A Interação entre as Forças de Operações de Paz e as

Transcrição

ESCOLA DE COMANDO E ESTADO MAIOR DO EXÉRCITO
ESCOLA MARECHAL CASTELLO BRANCO
Maj Inf PEDRO AIRES PEREIRA JUNIOR
Organizações de Assistência Humanitária em Áreas Atingidas por
Desastres Naturais
(INTENCIONALMENTE EM BRANCO)
Rio de Janeiro
2014
1
Organizações de Assistência Humanitária em Áreas Atingidas por
Desastres Naturais
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado à
Escola de Comando e Estado-Maior do Exército,
como requisito parcial para a obtenção do título
de Especialista em Ciências Militares.
Orientador: Ten Cel Cav Marcelo Milward de Albuquerque
Rio de Janeiro
2014
2
P43i Aires, Pedro Pereira.
Organizações de Assistência Humanitária em Áreas
Atingidas por Desastres Naturais.
76 f.: il; 30 cm.
Trabalho de Conclusão de Curso – Escola de
Comando e Estado-Maior do Exército, Rio de Janeiro,
2014.
Bibliografia: f. 74-76.
1. Coordenação Civil-Militar. 2. CIMIC. 3.
Exército Brasileiro. 4. Missão de Paz. I. Título.
CDD 355.3433
3
Organizações de Assistência Humanitária em Áreas
Atingidas por Desastres Naturais
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado à
Escola de Comando e Estado-Maior do Exército,
como requisito parcial para a obtenção do título
de Especialista em Ciências Militares.
Aprovado em____de______________de 2014.
COMISSÃO AVALIADORA
____________________________________________
Marcelo Milward de Albuquerque – Ten Cel - Pres
Escola de Comando e Estado-Maior do Exército
________________________________________
Rovian Alexandre Janjar – Ten Cel - Membro
________________________________________
João Luiz de Araujo Lampert – Maj - Membro
4
“É verdade que, por vezes, os militares,
exagerando da impotência relativa da
inteligência, descuram servir-se dela.”
(Charles de Gaulle)
5
RESUMO
A elevada complexidade do ambiente que envolve as operações de paz exige
cada vez mais que forças militares e atores civis operem no mesmo espaço e ao
mesmo tempo. Essa coexistência se faz necessária uma vez que os novos desafios
impostos na resolução dos conflitos apontam para uma abordagem multidisciplinar e
multidimensional, cujos objetivos vão muito além de um simples monitoramento de
acordo de cessar fogo entre partes beligerantes.
Todavia, militares e civis possuem características distintas em função de suas
próprias vocações naturais, fomentando comportamentos peculiares que dificultam o
processo de integração entre esses importantes agentes promotores da paz.
Nesse contexto, as lições aprendidas no emprego do Batalhão de Infantaria de
Força de Paz (BRABATT) em parceria com as Organizações de Assistência
Humanitária (OAH), na contingência aos efeitos do Terremoto no Haiti em 2010,
evidenciam a necessidade de aperfeiçoamento na relação entre militares e civis,
notadamente nas situações emergenciais que exigem um elevado grau de
interdependência entre ambos atores, no sentido de tornar mais efetiva a resposta da
ajuda humanitária.
Sendo assim, o propósito deste trabalho é explorar a estrutura de Cooperação
Civil-Militar (CIMIC) no âmbito da Organização das Nações Unidas (ONU), desde a
formulação das políticas de relacionamento Civil-Militar, até a aplicação prática da
cooperação entre esses atores no contexto da Missão das Nações Unidas para a
Estabilização do Haiti (MINUSTAH).
Além disso, procurou-se levantar os óbices existentes na interação entre o
Batalhão de Infantaria de Força de Paz e os agentes humanitários a serviço das
Nações Unidas naquele País, permitindo apresentar possíveis soluções que
potencializam a efetividade das ações dos capacetes azuis brasileiros.
Palavras-chave:
Cooperação
Civil-Militar,
MINUSTAH,
Terremoto,
Organização de Assistência Humanitária, Forças de Operações de Manutenção da
Paz, Organização Não Governamental, e ajuda humanitária.
6
ABSTRACT
The high complexity of the environment that involves peace operations
demands increasingly that military and civilian actors operating in the same space at
the same time. This coexistence is essential to face the new challenges presents in
conflict resolution, that point to a multidisciplinary and multidimensional approach,
whose objectives go far beyond a simple monitoring cease-fire agreement between
warring parties.
However, military and civilians have distinct characteristics because of their own
natural vocation, whose peculiar behaviors don’t contribute to the process of
integration between these important agents of peace.
In this context, the lessons learned between the BRABATT 1 and the
Humanitarian Assistance Organizations (OAH) in response to the effects of the
earthquake in Haiti in 2010, demonstrate the need for improvement in the relationship
between military and civilians, mainly in emergency situations that require a high
degree of interdependence between both actors, in order to make more effective the
response of humanitarian aid.
Thus, the purpose of this paper is to explore the CIMIC structure within the UN,
since the formulation of the policies of Civil-Military relations, to the practical
implementation of cooperation between these actors in the context of the MINUSTAH.
In addition, this paper searched identify the obstacles that exist in the interaction
between the infantry battalion of peacekeeping force and humanitarian workers serving
the United Nations in that country, allowing to present possible solutions that maximise
the effectiveness of the actions of brazilians peacekeepers.
Keywords:Civil Military Cooperation, Peacekeeping Force, Non-governmental
Organization, humanitarian aid.
7
LISTA DE FIGURAS
Figura 1
Níveis de autoridade, Comando e Controle em Operações de
Manutenção da Paz…..................................................................….
45
Figura 2
Organograma Original da MINUSTAH……………….……………..… 46
Figura 3
Organograma da Força Militar da MINUSTAH………………….....… 48
Figura 4
Fluxograma funcional do JOTC………………………………………..
Figura 5
Representação Gráfica da Magnitude do Terremoto no Haiti……… 64
Figura 6
Organograma do Estado-Maior do BRABATT………………….……. 66
57
8
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 Quadro Comparativo de Atividades Humanitárias 2009/2010..........
58
Tabela 2 Tabela de Assistência Humanitária/2010 ..……….……..……....…...
67
9
LISTA DE ABREVIATURAS
ACISO
Ação Cívico Social
AOR
Área de Responsabilidade (sigla em inglês)
BI F Paz
Batalhão de Infantaria de Força de Paz
BRABATT
Batalhão Brasileiro de Força de Paz (sigla em inglês)
C2
Comando e Controle
C3
Comando, Controle e Computadores
CCOPAB
Centro Conjunto de Operações de Paz do Brasil
CIMIC
Cooperação Civil-Militar (sigla em inglês)
CMCoord
Coordenação Civil-Militar (sigla em inglês)
CMO
Operações Civis Militares (sigla em inglês)
COS
Chefe do Estado-Maior (sigla em inglês)
COTER
Comando de Operações Terrestre
DICA
Direito Internacional dos Conflitos Armados
DPKO
Departamento de Operações de Manutenção de Paz (sigla em inglês)
EB
Exército Brasileiro
ECEME
ERC
Coordenador de Operações Emergenciais (sigla em inglês)
EUA
Estados Unidos da América
FAO
Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura
(sigla em inglês)
FHQ
Estado-Maior (sigla em inglês)
FOMP
Força de Operações de Manutenção da Paz
FORPRONU
Força de Proteção das Nações Unidas para a Iugoslávia
Gpt Op Fuz
Nav
Grupamento Operativo de Fuzileiros Navais
HC
Coordenador Humanitário (sigla em inglês)
10
HCT
Comunidade Humanitária no país residente (sigla em inglês)
HIV
Síndrome da Imune Deficiência (sigla em inglês)
IASC
Comitê Permanente Interangências (sigla em inglês)
IDP
Campo de deslocados (sigla em inglês)
IOM
Organização Internacional para Migração (sigla em inglês)
MCDA
Assistência Militar - Civil (sigla em inglês)
MD
Ministério da Defesa
MINUSTAH
Missão das Nações Unidas para Estabilização do Haiti (sigla em
inglês)
NATO
Organização do Tratado do Atlântico Norte (sigla em inglês)
OAH
Organização de Assistência Humanitária
OCHA
Escritório das Nações Unidas para a Coordenação de Assistência
Humanitária (sigla em inglês)
OI
Organizações Internacionais
O Lig
Oficial de Ligação
OM
Organização Militar
ONG
Organização Não Governamental
ONU
Organização das Nações Unidas
ONUSAL
Missão das Nações Unidas em El Savador (sigla em inglês)
ONUMOZ
Missão das Nações Unidas de Apoio a Moçambique (sigla em inglês)
OPORD
Ordem de Operações (sigla em inglês)
OSOCC
Centro de Coordenação de Operações Locais (sigla em inglês)
OSP
Órgãos de Segurança Pública
OTAN
Organização do Tratado do Atlântico Norte
PNH
Polícia Nacional do Haiti
QIP
Projeto de Rápido Impacto (sigla em inglês)
11
ROE
Regras de Engajamento (Sigla em inglês)
SOP
Procedimentos Operacionais Padronizados (sigla em inglês)
SRSG
Representante Especial do Secretário Geral da ONU (sigla em inglês)
TO
Teatro de Operações
UNAVEM
Missões das Nações Unidas em Angola (sigla em inglês)
U9
UNDP
Seção de Estado-Maior responsável pela Cooperação Civil-Militar
(sigla em inglês)
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (sigla em
inglês)
UNDAC
Equipe de Avaliação de Desastre Natural (sigla em inglês)
UNEF
Força de Emergência das Nações Unidas (sigla em inglês)
UNHABITAT
Programa das Nações Unidas para Habitação (sigla em inglês)
UNHCR
Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados (sigla em
inglês)
UNICEF
Fundo das Nações Unidas para a Infância (sigla em inglês)
UNIFIL
Força Interina das Nações Unidas no Líbano (sigla em inglês)
UNMIT
Missão Integrada das Nações Unidas no Timor-Leste (sigla em
inglês)
UNPREDEP
Missão de Paz da ONU na Macedônia (sigla em inglês)
UNTAC
Missão das Nações Unidas no Camboja
UNTAET
Missão das Nações Unidas de Apoio no Timor Leste (sigla em inglês)
UNTAG
Missão das Nações Unidas na Namíbia
URSS
União das Repúblicas Socialistas Soviéticas
WFP
Programa Alimentar Mundial (sigla em inglês)
WHO
Organização Mundial de Saúde (sigla em inglês)
12
SUMÁRIO
1
INTRODUÇAO.......................................................................................
16
1.1
O PROBLEMA........................................................................................
20
1.2
OBJETIVOS............................................................................................ 22
1.3
HIPÓTESE.............................................................................................. 22
1.4
DELIMITAÇÃO DO ESTUDO.................................................................
1.5
RELEVÂNCIA DO ESTUDO................................................................... 23
2
METODOLOGIA..................................................................................... 25
2.1
TIPO DE PESQUISA..............................................................................
26
2.2
UNIVERSO E AMOSTRA.......................................................................
25
2.3
COLETA DE DADOS.............................................................................. 26
2.4
TRATAMENTO DOS DADOS................................................................
26
2.5
LIMITAÇÃO DO MÉTODO.....................................................................
27
3
A ONU E AS OPERAÇÕES DE PAZ....................................................
28
3.1
ESTRUTURA DA ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS.................
28
3.1.1
A Assembleia Geral..............................................................................
28
3.1.2
O Conselho de Segurança...................................................................
29
3.1.3
O Secretariado......................................................................................
29
3.1.3.1
Departamento de Operações de Manutenção da Paz...........................
30
3.1.3.2
Escritório para Coordenação de Ajuda Humanitária..............................
31
3.1.3.3
Comitê Permanente Interagências.........................................................
31
3.2
AS OPERAÇÕES DE PAZ SOB ÉGIDE DAS NAÇÕES UNIDAS.........
32
3.2.1
Diplomacia Preventiva.......................................................................... 32
3.2.2
Estabelecimento da Paz.......................................................................
23
32
13
3.2.3
Manutenção da Paz............................................................................ 33
3.2.4
...
Consolidação da Paz............................................................................
3.2.5
Imposição da Paz.................................................................................. 34
3.2.6
Proteção de Operações Humanitárias................................................
34
3.2.7
Sanções.................................................................................................
35
3.2.8
Desarmamento......................................................................................
35
3.3
CONCLUSÃO PARCIAL ........................................................................ 35
4
A COOPERAÇÃO CIVIL - MILITAR (CIMIC), SUAS APLICAÇÕES E
FINALIDADES........................................................................................
34
36
4.1
ANTECEDENTES DA CIMIC EM OPERAÇÕES DE PAZ....................... 36
4.2
O EMPREGO DA CIMIC EM OPERAÇÕES MILITARES....................... 37
4.3
O EMPREGO DA CIMIC NO EXÉRCITO BRASILEIRO.......................... 38
4.4
ESTRUTURA ORGANIZACIONAL DOS AGENTES DE ASSISTÊNCIA
HUMANITÁRIA....................................................................................... 40
4.5
ORGANIZAÇÃO DAS FORÇAS MILITARES.......................................... 41
4.6
CONCLUSÃO PARCIAL......................................................................... 43
5
A ESTRUTURA DE CIMIC NA MINUSTAH E O APOIO
HUMANITÁRIO EM RESPOSTA AOS EFEITOS DO TERREMOTO
DE 2010.................................................................................................. 44
5.1
ORGANIZAÇÃO DA MINUSTAH............................................................ 44
5.1.1
Componente Militar............................................................................... 46
5.1.1.1
Estado-Maior da Força Militar da MINUSTAH......................................... 46
5.1.1.2
Batalhões de Infantaria de Força de Paz................................................. 48
5.1.1.2.1 Comando, Controle e Comunicações (C3).............................................. 49
5.1.1.2.2 Poder de Fogo......................................................................................... 49
5.1.1.2.3 Mobilidade............................................................................................... 49
5.1.1.2.4 Proteção da Força................................................................................... 50
14
5.1.1.2.5 Informações Táticas................................................................................ 50
5.1.1.2.6 Sustentação............................................................................................
50
5.1.1.2.7 Interoperabilidade...................................................................................
51
5.1.1.2.8 Interação com o meio Civil....................................................................... 51
5.1.2
Componente Humanitário....................................................................
5.1.2.1
Atuação do OCHA no Haiti...................................................................... 52
5.1.2.2
Abordagem cluster.................................................................................. 53
5.1.3
Estrutura de Coordenação Humanitária em Caso de Desastres
Naturais..................................................................................................
5.1.3.1
54
Desdobramento Emergencial dos Órgãos da ONU em regiões afetadas
por Desastres Naturais...........................................................................
5.1.3.2
51
56
Desdobramento Emergencial no Haiti após o Terremoto de 2010.......... 56
5.1.3.2.1 Operações Humanitárias........................................................................
57
5.2
6
A INTERAÇÃO ENTRE O BRABATT E AS ORGANIZAÇÕES DE
ASSISTÊNCIA HUMANITÁRIA EM RESPOSTA AOS EFEITOS DO
TERREMOTO DE 2010..........................................................................
6.1
O
BRABATT
E
A
INTERAÇÃO
CIVIL-MILITAR
ANTES
60
DO
TERREMOTO DE 2010..........................................................................
