of corruption practices. Following the example of
British and American statutes on the matter (Foreign Corrupt Practices Act and Bribery Act,
respectively), and also international treaties (Inter-American Convention against
Corruption, Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International
Business Transactions, United Nations Convention against Corruption), the Brazilian
Anticorruption Law innovates by disposing sanctions to the legal persons involved in
corruption cases with public officers, establishing objective responsibility for companies
124
and considering the performance of compliance duties as a mitigation factor in the
appliance of penalites. This essay explores the similarities between the referred laws and its
impact in the nowadays Brazil, and also inquires briefly the cultural, social and juridical
reasons for the increasement of corruption in Brazil.
Keywords
Corruption – Law No. 12.846/2013 – Foreign Corrupt Practices Act – Bribery Act – InterAmerican Convention against Corruption – Convention on Combating Bribery of Foreign
Public Officials in International Business Transactions – United Nations Convention against
Corruption
Negociata é um bom negócio para o qual não fomos convidados.
BARÃO DE ITARARÉ (1985)
I. Introdução. Origens da corrupção: uma breve tentativa de compreensão do
fenômeno
O fenômeno da corrupção é algo que, segundo nos alcança a memória, esteve sempre
presente na sociedade brasileira — desde que o Brasil era uma colônia de Portugal —
permeando todos os estratos e âmbitos sociais. Embora os escândalos de corrupção
possuam maior visibilidade no circuito político e na vida pública, a verdade é que as práticas
corruptas estão tão profundamente arraigadas na cultura brasileira que certos hábitos
considerados menos relevantes podem ser, também, identificados como corrupção — ainda
que em menor escala e que os resultados sejam menos graves que aqueles obtidos em um
âmbito político e que envolva dinheiro público. É o caso do famigerado “jeitinho brasileiro”,
que se traduz em uma forma de agir que implica em características tidas como positivas,
como a capacidade que o brasileiro tem de sobrepor-se criativamente às adversidades da
vida — também conhecido como “jogo de cintura”, e, por outro lado, remete também a
aspectos negativos da nossa cultura: o “jeitinho” pode ser utilizado, igualmente, com o
objetivo de obter vantagens ou benefícios de forma não tão honesta (BARBOSA, 2005).
Raymundo FAORO (2001), em sua clássica obra Os donos do poder, assevera que a
corrupção que impregna a sociedade brasileira atual encontra suas origens no período
colonial. Segundo o autor, a estrutura patrimonialista do estado absolutista português foi
levada ao Brasil durante o período colonial, tornando-se a base da cultura econômico-
125
política brasileira. Sérgio BUARQUE DE HOLANDA (1995) também identifica a origem da
corrupção naquele mesmo berço colonial. Herança persistente da colonização portuguesa é
a corrupção, portanto, já que “o que o português vinha buscar era, sem dúvida, a riqueza,
mas riqueza que custa ousadia, não riqueza que custa trabalho” (p. 49). Aduz, portanto, o
autor, que o pensamento que norteava a produção de riquezas em solo brasileiro – e a
colonização em si – era o de “grandes resultados com pouco esforço” (p.49). Nesse sentido,
“[o] princípio que, desde os tempos mais remotos da colonização, norteara a criação da
riqueza no país não cessou de valer um só momento para a produção agrária. Todos
queriam extrair do solo excessivos benefícios sem grandes sacrifícios” (p. 52).
Assim, segundo estes autores, a corrupção é uma herança da metrópole ibérica. As
práticas duvidosas relacionadas à corrupção e suas similares – como o nepotismo – já
teriam chegado ao Brasil com a primeira caravela. A famosa carta de Pero VAZ DE CAMINHA
(1500)1 é um irônico exemplo, já que, após narrar a longa viagem e a chegada a terras
brasileiras, o autor expressa ao Rei um pedido de cunho pessoal – divorciado, portanto, dos
propósitos de sua função:
[e] pois que, Senhor, é certo que tanto neste cargo que levo como
em outra qualquer coisa que de Vosso serviço for, Vossa Alteza há
de ser de mim muito bem servida, a Ela peço que, por me fazer
singular mercê, mande vir da ilha de São Tomé a Jorge de Osório,
meu genro -- o que d'Ela receberei em muita mercê.
Anos depois o Padre Antônio VIEIRA (1655),2 denunciava os atos de duvidosa
moralidade praticados pelos administradores do Brasil:
[s]uponho finalmente que os ladrões de que falo não são aqueles
miseráveis, a quem a pobreza e vileza de sua fortuna condenou a
este gênero de vida, porque a mesma sua miséria, ou escusa, ou
alivia o seu pecado [...]. O ladrão que furta para comer, não vai,
nem leva ao inferno; os que não só vão, mas levam, de que eu
trato, são outros ladrões, de maior calibre e de mais alta esfera
[...]. Não são só ladrões, diz o santo, os que cortam bolsas ou
1
2
Consultado em: [dominiopublico.gov.br] em 03.06.2015.
Consultado em: [dominiopublico.gov.br] em 03.06.2015.
126
espreitam os que se vão banhar, para lhes colher a roupa: os
ladrões que mais própria e dignamente merecem este título são
aqueles a quem os reis encomendam os exércitos e legiões, ou o
governo das províncias, ou a administração das cidades, os quais
já com manha, já com força, roubam e despojam os povos. — Os
outros ladrões roubam um homem: estes roubam cidades e
reinos; os outros furtam debaixo do seu risco: estes sem temor,
nem perigo; os outros, se furtam, são enforcados: estes furtam e
enforcam.
Edson NUNES (2003), em uma acurada analise das características do cenário político
brasileiro, busca explicitar os aspectos que orientam as relações entre a sociedade e suas
instituições. Segundo o autor, o clientelismo brasileiro encontra suas origens no sistema
patriarcal e se caracteriza como um subsistema de relação política, no qual uma pessoa
recebe proteção — aqui entendida em sua mais ampla acepção — em troca de apoio
político. O sistema de trocas de favores é, então, a marca mais significativa do clientelismo:
ele opera, assim, através de uma complexa rede de favores e favorecimentos, estando
imiscuído em diversos setores da sociedade.
O capitalismo moderno e o clientelismo assemelham-se vagamente por estarem
baseados em um sistema de trocas; entretanto, no clientelismo este intercâmbio ocorre de
forma generalizada, marcada principalmente por uma expectativa de relação pessoal a
futuro. Assim, a prática do clientelismo é facilmente identificável na concessão de cargos
políticos, empregos públicos, linhas de crédito bancário, entre outros. Por sua vez, a
burocracia, que já não pode funcionar sem este esquema clientelista, termina por legitimálo, caracterizando, assim, a retroalimentação deste sistema. Como todos sabemos, este
cenário grassa inexoravelmente pelo território brasileiro.
Por fim, NUNES (2003) afirma que o desenvolvimento do capitalismo e a excessiva
presença dos governos na economia possibilitaram o crescimento de oportunidades de
negócios dependentes de decisões do Poder Público. Identifica-se, portanto, que o apoio
político depende da “colaboração” de setores do governo. Trata-se, sem dúvida, de uma
relação de poder paralela ao poder público, um verdadeiro poder. O clientelismo é a base de
um dos maiores problemas do Brasil: a corrupção. Debilita-se, inexoravelmente, a
democracia.
127
Por outro lado, a respeito das origens da corrupção, Héctor MAIRAL (2007) realiza
uma interessante análise acerca de suas raízes no âmbito legal. Segundo o autor, diversos
são os motivos que fomentam a insegurança jurídica que, por sua vez, é denominada como
“caldo de cultivo da corrupção”. Senão, vejamos:
1. Desconhecimento das normas vigentes: a excessiva produção legislativa, aliada a
revogações indiscriminadas (bem como a ausência de revogação expressa por norma
nova e a revogação de leis sem que se modifiquem outras leis que se remetem às
revogadas), resultam numa perniciosa sobreposição de normas. Esta situação redunda
numa verdadeira confusão jurídica, tendo como resultado o fato de que o cidadão
desconhece quais normas estão vigentes e, por este motivo, não sabe como atuar.
2. Normas ambíguas ou obscuras: esta característica dá azo a interpretações confusas por
parte do funcionário da administração, fazendo com que o administrado não saiba o que
se espera dele.
3. Duvidosa validade das normas: não se sabe se a norma é valida ou nula.
4. Restrição no acesso à justiça: o acesso limitado por entraves legais ou alto custo dos
processos, a lentidão dos procedimentos e as decisões que só têm eficácia inter partes
também fomentam a insegurança jurídica.
5. Violência do estado contra os cidadãos: as penas não são equânimes, visto que um crime
contra a vida pode ter menor pena que um crime de evasão fiscal. Por outro lado, o
Código Penal é benevolente com relação aos crimes perpetrados pelos funcionários
públicos. As multas são altíssimas, o que faz com que seja mais barato para uma empresa
pagar propina a um funcionário do que quitar a multa devida ao poder público.
6. Desrespeito à lei pelo próprio Estado: o Estado reconhece a impossibilidade de assumir
os altos custos de cumprir a determinação das leis de sua própria autoria.
Ademais dos fatores que contribuem diretamente para fomentar a insegurança
jurídica, e, de quebra, facilitam um comportamento corrupto, MAIRAL (2007) sustenta que há
outras características próprias do sistema jurídico argentino (em nossa opinião,
compartilhadas pelo brasileiro) que incidem diretamente sobre a corrupção. Em primeiro
lugar, as normas muito ambiciosas — de difícil cumprimento ou de alto custo — dão azo à
corrupção, especialmente quando a fiscalização é precária. Impor leis ambiciosas sem
considerar a sua fiscalização é fazer da lei letra morta desde o seu nascimento, e, ao mesmo
tempo, fomentar a corrupção. Em segundo lugar, a excessiva discricionariedade das
128
decisões redunda na utilização da máquina pública em favor de benefícios próprios ou de
terceiros mais chegados. Além disso, a excessiva regulamentação, o excesso de habilitações
especiais, a grave burocracia estatal e a alta precariedade de habilitações e alvarás são
práticas comuns que estimulam a corrupção.
Finalizada esta breve introdução ao tema, passaremos à análise do corpus legislativo
internacional e convencional que serve de base à lei brasileira. A Lei Anticorrupção (Lei
12.846/2013), promulgada em um momento de grande agitação social, insere-se em um
marco internacional de absoluta intolerância com relação aos atos de corrupção. Cabe
ressaltar que os atuais julgamentos resultantes das investigações realizadas no âmbito da
Petrobras (e seus escândalos de corrupção bastante conhecidos por todos) vêm aplicando
as disposições da lei sob análise, obtendo resultados satisfatórios na apuração dos
responsáveis pelos delitos e sua correspondente punição. Finalmente, espera-se que a Lei
Anticorrupção não atue somente como um mitigador de situações já ocorridas, senão que
também sirva como uma ferramenta de prevenção de delitos futuros.
II. Antecedentes legais da Lei 12.846/2013
Superada a primeira e breve exposição a respeito dos motivos e origens do
fenômeno da corrupção no Brasil, passaremos agora à análise dos antecedentes legais
oriundos do Reino Unido e dos Estados Unidos da América (em adiante, “EUA”), bem como
dos compromissos assumidos pelo Brasil a nível internacional, que tiveram profunda
influência na criação da Lei brasileira anticorrupção, a qual finalmente será analisada no
Ponto 3 deste trabalho.
a) Foreign Corrupt Practices Act (FCPA)
A lei norte-americana denominada Foreign Corrupt Practices Act (em adiante,
“FCPA”)3 é a pioneira no tratamento do assunto e foi promulgada no ano de 1977. Esta lei
visa fomentar o combate e a prevenção à corrupção internacional e cria sanções a nível civil,
administrativo e penal. Tais sanções aplicam-se a pessoas e empresas norte-americanas
atuantes no exterior, que utilizem de corrupção de funcionários públicos estrangeiros a fim
de obter vantagens em transações comerciais.
3
Disponível em [http://www.justice.gov/criminal-fraud/statutes-regulations].
129
Em linhas gerais, a FCPA define como ilícito o ato de suborno mediante dinheiro em
espécie ou qualquer outro bem, praticado por empresa norte-americana com o intuito de
obter negócio ou vantagem, em relação a estrangeiros funcionários públicos, partidos
políticos ou candidatos públicos, de forma direta ou por meio de um intermediário. Além
disso, também define como crime o pagamento não registrado de forma clara e precisa feito
por empresas registradas na bolsa de valores ou na Securities and Exchange Comission
(Comissão de Valores Mobiliários norte-americana, em adiante, “SEC”).4
4 § 78dd-1 [Seção 30A da Lei de Mercado de Capitais (Securities & Exchange Act) dos EUA, de 1934.:
“Práticas comerciais proibidas a emissores no exterior. (a) Proibição.- É proibido a um emissor que
possua uma classe de valores mobiliários registrados de acordo com a seção 78l deste título ou que seja
obrigado a apresentar relatórios nos termos da seção 78o(d) deste título, ou a qualquer dirigente,
diretor, funcionário ou agente de tal emissor, ou a qualquer acionista do mesmo que aja em nome do
dito emissor, fazer uso dos correios ou de qualquer outro meio ou organismo governamental de
comércio interestadual, de forma corrupta, para promover uma oferta, pagamento, promessa de
pagamento ou autorização de pagamento de qualquer soma em dinheiro, ou oferta, doação ou promessa
de doação, ou ainda uma autorização de doação de qualquer item de valor a -- (1) qualquer dirigente
estrangeiro, com o fim de -- (A) (i) influenciar qualquer ato ou decisão de tal dirigente estrangeiro em
sua capacidade oficial, (ii) induzir tal dirigente estrangeiro a realizar ou deixar de realizar qualquer
ação em violação à sua obrigação legal, ou (iii) garantir qualquer vantagem indevida; ou (B) induzir tal
dirigente estrangeiro ao uso de sua influência perante um governo estrangeiro ou organismo
governamental para afetar ou influenciar qualquer ato ou decisão de tal governo ou organismo e,
assim, ajudar tal emissor a obter e manter negócios para qualquer pessoa ou direcionar negócios a essa
pessoa; (2) qualquer partido político estrangeiro ou a dirigente do mesmo ou a qualquer candidato a
cargo político estrangeiro para fins de -- (A) (i) influenciar qualquer ato ou decisão de tal partido,
dirigente ou candidato em sua capacidade oficial, (ii) induzir tal partido, dirigente ou candidato a
realizar ou deixar de realizar um ato, em violação da obrigação legal de tal partido, dirigente ou
candidato, ou (iii) garantir a obtenção de alguma vantagem indevida; ou (B) induzir tal partido,
dirigente ou candidato a usar sua influência perante um governo ou organismo governamental para
afetar ou influenciar qualquer ato ou decisão de tal governo ou organismo governamental e, assim,
ajudar o dito emissor na obtenção ou manutenção de negócios para qualquer pessoa ou direcionar
negócios para essa pessoa; ou (3) qualquer pessoa, sabendo que toda ou parte de tal soma em dinheiro
ou item de valor será direta ou indiretamente oferecido, doado ou prometido a qualquer dirigente
estrangeiro, partido político estrangeiro ou dirigente do mesmo, ou a qualquer candidato a cargo
político estrangeiro, para fins de -- (A) (i) influenciar qualquer ato ou decisão de tal dirigente, partido
político, dirigente de partido político ou candidato de partido político no exterior, em sua capacidade
oficial, (ii) induzir tal dirigente, partido político, dirigente de partido, ou candidato de partido no
exterior a realizar ou deixar de realizar qualquer ato, em violação da obrigação legal de tal dirigente,
partido político, dirigente de partido ou candidato de partido político no exterior, ou (iii) garantir a
obtenção de alguma vantagem indevida; ou (B) induzir tal dirigente, partido político, dirigente de
partido político ou candidato de partido político no exterior a usar sua influência junto a governos ou
organismos governamentais no exterior para afetar ou influenciar qualquer ato ou decisão de tal
130
Referido diploma legal exige às empresas registradas como emissoras de valores
mobiliários a manutenção de suas informações junto à SEC, por meio da entrega de
documentos e relatórios contábeis anuais. Caso a empresa opere junto à bolsa de valores,
tais informações deverão ser igualmente fornecidas à mesma.5
A FCPA tem aplicabilidade extraterritorial, ao autorizar a persecução criminal do
agente alcançado pela lei, ainda que esteja fora do território norte-americano. As
penalidades previstas pela lei alcançam tanto a empresa (por meio da aplicação de multas e
sanções administrativas) quanto a pessoa física (através da imposição de multas e prisão).
Vale ressaltar que esta lei não se aplica somente às empresas norte-americanas: ela incidirá
igualmente sobre empresas estrangeiras presentes nos EUA, que desenvolvam negócios ou
possuam subsidiárias naquele país, ou, ainda, que estejam presentes na bolsa de valores
norte-americana. Uma empresa estrangeira também se sujeitará às penalidades da FCPA
quando não estiver sujeita a nenhum dos casos acima listados, porém for prestadora de
serviços de uma empresa estadunidense, na qualidade de representante ou agente. As
holdings norte-americanas serão responsáveis por suas subsidiárias estrangeiras quando
hajam autorizado ou controlado a atividade ilícita.6
A lei estadunidense, enquanto um dos principais antecedentes inspiradores da
norma anticorrupção brasileira, também demonstra uma preocupação com os programas de
compliance realizados pelas empresas privadas, determinando que os registros contábeis
devam ser fieis à realidade financeira da instituição, tanto no plano nacional como no
internacional.
Por fim, e demonstrando a preocupação do legislador daquele país em incrementar o
arcabouço jurídico com ferramentas destinadas ao combate à corrupção, aprovou-se, em
2010, a lei federal denominada Dodd-Frank Act. Esta lei objetiva proteger investidores de
valores mobiliários através do incentivo a denúncias de atos ilícitos, por meio de benefícios
governo ou organismo governamental e, assim, ajudar o dito emissor na obtenção ou manutenção de
negócios para qualquer pessoa ou direcionar negócios a essa pessoa”.
5 Segundo se extrai do § 78m (Relatórios periódicos e outros) da FCPA.
6 As penalidades trazidas pela lei em comento, conforme determinado no item g do § 78dd-2,
impõem multas que variam de US$ 10.000 a US$ 2.000.000, aplicáveis tanto às pessoas jurídicas como
às pessoas físicas, com a importante ressalva de que as multas aplicadas a dirigente, diretor,
funcionário, agente ou acionista não poderão ser pagas pelas empresas.
131
financeiros calculados sobre uma porcentagem do valor da multa aplicada às empresas
violadoras.
b) Convenção Interamericana contra a Corrupção
No âmbito internacional, destaca-se a adoção, pela Organização dos Estados
Americanos (em adiante, “OEA”), da Convenção Interamericana contra a Corrupção, de 29
de março de 1996 (em adiante, “Convenção Interamericana”). O texto —promulgado no
Brasil por meio do Decreto 4.410/2002— é o resultado da união dos esforços das nações
que compõem a OEA de unir-se no combate à corrupção. Ademais, cumpre salientar que a
Convenção foi o primeiro instrumento internacional a tratar da matéria, buscando tratar a
questão de forma ampla, com a previsão de elementos não somente punitivos e de
cooperação interestatal, mas também preventivos e assistenciais.
