Renaissance der Kommunalwirtschaft?

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Renaissance der Kommunalwirtschaft?
Herausgeber:
Bundesverband Öffentliche Dienstleistungen
Renaissance der Kommunalwirtschaft?
Referate eines Symposiums des Bundesverbandes Öffentliche
Dienstleistungen – Deutsche Sektion des CEEP, des Verbandes
kommunaler Unternehmen, des Verbandes Deutscher
Verkehrsunternehmen und des Deutschen Städtetages
am 6./7. November 2008 in Berlin
Beiträge zur öffentlichen Wirtschaft
Heft 30
ISBN 3-928615-25-4
Die „Beiträge zur öffentlichen Wirtschaft“ wurden bisher herausgegeben von der Gesellschaft
für öffentliche Wirtschaft e.V. (jetzt i.L.), Sponholzstraße 11, D-12159 Berlin, Telefon (030)
852 10 45, Telefax (030) 852 51 11, E-Mail [email protected], Internet www.bvoed.de
Sie werden seit 2009 vom Bundesverband Öffentliche Dienstleistungen – Deutsche Sektion
des CEEP e.V. (Anschrift, Telefon, Fax, E-Mail wie oben) herausgegeben.
Alle Rechte, auch die des Nachdrucks von Auszügen, der photomechanischen Wiedergabe
und der Übersetzung, vorbehalten.
Printed in Germany.
Gesamtherstellung: Druckerei H. Schlesener KG, Berlin
Berlin 2009
Renaissance der Kommunalwirtschaft?
Referate eines Symposiums des Bundesverbandes Öffentliche Dienstleistungen – Deutsche Sektion des CEEP, des Verbandes kommunaler
Unternehmen, des Verbandes Deutscher Verkehrsunternehmen und des
Deutschen Städtetages am 6./7. November 2008 in Berlin
Inhalt
Seite
Referate im Plenum des Symposiums
Europa kommunal
Präsentation neuer Umfrageergebnisse zur Einstellung
der Bevölkerung zur kommunalen Wirtschaft
Herbert Müller
5
Mediale Einschätzung der Kommunalwirtschaft durch einen
Fachjournalisten
Wieland Kramer
11
Präferenzen der Bevölkerung für öffentliche Wirtschaft:
Wissenschaftliche Erkenntnisse und Methoden
Prof. Dr. Ludwig Theuvsen
18
Kommunen und kommunale Selbstverwaltung im Lichte
des Reform-Vertrags von Lissabon
Martin Ahbe
42
Gibt es objektive Gründe für eine Renaissance?
Wilhelm Georg Hanss
54
Referate in den Workshops des Symposiums
Workshop 1: Energiesektor
Verstärkte Einbindung von Kommunen in Infrastrukturen:
Europäischer Trend oder belgische Ausnahme?
Gert de Block
61
Wege aus der Energie- und Klimafalle?!
Wolfgang Bühring
69
Europäische Rahmenbedingungen
Herbert Reul
71
3
Workshop 2: Abfall- und Abwassersektor
Kommunalisierung der Abfallwirtschaft im
Rhein-Hunsrück-Kreis
Thomas Lorenz
81
Wasserwirtschaft in kommunaler Hand
muss wettbewerbsfähig sein
Norbert Schmidt
90
Workshop 3: ÖPNV
Der neue rechtliche Ordnungsrahmen für den ÖPNV
Reiner Metz
103
Kölner Verkehrs-Betriebe AG –
Kommunaler Mobilitätsdienstleister für Köln
Walter Reinarz
109
traffiQ auf dem Frankfurter Weg
Hans-Jörg von Berlepsch
117
Workshop 4: Krankenhaussektor
Trägervielfalt unter Wettbewerbsbedingungen
Georg Baum
129
Blickwinkel Krankenhaussektor
Alfred Dänzer
132
Anhang
Chancen und Risiken der kommunalen
Kliniken im Wettbewerb
Manfred Greiner
142
Die Teilnehmer des Symposiums
147
4
Herbert Müller*
Europa kommunal
Präsentation neuer Umfrageergebnisse zur Einstellung der
Bevölkerung zur kommunalen Wirtschaft
Die öffentlichen Versorgungsunternehmen genießen nach wie vor ein
hohes Ansehen in der Bevölkerung. Wenn es um die Daseinsvorsorge
geht, also um die Versorgung mit Wasser, Strom, Energie, Abfallentsorgung und Öffentlichem Nahverkehr, dann vertraut weiterhin eine
deutliche Mehrheit der Menschen auf öffentliche Unternehmen.
Dies gilt sowohl für die allgemeine Frage, wer für die Versorgung mit
diesen Gütern und Dienstleistungen zuständig sein soll als auch für die
Entscheidung, wer den eigenen Haushalt versorgt.
Dies ist das wesentliche Ergebnis einer repräsentativen dimap-Umfrage,
die im September diesen Jahres unter der deutschen Bevölkerung im
Auftrag des Bundesverbandes Öffentliche Dienstleistungen – Deutsche
Sektion des CEEP e.V. (BVÖD) durchgeführt wurde. Befragt wurden dabei diejenigen Personen, die sich in den Privathaushalten mit den
Fragen von Energie- und Wasserversorgung in erster Linie beschäftigen
(sog. Entscheider).
Die Aktivitäten der kommunalen Unternehmen sind von einer breiten
Mehrheit akzeptiert: 70 % der Befragten finden es gut, dass die ganz
oder teilweise den Gemeinden gehörenden Versorger mit ihren Angeboten am Markt sind, nur 15 % sehen das negativ und 12 % ist es egal.
59 % aller Befragten meinen, die Versorgung mit Strom, Gas und Wasser
sowie die Abfallentsorgung sollte eher durch ein öffentliches
Unternehmen erfolgen, 20 % glauben, dass dies eher durch private
Unternehmen geschehen sollte. 16 % ist dies gleichgültig. In Ostdeutschland sind die öffentlichen Unternehmen besonders geschätzt: Hier bevorzugen 65 % die Versorgung durch die kommunalen Versorger, im Westen sind dies nur 58 %.
*
Herbert Müller ist Geschäftsführer von dimap consult.
5
Vor allem, wenn es um die Versorgung mit Wasser und das Angebot des
Öffentlichen Nahverkehrs geht, werden die kommunalen Unternehmen
bevorzugt: 72 % bzw. 62 % der Befragten beziehen diese Leistungen
lieber von einem öffentlichen Versorger. Aber auch bei der Abfallversorgung (58 %), dem Strom (56 %) und der Belieferung mit Gas
(55 %) liegen die kommunalen vor den privaten Unternehmen.
Abbildung 1: Bevorzugte Versorgungsunternehmen
Es beziehen lieber von ...
Wasser
Öffentlicher Nahverkehr
72%
62%
12%
18%
15%
17%
Abfallentsorgung
58%
22%
19%
Strom
56%
25%
17%
Gas
55%
öffentlichen Unternehmen
20%
privaten Unternehmen
21%
ist egal
71 % der Befragten meinen sogar, die Versorgung mit Strom, Gas und
Wasser solle nur durch Unternehmen erfolgen, die dem Gemeinwohl
verpflichtet sind und öffentlich kontrolliert werden. 27 % sehen die Daseinsvorsorge hingegen als normale Dienstleistung an, die auch von
gewöhnlichen Privatunternehmen erbracht werden könnten.
Der Aspekt der öffentlichen Kontrolle spielt dabei in der Wahrnehmung
der Bevölkerung eine wesentliche Rolle. Drei Viertel der Befragten
stimmen ganz oder eher der Ansicht zu, dass eine effektive staatliche
Kontrolle der Versorgungsbetriebe der entscheidende Faktor bei der
Organisation der Energieversorgung ist. Diese sieht man offensichtlich
bei den öffentlichen Versorgern deutlich besser gewährleistet als bei den
privaten.
Die Motivation für diesen Wunsch nach staatlicher Aufsicht wird deutlich,
wenn man nach Unterscheidungsmerkmalen zwischen öffentlichen und
privaten Versorgern fragt.
6
Wesentliche Unterschiede sieht eine Mehrheit der Befragten beim Gewinnstreben, der Gemeinwohlorientierung, dem Preis-Leistungs-Verhältnis und der Flexibilität. Weniger Unterschiede werden hingegen bei
der Kundenorientierung sowie bei Zuverlässigkeit und Qualität der Lieferung festgestellt.
Abbildung 2: Unterschiede zwischen kommunalen und privaten
Versorgungsunternehmen
Es gibt bei ...
Gewinnstreben
67%
Gemeinwohl
orientierung
59%
PreisLeistungsVerhältnis
59%
Flexibilität
Qualität der Lieferung
33%
29%
54%
Kundenorientierung
Zuverlässigkeit der
Lieferung
26%
38%
49%
36%
29%
wesentliche Unterschiede
42%
57%
62%
keine wesentlichen Unterschiede
Eine wichtige Rolle spielt bei diesen Unterscheidungen, dass den
öffentlichen Unternehmen auch Motivationen zugewiesen werden, die
jenseits der betriebswirtschaftlichen Rentabilität liegen.
Gemeinwohlorientierung auf der einen und Gewinnstreben auf der
anderen Seite sind die zentralen Unterscheidungsmerkmale, die die
Bevölkerung in Bezug auf öffentliche und kommunale Versorgungsunternehmen trifft: 33 % der Befragten meinen, öffentliche Unternehmen
erkenne man an ihrer Ausrichtung an den Interessen der Allgemeinheit.
Nur 9 % denken dies von privaten Unternehmen. Letztere erkennt man
nach Meinung von 52 % der Befragten jedoch an ihrem Gewinnstreben,
was nur 18 % von den öffentlichen Versorgern denken.
7
Abbildung 3: Unterscheidungsmerkmale von öffentlichen und privaten
Unternehmen
Man erkennt das Unternehmen an ...
37 %
Namensgebung
35 %
35 %
Rechtsform
33 %
33 %
Gemeinwohlorientierung
9%
25 %
Eigentumsverhältnisse
25 %
18 %
Gewinnstreben
52 %
öffentliches Unternehmen
privates Unternehmen
So erwarten 64 % der Befragten eher von einem öffentlichen Unternehmen, dass es sich bei seiner Arbeit am Gemeinwohl orientiert. Nur
8 % denken dies von einem privaten Unternehmen. Auch die Förderung
der Region, umweltbewusstes Verhalten und langfristiges Wirtschaften
erwarten deutlich mehr Befragte von den öffentlichen Versorgern als von
den privaten.
Aber auch was die konkrete Versorgungsleistung angeht, haben die
öffentlichen Unternehmen aus Sicht von Mehrheiten der Befragten ihre
Vorzüge. Dies betrifft neben der technischen Sicherheit auch die Zuverlässigkeit der Lieferung. Sogar beim Preis-Leistungs-Verhältnis liegen
die öffentlichen Versorger in der Wahrnehmung der Befragten vor den
privaten Versorgern.
Das hohe Ansehen und die weitgehende Zufriedenheit mit den
öffentlichen Versorgungsunternehmen schlägt sich nicht zuletzt darin
nieder, dass nur 15 % der Befragten angeben, in den letzten Jahren von
einem öffentlichen zu einem privaten Strom- oder Gasanbieter gewechselt zu sein. Die jüngeren Verbraucher zeigen sich dabei allerdings
etwas wechselbereiter als die älteren: Über 20 % der unter 35-jährigen
sind in den letzten Jahren zu einem Privatunternehmen gewechselt.
8
Abbildung 4:
Erwartungen an öffentliche und private Unternehmen
Es erwarten eher von ...
Gemeinwohlorientierung
Förderung der Region
47%
Langfristiges Wirtschaften
45%
Gutes Preis-Leistungs-Verhältnis
37%
Zuverlässigkeit
Kundenorientierung
Gewinnstreben
Flexibilität
10%
50%
Umweltbewusstes Verhalten
Leistungsfähigkeit
10%
59%
Sicherheit
33%
26%
21%
10%
17%
öffentliches Unternehmen
22%
8%
64%
8%
21%
23%
19%
22%
37%
39%
27%
33%
44%
32%
40%
40%
34%
64%
49%
privates Unternehmen
23%
29%
von beiden
Auschlaggebend war für 78 % der Wechsler ausschließlich der Preis.
Lediglich 19 % der Wechsler hatten auch andere Gründe, wobei das
Angebot an erneuerbaren Energien eine herausgehobene Rolle spielt.
Die deutliche Mehrheit von 72 % der Befragten, die keinen Wechsel des
Strom- oder Gasanbieters vorgenommen haben, wurde nach den Gründen für ihren Verbleib beim kommunalen Versorgungsunternehmen
gefragt. Jeweils über 40 % dieser Befragten gaben an, der Preisunterschied sei zu gering oder es gebe keine attraktive Alternative vor Ort. Jeweils über ein Drittel verweisen auf die Zuverlässigkeit der Lieferung
durch die öffentlichen Unternehmen, ihre bewährten Sicherheitsstandards und ungenügende Vergleichsmöglichkeiten. Der zeitliche
Aufwand für den Wechsel ist für 31 % ein Faktor, damit verbundene
Kosten nur für 16 %.
9
Abbildung 5: Gründe für den Verzicht auf einen Anbieterwechsel
Es nennen ...
zu geringer
Preisunterschied
43 %
keine attraktive Alternative
42 %
garantierte Zuverlässigkeit der Lieferung
38 %
ungenügende
Vergleichsmöglichkeiten
36 %
bewährte Sicherheitsstandards
34 %
hoher zeitlicher Aufwand
Kosten für Wechsel
10
31 %
16 %
Kommunale Wirtschaft aus der Sicht eines Journalisten
Wieland Kramer*
Mediale Einschätzung der Kommunalwirtschaft durch einen
Fachjournalisten
Der Titel meines Vortrages Mediale Einschätzung der Kommunalwirtschaft durch einen Fachjournalisten kommt ein wenig schwerfällig daher.
Ich hätte es besser formulieren können und sollen, zum Beispiel: Kommunale Wirtschaft und Medien – ein distanziertes Verhältnis oder
Medien meiden Kommunales oder vielleicht sogar Das Kreuz mit den(m)
Kommunalen. Doch der gewählte etwas behäbige und ein wenig umständliche Titel hat etwas Symptomatisches und spiegelt etwas vom
gegenwärtigen Selbstverständnis des Erkenntnisobjektes – der kommunalen Wirtschaft – wider.
Im völligen Kontrast dazu steht die Medienwelt: Es ist für den Erfolg im
Medienwettbewerb von größter Bedeutung, ob jemand bunt und laut
oder grau und unauffällig daherkommt. Der Gegensatz ist diametral und
kennzeichnend für die gegenwärtige Kommunikationsflaute zwischen
kommunal-wissenschaftlicher und medialer Welt.
Keine Zweifel, von außen betrachtet, braucht die kommunale Wirtschaft
mehr Farbe. Ich meine das nicht im Sinne von Schwarz, Rot oder Grün,
sondern im Sinne von Lebendigkeit und Ausstrahlungskraft.
Erlauben Sie mir einen Kalauer als neuen thematischen Anlauf: Kommt
der Stadtwerke-Geschäftsführer Peter S. über den Marktplatz. Sagt der
Unternehmer Werner D. zu seiner Frau: Da kommt der S. von der Stadtverwaltung. – Sie fragen jetzt, wo ist die Pointe? Bitteschön: D. und S.
kennen und schätzen sich seit 37 Jahren.
Was sagt uns das: Das eigenständige, differenziert wahrgenommene
Profil kommunaler Unternehmen ist in weiten Teilen der Bevölkerung, ja
sogar bei langjährigen Kunden und Partner noch immer schlecht entwickelt. Da Journalisten auch zur Gattung Mensch gerechnet werden,
spiegelt sich dieses Phänomen unmittelbar in den Medien wieder. Profilierung und klare Abgrenzung tut Not, zur Verwaltung ebenso wie zu
anderen Formen wirtschaftlicher Betätigung.
*
Wieland Kramer ist freier Journalist u.a. Süddeutsche Zeitung.
11
Ich weiß nicht, ob Sie es bemerkt haben: Mal soeben im vorbeigehen
haben wir gleich zwei Merkmale kommunalwirtschaftlicher Wahrnehmung, nämlich geringe Dynamik und ein diffuses Profil, isoliert. Jede
dieser Eigenschaften für sich allein löst bei vielen Journalisten professionelles Fluchtverhalten aus.
Meine Damen und Herren, ich bin vom Veranstalter nicht eingeladen
worden, um Witze zu Ihren Lasten zu reißen. Das wäre auch mein
Schaden. In meinen mittlerweile 25 Berufsjahren habe ich den Journalismus von vielen Seiten gesehen und betrieben. Auch aus kommunalwirtschaftlicher Sicht: Vier Jahre beim früheren Bundesverband der
deutschen Gas und Wasserwirtschaft, BGW, fünf Jahre bei den Stadtwerken Düsseldorf.
Das prägt, ja das schafft sogar einen kleinen, erstaunlich resistenten und
manchmal sogar renitenten kommunalwirtschaftlichen Winkel im Herzen.
Es gibt nicht viele kommunalwirtschaftlich interessierte Journalisten in
unserem Lande. Ich wette, viele Kollegen haben noch niemals das Wort
Kommunalwirtschaft geschrieben oder bekommen beim Begriff „Daseinsvorsorge“ eine Schreibhemmung. Überzeugte Fürsprecher kommunalwirtschaftlicher Anliegen dürften Exoten sein. Die Zeiten für kommunalwirtschaftliche Probleme und Botschaften in unseren Medien sind
schlecht.
Nachdem ich die Ergebnisse der dimap-Umfrage1 durchgearbeitet hatte,
waren mir Zweifel gekommen, ob mein Vortrag überhaupt Sinn macht.
Ich freue mich mit Ihnen über die überaus positiven Ergebnisse dieser
aktuellen Umfrage. Doch eines dürfen Sie nicht übersehen, aktuell
abgefragte Einstellungen sind eine Momentaufnahme und eine Basis für
die weitere Arbeit, sie sind beileibe kein Ruhekissen. Bei Journalisten
ruft Sozialempirie ambivalente Reaktionen hervor. Einerseits bieten sie
Fakten und kein Geschwafel, andererseits erblicken die Daten erfahrungsgemäß nur dann das Licht der Öffentlichkeit, wenn sie dem Interesse des Auftraggebers zumindest nicht widersprechen.
Die dimap-Untersuchung sagt meines Erachtens: Kein Grund zu Panik
und Schwarzseherei, aber Handlungsbedarf bleibt bestehen. Handlungsbedarf, so sehe ich es, auch bei der kommunikativen Handlungsnotwendigkeit. Ich habe Ihnen dazu drei Lösungsansätze mitgebracht:
Vorher aber noch eine systematische Klarstellung und eine kleine Einführung in den Journalismus von heute.
1
Siehe Beitrag von Herrn Müller, S. 5 bis 10 in diesem Heft.
12
Ich halte es für wichtig, eine saubere systematische Trennung zwischen
kommunalen Unternehmen einerseits und der kommunalen Wirtschaft
als eigenständige Form wirtschaftlicher Betätigung zu ziehen. Zweifellos
vollzieht und realisiert sich kommunalwirtschaftliches Handeln in kommunalen Unternehmen. Doch kommunale Unternehmen sind umgekehrt
nicht immer die Umsetzung der reinen kommunalwirtschaftlichen Lehre.
Ich möchte im Nachfolgenden von der unternehmensunabhängigen
Wirtschaftform sprechen. Wir führen also eine wirtschaftstheoretische
Debatte, ohne den Blick auf die realwirtschaftliche Situation zu verlieren.
Die Novellierung des Gemeindewirtschaftsrechtes in Nordrhein-Westfalen offenbarte im vergangenen Jahr aufs Deutlichste, wie schwer es
ist, eine tiefe kommunalwirtschaftliche Debatte zu führen. Das mediale
Interesse zündete, nach erheblichem Ressourceneinsatz von Spitzenvertretern und Medienexperten auf kommunaler Seite letztlich nur an
zwei Punkten: Den Arbeitsplätzen und dem Massenaufmarsch der
Beschäftigten. Eine breite Auseinandersetzung über die Möglichkeiten
kommunaler Wirtschaft, über ihre Stärken und Schwächen entstand
nicht, konnte vielleicht auch gar nicht entstehen. NRW ist das Bundesland mit den meisten Stadtwerken und paradoxerweise mit dem schwierigsten politischen Umfeld für die kommunale Wirtschaft. Es ist jedenfalls
eine schlechte Ausgangsbasis für erfolgreiche Medienarbeit, wenn es im
Rahmen der verschärften Unterlassungsklausel heißt, kommunale
Unternehmen dürfen nur tätig werden, wo Private es nicht besser
machen können. Aus der Defensive heraus gewinnt man keine
Schlachten.
NRW zeigt aber auch: Es ist unerlässlich kommunalwirtschaftliche Anliegen nicht nur in hektischen Krisenzeiten zu artikulieren, sondern sie
planmäßig und kontinuierlich zu platzieren.
Ich komme jetzt zu einem sehr aktuellen Vorfall, dem ich als Journalist
meine Zustimmung versagen muss und stehe der anschließenden Kritik
gerne zur Verfügung. Ich halte es für falsch, wenn die kommunale Wirtschaft die Teilhabe an Konjunkturprogrammen erbittet. Ich bin sogar
eher vom Gegenteil überzeugt. Hinter dem rhetorischen Gepolter unseres Bundeswirtschaftsministers über die hohen Energiepreise stecken
ein paar gute Gedanken. Wenn die Energiewirtschaft jetzt eine marktorientierte und verantwortungsvolle Preispolitik betreibt, kann das konjunkturstützend wirken. Über das Ausmaß kann man streiten. Aber das
Ansehen der kommunalen Wirtschaft würde durch eine solche Politik
massiv gewinnen. Ich glaube sogar, dass zusätzliche Investitionen für
viele kommunale Unternehmen aus dem eigenen Cash flow möglich sind
und gewinnbringend genutzt werden können. Jetzt kann die kommunale
Wirtschaft zeigen, was sie kann, wo ihre Stärken und Vorteile liegen.
Bitte ringen Sie sich durch und fallen Sie nicht in das konjunkturelle
13
Klagelied ein. Kunden werden es Ihnen danken, Geschäftspartner werden jubeln – aber Sie müssen von denen ein klares kommunalwirtschaftliches Bekenntnis einfordern. Auf einem ganz anderen Blatt, nämlich auf
dem des Klimaschutzes und der Wettbewerbsgerechtigkeit stehen
gesetzliche Regelung wie das KWK-Gesetz oder das EEG.
Zweiter Exkurs: Der Journalismus von heute. Wenn Sie morgens Ihre
Zeitung aufschlagen, ärgern Sie sich zwar hin und wieder, dass das, was
Sie interessiert oder erwartet haben, nicht oder nicht ausführlich genug
im Blatt steht. Aber grundsätzlich unterstellen Sie, dass Ihre Zeitung
relativ objektiv und umfassend das Geschehen im Land, der Welt und
ihrer Stadt, in Politik, Wirtschaft, Sport und Kultur abbildet.
Das ist ein Irrtum! Ein fiktives und überspitztes Beispiel: Der VKU verschickt auf elektronischem Wege eine Pressenotiz, an der sich Fachund Führungsleute die Finger spitz geschrieben haben. Der Präsident
wurde aus einer Sitzung geholt und um Zustimmung gebeten, der
Hauptgeschäftsführer hat drei Minuten vor Aussendung noch eine gute
Idee, die unbedingt aufgenommen werden muss. Dann geht das Ding
endlich raus und landet beim sogenannten Desk. Das ist eine Art
Wareneingangskontrolle bei den Zeitungen und Medien. Vor fünf Jahren
konnte man noch den jeweiligen Journalisten direkt anschreiben, faxen
oder mailen. Das ist Schnee von gestern. Am Desk sitzen zwischen zwei
und zehn nervenstarke Jungredakteure, die maximal eine Pressemitteilung von zehn in die Ressorts weitergeben. Der Rest geht flüchtig angelesen in den elektronischen oder realen Papierkorb. DAX-Unternehmen
haben gute Chancen durchzukommen, Verbraucherschützer und Katastrophen auch. Wichtig ist, dass die Meldungen zu den aktuellen Tagesthemen thematisch und zeitlich passen. Außenseiter oder Spätkommer
haben wenig Chancen. Hat sich eine Meldung erfolgreich durchgekämpft, ist sie noch lange nicht im Blatt. Jetzt ist sie gänzlich in den
Händen des zuständigen Redakteurs. Mag der den Absender? Schafft er
es überhaupt, das Thema in der Redaktionskonferenz durchzubringen?
Selbst wenn alles glatt geht, kann es sich die Meldung nicht auf der
geplanten Seite bequem machen. Bis zum Druck droht die Eliminierung
und der Ersatz durch noch Wichtigeres, noch Aktuelleres. Der MedienDarwinismus ist weitaus brutaler als der in der Biologie.
Was soll uns das sagen: Die Vielfalt unseres politischen, wirtschaftlichen
und kulturellen Lebens hat es immer schwerer, durch den Flaschenhals
„Medien“ zu kommen. Ein Gutteil der Verantwortung tragen die Informationsgeber selbst. Vieles bliebe bei kritischer Selbstprüfung besser
ungeschrieben und ließe Platz für anderes. Aber auch die Medien tragen
zur thematischen Selbstaustrocknung bei. Unter dem Druck, keinen
Abonnenten und Anzeigenkunden zu verlieren, laufen Sie den vermeint-
14
lichen Leserwünschen oft soweit vorweg, dass sich der geneigte und
umworbene Leser nur wundern kann.
Jetzt aber endlich zu den angekündigten Lösungsansätzen:
Ansatz 1: Kommunikative Leuchttürme!
Wo sind Sie die Leuchttürme der kommunalen Wirtschaft, vergleichbar
mit den Unternehmen des DAX, den Global Players oder zumindest den
„Hidden Champions“, an denen Wirtschaftsjournalisten unsere Arbeit
ausrichten?
In Hamburg, Berlin, Düsseldorf, Köln, Mannheim, Dresden – wohl kaum.
München? Ja, vielleicht. Dann kommt die große Masse von rund 1000
Unternehmen, eins genauso grau wie das andere aus der fernen
medialen Betrachtung.
In den Metropolen haben sich die Spartenunternehmen früh aufgemacht,
den kommunalwirtschaftlichen Mantel abzustreifen. In Berlin, Hamburg
und Düsseldorf ist offen oder verdeckt das bekannte Vierer-Oligopol am
Werke. Köln, Hannover und einige andere entwickeln den kommunalen
Kern zu bedeutenden Regionalkonzernen weiter, Mannheim lässt sich
vom Schein der Börse bestrahlen. Das alles ist einzeln betrachtet überwiegend vernünftig. Aber das Bild einer homogenen Wirtschaftsform zerfließt zusehends.
Es gab eine Zeit, da haben Werkleiter, Geschäftsführer und Vorstände
ernsthaft Zeit und Geld verbraucht, um den Namensbestanteil Stadtwerke zu tilgen. Einigen ist das sogar gelungen. Manche haben ihr
Kommunalwirtschaftliches Ethos gleich mit an den Nagel gehängt. Dieser fatale Trend ist jedenfalls gestoppt.
Ansatz 2: Es fehlen die Emotionen!
„Die europäischen Unternehmen mit Tätigkeiten von besonderem öffentlichen Interesse haben sich heute im Berliner Rathaus Schöneberg ....“ –
glauben Sie mir, mit einer solchen Meldung verdient sich ein Journalist
weder beim Chefredakteur noch bei den Lesern Meriten. Vertreter und
Repräsentanten der kommunalen Wirtschaft in Deutschland sind keine
Obamas. Doch ich empfehle Ihnen dringend, die aktuellen politischen
Rahmenbedingungen - die Schlagworte lauten: Finanz- und Konjunkturkrise, Wahlen in Berlin, Brüssel und vielen Kommunen - zu nutzen. Und
zwar emotionaler, härter und entschlossener. Nutzen Sie den parla-
15
mentarisch-politischen Raum, aber auch die neuen medialen Politikportale, die die Plasbergs, Wills und Maischbergers auch Ihnen öffnen.
Ansatz 3: Wo sind Credos?
Jetzt mal was aus der Praxis: Am 20. November 1992, also in grauer
Vorzeit, versaute die Besatzung eines städtischen Kanalreinigungsfahrzeugs mir und meinen Kollegen bei den Stadtwerken Düsseldorf sowie
etwa 450 Bürgern die vorweihnachtliche Stimmung – und zwar im Wortsinne. Bei der Aufnahme von Frischwasser gab es einen Steuerungsfehler und statt Frischwasser in den Tank förderte die Pumpe des Fahrzeugs mit kräftigem Druck einige Kubikmeter Fäkalwasser ins Trinkwassernetz. Unmittelbar betroffen waren mehrere Damen und Herren, die
wenige Meter vom Hydranten in ihren Wohnungen unter der Dusche
standen, mittelbar betroffen waren 450 Menschen, darunter die Bewohner eines Altenheims und mehrere Arztpraxen. Erst am 22. Dezember
gab der leitende Amtsarzt die Trinkwasserversorgung wieder frei, nach
Hunderten von mikrobiologischen Proben, deren Durchführung die
Laborkapazitäten von halb Nordrhein-Westfalen blockierten. In diesen
vier Wochen baute sich stufenartig eine für mich vorher völlig unbekannte psychologische Belastung bei den betroffenen Menschen auf.
Ohne Wasser kein Leben – dieser Spruch wurde fast zynisch wahr. Seitdem wissen 450 Menschen in Düsseldorf was es heißt, wenn Sie davon
sprechen, dass kommunale Unternehmen wichtige Lebensgrundlagen
sichern. Doch was machen wir mit den restlichen 80 Millionen in
Deutschland?
Im August jeden Jahres für eine Woche das Wasser abstellen? Heiligabend ohne Gas? Silvester ohne Strom? Das kann man am Stammtisch
diskutieren, aber nicht wirklich tun. Die Schock-Therapie scheidet also
aus. Was bleibt, um kommunalwirtschaftliche Prinzipien, Leistungen und
Vorteile dauerhaft und nachhaltig bei den Menschen zu implementieren
– Journalisten inklusive?
Es läuft derzeit in rund 100 Städten und Gemeinden die StadtwerkeDachmarkenkampagne des VKU. Die Argumentationsmuster sind einfach und verständlich, deshalb eingängig und erfolgreich. Jetzt sollte
eine Kampagne draufgesetzt werden, die die Wirtschaftsform „Kommunal“ thematisiert, die alle kommunalwirtschaftlichen Handlungsfelder
abdeckt und die wirtschafttheoretischen Grundlagen genauso einfach
und leicht rüberbringt wie die aktuelle Stadtwerke-Kampagne. Wenn Sie
derzeit die notwendigen Euro dafür nicht in der Vereinskasse haben, tut
es vielleicht auch ein Flyer, eine gute Internetseite oder Symposien wie
dieses. Hauptsache es tut sich was, mit der eingangs geforderten Farbigkeit.
16
Der Appell zum Handeln muss aber untermauert sein durch feste
Grundlagen. Meine Damen und Herren, die Kommunalwirtschaft steckt
aus meiner Sicht in einem tiefen Dilemma, das ich Ihnen an folgendem
Bild verdeutlichen möchte
Energie, Gesundheit, Entsorgung und Verkehr, diese zentralen Säulen
der kommunalen Wirtschaft in Deutschland haben gemeinsame Grundzüge, die sie horizontal betrachtet übergreifend einen. Ich betone beispielhaft: Alle Bereiche sollen kommunale Lebensqualität schaffen –
Gesunde, frohe und zufriedene Menschen.
Stadtwerke-Geschäftsführer, Klinik-Chefs, Bäderleiter und Entsorger
können sich und ihre Unternehmen an dieser horizontal übergreifenden
kommunalwirtschaftlichen Leitidee ausrichten.
Nur leider steht jeder von Ihnen auch und tagtäglich in vertikalen, spartenbezogenen Systemzwängen: die Marktöffnung bei der Energie, die
Gesundheitspolitik beim Krankenhaus, der Ärger mit der privaten Entsorgungswirtschaft oder der teuren Technik im Verkehr. Jeder von Ihnen
kann sich seine persönlichen Systemzwänge ganz individuell zusammenstellen, Probleme gibt es genug. Das Entscheidende an meinem Bild
von horizontalen Gemeinsamkeiten und vertikalen Zwängen sind die
Schnittmengen, die Orte, an denen Sie den Kurs bestimmen. Richten Sie
sich eher horizontal oder eher vertikal aus? Betonen Sie in Ihrer
Geschäftspolitik, die Gemeinsamkeiten mit Ihren kommunalen
Geschwistern und Vettern oder brauchen Sie Ihre ganze Energie, um
sich im vertikalen Systemzwang einigermaßen zu behaupten?
Mein Fazit: Reflexion, Formulierung und Ausleben ganz spezifischer
kommunalwirtschaftlicher Leitideen bleiben zunehmend auf der Strecke.
Allenfalls wenn Markt und Politik den Druck weiter erhöhen wollen,
erfolgt ein Aufschrei und wird bemängelt, dass die Medien nicht mit in
den Klagechor einstimmen. So geht dass nicht, wir Journalisten wollen
wissen, wem wir das Ohr und die Feder leihen. Das geht nicht, wenn wir
nur dann gerufen werden, wenn Not am Mann ist. Stärken Sie zunächst
ihre Argumente und wo es nötig ist auch Ihre Überzeugungen. Feilen Sie
am individuellen kommunalwirtschaftlichen Profil und gehen sie dann in
die Offensive. Denn die Renaissance der kommunalen Wirtschaft muss
bei den Medien noch kräftig gefördert werden.
17
Ludwig Theuvsen*
Präferenzen der Bevölkerung für öffentliche Wirtschaft:
Wissenschaftliche Erkenntnisse und Methoden
I.
Einleitung
Welche Tätigkeiten unter dem Begriff der öffentlichen Aufgaben zu subsumieren und damit dem Bestand der von den Trägern öffentlicher
Gewalt unmittelbar zu erfüllenden oder unter deren Aufsicht und Verantwortung zu erfüllenden Aufgaben1 zuzurechnen sind, ist umstritten.