60
6.1.1
Pacificação de Áreas em Porto Príncipe............................................. 60
6.2
ATIVIDADE CIMIC DO BRABATT.......................................................... 62
6.2.1
Consequências dos Efeitos do Terremoto na AOR do BRABATT.... 64
6.2.2
O Apoio do BRABATT 1 às OAH........................................................... 65
6.2.2.1
Adequações na Estrutura do BRABATT 1............................................... 65
6.2.2.2
Dinâmica dos Trabalhos Humanitários.................................................... 66
15
6.3
7
CONCLUSÃO......................................................................................... 71
REFERÊNCIAS......................................................................................
73
16
1 INTRODUÇÃO
O conceito de operação de manutenção da paz, sob a tutela de um organismo
internacional, teve origem na Liga das Nações, no período compreendido entre os
anos de 1920 e 1930.
Neste primeiro momento, os objetivos pretendidos eram basicamente a
contenção dos conflitos armados, a fim de evitar as elevadas perdas humanas
vivenciadas por ocasião da Primeira Guerra Mundial.
Embora a Liga se mostrasse como uma organização capaz de resolver litígios
entre potências menos importantes e de promover um grande leque de atividades
humanitárias e econômicas, ela não era capaz de lidar com atos agressivos de seus
membros mais importantes, não conseguindo manter a coesão, mesmo tendo os
fundamentos jurídicos para contornar os conflitos entre Estados. O fracasso trouxe
consequências nefastas para o mundo, sendo evidenciada pela Segunda Guerra
Mundial, que se desenvolveu de 1939 a 1945.
Após o conflito militar global, a devastação dos países envolvidos
contabilizaram milhares de mortes, orientando os esforços da comunidade
internacional para a construção de um organismo multilateral que pudesse garantir
um ambiente menos instável em relação à segurança.
Nesse contexto, em 25 de abril de 1945, cinquenta países presentes à
Conferência sobre Organização Internacional, dos quais o Brasil tomou parte,
assinaram a Carta das Nações Unidas, dando início a criação da Organização das
Nações Unidas.
Segundo LESSA (2007),
a expressão “Nações Unidas”, cunhada pelo presidente norte-americano
Franklin Delano Roosevelt (1882-1945), foi utilizada pela primeira vez na
“Declaração das Nações Unidas”, em 1º de janeiro de 1942, durante a
Segunda Guerra Mundial, quando representantes de 26 nações expressaram
a intenção de continuar lutando contra os países do Eixo (Alemanha, Japão
e Itália). Dois anos depois, líderes da China, da União Soviética, do Reino
Unido e dos Estados Unidos esboçaram uma proposta de estatuto para uma
organização internacional de países.
17
Sob a égide da ONU, a primeira operação de manutenção da paz ocorreu no
ano de 1948 no Oriente Médio, cuja finalidade era garantir a paz entre judeus e árabes,
durante o assentamento das populações sionistas na região da Palestina. Cabe
ressaltar, que o brasileiro Osvaldo Aranha presidiu a sessão da Assembleia Geral da
ONU com a finalidade de solucionar a questão do conflito. Desde então, ao longo
dessas operações, verifica-se que no período da Guerra Fria (1945-1989) a demanda
de segurança global foi marcada pelos conflitos indiretos entre os Estados Unidos da
América (EUA) e da União das Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS), que
polarizavam blocos políticos e ideológicos antagônicos.
Dessa forma, a atuação das Forças de Paz se voltavam basicamente para a
fiscalização de acordos interestatais e para intervenções militares no intuito de buscar
o equilíbrio entre a influência capitalista e comunista no mundo. As questões
humanitárias ocupavam posição secundária na agenda do Organismo de Segurança
Internacional. (FONTOURA, 1999).
A partir da década de 1990, com o arrefecimento da tensão bipolar, o cenário
internacional passou a ser marcado por um ordenamento hegemônico dos EUA,
acarretando a redução do choque ideológico e, consequentemente, a diminuição dos
conflitos militares entre países.
Entretanto, o novo arranjo de poder acarretou a deterioração de estados
fragilizados que se mantinham com o apoio externo. Dessa forma, os conflitos internos
se ampliaram de forma significativa, cujas consequências mais graves ficaram
evidenciadas pelos diversos genocídios ocorridos em diferentes regiões do planeta.
Desses eventos, destacam-se pela grande repercussão o massacre de Ruanda em
1994, com estimativa de 800 mil mortos; o massacre de Kosovo, de 1997 a 1999, com
estimativa de 300 mil mortos; e o massacre de Dahfur, de 2003 até os dias atuais,
contabilizando aproximadamente 400 mil mortos1.
O elevado número de óbitos, além de sensibilizar a comunidade internacional
acerca das violações dos direitos humanos, mostrou que a abordagem da ONU na
condução das operações de paz não atendiam a segurança das populações situadas
nas áreas de instabilidade, levando a organização a redesenhar uma forma de
atuação mais eficiente para atender a demanda de segurança, notadamente naqueles
1
http://hannaharendt.wordpress.com/2009/11/20/antecedentes-historicos-do-estabelecimento-dotribunal-penal-internacional/. Acessado em 18 de agosto de 2013
18
estados fragilizados.das operações de paz não atendiam a segurança das populações
situadas nas áreas de instabilidade, levando a organização a redesenhar uma forma
de atuação mais eficiente para atender a demanda de segurança, notadamente
naqueles estados fragilizados.
De acordo com MALAN (1998), a segunda geração 2de operações de paz foi
desenvolvida em associação com o fim dos conflitos remanescentes da Guerra Fria,
em que a ONU buscava a negociação de soluções políticas baseadas no
compromisso mútuo dos adversários. Exemplos inequívocos da concepção dessas
operações de paz ocorreram na Namíbia (UNTAG), no Camboja (UNTAC), em Angola
(UNAVEM), em El Salvador (ONUSAL) e em Moçambique (ONUMOZ).
Nestes casos, o processo de paz foi iniciado com o estabelecimento de um
cessar fogo determinado por amplos acordos de paz, em que as tropas de
manutenção da paz seriam desdobradas para as áreas afetadas com o consentimento
das partes envolvidas nos acordos.
Sendo assim, as operações de paz passaram a realizar uma grande variedade
de tarefas, desde ajudar a instituir governos, monitorar o cumprimento dos direitos
humanos, assegurar reformas setoriais até o desarmamento, desmobilização e
reintegração de ex-combatentes.
Por ocasião do sexagésimo aniversário da ONU, AMORIM (2008) ressaltou
3que
a agenda internacional evoluiu e ampliou-se, tratando de assuntos tão diversos
como meio ambiente, tecnologias da informação, direitos humanos ou o combate à
fome e à pobreza. Questões como a manutenção da paz e da segurança
internacionais adquiriram novos contornos, seja pela natureza interna de alguns dos
conflitos, seja pelo envolvimento de atores não estatais.
Como membro fundador da ONU, o Brasil tem participado de operações de paz
com presença de tropa, desde o ano de 1957, quando um Batalhão do Exército
Brasileiro (Batalhão Suez) passou a integrar a Força de Emergência das Nações
Unidas (UNEF).
2
As operações de manutenção de paz são classificadas por gerações: as de primeira geração (1948-1988) são
caracterizadas por operações interestatais de observação militar criadas para monitorar ou supervisionar cessar-fogos,
tréguas ou acordos armistícios e limites de fronteiras em áreas conflituosas; as de segunda geração (final dos anos 80
até os dias atuais) se baseiam em ações multifuncionais ou multidisciplinares compreendendo as funções tradicionais,
além de incorporar às tarefas militares e de caráter civil e humanitário.
3
http://www.itamaraty.gov.br/sala-de-imprensa/discursos-artigos-entrevistas-e-outras-comunicacoes/ministro-estadorelacoes-exteriores/a-onu-aos-60-artigo-do-embaixador-celso-amorim/print-nota. Acessado em 18 de Agosto de 2013.
19
A partir da década de 1990, o País passou a aumentar a sua participação em
missões de paz, com destaque para as operações de estabilização realizadas em
Moçambique (ONUMOZ), no ano de 1994; em Angola (UNAVEMIII), de 1995 a 1997;
e no Timor Leste (UNTAET/UNMISET), de 1999 a 2000.
Desde o ano de 2004, forças de paz brasileiras atuam no Caribe, integrando a
Missão das Nações Unidas para a Estabilização do Haiti (MINUSTAH). Além disso, o
Brasil também participa da Força Interina das Nações Unidas no Líbano (UNIFIL), por
meio de uma fragata, componente de uma Força Tarefa Naval (FTN).
No contexto das operações conduzidas pela ONU, as tropas brasileiras atuam
em um ambiente multidimensional de manutenção da paz, interagindo com diferentes
agências da organização ou mesmo com organizações não governamentais (ONGs),
exigindo um eficiente canal de comunicação com os atores civis relacionados.
Segundo HOLSHEK (2012), a Coordenação Civil-Militar (CIMIC) fornece a
interface entre o componente militar de uma operação de paz com os componentes
político, humanitário, jurídico, de desenvolvimento e administrativo da mesma
operação, bem como os outros atores no sistema de construção da paz. O autor
destaca, ainda, que essa interface é crucial na obtenção dos resultados da operação.
Interagindo com diferentes agências da ONU e demais estruturas vocacionadas
para a construção de um ambiente de paz, as tropas brasileiras a serviço das Nações
Unidas se deparam frequentemente com atividades de assistência humanitária ou de
proteção as operações humanitárias, destacando o papel da CIMIC.
Dentre as diversas missões atribuídas ao BRABATT, o apoio as ações
humanitárias em resposta aos efeitos de desastres naturais exigem um grande
esforço dos militares brasileiros, devido a elevada frequência de tempestades e
ciclones tropicais que atingem o país, localizado na região do Mar do Caribe, uma
zona que apresenta instabilidades atmosféricas sazonais.
Além disso, o Haiti está situado sobre a falha geológica Enriquillo Plantain
Garden, que apresenta uma potencial ameaça de ocorrências de terremotos, que ficou
evidencido pelo desastre ocorrido em 12 de janeiro de 2012, como aponta VEJA
(2010).
(…) A falha Enriquillo Plantain Garden "segue representando um grande
perigo sísmico para o Haiti, em particular para a região de Porto Príncipe",
adverte um estudo publicado pela Nature Geoscience. A inquietação é
20
particularmente importante sobre uma faixa de 110 quilômetros que passa
ao sul da capital, entre o lago Miragoane, a oeste, e Dumay, a leste (…).
A experiência adquirida nos trabalhos de apoio às vítimas do terremoto de 2010
revelou a grande dimensão de uma operação de assistência humanitária, que
envolveu o esforço conjunto, em grande escala, de militares e civis. Conforme apontou
Keen (2011).
A finalidade da Força-Tarefa Conjunta no Haiti era apoiar os esforços dos
Estados Unidos naquele país para minimizar o sofrimento humano no curto
prazo e acelerar os esforços de socorro para facilitar a transição para o
governo.
As forças militares possuem capacidades significativas que são úteis em
situações de emergência, mas é melhor deixar planos de socorro e
reconstrução de longo prazo a cargo de agências governamentais civis.
Com a finalidade de mitigar os efeitos dos desastres naturais ocorridos no Haiti,
o BRABATT atuou e continua atuando em conjunto com diversas organizações civis
voltadas para a assistência humanitária, tendo, eventualmente, encontrado
dificuldades em convergir objetivos com os diversos agentes que buscam a integração
com o componente militar.
Com base na experiência do trabalho conjunto entre o BRABATT e as
Organizações de Assistência Humanitária (OAH), a pesquisa irá discorrer sobre o
papel de cada um desses componentes, no contexto de uma operação de
manutenção da paz em região atingida por um desastre natural.
Por fim, pretende-se levantar os óbices existentes nessa relação, procurando
apontar medidas que possam reduzir as divergências existentes entre os
componentes militar e civil, a fim de aumentar a capacidade operativa de um batalhão
em operação de manutenção da paz.
1.1 O PROBLEMA
A grande extensão do dano causado pelo terremoto no Haiti mobilizou a
comunidade internacional para o envio de ajuda humanitária ao país caribenho. Assim
sendo, milhares de toneladas de alimentos, remédios, roupas, entre outros materiais
desembarcaram na capital Porto Príncipe, com a finalidade de diminuir o sofrimento
21
da população local. Da mesma forma, diversas organizações de assistência
humanitária se deslocaram para a área, a fim de trabalharem em proveito da
população atingida. A capacidade da ONU para gerenciar a coordenação dos
trabalhos estava seriamente comprometida, uma vez que a sede da MINUSTAH havia
sido atingida, acarretando a morte de 101 funcionários, entre militares e civis. De
acordo com ESTADÃO (2010),
(…) Aviões com ajuda, provenientes da Venezuela e da China também
chegaram. Equipes mexicanas, britânicas, dinamarquesas, cubanas
e
francesas estão a caminho de Porto Príncipe. Outro navio procedente dos
EUA também chegou ao Haiti com mantimentos e remédios para ajudar os
desabrigados e feridos pela tragédia. Além disso, outras três unidades
militares procedentes dos Estados Unidos chegarão ao Haiti nas próximas
horas.
Emergencialmente, a ONU reforçou as equipes desdobradas em Porto
Príncipe, dando início aos trabalhos de ajuda humanitária que contou com a
participação expressiva do componente militar da MINUSTAH e das organizações
presentes na área. Nesse sentido, o BRABATT passou a atuar em conjunto com
centenas de Organizações Não Governamentais que se apresentavam com a
finalidade de ajudar a população atingida.
Entretanto, ao longo das operações de ajuda humanitária, verificou-se que
alguns atores civis, mesmo atuando sob a tutela das agências da ONU, apresentavam
objetivos difusos aos propósitos estabelecidos pela MINUSTAH. Esta constatação
levou o Comando do Batalhão a adotar procedimentos na relação com as
organizações civis, a fim de não ferir os princípios das operações de paz, Conforme
descreve PINHEIRO (2010):
Houve um momento em que tínhamos tantas instituições civis cadastradas, que houve
necessidade de se fazer uma verificação para atestar sua idoneidade. Várias
deixaram de ser apoiadas por nós por estarem se aproveitando da situação caótica
em que se encontrava o Haiti para desviar e comercializar as doações. Havia um
processo natural de ajuste de procedimentos. Certas exigências feitas por algumas
ONGs não eram aceitas por nós por comprometerem a segurança ou da tropa ou da
população civil.
22
Com base na experiência brasileira no Haiti, em que o BRABATT atuou em
resposta aos efeitos de um desastre natural, como as forças militares podem apoiar
as Organizações de Assistência Humanitária (OAH) sem perder sua eficiência?
1.2 OBJETIVOS
O objetivo geral desse estudo foi descrever possíveis soluções para os óbices
existentes na relação entre as forças de operação de manutenção de paz e as
organizações de assistência humanitária, no trabalho conjunto em resposta aos
efeitos de um desastre natural.
O objetivo acima foi atingido, por meio de objetivos específicos essenciais para
a realização da pesquisa, os quais a seguir encontram-se listados:
a. Descrever a estrutura da ONU, destacando os conceitos básicos das
operações de paz.
b. Descrever as características da Cooperação Civil-Militar (CIMIC).
c. Descrever a estrutura de CIMIC na MINUSTAH, destacando o papel dos
agentes responsáveis em prestar apoio humanitário em resposta aos efeitos dos
desastres naturais.
c. Identificar as funções das agências da ONU que atuam em operações de
ajuda humanitária e suas relações com diferentes organizações civis que atuam como
parceiro.
d. Explicar a relação entre o Batalhão de Força de Manutenção de Paz
(BRABATT) e as OAH, no trabalho conjunto em resposta aos efeitos de um desastre
natural.
e. Identificar os óbices da relação entre os atores em questão, apontando
possíveis soluções para fortalecer a sinergia entre as partes.