A Convenção Interamericana tem como propósito a promoção e fortalecimento de
mecanismos destinados à prevenção, detecção, punição e erradicação da corrupção; destinase, igualmente, a realizar a promoção, facilitação e regulação da cooperação entre Estados,
no afã de assegurar a eficácia de medidas destinadas à prevenção, detecção punição e
erradicação da corrupção. Seu texto é amplo e busca alcançar as mais diversas
manifestações do fenômeno da corrupção; cabe aqui, entretanto, cingirmo-nos somente aos
pontos de encontro com a Lei Anticorrupção no marco do sistema jurídico brasileiro.
A Convenção Interamericana contra a Corrupção aplica-se tanto aos indivíduos que
exercem funções públicas, como aos particulares em suas relações com a esfera do poder
público.7 Neste ponto específico, entendemos que a Convenção constitui-se em verdadeiro
antecedente legal do assunto que viria a ser tratado pela Lei Anticorrupção, que trata,
conforme veremos, da responsabilização objetiva administrativa e civil de pessoas jurídicas
pela prática de atos contra a administração pública, nacional ou estrangeira. Nesse mesmo
sentido, o disposto no artigo XI, inciso I, alínea c da Convenção, que determina que os
7 “Atos de corrupção.- l. Esta Convenção é aplicável aos seguintes atos de corrupção: […] b. a oferta
ou outorga, direta ou indiretamente, a um funcionário público ou pessoa que exerça funções públicas,
de qualquer objeto de valor pecuniário ou de outros benefícios como dádivas, favores, promessas ou
vantagens a esse funcionário público ou outra pessoa ou entidade em troca da realização ou omissão de
qualquer ato no exercício de suas funções públicas […]” (artigo VI, Convenção Interamericana contra a
Corrupção).
132
Estados Partes atuem no sentido de tipificar as condutas que viriam a ser tratadas pela lei
anticorrupção.
Por fim, o ponto dedicado às medidas preventivas apresenta uma importante
semelhança com a Lei Anticorrupção, quando institui como medida a exigência de que as
sociedades mercantis e associações mantenham registros e controles contábeis internos, os
quais permitam a detecção de ocorrência de atos de corrupção.8 Tal previsão pode ser
encontrada no artigo 7º, inciso VIII, da lei brasileira, relativo aos programas de compliance,
conforme analisaremos posteriormente de forma mais minuciosa.
A adoção da Convenção Interamericana contra a Corrupção pela OEA representa um
importante passo na união de esforços dos países-membros, no sentido de coordenar ações
efetivas no combate e prevenção da corrupção, evitando assim um aprofundamento na
perda de credibilidade das instituições públicas, bem como uma maior debilitação do
sistema republicano e das instituições democráticas.
c) Convenção sobre o Combate da Corrupção de Funcionários Públicos Estrangeiros
em Transações Comerciais Internacionais
A Convenção sobre o Combate da Corrupção de Funcionários Públicos Estrangeiros
em Transações Comerciais Internacionais,9 concluída em dezembro de 1997, foi promulgada
no Brasil por meio do Decreto 3678/2000 e representa mais um ato da comunidade
internacional no sentido de unir esforços no combate e prevenção à corrupção,
especificamente no âmbito comercial internacional.
O texto da Convenção enumera diversos dispositivos neste sentido.
Preliminarmente, determina que os Estados devem legislar no intuito de tipificar
penalmente os atos de oferecimento de vantagens pecuniárias ou de outra natureza a
funcionário público estrangeiro, com o fim de obter vantagem ilícita, ou mesmo realizar ou
dificultar transações comerciais. Estabelece, em seguida, que deve ser objetivo das
legislações locais determinar a responsabilização das pessoas jurídicas envolvidas em casos
de corrupção de funcionários públicos, bem como a necessidade de fixação de penas
criminais efetivas, proporcionais e dissuasivas.
8
9
Artigo III, inciso 10, da Convenção Interamericana contra a Corrupção
Consultado em [www.planalto.gov.br] em 25.06.2015.
133
Encontra-se também, no mesmo texto, a orientação aos Estados com relação à
legislação acerca do controle dos livros contábeis, declarações financeiras e sistemas de
contabilidade e auditoria. Mais uma vez, verifica-se a presença em um instrumento
internacional da remissão à imperativa necessidade de programas internos nas empresas de
controle de suas ações e funcionários. Referida orientação foi também reproduzida pela Lei
12.846/2013, relativamente aos programas de compliance.
d) Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção
Adotada pela Assembleia Geral das Nações Unidas (em adiante, “ONU”) em 2003 e
promulgada no Brasil em 2006, por meio do Decreto 5.687/2006,10 a Convenção das Nações
Unidas contra a Corrupção (em adiante, “Convenção da ONU”) constitui o mais abrangente
instrumento internacional dedicado à prevenção e ao combate da corrupção. Referido texto
legal possui as seguintes finalidades: promover e fortalecer medidas mais eficazes de
prevenção e combate à corrupção; promover e facilitar a cooperação internacional
(inclusive no que se refere à recuperação de ativos desviados); e, finalmente, promover a
integridade, a obrigação de render contas e a devida gestão dos assuntos e bens públicos
(art. 1º).
O texto desta convenção divide-se em quatro principais eixos: (a) prevenção, (b)
criminalização e sanção de atos de corrupção, (c) cooperação internacional, e (d)
repatriação de ativos indevidamente transferidos.
O capítulo II, que trata da prevenção de delitos de corrupção, elenca um extenso rol
de medidas que devem ser adotadas pelos Estados contratantes. Dentre as mais
importantes, destacam-se a criação de instrumentos jurídicos e administrativos, a
formulação de eficazes políticas públicas com a participação da sociedade, a colaboração
internacional, a transparência do setor público, a criação de códigos de conduta, a criação de
órgãos (ou designação daqueles já existentes) destinados à fiscalização e combate à
corrupção.
Nesse ínterim, e consoante a análise pontualmente realizada no presente artigo,
importa trazer à colação o disposto pela Convenção da ONU no capitulo de medidas
10 Consultado em [www.planalto.gov.br] em 25.06.2015.
134
preventivas, especificamente quanto às medidas destinadas ao setor privado. Seu texto
dispõe que cada Estado deverá atuar no sentido de adotar sanções civis, administrativas ou
penais, bem como de aperfeiçoamento das normas contábeis e de auditoria (art. 12). Ainda
sobre esse ponto, o texto da Convenção dispõe a adoção de medidas que foram
especificamente abordadas na Lei Anticorrupção. Tal disposição pode ser verificada no item
3 do artigo 1211 da Convenção da ONU, que determina que cada Estado deverá adotar
medidas tendentes à divulgação de estados financeiros e relativas às normas de
contabilidade e auditoria das empresas privadas, com o fito de coibir ações que redundem
em atos ilícitos.
Por fim, com relação à criminalização de condutas, o capítulo III da Convenção da
ONU elenca uma série de medidas que devem ser adotadas pelos Estados contratantes. Da
análise de tais disposições encontrar-se-ão determinações convencionais que foram
seguidas pelo legislador nacional quando da elaboração da lei brasileira anticorrupção,
quais sejam: a tipificação do delito de oferecimento de suborno a funcionário público
(nacional ou estrangeiro) com o objetivo de recebimento de vantagem indevida (arts. 15 e
16); a responsabilidade (civil, penal e administrativa) da pessoa jurídica, sem prejuízo da
responsabilidade penal da pessoa física autora do delito, bem como a aplicação de pena de
multa à pessoa jurídica (art. 26).
Em suma, a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção constitui um
importante marco jurídico internacional na luta contra a corrupção e também um
importante antecedente da Lei Anticorrupção (Lei 12.846/2013). Nesse sentido, há uma
união de esforços da comunidade jurídica internacional para que os Estados atuem no
fortalecimento de suas instituições e de seus sistemas jurídicos responsáveis pela prevenção
e combate à corrupção.
11 “A fim de prevenir a corrupção, cada estado parte adotará as medidas que sejam necessárias, em
conformidade com suas leis e regulamentos internos relativos à manutenção de livros e registros, à
divulgação de estados financeiros e às normas de contabilidade e auditoria, para proibir os seguintes
atos realizados com o fim de cometer quaisquer dos delitos qualificados de acordo com a presente
Convenção: a) O estabelecimento de contas não registradas em livros; b) A realização de operações não
registradas em livros ou mal especificadas; c) O registro de gastos inexistentes; d) O juízo de gastos nos
livros de contabilidade com indicação incorreta de seu objetivo; e) A utilização de documentos falsos; e
f) A destruição deliberada de documentos de contabilidade antes do prazo previsto em lei” (art. 12.3,
Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção).
135
e) Bribery Act
O Bribery Act, promulgado no Reino Unido em 2010, foi criado com o objetivo de
promover uma atualização e melhoria na legislação daquela região acerca do suborno
estrangeiro, com base na Convenção anti-suborno da Organização para a Cooperação e
Desenvolvimento Econômico (OCDE) de 1997. Uma das mais importantes medidas
introduzidas por esta norma é a responsabilidade objetiva das empresas em casos de
suborno. Neste caso, a lei ainda prevê que o ônus da prova recairá sobre as empresas, que
deverão comprovar que possuem e fazem uso dos procedimentos adequados para a
prevenção desse delito — os programas de compliance.
As infrações previstas no Bribery Act são as seguintes: ofertar, prometer ou conceder
vantagem, com o recebimento (ou aceitação de recebimento) de beneficio; corrupção de
funcionário público estrangeiro; falha da organização em prevenir o pagamento de suborno
ou o recebimento de vantagem ilegal (ou seja, não contar com os procedimentos de controle
adequados). Ao prever a responsabilização objetiva das pessoas jurídicas, a lei britânica
prevê como ferramenta de defesa das empresas a prova de que as mesmas levem a cabo
programas de compliance adequados à prevenção de atos ilegais.
O Bribery Act tem alcance jurisdicional tanto sobre empresas britânicas, operando
dentro e fora do Reino Unido, como sobre empresas estrangeiras que atuam no Reino Unido.
As empresas registradas no Reino Unido devem tomar as devidas precauções, uma vez que
podem incorrer em ato ilícito quando funcionário, filial, agente ou prestador de serviços
subornarem um agente em qualquer parte do mundo, a fim de obter vantagem comercial.
Ainda, a matriz de uma empresa localizada no Reino Unido pode ser responsabilizada se sua
subsidiária estrangeira cometer ato infracional no contexto de execução de serviços para a
matriz. No entanto, a responsabilização da matriz não ocorrerá caso fique provado que a
filial no exterior agiu inteiramente por conta própria. Outrossim, as disposições desta lei
aplicam-se inclusive às empresas estrangeiras — que exerçam uma parte de seu negócio no
Reino Unido — quando o ato de corrupção ocorrer no exterior e a vantagem obtida deste
ato permanecer no exterior.
III. Lei 12.846/2013
Sancionada em agosto de 2013, ao sabor dos inúmeros conflitos de uma sociedade
marcada pelo desgosto dos rumos que a política vinha tomando, a Lei 12.846/2013
136
(denominada “Lei Anticorrupção”) tem por propósito principal ser mais uma ferramenta no
combate a um dos maiores males que castiga a sociedade brasileira. Referido instrumento
legal, conforme veremos adiante com mais vagar, propõe pautas de comportamento de
empresas no seu relacionamento com o setor público, define condutas passíveis de punição,
determina sanções aplicáveis àqueles que se desviem do bom comportamento e incentiva as
empresas a manterem um eficiente programa de compliance.
A lei tem por objetivo principal a responsabilização, a nível administrativo e civil, das
pessoas jurídicas que incorram em práticas lesivas à Administração Pública nacional ou
estrangeira, trazendo inovações como a responsabilidade objetiva de pessoas jurídicas, o
compliance, o acordo de leniência e o Cadastro Nacional de Empresas Punidas. Para bem
compreender tais aspectos, cumpre que nos detenhamos a analisar minuciosamente os
pontos inovadores do referido diploma legal.
a) Responsabilização das pessoas físicas e jurídicas
A Lei Anticorrupção dispõe acerca da responsabilização objetiva das pessoas
jurídicas, nas esferas civil e administrativa, em decorrência de atos lesivos à administração
pública nacional ou estrangeira (art. 1º). Destaque-se que a possibilidade de a empresa
figurar no polo passivo de uma ação por improbidade, desacompanhada de seus sócios, já
vinha sendo contemplada pela Jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (em adiante,
“STJ”) antes da entrada em vigência da lei que ora analisamos. O voto exarado no Recurso
Especial nº 970.393 – CE dispunha que: “[c]onsiderando que as pessoas jurídicas podem ser
beneficiadas e condenadas por atos ímprobos, é de se concluir que, de forma correlata,
podem figurar no polo passivo de uma demanda de improbidade, ainda que
desacompanhada de seus sócios”.12 Outros precedentes daquela Corte embasam o
entendimento explicitado, como os Recursos Especiais 1.122.177/MT e 1038762/RJ.
Dessa forma, uma vez comprovados o fato, o resultado e o nexo causal, haverá
responsabilização da pessoa jurídica, sem a necessidade de comprovação da existência de
dolo ou culpa e independentemente da responsabilização da pessoa física que tenha dado
causa ao ato. Neste caso, no que tange à responsabilidade da pessoa física, é necessária a
comprovação do dolo. A responsabilidade das pessoas jurídicas independe, no entanto, da
comprovação de elementos subjetivos, conforme a redação do artigo 3º.
12 Disponível em [stj.jus.br].
137
Ainda sobre a responsabilidade objetiva das pessoas jurídicas, cabe destacar um
excerto que representa o entendimento de boa parte da doutrina administrativista, de
forma a bem esclarecer e assentar o ponto sob análise (GARCÍA et al, 2010: 827-8):
[d]e notar-se que, a partir da teoria da realidade técnica, conferese às pessoas jurídicas a capacidade de aquisição e exercício de
direitos, capacidades para a prática de atos e negócios jurídicos,
enfim. [...]. Assim, ao praticarem atos ilícitos, responderão com seu
patrimônio, sujeitando-se ao sancionamento adequado à sua
realidade jurídica. Entra pelos olhos, desta forma, que ao degradar
o meio ambiente ou ao violar os direitos do consumidor, por
exemplo, responderá a pessoa jurídica pelos seus atos
autonomamente, o mesmo ocorrendo no campo da improbidade
sempre que se verificar a concorrência, de qualquer modo, para a
prática do ilícito, dele se beneficiando sob qualquer forma (art. 6º
da Lei 8.429/92).
Resta clara a possibilidade de cominação de sanções exclusivamente pecuniárias às
pessoas jurídicas, buscando uma plena reparação do dano causado, mormente em face da
maior capacidade econômica de uma empresa em comparação com uma pessoa física.
[e]m muitas hipóteses, como não se ignora, somente o
acionamento da pessoa jurídica será capaz de possibilitar a cabal
reparação do dano causado ao patrimônio público, não só em
razão da sua possível maior envergadura patrimonial como
também pela comum dificuldade de identificação daqueles que
tenham, em seu nome, dado ensejo ao dano. Imagine-se o caso no
qual figuram como sócios da empresa apenas pessoas jurídicas, o
que é comum nos grandes conglomerados [...]. A inclusão da
pessoa jurídica no polo passivo, repita-se, não impede figurem
também como réus os seus sócios e gestores, que sempre
respondem com o se patrimônio pessoal, subsidiariamente,
quando ilegal e indevidamente praticam atos em seu nome [...].
Dessa forma, ainda que a lei remeta-se a elementos subjetivos, no caso da pessoa
jurídica não há necessidade de comprovação do dolo e sua responsabilização independe da
138
responsabilização das pessoas físicas (art. 5). Esta estratégia legislativa busca evitar que as
empresas não sejam punidas por condutas ilegais. Da mesma maneira, a responsabilização
das pessoas físicas envolvidas no ato ilícito deve dar-se de forma independente da
responsabilização objetiva da pessoa jurídica.
b) Tipificação de atos considerados lesivos praticados por pessoas jurídicas
Por outro lado, o artigo 5º elenca um rol taxativo de atos considerados lesivos
praticados por pessoas jurídicas, e que atentem contra a administração pública nacional ou
estrangeira. Vejamos o que a lei dispõe neste particular:
Art. 5° Constituem atos lesivos à administração pública, nacional
ou estrangeira, para os fins desta Lei, todos aqueles praticados
pelas pessoas jurídicas mencionadas no parágrafo único do art. 1 o,
que atentem contra o patrimônio público nacional ou estrangeiro,
contra princípios da administração pública ou contra os
compromissos internacionais assumidos pelo Brasil, assim
definidos:
I - prometer, oferecer ou dar, direta ou indiretamente, vantagem
indevida a agente público, ou a terceira pessoa a ele relacionada;
II - comprovadamente, financiar, custear, patrocinar ou de
qualquer modo subvencionar a prática dos atos ilícitos previstos
nesta Lei;
III - comprovadamente, utilizar-se de interposta pessoa física ou
jurídica para ocultar ou dissimular seus reais interesses ou a
identidade dos beneficiários dos atos praticados;
IV - no tocante a licitações e contratos:
a) frustrar ou fraudar, mediante ajuste, combinação ou
qualquer outro expediente, o caráter competitivo de
procedimento licitatório público;
b) impedir, perturbar ou fraudar a realização de qualquer
ato de procedimento licitatório público;
139
c) afastar ou procurar afastar licitante, por meio de fraude
ou oferecimento de vantagem de qualquer tipo;
d) fraudar licitação pública ou contrato dela decorrente;
e) criar, de modo fraudulento ou irregular, pessoa jurídica
para participar de licitação pública ou celebrar contrato
administrativo;
f) obter vantagem ou benefício indevido, de modo
fraudulento, de modificações ou prorrogações de contratos
celebrados com a administração pública, sem autorização
em lei, no ato convocatório da licitação pública ou nos
respectivos instrumentos contratuais; ou
g) manipular ou fraudar o equilíbrio econômico-financeiro
dos contratos celebrados com a administração pública;
V - dificultar atividade de investigação ou fiscalização de órgãos,
entidades ou agentes públicos, ou intervir em sua atuação,
inclusive no âmbito das agências reguladoras e dos órgãos de
fiscalização do sistema financeiro nacional.
Cumpre destacar que este rol de condutas não é inovador, posto que alguns atos já
ostentavam a qualidade de ilícitos auferida pelo Código Penal, pela Lei de Licitações e pela
Lei de Improbidade Administrativa. Senão, vejamos alguns exemplos a seguir. O Código
Penal já previa o delito de corrupção ativa, estabelecendo penas de dois a doze anos,
cumuladas com multa (art. 333).13 A Lei de Licitações (Lei 8666/1993) confere ao crime de
fraude a licitação a pena de detenção de dois a quatro anos, cumulada com multa (art. 90). 14
Por fim, no âmbito da Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8429/1992), determina-se
que as disposições legais previstas estender-se-ão a indivíduos que concorram ou se
beneficiem da prática do ato de improbidade, e ainda que referida lei trate especificamente
13 “Oferecer ou prometer vantagem indevida a funcionário público, para determiná-lo a praticar,
omitir ou retardar ato de ofício: Pena - reclusão, de 2 (dois) a 12 (doze) anos, e multa” (art. 333, Código
Penal).
14 “Frustrar ou fraudar, mediante ajuste, combinação ou qualquer outro expediente, o caráter
competitivo do procedimento licitatório, com o intuito de obter, para si ou para outrem, vantagem
decorrente da adjudicação do objeto da licitação: Pena - detenção, de 2 (dois) a 4 (quatro) anos, e
multa” (art. 90, Lei 8.666/1993).