Schuppert hat vor dem Hintergrund der intensiv geführten Diskussionen
drei Wege unterschieden, die zur Bestimmung öffentlicher Aufgaben
beschritten werden können: empirische Beobachtung, analytische Erklärung und normative Begründung.2
Durch empirische Beobachtung erhält bei enger Begriffsauslegung den
Rang einer öffentlichen Aufgabe .., was im laufenden Haushaltsjahr Personaleinsatz, finanziellen Aufwand oder die Nutzung von Liegenschaften
der öffentlichen Verwaltung erfordert3. Öffentliche Aufgaben sind nach
dieser Lesart diejenigen Tätigkeiten, welche faktisch von öffentlichen
Unternehmen und Verwaltungen wahrgenommen werden. Nach Auffassung anderer Autoren ist es dagegen zweckmäßiger, nicht die Trägerschaft, sondern die Zwecksetzung einer Aufgabe, ihre Gemeinwohlorientierung, zum entscheidenden Abgrenzungsmerkmal zu erheben. Als
öffentlich sind demnach jene Aufgaben zu kennzeichnen, die in den
Zuständigkeitsbereich der öffentlichen Hand fallen, auch wenn diese sich
für die Durchführung der Aufgaben privater Wirtschaftssubjekte bedient.4
Analytische Ansätze bestimmen auf theoretischer Grundlage die für das
Funktionieren des Wirtschafts- und Sozialsystems notwendigerweise
zentral und deshalb vornehmlich öffentlich wahrzunehmenden Aufgaben.
Während die Minimalisten5 dem Staat im Wesentlichen nur Aufgaben im
Bereich der inneren und äußeren Sicherheit sowie bei der Bereitstellung
einiger weniger öffentlicher Güter, die die wirtschaftlichen Aktivitäten
*
1
2
3
4
5
18
Prof. Dr. Ludwig Theuvsen ist Lehrstuhlinhaber am Department für Agrarökonomie und Rurale
Entwicklung der Universität Göttingen und Mitglied des Wissenschaftlichen Beirats des BVÖD.
Püttner (2003), S. 739.
Schuppert (1981).
Frentz (1990), S. 25.
Schuppert (1981); Greiling (1996).
Gretschmann (1991), S. 49.
schützen sowie soziale und ökonomische Konflikte verhindern, zugestehen wollen, werden bei weniger restriktiver Auslegung dem Staat u.a.
auch Aufgaben im Bereich der Besteuerung (bzw. Förderung) von Aktivitäten, die negative (bzw. positive) externe Effekte verursachen, der
natürlichen Monopole sowie der Redistribution von Einkommen zugestanden.6
Normative Begründungen legen den legitimen Aufgabenbereich der
öffentlichen Hand unter Orientierung an (ordnungs-)politischen Vorstellungen oder rechtlichen Rahmenbedingungen fest. Die dominierende
ordnungspolitische Konzeption ist ein zentrales gesellschaftliches Konfliktfeld, das dem Einfluss nicht zuletzt von Parteien, Regierungen und
Interessenverbänden unterworfen ist.7 Während Liberale Mehr Kapitalismus wagen!8 und damit mutmaßlich auch für weniger staatliches
Engagement eintreten wollen, werden am linken Rand des politischen
Spektrums eine Legitimationskrise der Privatisierung und die Rückkehr
der öffentlichen Sphäre beschworen9. Der Bestand an öffentlichen Aufgaben wird daher stets maßgeblich von den bestimmenden gesellschaftlichen Strömungen und Kräfteverhältnissen determiniert, so dass sowohl
im internationalen Vergleich, etwa zwischen angelsächsischen und kontinentaleuropäischen Ländern, als auch im Zeitablauf erhebliche Unterschiede bei der Abgrenzung öffentlicher Aufgaben erkennbar werden.
Rechtliche Argumente schließlich stellen u.a. auf die sog. KompetenzKompetenz des Staates ab, nach der er nicht nur seinen Tätigkeitsbereich grundsätzlich selbst definieren,10 sondern auch die Trägerschaft
regeln, beispielsweise Gemeinden zur Erfüllung weisungsgebundener
Pflichtaufgaben zwingen kann.11
Ungeachtet der verschiedenen Abgrenzungsbemühungen muss der
Bestand an öffentlichen Aufgaben als prinzipiell offen und nur unzulänglich präzisierbar betrachtet werden. Er wird durch politische Entscheidungen bestimmt, die in Selbstverpflichtungen der öffentlichen Hand
münden, die Erfüllung bestimmter Aufgaben zu gewährleisten.12 Die in
der gegenwärtigen Finanz- und Wirtschaftskrise schlagartig gewachsene
Bereitschaft, staatliche Beteiligungen an (mehr oder minder systemrelevanten) Banken, u.U. aber auch weiteren Unternehmen einzugehen,
6
7
8
9
10
11
12
Gretschmann (1991).
Ambrosius (1984).
Merz (2008).
Candeias u.a. (2008).
Storr (2001).
Kanitz (1994).
Oettle (1999).
19
unterstreicht die starke situative Bedingtheit der Definition öffentlicher
Aufgaben.
Seit den 1980er Jahren unterlag die Erfüllung öffentlicher Aufgaben starken Veränderungen. Mehr und mehr war im Zuge dieser Entwicklung die
Vorstellung vom ‚produzierenden Staat’ … dem Bild eines im Grundsatz
wettbewerblich ausgerichteten ‚Gewährleistungsstaates’ gewichen13, der
sich bei der Finanzierung und Durchführung öffentlicher Aufgaben eines
vielgestaltigen Bündels institutioneller Arrangements zwischen öffentlicher und privater Trägerschaft bedient14 und sich in Einzelfällen sogar
partiell aus der Gewährleistungsverantwortung zurückzieht.15
Vor dem Hintergrund dieser über einen längeren Zeitraum zu beobachtenden Entwicklung hat die im Januar 2008 noch vor Ausbruch der
jüngsten Finanz- und Wirtschaftskrise im Auftrag des Verbands kommunaler Unternehmen (VKU) durchgeführte Haushaltskundenbefragung
bemerkenswerte Ergebnisse erbracht. So assoziiert eine deutliche
Mehrheit der 1.005 Befragten mit den Stadtwerken die Dienstleistungen
der Strom- (85 %) und der Gasversorgung (60 %); immerhin 41 % denken an die Wasserversorgung. Zudem befürworten es 73 % der Befragten, dass die Grundversorgung, etwa im Trinkwasserbereich, von kommunalen Unternehmen garantiert wird. 58 % ziehen eine Versorgung
durch Stadtwerke der Versorgung durch private Unternehmen vor, die
nur von 11 % präferiert werden. 83 % der befragten Kunden sind mit
ihren Stadtwerken zufrieden oder sogar sehr zufrieden; 62 % sehen
Stadtwerke als attraktiven Arbeitgeber in der Region. Jeweils mehr als
zwei Drittel der Befragten stufen ihre Stadtwerke als wichtigen regionalen Wirtschaftsfaktor, bürgernah, kunden- und umweltorientiert sowie
wirtschaftlich erfolgreich ein. 82 % sehen in Stadtwerken ein wichtiges
Korrektiv im Wettbewerb.16 Die repräsentative Haushaltskundenbefragung des BVÖD zur Renaissance der Stadtwerke vom September 2008
bestätigt diese Ergebnisse.17 So geben beispielsweise 59 % der Befragten an, dass die Versorgung mit Energie, Wasser, Abfallentsorgung und
öffentlichem Nahverkehr durch öffentliche Unternehmen erfolgen soll,
während nur 20 % private Anbieter bevorzugen.18
Die Ergebnisse der VKU-Haushaltskundenbefragungen werfen im Verein
mit einigen anderen Ereignissen, beispielsweise der gescheiterten Teil13
14
15
16
17
18
20
Wissenschaftlicher Beirat der GÖW (2003).
Z.B. Reichard (1996); Theuvsen (2001).
Theuvsen (2007) u. (2008).
Dimap/VKU (2008).
Dimap/BVÖD (2008).
Müller (2008).
privatisierung der Deutsche Bahn AG oder der durch ein Bürgerbegehren gestoppten Teilveräußerung der Stadtwerke Leipzig,19 einige interessante Fragen auf, die im Rahmen dieses Beitrags diskutiert werden
sollen:
Handelt es sich bei den Befragungsergebnissen des VKU um singuläre Resultate, oder gibt es weitere empirische Befunde, die auf
starke Präferenzen der Bürger für öffentliche Aufgabenerfüllung hindeuten (Kapitel II)?
Welche Gründe für die geäußerten Präferenzen werden sichtbar
(Kapitel III)?
Wie bedeutsam sind die Präferenzen der (Stadtwerke-)Kunden bzw.
Bürger im Hinblick auf ihr tatsächliches Verhalten, z.B. bei der Wahl
eines Anbieters (Kapitel IV)?
Welche Schlussfolgerungen für das Management öffentlicher Unternehmen und die weitere Forschung lassen sich aus den Überlegungen ziehen (Kapitel V)?
II.
Präferenzen der Bevölkerung für öffentliche Wirtschaft:
Weitere empirische Befunde
Insgesamt wird ein Mangel an wissenschaftlichen Studien zu den Präferenzen von Bürgern für öffentliche Wirtschaft beklagt.20 Gleichwohl sind
im Laufe der Zeit über die VKU-Haushaltskundenbefragungen hinaus im
In- und Ausland immer wieder Studien zu den Einstellungen der Bevölkerung zur öffentlichen Wirtschaft bzw. zur Privatisierung öffentlicher
Unternehmen publiziert worden, aus denen im Folgenden einige zentrale
Ergebnisse präsentiert werden sollen. Nicht berücksichtigt werden dabei
Untersuchungen, die sich auf die Umstrukturierung der mittel- und osteuropäischen Wirtschaft und die damit einhergehenden umfassenden
Privatisierungsprozesse in früheren Zentralverwaltungswirtschaften beziehen.21
Ein detailliertes Bild von den Einstellungen und Präferenzen der Bürger
vermitteln die repräsentativen Forsa-Befragungen im Auftrag des Deutschen Beamtenbundes.22 2007 wurden 2.008 Bürger (davon 1.045
Beschäftigte im öffentlichen Dienst), 2008 sogar 3.112 Bürger (davon
1.031 Angehörige des öffentlichen Dienstes) telefonisch befragt. Es
19
20
21
22
Lenk/Rottmann (2007).
Durant/Legge (2002).
Z.B. Hudeckova/Lostak (1992).
Forsa/dbb (2007) u. (2008).
21
zeigte sich, dass 70 % (2007: 66 %) der Befragten der Aussage zustimmen, dass in einer globalisierten Gesellschaft ein starker Staat erforderlich ist, der die Bürger schützt. Die Werte liegen bei Angehörigen des
öffentlichen Dienstes, in Ostdeutschland sowie bei Anhängern von
CDU/CSU, SPD sowie der Linken über dem Durchschnitt. Obwohl rund
zwei Drittel aller Befragten über zu viel staatliche Bürokratie in Deutschland klagen, hat eine umfassende Privatisierung nur wenige Fürsprecher. Insbesondere in Bereichen, die der Hoheitsverwaltung zuzurechnen oder mit der Produktion von Gütern mit ausgeprägten Vertrauenseigenschaften (etwa schulische Bildung) befasst sind, wird eine starke
Präferenz für den öffentlichen Dienst erkennbar; ein etwas gemischteres
Bild ergibt sich im Hinblick auf die Abfallbeseitigung, die Arbeitsvermittlung, die Energieversorgung, den öffentlichen Personennahverkehr sowie Theater und Museen (Tabelle 1).
Ausschlaggebend für die skeptische Einstellung zu (weiteren) Privatisierungen könnte sein, dass Qualitätsverbesserungen von einer klaren
Mehrheit der Befragten lediglich bei Paketdiensten und in der Telekommunikation, niedrigere Kosten sogar nur im Telekommunikationsbereich
wahrgenommen werden. Zudem meinen mehr als 80 % der Befragten,
dass privatisierte Unternehmen nur an hohen Gewinnen interessiert
seien, sich jedoch nicht um die Interessen der Menschen und deren Versorgung kümmerten. Rund die Hälfte der Befragten lehnt daher weitere
Privatisierungen ab; ein Viertel (2007: 19 %) tritt sogar für die Wiederverstaatlichung privatisierter Dienstleistungen ein.23
Auch eine Emnid-Umfrage im Auftrag der Wochenzeitung DIE ZEIT im
Jahr 2007 offenbarte die Sehnsucht vieler Bürger nach einem starken
Staat. So sprechen sich 71 % der CDU/CSU-, 72 % der SPD- und 76 %
der Linke-Wähler gegen Bahn und – überraschenderweise – Telekom in
Privatbesitz aus. Weitere Befragungsergebnisse lassen vermuten, dass
der Staat in Zeiten tiefer Verunsicherung vieler Bürger als Stabilitätsanker und Garant für soziale Gerechtigkeit wahrgenommen wird.24 Die
Sichtweise der Bürger findet ihre Entsprechung in Auffassungen von
Kommunalpolitikern, die die entscheidenden Vorteile kommunaler Unternehmen in der Orientierung am Gemeinwohl und den Bedürfnissen der
Bürgerschaft, ihrem Beitrag zur Mehrung kommunalen Vermögens sowie
der Kontrolle durch demokratisch legitimierte Organe vor Ort erkennen.
Es ist daher nicht überraschend, dass zwischen 2001 und 2005 die Zahl
der kommunalen Unternehmen in Deutschland um 11 % von 11.204 auf
12.432 zugenommen hat. Namentlich im Entsorgungsbereich wird inzwi23
24
22
Forsa/dbb (2007) u. (2008).
Emnid/ZEIT (2007).
schen von einem Trend zur Rekommunalisierung gesprochen, der sich
u.a. in zuletzt wieder steigenden Marktanteilen öffentlicher Unternehmen
niederschlägt.25
Tabelle 1: Präferenzen für öffentliche und private Dienstleistungserstellung in Deutschland
Die Aufgaben bzw. Dienstleistungen
sollten
unbedingt im
öffentlichen
Dienst bleiben
könnten
ebenso gut von
Privatfirmen
erledigt werden
Sollten
unbedingt
privatisiert
werden
2007
%
2008
%
2007
%
2008
%
2007
%
2008
%
Polizei
97
96
2
3
0
0
Gerichtswesen
96
95
2
3
0
1
Strafvollzug
92
91
6
6
1
1
Finanzverwaltung
85
84
11
12
2
3
Feuerwehr
83
83
14
14
2
2
Schulen
76
78
20
17
3
4
Rentenversicherung
70
71
19
18
10
9
Hochschulen
66
69
27
24
5
4
Krankenhäuser
61
63
31
29
7
6
Müllentsorgung
41
46
44
40
14
13
Arbeitsämter
40
46
41
37
16
15
Energieversorgung
40
47
41
35
18
16
öffentlicher Nahverkehr
39
46
44
40
16
12
Theater, Museen
33
33
51
50
14
15
Quelle: Forsa/dbb 2008, S. 43.
Interessanterweise kommen im Ausland durchgeführte empirische Studien zu sehr ähnlichen Ergebnissen. Thompson und Elling26 haben die
Präferenzen von 1.507 Bewohnern des US-Bundesstaates Michigan zur
25
26
Schäfer (2008).
Thompson/Elling (2000).
23
Privatisierung sowie zur Erledigung von Aufgaben durch öffentliche, ForProfit- und (private) Nonprofit-Dienstleister ermittelt. Sie stützen sich
dabei auf Befragungsergebnisse, die im Jahr 1996 im Rahmen des
Michigan Public Policy Survey gesammelt wurden. Für insgesamt
14 Dienstleistungen wurden die Bürger befragt, welchen Aufgabenträger
sie bevorzugen würden. Bei den in der Befragung berücksichtigten Aufgaben handelte es sich um: Polizei, Betrieb von Hochsicherheitsgefängnissen sowie einfachen Gefängnissen, die Durchsetzung von Baugesetzen, Feuerwehr, Notarzt, psychiatrische Behandlungen, Schulen, Flughäfen, Bau und Unterhaltung von Fernstraßen, Straßenreinigung und
Schneeräumen, Müllabfuhr, Hausmeistertätigkeiten in öffentlichen
Gebäuden sowie Büroarbeiten in öffentlichen Verwaltungen. Tabelle 2
zeigt, inwieweit die Befragten öffentliche, For-Profit- oder private Nonprofit-Dienstleister bevorzugen. Grundsätzlich wird eine relativ starke
Präferenz für die öffentliche Hand als Aufgabenträger sichtbar. Gleichzeitig werden jedoch erhebliche Unterschiede zwischen den verschiedenen Dienstleistungen deutlich; insgesamt die stärksten Präferenzen für
öffentliche Dienstleister bestehen – ähnlich wie in Deutschland – im
Bereich der Hoheitsverwaltung sowie der Produktion von Vertrauensgütern. Nonprofit-Organisationen werden nur in ihren angestammten
Tätigkeitsbereichen – Gesundheit, Pflege, Schulen – in nennenswertem
Umfang erwähnt. For-Profit-Dienstleister werden mehrheitlich nur im
Falle der Abfallentsorgung und der Hausmeisterdienste genannt; mehr
als 40 % der Befragten bevorzugen darüber hinaus private Straßenreinigungsdienste und Bürokräfte in öffentlichen Verwaltungen.
In einer weiteren Frage wurde deutlich, dass 15,6 % der Befragten bei
keiner der genannten Dienstleistungen eine Privatisierung wünschen,
während umgekehrt nur 0,4 % der Befragten ausschließlich Privatanbieter präferieren. Mehr als drei Viertel der Befragten plädieren für die
Privatisierung von maximal fünf der in der Untersuchung berücksichtigten Aufgaben. Als klare Privatisierungsbefürworter, die sechs oder mehr
der genannten Dienstleistungen privatisieren würden, gaben sich nur ein
knappes Viertel der Befragten zu erkennen.27
Die Befunde von Thompson und Elling bestätigen frühere Untersuchungen in den USA, in denen ebenfalls überraschend starke Sympathien für
die öffentliche Wirtschaft geäußert wurden. So wurde in einer Befragung
durch das Pew Research Center for the People and the Press deutlich,
dass die befragten U.S.-Amerikaner bei Aufgaben wie Umweltschutz,
Gesundheitswesen, Altenpflege, Schulen und gesundheitlichem Ver27
24
Thompson/Elling (2000).
braucherschutz die Hauptverantwortung beim Staat, in keinem Fall
jedoch bei privaten Unternehmen sehen.28
Tabelle 2: Präferenzen für öffentliche und private Dienstleister in
Michigan
Anteil der Befragten, die zustimmen, dass bestimmte
Aufgaben erfüllt werden sollten durch ...
öffentliche
Hand (%)
private Unternehmen (%)
private NPOs
(%)
Betrieb von Hochsicherheitsgefängnissen
84,7
10,2
5,1
Durchsetzung von
Bauvorschriften
83,0
8,2
8,8
Polizei
80,5
8,9
10,6
Autobahnbau/-unterhaltung
77,3
18,3
4,4
Gefängnisse
76,8
15,3
7,9
Feuerwehr
68,7
12,6
18,7
Psychiatrie
63,8
14,1
22,1
Schulen
63,5
18,3
18,2
Flughafenbetrieb
58,6
35,0
6,4
Straßenreinigung
49,4
42,1
8,5
Büroarbeit in öffentlichen
Verwaltungen
47,0
45,3
7,7
Notfallmedizin
45,0
34,5
20,5
Hausmeisterdienste in
öffentlichen Gebäuden
33,9
56,7
9,5
Abfallentsorgung
30,2
61,1
8,7
Nach Thompson und Elling 2000, S. 341.
III. Gründe für die Bevorzugung öffentlicher Wirtschaft
In den vorliegenden empirischen Studien sind teilweise auch die Gründe
für die geäußerten Präferenzen für bzw. gegen Privatisierungen erhoben
worden; dabei werden interessante Einflussgrößen deutlich. Sehr aufschlussreich ist in diesem Zusammenhang der Beitrag von Durant und
28
Pew Research Center for the People and the Press (1998).
25
Legge, der sich auf eine Datenerhebung bei 4.078 französischen Bürgern im Alter ab 18 Jahren, die im Jahr 1995 als Wahlberechtigte registriert waren, stützt.29 Deutlich werden erhebliche Präferenzunterschiede
bei erwachsenen Franzosen im Hinblick auf die Privatisierung öffentlicher Unternehmen. Den Autoren gelingt es, mit Hilfe einer Regressionsanalyse fünf Faktoren mit statistisch signifikantem Einfluss auf die
Einstellung zu Privatisierungen zu identifizieren. In der Reihenfolge ihrer
Bedeutung sind dies: die Selbsteinschätzung der Befragten im LinksRechts-Spektrum, die Einstellung zu Märkten und Gewinnen als Ausdruck der persönlichen Werthaltung, die Orientierung an der Einschätzung von Privatisierungen durch politische Führungspersönlichkeiten, die
Einstellungen der Befragten zu erfolgreichen Marktwirtschaften, etwa der
US-amerikanischen und der deutschen Wirtschaft, sowie eigennutzorientierte Überlegungen, näherungsweise abgebildet durch den Ausbildungsstand der Befragten und eine eventuelle Tätigkeit im Staatsdienst.
Deutlich wurde, dass Personen eher Privatisierungen unterstützen, wenn
sie nicht extremen Positionen am linken oder rechten Rand des politischen Spektrums zuneigen, Märkten und Gewinnen positiv gegenüberstehen, Politiker, die sich als Privatisierungsgegner positioniert
haben, eher skeptisch sehen, positive Einstellungen zu den USA und
Deutschland haben, über einen hohen Ausbildungsstand verfügen und
einer Tätigkeit in der Privatwirtschaft nachgehen.
Auch Thompson und Elling haben sich mit der Frage auseinandergesetzt, welche Beweggründe hinter der überraschend starken Präferenz der Bürger Michigans für staatliche Dienstleistungen stecken.30 Sie
konnten zeigen, dass viele der befragten Bürger von der Beauftragung
privater For-Profit-Unternehmen zwar Serviceverbesserungen, mehr
Kundennähe und geringere Kosten erwarten, gleichzeitig jedoch auch
kritische Aspekte wie einen Rückgang der Beschäftigung, eine Schwächung der Gewerkschaften im öffentlichen Dienst sowie ein erhöhtes
Korruptionsrisiko sehen. Letztere Aspekte scheinen schwer zu wiegen,
da die durchaus positiven Erwartungen, die viele Befragte mit einer Privatisierung verbinden, von wenigen Ausnahmen abgesehen nicht ihren
Niederschlag in den geäußerten Präferenzen für die Privatisierung von
Dienstleistungen finden. Die Analysen zeigen des Weiteren, dass – in
abnehmender Stärke des Einflusses – parteipolitische Präferenzen, die
Einkommenshöhe und ethnische Gesichtspunkte signifikant positive Wirkungen auf die Zahl der Dienstleistungen haben, die die Befragten gerne
privatisiert sehen würden. So präferieren weiße Wähler der Republikaner
mit überdurchschnittlichem Einkommen deutlich häufiger als andere
29
30
26
Durant/Legge (2002).
Thompson/Elling (2000).
Bevölkerungsgruppen umfangreiche Privatisierungen. In früheren Studien wurde bereits deutlich, dass viele US-Amerikaner öffentlichen Anbietern Qualitätsvorteile gegenüber privaten Dienstleistern attestieren.31
Aufschlussreich für die Erwartungen der Bürger an öffentliche Unternehmen ist auch eine in Großbritannien zwischen Januar und Mai 2008
durchgeführte Studie, die qualitative Erhebungen im Rahmen von sechs
mit insgesamt 126 Teilnehmern durchgeführten Workshops und eine
Befragung von 4.577 Personen umfasste.32 Gegenstand der Untersuchung war das sog. „public service broadcasting“ (PSB), d.h. Rundfunk- und Fernsehsendungen, die nicht unter kommerziellen Gesichtspunkten, sondern mit Blick auf das öffentliche Interesse gestaltet werden. Die Workshop-Teilnehmer verbanden vor allem Nachrichten-,
Dokumentations- und Bildungssendungen mit PSB. Obwohl in Großbritannien alle Sender in gewissem Umfang zu PSB verpflichtet sind, wird
von der staatlichen BBC deutlich stärker als von privaten Sendern
erwartet, diese qualitativ hochwertigere Form des Fernsehens anzubieten, u.a., weil die Befragten darin eine Gegenleistung für die von ihnen
gezahlten Fernsehgebühren sehen.
Der Einfluss der jeweiligen politischen Orientierung auf die Einstellungen
der Bürger zu Privatisierungen, wie er sowohl bei Durant und Legge33 als
auch bei Thompson und Elling34 bereits sichtbar wurde, zeigte sich auch
in Befragungen in Deutschland. So offenbarte die Emnid-Umfrage im
Auftrag der ZEIT, dass die Anhänger der beiden Volksparteien wie auch
der Linken überdurchschnittlich starke Präferenzen für Bahn und Telekom in Staatsbesitz haben, während sich bei Wählern der Grünen und
der FDP Privatisierungsgegner und -befürworter in etwa die Waage
halten (Tabelle 3). In der Tendenz ähnliche Ergebnisse zeigten sich auch
in der Forsa/dbb-Umfrage auf die Frage, ob der Markt alles richten
werde oder ob ein starker Staat erforderlich sei, der die Bürger vor ausufernden Entwicklungen schützen könne. Hier sprachen sich zwar alle
Befragten unabhängig von der politischen Couleur mehrheitlich für einen
starken Staat aus, doch war die Präferenz für einen starken Staat bei
FDP-Anhängern deutlich und bei Grünenwählern etwas schwächer ausgeprägt als bei den übrigen Befragten.35
31
32
33
34
35
Poister/Henry (1994).
Human Capital (2008).
Durant/Legge (2002).
Thompson/Elling (2000).
Forsa/dbb (2008).
27
Tabelle 3: Parteipolitische Präferenzen und Einstellungen zu Privatisierungen
Sollten Unternehmen wie Bahn und Telekom sowie die
Energieversorger in Staats- oder in Privatbesitz sein?
Alle Befragten
SPD
CDU / CSU
Bündnis 90 / Die Grünen
FDP
Die Linke
Privatbesitz (%)
27
25
26
48
43
20
Staatsbesitz (%)
67
72
71
46
57
76
Quelle: Emnid/ZEIT 2007.
Am Beispiel des finnischen Gesundheitswesens konnte Vuori36 (n =
2.799) die bereits in der Studie von Durant und Legge37 aufscheinende
erhebliche Bedeutung eigennutzorientierter Motive für die Einstellungen
zu öffentlicher bzw. privater Aufgabenerfüllung aufzeigen. So sehen
53 % der im öffentlichen Dienst sowie 52 % der bei privaten NonprofitOrganisationen Beschäftigten die Hauptverantwortung für die Gesundheitsversorgung beim Staat, während die in der Privatwirtschaft beschäftigten Personen zu 60 % öffentliche und private Organisationen für in
gleichem Maße verantwortlich halten. Auch in der Forsa-Befragung im
Auftrag des Beamtenbundes äußerten die Beschäftigten im öffentlichen
Dienst die geringste Zustimmung zu dem Statement, dass der Markt
alles richten werde, und die stärkste Zustimmung zu der Notwendigkeit
eines starken Staates, der die Bürger schützen kann.38 Diese Aussage
lässt sich gemeinwohlorientiert, jedoch auch im Sinne persönlicher
Betroffenheit von Privatisierungen lesen.
Verallgemeinert man die vorgestellten empirischen Befunde, so lässt
sich konstatieren, dass es sich bei der geäußerten relativ starken Präferenz für öffentliche Aufgabenerfüllung offenbar um einen über die Zeit
und verschiedene Kulturen – ausgeprägt individualistisch in Nordamerika, eher gemäßigt individualistisch in Kontinentaleuropa –39 vergleichsweise stabilen Befund handelt. Auch die von den befragten Bürgern
geäußerten Gründe für oder gegen Privatisierungen lassen zahlreiche
Gemeinsamkeiten erkennen; Bildung, Einkommen, parteipolitische Präferenzen sowie persönliche Betroffenheit scheinen durchweg einen Ein36
37
38
39
28
Vuori (2006).
Durant/Legge (2002).
Forsa/dbb (2008).
Hofstede/Hofstede (2006).
fluss auf die Einstellungen der Bürger zu öffentlicher Wirtschaft zu
haben.
Trotz dieser auf den ersten Blick überzeugenden Befundlage muss der
Stand des Wissens über die Präferenzen der Bürger für öffentliche Wirtschaft insgesamt als unbefriedigend eingeschätzt werden; vor allem ist
noch weitgehend unbekannt, aus welchen Quellen sich die in Befragungen geäußerten Einstellungen zu Privatisierungen bzw. öffentlicher Wirtschaft tatsächlich im Einzelnen speisen.40 Exemplarisch sei auf den Beitrag von Durant und Legge verwiesen.41 Die dort mittels einer Regressionsanalyse identifizierten fünf Determinanten der Präferenzen für Privatisierung – Selbsteinschätzung im Links-Rechts-Spektrum, Einstellung
zu Märkten und Gewinnen, Orientierung an politischen Führungspersönlichkeiten, Einstellungen zu erfolgreichen Marktwirtschaften sowie eigennutzorientierte Überlegungen – erklären zusammen nur knapp 24 % der
beobachteten Varianz; dementsprechend gering ist auch der Beitrag
jeder einzelnen unabhängigen Variable zur Erklärung der festgestellten
Präferenzunterschiede. Noch schlechter sieht es in der Studie von
Thompson und Elling aus; auch ihnen gelingt es nicht, eine dominante
Einflussgröße zu identifizieren.42 Das korrigierte R2 der Regressionsgleichung zur Erklärung der Zahl der Dienstleistungen, deren Privatisierung
die Befragten bevorzugen, beträgt sogar nur 0,06. Selbst in den Sozialwissenschaften, in denen oft schon Werte ab 0,2 als zufriedenstellend
betrachtet werden, muss dieser Wert als völlig indiskutabel gelten. Die
relativ schlechten Gütemaße deuten darauf hin, dass es zahlreiche weitere, bisher nicht identifizierte Determinanten der Bürgerpräferenzen gibt.
Ein Grund könnte sein, dass in die Umfragen häufig Variablen einbezogen werden, die – wie z.B. die parteipolitischen Präferenz – selbst einem
breiten Spektrum von Einflüssen unterliegen und nur als Stellvertretergrößen für die eigentlich erklärenden Variablen wie Einkommen und Bildung betrachtet werden können. Ähnliches dürfte für Unterschiede im
Antwortverhalten gelten, die zwischen Selbstständigen einerseits sowie
den übrigen Berufsgruppen andererseits beobachtet wurden.43
Ein weiteres Problem der überwiegend explorativ angelegten empirischen Studien ist, dass die Kausalitäten vielfach unklar sind: Determiniert beispielsweise die Präferenz für eine bestimmte Partei die Einstellungen zu öffentlicher Wirtschaft, oder ist es umgekehrt? Orientieren sich
Bürger bei ihren Einstellungen zur Privatisierung an politischen Füh40
41
42
43
Vuori u.a. (2007).
Durant/Legge (2002).
Thompson/Elling (2000).
Forsa/dbb (2008).
29
rungspersönlichkeiten, wie es Durant und Legge nahelegen,44 oder führen bestimmte Einstellungen zu öffentlicher Aufgabenerledigung dazu,
dass bevorzugt die Aussagen derjenigen Politiker, die mit der eigenen
Position übereinstimmen, wahrgenommen werden? Die Theorie der
kognitiven Dissonanz beispielsweise legt die letztgenannte Interpretation
nahe, geht sie doch davon aus, dass Menschen dissonante Kognitionen
möglichst vermeiden und daher vermehrt jene Informationen wahrnehmen, die mit ihren eigenen Auffassungen in Einklang stehen.45 Die
Präferenz für Privatisierungen wäre dann nicht mehr die abhängige,
sondern die unabhängige Variable, die das Informationsverhalten von
Individuen und damit die Aufmerksamkeit, die sie den Aussagen
bestimmter Politiker schenken, beeinflusst.
Die genannten Probleme sind Ausdruck theoretischer und methodischer
Defizite der bisherigen Arbeiten. Wege zur Behebung dieser Defizite
könnte u.a. die Einstellungsforschung weisen. Folgt man Meffert, Burmann und Kirchgeorg, so sind Einstellungen innere Bereitschaften ..
eines Individuums, auf bestimmte Stimuli der Umwelt konsistent positiv
oder negativ zu reagieren.46 Für Analysezwecke hat Triandis die Unterscheidung einer kognitiven, einer affektiven und einer konativen Komponente von Einstellungen vorgeschlagen.47 Die kognitive Komponente
bezieht sich auf das (subjektive) Wissen, die Meinungen, Informationen
und Argumente über ein Objekt, in diesem Fall private und öffentliche
Leistungsanbieter. Die affektive Komponente erfasst dagegen die emotionale Einstellung zur öffentlichen und privaten Wirtschaft. Die konative
bzw. verhaltensbezogene Komponente tritt hinzu, wenn ein Individuum
ausgehend von der kognitiven und der affektiven Komponente eine
Handlungsabsicht ausbildet, z.B. die Möglichkeit eines Anbieterwechsels
ins Auge fasst.
Ansatzpunkte für eine vertiefte Betrachtung der Einstellungen von Bürgern zu öffentlicher Wirtschaft aus der Perspektive der Einstellungsforschung werden in den vorliegenden Studien in mehrfacher Hinsicht
erkennbar. So wird die kognitive Komponente von Einstellungen sichtbar, wenn Bürger öffentliche und private Leistungsanbieter unter
Gesichtspunkten wie Kosten, Qualität, Zuverlässigkeit, Bürgernähe oder
Kunden- und Umweltorientierung miteinander vergleichen.48 Darüber
hinaus werden aber auch gefühlsmäßige, affektive Einstellungen deutlich. Dies ist etwa der Fall, wenn Organisationen in unterschiedlicher
44
45
46
47
48
30
Durant/Legge (2002).
Festinger (1957).
Meffert u.a. (2008), S. 121.
Triandis (1971).
Dimap/VKU (2008); Forsa/dbb (2007) u. (2008); Poister/Henry (1994).