1.3 HIPÓTESE
Este trabalho levou em consideração o problema anteriormente formulado e
utilizou como base a busca em se validar a seguinte hipótese em estudo: Os
ensinamentos colhidos pelo contingente brasileiro no Haiti contribuirão para o
desenvolvimento da doutrina da Força Terrestre, levando-se em conta a hipótese de
emprego do Exército Brasileiro em novas missões de paz.
23
1.4 DELIMITAÇÃO DO ESTUDO
O presente trabalho analisou os ensinamentos colhidos pelos militares
brasileiros que atuaram na MINUSTAH, integrando o corpo de staff da missão ou
compondo os quadros do Batalhões de Infantaria de Força de Paz 1 e 2 (BRABATT1
e 2), examinando se esses ensinamentos poderão ser utilizados para o
desenvolvimento da Doutrina Militar Terrestre.
Além disso, a pesquisa abrangeu a atuação das tropas brasileiras na
MINUSTAH no trabalho conjunto com as principais OAH que operaram sob a
coordenação da OCHA, tanto em resposta aos danos causados pelo terremoto,
quanto pelos ciclones tropicais.
Em relação ao tempo, o conteúdo pesquisado iniciou a partir de 12 de janeiro
de 2010 e se prolongou até 31 de dezembro de 2012.
1.5 RELEVÂNCIA DO ESTUDO
As operações de manutenção da paz possibilitam ao Brasil projetar poder no
cenário internacional, tornando-se um importante vetor de política externa do país. Por
outro lado, o desdobramento de tropas além de suas fronteiras tem se tornado um
excepcional meio de adestramento operacional e aperfeiçoamento logístico. Esses
fatores são elementos estratégicos que reforçam a disponibilidade do País a ceder
forças militares para atuar a serviço da ONU.
Nesse contexto, as Forças Armadas Brasileiras devem se manter atualizadas
às constantes mudanças ocorridas no âmbito das missões de paz, a fim de reunir
dados que permitam capacitar os capacetes azuis a cumprirem suas atribuições com
o máximo de eficiência.
Cabe ressaltar, que as Forças de Operação de Manutenção da Paz brasileiras
são reconhecidas internacionalmente pelo seu elevado grau de profissionalismo,
conforme se pode constatar nas declarações do Secretário-Geral e Chefe da UNMIT,
Finn Reske-Nielsen, ao elogiar a significativa participação das tropas brasileiras no
24
processo de pacificação do Timor Leste4. Entre as inúmeras atividades
desempenhadas por uma FOMP, as ligações com as OAH têm se tornado cada vez
mais importante no contexto das operações de paz. Por esse motivo a ONU possui
uma estrutura robusta que gerencia o segmento operacional relacionado à ajuda
humanitária. Não obstante, as dificuldades de coordenação entre esses dois
elementos tem sido objeto de estudo por parte de muitos exércitos do mundo, o que
proporciona um grande repertório de conhecimentos a respeito do assunto.
No cenário de um desastre natural, os efeitos da tragédia torna essa relação
mais sensível, uma vez que a interdependência entre esses dois atores aumenta.
Logo, presume-se que as dificuldades recorrentes da relação civil-militar poderá se
acentuar na situação considerada.
Não pode se descartar que nessa condição de adversidade, a demanda sobre
as FOMP irão aumentar de forma significativa, devendo haver um planejamento
racional das suas ações.
Destaca-se, ainda, que as FOMP brasileiras atuam no Haiti, uma área de
instabilidade sísmica e atmosférica, exigindo uma preparação específica para sua
atuação em resposta aos efeitos de um desastre natural. Além disso, as demais treze
regiões do mundo sob intervenção de forças de paz da ONU também estão
suscetíveis a desastres naturais, notadamente o continente africano que tem sido
assolado por secas e enchentes desde 20125.
Desta forma, o trabalho pretende ampliar o cabedal de conhecimentos acerca
de atividades CIMIC, com destaque para a interação entre um Batalhão de Operações
de Manutenção da Paz e as OAH no trabalho conjunto em resposta aos efeitos de um
desastre natural, servindo de pressuposto teórico para outros estudos que sigam
neste caminho.
Aspira-se, também, contribuir para o aperfeiçoamento de futuros contingentes
designados para compor FOMP, notadamente em relação ao desempenho de
atividades CIMIC. Para tanto, visualiza-se o Centro Conjunto de Operação de Paz do
Brasil (CCOPAB) como um importante cliente do produto final desta pesquisa.
4
Discurso proferido em 31 de dezembro de 2012, por ocasião do encerramento da missão de paz no
Timor Leste, ver http://www.onu.org.br/missao-de-paz-da onu-encerra-operacoes-no-timor-leste.
(Nações Unidas no Brasil, 2013).
5
Ver em http://noticias.uol.com.brqqcheiasesecasafrica-em-2012.
25
2 METODOLOGIA
Nesta seção será apresentada a metodologia que foi utilizada para desenvolver
o trabalho, evidenciando-se o tipo de pesquisa a ser realizada, o universo e amostra,
a coleta de dados, o tratamento de dados e as limitações do método.
O método utilizado foi o histórico, uma vez que foi realizado um estudo
exploratório, tendo em vista o trabalho do BRABATT 1 e 2 realizado em conjunto com
as OAH e coordenado pela MINUSTAH.
2.1 TIPO DE PESQUISA
Esta pesquisa foi qualitativa, privilegiando relatos, a história da participação
brasileira na MINUSTAH, a análise de documentos e para entender de que forma a
experiência brasileira no Haiti poderá contribuir para o desenvolvimento da Doutrina
Militar Terrestre.
De acordo com a taxionomia de Vergara (2009), essa pesquisa foi descritiva,
explicativa, documental, bibliográfica e histórica. Descritiva porque caracterizou a
participação de militares brasileiros em atividades de CIMIC na MINUSTAH,
correlacionando essa participação com a possibilidade de contribuição com a Doutrina
Militar Terrestre. Explicativa porque buscou detalhar as características da missão da
qual os brasileiros participam no Haiti, principalmente no ramo das atividades de
CIMIC. Documental porque buscou documentos, manuais, notas de coordenação
doutrinária, fotografias e relatórios relacionados às atividade dos Batalhões Brasileiros
de Força de Paz 1 e 2 (BRABATT 1 e 2) e do CCOPAB. Bibliográfica, pois baseou-se
também na pesquisa de revistas, jornais e sites que falam sobre a participação
brasileira na MINUSTAH e sobre Coordenação Civil-Militar no âmbito da ONU. Por
fim, esta pesquisa foi histórica, porque buscou estudar uma experiência do passado,
no caso, a experiência brasileira no Haiti.
2.2 UNIVERSO E AMOSTRA
O universo desta pesquisa foi representado por oficiais e praças (subtenentes
e sargentos), com conhecimento adequado acerca do emprego conjunto entre os
BRABATT 1 e 2 e as OAH, nas atividades de assistência humanitária em resposta
26
aos efeitos de desastres naturais. A amostra foi não probabilística (VERGARA, 2009)
e definida pelo critério da tipicidade, sendo constituída por militares que serviram nos
BRABATT 1 e 2 e no Estado-Maior da MINUSTAH.
2.3 COLETA DE DADOS
Esta etapa se iniciou com a busca de bibliografias baseadas em toda sorte de
documentos como, manuais, revistas especializadas, jornais, artigos científicos ou
não-científicos, internet, teses, dissertações, palestras e qualquer outro dado
pertinente relacionado ao assunto. Assim sendo, pretendeu-se, inicialmente, conhecer
as funções exercidas pelos BRABATT e pelas OAH e a respectiva relação entre esses
dois atores, no contexto de uma operação de paz.
Em prosseguimento, buscou-se explicar a relação desses dois atores no
contexto de um desastre natural. A pesquisa foi realizada em documentos da ONU e
suas agências, da MINUSTAH, nos arquivos do EB, buscando as fontes disponíveis
no Ministério da Defesa, no Comando de Operações Terrestres (COTER), no
CCOPAB e nos BRABATT 1 e 2. O objetivo foi levantar informações, inclusive nos
documentos não publicados, como relatórios, ordens de operações, estudos
doutrinários, simpósios ou outros que agregaram valor a este trabalho.
2.4 TRATAMENTO DE DADOS
Fruto do tipo de problema levantado a linha de pesquisa escolhida é a de realizar
uma abordagem fenomenológica, uma vez que esta dá mais ênfase nos
procedimentos qualitativos de pesquisa.
A partir desta escolha, foram utilizados três métodos de pesquisa distintos para
o tratamento dos dados a serem coletados. Inicialmente, foi empregada a análise de
conteúdo, que VERGARA (2008) define como sendo, “uma técnica para o tratamento
de dados que visa identificar o que está sendo dito a respeito de determinado tema”.
Com isso foi realizado uma análise das funções exercidas pelos BRABATT e pelas
OAH, no contexto de um desastre natural; posteriormente, uma análise para a relação
entre esses dois componentes, nas condições citadas; e por fim, foi feita uma análise
pormenorizada dos dados obtidos, procurando levantar os óbices dessa relação e
suas possíveis soluções.
27
2.5 LIMITAÇÃO DO MÉTODO
A metodologia escolhida para esta pesquisa se apresenta limitada no que diz
respeito à coleta e ao tratamento dos dados, uma vez que foi amparada tão somente
nas pesquisas bibliográfica e documental, bem como na experiência do autor e de
pessoas que possuem conhecimento adequado acerca do emprego conjunto entre os
BRABATT 1 e 2 e as OAH.
Quanto à coleta de dados, o método foi limitado inicialmente às informações
ostensivas disponíveis para consulta em bibliotecas virtuais, sítios da rede mundial de
computadores e documentação de domínio público. Demais documentos de caráter
reservado ou considerado sensível das três Forças Armadas, do MD e até mesmo de
outros países (relatórios, manuais, ordens de operações etc.) não foram citados, a fim
de evitar qualquer classificação sigilosa no trabalho.
De forma prática e simplificada esta seção apresentou a metodologia utilizada,
evidenciando, de forma objetiva e clara, os seus tipos, universo e amostra, formas de
coleta e tratamento de dados e, por fim, as limitações dos métodos elencados.
Mesmo com limitações, acredita-se que a metodologia escolhida foi acertada
uma vez que possibilitou alcançar o objetivo final desta pesquisa.
28
3 A ONU E AS OPERAÇÕES DE PAZ
3.1 ESTRUTURA DA ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕS UNIDAS
Para cumprir sua destinação, a ONU se organiza por meio de seis órgãos
principais: a Assembleia Geral, o Conselho de Segurança, o Secretariado, o Conselho
Econômico e Social, o Conselho de Tutela e a Corte Internacional de Justiça.
Considerando os objetivos deste trabalho, procurou-se destacar o papel da
Assembleia Geral, do Conselho de Segurança e do Secretariado, por tratar de
questões mais afetas às operações de paz.
3.1.1 A Assembleia Geral
A Assembleia Geral é o principal órgão deliberativo da Organização das
Nações Unidas. Seus Estados-membros (193 países) têm direito a um voto,
atendendo o princípio da igualdade nas decisões do organismo.
As principais fun6ções da Assembleia são:
- Discutir e fazer recomendações sobre todos os assuntos em pauta na ONU;
- Discutir questões ligadas a conflitos militares – com exceção daqueles na
pauta do Conselho de Segurança;
- Discutir formas e meios para melhorar as condições de vida das crianças,
dos jovens e das mulheres;
- Discutir assuntos ligados ao desenvolvimento sustentável, meio ambiente e
direitos humanos;
- Decidir as contribuições dos Estados-Membros e como estas contribuições
devem ser gastas;
- Eleger os novos Secretários-Gerais da Organização.
Tendo em vista o grande número e a diversidade de assuntos discutidos, a
Assembleia é estruturada em comitês, dos quais pode-se destacar o Comitê Especial
para Operações de Manutenção da Paz, destinado a discutir, analisar e elaborar
recomendações referentes aos principais aspectos relacionados às operações de paz.
6
Disponível em: http://www.onu.org.br/conheca-a-onu/como-funciona/. Acessado em 13 de novembro
de 2013.
29
3.1.2. O Conselho de Segurança
O Conselho de Segurança (CS) é o órgão de maior projeção das Nações
Unidas, tendo a responsabilidade primária de manter a paz e a segurança
internacional.
Constituído por cinco membros permanentes (Estados Unidos da América,
França, Inglaterra, Rússia e China), o Conselho tem poder decisório, determinando
que todos os membros das Nações Unidas devam acatar e cumprir suas decisões.
Cabe ao Órgão estabelecer Mandatos e Resoluções para as operações de
manutenção da paz, com base nos capítulos VI, VII e VIII da Carta, conforme aponta
DPKO (2008).
O Capítulo VI trata da solução pacífica dos conflitos, o Capítulo VII contém as
disposições relativas à ação de promoção da paz, ruptura da paz e atos de
agressão e o Capítulo VIII prevê a participação de arranjos e agências
regionais na manutenção da paz e segurança internacionais.
3.1.3. O Secretariado
O Secretariado é o órgão executivo da ONU composto pelo Secretário-Geral e
pelo pessoal internacional necessário à condução das atividades administrativas do
dia-a-dia da ONU.
O Secretário-Geral é indicado pela Assembleia Geral, mediante recomendação
do Conselho de Segurança, por um período de cinco anos. É o responsável pelo
funcionamento da ONU e pode alertar o Conselho de Segurança sobre qualquer
problema que julgue estar afetando a paz mundial.
Subordinado ao Secretariado existem departamentos e agências que tratam
dos diversos assuntos de caráter executivo, permitindo, atualmente, a condução de
16 operações 7de paz em quatro continentes. (LESSA, 2008).
Nesse contexto, torna-se essencial a esse trabalho aprofundarmos o nível de
conhecimento sobre o Departamento de Operações de Manutenção da Paz
(Department of Peace-keeping Operations – DPKO”), sobre o Escritório para
Coordenação de Ajuda Humanitária(“Office for the Coordination of Humanitarian
7
Disponível em http://www.un.org/en/peacekeeping/. Acessado em 13 de novembro de 2013.
30
Affairs – OCHA), e o Comitê Permanente Interagências
(“Inter-Agency Standing
Committtee” – IASC). Todos esses organismos atuam de forma interdependente na
relação Civil-Militar no mais alto nível da ONU.
3.1.3.1 Departamento de Operações de Manutenção da Paz (DPKO)
De acordo com os propósitos e princípios consagrados na Carta das Nações
Unidas, o Departamento de Operações de Manutenção da Paz (DPKO) é dedicado a
ajudar os Estados-Membros e o Secretário-Geral em seus esforços para manter a paz
e a segurança internacional. O Departamento planeja, prepara, administra e dirige as
operações de paz da ONU para que possam efetivamente cumprir os seus mandatos
sob a autoridade do Conselho de Segurança e da Assembleia Geral.