140
de condutas levadas a cabo por agentes públicos, abre-se uma exceção para permitir a
punição de particulares que concorram para tais atos lesivos ao erário público (art. 3º). 15
Em assim sendo, entendemos que não há inovação na seara da tipificação de novas
condutas, já que diversas delas já estavam previstas em outras leis. O que em realidade
ocorreu foi a ampliação da possibilidade de punição dos envolvidos no ato delituoso, já que,
até então, somente estava legalmente prevista a punição da pessoa física. Atualmente, a Lei
Anticorrupção, conforme já frisado, amplia o espectro de punição para abarcar também a
pessoa jurídica.
c) Sanções e cominação de sanções
No que se refere à cominação de sanções, a Lei 12.846/2013 prevê a
responsabilização administrativa e civil da pessoa jurídica. No plano administrativo,
fixaram-se as sanções de multa e publicação extraordinária da decisão condenatória,
aplicáveis de maneira isolada ou cumulativa, e que não possuem o condão de excluir a
obrigatoriedade de reparar, de forma integral, o dano ocasionado. A multa aplicável no
âmbito administrativo fixar-se-á no valor de 0,1% a 20% do faturamento bruto do último
exercício anterior ao da instauração do processo administrativo, excluídos os tributos, a
qual nunca será inferior à vantagem auferida, quando for possível sua estimação. Caso não
seja possível utilizar o critério do valor do faturamento bruto da pessoa jurídica, a multa
será de R$ 6.000,00 a R$ 60.000.000,00.
Por outro lado, a sanção de publicação extraordinária da decisão condenatória
consiste em tornar público, por meio de extrato de sentença, o decisum que condenou a
empresa pela prática danosa. Tal publicação dar-se-á (art. 6º, § 5o):
em meios de comunicação de grande circulação na área da prática
da infração e de atuação da pessoa jurídica ou, na sua falta, em
publicação de circulação nacional, bem como por meio de afixação
de edital, pelo prazo mínimo de 30 dias, no próprio
estabelecimento ou no local de exercício da atividade, de modo
15 “As disposições desta lei são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo não sendo agente
público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer
forma direta ou indireta” (art. 3, Lei 12.846/2013).
141
visível ao público, e no sítio eletrônico na rede mundial de
computadores.
Trata-se, claramente, de um meio de pressão baseado em uma espécie de escárnio
ou exposição públicos, buscando impor uma ameaça à imagem da empresa frente a seus
clientes e fornecedores. Eficiente, portanto, uma vez que não há empresa que não se
preocupe em manter imaculada sua imagem. Verifica-se, pois, a severidade das sanções
previstas a nível administrativo, tanto no valor das multas impostas, como no instituto da
publicação extraordinária da decisão condenatória.
As sanções aplicáveis no âmbito judicial consistem em perdimento de bens, direitos
ou valores que representem vantagem ou proveito direta ou indiretamente obtidos da
infração, suspensão ou interdição parcial de suas atividades, dissolução compulsória da
pessoa jurídica e proibição de receber incentivos, subsídios, subvenções, doações ou
empréstimos de órgãos ou entidades públicas e de instituições financeiras públicas ou
controladas pelo poder público. Importa ressaltar que a responsabilização na esfera
administrativa não afasta a responsabilização na esfera judicial. Além disso, o artigo 30 da
Lei Anticorrupção deixa clara a possibilidade de cumulação de sanções por ela previstas e na
Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8429/1992), Lei de Licitações (Lei 8666/1993) e
Lei de Regime Diferenciado de Contratações Públicas (Lei 12.462/2011), que trata do
regime diferenciado de contratações públicas.
Sobre o ponto acima, cabe realizar um breve comentário. Ainda que a lei preveja tal
possibilidade, o consenso doutrinário dominante manifesta-se acerca da sua
impossibilidade, uma vez que, efetivada tal cumulação, afetar-se-ia os princípios da
razoabilidade e proporcionalidade. Ademais, o principio da proibição do bis in idem
determina que ninguém poderá ser sancionado mais de uma vez pelo mesmo fato. De todas
maneiras, cremos que o Administrador, ao apreciar a causa, deverá analisar a extensão do
dano causado e o proveito econômico obtido pela empresa transgressora, uma vez que o
princípio do non bis in idem não impede a cumulação de sanções administrativas, de sanções
penais ou de sanções civis, ou de qualquer delas entre si, desde que haja proporcionalidade
entre o ato praticado e suas consequências. Nesse sentido (MUNHOZ DE MELLO, 2007: 212),
o princípio do non bis in idem, por outro lado, não veda ao
legislador a possibilidade de atribuir mais de uma sanção
administrativa a uma mesma conduta [...]. a sanção que atende ao
142
princípio da proporcionalidade é a prevista no ordenamento
jurídico: o legislador, observadas as normas constitucionais,
define as medidas sancionadoras adequadas e proporcionais para
cada situação de fato. Se estabelece a lei formal múltiplas sanções
para uma mesma conduta, são elas as sanções adequadas e
proporcionais, não sendo sua aplicação ofensiva ao princípio do
non bis in idem.
O desentendimento doutrinário e jurisprudencial a respeito da cumulação de
sanções por um mesmo fato e autor é anterior à lei anticorrupção. Cabe destacar que a Lei
8429/1992 prevê também a possibilidade de cumulação de sanções (art. 12). 16 Não há,
então, consenso a respeito desse ponto em particular, embora a jurisprudência do STJ
incline-se à impossibilidade dessa cumulação. Senão, vejamos alguns excertos abaixo
colacionados:
[o] art. 12, parágrafo único, da Lei n.º 8.429/92, fundado no
princípio da proporcionalidade, determina que a sanção por ato
de improbidade seja fixada com base na “extensão do dano
causado” bem como no “proveito patrimonial obtido pelo agente”.
No caso dos autos, o dano causado aos cofres municipais é de
pequena monta, já que se trata de ação civil pública por ato de
improbidade decorrente da acumulação indevida de cargo e
emprego públicos. E, também, o acórdão recorrido reconheceu
não haver “indícios de que o agente tenha obtido proveito
patrimonial”. Não devem ser cumuladas as sanções por ato de
improbidade se for de pequena monta o dano causado ao erário e
se o agente não obteve proveito patrimonial com o ato.17
Consoante a jurisprudência desta Corte, as penas do art. 12 da Lei
8.429/92 não são aplicadas necessariamente de forma cumulativa,
do que decorre a necessidade de se fundamentar o porquê da
16 “Independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na legislação específica,
está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas
isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato” (art. 12, Lei 8429/1992).
17 Recurso Especial nº 794.155-SP. Consultado em [stj.jus.br] em 04.07.2015.
143
escolha das penas aplicadas, bem como da sua cumulação. Para as
sanções pecuniárias se faz necessária a motivação da sua
aplicação além do mínimo legal. 18
[a] aplicação das sanções da Lei n. 8.429/92 deve ocorrer à luz do
princípio da proporcionalidade, de modo a evitar sanções
desarrazoadas em relação ao ato ilícito praticado, sem, contudo,
privilegiar a impunidade. Para decidir pela cominação isolada ou
conjunta das penas previstas no artigo 12 e incisos, da Lei de
Improbidade Administrativa, deve o magistrado atentar para as
circunstâncias peculiares do caso concreto, avaliando a gravidade
da conduta, a medida da lesão ao erário, o histórico funcional do
agente público etc.19
[h]avendo, na Lei 8.492/92 (Lei de Improbidade Administrativa),
a previsão de sanções que podem ser aplicadas alternativa ou
cumulativamente e em dosagens variadas, é indispensável, sob
pena de nulidade, que a sentença indique as razões para a
aplicação de cada uma delas, levando em consideração o princípio
da razoabilidade e tendo em conta "a extensão do dano causado
assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente" (art. 12,
parágrafo único).20
[r]econhecida a ocorrência de fato que tipifica improbidade
administrativa, cumpre ao juiz aplicar a correspondente sanção.
Para tal efeito, não está obrigado a aplicar cumulativamente todas
as penas previstas no art. 12 da Lei 8.429/92, podendo, mediante
adequada fundamentação, fixá-las e dosá-las segundo a natureza,
a gravidade e as conseqüências da infração, individualizando-as,
se for o caso, sob os princípios do direito penal. O que não se
18 Recurso Especial nº 713.146-PR. Consultado em [stj.jus.br] em 04.07.2015.
19 Recurso Especial nº 300.184-SP . Consultado em [stj.jus.br] em 04.07.2015.
20 Recurso Especial nº 507.574-MG. Consultado em [stj.jus.br] em 28.06.2015.
144
compatibiliza com o direito é simplesmente dispensar a aplicação
da pena em caso de reconhecida ocorrência da infração.21
Verifica-se, dos trechos acima transcritos, que o Superior Tribunal de Justiça adota o
principio da proporcionalidade como norte interpretativo, determinando a não cumulação
de sanções. Entendemos, entretanto, que tal orientação destina-se ao Juiz quando da análise
do caso e sua posterior decisão. Em se tratando de sanções a nível administrativo,
resguardados os princípios da proporcionalidade e do non bis in idem, e em especial no que
se refere à lei anticorrupção, a partir da premissa interpretativa assentada pelo STJ,
entendemos que caso a infração prevista na lei anticorrupção esteja sancionada por outras
leis, o Administrador deverá restringir sua atuação com base no respeito aos princípios
supracitados, verificando a existência prévia de sanção do fato típico com base em outra lei
— ainda que não haja consenso doutrinário acerca do tema.
d) Acordo de leniência
O acordo de leniência, previsto no artigo 16 da lei anticorrupção, consiste numa
espécie de pacto celebrado entre a autoridade do órgão administrativo e a pessoa jurídica
autora do ato lesivo à Administração Pública. Trata-se de uma faculdade do administrador
público, que poderá celebrar referido acordo com a pessoa jurídica que colabore com as
investigações, e que de tal colaboração resulte a identificação de eventuais terceiros
envolvidos e a célere obtenção de informações que auxiliem na investigação.
Ressalte-se que o acordo de leniência previsto na lei anticorrupção não é inovador, já
que diversos outros diplomas legais já traziam instituto semelhante com distinta
denominação — o que conhecemos como delação premiada, prevista na Lei 12.850/2013,22
21 Recurso Especial nº 513.576-MG. Consultado em [stj.jus.br] em 25.06.2015.
22 “O juiz poderá, a requerimento das partes, conceder o perdão judicial, reduzir em até 2/3 (dois
terços) a pena privativa de liberdade ou substituí-la por restritiva de direitos daquele que tenha
colaborado efetiva e voluntariamente com a investigação e com o processo criminal, desde que dessa
colaboração advenha um ou mais dos seguintes resultados: I - a identificação dos demais coautores e
partícipes da organização criminosa e das infrações penais por eles praticadas; II - a revelação da
estrutura hierárquica e da divisão de tarefas da organização criminosa; III - a prevenção de infrações
penais decorrentes das atividades da organização criminosa; IV - a recuperação total ou parcial do
produto ou do proveito das infrações penais praticadas pela organização criminosa; V - a localização de
eventual vítima com a sua integridade física preservada” (art. 4°, Lei 12.850/2013).
145
na Lei dos Crimes contra o Sistema Financeiro Nacional (Lei 7492/1986), 23 Lei dos Crimes
de Lavagem de Capitais (Lei 9613/1988),24 na Lei dos Crimes contra a Ordem Tributária e
Econômica (Lei 8137/1990),25 na Lei do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (Lei
12.529/2011),26 entre outros diplomas legais.
A fim de obter o beneficio do acordo de leniência, a pessoa jurídica autora da
infração deverá cumprir — obrigatória e cumulativamente — os seguintes requisitos: (a)
ser a primeira a se manifestar sobre seu interesse em cooperar para a apuração do ato
ilícito, (b) cessar completamente seu envolvimento na infração investigada a partir da data
de propositura do acordo, e (c) admitir sua participação no ilícito e cooperar plena e
permanentemente com as investigações e o processo administrativo, comparecendo, sob
suas expensas, sempre que solicitada, a todos os atos processuais, até seu encerramento
(art. 16, § 1o).
Com respeito aos efeitos da celebração do acordo de leniência, cumpre ressaltar que
a pessoa jurídica autora do fato lesivo, ao se comprometer a respeitar e cumprir o acordo,
terá isenção das sanções de publicação extraordinária da decisão condenatória e de
proibição de receber incentivos, subsídios, subvenções, doações ou empréstimos de órgãos
23 “Nos crimes previstos nesta Lei, cometidos em quadrilha ou co-autoria, o co-autor ou partícipe que
através de confissão espontânea revelar à autoridade policial ou judicial toda a trama delituosa terá a
sua pena reduzida de um a dois terços” (art. 25, § 2º, Lei 7492/86).
24 “A pena poderá ser reduzida de um a dois terços e ser cumprida em regime aberto ou semiaberto,
facultando-se ao juiz deixar de aplicá-la ou substituí-la, a qualquer tempo, por pena restritiva de
direitos, se o autor, coautor ou partícipe colaborar espontaneamente com as autoridades, prestando
esclarecimentos que conduzam à apuração das infrações penais, à identificação dos autores, coautores e
partícipes, ou à localização dos bens, direitos ou valores objeto do crime” (art. 1, § 5º, Lei 9613/1988).
25 “Qualquer pessoa poderá provocar a iniciativa do Ministério Público nos crimes descritos nesta lei,
fornecendo-lhe por escrito informações sobre o fato e a autoria, bem como indicando o tempo, o lugar e
os elementos de convicção.- Parágrafo único. Nos crimes previstos nesta Lei, cometidos em quadrilha ou
co-autoria, o co-autor ou partícipe que através de confissão espontânea revelar à autoridade policial ou
judicial toda a trama delituosa terá a sua pena reduzida de um a dois terços” (art. 16. p.u., Lei
8137/1990).
26 “O Cade, por intermédio da Superintendência-Geral, poderá celebrar acordo de leniência, com a
extinção da ação punitiva da administração pública ou a redução de 1 (um) a 2/3 (dois terços) da
penalidade aplicável, nos termos deste artigo, com pessoas físicas e jurídicas que forem autoras de
infração à ordem econômica, desde que colaborem efetivamente com as investigações e o processo
administrativo e que dessa colaboração resulte: I - a identificação dos demais envolvidos na infração; e
II - a obtenção de informações e documentos que comprovem a infração noticiada ou sob investigação”
(art. 86, Lei 12.529/2011).
146
ou entidades públicas e de instituições financeiras públicas ou controladas pelo poder
público. A pena de multa, uma vez celebrado o acordo de leniência, terá seu valor reduzido
em até dois terços (artigo 16, parágrafos 3º, 4º e 5º).
Entretanto, cumpre esclarecer que o acordo de leniência não exime a empresa da
obrigação de reparar o dano causado, e seus efeitos somente serão extensíveis às pessoas
jurídicas do mesmo grupo econômico que firmem o acordo em conjunto. Ele ainda poderá
ser estendido aos ilícitos previstos na Lei de Licitações, para fins de atenuação das sanções
administrativas previstas nos artigos 86 a 88 daquela lei (art. 17).
Assim, verificamos que o legislador atuou de forma muito ambiciosa ao pugnar a
possibilidade de celebração do acordo de leniência, visando garantir a efetividade do
processo administrativo e um resultado final satisfatório. Entretanto, cabem dúvidas acerca
da factibilidade do acordo, uma vez que os benefícios oferecidos às empresas colaboradoras
são escassos e ficam sujeitos ao arbítrio do administrador público.
e) Cadastro Nacional de Empresas Punidas
Outro mecanismo trazido pela Lei Anticorrupção foi a criação do Cadastro Nacional
de Empresas Punidas (em adiante, “CNEP”) no âmbito do Poder Executivo Federal. O
cadastro objetiva reunir e fazer públicas as sanções aplicadas às empresas autoras de atos
lesivos à administração pública e contará com os seguintes dados: razão social e número do
Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica da empresa, o tipo de sanção aplicada e a data de
aplicação e vigência da sanção. O descumprimento do acordo de leniência anteriormente
celebrado também deverá constar do CNEP.
O CNEP objetiva especialmente dar a devida e necessária publicidade dos atos do
Poder Público envolvendo a aplicação da Lei Anticorrupção. Isto é, com a manutenção do
referido cadastro, a sociedade civil terá acesso ao rol de empresas investigadas e punidas
por atos de corrupção. A exposição destes dados possibilita o controle da atuação dos
órgãos públicos na efetivação dos comandos normativos e a salutar publicidade dos nomes
das empresas, resultando em uma maior capacidade de informação adequada por parte da
sociedade (o que constitui um direito básico do consumidor, segundo o artigo 6º do Código
de Defesa do Consumidor).
147
f) Programas de compliance
Por fim, cabe tecer algumas considerações a respeito dos programas de compliance27
aplicados pelas empresas. A lei determina que a existência de mecanismos e procedimentos
internos de integridade, auditoria e incentivo à denúncia de irregularidades e a aplicação
efetiva de códigos de ética serão levados em consideração quando da aplicação de sanções
(art. 7º, VIII). Assim, contarão com a mitigação de eventuais penas as empresas que tenham
um efetivo programa de compliance por meio da implementação de um código de ética e
conduta, de realização de auditorias frequentes e um efetivo controle sobre os atos e
condutas de seus agentes, de forma a culminar numa verdadeira mudança de cultura no que
respeita ao relacionamento da esfera privada com o poder público.
O Decreto 8420/2015 (regulamentador da Lei 12.846/2013) trata a respeito do
programa de compliance – denominado pela lei de “programa de integridade”,
estabelecendo pautas que deverão ser observadas pela empresa quando da instauração de
referido programa no seio de sua instituição (arts. 41 e 42). Nesse sentido, o decreto define
o programa de integridade como um conjunto de (art. 41):
mecanismos e procedimentos internos de integridade, auditoria e
incentivo à denúncia de irregularidades e na aplicação efetiva de
códigos de ética e de conduta, políticas e diretrizes com objetivo
de detectar e sanar desvios, fraudes, irregularidades e atos ilícitos
praticados contra a administração pública, nacional ou
estrangeira.
Referido texto legal não apresenta um rol das medidas especificas que devem ser
postas em prática pelas empresas a fim de enquadrarem-se no âmbito do que é considerado
um eficiente programa de compliance. Ao contrário, certamente ciente de que cada empresa
tem particularidades de acordo com a atividade desenvolvida, determinou apenas que o
compliance deverá ser desenvolvido de acordo com as atividades de cada pessoa jurídica,
27 O termo compliance significa obedecer a uma ordem, acordo ou pedido e se origina do verbo em
inglês to comply, que significa cumprir um acordo ou uma regra, em outras palavras, “fazer o que deve
ser feito” (SUMMERS, 1995: 271). Nesse sentido, e dentro do âmbito empresarial onde se utiliza o jargão,
as orientações de compliance conformam um conjunto de regras que obrigam a atuar de acordo com as
leis e regulamentos internos (normas da própria empresa) e externos (leis nacionais e internacionais).
148
asseverando, para tanto, que o programa deve ser constantemente atualizado e
aperfeiçoado, com vistas a garantir o objetivo preconizado pela lei anticorrupção.
Neste sentido, o artigo 5º, § 4º , assevera que, em existindo programa de integridade
na pessoa jurídica investigada por dano ao poder público, e para fins de dosimetria da pena,
aquele deverá ser avaliado segundo os parâmetros elencados no artigo 42. Tais parâmetros
dizem respeito a inúmeros aspectos do programa de compliance de empresas, tais como:
código de ética e conduta, registros contábeis completos e precisos, treinamentos periódicos
do corpo de funcionários, implementação de ouvidorias, medidas disciplinares no âmbito da
empresa, dentre outros mecanismos de controle interno da pessoa jurídica.