Trägerschaft in Kategorien wie Gerechtigkeit49, Gemeinwohl- versus
Gewinnorientierung50 oder (Un-)Gleichbehandlung beurteilt oder unter
dem Gesichtspunkt des Schutzes, den sie gegen die als bedrohlich
empfundenen Kräfte der Globalisierung bieten51, betrachtet werden.
Die Einstellungsforschung würde Möglichkeiten für eine vertiefte Analyse
der verbreiteten Präferenz der Bürger für öffentliche Wirtschaft bieten.
Dies gilt zum einen in konzeptioneller Hinsicht, da die Einstellungsforschung u.a. nach der Einstellungsstruktur und -intensität, den Einstellungsfunktionen, dem Erwerb von Einstellungen, etwa im Rahmen von
Lernprozessen, der Einstellungsänderung oder auch dem Zusammenhang von Einstellung und Verhalten fragt.52 Zum anderen würden sich
auch in methodischer Hinsicht neue Möglichkeiten ergeben, da in der
Einstellungsforschung ein breites Repertoire an qualitativen und quantitativen Methoden zur Einstellungsmessung entwickelt worden ist.53
IV. Präferenzen für öffentliche Wirtschaft und Verhalten
Für die öffentliche Wirtschaft ist in hohem Maße relevant, inwieweit Einstellungen bzw. Präferenzen das tatsächliche Verhalten der Bürger, z.B.
das Anbieterwahlverhalten von Haushaltskunden oder ihre Zahlungsbereitschaft, bestimmen.
In der wissenschaftlichen Literatur werden Einstellungen vielfach als
Bestimmungsgrößen des Handelns von Individuen betrachtet. Bereits in
der Unterscheidung verschiedener Komponenten von Einstellungen
durch Triandis54 ist dies angelegt, da sich die kognitive und die affektive
Komponente in Verhaltensabsichten niederschlagen können (konative
Komponente). Auch in der Theory of Reasoned Action und der Theory of
Planned Behavior werden Einstellungen als eine zentrale Einflussgröße
auf Verhaltensabsichten, die ihrerseits das Verhalten von Individuen
determinieren, betrachtet. Beide Theorien unterstellen damit, dass Menschen entsprechend ihrer Einstellungen handeln und sich bei Kenntnis
der Einstellungen einer Person ihr späteres Verhalten besser prognostizieren lässt.55
49
50
51
52
53
54
55
Erdmeier (1998).
Schäfer (2008).
Forsa/dbb (2008).
Bohner (2002).
Bortz/Döring (2006).
Triandis (1971).
Ajzen/Fishbein (1980), S. 5 ff.; Ajzen (1991).
31
In beiden Theorien sind die Einstellungen allerdings nicht die einzige
verhaltensbestimmende Einflussgröße. In der Theory of Reasoned
Action tritt zusätzlich die subjektive Norm, in der Theory of Planned
Behavior des Weiteren die wahrgenommene Verhaltenskontrolle hinzu.
Die subjektive Norm bringt zum Ausdruck, wie die jeweils betrachtete
Person den sozialen Druck, ein bestimmtes Verhalten zu zeigen oder
nicht zu zeigen, wahrnimmt. Dabei ist sowohl von Belang, wie die beobachtete Person die Meinung Dritter einschätzt, als auch, wie hoch die
Motivation ist, dieser Meinung gerecht zu werden.56 Die wahrgenommene Verhaltenskontrolle wiederum erfasst, als wie leicht bzw. schwierig
die Ausführung einer bestimmten Handlung durch die handelnde Person
empfunden wird. Die Variable spiegelt sowohl Einschätzungen des Individuums hinsichtlich kontrollrelevanter interner Faktoren (z.B. Mangel an
Fähigkeiten) als auch externer Variablen (beispielsweise fehlende finanzielle Ressourcen oder andere Hindernisse) wider. Verhalten wird damit
nicht als ausschließlich unter willentlicher Kontrolle stehend und damit
von den Einstellungen des handelnden Individuums abhängig, sondern
auch als durch weitere interne und externe Faktoren determiniert
betrachtet.57
Die Einschätzung von Einstellungen als einer unter mehreren verhaltensbestimmenden Einflussgrößen ist auch im Marketing verbreitet. Das
Stimulus-Organismus-Response-(S-O-R-)Modell beispielsweise nimmt
an, dass Einstellungen, aber auch eine größere Zahl weiterer Lernkonstrukte wie Emotionen, Risikoneigung, Kenntnisse, Involvement und
Zufriedenheit Bestimmungsgrößen des Kaufverhaltens sind. Die Einstellungen sowie die anderen im S-O-R-Modell berücksichtigten latenten
Konstrukte wiederum unterliegen selbst dem Einfluss von Inputvariablen
wie Produktqualität, Preis und Informationen.58
Aus positiven Einstellungen der Bürger zu öffentlicher Wirtschaft kann
daher auch eine entsprechende Anbieterwahl resultieren, doch muss
dies nicht der Fall sein. Ist ein Bürger z.B. mit einem privaten Anbieter
zufrieden, ist ein öffentlicher Anbieter vor Ort z.B. als Folge einer materiellen Privatisierung nicht verfügbar oder unterliegt der Kunde engen
Budgetrestriktionen, so ist es möglich, dass er auch entgegen seiner
Einstellung einen privaten Anbieter wählt bzw. nicht zu einem öffentlichen Anbieter zurückwechselt. Positive Einstellungen der Bürger eröffnen öffentlichen Unternehmen und Verwaltungen somit Chancen, die es
erst noch zu nutzen gilt.
56
57
58
32
Ajzen (1979), S. 174 ff.; Ajzen (1989), S. 251.
Jonas/Doll (1996).
Houston/Rothschild (1978); Bodenstein/Spiller (1998).
Neben dem Verhalten bei der Anbieterwahl ist aus Sicht öffentlicher
Leistungsanbieter insbesondere auch die Preisbereitschaft der Bürger
von Interesse. Mit Preis- oder Zahlungsbereitschaft wird im Marketing
der maximale Preis bezeichnet, den ein Kunde zu zahlen bereit ist; dieser Preis wird auch Reservationspreis genannt.59 In der Ressourcenökonomie sind Zahlungsbereitschaftsanalysen in jüngerer Zeit zudem verstärkt zur Bewertung nicht-marktfähiger Güter, etwa des Arten- oder
Habitatschutzes, eingesetzt worden.60 Zahlungsbereitschaftsanalysen
können in direkter oder indirekter Form durchgeführt werden. Bei direkten Verfahren würde man Kunden bzw. Bürger beispielsweise unmittelbar danach fragen, wie viel sie für die Erlangung einer bestimmten Leistung oder eines bestimmten Nutzens zu zahlen bereit sind (Willingnessto-Pay-Methode).61 Indirekte Verfahren versuchen demgegenüber,
vorliegende (Markt-)Informationen zur Abschätzung von Zahlungsbereitschaften zu nutzen, z.B. durch Ermittlung ggf. existierender Preisunterschiede zwischen öffentlichen und privaten Anbietern.
Die Kenntnis darüber, wie viel Bürger ggf. bereit sind, (mehr) für die
Erbringung bestimmter Dienstleistungen durch öffentliche Anbieter zu
zahlen, wäre sowohl für die Entscheidungsträger in öffentlichen Unternehmen und Verwaltungen als auch für Politiker, die über Privatisierungen (oder Rekommunalisierungen) zu entscheiden haben, von erheblichem Interesse. Gegenwärtig liegen entsprechende Untersuchungen
jedoch kaum vor. Eine der ganz wenigen Studien zu dieser Frage
stammt von Vuori, Kingsley und Savolainen, die die Präferenzen wie
auch die Zahlungsbereitschaft finnischer Bürger für eine öffentliche und
eine private Gesundheitsversorgung analysiert haben.62 Die Ergebnisse
sind aus Sicht öffentlicher Leistungsanbieter ernüchternd: Zwar zeigen
die Bürger insgesamt eine starke Präferenz für eine öffentliche Gesundheitsversorgung, doch ist die Bereitschaft der Befragten, für die
Behandlung durch einen im öffentlichen Dienst angestellten Arzt zu
zahlen, recht gering. Mehr als 60 % der Befragten sind nach dieser
Untersuchung nicht bereit, mehr als 20 € zu zahlen, um die Behandlung
durch einen privaten Arzt zu vermeiden (Tabelle 4).
59
60
61
62
Koschate (2003), S. 39.
Marggraf et al. (2005); Liebe (2007).
Meffert/Bruhn (2006), S. 329.
Vuori u.a. (2007).
33
Tabelle 4: Zahlungsbereitschaft finnischer Bürger für öffentliche und
private Gesundheitsversorgung
€
Öffentlicher Arzt
Privater Arzt
0
> 20
> 40
> 60
>100
>180
Gesamt
200
7,4%
1.448
53,6%
774
28,7%
199
7,4%
26
1,0%
53
2,0%
2 .701
100%
80
3%
589
22,1%
554
20,8%
127
4,8%
122
4,6%
80
3%
2 .669
100%
Nach Vuori, Kingsley und Savolainen 2007.
Als weiteres Zwischenfazit kann somit festgehalten werden, dass mit
Blick auf die Bedeutung der Präferenzen der Bürger für öffentliche Wirtschaft für ihr tatsächliches Handeln eine erhebliche Forschungslücke
sichtbar wird. Angesichts der schon geringen Kenntnisse über die Präferenzstrukturen und die Gründe für die beobachtete Einstellung zu öffentlicher Wirtschaft ist dies nicht überraschend. Geschlossen werden kann
die Forschungslücke nur durch den Einsatz komplexerer Methoden; die
bislang vorrangig eingesetzten Umfragen stoßen bei der Suche nach
den Ursachen und den Auswirkungen bestimmter Einstellungen schnell
an ihre Grenzen.
V.
Schlussfolgerungen für das Management öffentlicher Anbieter
und die weitere Forschung
Aus den vorgestellten Untersuchungsergebnissen zu den Präferenzen
der Bürger für öffentliche Wirtschaft ergeben sich interessante Implikationen für das Management öffentlicher Unternehmen und Verwaltungen.
Am offensichtlichsten sind die Auswirkungen auf die Außendarstellung.
Wenn Bürger öffentliche Unternehmen für die aus ihrer Sicht in aller
Regel preisgünstigere und qualitativ bessere Alternative halten, dann
sollten öffentliche Anbieter die darin sichtbar werdende kognitive Einstellungskomponente auch adressieren. Kosten-, Qualitäts- und andere
aus Bürgersicht relevante Vorteile öffentlicher Leistungsanbieter sollten
dokumentiert und in Werbung und Öffentlichkeitsarbeit eingesetzt werden. In diesem Zusammenhang ist zu prüfen, ob die Rechnungslegung
für diesen Zweck schon immer ausreichend leistungsfähig ist oder ob sie
– etwa im Sinne einer gesellschaftsbezogenen Rechnungslegung63 –
weiterentwickelt werden muss.
63
34
Schauer (2007); Mühlenkamp (2007) sowie bereits Eichhorn (1974).
Darüber hinaus deuten die vorliegenden empirischen Befunde auch auf
die Relevanz der affektiven Komponente hin. Einstellungen zu öffentlicher Wirtschaft haben – dies ist bislang kaum beachtet worden – eine
emotionale Seite und spiegeln die Gefühle der Bürger wider. Hierin liegt
vor allem für Stadtwerke und andere öffentliche Unternehmen mit starkem lokalem Bezug eine besondere Chance, da sie u.a. als gemeinwohlorientiert und vor Ort tätig wahrgenommen werden, während die
Veräußerung öffentlicher Unternehmen an private, oft multinationale
(Groß-)Unternehmen die Globalisierungsängste der Bürger schürt. Im
Sinne eines Emotionsmanagements müssen öffentliche Anbieter ein
Gespür für die Bedürfnisse, Ängste, Sehnsüchte, Sorgen usw. ihrer
aktuellen und potentiellen Kunden entwickeln und die entsprechenden
Emotionen bedienen, beispielsweise durch Vermittlung eines besonderen Gefühls der Sicherheit. Die Sparkassen haben dies bereits erkannt
und sehen sich als beständigen Faktor gegen die Globalisierungsängste
ihrer privaten und gewerblichen mittelständischen Kunden.64 Darüber
hinaus müssen die unter emotionalen Gesichtspunkten relevanten
Eigenschaften öffentlicher Anbieter für die Bürger erlebbar gemacht werden. Ein Tag der offenen Tür oder die konsequente Förderung lokaler
Vereine und Initiativen sowie die umfassende Kommunikation entsprechender Maßnahmen sind dann mehr als nur eine nette Geste oder das
übliche Sponsoring, sondern können als Teil eines umfassenden
Managements der Einstellungen der Bürger zu öffentlicher Wirtschaft
betrachtet werden.
Voreilig wäre es jedoch, wenn öffentliche Leistungsanbieter aus positiven Einstellungen der Bürger zu ihren Organisationen den Schluss ziehen würden, dass sie gegenüber privaten Anbietern automatisch einen
Wettbewerbsvorteil im Sinne z.B. einer stärkeren Kundenbindung oder
einer höheren Zahlungsbereitschaft der Bürger für die angebotenen
Dienstleistungen hätten. Vielmehr ist davon auszugehen, dass Einstellungen zu bzw. Präferenzen für öffentliche Anbieter nur eine Determinante des Verhaltens der Bürger sind – und nicht immer muss es sich im
Einzelfall um die wichtigste Einflussgröße handeln. Positive Einstellungen zu öffentlicher Wirtschaft eröffnen öffentlichen Unternehmen und
Verwaltungen Chancen, die sie ergreifen müssen, nicht zuletzt durch
attraktive Angebote für die Bürger und ein professionelles, kundenorientiertes Management.
Aus Sicht öffentlicher Leistungsanbieter ist es darüber hinaus sinnvoll,
die Umsetzung der beobachteten Bürgerpräferenzen in entsprechende
politische Beschlüsse zu unterstützen. Repräsentative Demokratien wer64
Schubert (2009).
35
den in (polit-)ökonomischen Arbeiten heute oftmals als mehrstufige Prinzipal-Agenten-Beziehungen modelliert. In Wahlen treffen die Bürger
nach dieser Vorstellung als oberste Prinzipale eines Gemeinwesens eine
Auswahl zwischen alternativen Agenten und delegieren an diese die
Ausführung der jeweils präferierten Politik. Die Politik delegiert ihrerseits
Teile der ihr übertragenen Aufgaben an öffentliche Unternehmen und
Verwaltungen.65 Die Existenz von Zieldivergenzen und Informationsasymmetrien gehört zu den grundlegenden Annahmen der PrinzipalAgenten-Theorie.66 Es ist daher nicht selbstverständlich, dass politische
Entscheidungsträger stets richtig über die Präferenzen der Bürger informiert sind oder sich immer im Sinne dieser Präferenzen verhalten wollen. Für öffentliche Unternehmen und Verwaltungen ist es vor diesem
Hintergrund sinnvoll, durch Kommunikationsmaßnahmen eventuell
bestehende Informationsdefizite der Politik abzubauen und auf diese
Weise dazu beizutragen, dass Bürgerpräferenzen auch in entsprechende politische Programme und Beschlüsse umgemünzt werden.
Schließlich ist es im Sinne der Beeinflussung sowohl von Einstellungen
als auch von politischen Entscheidungen für öffentliche Anbieter sinnvoll,
sich aktiv am öffentlichen Diskurs über die Zukunft der öffentlichen Wirtschaft zu beteiligen. Im öffentlichen, überwiegend über die Massenmedien ausgetragenen Diskurs werden Wirklichkeitsdefinitionen und
Problemdeutungen sozial verfügbar und lassen sich interaktiv aushandeln; als einmal objektivierte Sinnstrukturen orientieren sie sowohl
Wahrnehmungs- als auch Entscheidungs- und Handlungsprozesse und
können somit soziale Geltungskraft erlangen.67 Der öffentliche Diskurs
hat Einfluss auf die Meinungsbildung aller Beteiligten, da er ein wichtiges
Forum für den Informations- und Meinungsaustausch sowie die Artikulation von Ansprüchen und Kritik bildet. Eine aktive Diskursteilnahme
durch entsprechende Öffentlichkeitsarbeit bietet die Möglichkeit, Einfluss
auf den für die öffentliche Wirtschaft relevanten Meinungsbildungsprozess zu nehmen. Die Diskursteilnahme ist besonders dann wichtig, wenn
sich öffentliche Anbieter aus wirtschaftlichen oder anderen Gründen in
schwierigem Fahrwasser befinden, da eine Krise Bedingungen schaffen
kann, die die Transformation von Diskursen, z.B. in Richtung Privatisierung, bewirken können.68
Die Darstellung des Stands der Forschung hat die Notwendigkeit verstärkter Forschungsanstrengungen deutlich werden lassen. So ist der
65
66
67
68
36
Theuvsen (2001), S. 256 ff.
Eisenhardt (1989).
Berger/Luckmann (1993).
Habermas (1995).
Einsatz eines deutlich breiteren Spektrums qualitativer und quantitativer
Methoden beispielsweise aus dem Bereich der Einstellungsforschung
erforderlich, um die tieferen Gründe für die in Umfragen geäußerten
Präferenzen besser zu verstehen. Auch die Wirkungen der Präferenzen,
z.B. auf das Anbieterwahlverhalten oder die Zahlungsbereitschaft, verdienen eine vertiefte Untersuchung, etwa unter Nutzung fortgeschrittener
Methoden der Marktforschung wie der Conjoint- oder der DiscreteChoice-Analyse. Schließlich verspricht eine Diskursanalyse tiefergehende Einsichten in (Veränderungen der) Wahrnehmungsmuster und
Problemdeutungen in Bezug auf öffentliche Unternehmen. Für diesen
Zweck eignet sich vor allem eine Medienanalyse, da Massenmedien ein
breites Publikum erreichen und vielfältige Teil-Diskurse in sich vereinen.
Sie werden zudem stark von Entscheidungsträgern, die in besonderem
Maße auf die Legitimierung ihrer Handlungen angewiesen sind, beispielsweise Politiker, beachtet. Durchgesetzt hat sich in Medienanalysen
die Auswertung von Qualitätszeitungen, da diese Publikationsorgane von
wichtigen Entscheidungsträgern besonders stark rezipiert werden. Analysiert werden können im Rahmen von Medienanalysen u.a. die Akteure
und ihr Standing im Diskurs sowie die von ihnen repräsentierten Positionen und verwendeten Deutungsmuster (Frames).69
Insgesamt erweist sich – dies haben die Ausführungen deutlich
gemacht – die Analyse der Präferenzen der Bevölkerung für öffentliche
Wirtschaft als eine facettenreiche und für öffentliche Unternehmen und
Verwaltungen außerordentlich bedeutsame, bislang aber nur unzureichend untersuchte Problemstellung. Bringing the State Back In war ein
vielbeachteter, bereits 1985 erschienener Sammelband betitelt,70 der dafür plädierte, den Staat als Akteur wieder ernst zu nehmen.71 Die Zukunft
wird zeigen, ob dies auch für den Staat als Unternehmer gilt oder ob es
sich bei dem hier skizzierten, für öffentliche Anbieter recht erfreulichen
Bild von den Einstellungen der Bürger nur um eine Momentaufnahme
handelt.
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41
Martin Ahbe*
Kommunen und kommunale Selbstverwaltung im Lichte
des Reform-Vertrags von Lissabon
I.
Einführung
Das diesjährige Symposium des Bundesverbandes Öffentliche Dienstleistungen findet zu einem Zeitpunkt statt, bei dem sowohl die Wahl
eines US-amerikanischen Präsidenten gänzlich neuen Zuschnitts wie
auch die politischen Entwicklungen im deutschen Bundesland Hessen
die Lebendigkeit und Beweglichkeit von Politik auf nationaler wie internationaler Ebene sehr eindrücklich vor Augen führen.
Es findet zudem zu einem Zeitpunkt statt, wo die sich abzeichnenden
nationalen wie internationalen Reaktionen auf die globale Finanzkrise die
Frage nach dem sinnvollen Ausmaß des staatlichen Engagements in der
Wirtschaft auf neue Weise zu stellen scheinen.
Darüber hinaus haben die Preisentwicklungen für Lebensmittel und
Rohöl das Vertrauen vieler Bürger in das ordnungsgemäße Funktionieren von sozialer Marktwirtschaft erheblich vermindert. Und dies bis zu
einem Punkt, der ganz grundsätzliche Fragen hinsichtlich des europäischen Wirtschafts- und Sozialmodells als politischem Leitbild für die
Mitgliedstaaten der Europäischen Union aufwirft.
Das diesjährige Symposium des Bundesverbandes Öffentliche Dienstleistungen stellt deshalb die Frage nach der Rolle des öffentlichen Engagements auf kommunaler Ebene nicht nur zum richtigen Zeitpunkt,
sondern wird darüber hinaus auch von den breiteren politischen Entwicklungen deutlich positiv befördert.
Der Diskussionsprozess zur Rolle der Kommunen und der kommunalen
Wirtschaft ist dabei durchaus nicht neu. Auch seine europäische Dimension hat sich seit nun etwa zehn Jahren mit zunehmender Deutlichkeit
manifestiert. Es kann deshalb nicht verwundern, dass diese Diskussion
auch ihren Niederschlag im Entwurf des Verfassungsvertrags sowie im
Reformvertrag von Lissabon gefunden hat.
*
Dr. Martin Ahbe ist im Generalsekretariat der Europäischen Kommission, Brüssel, mit Fragen der
politischen Koordinierung im Bereich der Wirtschafts- und Sozialpolitik befasst.
42
Vor diesem Hintergrund wirft die recht breite Themenstellung dieses
Vortrags natürlich im engeren Sinne zunächst ganz unmittelbare Fragen,
wie z.B. zur Bezahlbarkeit und zur Zugänglichkeit von Dienstleistungen
im allgemeinen Interesse auf. Im weiteren Rahmen stellt sie gleichwohl
insbesondere auch auf Fragen ab, inwiefern sich die Rolle der Kommunen verändert, auch im Verhältnis zu nationaler und europäischer
Ebene, insbesondere vor dem Hintergrund der großen Politik bestimmenden Faktoren wie dem technologischen Wandel, der Globalisierung
und der demographischen Herausforderung.
Die Kommunen selbst sehen nahe liegender Weise die Europäische
Union und ihr Handeln vielfach eher aus der Perspektive einer begrenzten Zahl von Politikbereichen wie z.B. der Umweltpolitik, der Wettbewerbspolitik oder auch des Vergaberechts. Naturgemäß sehen diejenigen, die im europäischen Kontext arbeiten, in der EU nicht nur den
Gestalter einer Vielzahl von Gemeinschaftspolitiken, sondern auch viel
breiter den Motor für unerlässliche Strukturreformen sowie auch den Ort
für Erfahrungsaustausch in den unterschiedlichsten Bereichen.
Vor diesem Hintergrund mögen die folgenden drei Kernfragen für diese
kleine politische Gedankenskizze angemessen erscheinen:
1.
Welche Rolle spielen Kommunen und kommunale Wirtschaft aus
europäischer Sicht heute (Teil II)?
2.
Hat sich diese Rolle in jüngster Zeit wesentlich verändert, insbesondere auch mit Blick auf den Reformvertrag von Lissabon (Teil III)?
3.
Können solche Veränderungen im Sinne einer Renaissance der
Kommunalwirtschaft interpretiert werden (Teil IV)?
II.
Kommunen und kommunale Wirtschaft in europäischer
Perspektive
1.
Zur Rolle von Kommunen und kommunaler Wirtschaft
aus europäischer Sicht
Einige grundsätzliche Zahlen und Fakten belegen recht schlagend die
Bedeutung von Kommunen und kommunaler Wirtschaft in der heutigen
Europäischen Union1:
1
Umfassendes Datenmaterial zu Städten findet sich im sog. Urban Audit, einer regelmäßigen Erhebung zur Lebensqualität in großen und mittleren Städten im Auftrag der Europäischen Kommission
(derzeit über 300 Städte erfasst).
43
Fast die Hälfte der Bevölkerung Europas lebt heute in Städten mit
mehr als 50.000 Einwohnern.2
Städte spielten und spielen für die Entwicklung Europas eine
entscheidende Rolle, insbesondere durch ihr großes Angebot an
Arbeitsplätzen sowie durch ihre Unternehmen und höheren Bildungseinrichtungen.
Städte sind heute Wachstumsmotoren der globalen Wirtschaft und
beherbergen einen großen Teil des Reichtums, des Wissens und der
Technologie Europas: fast 85 % des Bruttoinlandsprodukts der EU
werden dort erstellt.3
Die kommunale Wirtschaft hat eine zentrale Rolle im Prozess des
strukturellen Wandels, der zu Innovation, unternehmerischer Initiative
und Unternehmenswachstum führt. Hierbei stehen die Wirtschaft der
Unternehmen in einer Kommune und die politische und wirtschaftliche Tätigkeit ihrer politischen Vertretung in enger Wechselwirkung.
Fast alle zentralen Herausforderungen unserer Zeit wie z.B. Globalisierung und Demographie, aber auch das Bemühen um nachhaltige
Entwicklung, schlagen sich positiv wie negativ unmittelbar in den
Städten nieder.
2.
Eine städtische Dimension der Gemeinschaftspolitik?
Die skizzierte Bedeutung der Kommunen und ihrer Wirtschaft hat sich im
Zeitablauf zunehmend in einer eigenständigen städtischen Dimension
der Gemeinschaftspolitik niedergeschlagen.4 Hierbei waren die folgenden Schritte im Einzelnen maßgeblich:
2
3
4
Die Entstehung einer städtischen Dimension europäischer Politik beginnt vor etwa 20 Jahren (im Gefolge des Beitritts von Griechenland
gefolgt von Spanien und Portugal) auf Grundlage der Entwicklung
einer integrierten Methode zur Fokussierung von Investitionen in
Infrastrukturen (als Pilotprojekte auf Basis von Art. 10 der Verordnung
zum Europäischen Regionalfonds).
EU-Kommission (2003), Partnerschaft mit Städten. Die Gemeinschaftsinitiative URBAN, Broschüre, Luxemburg (Amt für Amtliche Veröffentlichungen), Vorwort.
EU-Kommission (2007), Grünbuch: Hin zu einer neuen Kultur der Mobilität in der Stadt, Brüssel,
25.09.2007, S. 3.
Die Darstellung der städtischen Dimension der Gemeinschaftspolitik lehnt sich an an: Europäische
Kommission. Dienststellenübergreifende Arbeitsgruppe für Stadtentwicklung, Die Städtische
Dimension der Gemeinschaftspolitik im Zeitraum 2007 – 2013. Leitfaden, Brüssel.
44
In 1994 wird URBAN als Gemeinschaftsinitiative zur Städtischen
Regeneration verabschiedet (ab 2000 folgt URBAN II). Vor dem
Hintergrund der mit URBAN als einzelner Gemeinschaftsinitiative
mit begrenzten Mitteln gemachten Erfahrungen kommt es zum
mainstreaming urbaner Fragen: Seit der Förderperiode 2007 bis
2013 müssen z.B. alle Programme zur Kohäsionspolitik auch
urbane Fragen ansprechen.5
Dieses Mainstreaming äußert sich heute auch in den Konvergenzprogrammen für die am wenigsten wohlhabenden Regionen der
EU, in den Programmen im Rahmen des Wettbewerbsfähigkeitsund Beschäftigungsziels für den Rest Europas, in den Kooperationsprogrammen wie INTERREG6 sowie auch in URBACT7 als
dem spezifischen Austauschprogramm für Städte.
Erstmals haben jetzt alle europäischen Städte Zugang zur
Finanzierung aus europäischen Mitteln und nicht mehr nur solche,
die Teil eines bestimmten Fördergebiets sind. Entsprechen wird ein
großer Teil der Regionalfonds-Ausgaben in den Städten verausgabt.
Zunehmend wird die territoriale Diversität als entscheidender Faktor in die europäische Politikgestaltung aufgenommen: Als Folge ist
die urbane Komponente der europäischen Politiken heute wesentlich sichtbarer als noch vor zehn oder zwanzig Jahren.8
Die politisch-strategischen Implikationen einer solchen gewachsenen
Rolle der Städte werden mit Blick auf die Lissabon-Strategie als zentraler
strategischer Plattform der Europäischen Union im Bereich der Wirtschafts-, Sozial- und Umweltpolitik unmittelbar anschaulich. Vor dem
Hintergrund des Ziels der Lissabon-Strategie, Europa im weltweiten Vergleich wettbewerbsfähiger und dynamischer zu machen und dabei
Wachstum mit mehr und besseren Arbeitsplätzen sowie größerer sozialer Kohäsion zu verbinden, wird rasch klar, dass Städte im Rahmen einer
solchen Strategie notwendigerweise eine zentrale Rolle einnehmen
müssen, und zwar aus folgenden Gründen:
5
6
7
8
Nähere Details zur Gemeinschaftsinitiative URBAN in: Europäische Kommission, Partnerschaft mit
Städten. Die Gemeinschaftsinitiative URBAN, Broschüre, Luxemburg (Amt für Amtliche Veröffentlichungen) 2003.
Die Europäische Gemeinschaftsinitiative INTERREG ist ein Programm der Europäischen Union für
die grenzüberschreitende, transnationale und interregionale Zusammenarbeit.
URBACT ist ein Programm der Europäischen Union, welches den Erfahrungsaustausch zwischen
europäischen Städten über die Errichtung thematischer Netzwerke fördert.
Nähere Details hierzu in: EU-Kommission (2008), Grünbuch zum territorialen Zusammenhalt:
Territoriale Vielfalt als Stärke, Mitteilung der Kommission an den Rat, das Parlament, den Ausschuss der Regionen und den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss v. 06.10.2008
(SEK(2008)2550).
45
a) weil sie als Motoren für wirtschaftliches Wachstum in Europa
fungieren und als Orte, in denen Innovation, Ausbildung, etc. stattfinden,
b) weil sie diejenigen Orte sind, in denen zuallererst z.B. Umweltvorschriften umgesetzt werden und nachhaltiger Verkehr organisiert wird
und
c) weil in ihnen nachhaltiges Wirtschaften und nachhaltiger Konsum
praktisch realisiert werden können.9
Die gewachsene Rolle der Städte ist aber auch bei negativen wirtschaftlichen und sozialen Entwicklungen in der Regel sehr wichtig, weil sie
einen zentralen Beitrag zur Integration verschiedenster Gruppen in die
Gesellschaft leisten: Diese Integrationskraft der Städte ist auch Ausdruck
des europäischen Sozialmodells, das für das politische Handeln in der
EU maßgeblich ist und bleibt. Es ist daher im allgemeinen Interesse,
dass Städte nicht nur Plätze des sozialen Zusammenhalts bleiben, sondern auch gute Lebensbedingungen für alle Bürger schaffen und schließlich ihre integrative Rolle weiter spielen können.
3.
Die Rolle der Dienste von allgemeinem Interesse im Rahmen
der kommunalen Wirtschaft
Nach einer über zehnjährigen Diskussion über die Rolle der EU in diesem Feld gibt es heute einen weitgehenden Konsens über die besondere Rolle der Dienste von allgemeinem Interesse. Sie sind in ihrer Rolle
als wichtiger Ausdruck unseres europäischen Sozialmodells mit Blick auf
die gemeinsamen Werte der Union anerkannt. Dies hat insbesondere die
folgenden Implikationen:
die Anerkennung gemeinsamer Wesensmerkmale der Dienstleistungen von allgemeinem Interesse wie auch der Bedeutung von Rechtssicherheit für diese Dienstleistungen
das gemeinsame Interesse an einer Anwendung der europäischen
Vorschriften auf Dienstleistungen von allgemeinem Interesse, das
klar und vorhersehbar ist. Das Altmark-Paket von 200610, das kleine
9
10
Nähere Details zum Beitrag der Städte zu Wachstum und Beschäftigung in: EU-Kommission
(2006), Die Kohäsionspolitik und die Städte: Der Beitrag der Städte zu Wachstum und Beschäftigung in den Regionen, Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament,
Brüssel, 13.07.2006 (KOM(2006) 385 endg.)
EuGH (2003), Pressemitteilung N. 64/03 v. 24.07.2003, Urteil des Gerichtshofes in dem Vorabentscheidungsverfahren C-280/00 (Altmark Trans GmbH, Regierungspräsidium Magdeburg/Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH).
46
Anbieter solcher Dienstleistungen von der Anmeldepflicht nach den
Beihilferegeln ausnimmt, ist hierfür ein Beispiel. Das Paket wird derzeit überprüft, und die Kommission wird 2009 ihre Schlussfolgerungen hierzu vorlegen
Die Anerkennung des weiten Ermessensspielraums der öffentlichen
Hand.11
III. Die Rolle von Kommunen in der Perspektive jüngster
Entwicklungen und insbesondere vor dem Hintergrund des
Reformvertrags von Lissabon
1.
Die steigende Bedeutung der Rolle der Kommunen in Europa
allgemein
Die Betrachtung der in Teil II diskutierten Bestimmungsgründe für die
Bedeutung der Städte in Europa zeigt recht rasch, dass auch in der
näheren Zukunft eher mit einem weiteren Bedeutungszuwachs für die
Städte als mit dem Gegenteil gerechnet werden muss. So scheint es
gegenwärtig keinen Hinweis darauf zu geben, dass es zu einer signifikanten Abwanderung aus den Städten kommen könnte oder etwa darauf, dass sich die Rolle der Städte im wirtschaftlichen Innovations- und
Produktionsprozess Europas deutlich verändern könnte.
Kommunen gewinnen andererseits aber auch dadurch an Bedeutung,
vor allem in Gestalt von politischer Visibilität, dass sie auf diese
wachsenden Herausforderungen reagieren und eigenständige politische
Plattformen bilden über die sie vielfältige gemeinsame Interessen
verfolgen (z.B. in den Bereichen Verkehr, Umwelt, Mobilität, etc.).
2.