O Departamento constitui um elo essencial entre o Conselho de Segurança e
os atores envolvidos diretamente na execução da operação de paz (contingente
militar, policiais, partes em litígio, países contribuintes, e organizações civis), conforme
descreve ALVES (2009):
(...) Dessa forma, a ação cotidiana do binômio DPKO-DFS deve ser
entendida como uma série de processos de curto e longo prazos,
desdobrados nos níveis político, estratégico, operacional e tático, que
fazem parte de um esforço internacional conjunto dentro e fora da área
da missão. Uma fotografia panorâmica, demonstrando como esses
processos acontecem no terreno, incluiria atividades como:
• apoio ao processo político local, ações de governo
e assistência eleitoral
• operações militares robustas para defesa do mandato e controle de
ameaças ao processo de paz;
• ações de proteção e segurança (vias, autoridades, instalações,
comboios, refugiados);
• proteção de civis e defesa de direitos humanos;
• desarmamento, desmobilização e reintegração de ex-combatentes;
• desminagem e auxílio humanitário a populações carentes;
• condução de atividades de segurança e apoio à segurança pública ;
• recuperação de instituições da administração pública, jurídicas e
penais;
• recuperação de infraestruturas e provisão de serviços básicos;
31
3.1.3.2 Escritório para Coordenação de Ajuda Humanitária (OCHA)
O OCHA foi criado em 1991, por meio da Resolução 46/182, cujo propósito foi
a de aumentar a capacidade de resposta da ONU a emergências e desastres naturais.
Um dos principais pilares do mandato deste Órgão é o de coordenar as ações
humanitárias executivas em parceria com atores nacionais e internacionais. Além
disso, promove a prevenção aos desastres naturais e atua como facilitador de
soluções sustentáveis. O Escritório é membro do Comitê Permanente Interagências
(“Inter-Agency Standing Committtee” – IASC). (BURNS, 2012).
3.1.3.3 Comitê Permanente Interagências
O IASC é o único grupo de tomada de decisão no âmbito do Secretariado que
inclui as principais agências da ONU (OCHA, FAO, WFP, UNICEF, UNDP,
UNHABITAT, UNHCR E WHO); o Banco Mundial; outras agências de ajuda
humanitária, como o Comitê Internacional da Cruz Vermelha; e as ONGs. Sua função
principal é integrar de forma coordenada todos os agentes que atuam no ambiente
humanitário, incluindo o componente militar. Cabe ressaltar que o IASC é o fórum de
coordenação responsável por elaborar as políticas de CIMIC e de Coordenação CivilMilitar (CMCoord8) no âmbito das Nações Unidas.
Este Comitê é liderado por um Subsecretário Geral, que também é o
Coordenador de Operações Emergenciais - Emergency Relief Coordinator (ERC).
O Secretário Geral da ONU destacou9 a importância do IASC, durante o
lançamento das comemorações do primeiro Dia Mundial Humanitário, em 19 de
agosto de 2009:
(…) Um ator-chave na coordenação desta assistência é o Comité InterAgency Standing (IASC), que reúne todas as principais agências
humanitárias, dentro e fora do sistema das Nações Unidas. Presidido pelo
Coordenador de Operações Emergenciais, desenvolve políticas, coordena a
divisão de responsabilidades entre as agências humanitárias, e trabalha para
8
CM Coord é um conceito operacional desenvolvido pela comunidade humanitária para reger a sua
relação de trabalho com os atores militares.
9
Disponível em http://www.un.org/en/globalissues/humanitarian/, acessado em 20 de janeiro de 2014
32
tornar o processo o mais eficiente possível. Sua abordagem cluster4 para a
divisão de responsabilidades em face de desastre, revolucionou a prestação
de ajuda humanitária.
3.2 AS OPERAÇÕES DE PAZ SOB ÉGIDE DAS NAÇÕES UNIDAS
Considerando que a Carta das Nações Unidas, o Conselho de Segurança e a
Assembleia Geral não definem claramente o conceito de operação de paz, a literatura
disponível aponta uma classificação baseada na “Agenda para a Paz”, apresentada
pelo Secretário-Geral da ONU, Boutros Boutros-Ghali, em 17 de Junho de 1992; e
pelo “Suplemento de Uma Agenda para a Paz”, de 3 de Janeiro de 1995. (NEVES,
2009).
3.2.1 Diplomacia Preventiva
A Diplomacia Preventiva (Preventive Diplomacy) consiste nas medidas
destinadas a evitar o surgimento ou o acirramento das controvérsias entre duas ou
mais partes, englobando a consolidação da confiança, por intermédio do intercâmbio
de missões diplomáticas e militares. Um dos exemplos de diplomacia preventiva foi a
Missão de Paz da ONU na Macedônia (UNPREDEP) em 1995-1999, considerada a
primeira ação preventiva da ONU.
3.2.2 Estabelecimento da Paz
O Estabelecimento da Paz – peacemaking são ações diplomáticas
empreendidas após o início do conflito que visam a negociação entre as partes para
a suspensão das hostilidades. De acordo com o BRASIL (1998):
o Capítulo VI da Carta da ONU inclui como medidas a serem adotadas para
o “estabelecimento da paz”, entre outras, as seguintes:
(a) recurso à Corte Internacional de Justiça, eficaz quando todos os
envolvidos acatam as deliberações e a competência do Organismo, sem
reservas;
(b) mediação ou negociação por intermédio de autoridades designadas pelo
CS, pela Assembléia-Geral ou pelo Secretário-Geral;
33
(c) prestação de assistência às partes em conflito, ou a grupos hostis, de
modo a minorar as circunstâncias que contribuíram para o surgimento da
controvérsia ou do conflito.
3.2.3 Manutenção da Paz
Operação de Manutenção da Paz (peacekeeping) são ações multidimensionais
empreendidas por militares, policiais e civis com o objetivo de manter a paz ou de
incentivar a solução pacífica dos conflitos existentes. Tem como princípios básicos: o
consentimento das partes, a imparcialidade, o uso mínimo da força limitado à
autodefesa, e o caráter voluntário de participação dos Estados-Membros.
Segundo DPKO (2008), as Operações de paz das Nações Unidas têm sido
tradicionalmente associados com o Capítulo VI da Carta. No entanto, “o Conselho de
Segurança não precisa se referir a um capítulo específico da Carta ao deliberar um
Mandato que autoriza a implantação de uma operação de manutenção da paz das
Nações Unidas”.
O Manual formulado pelo DPKO estabelece ainda que a vinculação da
operação de manutenção da paz com um determinado capítulo da Carta pode ser
enganosa para efeitos de planejamento, treinamento e execução. Conceitualmente o
CS da ONU avalia a natureza de cada operação de manutenção da paz e as
capacidades necessárias para apoiá-la. Dessa forma, o Mandato e as Resoluções
poderão dar o embasamento realista para a formulação dos Procedimentos
Operacionais (“Standart Operating Procedure” – SOP), das regras de engajamento
(“Rules of Engangement” – ROE) para o componente militar, bem como as diretivas
sobre o uso da força para o componente policial.
BRASIL (1998) aponta uma condição fundamental para o sucesso de uma
operação de manutenção da paz:
O sucesso de uma “peace-keeping operation” também demanda a
elaboração de um Mandato claro e pragmático que defina objetivos explícitos
e realistas, de tal forma que a operação e o seu indispensável apoio político
e material seja orientado para fins consensualmente reconhecidos e
acordados.
34
3.2.4 Consolidação da Paz
Consolidação da Paz consiste de ações pós-conflito, destinadas a afirmar a
paz e evitar o ressurgimento de controvérsias. Este modelo de operação pode ser
encontrado atualmente no Timor Leste por meio da Missão Integrada das Nações
Unidas no Timor-Leste (UNMIT), criada em 2006.
Este processo assinala uma nova fase do desenvolvimento da PNTL (Polícia
Nacional de Timor-Leste), o início da fase de reconstituição, durante a qual a
polícia da UNMIT se concentrará principalmente num maior reforço
institucional e no reforço de capacidades da PNTL", (Ameerah Haq)10,
3.2.5 Imposição da Paz
Imposição da paz são operações militares (ações de combate) em apoio aos
esforços diplomáticos para restaurar a paz entre os beligerantes que não admitem a
intervenção das Forças de Operações de Paz. Seu principal objetivo é o
estabelecimento de um cessar fogo entre as partes em conflito.
3.2.6 Proteção de Operações Humanitárias
A Proteção de Operações Humanitária consiste no emprego de Forças de
Operações de Paz com a finalidade de assegurar um ambiente seguro para os atores
humanitários levarem a ajuda necessária a população vítima da violência do conflito
ou impactada por situações emergenciais como os desastres naturais.
Este tipo de operação poderá ser desencadeada tanto num quadro de
“imposição da paz” quanto de “manutenção da paz”.
10
Palavras de Ameerah Haq, Representante Especial do Secretário-Geral, ao Conselho de Segurança.
Disponível em http://www.unric.org/pt/actualidade/30612-consolidacao-da-paz-e-desenvolvimentoprosseguem-em-timor-leste-diz-enviada-da-onu, acessado em 16 de janeiro de 2014
35
3.2.7 Sanções
São medidas repressivas de caráter político- econômico que não envolvem o
uso de força armada, com o objetivo de pressionar a(s) parte(s) para resolução do
conflito, antes do emprego da força. (C 95-1, 1998)
3.2.8 Desarmamento
O Desarmamento normalmente inclui uma sanção de embargo de armas. Pode
também ser desencadeado durante ou após uma ação de imposição da paz.
3.3 CONCLUSÃO PARCIAL
As operações de paz conduzidas pela ONU cada vez mais exigem a integração
de capacidades no intuito de promover um ambiente estável para a retomada do
desenvolvimento daqueles países ou regiões afetadas por conflitos de diferentes
naturezas.
Nesse sentido, o Secretariado das Nações Unidas, como órgão executivo de
mais alto nível, desenvolve um importante papel na convergência das competências
de seus departamentos e agências, procurando gerar capacidades que possam
atender as demandas das operações de paz multidimensionais, que atuam desde o
auxílio aos órgãos governamentais até a condução de operações militares de alta
complexidade.
No amplo espectro dessas operações, em que atores militares e civis possuem
uma forte interdependência no cumprimento de suas tarefas, o Comitê Permanente
Interagências (IASC) estabelece políticas que orientam a relação entre as FOMP e as
OAH.
Portanto, as atividades CIMIC conduzidas pelas Unidades militares a serviço
da ONU devem obedecer critérios estabelecidos por autoridades civis de vocação
humanitária, considerando que o IASC é liderado pelo Subsecretário Geral da ONU,
também Coordenador de Operações Emergenciais.
36
4 A COOPERAÇÃO CIVIL-MILITAR, SUAS APLICAÇÕES E FINALIDADES
4.1 ANTECEDENTES DA CIMIC EM OPERAÇÕES DE PAZ
A proliferação dos conflitos armados, após a Guerra Fria obrigou a ONU e
demais organismos de segurança a conduzirem operações de paz com o intuito de
promover um ambiente menos instável. Entretanto, a abordagem classificada como
operações de paz de primeira geração não apresentava resultados satisfatórios,
principalmente para a comunidade internacional.
Segundo RATNER (1995), a Manutenção da Paz rapidamente evoluiu de um
papel limitado de dissuasão simbólica, encarregada principalmente de monitorar um
cessar-fogo existente, para um papel ativo que envolveu em profundidade as
estruturas existentes no ambiente das operações de paz.
Nessa reengenharia, verificou-se que a resolução de problemas subjacentes
ao conflito armado impactava positivamente a sustentabilidade do processo de paz.
Sendo assim, os diversos componentes das operações de paz foram levados a buscar
soluções políticas para os impasses, apoiar governos de transição, fornecer ajuda
econômica para os países pós-conflito, e principalmente, assumir a responsabilidade
pela assistência humanitária durante o período de transição (FONTOURA, 1999).
As Nações Unidas começaram a reconhecer a responsabilidade de não só
proteger o Estado, mas também os cidadãos do Estado vitimados pelo conflito. Forças
de Operações de Paz da ONU perceberam que o fornecimento de alívio adequado
para os refugiados e pessoas deslocadas era um componente indispensável para
processo de paz.
A nova abordagem das operações foi testada na Força de Proteção das Nações
Unidas (FORPRONU), que teve como objetivo proteger as populações civis atingidas
pela dissolução violenta da Iugoslávia.
Neste cenário, as Forças de Operações de Paz atuaram com Agências da
ONU, Organizações de Assistência Humanitária, tropas da OTAN, entre outros
organismos. Apesar de não obter o efeito multiplicador esperado, devido a precária
estrutura de coordenação, o novo modelo se mostrou bastante eficaz devido o
estabelecimento de um ambiente seguro, que proporcionou uma fase de transição
política para os países daquela região.
37
Segundo FRANKE (2006), ao nível do processo de construção da paz, a
coexistência de atores militares e civis não-governamentais que prestam ajuda
humanitária em cenários onde recentemente existiram conflitos, poderá observar-se
um constante dilema que resulta da distância existente entre estes dois tipos de atores
e que foi diminuindo consideravelmente durante as missões no Teatro de Operações
dos Balcãs.
O período que se segue, especificamente os anos de 1999 a 2001 é marcado
pelo estudo e surgimento de novas doutrinas, no que se refere aos Assuntos Civis e
à CIMIC. Em 1999, verifica-se o surgimento de um novo conceito no seio da Aliança
Atlântica, baseado na experiência que as forças armadas dos países da Organização
do Tratado do Atlântico Norte (OTAN) obtiveram em diversos teatros de operações,
confirmando-se que a conjugação das forças militares com o ambiente civil tem uma
grande importância no sucesso das operações militares.
Como consequência, a doutrina CIMIC no âmbito da ONU passou a sofrer uma
série de mudanças como aponta o DPKO (2008):
As experiências colhidas com aquele conflito, aliado ao conhecimento acerca
de CIMIC, desenvolvidos principalmente pelos países da OTAN, levaram o
Departamento a elaborar uma política própria, cujo objetivo foi a promoção
da paz duradoura.
4.2 O EMPREGO DA CIMIC EM OPERAÇÕES MILITARES
No campo militar, a CIMIC é considerada uma função de apoio ao combate,
enquadrando as atividades que contribuem para o cumprimento da missão principal
da unidade a que pertencem.
Nesse sentido, o USA (2013) definiu as operações civis-militares da seguinte
forma:
Operações civis-militares (CMO) são as atividades de um comandante
realizada por agentes de assuntos civis designados ou outras forças militares
que estabelecem, mantém influência ou exploram as relações entre as forças
militares, as populações locais e as instituições, apoiando diretamente a
realização de objetivos no contexto do restabelecimento ou manutenção da
estabilidade dentro de uma região ou país anfitrião.
Nos níveis estratégico, operacional e tático da guerra, e durante todas as
operações militares, as CMO são essenciais para o instrumento militar, a fim
38
de coordenar a integração dos componentes militares e não militares do
poder nacional, particularmente no apoio de estabilidade, de contrainsurgência e outras operações que envolvem ameaças assimétricas e
irregulares.
Deve-se considerar que a doutrina de defesa dos EUA considera a relação civilmilitar no nível político, estratégico e tático como um instrumento para influenciar o
ambiente civil em apoio as Forças Armadas. Dessa forma, as Operações CivisMilitares (CMO) englobam a CIMIC sem desqualificar sua definição, uma vez que as
tarefas de CIMIC se enquadram dentro das atribuições das CMO.
Por outro lado, NATO (2003) define CIMIC como a coordenação e cooperação
em proveito da missão, realizada entre o comandante de uma força da OTAN e os
atores civis, incluindo a população nacional e as autoridades locais, bem como,
organizações nacionais e internacionais não governamentais e agências.
Segundo FRANKE (2006), as ações CIMIC desenvolvidas diretamente por
militares junto as populações locais são em regra definidas de forma aleatória, com
base na observação pontual que decorre dos reconhecimentos nas áreas de
responsabilidade. “É importante ter presente que as atividades desenvolvidas neste
âmbito são de apoio à missão militar e não constituem ações de ajuda humanitária
propriamente dita”.