O compliance no âmbito empresarial significa um conjunto de ações levadas a cabo
com o objetivo de fazer cumprir a normativa legal respectiva, bem como as políticas
corporativas especificas para a área de atuação da empresa. As medidas podem possuir
diversos aspectos (como o contábil, principalmente) que visam detectar e evitar quaisquer
desvios na política da empresa. Geralmente os departamentos de compliance atuam no
sentido de garantir o cumprimento das diretivas legais e corporativas, buscando, ao fim e ao
cabo, manter incólume a reputação da empresa.
As atividades de compliance, ou programa de integridade, não são novidade no
âmbito de inúmeras empresas que atuam no Brasil. Com efeito, inúmeras organizações já o
vêm desenvolvendo há algum tempo, em especial aquelas empresas de caráter
multinacional, atendendo às exigências e especificações da FCPA. A Lei Anticorrupção,
entretanto, deverá fomentar esta cultura e estimular a criação do programa de integridade
no bojo das empresas que ainda não o fazem. De fato, em países como os EUA, os programas
de compliance já são uma realidade há algum tempo.
IV. Conclusão
A Lei Anticorrupção representa um relevante marco no âmbito legal brasileiro, uma
vez que inova ao tratar de temas até então ignorados, introduzindo no sistema novos
conceitos, ilícitos e sanções. Trata-se, ademais, do cumprimento de compromissos
assumidos internacionalmente, quando da adesão aos tratados de combate e prevenção à
corrupção. Verifica-se que a comunidade internacional compromete-se a envidar esforços e
envolver a sociedade civil e o setor político de cada uma das nações signatárias de forma a
institucionalizar soluções permanentes e eficazes ao problema da corrupção por meio da
149
ratificação de estes tratados. Bem assim com as leis britânica e estadunidense, que,
conforme vimos no desenvolvimento deste trabalho, irradiam efeitos sobre o sistema
jurídico de outros países.
Nossa lei condensa o desejo de uma sociedade e os esforços do poder público em um
único sentido, ainda que tardia e aprovada às pressas — como infelizmente sói acontecer —
de forma a funcionar como um paliativo que tranquilize a opinião pública. Outrossim —e
para além das fronteiras da produção legislativa— é urgente e imperioso que ocorra uma
profunda mudança estrutural e cultural. O que queremos dizer é que não cremos que a
solução em longo prazo para tão grave problema resida exclusivamente na cominação de
penas, pura e simplesmente. Ademais de uma mudança legislativa — e quiçá até mais
importante que isso — é necessário que tenhamos um maior envolvimento da sociedade
civil em um sério debate, com vistas à implantação de reais políticas públicas e ao
aperfeiçoamento das instituições.
Não é possível que a única solução para os graves problemas que assolam a
sociedade brasileira seja a mão dura do direito penal. Não consideramos viável a criação de
um debate polarizado —com a divisão da sociedade a partir de um pensamento simplista e
maniqueísta— com uma nova proposta de criação de crime ou endurecimento da pena a
cada problema social que esteja na ordem do dia. Medidas populistas de caráter mais
simbólico que efetivo acabam solapando as possibilidades de uma mudança estrutural,
como o seriam uma maior transparência das instituições públicas, maior controle no uso do
orçamento público, uma séria e profunda reforma política e tributaria, entre outras medidas
de maior urgência e eficácia.
Por outro lado, é interessante pensar que ainda que diversos autores localizem a
origem da corrupção brasileira no período colonial, é intrigante constatar que a luta interna
para afastar este mal tampouco renda frutos severos e permanentes.
Atualmente, a lei ora estudada e seus dispositivos vêm sendo aplicados no âmbito da
Operação Lava-Jato, que investiga os esquemas de corrupção ocorridos em licitações da
Petrobras. Diversas empresas de grande envergadura nacional, investigadas na citada
operação e envolvidas em processos judiciais, têm lançado mão dos acordos de leniência
previstos na Lei 12.846. Nesse sentido, firmado o acordo, a Controladoria-Geral da União
(“CGU”) determina o valor que a empresa deverá devolver pelos prejuízos ocasionados aos
cofres públicos. Ainda que sujeito a criticas —não somente pela ausência de previsão legal
150
de alguma forma de cooperação entre as diversas instâncias que levam a cabo o
procedimento, como a CGU e o Ministério Público, mas também pela concessão do acordo de
leniência a mais de uma empresa, o que supostamente obstaria o bom caminhar das
investigações— o procedimento referente à firma de tais acordos entre empresas
investigadas e poder público terá o condão de possibilitar o aprofundamento das
investigações, bem como o futuro ressarcimento dos valores desviados aos cofres públicos.
Esperamos honestamente que esta lei não se converta em mais um diploma legal a
abarrotar as estantes dos estudiosos do direito, mas sim que se constitua em valiosa e
efetiva ferramenta que contribua a mudar os rumos de nossa sociedade, de acordo com os
objetivos e princípios plasmados na Constituição Federal.
Bibliografia
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Record
BARBOSA, L. (2005) O jeitinho brasileiro: A arte de ser mais igual que os outros, Rio de Janeiro,
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de Janeiro, Jorge Zahar.
SUMMERS, D. (dir.) (1995) Longman Dictionary of Contemporary English, Essex, Longman
Group, 1995
151
A EVOLUÇÃO DA GESTÃO DO ORÇAMENTO PÚBLICO FEDERAL BRASILEIRO COM A
PROMULGAÇÃO DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 E A DISCUSSÃO ACERCA DA
NATUREZA DO ORÇAMENTO: IMPOSITIVA OU AUTORIZATIVA
Isidro J. FORTALEZA, Maria do Carmo BEZERRA MACIEL BÉDARD,** Giovana LUSTOZA
SERAFIM*** y Jefferson DA SILVA LIMA ****
Resumo
O presente artigo, elaborado por meio de pesquisa bibliográfica, objetiva analisar a evolução
da gestão orçamentária no Brasil, desde a colonização do país até a promulgação da
Constituição Federal de 1988. Analisa as principais leis e diretrizes que o norteiam a gestão
orçamentária brasileira, sua evolução, balizada pela atual Constituição, e a Lei de
Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000). Investiga-se se a existência de
consonância ou discrepância entre a atual legislação e prática correlata à gestão
orçamentária da esfera pública brasileira, identificando se existe autonomia ou vinculação
do Gestor Público no atual modelo de execução orçamentária. Outrossim, este artigo
objetiva discutir sobre a adequação aos moldes do contexto socioeconômico atual,
concluindo que a natureza da gestão orçamentária brasileira é autorizativa.
 Doutorado em Ciências Empresariais pela Universidad del Museo Social Argentino (UMSA)
(Argentina) (2010), Mestrado em Economia das Empresas pela Universidade Federal do Ceará (Brasil)
(2008), Especialização em Gestão Pública pela Faculdade de Jacarépaguá (Brasil) (2007), Bacharelado
em Administração pela Université Laval Quebec (Canadá) e outorgado pela Universidade Estadual do
Piauí (Brasil) (1998). Email para contato: [email protected]
** Pós-Doutorado em Ciências Sociais - Sorbonne - Paris V (Francia) (2001). Doutorado em Sociologia
- Université Quebec (Canadá) (Brasil) (1995). Graduação em Sociologia pela Universidade Federal da
Bahia (1976).
*** Bacharela em Direito pelo Instituto de Ciências Jurídicas e Sociais Professor Camillo Filho (Brasil)
(2011). Especialista em Gestão Pública pela Universidade Federal do Piauí (2014).
**** Bacharel em Ciências Contábeis - Centro Universitário Diocesano do Sudoeste do Paraná (Brasil)
(2005). Especialista em Gestão Pública pela Universidade Federal do Piauí (Brasil) (2014).
152
FORTALEZA, I. et al. (2015) “A evolução da gestão do orcamento público federal brasileiro”, pp. 152-167.
Palavras chave
Orçamento público – Constituição Federal de 1988 – impositiva - autorizativa - gestão
orçamentária
LA EVOLUCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN DEL PRESUPUESTO FEDERAL BRASILEÑO
TRAS LA PROMULGACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL DE 1988 Y LA DISCUSIÓN
SOBRE LA NATURALEZA DEL PRESUPUESTO: IMPERATIVO O AUTORIZATIVO
Resumen
Este artículo analiza la administración presupuestaria brasileña desde la colonización
portuguesa hasta la promulgación de la Constitución Federal de Brasil de 1988, además de
abordar a las principales leyes y lineamientos en la materia referida y su evolución por la
última reforma constitucional y la sanción de la Ley de Responsabilidad Fiscal (ley
complementaria 101/2000). Se investiga la existencia de consonancias y discrepancias
entre la legislación actual y la práctica de la administración presupuestaria de la esfera
pública, tratando de identificar la autonomía o la vinculación de la gestión pública en el
actual modelo de ejecución presupuestaria. Finalmente, se considera la adecuación de los
moldes antes referidos al contexto socioeconomico actual, concluyendo que la naturaleza de
la gestión presupuestaria brasileña es autorizativa.
Palabras clave
Presupuesto – Constitución Federal de Brasil de 1988 – imperatividad – carácter
autoritativo – administración presupuestaria
THE EVOLUTION OF THE MANAGEMENT OF THE BRAZILIAN FEDERAL PUBLIC
BUDGET AFTER THE ENACTMENT OF 1988’S FEDERAL CONSTITUTION AND THE
DISCUSSION ABOUT THE NATURE OF THE BUDGET: IMPOSITIVE OR
AUTHORITATIVE
153
Abstract
This article was elaborated upon a bibliographical research and aims to analyze the
Brazilian budgetary management, since its colonization until the Promulgation of Brazilian
Federal Constitution in 1988, besides this work analyses the main Laws and Guidelines
about Brazilian budgetary management and its evolution, buoyed by the current
Constitution and the Fiscal Responsibility Law (Complementary Law 101/2000). It is
investigated the existence of consonance and discrepancy between the current legislation
and the practice correlated to budgetary management of Brazilian public sphere, trying to
identify the existence of autonomy or influences of Public Manager on the practice of the
present budgetary management. Furthermore, this article aims to discuss about the nature
of budgetary management (authorizing or authoritative) and its adaptation to the molds of
socio economical context. In the conclusion it was observed budgetary management nature
requires authorization.
Keywords
Public budget – Federal Constitution of 1988 – impositive – authoritative – budgetary
management
I. Introdução
Mesmo nos primórdios da construção da sociedade brasileira, já se falava em
orçamento. Certamente, não se conceituava como o faz Alexandre VASCONCELOS (2009) que o
“[o]rçamento público é um ato de previsão de receita e fixação da despesa num determinado
período de tempo, normalmente um ano” (p. 16); ainda, segundo o mesmo autor, já naquela
época havia a onerosidade excessiva da sociedade com a cobrança de tributos.
Para o autor Aliomar BALEEIRO (1997: 411):
[o] orçamento é considerado o ato pelo qual o Poder Legislativo
prevê e autoriza ao Poder Executivo, por certo período e em
pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos serviços
públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral
do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei.
154
A nossa primeira Constituição, datada de 1824, tratava sobre orçamento público e já
havia a preocupação com a discriminação de rendas e a divisão da arrecadação tributária
entre o Governo e as províncias, o que se alongou pelas Constituições subsequentes; estas
foram aperfeiçoando os aspectos da matéria orçamento público em suas abordagens, bem
como as leis e decretos-leis elaborados ao longo dos anos, até chegar à Constituição Federal
de 1988, que trouxe as bases para elaboração de planejamento do Orçamento (CARVALHO,
2010).
Segundo KOHOMA (2003) o orçamento público, sob o prisma econômico, proporciona
através do uso das informações sobre a situação socioeconômica, diretrizes para o gestor
público tomar suas decisões e identificar as áreas prioritárias de investimentos. O
orçamento público demonstra, por exemplo, em quais setores devem ser implantados
projetos de crescimento econômico e/ou desenvolvimento social. Estes parâmetros são
especialmente importantes para os países subdesenvolvidos ou em fase de
desenvolvimento, visto que proporcionam um melhor controle do planejamento a longo
prazo, ajudando a minimizar o impacto dos câmbios eletivos. Nesse sentido, o crescimento
dos gastos públicos significa, em tese, expansão da infraestrutura, da prestação de serviços
governamentais e da concessão de benefícios públicos, que são demandas feitas pela
sociedade.
A título de exemplo, ilustramos através da Figura 1 que, por meio quase que
exclusivamente de investimentos públicos, a malha viária municipal brasileira cresceu
exponencialmente entre 1940 e 2005, interligando o território nacional.
1940
2005
Figura 1: Evolução da Malha Municipal Brasileira 1940-2005
(SANTOS: 2010)
155
O objetivo geral da pesquisa é analisar, principalmente, a evolução da Gestão do
Orçamento Público no Brasil com a promulgação da Constituição de 1988, identificando a
legislação pertinente à gestão da execução do Orçamento Público Federal e os mecanismos
orçamentários existentes. Por fim, os objetivos específicos da pesquisa buscam analisar a
vinculação ou discricionariedade do Gestor Público no tocante à execução orçamentária. O
problema do trabalho gira em torno da análise da natureza autorizativa ou impositiva do
orçamento público, e a hipótese levantada é se realmente a Constituição Federal de 1988
restabeleceu o instrumento do Planejamento no Orçamento Público Federal.
Na lógica orçamentária atual, existe uma discrepância entre a teoria sobre Gestão do
Orçamento Público e sua prática, tendo em vista que os tribunais, no caso do Supremo
Tribunal Federal (STF), por exemplo, entendem que o Orçamento Público é de natureza
autorizativa, enquanto outras situações demonstram que devido à discricionariedade do
gestor público, ou seja, análise da conveniência e oportunidade do que deve ou não ser
executado, confere natureza impositiva ao orçamento público (CONTI, 2014).
A metodologia aqui utilizada é a bibliográfica. Através do estudo de obras já
publicadas na área da contabilidade pública e orçamentária, leitura e análise da Constituição
Federal e legislação pertinente e consultas a artigos científicos, partiu-se de conceitos gerais
para os conceitos particulares, com a coleta de dados indiretos, ou seja, dados teóricos. A
estrutura do trabalho apresenta a discussão do tema em três tópicos: (a) um breve histórico
do Orçamento Público Federal: do Brasil colônia aos dias atuais; (b) disposições da
Constituição Federal de 1988 relativas ao Orçamento Público, especificando o Plano
Plurianual (em adiante, “PPA”), Lei de Diretrizes Orçamentárias (em adiante, “LDO”) e Lei
Orçamentária Anual (em adiante, “LOA”); e (c) natureza do orçamento público: impositiva
ou autorizativa.
É importante citar que a constante busca do modelo orçamentário ideal se faz a
partir de um modelo de planejamento voltado para resultados, que mostre a eficiência da
máquina governamental e a efetividade de execução de políticas públicas, desde que haja a
colaboração dos gestores públicos, seja na demonstração da transparência de seus atos, seja
contribuindo nas inovações atinentes à pesquisa, práticas de planejamento, gestão e
avaliação orçamentária, sempre buscando equilíbrio de receitas e despesas.
Um dos principais dilemas da atual economia brasileira é encontrar o equilíbrio
entre os benefícios gerados pela atuação do Estado e os custos arcados pela sociedade para
156
prover as fontes de financiamento desses gastos. Nesse contexto, é de suma importância ter
um instrumento que deixe claro à sociedade os termos desse dilema. Esse instrumento é o
orçamento público.
II. Um breve histórico do orçamento público brasileiro: do Brasil colônia aos dias
atuais
O Orçamento na Administração Pública desempenha uma das mais antigas
ferramentas de planejamento e execução de finanças públicas. Para Rita de Cássia SANTOS
(2010), o planejamento sempre se fez presente na história da humanidade a partir do
momento em que o homem passou a constituir uma sociedade, mesmo que de modo
incipiente. No curso de seu processo histórico, o sistema orçamentário esteve em constante
evolução. A administração pública brasileira acompanhou a tendência mundial, trazendo na
legislação a elaboração de planejamentos e orçamentos.
Desde a época do Brasil-Colônia, já se delineava o perfil do orçamento público em
nossa sociedade, porém, não da maneira como se tem nos dias atuais, sob os moldes do
chamado orçamento-programa. A Coroa portuguesa já cobrava tributos excessivos da
população e despertou na sociedade mineira um sentimento insatisfatório em relação ao
alto nível de tributos, o que desencadeou a Inconfidência Mineira, movimento que foi
abortado pelas autoridades da época (VASCONCELOS, 2009). Em seguida, as finanças
brasileiras começaram a se organizar; foi quando em 1808 criou-se o Tesouro brasileiro, ou
seja, o Erário Público, e o regime de contabilidade (id.).
No ano de 1827, a primeira lei orçamentária foi criada no Brasil, porém, por diversos
fatores de ordem logística, administrativa e de infraestrutura, não foi implantada. Somente
em 15 de dezembro de 1830 foi aprovado o primeiro decreto legislativo, fixando assim as
despesas e orçando receitas para o exercício dos anos 1831 a 1832 (SANTOS, 2010). Nos anos
seguintes, pode-se observar que o descontrole nas despesas é um verdadeiro impacto no
orçamento público, proveniente da evolução da dívida externa brasileira, impulsionada
pelos empréstimos contraídos no Período Regencial e durante os primeiros anos do governo
de Dom Pedro II. Apenas no ano de 1889 o país consegue um relativo equilíbrio nas finanças
(CARVALHO, 2011).
A Carta Magna de 1891 introduziu inovações no tocante à distribuição de
competências em relação ao orçamento público. Foi criado o Tribunal de Contas da União,
157
órgão importante para auxiliar na fiscalização do Poder Legislativo no exercício do controle
externo (SANTOS, 2010).
A Constituição Federal outorgada em 1934 centralizou as funções estatais no Poder
Executivo, conferindo àquele poder a função de elaborar a proposta orçamentária, ficando a
cargo do Congresso Nacional a função de discutir e aprovar o orçamento, bem como de
julgar as contas do Presidente da República. Nesta época, o orçamento ganha posição de
destaque (CARVALHO, 2011). Nos anos subsequentes, o orçamento continuou sendo
elaborado pelo Parlamento, e não houve alterações significativas. Mas, no ano de 1964, o
orçamento passou por modificações, através da edição da Lei 4320/64 (Lei do Direito
Financeiro), que trouxe alguns princípios a serem seguidos na edição da proposta de
orçamento público, e que foram adotados pela Constituição Federal de 1988, em vigor até os
dias atuais. A Lei 4320/1964 instituiu o orçamento-programa. Foi nessa época que ocorreu
a divisão entre os orçamentos tradicionais ou clássicos e os orçamentos de desempenho ou
de realizações. A partir de então, o governo brasileiro passa a adotar o orçamentoprograma, que tem como característica principal o sistema de planejamento com base nas
necessidades de cada órgão ou unidade orçamentária (Lei 4320, de 17 de março de 1964).
Figura 2: Cronologia das Leis Orçamentárias Brasileiras
(SANTOS, 2010)
Finalmente, com a Constituição Federal de 1988, que trouxe em seus artigos 165 a
169 os contornos do Orçamento Público Federal, este passou a ser regido por três leis —Lei
158
do Plano Plurianual (PPA), Lei de diretrizes orçamentárias (LDO), e Lei Orçamentária Anual
(LOA)—, e continua sendo regido pelos mesmos dispositivos na atualidade. A relação
cronológica entre estas leis é representada por SANTOS (2010) através da Figura 2.