Aufnahme des lokalen Bezugs in den Reformvertrag von
Lissabon
Mit Blick auf diese Entwicklung war die Aufnahme eines lokalen Bezugs
in den Reformvertrag von Lissabon nur folgerichtig. Der unbestreitbare
Bedeutungszuwachs der Städte findet damit eine rechtliche Absicherung. Dies insbesondere zum einen durch die Anerkennung der kommu11
Im Einzelnen hierzu: EU-Kommission (2007), Mitteilung der Kommission an das Europäische
Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der
Regionen, Dienstleistungen von allgemeinem Interesse unter Einschluss von Sozialdienstleistungen: Europas neues Engagement, Begleitdokument zu der Mitteilung "Ein Binnenmarkt für das
Europa des 21. Jahrhunderts", Brüssel, 20.11.2007 (KOM(2007) 725 endg.). Siehe auch Art. 1,
erster Gedankenstrich des dem Lissabonvertrag beigefügten Protokolls über Dienste von allgemeinem Interesse.
47
nalen Selbstverwaltung (Art. 4, Abs. 2, EU-Vertrag) sowie zum anderen
durch den Bezug zu den Kommunen durch eine Aufnahme der Referenz
zur lokalen Ebene in den Subsidiaritätsartikel (Art. 5, Ziff. 3, Abs. 1, EUVertrag). Im weiteren Sinne spricht dafür auch die Stärkung des Ausschusses der Regionen (trotz dessen bekanntermaßen großer Heterogenität).
Bei näherer Betrachtung darf mithin ohne weiteres konstatiert werden,
dass eher die gewachsene Bedeutung der Kommunen für ihre Aufnahme
in den Lissabon-Vertrag gesorgt hat als die Aufnahme in diesen Vertrag
für eine gewachsene Bedeutung der Kommunen.
3.
Die Entwicklung im Bereich der Dienstleistungen im
allgemeinen Interesse
Auch die Aufnahme der Dienstleistungen im allgemeinen Interesse in
den Reformvertrag von Lissabon kann als Zeichen des Bedeutungszuwachses der Kommunen angesehen werden. Der Vertrag erkennt
diese Dienstleistungen als unabdingbar für die soziale und regionale
Kohäsion in der EU an. Das dem Vertrag anliegende Protokoll Nr. 2612
definiert darüber hinaus die Grundlinien auf die die EU sich für die weitere Gestaltung und Beurteilung dieser Leistungen stützen soll. Artikel 14
des Lissabonvertrags sieht schließlich eine spezielle Rechtsgrundlage
für den Erlass von Verordnungen im Bereich der Dienstleistungen von
allgemeinem Interesse vor.
Darüber hinaus legt die Grundrechts-Charta als Teil des Lissabon-Vertrags fest, dass die Union das Recht auf Zugang zu wirtschaftlichen
Dienstleistungen im allgemeinen Interesse entsprechend nationaler
Rechtsprechung und Praxis akzeptieren muss, um die soziale und territoriale Kohäsion in der Union zu fördern.
Die Kommission hat die Neuerungen des Lissabonvertrags ausdrücklich
begrüßt. Mit dem rechtlich verbindlichen Protokoll wurde aus ihrer Sicht
auf Vertragsebene ein Rahmen geschaffen, der die Erbringung und
Weiterentwicklung hochwertiger öffentlicher Dienstleistungen entsprechend den jeweiligen Bedürfnissen und Gegebenheiten in den Mitgliedstaaten ermöglicht und fördert.
12
Der gesamte Text des Lissabonner Reformvertrags einschließlich des hier erwähnten Protokolls
Nr. 26 ist abgedruckt in: Amtsblatt der Europäischen Union, C 115/308 v. 09.05.2008.
48
Exkurs:
Stand der Ratifikation des Lissabonner Reformvertrags
(Oktober 2008)
Es ist kaum möglich, sich zu Kommunen und ihrer Selbstverwaltung im
Lichte des Reformvertrags von Lissabon zu äußern, ohne auch etwas
zum viel diskutierten Prozess der Ratifizierung dieses Vertrags zu sagen.
Dieser Exkurs erläutert deshalb zunächst den aktuellen Stand des Verfahrens, dann mögliche Auswirkungen einer Verzögerung des Ratifizierungsverfahrens und schließlich die Lage in Irland als dem einzigen verbleibenden Mitgliedstaat der EU mit einem signifikanten Ratifizierungsproblem.
1. Zentrale Details zum gegenwärtigen Stand des Ratifizierungsprozesses:
13
14
Der Europäische Rat vom Juni 2008 entschied, dass der Ratifizierungsprozess auch nach dem negativem Referendum in Irland
förmlich fortgeführt wird.
24 Mitgliedstaaten der EU haben den Lissabon-Reformvertrag
bereits gebilligt qua parlamentarischer Zustimmung, nur Irland hat
sich qua Referendum dagegen ausgesprochen13.
Der Ratifizierungsprozess steht noch aus in Schweden (wo keine
Probleme zu erwarten sind) und der Tschechischen Republik (wo
das Urteil des Verfassungsgerichts noch aussteht, ob der Lissabon-Vertrag in Übereinstimmung mit der tschechischen Verfassung
steht). Die tschechische Regierung hat gleichwohl die Absicht, das
Ratifizierungsverfahren vor Beginn der bevorstehenden tschechischen Ratspräsidentschaft im Januar 2009 abzuschließen.
Die Unterschrift der Ratifizierungsgesetze ist in zwei EU-Mitgliedstaaten gegenwärtig blockiert: zum einen in Polen (wo Präsident
Kaczynski unterschreiben will, sobald die Situation in Irland geklärt
ist), und zum anderen in Deutschland (wo die Verfassungsbeschwerde der MdBs Gauweiler und Dehm wegen behaupteter
mangelnder demokratischer Legitimität noch anhängig ist).
Bundespräsident Köhler ist institutionell gehalten, auf diese
Entscheidung zu warten, hat aber erklärt, nach der Entscheidung
unterschreiben zu wollen.14
In einem zweiten Referendum hat Irland am 02.10.2009 dem Vertrag zugestimmt.
Mittlerweile liegen die Unterschriften der beiden Präsidenten vor. Das Bundesverfassungsgericht
hat in seiner Entscheidung vom 30.06.2009 den Vertrag als konform mit dem Grundgesetz
beschieden.
49
2. Mögliche Auswirkungen einer Verzögerung im Ratifizierungsprozess
im Einzelnen:
Ernennungen zu den durch den Lissabonner Reform-Vertrag neu
zu schaffenden Spitzenpositionen müssen verschoben werden
(z.B. Präsident des Europäischen Rates, Hoher Vertreter, Generalsekretär des Rates). Ebenso verschoben werden müssen auch die
vorgesehenen Entscheidungen zur Einführung des Europäischen
Auswärtigen Dienstes.
Falls die Ratifizierung des Lissabonner Reformvertrags nicht
rechtzeitig erfolgt, muss die bevorstehende Wahl zum Europäischen Parlament auf Grundlage des gegenwärtig gültigen
Vertrags von Nizza stattfinden. Dies hat im Vergleich zur Anwendung des Lissabonner Reform-Vertrags erhebliche Auswirkungen sowohl auf der Zahl der Sitze pro Mitgliedstaat wie auch
auf die Zusammensetzung der neuen Kommission in 2009 (Zahl
der Kommissare bei Lissabon-Regime: normalerweise 20 aber
Möglichkeit eines politischen Einvernehmens zugunsten bestehender Regelung mit einem Kommissar pro Mitgliedstaat, bei
Nizza-Regime muss die Zahl der Kommissare kleiner sein als die
Zahl der Mitgliedstaaten; eine nähere Festlegung soll dann durch
einstimmige Ratsentscheidung vor Arbeitsaufnahme der neuen
Kommission erfolgen).
Mögliche Auswirkungen einer (temporären?) Nicht-Ratifizierung
des Lissabonner Reformvertrags auf die kommunale Ebene wären
in erster Näherung:
a) die Entscheidung des Europäischen Rats vom Dezember 2007
zugunsten des Vertrags reflektiert einen politisch stabilen Konsens
auf Ebene der Staats- und Regierungschefs zur Rolle und
Bedeutung der Kommunen in Europa. Dieser würde durch eine
Ratifizierung bestätigt;
b) gleichzeitig sind diejenigen Vertragsteile, die sich auf die Rolle
der Kommunen beziehen, von bislang diskutierten möglichen
Änderungen nicht tangiert, mit denen man versuchen könnte, den
Iren eine Zustimmung zu erleichtern;
c) der Konsens zur neuen Rolle der Kommunen scheint im
Wesentlichen nicht allein vom Lissabon-Vertrag abhängig zu sein,
sondern dürfte vielmehr tiefer liegende Bestimmungsfaktoren
reflektieren wie oben ausgeführt.
50
3. Zur Situation in Irland (als einzigem Mitgliedstaat mit einem verbleibenden signifikanten Ratifikationsproblem):
Die Ablehnung des Lissabon-Reformvertrags in Irland erfolgte mit
53,4 % zu 46,6 % bei 53,1 % Wahlbeteiligung.
Als Gründe für die Ablehnung wurden angeführt: Mangel an Information, Verlust von Einfluss und Souveränität (Vetorecht), zu
wenig Bürgernähe, Verlust eines festen irischen Kommissars,
Sorge wegen irischer Neutralität und irischer Körperschaftsteuer,
Sorge wegen irischer Abtreibungsregelung, zu geringe Befassung
mit Arbeitnehmerrechten.
Eine Entscheidung zur weiteren Vorgehensweise wird voraussichtlich auf dem Europäischen Rat im Dezember 2008 gefällt
werden. Dabei dürfte das Ergebnis des kürzlich eingerichteten
Unterausschusses zur Zukunft Irlands in der Europäischen Union
eine zentrale Rolle spielen (Bericht dieses Ausschusses wird bis
28. November 2008 erwartet).
IV. Schlussfolgerung: Eine Renaissance der Kommunalwirtschaft?
Kommunen und kommunale Wirtschaft durchlaufen gegenwärtig u.a.
deshalb eine Renaissance, weil die zentralen Faktoren, die ihre Bedeutung ausmachen, sicherlich in näherer Zukunft eher an Bedeutung gewinnen als verlieren werden. So ist z.B. nicht damit zu rechnen, dass die
Bevölkerung in den Städten allgemein schrumpfen wird oder dass die
Städte schon bald ihre zentrale Rolle als Wachstumsmotoren der globalen Wirtschaft verlieren werden. Auch eine Verminderung der Probleme, die aus Globalisierung, Demographie und technologischen Wandel resultieren, steht wohl kaum zu erwarten. Darüber hinaus ist ein Teil
des Bedeutungszuwachses der Kommunen sicherlich auch einem erhöhten Bewusstsein und Differenzierungsvermögen für regionale Diversität auf allen Ebenen geschuldet.
1.
Blick in die Zukunft der Kommunen aus europäischer Sicht
allgemein
Nicht für alle Politikbereiche wissen wir bereits jetzt, was im Einzelnen
auf die Kommunen in Zukunft zukommen wird. Im Bereich der Regionalpolitik als einem der Bereiche mit unmittelbarem Bezug zu den Kommunen allerdings ist der weitere Weg bereits relativ klar: Reflexionen für die
Förderperiode post-2013 haben bereits begonnen mit klarem Fokus auf
51
die Rolle der Städte; die zentralen Stichworte hierbei sind: Klimawandel
und Umweltschutz einschließlich Mobilität und Energieeffizienz, Energieversorgung (ökologieorientiertes Leben in Städten), demographischer
Wandel (Wanderungsbewegungen älterer Menschen in Städte mit besserer Infrastrukturversorgung als in ländlichen Gegenden), Wanderungsbewegungen von Migranten und ihre Integration.
2.
Blick auf die Zukunft der Dienstleistungen im allgemeinen
Interesse
Auf der Grundlage des sich im Protokoll zum Lissabon-Vertrag kristallisierenden Konsenses, wird die Arbeit im Wesentlichen in drei Punkten
weiter gehen:
Weitere Klärung allgemeiner Rechtsfragen (Interaktiver Informationsdienst als besonderes Hilfsmittel)
Entwicklung bzw. Reform sektorspezifischer Maßnahmen
Überwachung und Evaluierung.
Klar ist auch, dass die Renaissance der Kommunen und der kommunalen Wirtschaft unter anderem davon abhängen wird, ob es den Kommunen auch in Zukunft gelingen wird, überzeugende Lösungen für ihre Bürger zu entwickeln. In einer Zeit die geprägt wird durch eine Finanzmarktkrise, steigende Energie- und Lebensmittelpreise sowie eine beginnende
Rezession weltweit werden die Bürger in Europa erwarten, dass die
Politik auf allen Ebenen den Begriff des Europäischen Wirtschafts- und
Sozialmodells mit glaubwürdigem Inhalt füllen wird. Die Dienstleistungen
im allgemeinen Interesse sind konstitutiver Bestandteil dieses Wirtschafts- und Sozialmodells und sollten so auch politisch propagiert werden.
Für die weitere Entwicklung der Dienstleistungen im allgemeinen Interesse baut die Europäische Kommission auch in Zukunft auf ein enges
partnerschaftliches Verhältnis mit den betroffenen Kommunen sowie den
sie vertretenden Verbänden.
Literaturverzeichnis
EuGH (2003): Europäischer Gerichtshof, in: Pressemitteilung N. 64/03 vom 24.07.2003,
Urteil des Gerichtshofes in dem Vorabentscheidungsverfahren C-280/00 (Altmark Trans
GmbH, Regierungspräsidium Magdeburg/Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH, 2003.
52
EU-Kommission (o.J.): Europäische-Kommission (Hrsg.) Urban Audit, Regelmäßige Erhebung zur Lebensqualität in großen und mittleren Städten, Brüssel.
EU-Kommission (o.J.): Europäische Kommission, Die Städtische Dimension der Gemeinschaftspolitik im Zeitraum 2007 – 2013, Leitfaden, Brüssel.
EU-Kommission (2003): Europäische Kommission, Partnerschaft mit Städten. Die Gemeinschaftsinitiative URBAN, in: Amt für Amtliche Veröffentlichungen, Luxemburg 2003.
EU-Kommission (2006): Europäische Kommission, Die Kohäsionspolitik und die Städte:
Der Beitrag der Städte zu Wachstum und Beschäftigung in den Regionen, Mitteilung der
Kommission an den Rat und das Europäische Parlament, Brüssel, 13.07.2006 (KOM
(2006) 385 endg.)
EU-Kommission (2007): Europäische Kommission, Grünbuch: Hin zu einer neuen Kultur
der Mobilität in der Stadt, Brüssel 2007, S. 3.
EU-Kommission 2007: Europäische Kommission, Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und
den Ausschuss der Regionen, Dienstleistungen von allgemeinem Interesse unter Einschluss von Sozialdienstleistungen: Europas neues Engagement, Begleitdokument zu der
Mitteilung "Ein Binnenmarkt für das Europa des 21. Jahrhunderts", Brüssel, 20.11.2007
(KOM(2007) 725 endg.).
EU-Kommission (2008): Europäische Kommission, in: Amtsblatt der Europäischen Union,
EU-Kommission (2008): Europäische Kommission, Grünbuch zum territorialen Zusammenhalt: Territoriale Vielfalt als Stärke, Mitteilung der Kommission an den Rat, das Parlament,
den Ausschuss der Regionen und den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss
vom 06.10.2008 (SEK(2008)2550).
53
Wilhelm Georg Hanss*
Gibt es objektive Gründe für eine Renaissance?
Wenn wir über die Renaissance der Kommunalwirtschaft reden, hat dies
nichts mit Nostalgie, wohl aber mit dem Sicherheitsbedürfnis der Bürgerinnen und Bürger zu tun. Es hat aber auch damit zu tun, dass die Bürger registriert haben, dass den früheren und auch heute noch von den
Fundamental-Privatisierern vorgetragenen Argumenten „Private sind
immer besser“ oder „Private sind immer kostengünstiger“ nicht mehr
Glauben geschenkt werden kann.
Richtig ist, die Privatisierungsdebatte hat auch Dampf in die Kessel der
öffentlichen Unternehmen gebracht. Enorm hohe Effizienzsteigerungen
durch Reduzierung der Betriebskosten, massive Produktivitätssteigerungen und Kundenorientierung haben die Effektivität der Unternehmen in
öffentlicher Hand extrem gesteigert. Allein der deutliche Anstieg des
Kostendeckungsgrades der Verkehrsunternehmen von früher 45-50 %
auf heute nahezu 75 % zeigt diese Veränderung sehr deutlich. Auch die
zunehmende Zahl der städtischen Holdings bzw. Querverbundsunternehmen, die den Zuschussbedarf des ÖPNV alleine abdecken, sind
Beleg für diese Entwicklung.
Die öffentlichen Unternehmen haben für sich erkannt, dass der Kostenvorteil der Privaten überhaupt nichts bedeutet, wenn dieser Vorteil in die
Taschen der Privaten Eigentümer fließt und keinerlei Preisvorteil für den
Nutzer, den Kunden, entsteht.
Auch der Vorteil für die Kommune muss nachhaltig sein! Es geht folglich
um den Wettbewerb der Vorteile.
Die Unternehmen der öffentlichen Wirtschaft haben sich diesen Herausforderungen gestellt, sie angenommen, und sie entwickelten Unternehmenskonzepte, um sich in diesem Wettbewerbsumfeld zu behaupten.
Dabei sind sehr erfolgreiche Beispiele für eine hervorragende Unternehmensführung entstanden. Den Kunden bzw. Bürgern konnte aufgezeigt
werden, dass ihre Erwartungen auch durch gut geführte öffentliche
Unternehmen erfüllt werden können. Mit innovativen Konzepten zur Effizienzsteigerung, Kundenorientierung und Flexibilisierung ist es öffent*
Wilhelm Georg Hanss ist Vorsitzender der Geschäftsführung der Leipziger Verkehrsbetriebe (LVB)
GmbH und Erster Vizepräsident des BVÖD.
54
lichen Unternehmen gelungen, vergleichbare Leistungen anzubieten und
sie vor allem zu garantieren, ohne dabei ihren spezifischen Charakter
aufzugeben.
Natürlich lassen sich die ordnungspolitischen Befürworter der Privatisierung davon nicht überzeugen, es sei denn, die bitteren Erfahrungen lassen sich nicht mehr verschweigen.
Wir alle kennen Beispiele, bei denen sich diese Hoffnungen erfüllt
haben. Wir alle kennen aber auch genügend Beispiele, bei denen diese
Erwartungen im Widerstreit zwischen Renditeerwartung und den Grundprinzipien der Daseinsvorsorge (allgemeine Zugänglichkeit, Verfügbarkeit und Bezahlbarkeit von öffentlichen Basisdienstleistungen in guter
Qualität) komplett implodiert sind.
Bezeichnenderweise sind es derzeit die früheren Vorreiter der Marktliberalisierung, die die Privatisierungs- und Liberalisierungsexzesse der
achtziger und neunziger Jahre des letzten Jahrhunderts korrigieren. Sei
es die Stromversorgung in Kalifornien, die U-Bahn in London oder die
britische Wasserversorgung, die wieder reguliert und verstaatlicht werden.
Die Bürgerinnen und Bürger fühlen sich zunehmend wohler und vor
allem sicherer, wenn ihnen Daseinsvorsorge durch gute und sichere
öffentliche Unternehmen garantiert wird. Auch die zunehmende Zufriedenheit mit den erbrachten Leistungen zeigt die positive Entwicklung.
Besonders deutlich wird dies an zwei Beispielen:
(1) Die Europäische Kommission hat 2007 eine Meinungsumfrage zur
Lebensqualität in 75 europäischen Städten durchgeführt. Einer der
abgefragten Punkte war dabei die Zufriedenheit der Bürger dieser Städte
mit dem öffentlichen Nahverkehr. Im Ergebnis befanden sich unter den
ersten zehn Städten acht, bei denen ein kommunales Unternehmen für
den Betrieb von Bus und Bahn verantwortlich ist.
Wesentlich dabei ist jedoch die damit validierte Erkenntnis, dass die
kommunalen Unternehmen hinsichtlich des absolut wesentlichsten Kriteriums, der Zufriedenheit der Bürgerinnen und Bürger mit der Leistung der
Daseinsvorsorge, nicht nur mithalten, sondern sogar Standards setzen
können.
55
(2) Die Forderungen in den letzten Jahren nach einer Reform des Sparkassensektors und der Abkehr vom dreigliedrigen Bankensystem hin zu
einer Öffnung für Großbanken und einhergehender Privatisierung waren
groß. Durch die geforderte Renditeorientierung und die Streichung der
öffentlichen Gewährsträgerhaftung sollte der deutsche Bankensektor
gestärkt und die Leistungsfähigkeit erhöht werden.
Aber gerade die Sparkassen erweisen sich in den rauen Zeiten der vorherrschenden Finanzkrise als relativ sichere Finanzinstitute, insbesondere dann, wenn sie gerade nicht mit Privatbanken oder Landesbanken
gemeinsam versuchten, „am großen Rad zu drehen“. Sie können aufgrund der starken regionalen Verwurzelung und des solideren
Geschäftsmodells jetzt umso mehr ihrem Auftrag der Stärkung von wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Strukturen vor Ort nachkommen.
Denn durch das Regionalprinzip der Sparkassen erfolgte der Einsatz von
erzielten Gewinnen zur Förderung kommunaler Strukturen unter Vermeidung von ausschließlicher Renditeorientierung.
Viele weitere Beispiele zeigen, dass die hohen Erwartungen, die an private Unternehmen bei der Erbringung von Leistungen der Daseinsvorsorge, aber auch bei der Erfüllung kommunalwirtschaftlicher Betätigung
gestellt wurden, oft nicht erfüllt werden konnten. Beispiele, wie in HammUentrop in Nordrhein-Westfalen, wo ein Bündnis kommunaler Stadtwerke ein Gaskraftwerk errichtet, um sich von der Monopolstellung der
großen Versorger zu befreien, lassen aufhorchen. Auch in anderen
infrastrukturgeprägten Bereichen zeichnen sich derartige Trends ab. So
konnten nach der Rekommunalisierung der Müllabfuhr in Bergkamen die
Kosten um 30 Prozent gesenkt werden und in zwei Gebührensenkungen
an die Bürger weiter gegeben werden.
Die Stadt Dresden ist einen anderen Weg gegangen. Der Verkauf des
kommunalen Wohnungseigentums hat zunächst zur völligen Entschuldung des Stadthaushaltes geführt. Viele Indikatoren der letzten Monate
sprechen allerdings gegen die Annahme, dass es sich dabei um einen
guten Weg gehandelt haben könnte.
Denn damit ist Dresden ein wesentliches Instrument genommen worden,
steuernd Einfluss auf den Wohnungsmarkt zu nehmen. Einer Stadt wie
München wäre es vermutlich völlig fremd gewesen, so zu handeln. Denn
der wahre Wert kommunalwirtschaftlicher Steuerung beweist sich erst im
Ernstfall. Dieser tritt genau dann auf, wenn der Markt nicht willens, bereit
oder fähig ist, die kommunalen Bedürfnisse adäquat zu bedienen.
56
Daseinsvorsorge bedeutet die Sicherung von lebenswichtigen Bedürfnissen der Bevölkerung und ist somit zentrale kommunale Aufgabe. Nur so
kann die Sicherheit geboten werden, einen flächendeckenden und
bezahlbaren Zugang zu einwandfreiem Wasser und umfassender Mobilität zu haben oder bezahlbaren Wohnraum und ein vielseitiges kulturelles Angebot vorzufinden. Dieser Wert wird insbesondere in Zeiten von
Finanz- und Wirtschaftskrisen deutlich.
Genau dies ist auch das Anliegen wachsender Teile der Bevölkerung,
die sich in zunehmendem Maße mit dem Mittel des Bürgerentscheides
gegen die Privatisierung kommunaler Unternehmen stellen. Beispiele
dafür finden sich nicht nur anhand des im Januar 2008 erfolgreichen
Bürgerentscheids in Leipzig, sondern überall in Deutschland. So beispielsweise in Freiburg im Breisgau oder Heidelberg, wo mehrheitlich für
den Verbleib von städtischem Wohnungseigentum in öffentlicher Hand
gestimmt wurde. In Mühlheim an der Ruhr war eine klare Mehrheit für
das grundsätzliche Verbot der Privatisierung von Bereichen der
Daseinsvorsorge vorhanden.
Was ist der Grund dafür? Öffentliche Unternehmen sind, insbesondere
wenn es sich um kommunale Gesellschaften handelt, anderen Bedingungen ausgesetzt als Private. Sie sind örtlich verwurzelt, werden als
Gemeinbesitz betrachtet und sind – da zumeist mit öffentlichen Dienstleistungen befasst – sehr präsent im täglichen Leben. Sie unterliegen
politischer Einflussnahme und einer hohen Erwartungshaltung der
Bevölkerung an ihr Unternehmen.
Im Gegensatz zu den vorwiegend anonymen globalen Großkonzernen,
welche durch Strategien zur Renditesteigerung und schnellen Wachstum
geprägt sind, besteht kommunale Wirtschaft durch die vorhandene
Transparenz aus bürgernahen und für jedermann erfahrbaren Unternehmen mit Strategien zur nachhaltigen Entwicklung.
Wie am Beispiel der Sparkassen oder der kommunalen Versorgungsunternehmen deutlich wird, setzen öffentliche Unternehmen ihre
Gewinne direkt zum Nutzen der Bürger vor Ort ein, sei es durch die Förderung von kulturellen oder gesellschaftlichen Aktivitäten, durch die
Unterstützung im steuerlichen Querverbund oder als Beitrag für den
kommunalen Haushalt.
Es wäre jedoch fatal, angesichts der gegenwärtigen Entwicklungen die
Augen vor den Aufgaben zu verschließen, die jetzt vor der kommunalen
Wirtschaft liegen.
57
Das Rollenverständnis von Privatwirtschaft, Staat und öffentlicher Wirtschaft muss neu evaluiert, tariert und ausgeprägt werden. Jeder dieser
Stakeholder hat Stärken, die in das Wirtschaftssystem eingebracht werden sollten.
Der Staat, einschließlich seiner Länder, Kommunen, Behörden und
Ämter, verwaltet den ordnungspolitischen Rahmen und ist verantwortlich
für die langfristige Sicherung des Gemeinwohls und der Grundwerte.
Eben diese Verwaltung impliziert auf der anderen Seite seine Schwäche.
Verwalten bedeutet feste Strukturen und Prozesse. Diese Bürokratie
nimmt ihm jedoch zugleich die Fähigkeit, flexibel und kurzfristig zu agieren. Hier kommen wiederum die Stärken der Privatwirtschaft zum Tragen.
Die öffentliche Wirtschaft ist in der Lage, diese gegensätzlichen Strömungen auszugleichen und zu nutzen. Sie sollte weiter nach Wettbewerbsfähigkeit streben und zugleich ihrer besonderen gesellschaftlichen Verantwortung gerecht werden.
Vor allem das Management der öffentlichen Unternehmen ist in diesem
Spannungsfeld von Ökonomie, Ökologie und Sozialorientierung
aufgefordert, neue, innovative Antworten zu finden.
Hier liegt der Schlüssel für das erfolgreiche Agieren kommunaler Unternehmen als ein im kommunalen Interesse handelndes Wirtschaftssubjekt. Ökologische, soziale und wirtschaftliche Nachhaltigkeit sind Werte,
die öffentliche Unternehmen schon per Auftrag verkörpern. Schon lange
bevor zum Beispiel die Corporate Social Responsibility als allgemeine
Notwendigkeit der Wirtschaftstätigkeit postuliert wurde, hat die öffentliche Wirtschaft dies gelebt.
Wenn wir heute zu Recht von einer Renaissance der öffentlichen Wirtschaft sprechen, dann gerade weil sie weit mehr als ein einfaches Konstrukt der Daseinsvorsorge ist, das Wasser aus dem Hahn fließen lässt,
Strom aus der Steckdose bereitstellt oder Straßenbahnen durch die
Stadt fahren lässt.
Es ist vielmehr der Wesensgehalt kommunalwirtschaftlichen Engagements, der diesen Prozess bei erfolgreicher Weiterentwicklung legitimiert.
Somit lässt sich festhalten, dass nicht die Rendite, sondern das Bürgerinteresse an erster Stelle steht.
58
Workshop 1: Energiesektor
Referenten:
Gert de Block
Verstärkte Einbindung von Kommunen in Infrastrukturen:
Europäischer Trend oder belgische Ausnahme?
Wolfgang Bühring
Wege aus der Energie- und Klimafalle?!
Herbert Reul
Europäische Rahmenbedingungen
Gert de Block*
Verstärkte Einbindung von Kommunen in Infrastrukturen:
Europäischer Trend oder belgische Ausnahme?
I.
Kurzvorstellung CEDEC1
Vom Sitz in Brüssel aus vertritt CEDEC die Interessen der kommunalen
Energieunternehmen bei den europäischen Institutionen, insbesondere
dem Parlament und der Kommission. CEDEC organisiert einen Erfahrungsaustausch über die Liberalisierung des Energiemarktes. Dieser
Austausch bezieht sich auf die Art und Weise, wie Beziehungen mit
Regulatoren, Gesetze, die Problematik der Netztarife usw. aufgebaut
sind. Die Zusammenarbeit im Hinblick auf nationale oder internationale
Unterstützung ist auch ein ganz wichtiges Thema für CEDEC. Vor allem
in den Jahren, als die nationalen Gesetze zur Marktöffnung entwickelt
wurden und im Licht der Marktöffnung selbst war dieses Thema von großer Wichtigkeit und CEDEC hat in dieser Angelegenheit eine wesentliche Rolle gespielt.
Als europäische Organisation vereinigt CEDEC nationale Verbände und
auch einzelne Unternehmen. Der Verband zählt insgesamt etwa 2000
Elektrizitäts- und Gasversorgungsunternehmen. Innerhalb von CEDEC
ist der Verband kommunaler Unternehmen e.V. (VKU) das größte Mitglied. Erwähnenswert ist auch die Mitgliedschaft im Florenz-Forum für
Strom und im Madrid-Forum für Gas. Auch im Londoner Citizen’s Energy
Forum, das den Fokus auf den Endverbraucher legt, ist CEDEC seit seiner ersten Tagung Ende Oktober 2008 vertreten. Diese Foren werden
von der Kommission organisiert. Alle nationalen Regulatoren, die Vertreter der Elektrizitäts- und Gasindustrie, CEDEC, Eurelectric, Eurogas,
die Großverbraucher (IFIEC, CEFIC) und die Energiehändler treffen sich
in diesen Foren und versuchen zusammen Lösungen zu den verschiedenen Problemen, die sich im Markt stellen, zu finden. Auch wenn die
Verhandlungen oft sehr langsam voranschreiten – und die Verhandlungen manchmal nur zwischen den Übertragungsnetzbetreibern und der
Kommission stattfinden – ist die Anwesenheit von CEDEC bei diesen
Foren von wesentlicher Bedeutung. Demzufolge führt CEDEC direkte
Verhandlungen mit der Kommission und ERGEG, dem europäischen
*
1
Gert de Block ist Generalsekretär von CEDEC, Brüssel.
European Federation of Local Energy Companies.
61
Verband der nationalen Regulatoren im Energiebereich. Dieser Verband
gewinnt immer mehr an Wichtigkeit, er erfasst regelmäßig Berichte und
berät die Kommission. Dank der Verhandlungsposition von CEDEC sind
wir in der Lage im europäischen regulativen Bereich, als auch auf nationaler und regionaler Ebene Einfluss zu nehmen. Ferner organisiert
CEDEC auch Arbeitsgruppen zu bestimmten Themen, Seminare und
Untersuchungen.
II.
Tendenzen in der Energiewirtschaft der EU
Ganz allgemeine Themen in der europäischen Energiewirtschaft sind die
große Debatte über die Entflechtung der regulierten und netzgebundenen Aktivitäten sowie der Übertragung einerseits und kommerzieller
Tätigkeiten wie Erzeugung, Gaseinfuhr und Versorgung anderseits.
Diese Entflechtung setzt sich immer weiter durch. Sie hat zuerst mit
einer Diskussion über die Trennung der Buchhaltung angefangen und
hat sich anschließend zur funktionellen inneren und äußeren Organisation ausgedehnt, für die bisher oft noch keine deutliche Lösung gefunden
wurde. Letztendlich hat sie sich sogar bis zur Trennung der juristischen
Einheiten ausgebreitet.
III. Folgen des neuen Rahmens
Auf nationaler Ebene wird die Zusammenarbeit zwischen den kommunalen Unternehmen gestärkt – dies ist ein positiver Punkt. Die Unternehmen bemühen sich um die Ausführung von Verbundvorteilen und die
Erschließung von Synergiepotenzialen.
Mithin finden aber auf europäischer Ebene auch immer mehr Fusionen
und Übernahmen zwischen den dominanten ehemalig etablierten Unternehmen bzw. den großen national Champions statt. Sie versuchen ihre
ursprünglichen Nationalmonopolgewinne via Oligopolgewinne auf europäischer Ebene wiederherzustellen. Der Trend ist deutlich in diese Richtung. Die große Herausforderung besteht darin, dieser Entwicklung entgegentreten zu können.
Der Markt hat die erhofften Ergebnisse bisher nicht erbracht. Weder im
Bereich der Investitionen, wo fast alle Erzeuger nur eine abwartende
Haltung eingenommen haben – je weniger sie investieren, desto höher
werden die Preise –, noch im Kundenbereich. Den Kunden ist die Wahl
zwischen einem um 20 % oder 25 % höheren Preis gelassen. Ist das
62
wirklich eine Wahl? Ziehen die Kunden aus diesem Unterschied einen
Vorteil?
Auch auf der Ebene der konkurrenzfähigen Preisbildung taucht ein
Problem auf. Die Kosten basieren nicht mehr auf durchschnittlichen Erzeugungskosten, sondern auf den marginalen (deshalb teuersten) Anlagen. Demzufolge legen alle player die hohen Preise fest.
Im Dienstleistungsbereich sollte der Markt auch nur Vorteile bringen.
Aber in bestimmten Märkten wurden die Kundengeschäfte massiv geschlossen. Die Kundendienstleistung findet nur noch über ein Callcenter
oder das Internet statt. Menschen ohne Internetzugang haben dadurch
fast keine Möglichkeit auf eine Kundendienstleistung. Dieses Problem
wird u.a. im dritten Energiepaket erörtert.