Com base no conceito apresentado para NATO (2003, citado por FREITAS
2008), a finalidade da CIMIC está diretamente ligada com objetivo final da missão, ou
seja, a CIMIC “deverá contribuir para criar e manter as condições que possibilitem
atingir o estado final desejado para a operação”. A longo prazo, a ação militar em
coordenação ou cooperação com atores civis deve contribuir para serem atingidos os
objetivos da política nacional.
4.3 O EMPREGO DA CIMIC NO EXÉRCITO BRASILEIRO
O Exército Brasileiro realiza atividades civis-militares com o intuito de apoiar
suas operações desde a fase do Império. A estratégia de conquistar “corações e
mentes” foi amplamente utilizada por Caxias nas campanhas internas do Período
Regencial, com destaque para a Balaiada (1838 a 1840) e a Revolução Farroupilha
39
(1840 a 1845), que foram extintas e estabilizadas contando com amplo apoio da
população.
Durante a Primeira República (1889 a 1930), verifica-se que as ações militares
isoladas que não contaram com o apoio de organizações civis, notadamente aquelas
de assistência social, proporcionaram um elevado desgaste das tropas regulares nas
campanhas de Canudos (1896 a 1897) e do Contestado (1912 a 1916). Dessa forma,
o componente militar foi levado a ampliar suas atribuições no campo de batalha, por
meio do emprego de elementos civis como elo de ligação com a população ou
exercendo funções tipicamente não militares, como a prestação de assistência
médica, distribuição de alimentos, construção de vilas, entre outras.
Nas operações contra movimentos insurgentes ocorridas na região Sul do Pará,
no período compreendido entre os anos de 1972 e 1974, as Ações Cívico Sociais11
(ACISO) foram empregadas na terceira e última fase da campanha. O seu resultado
foi significativo para a mudança de atitude daquela população, que passou a dar mais
apoio as ações do Exército.
Nesse sentido, desde o início da década de 1990, a Força Terrestre tem
aumentado sua participação em operações de Garantia da Lei e da Ordem,
principalmente em apoio aos Órgãos de Segurança Pública (OSP), que apresentam
dificuldades em manter o policiamento ostensivo, a ordem pública e a repressão aos
ilícitos. Tal condição vem determinando o emprego frequente de tropas em missões
subsidiárias, contribuindo para a formulação de doutrina específica para operações
desta natureza.
Neste cenário, a CIMIC ganhou um papel mais relevante, principalmente por
estabelecer uma interface essencial entre o comandante da Força militar em
presença, os OSP e as agências civis que atuam em sua área de responsabilidade.
A Doutrina Militar Terrestre descreve os objetivos da relação civil militar por
meio do conceito de Assuntos Civis, que deve ser desenvolvida em proveito da
missão. Nesse recorte, BRASIL (1997) descreve:
11
Conjunto de atividades de caráter temporário, episódico ou programado de assistência e auxílio às
comunidades, promovendo o espírito cívico e comunitário dos cidadãos, no país ou no exterior,
desenvolvidas pelas organizações militares das forças armadas, nos diversos níveis de comando, com
o aproveitamento dos recursos em pessoal, material e técnicas disponíveis, para resolver problemas
imediatos e prementes. Além da natureza assistencial, também se insere como assunto civil e colabora
nas operações psicológicas. BRASIL (2008).
40
(...) O comandante emprega as operações de assuntos civis para obter a
cooperação e o apoio essenciais dos civis, ou para reduzir sua interferência
no cumprimento da missão. Tais operações envolvem as relações entre as
forças militares e as autoridades civis e a população do país ou da área em
que as forças são empregadas.
Deve-se considerar que apesar da sua importância no contexto atual, a
atividade de CIMIC não possui uma doutrina própria como aponta CORRÊA NETO
(2013):
O Exército Brasileiro, até o presente momento ainda não definiu exatamente
a relação entre Assuntos Civis e CIMIC e tampouco possui uma doutrina
estabelecida para emprego dessas ferramentas em operações, sejam elas
Operações Militares de Guerra ou de Não-Guerra.
4.4 ESTRUTURA
HUMANITÁRIA
ORGANIZACIONAL
DOS
AGENTES
DE
ASSISTÊNCIA
Conceitualmente as Organizações de Assistência Humanitária pertencem as
Organizações Internacionais (OI), que incluem as agências da ONU e as organizações
não-governamentais internacionais, regionais ou locais (ONGs).
Nesse contexto, as OI interagem efetivamente com os órgãos do governo local,
procurando facilitar as ações de ajuda humanitária no nível político. Por outro lado, as
ONGs possuem uma grande penetração na sociedade local, normalmente facilitada
pela presença de nativos daquela região em seus quadros de colaboradores.
A estrutura organizacional da maioria das ONGs é horizontal e possui fluidez
com base na abordagem consensual. A autoridade para tomada de decisão é
delegada ao grupo e não a pessoa.
Este modelo cooperativo e colaborativo pressupõem uma gestão informal e
uma elevada capacidade de se ajustar rapidamente as mudanças advindas das novas
demandas do grupo social.
RUBINSTEIN (2003, citado por Franke 2006) chamou de " camaradagem de
comando”, diferentemente de “unidade de comando” o conjunto de ações tomadas
por agências humanitárias, que muitas vezes operam com objetivos diferenciados.
Segundo FRANKE (2006), por causa de sua compreensão da realidade no
terreno, representantes de ONGs são capazes de “chegar a todo os seus homólogos
41
de outros órgãos em uma eficiente rede de funcionários e recursos locais, a fim de
construir e manter uma infraestrutura sustentável, com grandes chances de amenizar
o sofrimento e colaborar com o processo de paz.
Buscando ampliar o efeito de suas ações, os agentes humanitários, via de
regra, precisam negociar com grupos hostis para obter o acesso necessário a todas
populações em estado de emergência.
Com este propósito, ONU (2003) torna claro o seguinte:
(...) pode ser taticamente importante para o pessoal humanitário manter um
diálogo estreito com uma facção em detrimento de outra para garantir o
acesso aos civis sob seu controle. Estrategicamente , em locais de conflito
ativo ou onde o acesso é contestado, é fundamental para os agentes
humanitários negociarem com grupos radicais, a fim de alcançarem as
populações atingidas. Tal ação não fere a Resolução do CS.
Não menos importante, os agentes humanitários e em particular as ONGs
necessitam manter um elevado nível de transparência em suas ações, considerando
que sua atuação depende efetivamente da captação de recursos baseado em
resultados humanitários.
4.5 ORGANIZAÇÃO DAS FORÇAS MILITARES
A estrutura de comando nas Forças Armadas é centralizada e se desenvolve
hierarquicamente de cima para baixo. A cadeia de comando é normalmente
estruturada para promover a tomada de decisão de forma rápida e eficiente.
As decisões são emitidas por meio de ordens, que incluem prazos e
detalhamentos orientando toda a estrutura operacional. O método militar procura
facilitar a aplicação das diretrizes do comandante da força, oferecendo pouca
flexibilidade aos escalões subordinados para alterar a missão recebida.
Nesse contexto, tradicionalmente o militar é preparado para cumprir missões
de interesse político nacional, cuja finalidade é a de alcançar os objetivos
governamentais através do uso da força. Como tal, a ação militar é sempre de
natureza política.
42
RUBINSTEIN (2003, citado por FRANKE 2006) conceitua que as missões
militares são legitimadas por meio do processo político, preferencialmente à luz do
Direito Internacional dos Conflitos Armados (DICA) e de amplo apoio internacional.
Do ponto de vista cultural, mesmo sob a égide das Nações Unidas, forças
militares procuram legitimar seu emprego por meio de um arcabouço de normas que
se desdobram do CS até o Chefe Militar da missão.
Essa estrutura verticalizada e hierarquizada exige um posicionamento de
equilíbrio, não oferecendo espaço para tratar casos específicos com critérios
particulares. Nesse recorte, ONU (2003) torna claro o seguinte:
(...) imparcialidade pode significar que todas as partes em um conflito são
tratados da mesma forma com base no direito internacional e nas resoluções
do Conselho de Segurança e que as sanções podem ser impostas ou ação
de execução tomada contra transgressores. Para o pessoal humanitário , no
entanto , a imparcialidade significa que a assistência e a proteção salva-vidas
de emergência deve ser fornecida à população civil necessitada,
independente da política.
Em relação a disponibilidade de meios, deve-se considerar que a estrutura
militar é concebida para mobilizar recursos maciços, garantindo a implementação de
ações diferenciadas, em diversos locais e de maneira contínua. Esta capacidade
singular garante um efetivo estado de presença, agregando notável valor às Forças
Armadas.
Como característica da estrutura militar, ressalta-se ainda que a transparência
é obviamente limitada por interesses de segurança nacional. Dessa forma, os
acontecimentos envolvendo o componente militar tendem a ser pouco divulgados,
existindo baixo compartilhamento de informações.
Para exemplificar, MINEAR (2000, citado por FRANKE 2006) descreveu que
durante as operações de paz no Kosovo, tropas da Arábia Saudita desdobraram um
hospital de campanha com a finalidade de atender a população local. Entretanto, os
dados epidemiológicos não foram compartilhados com agentes humanitários de
saúde, uma vez que os militares entenderam que aquelas informações poderiam
fragilizar sua estrutura de segurança.
43
Conceitualmente, a finalidade da relação Civil-Militar no âmbito das Forças
Armadas ao redor do mundo visa facilitar suas operações e, consequentemente, a
conquista dos seus objetivos. Por outro lado, para as FOMP da ONU essa mesma
relação deve buscar a integração necessária para se atingir o objetivo de promoção
da paz, estabelecido pelo Mandato do Conselho de Segurança.
Sendo assim, as operações de paz conduzidas pelas Nações Unidas exigem
uma mudança de atitude dos seus componentes militares, normalmente preparados
e instruídos, no âmbito dos seus países, para exercerem funções protagonistas em
um quadro de conflito.
Essa necessidade de transformação se deve ao caráter multidimensional das
operações de paz, em que a resolução de questões adjacentes ao conflito, como
educação; proteção à criança; segurança alimentar; habitação; entre outras ações
humanitárias, se fazem mais eficazes que o simples emprego militar no intuito de
mitigar a violência.
Neste novo cenário operativo, as Organizações Internacionais, com destaque
para as ONGs possuem um relevante papel junto as populações atingidas, tendo em
vista sua notável proximidade com o componente humano.
De forma complementar, as FOMP exercem funções transversais aos
segmentos da atividade humanitária, garantindo um ambiente estável para que os
agentes civis possam cumprir o seu papel.
44
5 A ESTRUTURA DE CIMIC NA MINUSTAH E O APOIO HUMANITÁRIO EM
RESPOSTA AOS EFEITOS DO TERREMOTO DE 2010
5.1 ORGANIZAÇÃO DA MINUSTAH
A aprovação, por unanimidade, pelo Conselho de Segurança da Organização
das Nações Unidas (ONU), da Resolução de nº 154212, de 30 de abril de 2004,
estabeleceu a Operação de Estabilização das Nações Unidas no Haiti (MINUSTAH)
por um período inicial de 6 (seis) meses, com a previsão de renovação por períodos
adicionais.
Segundo a resolução, o objetivo do seu mandato prevê o seguinte:
- (...) Apoiar o processo constitucional e político em andamento no Haiti e
manter um ambiente seguro e estável;
- Dar assistência ao Governo de Transição no monitoramento e reforma da
Polícia Nacional Haitiana consistente com os padrões democráticos de
policiamento;
- Dar assistência à Polícia Nacional Haitiana com um Programa de
Desarmamento, Desmobilização e Reintegração (DDR) abrangente e
sustentável para todos os grupos armados;
- Prover apoio à realização de eleições municipais, parlamentares e
presidenciais;
- Promover e proteger os direitos humanos.
A missão será multidimensional e ajudará o Haiti a cuidar de uma
variedade complexa de questões de forma sustentável, alcançar a paz e a
estabilidade,
formar
e
fortalecer
as
instituições
democráticas
de
funcionamento, apoiar o restabelecimento do estado de direito; e promover o
desenvolvimento social e econômico assim como boa governança. A Missão
realizará estas atividades em estrita cooperação e coordenação com as
autoridades haitianas nos níveis nacional, regional e local, bem como com os
atores da sociedade civil e a população como um todo.
Para atender os propósitos estipulados pelo CS, a MINUSTAH vem adotando
uma estrutura organizacional que abrange uma série de órgãos integrados nos níveis
estratégico, operacional e tático (figuras 1 e 2).
12
NACIONES UNIDAS (2004).
45
No primeiro nível, estabelecendo a ligação direta com o Secretário Geral da
ONU, com a comunidade internacional e com as autoridades políticas locais encontrase o Representante Especial do Secretário Geral (SRSG) com seu respectivo corpo
de assessoramento. Posteriormente, no nível operacional, estão situados o Force
Commander, o Principal deputy do SRSG e o deputy do SRSG e no último nível desta
classificação encontram-se os órgãos executivos vinculados àquelas lideranças
operacionais da missão.
Figura 1 – Níveis de autoridade, Comando e Controle em Operações de Manutenção da Paz.
Fonte: DPKO (2012)
5.1.1 Componente Militar
A Organização da Força Militar da MINUSTAH, a semelhança das outras
estruturas militares verticalizadas, se constitui do Force Commander (FC), do Deputy
do FC, de um Estado-Maior e das Unidades de Força de Paz, que podem ser os
Batalhões e Companhias de Infantaria de Força de Paz ou as unidades de apoio às
operações de paz.
Nesse contexto, o componente militar antes do terremoto de 2010 compreendia
um efetivo de aproximadamente sete mil homens, divididos em nove Unidades de
Infantaria de Força de Paz, duas Companhias de Engenharia, duas Unidades de
46
Aviação (helicópteros), um Hospital de Campanha, uma Companhia de Polícia Militar
e uma Companhia de Apoio ao Comando do HQ (figura 3).
Verifica-se que essa estrutura possui um amplo desdobramento de unidades
operativas, exigindo um sistema de comando e controle (C2) capaz de facilitar a
tomada de decisões e a emissão de ordens em todos os níveis.
Nesse sentido, vale ressaltar que várias unidades se localizam fora da capital
Porto Príncipe, sendo afetadas diretamente pela precária infraestrutura de
comunicações e de transporte existentes no País.
Em relação a CIMIC, deve-se considerar que todas as unidades de Forças de
Paz precisam atuar de forma integrada com diferentes agentes civis, exigindo uma
interface que facilite a relação da unidade com os atores não militares.
Figura 2 - Organograma Original da MINUSTAH
.
Fonte: Lessa (2007)
5.1.1.1 Estado-Maior da Força Militar da MINUSTAH
A função do Estado-Maior da Força Miltar da MINUSTAH – Force Head Quarter
(FHQ) é o apoio ao comando e controle das missões de operações de paz em proveito
da implementação do mandato. Segundo UN (2012), independente da natureza da
47
operação de paz, todas FHQ possuem grupos funcionais comuns, a fim de atender
sua finalidade.
Sendo assim, a FHQ da MINUSTAH se organiza por meio de nove seções de
Estado-Maior, coordenados pelo Chefe do Estado-Maior- Chief of Staff (COS).