III. Disposições da Constituição Federal de 1988 relativas ao orçamento público
Pode-se afirmar que com o advento da Constituição Federal de 1988 (em adiante,
“CF/88”) consolidou-se a figura do planejamento na administração pública brasileira.
Ocorreu a integração entre plano e orçamento com a criação do Plano Plurianual (em
adiante “PPA”) e da Lei de Diretrizes Orçamentárias (em adiante, “LDO”), ou seja, inovações
trazidas pela CF/88. Antes da promulgação da Carta Magna de 1988 (e do PPA) existiam
outros instrumentos de planejamento estratégico similares como, por exemplo, o
Orçamento Plurianual de Investimentos (em adiante, “OPI”), o Plano Nacional de
Desenvolvimento (em adiante, “PND”).1 Nesse sentido, Alexandre VASCONCELOS (2014: 15)
afirma:
[a]tualmente, as principais normas gerais que disciplinam os
orçamentos públicos no Brasil são as seguintes: Constituição
Federal de 1988: seção II (artigos 165 a 169), do capítulo de
Finanças Públicas; Lei nº 4.320/64; Lei de Responsabilidade
Fiscal- LC nº 101 de 4 de maio de 2000.
Segundo o artigo 165 da Constituição Federal de 1988, “[l]eis de iniciativa do Poder
Executivo estabelecerão: I – o plano plurianual; II- as diretrizes orçamentárias; III- os
orçamentos anuais”. Os três dispositivos legais definem os instrumentos de planejamento.
Representam uma integração harmônica entre si, porém distinta. Estão dispostos na seção
denominada “Dos Orçamentos” na CF/88 e são leis de iniciativa do Poder Executivo.
a) Plano Plurianual (PPA)
O Plano Plurianual (PPA) é conceituado como (CARVALHO, 2006: 113):
1
É importante frisar, ademais, que estes não se confundem com o PPA.
159
[o] plano de governo, nele estando inserto tudo o que deverá ser
realizado nos próximos quatro anos. Nesse sentido, deverá conter
a previsão de receita anual para o período mencionado e todos os
programas de trabalho que serão realizados. É, na verdade, o
grande instrumento de planejamento, a partir do qual serão
confeccionadas as LOA [...].
É no artigo 165, § 1º da Constituição que o PPA está previsto genericamente, e versa
o texto constitucional que através do PPA o Governo Federal estabelece, de modo
regionalizado, “as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública Federal, para as
despesas de capital, e outras delas decorrentes, e para as relativas aos programas de
duração continuada”. É um retrato das intenções que o gestor público terá para o período
estipulado de quatro anos, e por conveniência, pode ser revisado anualmente.
Para uma boa compreensão, é necessário que se faça uma breve definição e
comparação entre os PPA que já foram vigentes no Brasil e o que está vigente no ano de
2014 (ou seja, aquele previsto para os anos de 2012 a 2015) e seus programas. O sistema
brasileiro de orçamento era pautado em programas e ações, definições estas aplicadas ao
PPA Federal dos anos de 2008 a 2011 conforme disposto na Lei 11.653 de 07 de abril de
2008. Existia a figura dos Programas Finalísticos e os Programas de Apoio às Políticas
Públicas e Áreas Especiais (Lei 11.653, de 07 de abril de 2008). Com a chegada do PPA
Federal 2012 a 2015, a ação torna-se categoria exclusiva dos orçamentos, se sobrepondo à
figura dos Programas. Aparecem os Programas Temáticos, de Gestão, Manutenção e Serviço
ao Estado. O PPA está, sobretudo, focado nas ações de governo em níveis tático e estratégico,
enquanto o orçamento responde pela organização a nível operacional (SANTOS, 2010). Aqui é
visível a evolução dos valores estipulados no PPA anterior para os estipulados no PPA atual.
O que antes (PPA 2008-2011) era empregado de forma individualizada por ação (ou seja,
havia um valor padronizado para todos os Programas). No cenário atual (PPA 2012-2015),
cada Programa tem seu valor padronizado, ou seja, individualização da iniciativa, que é um
nível aquém da ação (assim, por exemplo, um valor relevante a um Programa de Ensino
Superior pode ser baixo ou insignificante para o Programa de Energia Elétrica).
b) Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), criada pela atual Constituição, trouxe
algumas inovações no sentido de estabelecer um elo entre os planejamentos de médio e
160
longo prazo estimados no Planejamento Plurianual (PPA) com o orçamento anual referente
ao planejamento de curto prazo, o do orçamento anual. É importante afirmar que a LDO
conseguiu minimizar a distância entre o plano estratégico e as Leis Orçamentárias Anuais
(em adiante, “LOAs”), as quais dificilmente conseguiam agregar as diretrizes dos
planejamentos estratégicos anteriores à criação da CF/1988.
Segundo o § 2.o do artigo 165 da CF/1988, as finalidade e conteúdo da LDO são os
seguintes:
[a] lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e
prioridades da administração pública federal, incluindo as
despesas de capital para o exercício financeiro subsequente,
orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as
alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de
aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
A LDO é um plano prévio à Lei Orçamentária, bem como o Plano Plurianual é um
plano prévio à LDO. Sua vigência é de um ano e deve garantir que o PPA seja concretizado,
de forma que as metas prefixadas sejam realizadas com a maior celeridade possível, dentro
do exercício financeiro seguinte. Ressalte-se que as funções da LDO não se findam apenas na
realização do PPA. O PPA apresenta os programas de trabalho que devem ser executados no
decorrer dos quatro anos, e a LDO vem apontar as prioridades, definir o que será feito
primeiro. Quanto à sua vigência, o prazo para encaminhamento da LDO do Poder Executivo
para o Poder Legislativo é de oito meses e meio antes do encerramento do exercício
financeiro (em 15 de abril) e a devolução ao Poder Executivo deve ser realizada até o
encerramento do primeiro período da sessão legislativa (em 17 de julho).
Além dos dispositivos referentes à LDO previstos na CF/1988, a Lei Complementar
101 de 04 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), em seu artigo 4º e parágrafos,
trouxe dispositivos que ampliaram o rol de características e objetivos atinentes à LDO,
podendo ser citados: (a) o equilíbrio entre receitas e despesas, (b) critérios e formas de
limitação de empenho, (c) controle de custos e avaliação de resultados, (d) transferências a
entidades públicas e privadas, todos voltados para a responsabilidade na gestão fiscal (Lei
Complementar 101 de 04 de maio de 2000).
161
c) Lei Orçamentária Anual (LOA)
Conceituada como “lei orçamentária mais concreta de todas, na medida em que
dispõe, quase que exclusivamente, acerca das receitas e despesas para o exercício financeiro
seguinte” (PISCITELLI, 2011: 56), a LOA é o instrumento por meio do qual o poder público
prevê a arrecadação de receitas e fixa a realização de despesas estipuladas no período de
um ano. Daí, a ideia de ser o orçamento propriamente dito. Tem por finalidade básica tornar
concretos aqueles objetivos e metas traçados no PPA, com o cumprimento anual de suas
etapas em observância às metas e prioridades estabelecidas na LDO. Quanto à vigência,
segue os Atos das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT). Como regra, o projeto
da LOA deverá ser encaminhado ao Legislativo quatro meses antes do término do exercício
financeiro (em 31 de agosto), e devolvido ao Poder Executivo até o encerramento da sessão
legislativa (em 22 de dezembro) do exercício de sua elaboração. Esta lei orçamentária está
basicamente disciplinada no artigo 165, inciso III, §§ 5º, 6º, 7º e 8º.
Segundo o § 5º, do artigo 165 da Constituição Federal de 1988:
§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos,
órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive
fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União,
direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com
direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as
entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou
indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos
pelo Poder Público.
A Lei de Responsabilidade Fiscal (em adiante, “LRF”) também trouxe dispositivos
referentes à LOA, o que complementa a Constituição e traz as exigências quanto ao conteúdo
da Lei Orçamentária Anual. Segundo a LRF, o projeto de lei orçamentária anual deve ser
elaborado de forma compatível com o plano plurianual e com a lei de diretrizes
orçamentárias, assim vejamos (art. 5º):
162
[o] projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma
compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes
orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar:
I - conterá, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da
programação dos orçamentos com os objetivos e metas
constantes do documento de que trata o § 1o do art. 4o;
II - será acompanhado do documento a que se refere o § 6o do art.
165 da Constituição, bem como das medidas de compensação a
renúncias de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de
caráter continuado;
III - conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e
montante, definido com base na receita corrente líquida, serão
estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, destinada ao:
a) (VETADO)
b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e
eventos fiscais imprevistos [...].
Deste modo, entendemos que o orçamento público está totalmente voltado para
apenas um determinado exercício financeiro, o qual conterá todas as suas receitas e
despesas e demais recursos, e a LOA deve obedecer, obrigatoriamente, a um conjunto de
princípios orçamentários, elencados pela doutrina ou instaurados por lei, sempre com o
objetivo de simplificar a gestão e controle do orçamento.
IV. Natureza do orçamento: orçamento impositivo ou autorizativo
Na conjuntura orçamentária brasileira moderna, vigora o orçamento-programa,
assim conceituado (VASCONCELOS, 2009: 26):
[p]õe em destaque as metas, os objetivos e as intenções do Governo.
Consolida um grupo de programas que o Governo pretende
realizar durante um período.
É aquele que discrimina as despesas segundo a sua natureza,
dando ênfase aos fins, de modo a demonstrar em que e para que o
163
Governo gastará e também quem será o responsável pela
execução de seus programas. Ele preocupa-se em enfatizar os fins
e não os meios.
Depois de se delinear as características das leis orçamentárias, um embate que deve
ser discutido, é sobre a impositividade ou não do orçamento público, ou seja (PISCITELLI,
2011: 50):
[a] questão aqui é a de saber se as disposições relativas a receitas
e despesas serão necessariamente cumpridas pelo Poder Público,
ou se, ao contrário, trata-se de mera sugestão de gastos, sem que
haja o dever legal de implementá-los.
A discussão acerca da natureza do orçamento público é fruto de debates na doutrina
e jurisprudência. Não há um consenso entre os doutrinadores com relação à natureza do
orçamento público. Para Ricardo LOBO TORRES, o orçamento é um pré-requisito para
realização das despesas, e as atividades de arrecadar receitas e realizar despesas são
decorrentes de regras, leis, contratos (PASCOAL, 2005: 17). Assim, do ponto de vista jurídico,
no Brasil, o orçamento é apenas autorizativo e como não há, nesse caso, criação de um
direito subjetivo ou modificativo, não há a efetiva obrigação de realizar as despesas, pelo
simples fato de estarem dispostas no orçamento (id.).
Os orçamentos públicos podem ser classificados de acordo com duas naturezas:
impositiva e autorizativa. Segundo a natureza impositiva, o orçamento deve ser cumprido
rigorosamente devido ao seu caráter legal. Uma vez que a despesa é consignada no
orçamento, necessariamente ela deve ser executada. Os países da América Latina adotam o
modelo autorizativo, enquanto que os países europeus, sob aos moldes do parlamentarismo,
adotam o modelo impositivo.
Quanto à natureza autorizativa, não existe obrigatoriedade de execução das despesas
consignadas no orçamento público, tendo em vista a discricionariedade conferida ao Poder
Público, para avaliar a conveniência e a oportunidade do que deva ou não ser executado. O
que se tem é uma simples previsão de gastos, que serão executados de acordo com
disponibilidade das receitas que são arrecadadas no exercício (CONTI, 2013). De acordo com
PISCITELLI (2011: 51):
164
[n]ão obstante, a existência de receitas vinculadas não pode ser
considerada suficiente para alterar os efeitos das leis
orçamentárias: mesmo com receitas vinculadas, de um ponto de
vista geral, é possível afirmar que o orçamento é autorizativo e
não impositivo, embora haja impositividade em relação a algumas
receitas.
Neste sentido, o Supremo Tribunal Federal já se manifestou, por meio de Ações
Diretas de Inconstitucionalidade que, via de regra, em nosso país o orçamento é autorizativo
e não impositivo (ADI n° 4663 Referendo-MC/RO. Rel. Min. Luiz Fux, Data do julgamento:
07.03.2012).
Portanto, atualmente, a regra é de que o orçamento é autorizativo salvo quando há
vinculação expressa. Diante do exposto, é equivocado afirmar que o orçamento brasileiro
seja impositivo. A fixação de uma despesa na lei orçamentária anual não obriga nem exige a
sua realização por via judicial, já que o Executivo tem a discricionariedade de alinhar os
gastos públicos às necessidades apresentadas ao longo do exercício (BEZERRA FILHO, 2014).
Como exemplo, cita-se a questão das contribuições destinadas ao Financiamento da
Seguridade Social, nas quais todos os valores arrecadados em função destas contribuições
serão destinados à saúde, previdência e assistência social, necessidades públicas elencadas
no artigo 194 da Carta Magna, e vinculadas à Seguridade. Assim, do ponto de vista das
receitas de contribuições, a natureza orçamentária é impositiva, a vinculação das entradas é
obrigatória, não há qualquer margem de discricionariedade por parte do Poder Público
neste ínterim (SANTOS, 2010).
V. Figura da proposta de Emenda Constitucional 565/2006: percurso transcorrido
até aprovação no ano de 2015
Tramitando no Legislativo Federal desde o ano de 2006, a Proposta de Emenda à
Constituição nº 565/2006 (em adiante, “PEC”), trouxe à tona o embate acerca da natureza
impositiva do orçamento público, evidenciando o que durante muito tempo foi objeto de
discussão. A referida emenda constitucional, que terminou sendo arquivada, não tinha o
condão de tornar o orçamento rigorosamente impositivo. A PEC fará uma diminuição
expressiva da discrepância comumente vista entre a teoria da gestão e a prática da execução
orçamentária.
165
No ano de 2013, propôs-se nova emenda constitucional (PEC nº 358/2013), a qual se
transformou na Emenda Constitucional 86/2015. Esta foi aprovada em março do corrente
ano, alterando os artigos 165, 166 e 198 da Constituição Federal, que na prática, limita a
discricionariedade do Poder Executivo, antes facultativa. Nesta emenda constitucional, que
apresenta pontos causadores de controvérias, mencionam-se limitações às manobras de
execução orçamentária. Estas limitações, no entanto, não constituem uma efetiva barreira à
execução de referidas manobras.
VI. Conclusão
O orçamento é um artifício que conduz ao cumprimento de metas estabelecidas pela
Lei de Diretrizes Orçamentárias. Os orçamentos autorizativos descrevem a realidade dos
fatos, e incrementam a autonomia entre os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, bem
como consagram o exercício das funções estatais. Por meio deles, o governo reavalia as
contas públicas periodicamente e programa os gastos até o final do ano, baseando-se na
arrecadação tributária.
Ao contrário, um orçamento impositivo limitaria a atuação do Poder Executivo,
bloqueando o livre exercício de poder dos seus representantes, acarretando no indevido
controle do legislativo sobre os demais Poderes. Sob este modelo, o gestor não pode gastar
mais do que arrecada (desviar o curso natural de execução da lei orçamentária).
A regra é que tudo o que lei dispõe deve ser cumprido de forma íntegra pelo gestor
público, de forma a garantir o respeito e credibilidade à lei orçamentária e sua eficácia,
assegurando o interesse da coletividade, acatando as necessidades públicas, e investindo
corretamente as receitas arrecadadas. Quando um orçamento executado diverge daquele
que foi inicialmente aprovado, torna a lei praticamente sem efeitos substanciais.
As emendas parlamentares evidenciam a construção ativa do Poder Legislativo na
pauta orçamentária, e os projetos de lei que tramitam no Senado tentam findar a discussão,
para exigir deste poder uma postura mais rígida quanto à fiscalização dos atos do Poder
Executivo na execução das leis orçamentárias, outorgando maior segurança jurídica à
administração pública e à sociedade como um todo. Neste sentido, a aprovação da Emenda
Constitucional 86 de 2015 não foi suficiente para que o orçamento público deixasse de ser
um assunto controverso, nem trouxe à lei orçamentária a segurança jurídica e credibilidade
esperados, atributos inerentes à figura de uma lei.
166
Obediência e respeito à lei orçamentária são princípios ao respeito à democracia,
independência e autonomia dos poderes, conscientizando o gestor de sua obrigação em
atender os interesses coletivos em detrimento dos individuais, priorizando sempre o
aperfeiçoamento do orçamento público, a qualidade dos gastos públicos e a efetividade das
políticas públicas. Embora ainda não se tenha alcançado esse desiderato, caminha-se nessa
direção, tendo em vista que cada dia mais o cidadão e o Poder Judiciário têm se empenhado
em exigir o cumprimento das determinações do Executivo e do Legislativo no aspecto
orçamentário.
Referências
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pública e no processo legislativo orçamentário. Acessado em [portal2.tcu.gov.br/
portal/pls/portal/docs/2550140.pdf] em 12.07.2015.
BALEEIRO, A. (1997) Uma Introdução à Ciência das Finanças, Rio de Janeiro, Forense.
BEZERRA FILHO, J. (2014) Orçamento Aplicado ao Setor Público: abordagem simples e objetiva,
Rio de Janeiro, Atlas.
CARVALHO, J. (2006) Orçamento Público: teoria e questões atuais comentadas, Rio de Janeiro,
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— (2010) Orçamento e Contabilidade Pública, Rio de Janeiro, Campus.
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DA SILVA, J. (2014) Contabilidade Pública, Rio de Janeiro, Elsevier.
KOHAMA, H. (2003) Contabilidade Pública: teoria e prática, São Paulo, Atlas.
PASCOAL, V. (2005) Direito Financeiro e Controle Externo, Rio de Janeiro, Campus
PISCITELLI, T. (2011) Direito Financeiro Esquematizado, Rio de Janeiro, Método.
SANTOS, R. Plano plurianual e orçamento público, Florianópolis, UAB.
VASCONCELOS, A. (2009) Orçamento Público para concursos: inclui a Lei de Responsabilidade
Fiscal. 2 ª ed. Rio de Janeiro, Editora Ferreira.
167
OS JUROS MORATÓRIOS E O DANO MORAL: INCIDÊNCIA E TERMO INICIAL
Pedro R. LUCIETTO PICCININI e Plínio SARAIVA MELGARÉ**
Resumo
O presente estudo tem por escopo demonstrar a correta fixação do termo inicial para a
incidência dos juros moratórios nos casos de indenização extrapatrimonial. Esta temática é
fundamental, visto que procura definir qual seria a correta fixação deste termo inicial,
confrontando a aplicação da Súmula nº 54 do Superior Tribunal de Justiça como ocorreu no
julgamento do Recurso Especial 903.258/RS sob a relatoria da Ministra Maria Isabel
Gallotti. Para tanto, torna-se importante uma maior compreensão acerca de alguns
institutos que tangenciam predominantemente o tema, a saber: responsabilidade civil, dano
moral, mora e juros moratórios. Ao final, não obstante a aludida inovação jurisprudencial
proporcionada pela Ministra, como resultado da pesquisa do posicionamento atual
predominante, tanto na doutrina como nos tribunais pátrios, concluímos que os juros
moratórios correrão a partir do evento danoso em se tratando de responsabilidade
extracontratual, seguindo o entendimento Sumulado.