IV. Das dritte Energiepaket
Mit dem 3. Vorschlag über eine neue Strom- und Gasrichtlinie im Herbst
2007 wurde die Debatte wieder eröffnet. Der Richtlinienvorschlag der
Kommission sieht eine stärkere Trennung zwischen den regulierten und
nichtregulierten Geschäften vor. Für regulierte Tätigkeiten möchte man
ein level playing field, nicht auf Marktebene, sondern auf Regulierungsebene schaffen, mit stärkeren nationalen Regulatoren und einem europäischen Regulator (Agentur), der sich nur mit grenzüberschreitenden
Fragen beschäftigen soll. Es ist jedoch nicht klar, wie weit diese Agentur
ihren Einfluss in der Zukunft auch auf nationaler Ebene ausüben könnte.
Ein ganz wichtiger Faktor ist auch, dass die im Richtlinienvorschlag enthaltene eigentumsrechtliche Entflechtung nicht für die Verteilungsnetzbetreiber gilt. Die Öffnung dieser Debatte konnte verhindert werden, da
sie schon durch den Richtlinienvorschlag der Kommission geschlossen
wurde, d.h. nicht aufgenommen wurde.
Es wird keine weitere Entflechtung der Verteilungsnetzbetreiber geben,
sondern eine Stärkung der Kontrolle der europäischen Wettbewerbsbehörden und nationalen Regulatoren. Letztlich hat die Kommission den
Anfang der Vertragsverletzungsverfahren für die nächsten Wochen angekündigt. Dieser Anfang wurde erst off the record gemeldet, ist aber
trotzdem in den Schlussfolgerungen des London-Forums eingeschlossen, so dass die Kommission ihre Ziele, die in den Richtlinienvorschlägen vom September 2007 enthalten waren, auch in einem anderen
Bereich erreichen kann.
63
Im Juni 2008 hat der Europäische Rat den Kompromiss des sogenannten dritten Weges angenommen. Dieser Kompromiss sieht weder eine
eigentumsrechtliche Entflechtung noch den ISO (Independent System
Operator), sondern den ITO, den Independent Transport Operator vor.
Der ITO erinnert an den single buyer aus der ersten Richtlinie. Auch dieser Kompromiss wurde damals angenommen, aber nicht angewendet,
weil er in der Praxis zu kompliziert erschien.
Im Juni und Juli 2008 hat das Europäische Parlament über fünf Berichte
abgestimmt: drei Berichte über den Strom- und Gasmarkt sowie die
Agentur und zwei technische Berichte über Strom und Gas. Ursprünglich
sind mehr als 1000 Änderungsanträge zu den Richtlinienvorschlägen
verfasst worden, so dass die Bewertung, also die Erkennung der für
CEDEC interessanten Änderungsanträge, eine riesige Arbeit war.
Anschließend gab es noch eine beschränkte Anzahl von Kompromissänderungsanträgen. In der Abstimmung dieser letzten Anträge hat das
Parlament für den Strombereich nur der eigentumsrechtlichen Entflechtung des Übertragungsnetzes zugestimmt, also kein ISO oder ITO, sondern nur eine sehr strenge eigentumsrechtliche Entflechtung. Im Gasbereich dagegen, hat das Parlament zwei Wochen später die eigentumsrechtliche Entflechtung und den ITO-Kompromiss angenommen.
Ein anderer wichtiger Änderungsantrag sieht vor, dass die eigentumsrechtliche Entflechtung überflüssig ist, wenn das Unternehmen einen
Mitgliedstaat oder eine öffentliche Institution als Aktionär hat. In diesem
Fall reicht eine von zwei unterschiedlichen öffentlichen Institutionen ausgeübte Kontrolle. Für diesen Änderungsantrag hatte man sich von Norwegen, wo ein Ministerium zuständig für die Erzeugung und ein anderes
für das Übertragungsnetz ist, inspirieren lassen. Diese Lösungsalternative wurde auch vom Parlament befürwortet.
Die Debatte über einen Kompromiss zur eigentumsrechtlichen Entflechtung hat so an Bedeutung verloren. In Frankreich kann die Kontrolle über
EDF-Transport und EDF-Erzeugung von zwei verschiedenen Ministerien
ausgeübt werden. Der französische Staat hat das Problem der eigentumsrechtliche Entflechtung also auf diese Weise gelöst.
Dieser Entwicklung zufolge wird CEDEC in einer eventuellen zukünftigen
Debatte über eigentumsrechtliche Entflechtung auf Verteilerebene sofort
die gleiche Formulierung für die kommunalen Unternehmen fordern.
Wenn das Wort Mitgliedstaat durch Kommunen ersetzt wird, dann wird
CEDEC dieselben Forderungen stellen. Verteilungsnetzbetreiber dürfen
gegenüber Übertragungsnetzbetreibern nicht diskriminiert werden.
64
Im Bereich der kommerziellen Tätigkeiten hat das Parlament wenig Vertrauen zum Markt gezeigt. Normalerweise werden die Marktpreise von
Angebot und Nachfrage bestimmt. Aber hier wurde das Prinzip des
Rechtes auf kostenbasierte Preise wieder eingeführt. Auch die Möglichkeit der progressiven Preisen, die für die Gesellschaft an sich gut sind,
wurde vorgesehen. In einer normalen Verkaufssituation gilt folgende
Regel: Je höher die Menge, desto besser der Preis. Hier wurde aber
bestimmt, dass die Regulatoren oder der Staat progressive Preise auferlegen können. Das heißt, dass sich der Preis pro Kilowattstunde
erhöht, wenn mehr Strom verbraucht wird. Auch Höchstpreise sind kurzfristig möglich. Das bedeutet, dass das Parlament der Profitmaximierung,
die nun den Markt bestimmt, einen Grenzwert auferlegt hat.
Den regulierten Tätigkeiten, wie der langfristigen Netzleistung, werden
glücklicherweise wieder mehr Aufmerksamkeit gewidmet. Zurzeit gibt es
zu viel Druck seitens der Regulatoren, um kurzfristig zu denken. Darum
ist es sehr wichtig, dass das Parlament diese Akzente wieder in die
Debatte hineingebracht hat. Auch zur Energieeffizienz und zu den intelligenten Netzen gab es verschiedene vom Parlament angenommenen
Änderungsanträgen.
Im Oktober hat der Energieministerrat eine Einigung erreicht. Es ist zu
hoffen, dass noch vor der nächsten Europawahl im Juni 2009 ein Kompromiss gefunden wird. Die Frage ist nur, inwieweit der französische
Präsidentschaftsvorsitz noch für dieses Energiepaket eine Lösung finden
möchte. Vielleicht möchte er nur das Klimapaket annehmen. Es bleibt zu
hoffen, dass mehr Klarheit in die jetzige Situation gebracht wird.
V.
Strategiefragen für kommunale Anteilseigner
Gibt es eine Vergrößerung des Marktrisikos? Die gibt es sicher. Vorher
war alles reguliert, jetzt nicht mehr. Dadurch besteht nun die Möglichkeit,
dass die oft risikoscheuen öffentlichen Behörden nichtkommerzielle, also
eher regulierte und netzgebundene Tätigkeiten bevorzugen werden.
Interessieren sich die Kommunen noch an regionalen oder nationalen
Aktivitäten oder nicht? Oder ziehen sie sich eher zurück auf örtliche
Geschäftstätigkeiten?
Wenn die Städte und Gemeinden Geldmittel für andere politisch-wirtschaftliche Bereiche, wie den öffentlichen Nahverkehr oder für andere
Sachen außerhalb dem Energiebereich benötigen, dann könnten sie
natürlich Interesse an den gewinnbringenden Verkauf von Energieakti65
vitäten haben. Vielleicht gibt es auch manche örtliche Behörde, die ihre
eigene Rolle nur auf die der Markterleichterer ohne Eigentum beschränken möchte. In diesem Fall wird demzufolge in Zukunft nur noch eine
äußere Kontrolle ausgeübt werden. Dass die Kommunen in diesem
Bereich dann überhaupt keinen Einfluss mehr haben werden, ist gefährlich.
Noch einmal zurück zum Risiko eines eventuell erzwungenen Verkaufs.
In den letzten Jahrzehnten ist die politisch-ideologische Idee, dass die
Anwesenheit von öffentlichen Behörden im Energiebereich nicht notwendig sei, vorangetrieben worden. Nun besteht aber auch das Risiko
einer vollständigen Privatisierung der Energieversorgung, sowie einer
Verstärkung des sich heute im kommerziellen Markt bildenden europäischen Oligopols. Die Debatte über den ISO und ITO ist im Augenblick
nicht so wichtig für die Verteilungsnetzbetreiber. Kommt sie in Zukunft
wieder auf den Tisch, dann darf nicht aus den Augen verloren werden,
dass ein Aktionär bei einer ISO- oder ITO-Struktur mindestens genauso
viel Risiko hält wie im Fall einer eigentumsrechtlichen Entflechtung. In
beiden Situationen handelt es sich nämlich um Eigentum ohne Verfügungsrecht. Ein weiteres Risiko ist auch, dass der Netzbetrieb selbst in
die Hände des kleinen Clubs der großen Player kommt.
VI. Einbindung von Kommunen in die Netzinfrastruktur
Die belgische Erfahrung ist ein schönes Beispiel der Einbindung von
Kommunen in die Netzinfrastruktur. Natürlich sind den Anforderungen
der ersten Energiebinnenmarkt-Richtlinie zufolge auch in Belgien auf
belgisch-nationaler (föderaler) Ebene und auf regionaler Ebene neue
Gesetze verfasst worden. So gibt es in Belgien vier Regulatoren: einen
nationalen und einen pro Region. Die Regionalbehörden und die Kommunen haben teilweise unterschiedliche Beschlüsse im Rahmen des
Netzeigentums gefasst. Bei allen muss aber die Erhöhung des Anteils
der Kommunen an allen belgischen Verteilungsnetzbetreibern innerhalb
eines gesetzlich festgelegten Zeitrahmens stattfinden. In Flandern und in
der Region Brüssel hielten die Kommunen vor der Marktöffnung durchschnittlich weniger als 50 % des Anteils in ihren Händen. Die Marktöffnung, die bis 2003 in der Region Flandern durchgeführt wurde, hat die
Kommunen dazu verpflichtet, einen Eigentumsanteil von 70 % zu erreichen. Bis 2018 müssen alle Verteilernetze 100 %-iges Eigentum der
Kommunen werden. In Wallonien kann schon jetzt der gleiche Trend
beobachtet werden: von durchschnittlich weniger als 50 % im Jahr 2003,
auf mehr als 50 % im Jahr 2007 und mindestens 75 % im Jahr 2018.
66
Das heißt, dass die nun an vielen Verteilerunternehmen beteiligten Privatunternehmen oder Privatpartner als Aktionär aus dem Verteilnetz verschwinden werden oder nur einen Minderheitsanteil von 25 % haben
werden.
Der gemeinsame Anteil aller belgischen Gemeinden an den Übertragungsnetzbetreibern ist bei der Marktöffnung im Jahr 2003 – aus eigenen Überlegungen – vergrößert worden. Dies war aber auch der Fall, da
es keine nationale oder regionale Initiativen gab. Demzufolge wurde mit
den kommunalen Holdings zusammen beschlossen in dieses Netzunternehmen einzusteigen. Die Föderalregierung hat diesen Einstieg auf politischer Ebene ermöglicht. Nun gibt es auch gesetzliche Initiativen die
darauf abzielen, den Anteil der dominanten privaten Aktionäre (SuezElectrabel) an den Übertragungsnetzen zu beschränken – sogar bis
unter die Grenze des Minderheitsaktionärs von 25 %.
So ist der Anteil der Gemeinden an dem von Elia betriebenen Stromtransportnetz im Jahr 2003 auf 30 % festgelegt worden. Die Gemeinden
sind 2008 mit 35 % (und mit dem Teil von Suez-Gaz de France
beschränkt auf 25 %) zum größten Anteilseigner geworden.
Auch am von Fluxys betriebenen Gastransportnetz haben die Gemeinden einen Anteil, nämlich durch Publigas. Diese Holding war 2003 mit
25 % Minderheitsaktionär. Mit 45 % befindet Publigas sich zurzeit auf
gleicher Ebene mit Suez-Gaz de France. 2010 wird Publigas zum größten Anteilseigner mit einem Anteil von 51 %. Der Höchstanteil für SuezGaz de France soll auf 39 % beschränkt werden. „Höchst“, weil es nun
doch eine gesetzliche Initiative gibt um den Anteil von Privatgruppen
unter 25 % herunterzubringen.
Bei der Strom- und Gasversorgung oder -verkauf, haben die Kommunen
ihren Anteil aus eigenen Überlegungen beschränkt. In den Gebieten, in
denen Electrabel an den Verteilerunternehmen beteiligt war, haben die
Kommunen ihren Anteil in dem kommerziellen Unternehmen Electrabel
Costumer Solutions stark begrenzt. In den rein kommunalen Unternehmen haben die Kommunen immer noch einen Anteil von 49 % an ihren
selbstgegründeten kommerziellen Stromtöchtergesellschaften.
Die Kommunen haben auch einen Anteil an Distrigas2, das jetzt an ENI
verkauft wurde. Es stellt sich die politische Frage ob die Anwesenheit der
Kommunen in gasverkaufenden Unternehmen weiterhin sichergestellt
2
Größtes belgisches Gasverkaufsunternehmen.
67
werden muss oder nicht? Die Bürgermeister und Kommunen haben
natürlich Interesse an großen Mengen Geld die sie plötzlich aus dem
Gasbereich bekommen können.
Derzeit haben die Kommunen noch einen Anteil von 31 % von dem sie
wahrscheinlich noch einen Teil verkaufen werden. Ziel ist zugleich den
Anteil der Kommunen am Gastransportnetz zu erhöhen.
Einige Kommunalbehörden sind auch mit 100 % an der Erzeugung erneuerbarer Energien beteiligt. Jedoch sieht das Gesetz eine ziemlich
starke Trennung zwischen den netzbetreibenden, stromverkaufenden
und stromerzeugenden Unternehmen vor.
VII. Schlussfolgerungen
Wenn wir Wettbewerb nicht als ein Ziel betrachten, sondern als ein Mittel
um den Kunden die Wahlmöglichkeit und dadurch bessere Preise und
Dienstleistungen zu sichern, dann braucht der Markt eine Vielfalt von
Marktteilnehmern – großen, kleinen, privaten und öffentlichen.
In der ganzen Debatte über Entflechtung ist es wichtig, dass diese Tatsache immer wiederholt wird. Eigentumsentflechtung, ISO und ITO sind
gefährlich, wenn sie im Verteilerbereich angewendet werden. In diesem
Bereich riskiert man dadurch die Privatisierung von kommerziellen Energietätigkeiten und die Reduzierung der Marktteilnehmer.
Aus welchem Grund müssen die Kommunen Anteilseigner bleiben?
Sie sind notwendig um die Zielsetzung eines Gleichgewichts zwischen
Kosteneffizienz und den allgemeinen Interessen zu erreichen. Double
digit-Renditen sind nicht notwendig, eine Optimierung des Gewinns
reicht aus. Die Anwesenheit der Kommunen als Anteilseigner erhöht die
Achtung für soziale Ziele und Umweltziele, sichert die Qualität der
Dienstleistung der Strom- und Gasnetze und garantiert auch in ländlichen Gebieten eine langfristige Versorgungssicherheit.
68
Wolfgang Bühring*
Wege aus der Energie- und Klimafalle?!
Anhand des Beispiels der Stadtwerke Speyer erörtert der Geschäftsführer, wie sich ein kommunales Unternehmen der Umweltverantwortung
aktiv stellen kann. Er identifiziert 10 Erfolgsfaktoren und nennt die
10 wichtigsten Energieleitlinien der Stadtwerke Speyer.
I.
Erfolgsfaktoren
1.
Knowhow über regenerative Anlagen im Unternehmen aufbauen
2.
Verständnis über zukünftigen Nutzen der Anlage und Preisunterschied durch hohe Anfangsinvestitionen schaffen.
Konzeptkommunikation, WP-Testat, Öffentlichkeitsarbeit, Beratung
3.
Vertrauen durch serviceorientiertes und kundenfreundliches Handeln schaffen.
4.
Nur schrittweise, dem Baufortschritt entsprechend investieren
5.
Modernste Wärmenetz und Wärmetauschertechnologie einsetzen
6.
Speichereinsatz
7.
Anlagenplanung muss mit dem Ist-Zustand (Bedarfszustand) identisch sein.
8.
Identität zwischen städtebaulicher Planung (WohnNutzflächen) und
anschließender Bebauung vor Investition herstellen
9.
Leitwartenmonitoring aller Anlagen und Bauteile um Erzeugungseinbußen zu vermeiden, Störungen schneller zu erkennen, Personalkosten auf ein Minimum zu reduzieren und Energieberichte
daraus abzuleiten
10. Günstiger Komponenteneinkauf mit Partnern zum richtigen Zeitpunkt
*
Wolfgang Bühring ist Geschäftsführer der Stadtwerke Speyer GmbH.
69
II.
SWS aktiv für Klimaschutz- und Energieleitlinie
1.
Die Nutzung von vorhandener Kraftwerks- und Industrieabwärme
soll Vorrang vor der Errichtung neuer Wärmeerzeugungsanlagen
haben.
2.
Das vorhandene Fernwärmenetz ist auf weitere Verdichtungsmöglichkeiten zu untersuchen.
3.
Es ist nach weiteren Standorten zu suchen, an denen aus regenerativen Einsatzstoffen Wärmebedarf gedeckt werden kann.
4.
An allen Wärmebedarfsstandorten ist zu prüfen, ob eine Kraft gekoppelte Wärmeerzeugung (KWK) wirtschaftlich zum Einsatz kommen kann.
5.
Die Nutzung der Sonnenenergie durch Solarthermieflächen soll
weiter ausgebaut werden.
6.
Die Nutzung der Sonnenenergie zur Stromerzeugung ist weiter auszubauen.
7.
Es soll weiterhin nach wirtschaftlich geeigneten Windkraftstandorten
gesucht werden.
8.
Die Erzeugung von Wärme aus oberflächennaher Geothermie, Wasser oder Luft mit Wärmepumpensystemen soll ausgebaut werden.
9.
Die Straßenbeleuchtung soll mit modernen, Strom sparenden
Leuchtmitteln ausgerüstet werden.
10. Zur Steigerung der Energieeffizienz sind gezielte Energieberatungsaktionen durch die SWS zu organisieren.
70
Herbert Reul*
Europäische Rahmenbedingungen
Energiepolitik ist zunehmend europäisch geworden. So gibt es in der
europäischen Politik seit 2007 zwei große Blöcke an Beschlussfassungen. Der erste umfasst alles, was mit dem dritten Binnenmarktpaket
zusammenhängt.1 Der zweite Block umfasst das Paket, das noch in diesem Jahr zum Abschluss gebracht werden soll, das Energie- und Klimapaket vom 23. Januar 2008.2 Das zweite Paket ist für kommunale Unternehmen im ersten Moment vielleicht noch nicht von größter Bedeutung.
Trotzdem sei kurz zumindest der Hinweis darauf erlaubt.
Die Kernfrage der Energiepolitik lautet auch auf europäischer Ebene:
Wie bekommen wir ausreichend Energie zu günstigen Preisen und wie
schaffen wir es gleichzeitig noch, dass die Energienutzung und Energieherstellung die Umwelt nur in begrenztem Maße beeinflusst? Diese drei
großen energiepolitischen Zielsetzungen sind seit 2007 viel zu einseitig
diskutiert worden. Seit 1 ½ Jahren wird nur noch über Klimapolitik, aber
kaum noch über Versorgungssicherheit diskutiert, obwohl die Frage viel
bedeutsamer ist.
Der Klimawandel ist der Renner der Saison und dieser steht im Fokus
aller Diskussionen. Darauf konzentrieren wir alle politischen und finanziellen Ressourcen. Man muss kein Prophet sein, aber es wäre nicht
verwunderlich, wenn in wenigen Jahren ein Aufschrei des Entsetzens zu
hören sein und hinterfragt wird, ob das aktuell Beschlossene wirklich
klug war. Möglicherweise sagen das dann dieselben Leute, die das
Ganze in Gang gesetzt haben, und fragen dann, "habt ihr eigentlich die
Ressourcen richtig eingesetzt und was war eigentlich der Ertrag dieser
ganzen Veranstaltung?"
Im Zusammenhang dieser beiden großen Pakete ist natürlich für die
Kommunalwirtschaft das erste von größter Bedeutung. Im letzten Jahr
wurde relativ viel Zeit damit erbracht, die Frage der eigentumsrechtlichen
Entflechtung anzupacken. Aus heutiger Perspektive wurde zu viel Zeit
damit verschwendet, die Kommission daran zu hindern, ihren dicken
*
1
2
Herbert Reul ist Mitglied des Europäischen Parlaments, Brüssel.
Siehe Beitrag von Herrn de Block, S. 61 bis 68 in diesem Heft.
Das Klima- und Energiepaket wurde im Dezember 2008 verabschiedet und das dritte Binnenmarktpaket im April 2009.
71
Kopf durchzusetzen. Dass sie ihn am Ende doch nicht würde durchsetzen können, war von Anfang an erkennbar. Vor allem auch, weil die
Daten-Fakten-Lage falsch dargestellt wurde.
Die Kommission hatte versprochen, dass nach der Trennung von Netz
und Vertrieb günstigere Preise kommen und damit zugleich ein wichtiger
Beitrag zur Versorgungssicherheit geleistet würde. Der Industrieausschuss des Europäischen Parlaments hat darauf hingewiesen, dass
anhand eines kleinen Beispiels wie Großbritannien das Gegenteil bewiesen werden kann. Doch das wurde nicht akzeptiert. Im politischen
Bereich wurden dann im Parlament bei Strom Beschlüsse gefasst, die
nicht zufriedenstellend waren. Bei Erdgas hat sich das Europäische
Parlament schon ein bisschen geöffnet und auch eine dritte Option
zugelassen.
Der Rat hat natürlich dann einfach gesagt, "wir wollen die dritte Option
bei Strom und Gas". Das ist nun im politischen Kompromiss auch festgeschrieben worden. Das Parlament muss sich jetzt irgendwann entscheiden, ob es auf diesen Kompromiss eingehen oder ob es eine Einigung blockieren will. Wahrscheinlich wird die im Rat gefundene Einigung
angenommen. Auf jeden Fall wird es am Ende unterschiedliche Optionen
geben.3 Das ist auch klug so, weil die Ausgangslagen verschiedenen
sind.
Damit wird übrigens keine der wichtigen Fragen gelöst. Vor allem nicht
die Frage, wie eigentlich günstigere Preise geschaffen werden können.
Diese Frage ist und bleibt von höchster Bedeutung. Währenddessen hat
sich das Parlament bei dem zweiten großen Paket angestrengt, politische Entscheidungen zu treffen, die die Preise massiv hochtreiben. So
wird der Emissionshandel, um nur ein Beispiel herauszugreifen, nach
dem Willen der Mehrheit sowohl im Industrie- als auch im Umweltausschuss, die Stromkosten in Deutschland bis 2020 um bis zu 50 Prozent
erhöhen.
Am Ende wird wieder keiner die Verantwortung hierfür getragen haben
wollen. Aber so ist das heute in der Energiepolitik: Während auf der
einen Seite die Kostensteigerung beklagt und so mancher schon nach
Sozialtarifen für Strom und Gas ruft, werden auf der anderen Seite zugleich Maßnahmen beschlossen, die, wie das Energiewirtschaftliche
3
Tatsächlich setzte sich der Rat in diesem Punkt gegenüber dem Europäischen Parlament durch.
Der Endkompromiss sieht den so genannten dritten Weg als Option in der Strom- und in der Gasrichtlinie vor.
72
Institut an der Universität Köln errechnet hat, zu einer Erhöhung der
Strompreise um 50 Prozent führen werden.
Genau dies ist zutiefst beunruhigend, weil in der Energiefrage ein gigantisches Problem zu lösen ist. Wie kann eigentlich auf lange Dauer ausreichend Energie gesichert werden? Wie kann dies zu günstigen Preisen
erfolgen? Und natürlich auch die Frage, wie dies mit einer möglichst
geringen Belastung der Umwelt zu realisieren ist. Das sind nicht ganz
leicht zu beantwortende Fragen. Bedauerlicherweise kann man solch
schwierige Fragen auch nicht mit einer einfachen Hopplahopp-Antwort
beantworten. Das ist einfach so und das wissen wir im Grunde auch.
Vielleicht ist es der gute Teil der Botschaft, dass das Ownership
Unbundling beim Fernleitungstransport nicht als Verpflichtung für alle
durchgekommen ist. Dadurch wird der Spielraum etwas größer. Der
nächste Schritt der Europäischen Kommission hätte sonst auch die Verteilerebene und damit in Deutschland die Kommunen getroffen. Denn die
Kommission, insbesondere die in hohem Maße ideologisierte Generaldirektion Energie, geht, Versprechen hin oder her, wenn es sein muss,
durch Wände. So schnell hören die nicht auf, auch wenn sie sich verrannt haben. Insofern ist die Schlacht um die eigentumsrechtliche Entflechtung vorerst gewonnen. Das ist wichtig. Das ist wichtig, weil wir
damit Spielräume gewinnen.
Und dann gibt es ja noch ein Thema, das vielleicht etwas vom Gegenstand des Vortrags abweicht, vielleicht aber auch nicht. Es war in den
letzten Tagen sehr aktuell, wenn es auch ein anderes Feld betrifft: Die
Finanzwirtschaft in der Welt – ein Erlebnis der besonderen Art. Die Krise
führt plötzlich dazu, dass alle nachdenklich werden, ob Wettbewerb und
Privatisierung die einzigen Wege sind, mit denen Probleme gelöst werden können. Ob es nicht klug sein kann, auch kommunalen Unternehmen eine stärkere Rolle zukommen zu lassen.
Eine kurze Anmerkung in Klammern: Dass bei dem ganzen Ownership
Unbundling interessanterweise die staatlichen Energiekonzerne unangetastet geblieben wären, ist die absolute Verrücktheit dieser Veranstaltung gewesen. Hier hätte es nach dem Willen der Europäischen Kommission ausgereicht, die Zuständigkeit für die Erzeugung und den Vertrieb auf zwei unterschiedliche Ministerien zu verteilen.
Die Staaten, die ihre Unternehmen verstaatlicht haben, sollten auch in
Zukunft weitermachen wie bisher, während diejenigen, die auf dem
Wege der Privatisierung weiter gekommen sind, dafür bestraft werden
73
sollten. Lange Rede kurzer Sinn: Die Chance für mehr Wettbewerb ist
da, und die Antwort kann nur dadurch gegeben sein, dass man eine
ordentliche Wettbewerbskontrolle realisiert.
Bei den Agenturen und Kartellbehörden ist die entscheidende Frage, ob
die finanzielle und personelle Ausstattung ausreichen wird, um dafür zu
sorgen, dass andere große, kleine, mittlere, staatliche, private Unternehmen die Möglichkeit haben werden, auf dem Markt zu entstehen und
zu bestehen, damit zum Nutzen des Verbrauchers am Ende das Beste
herauskommt. Gerade die Tatsache, dass es nicht eine Antwort gibt,
sondern einen Pluralismus, zeichnet eine offene Gesellschaft aus.
Und dass die Kommunalwirtschaft einen neuen Stellenwert bekommen
hat, kann man spätestens an der Rolle der Sparkassen in den letzten
Wochen und Monaten ablesen. Das sind ganz interessante Entwicklungen, die aber auch nicht dazu führen dürfen, nun zu glauben, dies wäre
die einzige Lösung. Das ist genau so unsinnig.
Es kommt entscheidend auf die richtige Mischung an. Auch die großen
Player sind notwendig. Und: Zu diesen großen Playern in der Energiewirtschaft, zur Wirklichkeit der Energiewirtschaft gehören auch die großen deutschen Player. Denn wenn es die großen deutschen Player nicht
gibt, dann gibt es demnächst nur einen großen französischen Player und
gar keine deutschen mehr. Das geht auch. Aber damit ist ja das Problem
auch nicht gelöst.
Ein paar große deutsche Player sind begrüßenswert, neben den kommunalen Unternehmen und den anderen. Es muss aber auch dafür
gesorgt werden, dass die Unternehmen aus den anderen Ländern auf
dem deutschen Markt anbieten können. Munterer Wettbewerb hat noch
nie geschadet. Er muss nur fair sein. Das bedeutet, dass die Bedingungen stimmen müssen. Und deshalb ist viel entscheidender, wie mehr
Kapazitäten aufgebaut und der grenzüberschreitende Energiefluss ausgebaut wird.
Die Frage der Interkonnektoren ist zum Beispiel viel bedeutsamer als die
nach der eigentumsrechtlichen Entflechtung. Wie bekommt man genug
Netzkapazitäten? Wer baut die Netze? Wer hat denn Lust, noch Netze
zu bauen, wenn er nichts dabei verdient? Ist gewollt, dass einzelne, auch
ausländische, Unternehmen oder Fonds nur in die Netze investieren?
Der Vorschlag der Europäischen Kommission, nur mit Verboten zu reagieren, vor allem in Form der Dritt-Staaten-Klausel, wird wohl schon
74
daran scheitern, dass er rechtlich gar nicht zu realisieren ist. Das wusste
jeder vorher. Es war nur die Beruhigungspille, damit dann einige Mitgliedstaaten, insbesondere aus Osteuropa, überhaupt beim Ownership
Unbundling mitmachen. Damit sollten einige Parlamentarier zur Zustimmung bewegt werden und jetzt wird die Sache aufgelöst über den Rat,
weil jeder sieht, dass dies ein Irrweg ist.
Interessant ist die Frage, wie Investitionen angestoßen werden können.
Investitionen, die an unterschiedlichen Stellen, nämlich im Netz- und im
Kraftwerksbereich, dringend benötigt werden. Die Frage des Preises ist
wahrscheinlich weniger abhängig davon, ob irgendein deutscher oder
sonstiger Politiker die Energiewirtschaft auffordert, die Preise endlich zu
senken, sondern hängt mehr davon ab, ob neue Kraftwerkskapazitäten
entstehen. Durch die Erhöhung der erzeugten Strommenge erhöhen sich
die Chancen, die Preise etwas günstiger zu gestaltet.
Wird investiert? In Deutschland gibt es einige Kraftwerksprojekte, doch
werden hier vorwiegend alte Kapazitäten ersetzt, die vom Netz genommen werden. Mit den aktuellen Plänen der Kommission besteht tatsächlich die Gefahr, dass künftig keine Investitionen in Netze und Kraftwerke
mehr getätigt werden. Das ist ein dramatisches Problem. Natürlich wird
die Welt nicht zusammenbrechen, wenn außerhalb Deutschlands in
Kraftwerke investiert wird und der Strom dann importiert wird. Aber das
ist für Deutschland nicht das Richtige, allein schon aufgrund der längeren Strecken, die überwunden werden müssen, und der damit verbundenen Leistungsverluste.
Dass in diesem Konzert die Kommunalwirtschaft einige Vorteile haben,
weil sie dezentral, näher am Verbraucher, spontaner, kurzfristiger und
damit schneller reagieren kann, ist klar. Das Beispiel aus Speyer war
interessant.4 Aber auch da muss man aufpassen. Das ganze Energieproblem der Zukunft wird vermutlich nicht durch den Einsatz erneuerbarer
Energien befriedigend gelöst werden können. Natürlich ist der Ausbau
erneuerbarer Energien jetzt möglich, weil mit dem Instrument des EEG5
eine sehr hohe Finanzierung vorhanden ist. Und dieses Instrument muss
auch benutzt werden, solange es diese Förderung gibt.
Dennoch muss die Politik die Frage stellen: Ist es das richtige Fördersystem? Bei erneuerbaren Energien sollte doch die Frage entscheidend
sein, ob nicht ein anderer Weg, zum Beispiel ein Zertifikatehandel in der
gesamten EU, nicht der bessere wäre. Doch dafür gibt es in Brüssel lei4
5
Siehe Beitrag von Herrn Bühring, S. 69 bis 70 in diesem Heft.
Gesetz für den Vorrang Erneuerbarer Energien vom 29.03.2000.
75
der keine Mehrheiten. Die Kommission hat, das ist nicht oft der Fall,
einen klugen Vorschlag gemacht. Der Vorschlag hätte möglicherweise
dazu führen können, dass in die erneuerbaren Energien dort investiert
wird, wo der höchste Effekt erzielt werden kann. Sonnenenergie in südlichen Ländern scheint etwas intelligenter als in Finnland. Auch, dass in
Deutschland mehr in Windenergie investiert wird als in Großbritannien,
wo nicht nur der Wind deutlich schärfer bläst, sondern auch die Küste
um ein Vielfaches länger ist, ist nicht so besonders intelligent. Das heißt
nicht, dass nichts gemacht werden soll, sondern es heißt, dass dafür
gesorgt werden muss, das Geld möglichst effektiv eingesetzt wird.
Noch eine Anmerkung um zu zeigen, warum die kommunale Wirtschaft
hier ein wichtiges Betätigungsfeld hat. Ein gigantisches Problem wird im
Bereich der Steigerung der Energieeffizienz liegen. Die Menschen werden nicht dazu veranlasst, sparsam mit Energie umzugehen oder sie
effektiver einzusetzen, indem dies verordnet wird. Im Europäischen Parlament wurde bisher eine drei Seiten umfassende Liste mit Beschlüssen
gefasst, wie viel Prozent von wie vielen Menschen wann eingespart werden sollen. Das hat die Leute überhaupt nicht interessiert. Allerdings hat
zum Beispiel die Klassifizierung der „Weißen Ware“, diese A-B-C-Klassen, dazu geführt, dass die Leute beim Neukauf nicht nur auf den
Anschaffungspreis achten, sondern auch auf die Folgekosten durch den
Verbrauch.
Offensichtlich braucht man also keine Verbote, sondern einen anderen
Mechanismus. Eine wichtige Hilfe dabei ist eine Beratung, ein SichKümmern um den Verbraucher. Die Schornsteinfegermeister haben auf
die Frage, wie die Leute ihre Heizkessel auswählen, oder auch auf die,
ob sie sie erneuern, mehr Einfluss als alle Politik dieser Welt. Weil sie
nahe am Verbraucher sind und weil sie einen hohen Vertrauensbonus
genießen.