A principal interface com as organizações civis se dá por meio da seção U-9,
responsável pelas atividades CIMIC no âmbito das agências que operam sob a
coordenação da Missão. UN (2010) estabelece os propósitos desta seção de EstadoMaior:
A função integrada de um FHQ que lida com a interação entre os agentes
civis e militares, incluindo as populações locais, deve ser intitulada "UN
CIMIC". A estrutura de pessoal de UN-CIMIC fornece o principal portal para
o componente militar em ajuda humanitária e atores de desenvolvimento,
bem como a população civil local. A estrutura de UN-CIMIC também pode
constituir um elo chave para os agentes civis de uma missão integrada. Ele
aumenta, mas não substitui as estruturas de interação de civis e militares
estabelecidas funcionalmente, por exemplo: agentes de inteligência,
coordenação de planos, operações atuais e funções de logística.
Outro significativo canal de relacionamento com os atores civis que impacta
diretamente as missões do componente militar é o Centro de Operações ConjuntasJoint Operation Tasking Centre (JOTC), que funciona sob a coordenação do Chefe
dos Staffs da MINUSTAH. Esta célula de coordenação integra os diversos agentes
que operam na construção da paz, procurando viabilizar a atuação das OI,
notadamente as ONGs. Segundo OCHA (2011):
JOTC é uma plataforma de coordenação civil-militar que garante o emprego
mais eficiente e coordenado entre militares, policiais e demais atores da
missão, permitindo uma eficaz troca de informações entre os atores
humanitários, militares e policiais.
O JOTC funciona frequentemente, tendo como participantes o componente
militar da MINUSTAH, particularmente o U9-CIMIC, U3-Operações e U4Logística, o Centro de Apoio à Missão MINUSTAH (MSC), o Componente
Policial da MINUSTAH, a célula integrada de Análise da Missão (JMAC), bem
como agentes de ligação do OCHA, da WFP e demais agências da ONU no
País. Organizações solicitantes também podem assistir às reuniões.
48
As decisões tomadas naquele centro que envolvam a participação das FOMP
são processadas pelo Estado-Maior e transformadas em ordens para os elementos
subordinados.
Figura 3 - Organograma da Força Militar da MINUSTAH
Fonte: Lessa (2007)
5.1.1.2 Batalhões de Infantaria de Força de Paz
A principal função do componente militar na operação de manutenção da paz
é fornecer um ambiente seguro para que outros elementos do processo de paz
possam implementar suas ações, incluindo o monitoramento dos direitos humanos, a
reconciliação nacional e o desenvolvimento do país beneficiado.
Nesse contexto, DPKO (2012) destaca que o papel principal de um Batalhão
de Infantaria da ONU é restaurar e manter um ambiente estável e seguro dentro de
sua Área de Responsabilidade (AOR), conforme a missão precípua contida nas
Ordens de Operações (OPORD).
A delimitação dessa AOR deve considerar as capacidades e limitações da
unidade em relação às ameaças existentes no espaço geográfico a ser pacificado. Os
meios (pessoal e material) a disposição de um BIFPaz devem ser suficientes para
49
atender os requisitos operacionais necessários a implementação de um ambiente
seguro e estável.
Nesse sentido, DPKO (2012) clarifica os oito requisitos mínimos, na ordem de
prioridade, para o BI FPaz implementar o mandato de promoção da paz:
5.1.1.2.1 Comando, Controle e Comunicações (C3)
a) Exercer o comando e controle efetivo de todos os elementos subordinados,
utilizando equipamentos convencionais adaptados ao ambiente de paz,
que ofereçam confiabilidade e agilidade;
b) Estabelecer canais claros de comando e controle com atribuições de
responsabilidades;
c) Manter o controle efetivo das operações em curso, em conformidade com
os planos, diretrizes e políticas;
d) Capacidade de operar sob quaisquer condições meteorológicas 24h por
dia, 7 dias por semana.
5.1.1.2.2 Poder de fogo
a) Ter armas orgânicas para proteger, intimidar, dominar, ou atenuar ameaças
prováveis em sua AOR de forma letal ou não letal;
b) Auto-suficiência em armas de apoio, a fim de proteger as Bases
permanentes ou temporárias, sendo capaz de empregá-las em plataformas
móveis;
c) Flexibilidade no apoio de fogo, para fazer face aos diferentes níveis de
ameaça;
5.1.1.2.3 Mobilidade
a) Garantir a livre circulação dentro da AOR, tendo a capacidade permanente
de transportar pessoal da ONU e elementos civis a serviço da paz;
b) Realizar deslocamentos táticos e não-táticos, a fim de posicionar a força
militar de forma oportuna, empregando meios aquáticos, motorizados ou
mecanizados;
50
c) Realizar operações móveis proativas para controlar a AOR, mantendo uma
presença visível nas áreas que apresentam ameaças potenciais,
fortalecendo a confiança com a população local por meio da redução do
nível de violência;
d) Manter um permanente nível de mobilidade, a fim de garantir uma resposta
rápida no desdobramento de forças de reação.
5.1.1.2.4 Proteção da Força
a) Prover meios de proteção individual e coletiva para todos os elementos da
Missão na respectiva AOR.
b) Estabelecer medidas de proteção por meio da combinação efetiva da
análise de risco, segurança física, ações táticas e medidas sanitárias
preventivas.
c) Sensibilização de todo o pessoal da missão para adotar as medidas de
proteção necessárias, a fim de evitar os efeitos colaterais decorrentes do
ambiente operativo
5.1.1.2.5 Informações táticas
a) Capacidade de adquirir, processar, analisar e passar informações táticas
com oportunidade para os diversos canais dedicados a essa função.
b) Manter a consciência situacional permanente acerca do planejamento e da
execução das tarefas de manutenção da paz, da proteção da força e da
proteção dos civis
c) Integrar e otimizar recursos tecnológicos para ganhar vantagem tática e
operacional, a fim de apoiar a tomada de decisão com oportunidade e
coerência com os objetivos da missão.
5.1.1.2.6 Sustentação
a) Ter capacidade logística autossuficiente e independente para sua
permanência na AOR;
51
b) Manter a operacionalidade da unidade por meio de um eficiente sistema
logístico que permita receber, armazenar e distribuir as diversas classes
de suprimento.
5.1.1.2.7 Interoperabilidade
a) Operar com eficiência e eficácia, em um contexto multinacional inserido
num ambiente interagências.
b) Possuir sistemas de C3 compatíveis com os demais atores da Missão.
c) Possuir expertise em habilidades linguísticas com a população local e com
os demais atores da missão.
d) Enquadrar-se aos Procedimentos Operacionais Padronizados – Standard
Operating
Procedure
(SOP),
buscando
promover
uma
visão
compartilhada do ambiente.
5.1.1.2.8 Interação com o meio civil
a) Implementar um engajamento com a população local, incluindo grupos de
mulheres e outros atores da sociedade civil, por meio de uma estruturante
atividade CIMIC. Essa aproximação com a população se faz através da
promoção de atividades que garantam o bem-estar social e o
desenvolvimento local com Projetos de Rápido Impacto – Quick Impact
Project - (QIP). Se requisitado pelo Coordenador Humanitário Humanitarian Coordinator (HC), apoiar as operações de ajuda
humanitária.
b) Prover uma efetiva liderança por meio dos comandantes e dos oficiais de
ligação, coordenando ações com outros elementos civis enquadrados
pela missão, como as agências da ONU, agentes do governo local, as
ONGs e demais agentes humanitários.
c) Estabelecer ligação com os conselheiros de questões de gêneros da
missão, a fim de fortalecer a proteção às mulheres e as crianças,
buscando o apoio desse importante segmento social.
52
5.1.2 Componente Humanitário
O Componente Humanitário da MINUSTAH é constituído de um sistema
integrado que inclui as organizações da Missão, as agências de desenvolvimento e
as agências humanitárias. O Representante Especial do Secretário-Geral (SRSG)
supervisiona o sistema das Nações Unidas no Haiti. Entretanto, ele é apoiado pelo
seu Deputy (DSRSG), que é o Coordenador Humanitário (HC).
Entre outras atribuições, o HC supervisiona as seguintes seções da
MINUSTAH:
- Assuntos civis;
- Redução de violência comunitária;
- Coordenação de ajuda humanitária e desenvolvimento;
- HIV-AIDS;
- Igualdade de gênero; e
- Proteção da criança
Além da supervisão das estruturas executivas da Missão, o HC também preside
a Comunidade Humanitária no País Residente - Humanitarian Country Team (HCT).
Esta equipe é composta por agências das Nações Unidas com um mandato
humanitário e as principais organizações humanitárias não-governamentais que
atuam no Haiti. Para essa função, o HC é apoiado pelo gabinete para a coordenação
de assuntos humanitários do OCHA.
5.1.2.1 Atuação do OCHA no Haiti
Como um elemento de catalisação das ações humanitária no âmbito da
MINUSTAH, o OCHA opera em quatro áreas:
- Na promoção do diálogo e na construção de consenso entre os diferentes
parceiros humanitários sobre questões normativas afetas a coordenação
humanitária;
- Na expansão do potencial humanitário desenvolvido pelo HC;
- Na melhoria da capacidade de liderança do HC em relação aos atores
humanitários; e
- Na promoção de medidas que tornem as ações humanitárias efetivas.
53
Para atender suas atribuições mandatárias, o OCHA procura facilitar os
trabalhos dos diferentes atores humanitários, em especial as ONGs que atuam
diretamente com as populações afetadas. Dessa forma, são estabelecidos critérios
para todos agentes humanitários solicitarem apoio a MINUSTAH, principalmente
aqueles que envolvam o componente militar. (OCHA, 2011).
Cabe ao Escritório Humanitário, por meio do HCT exercer o papel de
intermediador das OI, a fim de filtrar suas necessidades, procurando compatibilizá-las
com as capacidades dos demais componentes da missão.
Nesse contexto, o JOTC tem exercido um importante papel, por ser um fórum
de diálogos em que o componente militar e o componente humanitário podem
estabelecer seus enlaces funcionais.
5.1.2.2 Abordagem cluster
Tendo em vista a grande quantidade de agentes humanitários presentes no
País, principalmente pela grande dimensão dos efeitos do terremoto, o trabalho
desenvolvido pelo HCT na MINUSTAH, tem procurado organizar células funcionais, a
fim de racionalizar o esforço humanitário da missão. Esse modelo, conhecido como
abordagem cluster se baseia em segmentos de atividades humanitárias lideradas por
agências da ONU presentes no Haiti.
Os clusters mais apoiados pelo componente militar foram a Organização
Internacional para Migração – International Organization for Migration (IOM), que
gerenciava os campos de deslocados - Internally Displaced Person (IDP); a UNICEF
que liderava questões afetas a educação e proteção de crianças; a Cruz Vermelha
(IFRC) que tratava de questões ligadas a saúde e abrigo; e a WFP que gerenciava o
apoio humanitário ligado a alimentação e logística.
Cada cluster reunia todos os agentes humanitários, incluindo as ONGs, a fim
de tratar questões afetas a execução da ajuda e as possíveis necessidades advindas
dos seus respectivos planejamentos.
De acordo com OCHA (2011),
O coordenador de cluster fornece orientação e trabalha em nome do cluster
como um todo, facilitando todas as atividades do cluster para desenvolver e
54
manter uma visão estratégica com planos de respostas operacionais. Ele
também assegura a coordenação com outros clusters em relação a temas
transversais e em conformidade com os princípios de parceria.
A Coordenação do cluster deve atender as responsabilidades nacionais
considerando as demais lideranças.
5.1.3 Estrutura de Coordenação Humanitária em Caso de Desastres Naturais
A elevada demanda humanitária proveniente dos efeitos de um desastre natural
levou a Comunidade Internacional, liderada pela ONU, a elaborar protocolos de
entendimentos estabelecendo políticas de emprego de recursos militares e civis em
situações de emergência.
Destaca-se que essa atividade, denominada como Assistência Militar-Civil Military and Civil Defence Assets (MCDA) foi definida em 1994, através do Oslo-Guide
Line, que estabelece a prontidão de pessoal e material militar e de defesa civil para a
assistência humanitária internacional.
Quando esses recursos de contenção ficam atribuídos aos elementos da ONU
desdobrados no terreno, denomina-se UN MCDA.
Mesmo nos casos de contingência em que se faz necessário o emprego rápido
e maciço de organizações militares e não militares, a fim de mitigar os efeitos de um
desastre, os papéis entre o componente militar e civil devem ser bem definidos, como
aponta OCHA (2007).
O Guide Line em questão também clarifica que o emprego de MCDA pelas
agências da ONU deve ser orientado por seis padrões de conduta:
i.
Os pedidos para a MCDA apoiar as agências da ONU devem ser feitos
pelo Coordenador Humanitário, com o consentimento do estado afetado
e com base exclusivamente em critérios humanitários.
ii.
A MCDA deve ser empregada por agências humanitárias das Nações
Unidas como um último recurso, ou seja, apenas na ausência de
qualquer outra alternativa civil disponível para apoiar as necessidades
humanitárias urgentes no tempo necessário.
iii.
Uma operação humanitária da ONU, usando meios militares deve
manter sua natureza civil. Enquanto a MCDA pode permanecer sob
controle militar. A operação como um todo deve permanecer sob a
autoridade e o controle da organização humanitária responsável. Isto
55
não interfere qualquer ascendência funcional civil sobre o componente
militar.
iv.
O Trabalho humanitário deve ser realizado por organizações
humanitárias. As organizações militares têm um papel a desempenhar
no apoio aos trabalhos humanitários, que, na medida do possível, não
deve abranger a assistência direta, a fim de manter uma distinção clara
entre as funções dos atores humanitários e militares.
v.
Qualquer emprego da MCDA deve ser definida com limite no tempo
apresentando uma estratégia de saída que define claramente como as
funções desempenhadas poderiam ser realizadas por pessoal civil.
vi.
Países fornecendo MCDA para apoiar as operações humanitárias da
ONU devem garantir que eles respeitem os códigos de conduta das
Nações Unidas e os princípios humanitários.
Fica bastante destacado pelo documento que regula os princípios de emprego
da MCDA, que os meios de Assistência Emergenciais ficam condicionados a
temporalidade, devendo os estados-membros investirem na estruturação de um
sistema civil de contingência, evitando o uso do ad hoc do componente militar em
apoio às operações humanitárias.
Sob os auspícios da ONU, a UN MCDA sempre deve permanecer sob controle
civil. No entanto, as agências humanitárias, sendo apoiadas pela MCDA devem
compreender que a segurança dos meios (pessoal e material) é da responsabilidade
do comandante militar designado. Esse aspecto cresce de importância na medida que
as FOMP da MINUSTAH possuem a atribuição de garantir a segurança física do
pessoal e do material empregados na Missão.
A utilização de recursos militares ou civis para prover segurança aos meios da
MCDA devem obedecer rigorosos critérios para não ferir princípios basilares das
operações de paz, como a neutralidade e a imparcialidade. Assim sendo, apenas o
HC ou o SRSG da Missão poderá requisitar os meios militares destinados a prestarem
segurança à MCDA.
Entretanto, a atuação do componente militar para este fim, deverá obedecer os
parâmetros estabelecidos pelo Coordenador de Operações Emergenciais Emergency Relief Coordinator (ERC), que elabora um guia de conduta baseado em
diretrizes do IASC.
56
5.1.3.1 Desdobramento Emergencial dos Órgãos da ONU em regiões afetadas por
Desastres Naturais
Em resposta a maioria das catástrofes naturais de grandes proporções, as
Nações Unidas, de imediato, desdobram uma equipe de avaliação da extensão do
desastre conhecida por United Nations Disaster Assessment and Coordination
(UNDAC). Sua função precípua é estabelecer uma consciência situacional ampla
acerca dos efeitos da catástrofe. Quando a situação exige implementar grandes
operações de busca e salvamento, esta equipe irá estabelecer um Centro de
Coordenação de Operações Locais - On-Site Operations Coordination Centre
(OSOCC).