 Advogado graduado no curso de Bacharelado em Direito na Pontifícia Universidade Católica do Rio
Grande do Sul (Brasil) (2015). Email do contato: [email protected]
** Advogado graduado no curso de Ciências Jurídicas e Sociais pela Pontifícia Universidade Católica do
Rio Grande do Sul (Brasil) (1990) e mestrado em Ciências Jurídico Filosóficas pela Universidade de
Coimbra (Portugal) (2001). Atualmente, é palestrante da Escola Superior da Magistratura da Associação
dos Juízes do Rio Grande do Sul (AJURIS), assim como da Escola Superior da Magistratura Federal do
Rio Grande do Sul. Ademais, é Coordenador do Departamento de Direito Privado da Faculdade de
Direito da Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul (Brasil), onde igualmente é professor
assistente e Professor no curso de Direito da Faculdade do Ministério Público. Tem experiência na área
de Direito, com ênfase em Direito Civil (teoria geral) e Filosofia do Direito, atuando principalmente nos
seguintes temas: pensamento jurídico, hermenêutica jurídica e teoria da argumentação, teoria geral do
direito civil e constitucionalização do direito privado.
168
LUCIETTO PICCININI, P. et al. (2015) “Os juros morátorios e o dano moral…”, pp. 168-190.
Palavras chave
Danos morais – juros moratórios – termo inicial
EL INTERÉS MORATORIO Y EL DAÑO MORAL: INCIDENCIA Y TÉRMINO INICIAL
Resumen
El estudio busca demostrar la correcta fijación del término inicial de la incidencia de los
intereses de demora en los casos de indemnización extrapatrimonial. La temática es
fundamental porque busca definir cuál sería la correcta fijación del término inicial,
confrontando la aplicación de la Súmula nº 541 del Superior Tribunal de Justicia de Brasil
como ocurrió en el Recurso Especial 903.258/RS, específicamente en el voto de la Ministra
Maria Isabel Gallotti.2 Para esto, es importante una mayor comprensión sobre algunos
institutos que se relacionan con el tema, como la responsabilidad civil, el daño moral, la
demora y los intereses de demora. Al final, no obstante la referida innovación
jurisprudencial proporcionada por la Ministra, como resultado de la investigación del
posicionamiento actual predominante, tanto en la doctrina como en los tribunales
brasileros, concluimos que los intereses de demora tendrán su término inicial a partir del
evento dañoso cuando se trate de responsabilidad extracontractual, de acuerdo al
entendimiento fijado en la referida Súmula.
Palabras clave
Daño moral – intereses moratorios – término inicial
DEFAULT INTEREST AND EXTRA-PATRIMONIAL DAMAGES: INCIDENCE AND INITIAL
TERM
Abstract
This study has the scope to demonstrate the correct setting of the initial term for the
incidence of default interest in the case of non-contractual damages. This issue is critical
1 N. do E.: las súmulas son enunciados que contienen un resumen del entendimiento mayoritario del
STJ acerca de un determinado tema y que se editan después de de repetidas decisiones iguales.
2 Os juros moratórios fluem a partir do evento danoso, em caso de responsabilidade extracontratual.
169
because seeks to define what would be the correct setting of this initial term confronting the
implementation of Precedent No. 54 of the Supreme Court as in the judgment of the Trial
No. 903258/RS under the judge of the Minister Maria Isabel Gallotti. Therefore, it becomes
important to a greater understanding about some institutes predominantly tangent the
subject, namely liability, moral damages, arrears and default interest. In the end, despite the
aforesaid judicial innovation provided by the Minister as a result of research of the
prevailing current positioning, both in doctrine and in patriotic courts, it was that the
default interest shall run from the damaging event in the case of non-contractual liability,
following the Precedent understanding.
Keywords
Moral damages – default interest – initial term
I. Introdução
Quando da ocorrência de algum ilícito é premente a necessidade de
responsabilização por parte do ofensor, vez que a reparação é o principal efeito da
responsabilidade civil. Reconhecido o merecimento à reparação, quando analisadas as
circunstâncias do caso concreto pelo juiz, este irá arbitrar uma quantia suficiente para
reparar o ofendido. Isso é cediço. Contudo, há um tema que gera debate e divergências
jurisprudenciais e doutrinárias: o marco inicial da fixação dos juros moratórios.
O objeto deste estudo é analisar esta divergência com base em definições conceituais
fundamentais, mormente quando se está diante de um dano moral. Assim, ter-se-á em vista
o previsto na Súmula nº 54 do Superior Tribunal de Justiça (em adiante, “STJ”) bem como os
dispositivos do Código Civil Brasileiro (em adiante, “CCB”). E, como pano de fundo, o
julgamento do Recurso Especial (em adiante, “Resp”) 903.258/RS sob a relatoria da Ministra
Maria Isabel Gallotti, que jogou novas luzes acerca do termo inicial da fluência dos juros
moratórios, o que, ao fim e ao cabo, é o objeto do presente estudo.
Para o bom desenvolvimento do trabalho, são perscrutados alguns institutos
originários das Ciências Econômicas (juros) e das Ciências Jurídicas (danos morais e mora
frente ao inadimplemento), os quais detêm suma importância para a boa compreensão da
temática. Em um primeiro momento, serão analisadas as matérias atinentes à
responsabilidade civil, buscando demonstrar sua evolução histórica, suas espécies bem
170
como os pressupostos para que haja o dever de indenizar. Na sequência será analisado o
dano moral no ordenamento jurídico brasileiro para, posteriormente, adentrar com
segurança no instituto dos juros e da mora, permitindo uma compreensão da melhor fixação
do referido termo inicial do marco moratório. Pretende-se, portanto, com o presente
trabalho, clarear entendimento, fins de analisar qual seria a correta fixação do marco
moratório quando da reparação por ilícitos extracontratuais.
II. O dano e a responsabilidade civil
Reprimir o ilícito é um dos principais objetivos da ordem jurídica e, quando da sua
ocorrência, é premente a necessidade de responsabilização por parte do ofensor. Esta
premissa está positivada nos artigos 1863 e 9274 do Código Civil, respectivamente. Neste
sentido é o magistério de CAVALIERI FILHO (2010: 2):
[a] violação de um dever jurídico configura o ilícito, que quase
sempre, acarreta dano para outrem, gerando um novo dever
jurídico, qual seja, o de reparar o dano. Há, assim, um dever
jurídico originário, chamado por alguns de primário, cuja violação
gera um dever jurídico sucessivo, também chamado de
secundário, que é o de indenizar o prejuízo.
A responsabilidade civil, pois, traduz a ideia de contraprestação, restabelecendo o
equilíbrio social afetado por um ato lesivo.5 Na lição de Maria Helena DINIZ (2008: 33):
[o] vocábulo responsabilidade tem origem do latim respondere,
significando o fato de alguém ter se constituído garantidor de algo.
3 “Aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência, violar direito e causar
dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilícito” (art. 186, CCB).
4 “Aquele que, por ato ilícito (arts. 186 e 187), causar dano a outrem, fica obrigado a repará-lo” (art.
927, CCB).
5 Conforme Carlos Alberto BITTAR (1999: 20), havendo dano, produzido injustamente na esfera
alheia, surge a necessidade de reparação, como imposição natural da vida em sociedade e, exatamente,
para a sua própria existência e o desenvolvimento normal das potencialidades de cada ente
personalizado. É que investidas ilícitas ou antijurídicas no circuito de bens ou de valores alheios
perturbam o fluxo tranqüilo das relações sociais, exigindo, em contraponto, as reações que o Direito
engendra e formula para a restauração do equilíbrio rompido.
171
Tal termo contém, portanto, a raiz latina spondeo, fórmula pela
qual se vinculava, no direito romano, o devedor nos contratos
verbais.
Decerto que para haver a responsabilidade civil, alguns pressupostos devem estar
presentes, dentre os quais se destaca o dano,6representando a lesão de um direito ou de um
bem jurídico qualquer.
Na origem, o vocábulo dano provém do latim damnum e tem como acepção estrago,
prejuízo, ruína (HOUAISS, 2008: 210). Na seara jurídica, o dano é considerado como a lesão no
patrimônio de alguém contra a sua vontade, podendo ocorrer tanto na esfera contratual,
como na extracontratual. Há de se observar que o Código Civil Brasileiro (CCB) não
conceitua o que seja dano. Cabe, pois, essa tarefa à doutrina. Então, conforme CAVALIERI
(2010), “dano é a subtração de um bem jurídico, qualquer que seja a natureza, quer se trate
de um bem patrimonial, quer se trate de um bem integrante da própria personalidade da
vítima, como sua honra, a imagem, a liberdade, etc” (p. 73).7
O dano se afirma como um pressuposto para que se configure a necessidade de uma
reparação (responsabilidade civil). Sem a sua presença não existe a possibilidade de ocorrer
a responsabilização do ofensor e a posterior reparação do ofendido ou de seu bem
(reintegração do status quo antes de sofrer o abalo).8Decerto que nem todo o dano é
passível de indenização. Por regra, tem-se por indenizável9 o dano certo e atual: um dano
determinado ou determinável (excluindo-se de qualquer indenização uma hipótese de
6 Sobre os pressupostos da responsabilidade civil, sugere-se, entre outros, a obra de Fernando
NORONHA (2003).
7 No mesmo sentido,“[d]ano consiste no prejuízo sofrido pelo agente. Pode ser individual ou coletivo,
moral ou material, ou melhor, econômico ou não econômico. A noção de dano sempre foi objeto de
muita controvérsia. Na noção de dano está sempre presente a noção de prejuízo. Nem sempre a
transgressão de uma norma ocasiona dano. Somente haverá possibilidade de indenização, como regra,
se o ato ilícito ocasionar dano” (DE SALVO VENOSA, 2004: 33-4).
8 Em relação ao caráter indispensável do dano para fins de responsabilização civil, tem-se a clássica
doutrina de Rui STOCCO (2007): “[o] dano é, pois, elemento essencial e indispensável à responsabilização
do agente, seja essa obrigação originada de ato ilícito ou de inadimplemento contratual, independente,
ainda, de se tratar de responsabilidade objetiva ou subjetiva”(p. 128). No mesmo sentido, CAVALIERI
FILHO (2010): “[p]ode haver responsabilidade sem culpa, mas não pode haver responsabilidade sem
dano [...]. Indenização sem dano importaria enriquecimento ilícito; enriquecimento sem causa para
quem a recebesse e pena para quem a pagasse” (p. 73).
9 Sobre o dano indenizável, sugere-se a obra de Paulo de Tarso VIEIRA SANSEVERINO (2010).
172
dano), cuja ocorrência tenha já se dado à época da responsabilização (TEPEDINO, 2010:
334).Nada obstante, danos futuros igualmente podem ser objeto de indenização,
flexibilizando-se a noção de atualidade do dano. Para tanto, há de haver uma probabilidade
considerável da ocorrência do dano, ainda que o mesmo não tenha sido plenamente
caracterizado quando proposta a ação que pretende a indenização.
III. O dano moral
Primeiramente, é adequado firmar a distinção entre dano patrimonial e dano moral.
Nessa linha, destaca-se o que é patrimônio, que pode ser compreendido como “o conjunto
das relações jurídicas activas e passivas (direitos e obrigações) avaliáveis em dinheiro de
que uma pessoa é titular” (DA MOTA PINTO, 2005: 344).
A partir da conceituação de patrimônio, faz-se clara a compreensão do significado de
dano patrimonial. E será patrimonial o dano suscetível de avaliação econômica. Este pode
ser uma perda ou deterioração, sendo uma lesão passível de quantificação do dano em
dinheiro – o que a torna indenizável. Então, o dano patrimonial é aquela ofensa que incide
sobre interesses de ordem material, refletindo-se sobre o patrimônio do lesado. Na lição
precisa de DE SALVO VENOSA (2004), tem-se que “o dano patrimonial, portanto, é aquele
suscetível de avaliação pecuniária, podendo ser reparado por reposição em dinheiro,
denominador comum da indenização” (p. 36). Nesse diapasão, entendem-se como danos
patrimoniais (também denominados de danos materiais) aqueles que atingirem os bens
integrantes do patrimônio da vítima, ou seja, afetando o conjunto de relações jurídicas
suscetíveis de valoração econômica.
Os danos patrimoniais se dividem em duas modalidades: danos emergentes e lucros
cessantes os quais estão previstos no artigo 402 do Código Civil.10 Recorta-se o magistério
de SERPA LOPES (1989), “o dano patrimonial é o que afeta a um interesse patrimonial, a um
bem considerado como de ordem patrimonial, tradicionalmente estimável em dinheiro.
Assim, entende-se por dano toda diminuição do patrimônio do credor, quer consistente na
perda sofrida (damnum emergens), quer num lucro, de que haja sido privado (lucrum
cessans)” (p. 371).
10 “Salvo as exceções expressamente previstas em lei, as perdas e danos devidas ao credor abrangem,
além do que ele efetivamente perdeu, o que razoavelmente deixou de lucrar” (art. 402, CCB).
173
O dano emergente (ou dano positivo) pode ser definido como aquilo que a vítima
efetivamente perdeu, sendo o desfalque ocorrido no patrimônio da vítima. Este tipo de dano
produz efeitos diretos e imediatos, tratando-se de uma perda mensurável economicamente,
sendo perfeitamente possível a apuração do quantum debeatur para que haja a restitutio in
integrum. Nesse sentido, DE SALVO VENOSA (2004) define que (p. 36),
o dano emergente, aquele que mais se realça à primeira vista, o
chamado dano positivo, traduz uma diminuição de patrimônio,
uma perda por parte da vítima: aquilo que efetivamente perdeu.
Geralmente, na prática, é o dano mais facilmente avaliável, porque
depende exclusivamente de dados concretos.
No que respeita a quanto aos lucros cessantes podem ser compreendidos como o que
a pessoa afetada com o dano deixou de lucrar, no dizer DE ALMEIDA COSTA (2011), “o lucro
cessante refere-se aos benefícios que ele deixou de obter em consequência da lesão, ou seja,
ao acréscimo patrimonial frustrado” (p. 596). Nessa hipótese, “quantifica-se o prejuízo,
fazendo um cálculo que leva em conta o estado atual do patrimônio e a sua situação se o
dano não tivesse ocorrido” (DO COUTO E SILVA, 2011: 1099).
Este evento danoso produz efeitos mediatos e futuros, acarretando uma redução nos
ganhos e dificultando os lucros do ofendido, sendo uma frustração da expectativa do lucro.
Nos termos definidos por DE SALVO VENOSA (2004: 36),
o lucro cessante traduz-se na dicção legal, o que a vítima
razoavelmente deixou de lucrar. Trata-se de uma projeção
contábil nem sempre muito fácil de ser avaliada. Nessa hipótese,
deve ser considerado o que a vítima teria recebido se não tivesse
ocorrido o dano.
Em síntese,o objetivo maior da reparação nos danos patrimoniaisé a reposição do
bem lesionado ao seu estado anterior, de forma a permitir ao prejudicado a satisfação
integral daquilo que se danificou ou se perdeu total ou parcialmente, de forma que vítima se
sinta efetivamente ressarcida.
De outra banda, os danos extrapatrimoniais são aqueles causados injustamente à
outra pessoa, fazendo-a sofrer psíquica e moralmente, afetadando seu intelecto, ofendendo
174
a sua honra, privacidade, intimidade, imagem, etc. De modo objetivo, PONTES DE MIRANDA
(1971) apresenta uma conceituação que distingue perfeitamente os dois tipos de danos aqui
referidos: “[o] dano patrimonial é o dano que atinge o patrimônio do ofendido; dano não
patrimonial é o que, só atingindo o ofendido como ser humano, não lhe atinge o patrimônio”
(p. 30). Portanto, a lesão não pode ser expressa em dinheiro, nem em algo comercialmente
redutível a dinheiro.11 Daí a se dizer com correção que o dano moral não é precisamente
indenizável, pois indenizar provém etimologicamente do latim in dene, cujo significado
indica a eliminação do prejuízo, repondo o patrimônio à situação anterior. Ora bem, tal
situação não é possível diante de um dano moral, de onde se conclui que a vítima do dano
moral faz jus a uma satisfação de ordem compensatória.12
A Constituição Federal de 1988 ancora a dignidade da pessoa humana no patamar
dos fundamentos da nossa ordem republicana. Por essa via, densifica-se a normatividade
jurídica, colorindo-a com uma dimensão humana que ultrapassa os meros interesses
patrimoniais. Sem embargo, e “um dos aspectos mais importantes da responsabilidade civil
é constituído pelos danos à pessoa” (DO COUTO E SILVA, 2011: 8). Ora bem, a partir dessa
perspectiva, a temática do dano moral evidencia a sua relevância.
Considerando esta perspectiva constitucional, Maria Celina BODIN DE MORAES (2003)
percebe o dano moral nas situações em que violação houver à cláusula geral de proteção à
pessoa humana reconhecida na própria Constituição Federal. Assim, o dano moral “tratarse-á sempre de violação da cláusula geral de tutela da pessoa humana, seja causando-lhe um
prejuízo material, seja violando direito (extrapatrimonial) seu, seja, enfim, praticando, em
relação à sua dignidade, qualquer mal evidente ou perturbação” (p. 184).
Após a ocorrência do ato lesivo, paira a questão sobre como provar que aquele fato
resultou em danos para o ofendido. A prova do dano moral é dispensável vez que o dano
ocorre internamente no ofendido, ferindo seu intelecto. Esta característica da prova do dano
gera o que chamamos de presunção absoluta (dano in re ipsa), sendo desnecessária a prova
11 No Brasil, conforme acima salientado, a Constituição Federal de 1988 elevou à condição de garantia
dos direitos individuais a reparabilidade dos danos extrapatrimoniais. O legislador constituinte
positivou em seu artigo 5º, inciso V que “é assegurado o direito de resposta, proporcional ao agravo,
além da indenização por dano material, moral ou à imagem”. No inciso X, igualmente, está positivado
que “são invioláveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas, assegurado o direito
a indenização pelo dano material ou moral decorrente de sua violação”.
12 Nesse sentido, ver Maria Celina BODIN DE MORAES (2003).
175
do abalo psicológico sofrido pela vítima. Registre-se que a pessoa jurídica também guarda
condições de sofrer danos morais, contudo, “impende destacar a necessidade de que a
violação ao seu direito personalíssimo esteja estreita e inexoravelmente ligada à sua honra
objetiva, haja vista não ser ela dotada de elemento psíquico”. 13Sobre o tema, a
jurisprudência ressalva que na relação entre pessoa jurídica e dano moral tem-se em causa
“resguardar a credibilidade mercadológica ou a reputação negocial da empresa, que
poderiam ser paulatinamente fragmentadas por violações a sua imagem, o que, ao fim e ao
cabo, conduziria a uma perda pecuniária na atividade empresarial.”14
Portanto, o dano moral não pode ser confundido com o dano patrimonial, devendo
sua tutela jurídica ser tratada de maneira independente. Essencialmente, esse abalo afeta a
subjetividade do ofendido, ficando demasiadamente difícil mensurar o sofrimento que é
suportado em cada pessoa diante desse caráter interno. Este é o raciocínio de Humberto
Theodoro JÚNIOR (2007: 2):
[d]e maneira mais ampla, pode-se afirmar que são danos morais
os ocorridos na esfera da subjetividade, ou no plano valorativo da
pessoa na sociedade, alcançando os aspectos mais íntimos da
personalidade humana (o da intimidade e da consideração
pessoal) ou o da própria valoração da pessoa no meio em que vive
e atua (o da reputação ou da consideração social).