Hierin liegt auch ein Riesenvorteil für die Kommunalwirtschaft. Hier kann
eine Menge bewirkt werden, und zwar an vielen kleinen Stellen, die in
der Summe eine Menge ausmachen, weil die Einsparkapazitäten nicht
primär in Neubauten liegen, das weiß jeder, sondern natürlich im
Gebäudebestand, der modernisiert werden muss. Dies ist ein Feld, das
wahrscheinlich erst in Ansätzen behandelt wurde. Hier liegt ein gigantisches Potenzial, übrigens auch ein wirtschaftliches Potenzial, das auch
76
bei der Beantwortung der Frage nach dem vernünftigen Umgang mit
Energie hilft.6
Soweit die Zuspitzung in wenigen Sätzen auf das, was vielleicht für die
Debatte der nächsten Monate noch spannend sein kann. Denn das Ende
ist noch lange nicht erreicht. Dadurch, dass die Finanzkrise den einen
oder anderen etwas nachdenklich gemacht hat, haben wir ein bisschen
Zeit gewonnen, so ist zumindest zu hoffen. Es ist heute klarer als zuvor,
dass man nicht einfach so weitermachen kann, sondern schauen muss,
ob das vielleicht alles so richtig gewesen ist. Wenn man dieses Zeitfenster jetzt nutzt, um nochmals neu zu justieren, wo welche Schwerpunkte sind, und auf welche Regelungsmechanismen der Staat setzen
muss, dann könnte man ein Stückchen weiter kommen.
Noch ein winziges Beispiel für die Verrücktheit der heutigen Debatten.
Damit hat die Kommunalwirtschaft nichts zu tun, die Energiepolitik aber
schon. Natürlich ist es bei der Frage, weniger CO2 zu produzieren, auch
klug, ja, sogar zwingend notwendig, darüber nachzudenken, wie man bei
Kohlekraftwerken neue Technologien finden kann, um CO2 abzuscheiden, also CCS-Technologie. Ob es allerdings richtig ist, dass die Politik,
und am besten noch das Europäische Parlament, beschließt, von welchem Jahr an, wie viel dieser neuen Technologien, und zwar genau dieser Technologien, eingesetzt werden müssen, das ist indiskutabel.
Dies ist nicht der Job von Politikern. Der Job der Politik ist, rechtlich die
Rahmenbedingungen zu ändern, damit dann, wenn die Technologie
ausgereift ist oder Investitionsentscheidungen ausgereift sind, die Industrie auch investieren kann. Dazu gehört auch, keine utopischen Vorstellungen zu vermitteln. Das führt nur zu Protesten gegen jegliche Form der
Energieerzeugung: Kernenergie? Nein danke! Kohlekraftwerke? Nein
danke! Windräder? Nicht in meiner Nähe! Wenn gegen alles protestiert
wird, wird am Ende gar nichts mehr gebaut.
Wir sind jetzt alle dafür, diese CO2-Abscheidung und -Speicherung zu
organisieren. Doch wenn die entsprechenden Pipelines gebaut werden
sollen, wird es massiven Widerstand von der Bevölkerung geben. Die
Ankündigung von RWE, im Rhein-Main-Gebiet ein Kraftwerk zu bauen
und in Schleswig-Holstein möglicherweise CO2 einzulagern, hat ja schon
zu einer größeren Aufregung quer durch die halbe Republik geführt.
6
Die Richtlinie 2002/91/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16.12.2002 über das
Energieprofil von Gebäuden wird derzeit überarbeitet und soll im Gebäudebereich noch stärkere
Effizienzsteigerungen erbringen.
77
Der Job von Politikern ist es, dafür zu sorgen, dass Forschungsgelder
investiert werden, damit Innovationen und die Markteinführung neuer
Produkte erleichtert werden, weil es in diesen Bereichen eben Zeitdruck
gibt. Das ist eine Aufgabe, die Politik zu erfüllen hat. Das kleine Beispiel
soll nur ein wenig dafür werben oder Verständnis wecken, dass in der
Frage, worauf Politik Einfluss hat, man sich auf die zentralen Aspekte
konzentrieren und auch nicht falsche Erwartungen bei den Bürgern
wecken sollte, die nachher nicht zu erfüllen sind. Ein Beispiel hierfür ist,
wie mancher Politiker mit großem öffentlichem Getöse auf die großen
Energiekonzerne eindrischt, weil das so leicht ist, und jeder meint, das
wäre die Lösung des Problems.
Das eigentliche Problem der Preisentwicklung liegt aber woanders.
Wenn man sich anschaut, wie sich weltweit die Nachfrage entwickelt, in
China, in Indien und in den anderen Staaten, wird das eine fröhliche
Veranstaltung werden. Vor allem, wenn diese Staaten nur ansatzweise
an die Energienachfrage kommen würden, die wir schon heute pro Kopf
erreichen. Darauf sind wir nicht vorbereitet. Davon zu reden, dass morgen die Welt untergeht, hilft in der Regel auch nicht, sondern es hilft
eigentlich nur, wenn man das eigene Gehirn anstrengt, um Lösungen zu
finden, die differenziert sind, denn diese sind in der Regel die besseren.
Differenziert heißt auch, dezentral Energie zu produzieren. Aus kommunalpolitischer Sicht und mit Blick auf die Energieversorgung ist dies
durchaus sinnvoll und wichtig.
78
Workshop 2: Abfall- und Abwassersektor
Referenten:
Thomas Lorenz
Kommunalisierung der Abfallwirtschaft im RheinHunsrück-Kreis
Norbert Schmidt
Wasserwirtschaft in kommunaler Hand muss
wettbewerbsfähig werden
Thomas Lorenz*
Kommunalisierung der Abfallwirtschaft im
Rhein-Hunsrück-Kreis
I.
Einleitung
In den letzten Monaten wird häufig der Begriff Rekommunalisierung im
Zusammenhang mit der Übernahme von ursprünglich an private Dritte
vergebene Aufgaben strapaziert. Handelt es sich dabei wirklich um eine
Rekommunalisierung oder müsste es bei genauerem Hinschauen nicht
heißen: Selbsterledigung von bereits seit langem hoheitsrechtlich übertragenen Aufgaben.
Um diese Frage beantworten zu können, lohnt es sich die Entwicklung
der Abfallwirtschaft näher zu betrachten.
Die geordnete Abfallentsorgung, wie wir sie heute kennen, ist im Vergleich zur Zivilisation des Menschen recht kurz. So hatten weitgehend
alle Gemeinden und Städte bis ins 20. Jahrhundert hinein so genannte
Müllkippen, Schuttlöcher etc., wo der gesamte Abfall landete und verscharrt wurde. Allerdings muss auch erwähnt werden, dass bis in die
Mitte des 20. Jahrhunderts noch sehr viele Gegenstände repariert, umgebaut oder an folgende Generationen weitergegeben wurden und somit
das Müllaufkommen deutlich geringer war als heutzutage. Erst mit dem
Wirtschaftswunder setzte eine Wegwerfwelle ein, die 1972 in Deutschland erstmals zu einem Gesetz zur Beseitigung von Abfällen führte. Zum
1. Januar 1973 wurde die Abfallbeseitigung auf die Landkreise und
kreisfreien Städte übertragen. Die Verantwortung der Abfallentsorgung
liegt somit seither in den Händen der Kommunen.
Rekommunalisierung heißt das neue Schlagwort, unter dem viele etwas
anderes verstehen, als es eigentlich bedeutet. Denn die Abfallentsorgung wird nicht wieder von den Kommunen zurückgenommen, sondern
operative Aufgaben, die überwiegend an Dritte sozusagen als Erfüllungsgehilfen vergeben waren, werden von den öffentlich-rechtlichen
Entsorgungsträgern vermehrt in eigener Verantwortung selbst ausgeführt.
*
Thomas Lorenz ist kaufmännischer Vorstand der Rhein-Hunsrück Entsorgung AöR.
81
Die Entscheidung, die einige Kommunen nach intensiven Diskussionen
und Begutachtungen dazu brachte, die Abfallsammlung in die eigenen
Hände zu nehmen, liegt oftmals darin begründet, den Bürgerinnen und
Bürgern weiterhin stabile Gebühren anbieten zu können. Die entstandene Marktsituation bzw. -konzentration auf einige wenige privaten
Marktteilnehmer hat die Kommunen veranlasst, marktregulierend einzugreifen. Als weiterer Entscheidungsfaktor spielt der Umgang mit Mitarbeitern, denen ein sicherer Arbeitsplatz zu sozialen Bedingungen und ein
tarifrechtlich gesichertes Einkommen geboten werden kann, eine
bedeutende Rolle. Auch das Einhalten von Umweltstandards für eine
nachhaltige Entwicklung wird von der Öffentlichkeit sehr genau beobachtet und hat sich bereits seit der Einführung einer geordneten Abfallwirtschaft und der hoheitlichen Übertragung auf die Kommunen bewährt.
Denn schließlich dient eine Abfallwirtschaft auf hohem ökologischem
Niveau auch dem Grundwasserschutz. Gerade an dieser Einstellung
werden die öffentlich-rechtlichen Entsorger stark gemessen. Die Auslastung der eigenen Entsorgungsanlagen kann ebenfalls als Grund für
die Übernahme der operativen Geschäfte genannt werden. Viele Kommunen können mit der selbständigen Durchführung der Abfallsammlung
und des -transports die Wirtschaftlichkeit ihrer Entsorgungsanlagen
sichern.
Wichtig im Gesamtzusammenhang ist, dass bei den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern die Dienstleistung für den Kunden im Mittelpunkt steht (Citizen Value) und nicht der sogenannte Shareholder Value,
bei dem die Rendite und Gewinnmaximierung im Vordergrund steht und
von dem in der Regel nur wenige profitieren.
Die Gründe aus denen die Kommunen nunmehr auch das operative
Geschäft der Abfallentsorgung in den eigenen Aufgabenbereich integrieren sind also sehr vielfältig.
II.
Realisierung im Rhein-Hunsrück-Kreis
Der Rhein-Hunsrück-Kreis mit ca. 106.000 Einwohnern, verteilt auf 132 Gemeinden, wich als erster Landkreis in Rheinland-Pfalz von der bisherigen
Vergabepraxis ab.
Die Hintergründe dafür lagen insbesondere beim gestiegenen Kostendruck durch die vor allem im Jahr 2005 geänderten gesetzlichen Rahmenbedingungen. Die Anforderungen an die Abfallbehandlung und
Abfallbeseitigung sind ab dem 1. Juni 2005 so enorm gestiegen, dass
82
eine Senkung der Gesamtkosten zur Vermeidung einer drohenden 15bis 20-prozentigen Gebührenerhöhung unbedingt herbeigeführt werden
musste.
Deshalb wurden bereits 2003 Überlegungen angestellt, wie die Entsorgung der Abfälle zukünftig weiterlaufen sollte. Eine Kooperation auf dem
Gebiet der Restabfallbehandlung mit den Nachbarkreisen Neuwied und
Bad Kreuznach leitete die Neuorientierung ein. Der Verbund regelt für
die kommenden 20 Jahre die gemeinsame Nutzung einer mechanisch biologischen Abfallbehandlungsanlage sowie die Ablagerung der vorbehandelten Restabfälle in Form eines Deponieschließungsprogramms.
Dabei werden die vorhandenen Deponien der drei Landkreise in den
nächsten Jahren nicht mehr parallel, sondern nacheinander verfüllt. Insgesamt führten die deutlich gestiegenen gesetzlichen Anforderungen bei
der Restabfallbeseitigung trotz dieser kostengünstigen Kooperation zu
zusätzlichen Belastungen des Gebührenhaushaltes, so dass weitere
Einsparpotentiale eruiert werden mussten.
Da auch durch weitere Optimierungen des Abfallwirtschaftskonzeptes,
das schon seit Jahren auf höchstem Niveau im Rhein-Hunsrück-Kreis
mit Nachdruck vorangetrieben wurde, keine nennenswerten Finanzreserven zu realisieren waren, galt das Hauptaugenmerk den bisher
fremd vergebenen Logistikleistungen. Der Vertrag mit dem langjährigen
privaten Entsorgungsunternehmen lief zudem zum 31.12.2005 aus.
Zunächst wurde eine externe Marktpotential- und Wettbewerbsanalyse in
Auftrag gegeben, worin eine erste Einschätzung zur vorliegenden regionalen Situation erfolgte. Schon hier bestätigte sich die hohe Wahrscheinlichkeit, dass eine Ausschreibung zum damaligen Zeitpunkt zu einem
wirtschaftlich ungünstigen Ergebnis führen könnte. Dieses Risiko, dass
die Mechanismen des jeweils relevanten Marktes nicht funktionieren und
die Ausschreibung nicht die aktuellen und zu erwartenden niedrigeren
Marktpreise hervorbringen würden, wurde im Rhein-Hunsrück-Kreis sehr
hoch eingeschätzt. Außerdem hatte man bereits 1995 schlechte Erfahrungen bei einer Ausschreibung im Bereich der Bioabfallverarbeitung
sowie 2003 bei der Logistikausschreibung des Dualen Systems
Deutschland (DSD) gemacht.
Gleichzeitig wurde im Rahmen einer Sollkostenrechnung und unter
Zuhilfenahme von bundesweiten Kennzahlenvergleichen des Verbands
der kommunalen Abfallwirtschaft und Stadtreinigung (VKS) ermittelt, zu
welchen Kosten die bisher fremd vergebenen Leistungen in eigener
Regie erbracht werden können. Die Sollkostenrechnung beinhaltet eine
83
umfangreiche Kalkulation der notwendigen Fahrzeuge, Behälter, Infrastruktur etc. sowie des einzusetzenden Personals und den damit verbundenen Kosten. Das dabei prognostizierte Einsparvolumen von ca.
30 % der Fremdkosten, rund 1 Mio. Euro jährlich, bei eigener Durchführung der Sammlung von Sperrmüll, Restabfall, Bioabfall und Papier überzeugte die politischen Entscheidungsträger.
1.
Politische Entscheidung
Der Kreistag beschloss daher nach eingehenden Beratungen im Frühjahr 2004 mit breiter Mehrheit die Sammlung der kommunalen Abfälle in
eigener Regie zu übernehmen. Das Projekt war damals einmalig in
Rheinland-Pfalz und stellte unter Beweis, dass öffentliche Körperschaften durchaus bereit sind, neue zum Teil schwierige Wege zu beschreiten.
Die Ziele und konkreten Vorgaben an den Vorstand der Rhein-Hunsrück
Entsorgung (RHE) waren klar definiert. Grundsätzlich sollten die anfallenden Kosten für die Logistik deutlich gesenkt und das jährliche Einsparvolumen von 1 Mio. Euro realisiert werden. In Folge dessen sollten
trotz gestiegener Entsorgungskosten Gebührenerhöhungen vermieden
werden. Arbeitsplätze in der Region sollten auch durch den sozialverträglichen Übergang des Personals vom bisherigen Drittbeauftragten
soweit wie möglich erhalten bleiben. Weiterhin sollte ein Qualitätssicherungs-System bei der Rhein-Hunsrück Entsorgung eingeführt werden.
2.
Wahl der geeigneten Rechtsform
In einem ersten Umsetzungsschritt galt es die optimale Rechtsform für
die künftige neue Aufgabenerfüllung zu ermitteln. Unter Zugrundelegung
verschiedener Entscheidungskriterien wie z.B. Steuerliche Optimierung,
Flexibilität der Personalwirtschaft oder der Steuerungs- und Kontrollmöglichkeiten durch den Kreis, wurden die Organisationsformen Eigenbetrieb, GmbH und Anstalt des öffentlichen Rechts (AöR) mit Hilfe einer
Nutzwertanalyse gutachterlich bewertet. Dabei zeigte sich, dass die AöR
mit Abstand die geeignetste Rechtsform für die künftige operative Aufgabenerfüllung darstellt. Demzufolge wurde am 1. März 2005 eine Anstalt des öffentlichen Rechts – die Rhein-Hunsrück Entsorgung –
gegründet, die aus einem Eigenbetrieb des Landkreises hervorging.
84
3.
Projektmanagement
Der Zeitraum zur Umsetzung des höchst anspruchsvollen Vorhabens
war mit rund 21 Monaten Vorlaufzeit eng bemessen und musste detailliert geplant und durchgeführt werden. Daher galt es zusammen mit dem
Beratungsunternehmen Ökon GmbH aus Worms, ein entsprechendes
Logistik- und Leistungskonzept für die anstehende Übernahme der Abfallsammlung zu entwickeln. Dabei mussten die notwendigen Beschaffungsvorgänge wie z.B. für die Müllfahrzeuge oder die Abfallbehälter,
aber auch die Personalrekrutierung sowie die Baumaßnahmen für ein
Sozialgebäude und für die LKW-Unterstellplätze optimal aufeinander
abgestimmt werden. Eng mit dem zukünftigen Personalkonzept war die
Frage nach einer neuen rechtssicheren Aufbau- und Ablauforganisation
innerhalb der RHE verknüpft.
Um das groß angelegte Projekt erfolgreich durchzuführen, mussten in
den verschiedenen Aufgabenbereichen Optimierungsprozesse eingeleitet werden, damit von Anfang an die neu eingeführten Prozesse bestmöglich ablaufen konnten.
Ein wichtiger Baustein während der Umsetzungsphase war zunächst die
Entscheidung über den zukünftigen Standort des Fuhrparks. Dabei kristallisierte sich relativ schnell das kreiseigene Gelände der Kreismülldeponie in Kirchberg heraus, das zum einen bereits über die notwendige
Infrastruktur verfügte und zum anderen verkehrstechnisch in die Gesamtkonzeption passte. Der dort notwendige Bau eines neuen Sozialgebäudes für die rund 30 neuen Mitarbeiter konnte schnell und mit
einem Investitionsvolumen von 320.000 Euro kostengünstig realisiert
werden. Als vorteilhaft erwies sich, dass für die Unterstellung der Müllfahrzeuge eine ehemalige halboffene Halle ohne allzu große Umbauaufwendungen benutzt werden kann.
Weiterhin mussten bezüglich der Übernahme des Personals vom ehemaligen Drittbeauftragten intensive Verhandlungen geführt werden. Im
Vorfeld war allen Beteiligten klar, dass die betroffenen Bediensteten des
ehemaligen Vertragspartners weitgehend übernommen werden sollten.
Aufgrund des vorhandenen Erfahrungsschatzes der Müllwerker und vor
dem Hintergrund eines möglichst reibungslosen Übergangs, hat der Vorstand der RHE dies gerne berücksichtigt und dann auch umgesetzt. Die
Verpflichtung der Mitarbeiter konnte trotz der hohen Erwartungen des zu
übernehmenden Personals einvernehmlich durchgeführt werden. Dabei
wurde vereinbart, dass die neuen Mitarbeiter tarifgerecht nach dem
neuen Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst (TVöD) bezahlt werden.
85
So konnte ein vielerorts praktiziertes Lohndumping trotz des geplanten
Einsparvolumens von 1 Mio. Euro pro Jahr vermieden werden. Durch
den Wegfall der bisherigen Überstundenpraxis sind darüber hinaus
zusätzlich fünf Arbeitsplätze geschaffen worden.
Für den Bereich der Fahrzeuglogistik wurde frühzeitig ein konkretes
Anforderungsprofil erstellt, indem die genauen Vorgaben zur Anschaffung der notwendigen Fahrzeuge festgeschrieben wurden. Die regionalen Eigenarten, wie zum Beispiel sehr enge Straßen und schwierige
Wendemöglichkeiten, wurden hier ebenso berücksichtigt wie notwendige
Wartungsverträge für die Fahrzeuge im Full-Service. Dies geschah vor
dem Hintergrund, dass bei einer LKW-Flotte von 10 Fahrzeugen die Einrichtung und Unterhaltung einer eigenen Werkstatt sich wirtschaftlich nur
schwer darstellen lässt.
Die verschiedenen Planungsbereiche wurden so zusammengeführt und
integriert, dass die Fuhrparkausstattung mit den Gestaltungsmöglichkeiten der Arbeitszeitaufteilung verknüpft werden konnte. Die Fahrzeuge
sollten in lediglich zwei verschiedenen Ausführungen angeschafft werden, wobei auf hohen Bedienkomfort geachtet wurde, damit die Mitarbeiter variabel eingesetzt werden können. Gleichzeitig sollten die Fahrzeuge zwecks gleichmäßiger Beanspruchung rollierend eingesetzt werden können. Daneben galt es die neuen Gestaltungsmöglichkeiten des
TVöD zu nutzen. Insbesondere die Einrichtung eines 4 in 5 Arbeitszeitmodells (4 Tage à 9,625 Stunden und 1 freier Tag statt 5 Tage à
7,7 Stunden) führte zu deutlichen Vorteilen bei den täglichen Maschineneinsatzzeiten und dem insgesamt notwendigen Fahrzeugbestand.
Mit diesem speziell angepassten Arbeitszeitmodell können Überstunden
bei einer Wochenarbeitszeit von 38,5 Stunden, wie im öffentlichen Dienst
üblich, weitgehend vermieden werden. Die Fahrzeuge sind 48,1 Stunden
pro Woche im Einsatz und damit nahezu optimal ausgelastet. Das hier
vorgestellte Modell bietet gegenüber den klassischen Modellen ein Einsparvolumen von ca. 10 bis 20 %.
Durch die sehr konsequent aufeinander abgestimmten Einsätze von
Maschinen und Personal konnte somit eine optimal angepasste Tourenplanung entwickelt werden, so dass an 5 Wochentagen Abfallsammlungen durchgeführt werden können, obwohl die einzelnen Personal-Teams
von je 2 Mitarbeitern nur 4 Tage in der Woche arbeiten.
Die Beschaffung der notwendigen 10 kommunalen Müllfahrzeuge für
rund 1,7 Mio. Euro, bestehend aus Fahrgestell, Aufbau und Schüttung,
86
inklusive eines Full-Service-Wartungsvertrages, wurde Anfang 2005
europaweit ausgeschrieben. Der Bestbieter, ein Unternehmen aus
Rheinland-Pfalz, erhielt im Sommer 2005 den Zuschlag und lieferte am
21. Dezember 2005 fristgerecht die Fahrzeuge an die RHE aus.
Die Übernahme der Abfallbehälter, die sich bis dahin noch im Eigentum
des ehemaligen, beauftragten Drittunternehmens befanden, konnte seitens der Rhein-Hunsrück Entsorgung kostengünstiger als geplant vollzogen werden, da auf die Neuanschaffung verzichtet werden konnte. Positiver Nebeneffekt hierbei war, dass dadurch keine aufwendigen Tonnentauschaktionen bei den Bürgerinnen und Bürgern notwendig wurden.
Außerdem konnte das seit Jahren bestehende chip-gesteuerte Tonnenerfassungssystem IMES ohne Übergangsschwierigkeiten weiter genutzt
werden. Für die RHE war dies ein wichtiger Faktor, weil zusätzliche
Kosten eingespart werden konnten.
4.
Erfolgreicher Start zum 2. Januar 2006
Der Start der eigenen Sammellogistik zum 2. Januar 2006 verlief aufgrund der sorgfältigen Vorbereitung nahezu problemlos. Die verschiedenen Teams sammelten mit der neuen Fahrzeugflotte trotz winterlicher
Bedingungen pünktlich und zuverlässig die Abfälle ein. Dem Grunde
nach hatte sich durch die Personalübernahme außer den neuen LKWModellen und –Farben bei einer leicht angepassten Tourenplanung relativ wenig geändert. Die vielfache Aussage aus der Bevölkerung, wir
haben gar nichts von einem Wechsel gemerkt, war für die RHE das
größte Kompliment und die Bestätigung eines gelungenen Übergangs
der Abfallsammlung von der privaten in die öffentliche Hand. Dass auch
die Rechnung aufgeht, zeigte eine erste Bilanz nach einem Jahr
Betriebserfahrung. Die tatsächlichen Gesamtkosten der Abfallsammlung
2006 für Personal, Fahrzeuge, Kraftstoff, Wartungen und Reparaturen,
etc., lagen um fast 1,4 Mio. Euro niedriger im Vergleich zu einer fiktiven
Fortführung des bisherigen Vertrages mit dem Drittbeauftragten. Die
Mittelrheinische Treuhand GmbH, Koblenz, eine unabhängige Wirtschaftsprüfungsgesellschaft, hat dieses Ergebnis im Rahmen eines Sondergutachtens im Frühjahr 2007 testiert. Damit konnte das geplante Einsparvolumen von rund 1 Mio. Euro jährlich deutlich übertroffen werden.
Auch die Kostenrechnungen der Jahre 2007 und 2008 (vorläufig) bestätigen im Übrigen dieses Ergebnis. Zurückzuführen sind die deutlichen
Kostenunterschiede unter anderem auf die nicht notwendigen Gewinnzuschläge, bessere Kreditkonditionen (Kommunalkredit), geringere
Gemeinkosten, die vorhandene Infrastruktur sowie die steuerlichen Vor87
teile. Daneben ergaben sich im Bereich der Papiervermarktung durch die
Abfuhrlogistik in eigener Regie weitere wirtschaftliche Vorteile, da nunmehr 100 % der Papiermengen eigenständig vermarktet werden konnten
und die DSD GmbH ein zusätzliches Entgelt für die Mitbenutzung des
Systems zahlte.
Die Bürgerinnen und Bürger des Rhein-Hunsrück-Kreises konnten an
der erfolgreichen Umsetzung des Projektes eigenständige Abfallentsorgung ab dem 1. Januar 2007 ebenfalls beteiligt werden. Aufgrund der
eingangs geschilderten gestiegenen gesetzlichen Anforderungen, die
seit 2005 erhebliche Mehrkosten verursachen, drohte dem Grunde nach
2007 eine Gebührensteigerung um durchschnittlich 15 bis 20 %. Daher
ist es umso erfreulicher, dass nach über 12 Jahren Gebührenstabilität
die Rhein-Hunsrück Entsorgung die Gebühren der Privathaushalte sogar
ab 2007 um durchschnittlich 4 % senken konnte, und dies trotz Mehrwertsteuererhöhung, Energiepreisverteuerung und allgemeiner Preissteigerungen. Gleichzeitig konnten sozialverträgliche Arbeitsplätze, ohne
ein anderenorts zunehmend zu beobachtendes Lohndumping, geschaffen werden. Dies war nur möglich durch die Einsparungen im Rahmen
der Übernahme der Abfalllogistik ab 2006.
III. Fazit
Als Fazit lässt sich feststellen, dass für den Rhein-Hunsrück-Kreis die
Übernahme der Abfallsammlung und des -transports der richtige Schritt
war. Der Zeitpunkt der Umstellung lag günstig und konnte optimal
genutzt werden. Das Ziel war von Anfang an klar. Der Weg dorthin war
neu und mit Unwägbarkeiten versehen, die keiner im Vorfeld genau
abschätzen konnte. Trotzdem konnte die Rhein-Hunsrück Entsorgung
die Vorgaben erfüllen.
Es wurde viel an personellem und materiellem Einsatz investiert, der sich
letztendlich auch für die Bürgerinnen und Bürger des Rhein-HunsrückKreises gelohnt hat.
Insbesondere hat sich am Beispiel des Rhein-Hunsrück-Kreises gezeigt,
dass kommunale Unternehmen mindestens genauso wirtschaftlich
Dienstleistungen erbringen können wie Privatunternehmen. Daher sollten die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger mehr Mut zeigen und vor
der Ausschreibung von abfallwirtschaftlichen Leistungen und unter
Berücksichtigung der Gegebenheiten vor Ort sorgfältig prüfen, ob eine
Aufgabenerbringung in eigener Regie nicht wirtschaftlich vorteilhafter ist.
88
Ist die Entscheidung für eine Durchführung durch ein kommunales
Abfallwirtschaftsunternehmen gefallen, müssen sich diese ständig und
flexibel den vielfältigen Anforderungen stellen, um langfristige Entsorgungssicherheit bei bestmöglichem Service, hohem ökologischen Niveau
und sozialverträglichen Gebühren sicherzustellen.
89
Norbert Schmidt*
Wasserwirtschaft in kommunaler Hand muss
wettbewerbsfähig werden
In der heutigen Zeit wäre es deutlich einfacher zu sagen: Wir sind in einer Wirtschaftskrise. Einen besseren Beweis benötigt man nicht, um aus
dem Titel dieses Symposiums1 das Fragezeichen in ein Ausrufezeichen
zu ändern. So einfach darf man es sich aber nicht machen. Dass z.B.
öffentliche Betriebe automatisch besser wären als private, ist zumindest
in Berlin keine These, die man so stehen lassen kann.
Ein öffentliches Unternehmen kann gewiss alles genauso gut, wie ein
privates Unternehmen. Man muss die Öffentlichen nur lassen; dies
bedeutet, sie müssen dürfen. Viele kommunale Unternehmen dürfen gar
nicht das, was sie wollen und könnten. Allerdings ist es manchmal
schwierig festzustellen, dass kommunale Unternehmen, insbesondere
als natürlicher Monopolist, immer wirklich wollen.
Ein natürliches Monopol wie Wasser zu privatisieren ist vielleicht nicht
die intelligenteste Idee. Nichtsdestotrotz kann man es sich nicht so einfach machen, weil am Ende des Tages der Kunde die Rechnung bezahlt.
Es bezahlt nicht der Geschäftsführer oder irgendein Verband, sondern
der Kunde zahlt den Wasserpreis hier in Berlin und sicherlich auch
woanders. Deswegen werden im Nachfolgenden die sechs ausgewählten Thesen ein Stück weit aus Sicht der Kunden beleuchtet.
Thesen
1.
Solange sauberes Trinkwasser knapp ist, solange wird man versuchen, mit der Ressource Wasser Geld zu verdienen.
2.
Die aktuelle Wirtschaftskrise wird weltweit die Privatisierung der
Wasserwirtschaft vorantreiben.
3.
Eine Diskussion um die Privatisierung in diesem Bereich wird auch
in Deutschland mittelfristig erneut geführt.
*
1
Norbert Schmidt ist Vorstandmitglied der Berliner Wasserbetriebe AöR.
Renaissance der Kommunalwirtschaft?
90
4.
Die bundesweit geltenden Vorschriften und Regeln der Wasserwirtschaft müssen ergänzt und erweitert werden, insbesondere in
Richtung Nachhaltigkeit.
5.
Die grundsätzliche Einstellung von Eignervertretern, Gewerkschaften und Geschäftsführern zum öffentlichen Dienst muss sich ändern.
6.
Die kommunalen Unternehmen müssen sich mit privaten Unternehmen vergleichen lassen.
Eine 7. These sei hier bewusst weggelassen. Diese wäre das Problem
Brüssel und Wasserwirtschaft, denn schon allein über Themen wie das
Weißbuch zu Dienstleistungen von allgemeinem Interesse2, die Ausschreibungsthematik etc. könnten separate stundenlange Vorträge
gehalten werden.
Im Nachfolgenden wird die Tatsache im Vordergrund stehen, dass Wasser ein rares Gut ist, und solange ein rares Gut vorhanden ist, wird es
auch Menschen geben, die damit Geld verdienen wollen. Mit der
These 2 werden die Auswirkungen der Wirtschaftskrise auf die Wasserwirtschaft anhand von ein, zwei Punkten diskutiert. These 3 wird sich
dann in Richtung Ausrichtung Bundesrepublik Deutschland (BRD) bewegen. Zu den Thesen 4 und 5 gibt es ein paar spezielle Punkte zum
Thema Wasserpolitik und Rahmenbedingungen – die hier zumindest angerissen werden sollen – über die großen politischen Rahmenbedingungen hin zu dem Blick der Stakeholder, hier in Berlin, aus Paris anhand
einiger Beispiele. These 6 gibt ein paar Empfehlungen an die Akteure,
einschließlich der eigenen Person. Denn noch lange ist nicht das erfüllt,
was gleich aufgezeigt wird und notwendig ist, aber es muss daran gearbeitet werden.
These 1 verdeutlicht noch einmal, ganz abgesehen von politischen Slogans, die Tatsache, dass nur 3,5 % des vorhandenen Wassers Süßwasser ist und somit verwendbar für unseren Genuss. Allerdings ist das
meiste davon im „ewigen Eis“ gebunden – obwohl wir ja daran „arbeiten“
dies zu ändern. Aber im Augenblick sind für uns nur 0,02 % wirklich zugänglich. Die Zahlen: 1 Mrd. Menschen haben keinen Zugang zu sauberem Wasser und jedes Jahr sterben über 4 Mio. Menschen an verschmutztem Trinkwasser. Das sind Angaben der Vereinten Nationen!
Man kann also gerne in der BRD Diskussionen gegen eine private Wasserversorgung führen, man sollte aber daran denken, dass man nicht
2
EU-Kommission, Weißbuch zu Dienstleistungen von allgemeinem Interesse (KOM(2004) 374
endg.).
91
aufhören wird über dieses Thema zu diskutieren, so lange diese Zahlen
vorhanden sind. Bis dato haben sich die Unternehmen in der deutschen
Wasserwirtschaft als Opfer von Privatisierungsdiskussionen empfunden,
das heißt, sie mussten immer wieder irgendwelche Gedanken von Eignern, diese Wasserbetriebe zu privatisieren, abwehren. Dieser Weg ist
verkehrt. Die öffentlichen Unternehmen müssen sich in Richtung
Deutschland im Markt ausweiten und insbesondere auch international,
dann kommt man nämlich von einer Opferrolle hin zu einer gestaltenden
Rolle. In der Bundesrepublik gibt es nur sehr, sehr wenige Wasserunternehmen, die national tätig sind, und ganz, ganz wenige, die international
tätig sind. Die Berlinwasser International AG (BWI) ist auf Platz 9 der
Top Ten, ansonsten gibt es kein weiteres Unternehmen, das diese Größenordnung erreicht hat. Die BWI ist ein sehr kleines Unternehmen, das
heißt, dass man die Abstände deutlich erkennen kann zwischen den
französischen Unternehmen und der Berlinwasser International AG. Aber
der Markt ist gigantisch. Wenn man einmal das Thema „das muss auch
bezahlbar sein“ ein Stück weit beiseite lässt, hat sich die BWI natürlich
auf die Staaten beschränkt, in denen unheimlich viel Geld vorhanden ist.