Estas ferramentas de coordenação do socorro são implantadas para apoiar
diretamente o HC da Missão.
Áreas críticas para coordenação incluem segurança, logística, saúde,
transporte e comunicações. Nestas áreas, o fluxo constante de informação oportunas
é essencial para o sucesso das missões humanitárias.
Segundo OCHA (2007), pela complementaridade, estas áreas apresentam
oportunidades para o planejamento conjunto entre as agências da ONU e os militares,
a fim de evitar a ausência de apoio ou a duplicidade de esforço.
5.1.3.2 Desdobramento Emergencial no Haiti após o Terremoto de 2010
Em 12 de janeiro de 2010, o Haiti sofreu um forte terremoto, cujo epicentro foi
localizado na capital Porto Príncipe. Segundo o Governo local, mais de 220 mil
pessoas morreram e cerca de 400 mil ficaram feridas. Além disso, estima-se que 2,3
milhões de pessoas – quase um quarto da população do país – passaram a situação
de deslocados.
O desastre contabilizou ainda a perda de milhares de funcionários públicos do
País e de 102 servidores da ONU (entre civis e militares), que trabalhavam a serviço
da MINUSTAH.
Ressalta-se que a infraestrutura local ficou seriamente comprometida,
notadamente o aeroporto e o porto da capital haitiana, trazendo impactos negativos
para a logística humanitária.
57
Apesar das circunstâncias, a resposta da comunidade internacional foi rápida
e de grande amplitude, como pôde ser verificado na deliberação da Resolução 1908,
de 19 de janeiro de 2010, da ONU, que autorizava o acréscimo de 2.000 soldados e
de 1.500 policiais para apoiar a recuperação imediata, a reconstrução e os esforços
de estabilidade no Haiti. (MINUSTAH, 2010).
A mobilização internacional levou a MINUSTAH a coordenar uma extensa
operação de ajuda humanitária no maior desastre natural em área urbana já
registrado. Nesse contexto, deve-se ressaltar a participação brasileira com a criação
do Segundo Batalhão de Infantaria de Força de Paz (BRABATT 2).
5.1.3.2.1 Operações Humanitárias
Aproximadamente uma semana após o acidente, a MINUTAH em parceria com
todas as agências da ONU efetivou uma rotina para coordenar as operações de ajuda
humanitária. O centro de coordenação passou a funcionar no JOTC, que reunia, além
dos seus integrantes habituais, um grande número de agentes humanitários e oficiais
de ligação da Força Tarefa Haiti - Joint Task Force – Haiti, do Comando Sul dos EUA
(USSOUTHCOM); da Força Tarefa do Canadá - Canadian Task Force; do Centro de
Situação da União Europeia - The Joint European Union Situation Centre (Sit Cen); e
da Comunidade Caribenha. (Figura 4)
De acordo com o Relatório da MINUSTAH (2010), o JOTC tornou-se o centro
operacional chave, uma vez que fornecia orientações e suporte aos parceiros
humanitários, apesar das limitações impostas pelo elevado número de solicitações de
apoio.
Figura 4 – fluxograma funcional do JOTC
Fonte: Lessa (2007)
58
Nesse
diapasão,
constata-se
que
mais
de
sessenta
Organizações
Internacionais entraram em Porto Príncipe, além daquelas já existentes no País.
Somado a isso, um elevado número de unidades militares, totalizando mais de dez
mil pessoas vocacionadas às atividades de socorro. Da mesma forma, o volume de
doações foi extremamente elevado, sobrecarregando a capacidade operacional da
MINUSTAH, conforme destaca o quadro comparativo de atividades humanitárias
(Tabela 1).
KLARREICH (2012), aponta em seu artigo que existiam mais de setenta
reuniões semanais de grande porte entre as agências humanitárias e demais
partícipes. No entanto, a pesquisadora enfatiza que apesar da grande quantidade de
atividades humanitárias, a participação das instituições haitianas foi pouco
significativa, ficando o trabalho assistencial a cargo das OI.
Tabela 1 – quadro comparativo de atividades humanitárias 2009/2010
Fonte: MINUSTAH (2010)
5.2. CONCLUSÃO PARCIAL
Na ampla estrutura organizacional da MINUSTAH o componente militar é
liderado pelo Force Commander, enquanto o segmento humanitário possui à sua
frente o Deputy do SRSG. Apesar de ocuparem o mesmo nível funcional na estrutura
da Missão, o líder humanitário exerce uma forte influência nas decisões tomadas, uma
vez que o seu trabalho impacta diretamente os indicadores de desenvolvimento
humano monitorado pela comunidade internacional.
59
Por ocasião das operações emergenciais em resposta aos efeitos do terremoto
de 2010, o nível de influência do Deputy do SRSG foi ampliado, pois além das
questões humanitárias, também exerceu a função de Coordenador Local de
Operações Emergenciais. Sendo assim, as decisões tomadas no JOTC da
MINUSTAH tinham um forte viés humanitário, muitas vezes colocando questões de
segurança em um segundo plano.
As unidades militares da MINUSTAH, notadamente os Batalhões de Infantaria
de Força de Paz se mostraram bastante eficientes no apoio às ações de contingência,
uma vez que possuíam capacidade de atuar com autonomia, permitindo
descentralizar as ações de apoio as OAH.
Destaca-se portanto que essa capacidade foi alcançada pelo cumprimento aos
rigorosos protocolos e memorandos que regulam o desdobramento de unidades
militares no âmbito de uma operação de manutenção da paz.
Por outro lado, boa parte das centenas de OAH atuantes naquele País não
eram fiscalizadas com o mesmo rigor, trazendo consequências negativas para as
ações de socorro e, consequentemente, comprometendo o trabalho das FOMP.
60
6 A INTERAÇÃO ENTRE O BRABATT E AS ORGANIZAÇÕES DE ASSISTÊNCIA
HUMANITÁRIA EM RESPOSTA AOS EFEITOS DO TERREMOTO DE 2010
6.1 O BRABATT E A INTERAÇÃO CIVIL-MILITAR ANTES DO TERREMOTO DE
2010
6.1.1 Pacificação de Áreas em Porto Príncipe
O Batalhão de Infantaria de Força de Paz Brasileiro, também conhecido pelo
acrônimo BRABATT, foi desdobrado em Porto Príncipe ao final do primeiro semestre
do ano de 2004, após tratativas políticas envolvendo o Secretário Geral das Nações
Unidas e os Governos da França e do Brasil, conforme aponta SILVA (2011):
O convite ocorreu em 4 de março de 2004, a partir de uma ligação telefônica
do Presidente da França, Jacques Chirrac, para o Presidente Lula. Nesse
contato, o Presidente Chirrac teria dito que era a vontade do Secretário-Geral,
Senhor Kofi Annam, que o Brasil assumisse o Comando da Força de Paz
para o Haiti, a qual seria criada. A tropa brasileira seguiu para o país
caribenho após cerca de três meses do contato.
A missão do Batalhão brasileiro foi a de contribuir com a MINUSTAH na
condução de operações de estabilidade, a fim de assegurar as condições de
segurança para o prosseguimento do processo político e constitucional do País,
conforme orienta o Mandato contido na resolução 1542, do CS da ONU.
Nesse sentido, o BRABATT foi empregado em Porto Príncipe, uma área que
apresentava um complexo ambiente operativo devido a atuação ostensiva de gangues
armadas que impediam a presença de Forças de Paz nos diversos bairros da Capital.
Não menos importante para a composição do cenário, ressalta-se que a
população daqueles locais apresentava um elevado nível de carência em recursos
básicos, como alimentação, saúde, habitação e educação. Essas deficiências eram
agravadas pela dificuldade de acesso encontrada pelas agências humanitárias,
impossibilitando o apoio às comunidades carentes. Embora já tenha sido abordado
neste trabalho, deve-se considerar que a presença das OI junto às populações em
61
situação de emergência é uma condição determinante para o processo de pacificação.
(CUNHA, 2008)
Devido a credibilidade depositada no contingente brasileiro, coube ao
BRABATT a atribuição de estabilizar as áreas mais sensíveis da capital haitiana, como
os bairros de Bel Air, Cité Militaire e Cité Soleil13. A conquista dessas regiões abriria
o prosseguimento para um amplo emprego dos agentes humanitários, atendendo o
objetivo operacional da Missão.
De acordo com o General de Exército Augusto Heleno Ribeiro Pereira, antigo
Comandante da Força Militar da MINUSTAH, citado por Lessa (2007), a capital Porto
Príncipe deveria ser totalmente pacificada para que a MINUSTAH pudesse empregar
todos os seus vetores de promoção da paz.
Em função dos desafios apresentados, os seis primeiros contingentes do
batalhão brasileiro dedicaram-se a repressão às gangues armadas, procurando
garantir a livre circulação em toda sua AOR e, consequentemente, contribuir com o
processo de pacificação.
Para atender os objetivos impostos pela MINUSTAH, o BRABATT conduziu
operações de caráter ofensivo com um elevado potencial de letalidade, como pode
ser verificado num relatório da ONG Médicos Sem Fronteiras, que apresenta um saldo
de 3 mortos e 27 feridos ao final de uma operação conduzida pelo BRABATT em Cité
Soleil, no dia 21 de dezembro de 2006. Apesar da existência de efeitos colaterais não
desejados, o sucesso das ações militares abriu caminho para a que os atores civis
pudessem dar continuidade ao processo de pacificação em uma etapa subsequente.
Verifica-se, portanto, que inicialmente os militares brasileiros não puderam
contar com uma quantidade adequada de agentes civis capazes de conduzirem ações
de promoção do desenvolvimento ou mesmo de ajuda humanitária. Sendo assim, as
ações emergenciais de apoio a população eram conduzidas predominantemente pela
FOMP, o que não configura uma situação ideal.
General Heleno, citado por LESSA (2007) descreve:
(...) de fato não é tarefa da Força Militar promover ações civis e humanitárias;
entretanto, se a Missão não o fizer, não haverá quem o faça. Assim, a ordem
13
Em 2004, Cité Soleil era a maior favela de Porto Príncipe, possuindo 300mil habitantes. 80% dos
moradores da área — cerca de 240 mil pessoas — estavam desempregados. Avalia-se que 7 em cada 10
haitianos daquele bairro sobreviviam com uma renda diária de apenas US$ 2. (CUNHA, 2008).
62
dada pelo General Heleno era que toda operação militar deveria vir
acompanhada de uma ação humanitária, pois esta seria uma das formas de
se buscar o equilíbrio e o apoio da população. O cuidado de realizar ações
dessa natureza, constituiu uma preocupação de todos os contingentes no
Haiti.
Ao final de 2007, a significativa melhoria no status de segurança do País levou
a MINUSTAH a modificar a abordagem para implementar o Mandato. A nova postura
procurou intensificar o papel das agências promotoras da paz e do componente
policial, que passou a atuar na capacitação da Polícia Nacional do Haiti (PNH).
Atendendo as novas diretrizes, o BRABATT passou a fornecer o devido apoio
aos atores civis sem abandonar o controle da segurança em sua AOR. Em
consequência, a dinâmica das atividades do Batalhão também sofreu modificações,
reduzindo as operações de caráter ofensivo e aumentando os procedimentos que
destacariam a ação de presença na AOR. Neste cenário, CUNHA (2008) explica que
as frações do batalhão passaram a realizar frequentemente operações tipo-polícia,
tais como: patrulhamento a pé, motorizado, mecanizado e aéreo; estabelecimento de
ponto de segurança estático (PSE); emprego de pontos de bloqueio e controle de vias
urbanas (Check Points); manutenção de Pontos-Fortes; segurança de autoridades; e
escoltas.
6.2 ATIVIDADE CIMIC DO BRABATT
A atividade CIMIC no BI FPaz brasileiro, antes da consolidação do processo de
pacificação em 2007, era pouco dinâmica devido a reduzida quantidade de atores civis
existentes no País, por questões já tratadas no item anterior.
Sendo assim, o Batalhão enquadrava os assuntos de natureza civil-militar na
esfera de atribuições da Seção de Comunicação Social, conforme indicava a doutrina
militar terrestre no manual de campanha C 101-5: Estado-Maior e Ordens (BRASIL,
2003c, p. 3-4), que denomina o “Chefe da 5ª seção, E5, oficial de comunicação social
e assuntos civis”.
Com a melhoria dos níveis de segurança, a Capital Porto Príncipe passou a ser
visitada por muitas organizações e até mesmo indivíduos que desejavam conhecer as
63
políticas adotadas no bem sucedido processo de pacificação. CUNHA (2008)
descreve que Cité Soleil, bairro situado dentro da AOR do BRABATT, era o principal
destino das autoridades internacionais, que tinham interesse em presenciar as
transformações alcançadas.
A maior favela da Capital, embora estivesse pacificada, ainda apresentava sinais
do baixíssimo nível de desenvolvimento humano, chamando a atenção não apenas
das autoridades, mas também da mídia internacional que passou a realizar uma
intensa campanha de difusão da precária situação do País.
O sucesso do processo de pacificação, a presença da mídia internacional, e o
reconhecimento
das
necessidades
daquela
população
pelas
autoridades
transformaram o Haiti um terreno fértil para o trabalho das ONGs.
De acordo com SCHULLER (2012), a República do Haiti tornou-se a República
das ONGs. “Bill Clinton estimou que 10.000 estavam no Haiti mesmo antes do
terremoto”, mas ninguém sabe realmente. Um dos maiores atrativos era obter
financiamento a partir de um programa de incentivo do governo dos EUA, que
procurava estimular o desenvolvimento do País caribenho.
Desta forma, verificou-se uma entrada maciça dessas OI no País, facilitada em
parte pelo aumento dos encargos operacionais das agências da ONU presentes na
Missão. A consequência imediata da presença dessas ONGs foi a ampliação da
Comunidade Humanitária no País Residente (HCT), configurando um vetor de
pressão na MINUSTAH, por meio do Coordenador Humanitário.
Apesar do incremento das ações Civis-Militares na AOR do Batalhão, os
assuntos afetos a CIMIC não receberam um tratamento exclusivo por meio de uma
seção CIMIC do Estado-Maior do Batalhão, como orienta ONU (2008). Assim sendo,
não foi observado uma postura de aproximação funcional do batalhão com as
diferentes OI em presença, o que impediu o conhecimento mútuo das capacidades e
das limitações de ambos atores.
Da mesma forma, verifica-se que a maioria das ONGs também não buscavam
a aproximação com o componente militar no intuito de estabelecer uma parceria em
prol das ações afirmativas em benefício da população. SCHULLER (2012) aponta que
muitas ONGs no Haiti não querem trabalhar em parceria com a MINUSTAH ou
qualquer instituição internacional, pois evitam sofrer qualquer tipo de controle.
64
6.2.1 Consequências dos Efeitos do Terremoto na AOR do BRABATT
De acordo com MINUSTAH (2010), os eventos de 12 de janeiro de 2012 não
destruíram as conquistas de estabilização alcançadas pela Missão até aquele
momento. Entretanto, o Desastre Natural criou novos obstáculos para a
implementação do Mandato devido as demandas emergenciais surgidas, aliado ao
grave comprometimento das instituições haitianas.
Nesse contexto, destaca-se que a AOR do BRABATT englobava os bairros de
Bel Air, Cité Militaire e Cité Soleil, uma região densamente povoada e localizada a
menos de 10 Km do epicentro do Abalo Sísmico. (Figura 5).