Contemporaneamente, não se restringe a definição de danos morais somente como
aqueles abalos psíquicos relacionados à dor e sofrimento, estendendo-se a tutela jurídica
aos direitos integrantes da personalidade da vítima, como, por exemplo, a intimidade, a
imagem, o bom nome e a privacidade. Quanto a esta nova visão de dano moral, CAVALIERI
FILHO (2010: 82) assegura que
à luz da Constituição vigente, podemos conceituar o dano moral
por dois aspectos distintos. Em sentido estrito, dano moral é a
violação do direito à dignidade. E foi justamente por considerar a
13 Recurso Especial Nº 1.022.522 - RS (2008/0009761-1). Rel. Min. Luís Felipe Salomão. 4ª. Turma.
Data do julgamento: 25.06.2013. Disponível em [stj.jus.br].
14 Recurso Especial 2011/0133579-9. Rel. Min. Luís Felipe Salomão. 4ª. Turma. Data de Julgamento:
17.12.2013. Disponível em: [stj.jus.br].
176
inviolabilidade da intimidade, da vida privada, da honra e da
imagem corolário do direito à dignidade que a Constituição
inseriu em seu artigo 5º, V e X, a plena reparação do dano moral.
Este é, pois, o novo enfoque constitucional pelo qual deve ser
examinado o dano moral, que já começou a ser assimilado pelo
Judiciário.
Duas classificações de danos morais podem ser identificadas: o direto e o indireto. O
dano moral direto é aquele que ocorre uma lesão específica de um direito imaterial. Por
outro lado, entende-se como dano moral indireto aquele que há um dano extrapatrimonial
em consequência de um dano ocorrido na esfera material. Noutros termos, o dano moral
direto constitui-se na lesão a um interesse cujo escopo é a satisfação ou o gozo de um bem
jurídico que não é passível de uma avaliação econômica. Por seu turno, o dano moral
indireto decorre de uma lesão a um bem patrimonial do ofendido que causa prejuízo a
algum interesse não patrimonial.
Não se pode confundir, entretanto, o dano moral indireto com o dano em ricochete,
também chamado de reflexo. Neste último, o dano não é causado diretamente na pessoa
afetada e, sim, oriundo de um ato lesivo a outra pessoa a ele ligada intimamente (sendo este
dano tanto de natureza moral ou material).15
IV. A mora e os juros (em especial, os moratórios)
Prefacialmente, a palavra juro é oriunda de uma adaptação do latim jure (jus, -is) que
significa direito. Na definição de SCAVONE JUNIOR (2009), “[a]plicadono plural —juros—,
exprime os interesses, ganhos ou lucros que o detentor do capital aufere pela inversão, ou
seja, pelo uso por alguém que não possui o capital” (p. 47).
15 Quanto ao dano em ricochete, segue jurisprudência da Décima Câmara Cível do Tribunal de Justiça
do Estado do Rio Grande do Sul: “[n]o que diz respeito ao dano em ricochete, restou configurado. É
indiscutível o transtorno, a preocupação e a angústia suportados pelos pais da criança que, como já
mencionado, sofreu grave lesão, necessitando de atendimento hospitalar e diversos comparecimentos a
consultas médicas, para tratamento. O fato é apto a gerar o dano moral reflexo, atingindo não só a
vítima, como seus parentes próximos” (Rio Grande Do Sul. Tribunal de Justiça. Décima Câmara Cível.
Apelação Cível nº 70055561104. Desembargador Relator Paulo Roberto Lessa Franz. Data de
julgamento: 28.11.2013. Publicado em: 27.01.2014. Disponível em: [www.tjrs.jus.br]. Acesso em:
16.05.2014).
177
A partir de uma conceituação economicista, os juros 16 advêm da relação entre um
credor e um devedor, sendo a remuneração (correção) do capital o qual foi emprestado pelo
credor ao devedor, ou seja, o valor cobrado pela utilização do capital de alguém por outrem.
Na visão jurídica, juros17 são caracterizados como “frutos cíveis”, consistindo em
obrigação acessória18 a uma obrigação principal. Nesse sentido conceitua Judith MARTINSCOSTA (2009), “do ponto de vista do Direito os juros, nas relações de crédito, [refletindo] a
contrapartida que alguém paga por temporária utilização de capital alheio” (p. 569).
Como já referido, a natureza jurídica dos juros é a de bem acessório, especificamente,
da modalidade das pertenças, e são pertenças os bens que, não constituindo partes
integrantes, destinam-se, de modo duradouro, ao uso, ao serviço ou ao aformoseamento de
outro (art. 93, Código Civil). Portanto, caracterizados como pertenças, os juros podem
facilmente ser identificados e computados distintamente do valor principal devido. Salientase que este valor cobrado a título de juros, normalmente é fixado em dinheiro (pecúnia),
16 Os juros e sua aplicação evoluíram historicamente no Brasil, vez que desde a declaração de
independência, por orientação da Igreja Católica, era proibido a incidência de juros em qualquer
operação financeira, sendo este quadro mudado apenas com o Alvará de 5 de maio de 1810 expedido
pelo Príncipe Regente o qual permitia a cobrança de prêmio nos empréstimos mutuários para o
comércio marítimo. Com a entrada em vigor do Código Civil em 1916, marcado por uma influência do
liberalismo econômico de Adam Smith (1723-1790), ficou estabelecida a autonomia contratual às
partes para que fixassem as taxas de juros utilizadas. Porém com a crise econômica do café surgiu o
Decreto 22.626, no ano de 1933, conhecido como Lei de Usura, o qual limitou os juros a 1% ao mês
(12% ao ano) vedando a cobrança da usura (fixação de juros convencionais em percentuais superiores
ao limite legal). Vedou, ainda, a prática de aplicação de juros sobre juros mensal (juros capitalizados)
denominado anatocismo (somente sendo permitido o anatocismo anual). Sobre esta evolução histórica,
discorre Jorge Cesa FERREIRA DA SILVA (2007): “[p]or um conjunto de fatores que se explicam pela
história, notadamente no que toca ao desenvolvimento religioso e moral da cultura ocidental, os juros
foram ordinariamente objeto de regulação jurídica, o que já redundou na vedação absoluta de sua
cobrança, na imposição de limites, na proibição genérica da prática do anatocismo (cobrança de juros
sobre juros, ou “juros capitalizados”), na criminalização da prática de usura (juros exagerados), na
liberação geral e ilimitada da sua prática, na liberação de limites a apenas algumas práticas, e assim
sucessivamente” (p. 219).
17 Na concepção de Roberto Senise LISBOA (2004): “[j]uros são os rendimentos fixos ou periódicos
oriundos de alguma causa jurídico” (p. 738).
18 Sobre esta característica de obrigação acessória, Roberto Senise LISBOA (2004) é esclarecedor:
“[a]natureza jurídica dos juros é a de bem acessório, da modalidade pertenças, ou seja, destina-se a
facilitar o uso do bem principal, apesar de não se integrar a ele”.
178
porém nada obsta que seja fixado qualquer outro bem fungível.19
Na caracterização dos juros, importa destacar a definição de juros legais e
convencionais. Os juros legais são aqueles que são devidos por força de lei,
independentemente de existir convenção entre as partes, decorrendo da mora na restituição
do capital ou da compensação pela utilização do capital de outrem, ou seja, é a taxa de juros
autorizada pela lei. Esta modalidade de juros está regulamentada pelos artigos 40620 e 40721
do Código Civil. Nesta linha são os ensinamentos de Jorge Cesa FERREIRA DA SILVA (2007: 220):
[o]s juros legais são fixados em lei, sendo aplicáveis para as
hipóteses em que as partes não dispuserem de modo distinto ou
simplesmente nada regularam acerca deles, ou ainda quando a lei
ou a sentença determinar a sua incidência, sem dispor sobre a
respectiva taxa.
Por seu turno, os juros convencionais são fruto de um ato de autonomia,
estabelecidos pelas partes, seja em relação à mora, seja em relação à remuneração do capital
emprestado. Porém essa convenção está limitada a uma taxa limite, quando se tratade juros
civis. Releva salientar duas distinções entre estes dois tipos de juros: a origem e o âmbito de
aplicação. Quanto à origem, como o próprio nome já designa, os juros legais serão aplicados
quando a lei determinar, enquanto os convencionais dependem de as partes pactuarem.
Quanto ao âmbito de aplicação, os casos em que se aplicam os juros legais são
extremamente restritos. Já os convencionais, dependem da vontade das partes na pactuação.
Ainda, surgem os denominados compensatóriosno campo dos juros. Igualmente
chamados de remuneratórios, são aqueles que prestam à retribuição pela privação do bem
material ou imaterial. Sua fluência começa após a efetivação da utilização do capital alheio.
19 Nesse sentido Caio MÁRIO ensina que os juros são “as coisas fungíveis que o devedor paga ao credor,
pela utilização de coisas da mesma espécie a este devidas. Pode, portanto, consistir em qualquer coisa
fungível, embora, frequentemente, a palavra juro venha mais ligada ao débito em dinheiro, como
acessório de uma obrigação principal pecuniária”(SCAVONE JUNIOR, 2009: 50).
20 “Quando os juros moratórios não forem convencionados, ou o forem sem taxa estipulada, ou
quando provierem de determinação da lei, serão fixados segundo a taxa que estiver em vigor para a
mora do pagamento de impostos devidos à Fazenda Nacional” (art. 406, CCB).
21 “Ainda que se não alegue prejuízo, é obrigado o devedor aos juros da mora que se contarão assim às
dívidas em dinheiro, como às prestações de outra natureza, uma vez que lhes esteja fixado o valor
pecuniário por sentença judicial, arbitramento, ou acordo entre as partes” (art. 407, CCB).
179
Quanto a esses juros, leciona SCAVONE JUNIOR (2009: 111): “[o]s juros compensatórios são
devidos em razão da utilização do capital pelo devedor na exata medida em que constituem
frutos civis do valor empregado. Espelham a paga pela utilização do capital alheio”. Ainda,
na procura da melhor conceituação, para Roberto Senise LISBOA (2004), juros
compensatórios “são aqueles que compreendem o prêmio (fruto ou renda) do capital
empresado. Os juros compensatórios se prestam à retribuição pela privação do bem
material ou imaterial” (p. 742).
Entretanto, há uma ressalva a ser feita: para que esta modalidade de juros seja
devida é necessária a convenção entre as partes ou a obrigatoriedade prevista em lei, sendo
então, respectivamente, juros convencionais compensatórios ou juros legais
compensatórios.Após as definições apresentadas, segue-se para a definição de mora e,
então, a definição de juros moratórios. Preliminarmente, destaca-se que as obrigações
nascem para ser cumpridas, sendo o adimplemento obrigacional o seu destino natural. O
descumprimento é patológico e merece ser punido, vez que impõe prejuízos ilegítimos.
A partir do artigo 394,22 o Código Civil brasileiro conceitua mora,23 cuja ocorrência
advém de uma obrigação não cumprida no tempo, no lugar e no modo estabelecidos, quer
seja pela lei, quer seja por convenção. Frise-se: os requisitos elencados não são cumulativos,
exigindo-se somente a configuração de um deles.
Mora não significa tão somente o atraso, o retardamento no cumprimento da
obrigação, mas, também, o não cumprimento pela maneira que era esperada. Quanto a esta
distinção entre mora e atraso, esclarece Jorge Cesa FERREIRA DA SILVA (2007: 73):
[i]mporta ter claro que a mora, de qualquer modo, não se
confunde com mero atraso da prestação ou com o mero atraso da
satisfação dos interesses objetivos do credor [...]. Importa
perceber que o mero atraso, ainda que não caracterize mora, já
possui efeitos jurídicos, como é o caso da prescrição, da
oponibilidade da exceção do contrato não cumprido (artigo 476)
22 “Considera-se em mora o devedor que não efetuar o pagamento e o credor que não quiser recebê-lo
no tempo, lugar e forma que a lei ou a convenção estabelecer” (art. 394, CCB).
23 Segundo Pontes DE MIRANDA, mora advém etimologicamente de memor, que significa memória, logo,
a mora seria o “esquecimento” gerado por esta perda de memória (MARTINS-COSTA, 2004: 325-6).
180
ou da suspensão da exigibilidade (pretensão) por impossibilidade
temporária não imputável a nenhuma das partes.
Sem embargo, a mora é uma das formas de inadimplemento, dando-se pelo nãocumprimento da obrigação conforme pactuado entre as partes ou determinado em lei.
Leciona Judith MARTINS-COSTA (2004: 324):
a mora não é nem a simples ausência de cumprimento, nem a
mera não-realização da prestação devida: é a não-realização da
prestação devida no tempo, lugar e forma convencionados, ou
especificados na lei, na medida em que essa não-realização
corresponda à violação da norma, legal ou convencional, que era
especificamente dirigida ao devedor (cominando o dever de
prestar) ou ao credor (cominando o dever de receber).
De fato, a mora se caracteriza por ser um inadimplemento relativo, vez que, mesmo
com o descumprimento, ainda há a possibilidade de a obrigação ser prestada. Nesse ponto,
distingue-se do inadimplemento absoluto: nessa modalidade, o cumprimento da obrigação
não é mais possível ou deixa de ser útil para o credor.
Portanto, a mora é o meio pelo qual a obrigação (prestação debitória) deixa de ser
cumprida no tempo (retardamento do cumprimento), ou lugar e forma que a lei ou o
contrato estabelecem, mas de modo que ainda é possível o seu cumprimento, seja pela
possibilidade da prestação, seja por esta ainda ser útil ao credor. Pelo visto e ponderado,
percebe-se que o não-cumprimento pode ocorrer tanto por parte do devedor (mora
solvendi), pelo credor (mora accipiendi) ou, ainda, por ambas as partes.
Após a conceituação de mora, ainda que às rápidas, resta facilitada a compreensão
da modalidade de juros que decorre do retardamento no cumprimento das obrigações, ou
seja, da própria mora. Em conformidade com a doutrina de DINIZ (2008), “[o]s juros
moratórios consistem na indenização pelo retardamento da execução do débito. Constituem
pena imposta ao devedor pelo atraso no cumprimento da obrigação, atuando como se fosse
uma indenização pelo retardamento no adimplemento da obrigação” (p. 250). Outrossim,
FERREIRA DA SILVA (2007) define que “[o]s juros moratórios são devidos a partir da
constituição em mora e, em razão desta, independem de disposição negocial, de
comprovação de efetivo prejuízo (art. 407) ou de pedido judicial” (p. 221-2).
181
Isso posto, juros moratórios são conceitualmente aqueles pagos pelo devedor como
forma de indenizar o credor pelo atraso no cumprimento da obrigação. Eles têm natureza de
sanção, visto que mesmo que não haja prejuízo eles serão devidos. De fato, os juros
moratórios afirmam-se como uma punição àquele que está em mora, tanto quanto visam
compensar o credor pelo atraso do devedor.
Quanto à origem da taxa cobrada nos juros moratórios, esta é dividida em dois tipos:
convencional ou legal. Conforme explicado anteriormente, serão considerados juros
moratórios convencionais aqueles estipulados pelas partes na elaboração do contrato,
porém, sempre respeitando o Decreto 22.626/33, o qual proíbe a cobrança de juros
convencionais abusivos (usura), sendo fixada a taxa limite no patamar de 1%. 24 De outra
banda, serão legais quando as partes não estipularem, o que não isenta a cobrança da parte
devedora, segundo os artigos 389, 395, 404, 406 e 407 do Código Civil. Conclui-se que esta
modalidade de juros tem a finalidade de desestimular o inadimplemento da obrigação
assumida.
V. O termo inicial dos juros moratórios, o dano moral e o Recurso Especial
903.258/RS
A correta fixação do termo inicial dos juros moratórios, cujo cômputo deve se dar a
partir da caracterização da mora, é tema tormentoso. De fato, não há por parte do direito
positivo uma definição uniforme – o que contribui para um campo de incertezas
doutrinárias e jurisprudenciais.
Esta dificuldade em uniformizar o termo inicial da fluência dos juros moratórios
conduz a um estudo casuístico, considerando a singularidade de cada obrigação prevista no
ordenamento civil. Em outras palavras, devem ser discriminadas as várias situações
existentes e possíveis diante de cada obrigação para a adequada definição do marco inicial
dos juros moratórios.
24 Nesse sentido, SCAVONE JUNIOR (2007): “[e]m suma, as partes podem convencionar até um por cento
de juros moratórios nos contratos, ainda que esse limite, hoje, corresponda exatamente aos juros legais
moratórios, que independem de convenção. Em outras palavras, enquanto subsistir o limite do qual
tratamos, dos juros legais moratórios, imposto pelo §1º, do art. (sic) 161, do Código Tributário Nacional,
a taxa de juros convencionais será exatamente a mesma dos juros convencionais moratórios” (p. 101).
182
O artigo 405 do CCB25 estabelece como marco inicial dos juros moratórios a citação
inicial. Contudo, esse dispositivo apresentaria uma divergência em relação ao entendimento
sumulado do Superior Tribunal de Justiça, que estabelecera com a Súmula 54: “os juros
moratórios fluem a partir do evento danoso, em caso de responsabilidade extracontratual”
(VIEIRA SANSEVERINO, 2010: 319).
Importa compreender, contudo, o contexto histórico da respectiva súmula. Forte no
artigo 962 do Código Civil de 1916,26 a Corte Especial do Superior Tribunal de Justiça
sumulou o entendimento jurisprudencial no ano de 1992, segundo o qual, então, a fluência
dos juros moratórios, nas hipóteses de responsabilidade extracontratual, dar-se-ia a partir
do evento danoso. O artigo do Código Civil vigente à época da Súmula empregava a palavra
“delito”. Tal vocábulo gerou incerteza sobre o seu alcance e sua natureza: a norma legal
referia-se a delitos de natureza patrimonial ou extrapatrimonial? A partir de uma
interpretação extensiva, a utilização do artigo deu-se para ambos os casos, sem qualquer
diferenciação. Contudo, questiona-se esse entendimento. Veja-se, a título de exemplo, o
ponderado no Tribunal de Justiça do Paraná: “[a] Súmula 54 do STJ foi idealizada para os
danos materiais, não os morais. Não se justifica, em se tratando de danos morais, retroagir à
data do evento, pois não se pode dizer que há mora a partir deste marco”.27
De outra parte, retornando-se ao artigo 405 do CCB, questiona-se se a sua
aplicabilidade alcançaria todos os casos de responsabilidade civil. E a resposta há de ser
negativa. Afinal, há outras linhas temporais presentes no próprio CCB. Cita-se, por exemplo,
o artigo 398, segundo o qual, “nas obrigações provenientes de ato ilícito, considera-se o
devedor em mora desde que o praticou”.
Em síntese, não se pode estabelecer de um modo geral como critério balizador a
regra do artigo 405 do Código Civil, a qual estabelece que a fluência dos juros de mora se dá
25 “Contam-se os juros de mora desde a citação inicial” (art. 405, CCB).
26 “Nas obrigações provenientes de delito, considera-se o devedor em mora desde que o perpetrou”
(art. 962, CCB de 1916).
27 Paraná. Tribunal de Justiça do Estado do Paraná. Apelação Cível nº 841579-2. Desembargador
Relator Albino Jacomel Guerios. Data de julgamento: 02.02.2012. Publicado em: 13.02.2012. Disponível
em: [portal.tjpr.jus.br/jurisprudencia]. Acesso em: 14.05.2014.