In diesen Staaten (z.B. Saudi Arabien) geht man von über 120 Mrd. Euro
Bedarf an Wasseraufbereitung, Kläranlagen u.ä. aus. Es gibt viele Leute
mit Geld, aber es gibt wenige Leute mit Know-How. Das ist der Vorteil
der deutschen Wasserwirtschaft. Das Know-How ist vorhanden, es wird
nur leider zu wenig vermarktet. Wenn sich allerdings die deutsche Wasserwirtschaft mit ihrem Know-How mit den Partnern, die das Geld haben,
zusammensetzen würde, könnte ein Bedarf gedeckt werden und eine
Win-Win-Situation geschaffen werden. Dann wird aus einem kommunalen Unternehmen kein Opfer, sondern ein Unternehmen, das durchaus
auch Geld verdienen kann mit dem Thema Wasser.
An dieser Stelle soll auch noch einmal deutlich gemacht werden, dass es
auch bezahlbar sein sollte. Dies ist ein Riesenvorteil von kommunalen
Unternehmen: sie können etwas anders den Preis gestalten, wenn sie
denn am Markt tätig sind. Erste Anfänge sind erkennbar mit German
Water Partnership, da sind ungefähr 173 Unternehmen Mitglied, wobei
gerade einmal 15 davon wirklich Wasser/Abwasser betreiben. Die Aufträge, die bis dato darüber gekommen sind, sind im Augenblick noch im
Anfangsstadium. Es ist aber zu hoffen, dass dies sich ändert und sich
die Partnerschaft aktiver gestaltet.
Die meisten sind der festen Überzeugung, dass die jetzige Wirtschaftskrise die Privatisierung reduzieren wird. Sie kann aber auch mittel- bis
langfristig genau den gegenteiligen Effekt haben. Dies sei anhand von
92
ein oder zwei Punkten deutlich gemacht. Bis dato gab es eine Renditeerwartung von Unternehmen, die aus der Strombranche kamen, die zufälligerweise auch Miteigentümer der Berliner Wasserbetriebe (BWB)
sind, die lag ungefähr bei 15-25 %. Man brauchte also nicht irgendeine
Idee entwickeln und dort hingehen, wenn man gleichzeitig nicht nachweisen konnte, dass dieses Geschäft mittelfristig auch 15-25 % Rendite
erbringt. Viele Projekte sind daran gescheitert, wenn diese Renditeerwartungen nicht realisierbar sind. In anderen Bereichen wurden diese
Geschäfte gemacht. Das sind aber genau die Punkte, die in der Vergangenheit oft dazu geführt haben, dass es Interessenkonflikte gab zwischen denjenigen, die miteinander Geschäfte gemacht haben. Die Renditeerwartung wurde teilweise künstlich heruntergerechnet und auf der
anderen Seite wurde diese Erwartung trotzdem noch aufrechterhalten.
Im Nachgang wurden dann Spielchen miteinander getrieben, um zu
schauen, wie über das Thema Qualität, Quantität, Personalabbau etc.
diese Renditeerwartung wieder zu erwirtschaften ist. Das hat an der
einen oder anderen Stelle nicht unbedingt zum Erfolg geführt, so dass
dies z.B. in Potsdam zur Rekommunalisierung geführt hat.
Die momentane Situation ist so, dass es international an der einen oder
anderen Stelle zu Verwerfungen kommt, die zunächst nicht vorstellbar
waren. So hat die Stadt Paris den Vertrag mit Veolia und Suez nicht
verlängert. Das heißt Veolia und Suez verlieren ihr Kerngeschäft in der
Hauptstadt ihres Kernlandes. Wobei es dabei nur um 1,8 Mio. Einwohner
in der Innenstadt geht, Paris mit den großen Bezirken hat ungefähr 10
Mio. Einwohner. Aber diese 1,8 Mio. sind vorläufig verloren für Veolia
und Suez, die anderen stehen im Jahr 2010 zur Disposition. Es kann mit
Spannung verfolgt werden, ob dies auch schief geht. Wer jetzt aber
glaubt, dass Veolia und Suez sich hinstellen und sagen, wir haben verstanden, dass Kommunale besser sind, verzichten auf unser Geschäft
und lösen uns in Luft auf, der wird darauf lange warten müssen. Sie
werden versuchen an Alternativen zu denken, sie werden versuchen
andere Geschäfte zu machen und sie werden versuchen, das, was sie
verloren haben, an anderer Stelle wieder gut zu machen. Dazu ist auch
ein Stückweit die Wirtschaftskrise ein Punkt, der sich anders entwickeln
wird, als in der Vergangenheit.
Viele Investoren sind heute bereit ein Geschäft zuzusagen, wenn jemand
ein Geschäft mit sicheren und langfristig garantierten 5-10 % Rendite
anbietet. Was vor ein paar Jahren noch völlig undenkbar war, denn alles
unter 20 % Rendite war Teufelszeug. Das wird man heute aber vorfinden. Man wird heute in der Wasserwirtschaft über andere Renditen
sprechen und dementsprechend auch das Thema Privatisierung insge93
samt international, aber auch in der Bundesrepublik Deutschland letztendlich wieder nach oben bringen. Warum auch in der Bundesrepublik,
wird gleich in zwei Punkten erläutert.
Die Privatisierung wird in Zukunft in der Bundesrepublik sicherlich etwas
intelligenter und anders ablaufen.
Bereits heute existiert das Problem, dass die kommunalen Unternehmen
die Arbeit, die sie machen müssen, gar nicht mehr selbst machen können. Auch die BWB sind gar nicht in der Lage sämtliche Arbeiten selber
zu machen und wollen es zukünftig auch nicht, sondern sie bedienen
sich schon Dritter. Viele Unternehmen arbeiten für die BWB, z.B. Unternehmen, die Kanäle reinigen, oder Unternehmen, die Klärwerke und
Wasserwerke planen.
Das Problem ist also die Frage nach dem eigentlichen Beginn der
Privatisierung, Man könnte die ketzerische Frage stellen: Ist ein
Unternehmen dann noch öffentlich, wenn der Geschäftsführer, die Sekretärin, der Fahrer und der Betriebsrat noch Beschäftigter der Kommune
sind – ist das noch ein öffentliches Unternehmen oder wann fängt eine
Privatisierung an? Dieses Thema wird in der Zukunft noch heikler, weil
der demografische Wandel zumindest in öffentlichen Unternehmen nicht
so intensiv durchgeführt wird, wie er eigentlich durchgeführt werden
müsste. Die Leute, die die Arbeit machen können, sind schon gar nicht
mehr vorhanden, insbesondere nicht die für hochqualifizierte Arbeiten.
Die BWB haben ungefähr 60 % Angestellte und 40 % Arbeiter und
unterscheiden sich deshalb ein Stück weit von den Kolleginnen und
Kollegen, die aus der Abfallwirtschaft kommen oder aus dem Nahverkehr, dort ist dieses Verhältnis in der Regel 80 % Arbeiter und 20 % Angestellte. Diese 60 %, die die BWB in der Wasserwirtschaft hat, sind in
der Regel alles Leute ab Entgeltgruppe 123, das heißt eigentlich mit
wissenschaftlichem Hochschulabschluss.
Doch die meisten haben diesen nicht, sie sind über die Jahre im öffentlichen Dienst dorthin eingruppiert worden. Die BWB stellt jetzt schon fest,
dass die Planungsaufgaben zum Teil gar nicht mehr selbst gemacht
werden können und muss Planung schon fremd vergeben. So planen
andere Ingenieurbüros für die BWB zum Teil die Wasserwerke und
Klärwerke. Dieser Trend wird sich fortsetzen.
3
Die Entgeltgruppen des Tarifvertrags für den Öffentlichen Dienst werden mit 1 bis 15 bzw. E 1 bis
E 15 durchnummeriert.
94
Die Berliner Wasserbetriebe werden nach groben Schätzungen im Jahre
2015 soweit sein, dass sie ihre langfristig angestrebte Zahl von rund
3.700 Beschäftigten erreicht haben werden – ausgehend von 7.000.
Diese 3.700 Beschäftigten mit einem Altersdurchschnitt von derzeit 48
Jahren führen dazu, dass ab 2015 rund 100 Beschäftigte jährlich eingestellt werden müssen, nur um diese Zahl zu halten. Wo die BWB dann
jedes Jahr 60 Ingenieure herbekommen, ist offen. Natürlich muss man
ein Stück weit Automatisierung, Rationalisierung u. ä. berücksichtigen.
Aber es zeigt ganz deutlich, dass das Thema nicht einfach wird und bis
dato diskutieren viele Kollegen nach dem Motto: „Dann vergeben wir
doch den Auftrag nach Draußen, wenn wir es selber nicht mehr können“.
Das Problem ist allerdings, dass auch die Privaten dann kaum noch
Ingenieure bekommen werden, auch wenn sie im Augenblick relativ stark
den Markt abgreifen und sich schon jetzt die eine oder andere Person für
die Zukunft sichern.
Das Riesenproblem Privatisierung ist nicht mehr so einfach wie früher.
Es kann nicht mehr nur gesagt werden, da kommt jemand und gibt Geld,
dann ist das Unternehmen weg. Die Privatisierung wird ein Stück weit
schleichend stattfinden, indem Teilaufgaben des öffentlichen Dienstes
gar nicht mehr von den Öffentlichen selber gemacht werden, sondern
diese von Fremdunternehmen und von privaten Unternehmen ausgeführt
werden.
Außerdem wird aufgrund der Wirtschaftskrise die Politik der klammen
Kassen die Diskussion wieder neu aufflammen lassen. Jeder der glaubt,
das wird nicht passieren, möge sich seinen Glauben erhalten. Wenn die
Krise so weiter geht, wird jedoch das Thema Finanzknappheit die eine
oder andere Diskussion in der einen oder anderen Kommune bestimmen. Es gibt viele die durchaus ihre Hausaufgaben gemacht haben, da
wird es nicht zum Riesenproblem. Es gibt aber durchaus einige, die
darunter zu leiden haben werden, und die Privatisierungsdiskussion wird
wieder neu beginnen. Denn die Politik der klammen Kassen hat nichts
mit Vernunft zu tun, sondern mit Überlebenswillen von einigen Politikern.
Ein zusätzlicher Schwerpunkt in der Diskussion ist der riesige Investitionsbedarf in der Wasserwirtschaft im Kanalbereich. Die Bundesrepublik
Deutschland schafft sich selbst eine tickende Zeitbombe, indem sie
deutlich zu wenig Geld in die Kanalsanierung investiert. Die Kanalsanierungsquoten in der Bundesrepublik liegen ungefähr bei 0,3-0,5 %. Das
heißt umgerechnet, dass unser Kanalnetz alle 400 Jahre ausgetauscht
wird. Fachleute errechnen in dem Bereich einen Investitionsbedarf von
Minimum 45-58 Mrd. Euro. Es müssten also pro Jahr in der Bundesrepu95
blik 4-5 Mrd. Euro ausgeben werden. Real wurden aber in 2007 nur
1,8 Mrd. Euro investiert. Mit dieser Erneuerungsquote von 0,3-0,5 % wird
es irgendwann ein echtes Problem geben. Bei den BWB ist beispielsweise nur für den Kanal ein Investitionsbedarf von 1,35 Mrd. Euro bis
zum Jahr 2020 notwendig. Diese Summen werden nicht viele Kommunen schaffen und schultern können.
Als natürlicher Monopolist gelingt es den BWB immer wieder den Kunden davon zu überzeugen, dass er trotzdem bezahlen muss. Aber es
wird eine riesen Herausforderung werden dem Kunden klar zu machen,
dass, wenn man einen ordentlichen Kanal haben will, dafür auch mehr
bezahlt werden muss. Der Ausgang dieser Diskussion ist spannend –
sagt man dann, „das schafft schon jede Kommune“, oder ist man wieder
in der Diskussion „braucht man dafür nicht im weitesten Sinne Partner
statt feindlicher Übernahme“, das heißt, man arbeitet mit Privaten
zusammen.
Es gibt ein weiteres Thema, das ein Stück weit hausgemacht ist. Das
Thema Klärwerke. Es gibt Vorschriften aus Brüssel und es gibt Punkte in
Berlin und Brandenburg, wo in den Klärwerken in den nächsten Jahren
bis 2020 ein Regelbedarf von 500-700 Mio. Euro vorhanden ist. Wenn
das so weiter geht mit den Diskussionen, die in Berlin und Brandenburg
hausgemacht sind, dann müssen zusätzlich 150-350 Mio. Euro aufgebracht werden, weil z.B. Brüssel sagt, wenn man 70 % seiner Stickstofffracht rausholt, ist es ausreichend für Brüssel. In der Bundesrepublik gibt
es eine Alternative zu sagen 13 mg/l müssen herausgeholt werden.
Heißt eine Alternative, man kann sich das aussuchen? In der Bundesrepublik wird natürlich nicht die Vorschrift aus Brüssel genommen, sondern gesagt 13 mg/l sind genau das Richtige. Dies bedeutet einen
zusätzlichen Investitionsbedarf für unsere Klärwerke in Berlin und Brandenburg von mindestens 150 Mio. Euro. Dabei sind sich Berlin und
Brandenburg noch nicht einmal darüber einig, wie die Ablaufwerte aussehen sollten. Brandenburg setzt auf Stickstoff, Berlin setzt auf Phosphor. Beides ist von der Technik her nicht miteinander kompatibel, so
dass der Investitionsbedarf nicht bei 150 Mio. Euro Schluss machen
wird, sondern wahrscheinlich bei 350 Mio. Euro zusätzlich liegen wird.
Dies zeigt, dass noch hausgemachte Probleme für den öffentlichen
Dienst dazukommen, wenn man sich an der Stelle vorstellt, dass sich
Länder nicht einigen.
Ein weiteres kurzes Stichwort ist das Thema Verursacherprinzip. Ein
sehr ärgerliches Beispiel ist das Thema der Röntgenkontrastmittel. Es
macht aber auch deutlich, wo eigentlich das Problem liegt. Überspitzt
96
formuliert werden sehr viele Röntgenkontrastmittel in Kliniken und
Praxen verteilt, die Menschen schlucken sie, lassen eine schöne Aufnahme von sich machen und gehen danach dreimal auf die Toilette. So
einfach ist dies aber nicht abgetan. Die BWB hat danach lange damit zu
tun, diese Röntgenkontrastmittel wieder aus dem Berliner Wasser rauszukriegen. Was teilweise nicht ganz gelingt, es wird aber weiterhin daran
gearbeitet. Es wird auch versucht, mit den Krankenhäusern oder mit den
Praxen über Alternativen zu reden, z.B. gibt es „Trockengelpinkelbehälter“. Sie würden einen Großteil des Problems lösen. So ein Behälter
kostet nur 5 Euro. Allerdings weigern sich die Krankenhäuser und
Praxen bis dato alle auch nur ansatzweise darüber nachzudenken, ob
eine Einführung nicht sinnvoll wäre. Aber das ist ein Problem, das dann
im öffentlichen Dienst besteht. Andere „pinkeln“ uns was ins Wasser und
sagen mit einer reinen Selbstverständlichkeit „ihr als Wasserunternehmen habt das jetzt rauszuholen“. Wenn man dann sagt, das kostet aber
Geld, wird man wieder zum schlechten Unternehmen.
Außerdem gibt es unterschiedliche Vorschriften, die dringend in
Deutschland überarbeitet werden müssten. In dem Zusammenhang bilden Antibiotikaresistenzen ein weiteres Thema für sich, worüber auch
mindestens eine halbe Stunde referiert werden könnte. Die nordischen
Länder machen es da intelligenter. In der kompletten Tiermast dürfen
Antibiotika nicht mehr eingesetzt werden und zusätzlich verbieten sie
mindestens ein Antibiotikum, um nicht an diesem Punkt noch weitere
Resistenzen zu bilden. Das heißt, wenn sie eine Krise haben, können sie
zumindest auf ein Antibiotikum zurückgreifen.
In Deutschland ist man der Meinung, dass dies im Augenblick noch kein
Problem sei, doch man müsste sich eigentlich dringend darum kümmern.
Die Beispiele zeigen, es kommen viele Probleme auf die deutsche kommunale Wasserwirtschaft zu. Es müssen Antworten darauf gefunden
werden, und wenn man diese nicht findet, hat man ein echtes Problem –
auch als kommunales Unternehmen.
Es ist teilweise unmäßig, wie der ein oder andere Politiker über kommunale Unternehmen reden. Man kann nicht ein kleines Wasserwerk mit
einem Global Player wie Suez oder Veolia vergleichen, denn die haben
ganz andere Möglichkeiten. Ein kleines Unternehmen darf in der Regel
aufgrund des Örtlichkeitsprinzips gar nicht aus seiner Kommune heraus.
Es darf gar kein Geld verdienen, es wird immer in Richtung Kostendeckungsprinzip arbeiten müssen. Wenn dann ein Großer ankommt und
sagt, dass er besser und preiswerter ist, ist das durchaus möglich, weil
der Kleine gar nicht anders darf. Nichtsdestotrotz gibt es auch Punkte,
97
bei denen die Kleinteiligkeit der deutschen Wasserwirtschaft dringend
angegangen werden muss.
Auch ein Grund dafür, dass die Wirtschaftlichkeit der deutschen Wasserwirtschaft im kommunalen Bereich vielleicht nicht ganz so vergleichbar ist wie im privaten Bereich, liegt wie bereits erwähnt daran, dass an
der einen oder anderen Stelle die Aufgaben am Territorium der Kommune enden und nicht weiter diskutiert werden. In Berlin ist eine große
Diskussion über die Rekommunalisierung der BWB im Gange. Selbst
CDU und FDP sind der festen Überzeugung, man sollte es machen. Dies
ist ja auch gut. Der Grund dafür ist jedoch durchweg der Wunsch nach
einer Senkung der Wasserpreise. Dies lässt nur staunen. RWE und
Veolia haben über 1,6 Mrd. Euro für Ihre Anteile bezahlt, die sie natürlich
mindestens wieder haben wollen. Dafür ist ein Teil des Gewinnes also
schon weg. Die Politiker wollen aber auch nicht auf den Anteil des Landes – ca. 200 Mio. Euro sind das jedes Jahr – verzichten, um damit die
Wasserpreise zu senken. Die einen möchten Schulen davon renovieren,
die anderen wollen irgendetwas anderes mit dem Geld machen. Das
Geld kann also nicht das Thema sein, der Preis kann nicht gesenkt werden. Wenn man dann fragt, warum soll rekommunalisiert werden, was
klappt dann besser, gibt es keine Antwort – und dies seit mehreren Jahren.
Wenn man diese Fragen nicht beantworten kann, hat man aber ein echtes Problem. Denn dann ist man in der Diskussion der Privatisierung
bzw. Nicht-Rekommunalisierung. Aber diese Frage muss man beantworten! Ein Teil der Antwort wird gleich noch gegeben. Es gibt sicherlich
positive Beispiele für kommunalisierte Unternehmen, z.B. Gelsenwasser.
Dort haben Kommunen den richtigen Schritt gemacht. Sie haben
Gelsenwasser gekauft und verdienen ordentliches Geld damit. Dieses
Geld wandert in den kommunalen Haushalt und wird hoffentlich sinnvollen Sachen zugeführt.
Tarifverhandlungen im öffentlichen Dienst sind hierfür ein schönes Beispiel. So stellt etwa die Gewerkschaft ver.di die Forderungen, welche in
Richtung private Wirtschaft gehen – RWE und E.ON haben Tarifverträge
und die wollen die Kollegen in der deutschen Wasserwirtschaft auch.
Wenn man dann als Vertreter der kommunalen Arbeitgeber sagt, also
gut dann nehmen wir aber das weg, was vom öffentlichen Dienst übrig
ist, so z.B. den Bestandsschutz, dann heißt es: nein. Einerseits will man
die Tarifverträge der privaten Wirtschaft, andererseits will man natürlich
auch den kompletten Besitzstand des öffentlichen Dienstes. Im Ergebnis
der Tarifverhandlungen hat dies dazu geführt, dass der Abschluss im
98
öffentlichen Dienst dieses Jahr bei 5,1 % und nächstes Jahr bei 3,55 %,
also zusammen bei 8,65 % liegt. Bei RWE lag er in diesem Jahr bei
2,9 %. Das soll hier noch nicht einmal verurteilt werden, Tarifverhandlungen sind dafür da, dass Gewerkschaften für die Beschäftigten Tarifverträge abschließen. Allerdings muss man sich darüber bewusst sein,
dass bei einem natürlichen Monopolisten wie den BWB automatisch
durch die Tarifverträge dann der Preis steigt, denn die privaten und
öffentlichen Anteilseigner werden nicht auf ihre Gewinne verzichten. Das
bedeutet, der Kunde muss mehr bezahlen an sein teilöffentliches und
privates Unternehmen. Gleichzeitig setzt er das Management unter
Druck weitere Rationalisierungsmaßnahmen einzuleiten. Denn dieses
kann natürlich nicht sagen ’lieber Kunde zahl mal nen bisschen mehr’
sondern versucht, die Belastung, die auf den Kunden zukommt, ein
Stück weit auch durch Rationalisierungen zu reduzieren. Was wiederum
dazu führt, dass weniger Arbeit selbst gemacht wird und insbesondere
die einfachen Arbeiten nach draußen gegeben werden. Damit stellt sich
erneut die Frage: Wann fängt eigentlich Privatisierung an, wann hört sie
auf?
Wenn kein Markt besteht – Abfallwirtschaft ist anders, da gibt es einen
Markt – dann muss man sich mindestens einem Zwangsbenchmark
unterziehen. Es gibt Ansätze wie AQUABENCH, wo ein bisschen „rumgebenchmarkt“ wird und es gibt auch durchaus die eine oder andere
gute Entwicklung die daraus hervorgeht. Aber es gibt keine Verpflichtung
für alle öffentlichen Unternehmen sich an einem Benchmark zu beteiligen. Es ist unheimlich schwierig ein vergleichbares Benchmark hinzubekommen, weil allein vollkommen unterschiedliche geografische Voraussetzungen dazu führen, dass der eine eine Pumpe stellen muss und
dabei Strom verbraucht und beim anderen fließt das Wasser den Berg
runter. Nichtsdestotrotz: Den Versuch zu starten und zu sagen „ich
möchte meinem Kunden als öffentliches Unternehmen beweisen, wie gut
ich eigentlich im Durchschnitt dastehe“, ist notwendig. Der Kunde hat
nämlich nicht die Chance zu sagen, wenn du nicht gut bist, gehe ich zu
jemand anderem, sondern er muss bleiben. Deswegen ist es zwingend
notwendig ein Benchmark einzuführen, obwohl der ein oder andere es
nicht besonders schön findet.
Hier sei eine weitere provokative Idee eingeworfen – jedes öffentliche
Unternehmen sollte Kundenumfragen durchführen und daraus sollten
sich Konsequenzen ergeben. Bei der ersten Kundenumfrage, die
schlecht ausfällt, sollte es ein Mitarbeitergespräch mit dem
Geschäftsführer geben, bei der zweiten schlechten Umfrage das Gehalt
reduziert werden, beim dritten Mal wird man noch mehr Geld abnehmen
99
und beim vierten Mal wird man sich von diesem Geschäftsführer verabschieden müssen, weil es ihm nämlich nicht gelungen ist, über Jahre
hinweg dem Bürger und den Kunden klar zu machen, was er eigentlich
an Vorteilen an seinem kommunalen Unternehmen hat. An dieser Stelle
wäre das ein adäquater Marktersatz, wo sich Geschäftsführer/Vorstände,
die viel Geld verdienen wollen, stellen müssen. Der Vorschlag ist sicherlich sehr provokativ und wird dem ein oder anderen nicht gefallen.
Außerdem sollte jedes öffentliche Unternehmen eine Rendite erwirtschaften und sie an den kommunalen Haushalt abgeben. Das führt nämlich zu folgendem: Herr Sarrazin hat vorgestern4 die Beteiligungsergebnisse des Landes Berlin veröffentlicht. 433 Mio. Euro Netto-Gewinn. Ein
erheblicher Anteil kam übrigens aus den BWB. Der Finanzsenator war
glücklich, dass er diesen Gewinn verkünden konnte. Er ist also nicht aus
moralischen Gründen der festen Überzeugung, dass kommunale Unternehmen richtig sind, sondern er hat verstanden – als Finanzsenator –,
dass kommunale Unternehmen für ihn wichtig sind. Er kann nicht auf sie
verzichten, weil sie ihm nämlich Geld bringen, wovon er das ein oder
andere dann wieder ausgeben kann.
Wenn ein Finanzsenator wie Herr Sarrazin sagt, „das sind meine kommunalen Unternehmen“ und dann noch die Gehälter der Vorstände der
kommunalen Unternehmen lobt, dann braucht man vor einer Privatisierung zukünftig sehr wenig Angst haben.
4
Der Vortrag wurde am 07.11.2008 gehalten.
100
Workshop 3: ÖPNV
Referenten:
Reiner Metz
Der neue rechtliche Ordnungsrahmen für den ÖPNV
Walter Reinarz
Kölner Verkehrs-Betriebe AG —
Kommunaler Mobilitätsdienstleister für Köln
Dr. Hans-Jörg von Berlepsch
traffiQ auf dem Frankfurter Weg
Reiner Metz*
Der neue rechtliche Ordnungsrahmen für den ÖPNV
Nach über zehnjähriger Diskussion auf der Ebene der Europäischen
Union (EU) einigten sich Rat, Kommission und Europäisches Parlament
(EP) im Juni 2007 auf einen Kompromiss zur Regelung des Marktzugangs im ÖPNV. Dieser Kompromiss wurde am 3. Dezember 2007 als
Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 über öffentliche Personenverkehrsdienste auf Schiene und Straße und zur Aufhebung der Verordnungen
(EWG) Nr. 1191/69 und (EWG) Nr. 1107/70 im Amtsblatt der EU veröffentlicht.1 Die neue Verordnung wird am 3. Dezember 2009 in Kraft treten.
Der Kompromiss anerkennt im Kern die heute anzutreffende Vielfalt der
Organisation und Finanzierung des ÖPNV in Europa. Die Gebietskörperschaften dürfen danach weiterhin selbst entscheiden, ob sie den ÖPNV
selbst erbringen oder mit eigenen oder anderen Unternehmen durchführen lassen. Wenn dabei förmlich ausgeschrieben wird, bleibt es im
Wesentlichen bei dem heutigen vergaberechtlichen Status quo. Im Hinblick auf Gestaltungen, für die das förmliche Vergaberecht nicht gilt,
bringt der gefundene Kompromiss neue und europaeinheitliche Spielregeln.
Das bedeutet für die Praxis, dass ausgeschriebene Verkehre denselben
Regeln folgen wie bisher. Für nicht ausgeschriebene Verkehre muss
nach Inkrafttreten der Verordnung am 3. Dezember 2009 der neue
Rechtsrahmen beachtet werden, wobei die in ihrem Artikel 5 enthaltenen
Vorschriften zur Vergabe öffentlicher Dienstleistungsaufträge schrittweise
innerhalb weiterer 10 Jahre anzuwenden sein werden. Der Kompromiss
bringt eine Reihe förmlicher Voraussetzungen, v.a. Veröffentlichungsund Berichtspflichten, und formuliert Mindeststandards an die Mitgliedstaaten zur Gewährleistung von Rechtsschutz.
Darüber hinaus werden einheitliche Regeln für die Gewährung von Zuschüssen aus öffentlichen Kassen gesetzt. Auf Druck der Mehrheit im EP
wurde die Freiheit der Gebietskörperschaften und Verkehrsunternehmen,
Nachunternehmer zuzulassen bzw. einzusetzen, erheblich beschränkt.
*
1
Reiner Metz ist Rechtsanwalt und Geschäftsführer ÖPNV des Verbandes Deutscher Verkehrsunternehmen e.V.
ABl. L 315 v. 03.12.2007, S. 1.
103
Artikel 4 Absatz 7 der Verordnung 1370/2007 sieht vor, dass in den
öffentlichen Dienstleistungsaufträgen transparent anzugeben ist, ob und
in welchem Umfang eine Vergabe von Unteraufträgen in Frage kommt; in
den Fällen einer zugelassenen Unterauftragsvergabe ist der ausgewählte Betreiber der Personenverkehrsdienste qua Verordnung
1370/2007 verpflichtet, einen bedeutenden Teil bzw. in den Fällen von
Direktvergaben an interne Betreiber sogar den überwiegenden Teil der
Personenverkehrsdienste selbst zu erbringen.2
Der Kompromiss revidierte die Folgen der EP-Ausschussempfehlungen
vom März 2007, die das Gesetzgebungsprojekt auf den Stand von Juli
2000, als die Kommission ihren ersten Vorschlag präsentiert hatte,
zurückgedreht hätten, verschlechtert aber die Ausgangsbasis des
Gemeinsamen Standpunktes des Rates vom Dezember 2006. Die aus
Sicht der ÖPNV-Branche durch die Einigung der Verkehrsminister im
Juni 2006 erreichten praxisgängigeren Direktvergabemöglichkeiten wurden weitgehend wiederhergestellt.
Das Ergebnis ist trotz einiger neuer Hürden, unbestimmter Rechtsbegriffe und bürokratischer Hindernisse für die ÖPNV-Branche tragfähig.
Es ist vor allem deutlich besser als das, was vonseiten der Europäischen
Kommission ursprünglich vorgelegt worden war. Betrachtet man deren
ersten förmlich vorgelegten Vorschlag vom Juli 2000, der im Ergebnis
eine praktisch ausnahmslose Ausschreibungspflicht von ÖPNV-Leistungen vorsah – auch gegen den Willen von Gebietskörperschaften, den
ÖPNV selbst oder mit einem eigenen Unternehmen zu erbringen –, so
haben die Gebietskörperschaften und ihre Unternehmen jetzt erheblich
mehr Gestaltungsoptionen. Insbesondere enthält die neue Verordnung
praxistaugliche Direktvergabeoptionen.
Auch wenn eine EU-Verordnung unmittelbar in allen Mitgliedstaaten gilt,
also ohne eine weitere konkretisierende Rechtsetzung in den Mitgliedstaaten, so sind doch Anpassungen des nationalen Rechtsrahmens
erforderlich. Änderungsbedarf besteht vor allem für das Personenbeförderungsgesetz (PBefG). Dieses Gesetz wurde mit seiner Anfang 1996
wirksam gewordenen Novelle an die Verordnung (EWG) 1191/693, zuletzt geändert durch die Verordnung (EWG) Nr. 1893/914, angepasst, die
lediglich in Bezug auf gemeinwirtschaftliche Linienverkehre ab 1996 in
der Bundesrepublik Deutschland anwendbar gemacht wurde, während
die europäische Verordnung für (unbezuschusste und bezuschusste)
2
3
4
Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe e.
ABl. L 156 v. 28.06.1969, S. 1.
ABl. L 169 v. 29.06.1991, S. 1.
104
eigenwirtschaftliche Linienverkehre nicht gelten sollte (so genannte Teilbereichsausnahme). Schlüsselbegriffe der Verordnung 1191/69 – wie
z.B. das Ziel „geringste Kosten für die Allgemeinheit“ oder die Abgrenzung des Anwendungsbereichs der Verordnung über die weite Definition
der „Eigenwirtschaftlichkeit“ – wurden seinerzeit zum Bestandteil des
Genehmigungsrechts im PBefG. In der EU-Verordnung 1370/07 dagegen
gibt es indes – anders als in der jetzigen Verordnung 1191/69 – keine
Befugnis der Mitgliedstaaten mehr zu Ausnahmen von der Anwendung
im Stadt-, Vorort- und Regionalverkehr. Darüber hinaus fordert die neue
Verordnung nicht die „geringsten Kosten für die Allgemeinheit“, sondern
verlangt im Hinblick auf die Höhe möglicher Zuschüsse aus öffentlichen
Kassen eine Orientierung an den in wesentlichen Teilen in die Verordnung übernommenen vier Kriterien des Urteils des Gerichtshofs der
Europäischen Gemeinschaften (EuGH) in der Rechtssache „Altmark
Trans“ vom 24. Juli 20035.
Wegen des Vorrangs des EU-Rechts vor dem nationalen Recht darf das
Genehmigungsrecht im PBefG also weder den heutigen Nichtanwendungsbereich der Verordnung determinierenden Begriff der „Eigenwirtschaftlichkeit“ unverändert aufrechterhalten noch diejenigen Vorschriften,
die den Begriff „geringste Kosten für die Allgemeinheit“ des jetzigen Verordnungstextes konkretisieren, also § 13a PBefG und die hierzu erlassene
Verordnung des Bundesverkehrsministeriums (so genannte „GeringsteKosten-Verordnung“). Mit der europarechtlich notwendigen Aufhebung
dieser Vorschriften wird zugleich eine klare und rechtssichere Trennung
zwischen Genehmigungsrecht und Beihilferecht erreicht.
Für das Genehmigungsrecht sollten weiterhin Genehmigungsbehörden
verantwortlich bleiben und für das Beihilferecht diejenigen Stellen, die
den ÖPNV aus öffentlichen Kassen mitfinanzieren. Es gibt Stimmen in
der Rechtsliteratur, die Liniengenehmigungen nach dem PBefG mit starken Argumenten nicht als „ausschließliches Recht“ im Sinne der neuen
Verordnung sehen. Hieraus ergibt sich, dass genehmigte Verkehre, die
nicht aus öffentlichen Kassen mitfinanziert werden, außerhalb des
Anwendungsbereichs der neuen Verordnung lägen. Hiergegen gibt es
auch stichhaltige Gegenargumente. Weiterentwicklungen im PBefG und
deren europarechtliche Konformität dürfen aber im Interesse einer
rechtssicheren künftigen Handhabung der Verordnung nicht von solchen
Interpretationen und damit letztlich von Richtersprüchen abhängig sein.
Deshalb müssen alle Vorschläge zur Änderung des PBefG auch dann
rechtlich tragen, wenn ein höchstes Gericht in einigen Jahren zu der Auf5
Rechtssache C-280/00, Slg. 2003, I-7747.
105
fassung gelangen sollte, Liniengenehmigungen nach dem PBefG seien
doch ausschließliche Rechte im Sinne der neuen Verordnung.