Figura 5 – Representação Gráfica da Magnitude do Terremoto no Haiti
Fonte: Veja (2010)
PINHEIRO (2010) descreve que a partir daquele momento tudo mudara para o
Batalhão:
(...) Se antes o principal desafio era a garantia da ordem das eleições
previstas para fevereiro de 2010, agora sabíamos que elas não mais
ocorreriam e que outras missões inopinadas surgiriam (...)
Ao analisar os fatores clássicos da decisão, afirmei que quanto à missão,
conforme descrito anteriormente, tudo mudara. As forças adversas (em
combate teriam a denominação de inimigo) haviam alcançado uma dimensão
igual ou maior do que a que se apresentava no início da missão em 2004. Em
torno de 4.500 presidiários estavam soltos e espalhados pelo país, a maioria
se concentrando em Porto Príncipe, armados com o que furtaram da guarda
65
penitenciária. (...) O terreno também havia mudado. Bel Air estava
intransitável. Só com muita dificuldade os blindados conseguiam circular em
algumas vias (...) Aliado a esse cenário, atores que não estavam presentes
no Haiti antes do terremoto começavam a chegar, o que exigia uma nova
forma de atuação. Organizações Não Governamentais (ONGs) de todo o
mundo desembarcavam na capital após o restabelecimento dos voos (...)
O BRABATT foi empregado, em sua AOR, prestando o apoio em segurança à
Assistência Militar-Civil - Military and Civil Defence Assets (MCDA) nas suas diferentes
vertentes de ações humanitárias, que englobavam operações de busca e salvamento,
distribuição de alimentos e outros itens, montagem de IDPs, desobstrução de ruas,
vacinação da população, entre outras atividades.
Além disso, o Batalhão se deparou com uma rápida escalada dos níveis de
violência na Capital, motivada, principalmente, pela fuga de importantes líderes de
gangues armadas que passaram a reestruturar suas facções criminosas.
Deve-se registrar, ainda, que além das atribuições mandatárias inerentes às
unidades que integram a MINUSTAH, o BI FPaz brasileiro foi sobrecarregado com a
execução de tarefas humanitárias coordenadas pela Embaixada do Brasil naquele
País, demandando um grande esforço dos militares.
6.2.2 O Apoio do BRABATT 1 às OAH
6.2.2.1 Adequações na Estrutura do BRABATT 1
Antes de abordar as mudanças promovidas no âmbito do batalhão, deve-se
salientar que a Resolução nº 1908, da ONU, de 19 Jan 2010, aliada à disposição do
governo brasileiro em reforçar a ajuda ao Haiti determinou a mobilização, o
desdobramento e o emprego do 2º Batalhão de Infantaria de Força de Paz no Haiti.
Esta FOMP reforçou a presença de tropas da MINUSTAH na Capital haitiana,
possibilitando uma distribuição mais equilibrada das AOR em Porto Príncipe. Deve-se
ressaltar que a região de Bel Air passou a integrar a Área do BRABATT 2,
permanecendo os bairros de Cité Soleil e Cité Militaire sob o controle do BRABATT 1.
Em função do novo cenário, o BRABATT 1 teve que adequar a composição do
seu Estado-Maior, deixando as atividades CIMIC a cargo de uma seção exclusiva,
conforme indica o organograma a seguir. (Figura 6).
66
Além disso, a Seção de Operações do Batalhão destacou um Oficial de Ligação
junto a Seção de Operações da FHQ da MINUSTAH, a fim de otimizar o
processamento das Ordens Fragmentárias (Tasking Order) endereçadas ao
BRABATT 1.
Figura 6 – Organograma do Estado-Maior do BRABATT
.
Fonte: Corrêa Netto (2013)
6.2.2.2 Dinâmica dos Trabalhos Humanitários
Como uma FOMP integrante da MINUSTAH, o BRABATT1 era um elemento
executivo que deveria cumprir as missões de acordo as diretrizes e as ordens emitidas
pelo FC. Entretanto, a complexidade das ligações entre os diferentes atores
envolvidos nas ações de socorro alterou os fluxos de coordenação e controle,
extrapolando os limites estabelecidos nos guide lines que regulam as situações
emergenciais.
Nesse sentido, o HC sofrendo pressão da Comunidade Humanitária (HCT) e
da opinião pública mundial, que exigia uma resposta rápida e efetiva da Missão, não
conseguiu filtrar as solicitações das ONGs que operavam diretamente a distribuição
de donativos.
Em consequência, o JOTC não conseguia sincronizar as atividades das ONGs
com as capacidades do componente militar, gerando conflitos que muitas vezes
retardavam a ajuda humanitária. Nesse sentido, SCHULLER (2012) esclarece que as
ONGs eram indenizadas pelos serviços de distribuição de itens básicos para a
67
população afetada, gerando um lucrativo comércio pautado na proporção direta de
quanto mais se distribui mais se ganha.
A solução encontrada pelo BRABATT 1 foi empregar um Oficial de Ligação
dentro do JOTC, em coordenação com a Seção de Operações da FHQ. Essa relação
funcional acelerou a resposta do Batalhão às demandas existentes na sua AOR, uma
vez que as tarefas estabelecidas eram negociadas entre a ONG e o O Lig, sem a
interferência de intermediários. Essa interface foi muito importante, pois a maioria das
ONGs recém-chegadas não conheciam as características locais. Cabia ao militar
brasileiro indicar as condições de apoio, determinando o local de distribuição, o
dispositivo de distribuição, o volume de material a ser distribuído, a quantidade de
pessoas atendidas, entre outros aspectos que visavam garantir a segurança da
população e dos trabalhadores da ONG.
As decisões tomadas no JOTC, portanto, eram transformadas em ordens e
transmitidas ao Batalhão. Internamente, a Seção de Operações realizava um estudo
de situação e indicava uma SU ou o Grupamento Operativo de Fuzileiros Navais (Gpt
Op Fuz Nav) para executar diretamente a segurança das operações humanitárias,
normalmente envolvendo distribuição de itens básicos. (Tabela 2).
Tabela 2 – Tabela de Assistência Humanitária/2010
Fonte: MINUSTAH (2010)
O desdobramento de meios do BRABATT 1 era significativo em função de uma
abordagem que pudesse garantir a segurança dos recursos humanos e materiais das
ONGs, assim como da população beneficiada, em particular das mulheres idosas
68
normalmente interceptadas por criminosos que tentavam roubar seus donativos.
(BRABATT1, 2010).
Apesar das coordenações prévias realizadas no JOTC e das condições de
execução da operação, estabelecidas em Tasking Order, verificou-se que uma
quantidade significativa de ONGs não atendia as tratativas realizadas e tão pouco os
requisitos mínimos para execução das tarefas. Os Relatórios Diários de Situação do
Batalhão registram problemas recorrentes como condução de suprimentos
humanitários muito acima da capacidade de transporte dos veículos, reduzida
quantidade de trabalhadores recrutados para realizarem descarga e distribuição dos
produtos, demora no carregamento e transporte dos caminhões e etc.
As irregularidades observadas normalmente redundavam em atrasos na
execução da operação, trazendo consequências negativas para a manutenção da
ordem nos pontos de distribuição. Frequentemente os militares brasileiros precisavam
conter brigas nas filas de espera, ajudar pessoas que se sentiam mal pela excessiva
exposição
ao
sol,
entre
outras
contingências
que
convergiam
para
um
descontentamento coletivo. O baixo nível de comprometimento das ONGs contribuiu
para situação mais grave como o ocorrido na operação realizada na região de Jean
Marrie Vicent, no dia 02 de fevereiro de 2010, em que militares do Batalhão tiveram
que empregar a força, por meio de armamento não letal, a fim de conter a multidão14.
Numa perspectiva de interação entre OAH e FOMP, deve-se registrar também
operações bem sucedidas, como foi o caso da distribuição de alimentos no mesmo
local citado acima em 31 de março de 2010. Nessa ocasião, por solicitação do
BRABATT 1, a ONG Samaritans Purse realizou um trabalho proativo junto às
lideranças daquela comunidade, procurando conhecer as necessidades emergenciais
da população. De forma conjunta, militares e civis a serviço da paz planejaram e
executaram uma grande operação humanitária, atendendo 20 mil famílias, por meio
da distribuição de 350 toneladas de alimentos. (BRABATT1, 2010)
Em outro segmento da ação humanitária, a Seção de Assuntos Civis/CIMIC
atuava com parceiros fora do ambiente MINUSTAH, procurando atender os trabalhos
liderados pela Embaixada do Brasil. Apesar dessas atividades serem de menor vulto
14
Informações obtidas no Relatório Diário de Situação de 02 de fevereiro de 2010 (BRABATT1, 2010).
69
que as operações mandatárias das Nações Unidas, os resultados junto a população
eram mais efetivos, pois o BRABATT1 atuava integrado às OAH tradicionalmente
parceiras como Viva Rio, Care Brasil, Filhas da Caridade de São Vicente de Paulo.
Não menos importante, o Oficial CIMIC (G-9) também coordenava operações
pontuais de ACISO procurando atender aquelas famílias não contempladas nas
grandes operações de socorro conduzidas pela MINUSTAH. Essa estratégia
procurava manter as características da CIMIC nas operações militares, buscando o
apoio da população com a finalidade de facilitar a conquista dos objetivos táticos,
operacionais ou estratégicos.
As Ações Cívico Sociais conduzidas na AOR do BRABATT 1 traziam respostas
altamente positivas, pois conseguiam atender aquelas comunidades desassistidas
pelas operações humanitárias de grande vulto. CABRAL (2012) aponta que “além da
distribuição de itens básicos, o Batalhão também procurava incrementar atividades
que pudessem favorecer a interação entre os militares e a população local”.
Apesar do Contingente Brasileiro atuar no Haiti desde o ano de 2004, a
atividade CIMIC foi pouco priorizada até a reestruturação do BRABATT ocorrida após
o terremoto de 2010. Portanto, o nível de integração entre os militares e os agentes
humanitários não passava de um simples apoio de segurança às ações de ajuda a
população necessitada.
Este cenário foi alterado de forma significativa, uma vez que o BRABATT 1 teve
uma grande participação nas ações de socorro às vítimas do desastre, apoiando
operações humanitárias de diferentes naturezas.
Os desafios enfrentados surgiram, principalmente, pelo esgotamento da
capacidade de coordenação e controle da MINUSTAH, que ficou pressionada pelo
elevado contingente de vítimas do desastre e pelo excessivo volume de apoio
humanitário recebido.
Esse ambiente foi favorável ao surgimento de um lucrativo comércio
humanitário, atraindo OI que trabalhavam em busca de produção sem desempenhar
o seu papel de indutora do desenvolvimento local.
70
Coube ao BRABATT 1 estabelecer critérios próprios para a cooperação com as
ONGs, visando atender a população afetada, dentro de parâmetros de segurança
aceitáveis.
A ajuda humanitária em grande escala trouxe efeitos colaterais graves que
degradavam o nível de credibilidade do BRABATT 1 em sua AOR. Sendo assim, o
Batalhão passou a conduzir operações humanitárias complementares, a fim de mitigar
a insatisfação da população local.
As ações adotadas por iniciativa do BRABATT 1 contou com o apoio de ONGs
tradicionalmente parceiras, evidenciando a eficácia na conjugação de esforços entre
FOMP e OAH. Os resultados alcançados foram altamente positivos, revelando que
ambos atores se complementam na tarefa de construir a paz de forma sustentável.
71
7 CONCLUSÃO
As Operações de Manutenção da Paz conduzidas pela ONU, a partir da
década de 1990, apontam que o emprego da ação militar de forma unidimensional
apresenta resultados contraproducentes, considerando a elevada complexidade do
ambiente de estabilização dos conflitos.
Dessa forma, as Nações Unidas compreendem que todo esforço de promoção
da paz deva ser alcançado por meio de ações integradas que permitam adotar
abordagens de amplo espectro, favorecendo a retomada do desenvolvimento
sustentável.
Os novos conceitos exigem um processo de transformação dos diferentes
componentes que integram o ambiente de estabilização de um conflito, destacando
principalmente a necessidade de conhecimento mútuo acerca das capacidades e
limitações.
No curso dessa evolução, constata-se que militares e civis a serviço da paz
precisam se aproximar, aumentando os níveis de interação na busca de soluções
eficazes aos novos desafios. Essa premissa tem convergido um grande esforço dos
departamentos e agências da ONU, no sentido de identificar o papel de cada um
desses atores na construção de um ambiente estável.
Sendo assim, os ensinamentos colhidos pelo BRABATT 1 nas ações em
resposta aos efeitos do terremoto de 2010 apontam oportunidades de melhorias para
as FOMP apoiarem as OAH sem perderem sua eficiência.
Em primeiro lugar, o componente militar deve ter o completo entendimento que
as políticas que estabelecem a relação Civil-Militar no âmbito da ONU emanam do
Comité Interagências (IASC), órgão liderado pelo Subsecretário Geral das Nações
Unidas. Portanto, as atividades CIMIC não visam facilitar a conquista de objetivos
militares, o que pode contrariar expectativas de comandantes preparados para
utilizarem a CIMIC como um instrumento para se alcançar o Estado Final Desejado
de uma operação.
Em segundo lugar, os militares devem reconhecer a capacidade natural que as
OI possuem de se aproximar das populações atingidas por desastres naturais. Cabe
ressaltar, que as ONGs normalmente são integradas por representantes das
comunidades locais, permitindo realizar levantamentos mais adequados em relação
72
as reais necessidades existentes. Sendo assim, as FOMP precisam estreitar os laços
de cooperação com esses agentes humanitários, o que poderá trazer resultados mais
significativos em relação ao apoio prestado à população em sua AOR.
Deve-se considerar ainda que os BI F Paz precisam incrementar suas seções
CIMIC com pessoal especializado e com capacidade linguística para se comunicar
com os diferentes atores civis que atuam no ambiente de estabilização. É essencial
que o oficial CIMIC conheça os principais atores de coordenação Civil-Militar no
âmbito da Missão. Tal condição garante flexibilidade para adoção de condutas,
bastante frequentes nas operações emergenciais em que não se pode depender de
apenas um canal de comunicação.
Além disso, as FOMP devem compreender sua função transversal no apoio aos
diferentes segmentos da ajuda humanitária, evitando tornar sua missão um fim em si
mesmo. Cabe ressaltar, que os BI F Paz devem exercer a liderança em suas AOR,
procurando apoiar os agentes humanitários sem permitir a degradação dos níveis de
segurança. Portanto, o trabalho emergencial deve ser controlado pelo componente
militar tanto na fase de planejamento quanto na execução.
Não menos importante, deve-se entender que nas operações em resposta aos
efeitos de um desastre natural as ONGs atuam muito acima de suas capacidades,
podendo não atender adequadamente as populações atingidas. Nesse contexto, as
FOMP devem ter a capacidade de conduzir ajuda humanitária de forma complementar
em suas AOR, a fim de reduzir as distorções causadas pela ajuda humanitária em
grande escala.
Por fim, conclui-se que a sinergia alcançada nas ações integradas por militares
e civis, no contexto das operações de paz, sempre apresentará soluções mais
eficazes aos problemas cada vez mais complexos. Nesse sentido, torna-se inevitável
ao Exército Brasileiro, como um importante player a serviço da ONU, capacitar seus
militares a compreenderem melhor o papel dos atores civis na construção de um
ambiente de paz.
___________________________________
PEDRO AIRES PEREIRA JUNIOR – Maj Inf
73
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