183
desde a citação inicial. Afinal, há distintos marcos temporais presentes no direito civil
brasileiro.28
Portanto, tem-se que a fluência dos juros moratórios nas obrigações provenientes de
ilícitos extracontratuais segue o disposto no artigo 398 do Código Civil e a Súmula nº 54 do
STJ. Por essa via, os juros de mora provenientes de ato ilícito fluem desde a ocorrência do
evento danoso. É o entendimento de RUI STOCO (2007): “[s]ignifica que na responsabilidade
extracontratual os juros de mora são contados desde a data em que tenha ocorrido o dano”
(p. 1308). Em igual sentido, o entendimento de DE SALVO VENOSA (2004): “[o]s juros
moratórios fluem a partir do evento danoso, em caso de responsabilidade extracontratual.
Essa posição é finalmente adotado pelo vigente Código, que no artigo equivalente refere-se a
‘ato ilícito’” (p. 262).
Nada obstante, questiona-se qual o termo inicial adequado para a incidência dos
juros moratórios diante de danos morais. Para tanto, traz-se a lume o Recurso Especial (em
adiante, “Resp”) 903.258/RS,29 que, com a existência da Súmula nº 54 do STJ, apresenta
novo entendimento sobre esta temática. Este REsp versa sobre uma indenização ajuizada
por um paciente contra o Hospital Moinhos de Vento de Porto Alegre, no Estado do Rio
Grande do Sul. O autor narra que, internado no referido hospital, nos primeiros dias após
o seu nascimento, contraiu uma infecção hospitalar que lhe deixou graves e irreversíveis
sequelas motoras e estéticas.
Em sede de sentença, a ação fora julgada parcialmente procedente, condenando o
réu pagar a título de danos morais a quantia de R$ 150.000 com juros de mora na base legal
(0,5% ao mês até a entrada em vigor do Código Civil de 2002 e, a partir de então, 1% ao mês,
na forma do artigo 406 do novo Código Civil, a partir da citação), além de arcar com todas as
despesas médico-hospitalares e tratamentos que se fizessem necessários para a correção ou
diminuição dos problemas físicos e estéticos que vierem a ser comprovados em liquidação
de sentença. Inconformados, autor e réu interpuseram recurso de apelação com o escopo de
reforma da sentença do juízo a quo. Quando do julgamento da apelação cível no Tribunal de
Justiça do Estado do Rio Grande do Sul ficou mantida a sentença na íntegra. As partes
28 Ainda como exceções ao artigo 405, são referidos os seguintes dispositivos do Código Civil: o artigo
390 e o parágrafo único do artigo 397.
29 A relatoria do Recurso Especial, julgado pela 4ª Turma do Superior Tribunal de Justiça, ficou sob
a responsabilidade da Ministra Maria Isabel Gallotti. Inteiro teor disponível em: [stj.jus.br].
184
recorrem. A ação é remetida à superior instância para nova apreciação do colegiado, o
Superior Tribunal de Justiça (STJ). Conclusos os autos no STJ, a Magistrada relatora votou no
sentido manter a condenação dos danos morais no patamar arbitrado em sentença sob o
fundamento de que seriam moderados e proporcionais à situação vivenciada pelo ofendido.
De outra parte, condenou o réu ao pagamento de pensão vitalícia de um salário mínimo.
Porém, a questão decidida mais importante e que se coaduna com este artigo foi a
fixação do termo inicial dos juros de mora no tocante à indenização por dano moral. E
definiu-se a data da fixação da verba reparatória em sentença. Nas palavras da Ministra
Relatora: “o presente caso presta-se como uma luva para o reexame da questão, sem que a
mudança de jurisprudência seja prejudicial aos interessados, pois há recurso especial de
ambas as partes”.
A Ministra Gallotti sustentou que a incidência de juros moratórios na indenização
por dano moral só passa a ter expressão em dinheiro a partir da decisão judicial que a
arbitrou.30 Logo, não há como incidirem, antes deste momento processual, juros de mora.
Afinal, sobre uma quantia que ainda não fora estabelecida em juízo, como incidir juros
moratórios? Ora, sendo a obrigação ilíquida, não há como se precisar o valor da dívida –
tampouco seria razoável imputar ônus de mora ao ofensor. Nesse sentido, também se
manifestou a Ministra Relatora:
[d]essa forma, no caso de pagamento de indenização em dinheiro
por dano moral puro, entendo que não há como considerar em
mora o devedor, se ele não tinha como satisfazer obrigação
pecuniária não fixada por sentença judicial, arbitramento, ou
acordo entre as partes.31
Ademais, o julgador utiliza critérios de equidade no arbitramento da indenização,
tendo em vista a data do evento danoso e o tempo transcorrido até o julgamento, sendo este
um argumento também forte para a justificativa da mudança do marco moratório.
30 O entendimento exposto pela Ministra Relatora acarretou em divergência aberta pelo Ministro Luis
Felipe Salomão Contudo, o Ministro não foi acompanhado pelos demais colega, que se aliaram ao
entendimento da Relatora.
31 Recurso Especial nº 903.258 - Rio Grande do Sul.
185
Note-se que há jurisprudências em Tribunais Estaduais que se alinham com o
entendimento apresentado pela Ministra Gallotti, aplicando os juros moratórios desde a
data do arbitramento do valor reparatório pelo Magistrado. Assim, o que restou verificado
nas 13ª e 17ª Câmaras Cíveis do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul:
[n]o tocante aos juros moratórios, devem incidir a partir da
sentença que fixou o valor da dívida, nos termos do disposto no
art. 407 do Código Civil e conforme novo entendimento do E. STJ
por meio do REsp n. 903258. O referido julgado inaugurou novo
entendimento sobre o tema, sendo adotado por esta Câmara. Por
fim, vai mantido o termo inicial da correção monetária na data do
arbitramento do quantum indenizatório, ou seja, na data da
sentença condenatória, atendendo-se à Súmula nº 362 do STJ.32
Com a mesma linha argumentativa, há decisões recentes no Tribunal de Justiça do
Paraná,33 São Paulo34 e Distrito Federal.35
Sem espaço para dúvidas, a partir da ilustração jurisprudencial apresentada,
evidencia-se que o entendimento sumulado deve ter aplicação direta nos casos
32 Rio Grande Do Sul. Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul. Décima Sétima Câmara Cível.
Apelação Cível nº 7005549523. Desembargadora Relatora Liege Puricelli Pires. Data de julgamento:
31.10.2013. Publicado em: 18.11.2013. Disponível em: [www.tjrs.jus.br]. Acesso em: 13.05.2014.
33 “Tratando-se de responsabilidade fundada em relação extracontratual, os juros de mora devem ser
aplicados a partir da data do arbitramento” (Tribunal de Justiça. Décima Câmara Cível. Apelação Cível
nº 1109104-2. Desembargadora Relatora Elizabeth de F. N. C. de Passos. Data de julgamento:
03.04.2014. Publicado em: 28.04.2014. Disponível em: [portal.tjpr.jus.br/jurisprudencia]. Acesso em:
14.05.2014).
34 “Com efeito, em se tratando de fixação de indenização por danos morais, os juros moratórios de 1%
ao mês, também devem incidir a partir do arbitramento, uma vez que ‘a indenização por dano moral
puro (prejuízo, por definição, extrapatrimonial) somente passa a ter expressão em dinheiro a partir da
decisão judicial que a arbitrou’ (STJ, REsp nº 903258/RS, 4ª T., Rel. Min. Maria Isabel Gallotti, DJ.
21.06.2011)” (São Paulo. Tribunal de Justiça. Décima Nona Câmara de Direito Privado. Apelação Cível nº
0061227-79.2010.8.26.0506. Desembargador Relator Mauro Conti Machado. Data de julgamento:
16.12.2013. Publicado em: 15.01.2014. Disponível em: [esaj.tjsp.jus.br]. Acesso em: 14.05.2014).
35 “Os juros moratórios, em se tratando de dano moral, a exemplo da correção monetária, são
contados desde o momento da fixação do valor da condenação, porque a partir de então se constitui a
mora” (Tribunal de Justiça. 5ª Turma Cível. Apelação Cível nº 2009011069474-4 APC. Acórdão nº
779481. Desembargador Relator Luciano Moreira Vasconcellos. Data de julgamento: 09.04.2014.
Publicado em: 22.04.2014. Disponível em: [pesquisajuris.tjdft.jus.br]. Acesso em: 14.05.2014).
186
provenientes de danos materiais, nos quais a recuperação pecuniária é direta (pois é fácil a
apuração do quantum debeatur, tendo em vista a lesão patrimonial). Mas, diante de um dano
moral puro, sua indenização só passará a ter expressão em dinheiro a partir da decisão
judicial que a arbitrar. Diante disso, não haveria como os juros moratórios incidirem antes
desta data. Afinal, seria correta a incidência de juros de mora sobre a quantia que ainda não
fora estabelecida em juízo? Seria correto, por exemplo, o ofensor dever juros de mora sem
nem ter sido condenado a pagar tal indenização? Releva destacar, ainda, que o referido “não
pagamento” desde a data do ilícito não pode ser considerado omissão imputável ao devedor,
para efeito de tê-lo em mora. Demais disso, como destacado pela Ministra Gallotti, mesmo
que o quisesse, o devedor não teria como satisfazer obrigação decorrente de dano moral não
traduzida em dinheiro nem por sentença judicial, nem por arbitramento e nem por acordo.
Nesse sentido, entende-se que os juros de mora devem ser contados da data de sua
fixação definitiva,36 considerando que o julgador vale-se de critérios de equidade no
arbitramento da indenização, conforme a data do evento danoso e o tempo transcorrido até
o julgamento.
VI. Conclusão
O presente trabalho, como se propôs, buscou analisar qual seria a correta fixação do
termo inicial para a fluência dos juros moratórios quando da reparação por ilícitos
extracontratuais. Frisou-se que, atualmente, a reparação por danos morais tem previsão
36 Este é o magistério de Cahali: “[n]a mesma linha, os juros moratórios, na reparação do dano moral,
cabível o início de sua contagem a partir a fixação o quantum indenizatório, ou seja a contar do
julgamento no qual foi arbitrado o valor da condenação: considerando que o magistrado se vale de
critério de equidade no arbitramento da reparação, data do evento danoso e o tempo decorrido até o
julgamento são utilizados como parâmetros objetivos na fixação da condenação, de modo que o valor
correspondente aos juros integra o montante da indenização. Tal posicionamento não afronta o
enunciado da Súmula 54 do STJ [...]; antes destaca que a reparação civil por dano moral deve possuir um
tratamento diferenciado na sua quantificação em razão ao dano material, dado o objetivo pedagógico,
punitivo e reparatório da condenação. Em igual compreensão, segue decisão da 9ª Câmara Cível do
Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul: “[n]a hipótese de reparação por dano moral, cabível
o início da contagem a partir da fixação do quantum indenizatório, ou seja, a contar do julgamento no
qual foi arbitrado o valor da condenação. Tal posicionamento não afronta o verbete da Súmula nº 54 do
STJ. Ao revés, harmoniza-se com o entendimento do STJ, segundo o qual a indenização por danos
morais deve ser fixada de forma equitativa” (9ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Rio
Grande do Sul (Apelação Cível Nº 70030266605, Nona Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator:
Odone Sanguiné. Data de julgamento: 30.09.2009. Inteiro Disponível em: [www.tjrs.jus.br]).
187
legal, na forma de garantia constitucional, insculpida na Carta Magna em seu artigo 5º,
incisos V e X. Trabalhado inicialmente pelos pressupostos da responsabilidade civil, ficou
clara a necessidade da configuração do dano, nexo causal e culpa pelo ofensor.
Procurando a conceituação de dano latu sensu e posteriormente a distinção entre
danos patrimoniais e morais, restou concluído que o dano patrimonial é aquele que irá
afetar o patrimônio da vítima, já os danos morais são aqueles que afetam a subjetividade do
ofendido, sendo tutelas jurídicas que devem ser tratadas separadamente. Merecida a
reparação, analisadas as circunstâncias do caso concreto pelo juiz, este irá, guiando-se pelos
artigos 944 e 946 do Diploma Civil, arbitrar uma quantia suficiente para reparar o ofendido,
observando critérios para efetuar o arbitramento do quantum debatur, vez que não há no
Brasil a adoção do tarifamento das indenizações como ocorre na jurisprudência americana.
Após, foi feita a análise dos juros legais previstos no ordenamento jurídico brasileiro
com enfoque principal nos juros moratórios e na sua relação direta com a mora, frisando
que os juros moratórios são utilizados para quando há um inadimplemento relativo, ou seja,
ainda há possibilidade de cumprir com o avençado, diferentemente do inadimplemento
absoluto.
Quanto à análise da fixação do termo inicial para fluência de juros moratórios, em se
tratando de condenação em dano moral, seguimos o entendimento de que não há falar-se
em juros a partir do evento danoso conforme a Súmula nº 54 do STJ. Isto porque não há
como incidirem, antes do arbitramento pelo Magistrado, juros de mora sobre a quantia que
ainda não fora estabelecida em juízo, ficando, por exemplo, o ofensor devedor de juros de
mora sem nem ter sido condenado a pagar tal indenização.
A partir dessa fixação é que, não cumprindo o devedor a determinação judicial,
naturalmente ser-lhe-ão cobrados juros moratórios, a incidirem a partir da decisão que
fixou, em definitivo, o quantum indenizatório. Nesse sentido foi o voto da Ministra Relatora
Maria Isabel Galotti no julgamento do Recurso Especial 903.258/RS, acarretando na
mudança jurisprudencial acerca deste termo inicial da fluência dos juros moratórios no caso
concreto. Porém, o que ficou observado é que existem poucos Magistrados que coadunam
com o entendimento da Relatora, ficando a jurisprudência praticamente unânime quanto à
aplicação da Súmula nº 54 do STJ.
188
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190
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191
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192
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Las citas textuales que superen las cinco líneas de extensión deberán introducirse en
párrafo aparte, indentado y sin sangría. La referencia al autor se consignará al final del
párrafo y antes de la cita.
193
Ejemplo:
Las nuevas técnicas de reproducción humana asistida potencian las posibilidades de
encontrar un elemento extranjero en una controversia sobre filiación. Tal como
sostiene RUBAJA (2012: 302),
por ejemplo para los supuestos de donantes con residencia habitual
en un país distinto del de la madre, o que el país en que se lleve
adelante la técnica de reproducción sea otro que aquel de la
residencia habitual de los padres y luego ése constituya un punto de
conexión relevante para regir el caso por tratarse del lugar de la
concepción; o en los supuestos de maternidad subrogada llevada a
cabo en el extranjero, pero cuyos progenitores y el niño residan en
un país que no permita dicha técnica; entre muchas otras
posibilidades…
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194
anotado. Buenos Aires, La Ley.
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Ejemplo: ALEGRE, M. (2012) “¿Quién le teme a la igualdad?” en ALEGRE, M. y
GARGARELLA, R. (coords.) El Derecho a la Igualdad. Aportes para un constitucionalismo
igualitario. Buenos Aires, Abeledo Perrot, pp. 47-75.
c. Artículos publicados en revistas. Apellido (en versales), iniciales del/de los
nombre/s del autor del artículo, año de la publicación entre paréntesis, título del
artículo (entre comillas), “en”, nombre de la revista (en itálicas),
número/año/volumen/tomo de la revista, ciudad de edición, editorial, páginas que
abarca el artículo completo en la revista.
Se aplican las pautas del punto (a), segundo, tercer y cuarto párrafo.
Ejemplo: SCOTTI, L. B. (2012) “El reconocimiento extraterritorial de la ‘maternidad
subrogada’: una realidad colmada de interrogantes sin respuestas jurídicas”, en
Pensar en Derecho, año 1, N° 1, Buenos Aires, Eudeba, pp. 267-289.
d. Artículos publicados en Internet. Apellido (en versales), iniciales del/de los
nombre/s del autor del artículo, título del artículo (entre comillas), “consultado en”,
dirección del vínculo entre corchetes, “el”, fecha de consulta, cita online (de ser
posible).
Ejemplo: KRAUT, A. J. y DIANA, N. (2013), “Sobre la reglamentación de la Ley de Salud
Mental”, consultado en [http://www.laleyonline.com.ar] el 29.12.2013.
10. El envío deberá realizarse exclusivamente por correo electrónico a la dirección
[email protected]. Dentro de las 48 horas se contestará con un acuse de recibo.
195
11. Recibido el artículo, el Consejo Editorial procederá a evaluarlo para su publicación en el
próximo número de la Revista, de acuerdo al procedimiento establecido. En todo caso, podrá
solicitar al autor que realice modificaciones formales o sustanciales en su trabajo con
anterioridad a su publicación.
PAUTAS SUSTANCIALES Y FORMALES PARA LA REMISIÓN DE RÉPLICAS Y DÚPLICAS
12. Son de aplicación las señaladas para el envío de artículos, a excepción de las siguientes:
a. El objeto de la réplica viene constituido por el texto replicado y la temática
abordada por éste. El objeto de la dúplica resulta igualmente de la réplica y la
temática en cuestión.
b. La extensión de la réplica o la dúplica será de 15 a 30 páginas (aprox.).
CESIÓN DE DERECHOS DE AUTOR Y ASUNCIÓN DE RESPONSABILIDAD
13. El envío de material a EN LETRA con fines a su publicación en la Revista supone el
conocimiento y aceptación de las presentes pautas por parte del o de los autor/es, la
declaración formal de que dicho material es inédito y de su autoría, la cesión irrevocable a
EN LETRA de los derechos de autor sobre aquél y la asunción exclusiva de responsabilidad
por eventuales daños que la publicación del material pudiera causar a EN LETRA, sus
integrantes o a terceras personas. A tal fin, en ocasión de notificar la aprobación del
trabajo y previo a su publicación, se requerirá del o de los autor/es el envío de un
compromiso firmado que se les hará llegar oportunamente.
***
196
PROCEDIMIENTO DE EVALUACIÓN
El procedimiento de evaluación es idéntico para todos los tipos textuales enviados a
EN LETRA (artículos, réplicas, Columnas EN LETRA y cualquiera otra que se establezca en cada
edición), ya sea que se remita en virtud de la convocatoria editorial abierta y permanente o
a través de una invitación a publicar del Consejo Editorial de la revista.
Todo original es sometido a un proceso de dictamen por pares académicos bajo la
modalidad doble ciego (peer review double blind). Así, los trabajos de estudiantes de grado
son evaluados por miembros del Consejo Estudiantil, los artículos de graduados son
considerados por integrantes del Consejo Editorial, y en el caso de las contribuciones de
doctores, catedráticos o autores con méritos equivalentes intervienen los consejeros
académicos. Cada dictamen concluirá con el voto por la aprobación o rechazo del trabajo, o
el condicionamiento de su publicación a la realización de modificaciones por el autor. El
resultado se alcanza por mayoría simple de votos, y en cualquier supuesto de empate, se
estará por solicitar al autor las modificaciones señaladas. En todos los casos, los dictámenes
fundados son remitidos al autor.
En cuanto al sistema de doble ciego (double blind), el procedimiento de evaluación es
anónimo en dos sentidos. Por un lado, los árbitros ignoran la identidad del autor del
material que evalúan; a tal fin, previo a la asignación del trabajo, la Secretaría Editorial
remueve todo dato o indicio que pudiera conducir a conocer la autoría (nombre, afiliación
institucional, agradecimientos, dedicatorias, etc). Por otra parte, los dictámenes individuales
no son suscriptos por los evaluadores, de modo que éstos permanecen anónimos para el
autor que recibe el resultado del arbitraje.
***
197

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