Außerdem sollte bei der Anpassung des PBefG an die neue Verordnung
1370/2007 im straßengebundenen ÖPNV mit Bussen und Straßenbahnen im Sinne des PBefG auch in Zukunft eine Liniengenehmigung mit
denselben Rechtswirkungen wie heute erforderlich bleiben; ansonsten
drohten Wildwestszenen im Kampf um die Fahrgäste und das Absterben
weniger lukrativer Linien. Die Genehmigungsbehörden bliebe damit weiter zuständig für die gewerberechtliche Prüfung (insbesondere Sicherheit
und Leistungsfähigkeit des Betriebs, Zuverlässigkeit und fachliche Eignung des Unternehmers) und – im Zusammenwirken mit den Aufgabenträgern und mit den Verkehrsunternehmen – für die Wahrung der öffentlichen Verkehrsinteressen (insbesondere Integration der Verkehrsbedienung und Berücksichtigung von Nahverkehrsplänen).
Welche Behörden Genehmigungsbehörden werden oder bleiben sollen,
liegt nach dem Grundgesetz in der Regelungskompetenz der Länder.
Maßgebend für jede etwaige Zuständigkeitsveränderung muss eine möglichst bürokratiearme Erbringung von Verwaltungsaufgaben sein. Das
kann in großen Flächenländern eine Mittelbehörde sein, in anderen Ländern eine zentrale Landesstelle oder eine kommunale Behörde.
Dabei muss der gewerberechtliche Grundansatz des PBefG aufrechterhalten werden. Dieser besagt, dass der einzelne ÖPNV-Unternehmer
das Recht zur Ausübung seines Gewerbes selbst innehat, und zwar auf
der Basis der grundrechtlich geschützten Gewerbefreiheit. Das bedeutet:
Der Straßenpersonenverkehrsunternehmer hat das Recht, er bekommt
es nicht von einer staatlichen oder kommunalen Stelle, die es hat, auf
Zeit verliehen. Dieses Prinzip hat sich in Deutschland über Jahrzehnte
bewährt und darf nach der neuen Verordnung aufrechterhalten bleiben.
Dort, wo eine Gebietskörperschaft nicht unter Berufung auf die neue EUVerordnung im ÖPNV interveniert – was nach den Länder-ÖPNV-Gesetzen das gute Recht von Aufgabenträgern ist, weil es sich danach beim
ÖPNV bzw. dessen Sicherstellung um eine freiwillige Aufgabe der
Daseinsvorsorge handelt –, darf es weiter einen Wettbewerb um Liniengenehmigungen zwischen Verkehrsunternehmen geben. Hierzu sollten
einige kleinere Nachbesserungen im PBefG vorgenommen werden, die
ein faires und diskriminierungsfreies Verfahren absichern. Dort indes, wo
Gebietskörperschaften im Hinblick auf die Verkehrsgestaltung und/oder
deren Finanzierung eine qualifizierte Entscheidung aufgrund der
unmittelbar in der neuen Verordnung enthaltenen Ermächtigungsgrund106
lagen treffen – sei es ein wettbewerbliches Vergabeverfahren (Artikel 5
Absatz 3 der Verordnung) oder seien es die Selbsterbringung bzw. die
Direktvergabe an einen internen Betreiber (Artikel 5 Absatz 2) oder in
Bagatellfällen (Artikel 5 Absatz 4) bzw. in den Fällen der „Notvergabe“
(Artikel 5 Absatz 5) – müssen die Genehmigungsbehörden die Grundlagenentscheidungen der zuständigen Behörden zur Auswahl des Betreibers bei ihren Genehmigungsentscheidungen beachten. Ansonsten
würde das unmittelbar für die kommunalen Gebietskörperschaften geltende Europarecht genehmigungsrechtlich konterkariert.
Im Hinblick auf die ÖPNV-Finanzierungsinstrumente fordert die neue EUVerordnung nicht, dass in Deutschland alles im Sinne eines Paradigmenwechsels auf den Kopf gestellt werden muss. Im Gegenteil: Die Verordnung 1370/2007 regelt detailliert, ob und unter welchen Voraussetzungen
zuständige Behörden Verkehrsunternehmen Ausgleichsleistungen für gemeinwirtschaftliche Verkehrsdienste gewähren dürfen. Die inhaltlichen
Anforderungen der neuen Verordnung bestehen im Wesentlichen in dem,
was der EuGH schon in der Rechtssache „Altmark Trans“ 2003 ausgeurteilt hatte. Die Kriterien des Urteils gelten heute schon für den Großteil
des straßengebundenen ÖPNV in Deutschland.
Auch die Länder-ÖPNV-Gesetze werden zu ändern sein, etwa in Bezug
auf die Klarstellung, welche „zuständigen Behörden“ Maßnahmen auf
dem Gebiet des ÖPNV ergreifen dürfen. Dabei können die wesentlichen
Bestandteile des bewährten ÖPNV-Rechtsrahmens in Deutschland aufrechterhalten bleiben.
Das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS)
hat am 27. August 2008 den Ländern und Verkehrsverbänden einen
noch nicht endgültig ressortabgestimmten Referentenentwurf zur Änderung des PBefG zur Stellungnahme vorgelegt. Darin wird der Versuch
unternommen, solche Verkehre aus dem Anwendungsbereich der neuen
Verordnung herauszudefinieren, die nicht auf spezifische unternehmensbezogene Zuschüsse aus öffentlichen Kassen angewiesen sind. Ferner
soll den kommunalen Gebietskörperschaften untersagt werden, Gestaltungen nach der neuen EU-Verordnung vorzunehmen, „wenn eine ausreichende Verkehrsbedienung durch kommerzielle Verkehre vorhanden
und auch künftig gewährleistet ist“. Damit wird die Interventionsschwelle
für Gestaltungen seitens der kommunalen Gebietskörperschaften gegenüber derjenigen der neuen EU-Verordnung erheblich erhöht. Die Verbände, die die öffentliche Verkehrswirtschaft (mit)repräsentieren (wie der
VDV), sowie die kommunalen Spitzenverbände haben darauf hingewiesen, dass mit dem BMVBS-Vorschlag die Gefahr so genannter „Rosinen107
pickerei“ entstünde: Verkehrsunternehmen könnten sich aus Netzen mit
wirtschaftlich guten und schlechten Linien die guten herausgreifen und
kommerziell erbringen, während für die Kommunen nur die wirtschaftlich
uninteressanten Linien übrig blieben. Die Folgen wären: zersplitterte
Netze, erhöhter Koordinierungsaufwand und per saldo Mehrbelastungen
insbesondere der kommunalen Haushalte bzw. Einschränkungen des
Verkehrsangebotes. Die Verbände der privaten Verkehrsunternehmen
sehen den BMVBS-Entwurf ebenfalls kritisch, allerdings aus umgekehrter Richtung. Sie befürchten, dass die Gebietskörperschaften über das
Instrument des Nahverkehrsplans die ausreichende Verkehrsbedienung
so definieren könnten, dass der von ihnen geforderte Vorrang der kommerziellen Verkehre leerlaufen könnte. Die Länder konnten sich bisher
nicht auf eine gemeinsame Position einigen. Sollte auch die Ressortabstimmung auf Bundesebene weiter ohne Einigung bleiben, so besteht
– wegen des kleinen Zeitfensters der Legislaturperiode auf Bundesebene –
die Möglichkeit eines Scheiterns der Anpassung des PBefG.
108
Walter Reinarz*
Kölner Verkehrs-Betriebe AG —
Kommunaler Mobilitätsdienstleister für Köln
Öffentlicher Personennahverkehr (ÖPNV) ist kommunale Daseinsvorsorge. Die Kommunen haben die Aufgabe, ein angemessenes Mobilitätsangebot zu angemessenen Preisen sicherzustellen und befinden sich
dabei in einem Spannungsfeld zwischen Gemeinwohlorientierung einerseits und finanziellen Chancen der Marktliberalisierung andererseits. Vor
dem Hintergrund finanziell begrenzter öffentlicher Haushalte bedeutet
dies für kommunale Verkehrsunternehmen, sich zu wettbewerbsfähigen
Mobilitätsdienstleistern entwickeln zu müssen und sich bei ihren Aufgabenträgern entsprechend zu positionieren. Denn nur eine positive
Akzeptanz bei den Auftraggebern bietet die Chance, weiter mit der
Erbringung der öffentlichen Verkehrsdienstleistungen betraut zu werden
und damit die Existenz des Unternehmens sichern zu können.
I.
Ordnungspolitischer Rahmen
Der Öffentliche Personennahverkehr in Deutschland ist gekennzeichnet
durch einen engen ordnungspolitischen Rahmen, der die Organisation
und den Wettbewerb im ÖPNV regelt. Neben dem Personenbeförderungsgesetz (PBefG), den ÖPNV-Gesetzen der Länder und dem Kommunalrecht (Gemeindeordnung) ist insbesondere die EU-Verordnung
1370/2007 relevant und in den letzten Monaten in den Fokus der Diskussionen zur wirtschaftlichen und rechtssicheren Gestaltung des
ÖPNV-Marktes in Deutschland gerückt. Die am 3. Dezember 2007 veröffentlichte Verordnung 1370/2007 über öffentliche Personenverkehrsdienste auf Schiene und Straße hebt die bisherigen Verordnungen
(EWG) Nr. 1191/69 und (EWG) Nr. 1107/70 auf und wird am 3. Dezember 2009 in Kraft treten. Sie stellt nach über zehnjähriger Diskussion auf
der Ebene der EU einen Kompromiss zur Regelung des Marktzugangs
im ÖPNV dar, der die Vielfalt und Heterogenität der Organisation und der
Finanzierung des ÖPNV in Europa berücksichtigt.
Grundsatz der Verordnung ist, dass öffentliche Dienstleistungsaufträge
im Nahverkehr im Wege eines wettbewerblichen Vergabeverfahrens zu
*
Walter Reinarz ist Mitglied des Vorstands der Kölner Verkehrs-Betriebe AG.
109
vergeben sind. Aus der Perspektive der Gebietskörperschaften und ihrer
kommunalen Verkehrsunternehmen ist dabei von erheblicher Bedeutung, dass die Verordnung folgende Ausnahmen zulässt, nach denen die
zuständige Behörde auf ein wettbewerbliches Vergabeverfahren verzichten kann:
Selbsterbringung oder Direktvergabe an einen internen Betreiber
Direktvergabe in Bagatellfällen
Direktvergabe oder Auferlegung in Notfällen
Direktvergabe im Eisenbahnverkehr
Dies bedeutet, dass die Gebietskörperschaften weiterhin selbst entscheiden dürfen, ob sie den ÖPNV selbst erbringen oder mit eigenen
oder anderen Unternehmen durchführen lassen. Für alle Verkehre, die
nicht ausgeschrieben werden, muss ab dem 3. Dezember 2009 der neue
Rechtsrahmen beachtet werden. Die Verordnung enthält jedoch Übergangsbestimmungen zur schrittweisen Anwendung der Vorschriften in
den ersten 10 Jahren nach 2009.
Obwohl die EU-Verordnung unmittelbar in allen Mitgliedstaaten gilt, sind
doch Anpassungen des nationalen Rechtsrahmens erforderlich – in
Deutschland insbesondere beim Personenbeförderungsgesetz. Das
PBefG regelt, ob für Verkehre auf Antrag Linienverkehrsgenehmigungen
vergeben werden oder ob sie ausgeschrieben werden müssen. Kriterium
hierfür ist bisher die Unterscheidung in eigenwirtschaftliche und
gemeinwirtschaftliche Verkehre. Zu den erforderlichen Änderungen
aufgrund der EU-Verordnung 1370/2007 liegt bereits ein – noch nicht
endgültig ressortabgestimmter – Referentenentwurf vor, der zurzeit in
den kommunalen Spitzenverbänden und den Verbänden der Verkehrswirtschaft intensiv diskutiert wird.
II.
Privatisierung oder Rekommunalisierung
Im Zuge der Liberalisierung des ÖPNV-Markts in Deutschland und des
Kostendrucks der Kommunen werden auf der einen Seite zunehmend
Forderungen zur Privatisierung bisher kommunal erbrachter Verkehrsdienstleistungen laut. Auf der anderen Seite ist in vielen Branchen ein
Trend zur Rekommunalisierung festzustellen. Die Renaissance der
Kommunalwirtschaft ist in aller Munde und erhält durch die Auswirkungen der aktuellen Finanzmarkt- und Bankenkrise weiteren Auftrieb.
110
Im Gegensatz zu anderen europäischen Ländern finden sich im deutschen ÖPNV bisher nur vereinzelt privatisierte oder im Rahmen einer
Public Private Partnership teilprivatisierte kommunale Verkehrsunternehmen. Die Erfahrungen unserer europäischen Nachbarn stimmen
allerdings nachdenklich. In Großbritannien und Skandinavien haben
rapide Konzentrationsprozesse zur Marktbereinigung und der Herausbildung von Oligopolen mit in der Regel zwei bis drei, zumeist privaten,
transeuropäisch tätigen Unternehmen geführt. Insbesondere in unrentablen Streckenbereichen v.a. im ländlichen Raum kam es zu einer
drastischen Reduzierung der Versorgungsqualität und -intensität sowie
einer bedenklichen Verschlechterung der Infrastruktur aufgrund unterlassener Investitionen. Anfängliche Preissenkungen hatten nur temporären
Charakter. Mit Ausnahme von London, wo ein kontrollierter Wettbewerb
herrscht, sind die Fahrgastzahlen im ÖPNV in Großbritannien stark
zurückgegangen. Bei einer Verschlechterung der Arbeitsbedingungen
war zudem die Lohnentwicklung rückläufig. Die zunehmende Beteiligung
an bzw. Übernahme von kommunalen Verkehrsunternehmen durch Private führte zu einem Demokratieverlust auf kommunaler Ebene. Inzwischen steigen bei Ausschreibungen die Angebotspreise für die Erbringung der ÖPNV-Dienstleistungen wieder an und viele private Unternehmen nehmen aufgrund geringer Gewinnmargen nicht mehr an Ausschreibungsverfahren teil.
Die derzeitige Finanzmarktkrise zeigt ganz aktuell und überdies deutlich,
dass eine Deregulierung nicht immer funktioniert – Vater Staat musste
stabilisierend eingreifen. Dies führt inzwischen zu einer Teilverstaatlichung von Banken und zu einer strengeren Regulierung der Finanzmärkte. Die in kommunaler Hand befindlichen Sparkassen dagegen
haben sich in der aktuellen Krise als Stabilitätsanker im Finanzmarkt
bewährt. Seit einiger Zeit bestehende Überlegungen, auch die Sparkassen für Private zu öffnen, werden in jüngster Zeit zunehmend kritischer
gesehen.
III. Risiken der Privatisierung
Die Kommunen sehen sowohl den Verlust ihrer Einflussmöglichkeiten als
auch die Nichteinhaltung bisheriger Leistungs- und Qualitätskriterien als
größte Risiken bei der Einbindung privater Anbieter oder Investoren (s.
Grafik). Im ÖPNV liegen die Risiken bei einer Privatisierung kommunaler
Verkehrsunternehmen
111
in einer sinkenden Qualität im Falle eines reinen Kostenwettbewerbs,
im Lohn-, Umwelt- und Sozialdumping aufgrund des Kostenwettbewerbs,
in der Existenzbedrohung für Klein- und Mittelunternehmen durch
Konzentrationsprozesse (Oligopole, Teil-Monopole),
in der Zerschlagung bisher gut funktionierender Verkehrsanbieter und
Verbundsysteme auf kommunaler Ebene und
in der Zerstörung komplexer Verkehrsstrukturen, die z.T. über Jahrzehnte aufgebaut wurden.
Grafik: Private Anbieter – Probleme und Risiken aus Sicht der
Kommunen
„Wo sehen Sie grundsätzliche erhebliche Probleme oder Risiken bei der
Einbindung privater Anbieter oder Investoren?“
Nichteinhaltung bisheriger
Leistungs- und Qualitätskriterien
19
Verlust pol.
Gestaltungsmöglichkeiten
8
Insolvenz der Partner
bzw. Investoren
5
Negative Stimmung
in der Öffentlichkeit
3
Komplexität des Prozesses
2
Abbau von Arbeitsplätzen
2
Keine Kosteneinsparungen/
Effizienzsteigerungen
2
Transaktionskosten
1
Sonstige
4
0
5
10
15
20
Angaben in Prozent
Mehrfachnennungen möglich
Quelle:
Studie von Ernst & Young (2007) „Privatisierungen und ÖPP als Ausweg?“
IV. Vorteile kommunaler Verkehrsunternehmen
Kommunen dagegen können von den Vorteilen integrierter, kommunaler
Verkehrsunternehmen im ÖPNV profitieren (s. Tabelle 1) –
insbesondere, wenn sich diese durch Restrukturierungen zu höherer
Wettbewerbsfähigkeit entwickeln. Viele öffentliche Verkehrsunternehmen
in Deutschland befinden sich mit Energieversorgungsunternehmen im
112
kommunalen
Querverbund,
z.B.
unter
dem
Dach
eines
Stadtwerkekonzerns. Durch den hiermit möglichen Verlustausgleich
können steuerlichen Vorteile wahrgenommen und der städtische
Haushalt entlastet werden. Eine direkte Einflussnahme sowie die
laufende Umsetzung strategischer und politischer Zielvorgaben kann die
öffentliche Kontrolle zum Vorteil der Gemeinwohlorientierung erhalten.
Die Kommune tritt nicht nur als Auftraggeber auf, sondern steuert über
ihre Funktion als Gesellschafter.
Tabelle 1: Vorteile integrierter, kommunaler Verkehrsunternehmen im
ÖPNV
9
Nutzung der steuerlichen Vorteile des
kommunalen Querverbunds
9
Erhalt der öffentlichen Kontrolle
9
Steuerungsmöglichkeit der Kommune
als Gesellschafter
9
Ggf. Wahrnehmung von Konzerninteressen
9
Beitrag zur Wertschöpfung für die
Kommune
9
Übernahme städtischer Aufgaben bei
Ausbau und Erhaltung der
Infrastruktur und damit finanzielle
Entlastung der Kommune
effiziente Umsetzung des ÖPNV unter
Berücksichtigung der Daseinsvorsorge, um Belastungen für die
Bürger (z. B. Tarife) vertretbar zu
gestalten
9
Erbringung gemeinwirtschaftlicher
Leistungen im ÖPNV im Bereich der
Infrastruktur, der Regie und des
Tarifs sowie bei Leistungsangeboten,
die über die Mindeststandards
hinausgehen
9
Aktive, direkte Gestaltung der
kommunalen Verkehrspolitik
9
Zusatzverkehre bei städtischen Großveranstaltungen ohne Gegenleistung
9
Nutzung von Synergien durch
Aufgabenbündelung
9
bewährte, kooperative Zusammenarbeit mit dem Aufgabenträger
9
Unternehmensziel ist Kostendeckung,
nicht Gewinnmaximierung
9
Reduzierung von Schnittstellen
9
9
Vermeidung der Privatisierung von
Gewinnen bei gleichzeitiger
Sozialisierung von Verlusten
Einfache, transparente Abstimmungsprozesse
9
Verinnerlichung des öffentlichen
Auftrags zur Daseinsvorsorge
9
Kundennähe mit jahrzehntelanger
Erfahrung
9
Wirtschaftliche Vorteile fließen in die
Attraktivierung des
Leistungsangebots
9
Vermeidung von Remanenzkosten im
Falle von Ausschreibungen
9
Traditionsreiche Unternehmen mit
gewachsenem Know-how
9
Wahrnehmung öffentlicher Interessen
wie z. B. Umweltschutz
9
Intensive Kenntnisse der lokalen
Mentalität
113
V.
Ausschreibung versus Direktvergabe
Privatisierung und Ausschreibung öffentlicher Dienstleistungen sind zumeist verbunden mit der Erwartung sinkender Kosten, höherer Effizienz,
besserer Qualität, geringerer Preise für die Nutzer und Entlastung der
öffentlichen Kassen. Nach erfolgten Privatisierungen hat sich jedoch gezeigt, dass private Anbieter in Bezug auf Qualität, Kontinuität und Kosten
nicht in jedem Fall günstiger sind als kommunale Betriebe. Für den
ÖPNV wurde dieser Aspekt in einer wissenschaftlichen Studie im Auftrag
der Hans-Böckler-Stiftung untersucht.1
Im Vergleich der Systeme Ausschreibung in Frankfurt/Main sowie
Direktvergabe in Bochum/Gelsenkirchen und Stuttgart war die Direktvergabe in dem untersuchten Zeitraum von 1995 bis 2006 sowohl bei der
Verkehrsleistung (Entwicklung der Fahrgastzahl und der Produktivität)
als auch bei der wirtschaftlichen Effektivität deutlich erfolgreicher. Entscheidender Grund für die besseren wirtschaftlichen Daten der ÖPNVSysteme mit Direktvergabe sind die so genannten Transaktionskosten.
Diese Kosten zur Organisation des Ausschreibungswettbewerbs liegen
höher als die erreichten Kostensenkungen durch die Vergabe der Fahrleistungen im Wettbewerb. Bei dem Ausschreibungssystem entstehen
zusätzliche Kosten durch Doppelaktivitäten (z.B. bei Marketing- und
Qualitätssicherungsleistungen). Einsparungen wurden primär über Lohnsenkungen durch niedrigere Tarifverträge erreicht. Bei den Systemen mit
Direktvergabe war die durchgeführte Restrukturierung effektiver. Auch
hier sind Lohnanpassungen vorgenommen worden. Allerdings wird bei
der Direktvergabe eine höhere Konsensfähigkeit sowie größere Motivation und Kreativität angenommen. Die Systeme mit Direktvergabe verfügen aufgrund der größeren Homogenität bei gleichzeitiger Flexibilität
und einer besser austarierten Balance zwischen verkehrspolitischer
Steuerung und verkehrs- wie wirtschaftlicher Verantwortung der Unternehmen über eine höhere Effektivität. Die Studie im Auftrag der HansBöckler-Stiftung kommt zu dem Fazit: „Das wettbewerbliche ÖPNVGesamtsystem in seiner jetzigen Ausprägung führt zu höheren Kosten
als in vergleichbaren ÖPNV-Gesamtsystemen mit einer direkten Vergabe.“ Frühere Gutachten zum Thema kamen zwar zu anderen Ergebnissen. Diese konnten jedoch durch diese neuerliche Studie, die jeweils
die Gesamtsysteme einschließlich aller am ÖPNV-Angebot befassten
Institutionen betrachtet, widerlegt werden.
1
Direktvergabe oder Ausschreibungen in ÖPNV-Systemen - Aktualisierung der vergleichenden
Studie zu Produktions- und Transaktionskosten aus 2004 um die Jahre 2005 und 2006, April 2008.
114
VI. KVB auf dem Weg zum wettbewerbsfähigen
Mobilitätsdienstleister
Die Kölner Verkehrs-Betriebe AG (KVB) gehört mit über 800.000 Fahrgästen an jedem Werktag zu den großen Nahverkehrsunternehmen in
Deutschland. Sie ist Teil der Stadtwerke Köln GmbH (SWK) und befindet
sich zu 100% in kommunaler Hand.
Tabelle 2: Die KVB in Zahlen
2007
Mitarbeiter
3.214
Fahrgäste
252 Mio.
Umsatzerlöse
188,6 Mio. €
Stadtbahnlinien
11 (237 km Linienlänge)
Buslinien
44 (521 km Linienlänge)
Bahnen
381
Busse
306
Die KVB hat in den letzten Jahren viele neue Wege, um sich zu einem
wettbewerbsfähigen, professionellen und kundenorientierten Mobilitätsdienstleister zu entwickeln. Sie verfolgt dabei konsequent das Ziel, mit
möglichst geringen öffentlichen Zuschüssen im Wettbewerb bestehen zu
können. Hierzu erfolgte seit 2001 eine umfassende Restrukturierung des
Unternehmens. Auf Basis der internen Wertschöpfungskette wurden klarere Organisationsstrukturen geschaffen und die Effizienz in allen Bereichen nachhaltig gesteigert. Unter der Prämisse, dass die Bereitstellung
von Mobilitätsangeboten dem öffentlichen Auftrag der Daseinsvorsorge
Rechnung tragen muss, wurden die Nahverkehrsangebote konsequent
an der Nachfrage ausgerichtet und optimiert. Dieses Restrukturierungsprogramm führt zu jährlichen Einsparungen in Höhe von 27,6 Mio. Euro,
die bis Ende 2009 umgesetzt sein werden. Dieses mit der Stadt Köln vor
Jahren vorausschauend vereinbarte Programm ist gleichzeitig Grundlage
der aktuellen Betrauung der KVB mit der Erbringung der öffentlichen
Verkehrsleistungen in Köln. Parallel zur Restrukturierung hat die KVB
einen Strategieprozess mit einer konsequenten Marktausrichtung des
Unternehmens durch interne Konsolidierung und Wachstum zur Verbesserung der Wirtschaftlichkeit und Ertragskraft in Gang gesetzt. Auf der
Basis aktueller Marktdaten wird die Angebotsqualität für die Kunden
kontinuierlich gesichert und gesteigert.
115
VII. Betrauung bis zum Jahr 2019
Die marktorientierte Unternehmensentwicklung der KVB und die damit
erzielten Erfolge der letzten Jahre lassen den ehemaligen Vorsprung
nationaler und internationaler privater Verkehrsunternehmen zunehmend
schrumpfen. Um der KVB die Möglichkeit einzuräumen, sich auf den zu
erwartenden Wettbewerb einzustellen, hat der Rat der Stadt Köln die
Betrauung der KVB mit der Erbringung der öffentlichen Verkehrsleistungen in Köln bis zum Jahr 2019 verlängert. Flankierend wurde eine zweite
Restrukturierung mit weiteren Produktivitätssteigerungen vereinbart, um
den Prozess der Erreichung der Wettbewerbsfähigkeit transparent zu
machen.
VIII. Fazit
Der ordnungspolitische Rahmen räumt den Aufgabenträgern weiterhin
die Möglichkeit von Direktvergaben ein. Dabei kann der Betrieb des
ÖPNV durch kommunale Verkehrsunternehmen wirtschaftlich effektiver
sein als eine Vergabe an Private im Wettbewerbssystem. Voraussetzung
hierfür ist jedoch, dass die Vorteile der engen Verknüpfung mit der
Kommunalpolitik mit einer strikten und nachhaltigen wirtschaftlichen
Ausrichtung in den kommunalen Unternehmen verbunden werden. Viele
kommunale ÖPNV-Unternehmen sind auf gutem Wege, wettbewerbsfähig zu werden. Sie erhalten somit den Kommunen Handlungsspielräume zur Gewährleistung einer bezahlbaren und erreichbaren Daseinsvorsorge und sind wichtiger Vermögenswert für die Kommunen und die
Allgemeinheit. Die Umsetzung von an der Privatwirtschaft orientierten,
effizienten Strukturen und Strategien sowie wirkungsvolles Marketing
steigert die Wirtschaftlichkeit und die Qualität.
Nach dem Motto wirtschaften wie Private, denken wie Öffentliche werden
kommunale Verkehrsunternehmen die attraktivere Alternative für die
Kommunen sein. Die Kölner Verkehrs-Betriebe AG hat mit diesem Weg
sowohl das Vertrauen der Kunden als auch der Stadt Köln gefunden und
ist auch die nächsten elf Jahre mit der Erbringung der öffentlichen
Verkehrsleistungen in Köln betraut.
116
Hans-Jörg von Berlepsch*
traffiQ auf dem Frankfurter Weg
Die Aufgabenträgerorganisation traffiQ nimmt seit nunmehr über acht
Jahren im Sinne des hessischen ÖPNV-Gesetzes die Regie-Aufgaben
im ÖPNV der Stadt Frankfurt am Main wahr und setzt die verkehrspolitischen Ziele der städtischen Gremien um. Dazu gehören im Einzelnen
Planung,
Ausarbeitung des Nahverkehrsplans (NVP),
Bestellung von Verkehrsleistungen,
Marketing und Kundenbetreuung,
Finanzierung,
Qualitätsmanagement.
Neben dem klassischen Aufgaben im Verkehrsmanagement (Netz- und
Fahrplanung) und den Kernaufgaben der Kundeninformation, des
Marketings und der Mobilitätsforschung umfasst das Aufgabenspektrum
auch die Abwicklung der komplexen Bereiche sowohl der lokalen als
auch regionalen Einnahmenaufteilung.
Es handelt sich dabei um Aufgaben, die im Wesentlichen aus dem
bestehenden städtischen Verkehrsunternehmen, der Verkehrsgesellschaft Frankfurt (VGF), ausgelagert wurden. Keine neue Bürokratie also,
sondern eher das Gegenteil: eine kleinere, leistungsfähige, flexible
Regieeinheit. traffiQ handelt im Auftrag der Stadt Frankfurt am Main,
deren politische Gremien dann viel unmittelbarer als in der Vergangenheit Einfluss auf das Geschehen im öffentlichen Nahverkehr nehmen
können.
Der „Frankfurter Weg“, den die Stadt Frankfurt am Main mit der Ausgründung der traffiQ eingeschlagen hat, bedeutet neben der Trennung des
Bestellers, der Lokalen Nahverkehrsgesellschaft traffiQ, vom Ersteller,
der VGF, auch das Bekenntnis zum Wettbewerb im ÖPNV. Diesen zu
organisieren ist ein weiterer Aufgabenbereich für traffiQ. Der Wettbewerb
*
Dr. Hans-Jörg von Berlepsch ist Geschäftsführer der traffiQ - Lokale Nahverkehrsgesellschaft Frankfurt am Main mbH.
117
erfolgt als europaweite Ausschreibung lokaler Busverkehre der Stadt
Frankfurt. Wo gestern noch alle ÖPNV Aufgaben bei der VGF lagen,
werden heute Qualität, Leistung und Kosten durch ein Wettbewerbsverfahren bestimmt - und das mit großem Erfolg. traffiQ gibt einen hohen
Standard für den ÖPNV in Frankfurt vor und kauft diesen zu den geringsten Kosten für die Allgemeinheit am Markt ein.
Der „Frankfurter Weg“ führt also über die konsequente Trennung von
Besteller und Ersteller in den kontrollierten Wettbewerb (durch öffentliche
Ausschreibung) und damit in eine sichere Zukunft der kommunalen
Daseinsvorsorge für die Mobilität der Frankfurter Bürgerinnen und Bürger. Ein leistungsfähiger ÖPNV wird unter der Regie der Stadt erbracht
und damit Planungssicherheit für die beteiligten Unternehmen gewährleistet. Die Steuerung und das Controlling des ÖPNV behält sich der
Aufgabenträger, also der Besteller und Bezahler der Leistungen vor.
Damit werden erstmals auch die Kosten des ÖPNV den politischen
Instanzen der Stadt transparent, denn sie haben über Neubestellungen
zu beschließen, die jeweils mit Kosten hinterlegt sind. Damit ist nicht nur
ein Zwang zur Wirtschaftlichkeit gegeben, es wird auch eine in der alten
Struktur nicht erreichbare Qualitätssicherung und -steigerung bewirkt.
Das Land Hessen hat in seinem ÖPNV-Gesetz die Trennung von
Besteller und Ersteller vorgegeben, die Stadt Frankfurt hat diese Vorgabe konsequent umgesetzt. Dabei ergibt sich eine profilierte Neuordnung von Zuständigkeiten und Funktionen auf drei Ebenen:
(1) In der ersten Ebene befinden sich die Aufgabenträger (Land Hessen, kreisfreie Städte, so genannte Sonderstatusstädte, Kreise). Sie befinden über die Grundsätze einer ausreichenden ÖPNV-Bedienung
sowie der Planung, Organisation und Finanzierung des ÖPNV.
(2) Die zweite Ebene ist die der Aufgabenträgerorganisationen, also z.
B. von traffiQ für den Lokalverkehr Stadt Frankfurt am Main und dem
Rhein-Main Verkehrsverbund RMV (für den Regionalverkehr). Hier wird
der ÖPNV gestaltet, also die Planung, Organisation und Finanzierung
des ÖPNV nach Vorgaben der politischen Gremien umgesetzt sowie
Bestellung der Verkehre ausgeführt.
(3) In der dritten Ebene sind die Verkehrsunternehmen angesiedelt, die
als kommunale oder private Betreiber lokale und regionale Bus- und
Schienenverkehre erbringen. Sie sollen als Unternehmen agieren, effizient die Dienstleistung erbringen und unternehmerischen Gewinn erwirtschaften.
118
Kern des lokalen 3-Ebenen-Modells in Frankfurt am Main ist die in 2001
umgesetzte Herauslösung der gesamten Regieabteilung aus dem kommunalen Verkehrsunternehmen, der VGF, und die Überführung deren
Aufgaben in die neue Aufgabenträgerorganisation (ATO) traffiQ. Hinzu
kamen neue Aufgabenbereiche wie beispielsweise die Leistungsbestellung. Damit hat sich im Frankfurter ÖPNV eine neue Verteilung der
Kompetenzen und Aufgaben ergeben:
Erste Ebene: Stadt Frankfurt
Ziele: Setzung verkehrspolitischer Ziele wie der Sicherung einer ausreichenden Mobilität, der Optimierung der Raumordnung, den Umweltschutz und die Reduzierung des Finanzierungsbedarfs.
Kompetenzen: Beschluss des Generalverkehrsplans und Nahverkehrsplans sowie des Investitionsplans ÖPNV.
Zweite Ebene: traffiQ - Lokale Nahverkehrsgesellschaft
Ziele: Umsetzung verkehrspolitischer Ziele im Auftrag der Stadt Frankfurt
am Main, Steigerung des ÖPNV-Marktanteils (Modal Split) und der Einnahmen.
Kompetenzen: Die Aufgabenwahrnehmung erfolgt über den Aufgabenübertragungs- und Beleihungsvertrag (AÜBV) mit der Stadt Frankfurt am
Main für die Bereiche Planung, Organisation, Marketing, Kundenbetreuung und Finanzierung des ÖPNV aus Bus und Schiene in Frankfurt.
Dritte Ebene: Verkehrsunternehmen
Ziele: Erzielung einer Rendite aus gewerblichem Betrieb.
Kompetenzen: Operative Tätigkeit durch die Erbringung der Verkehrsleistung.
Die Beauftragung und Beleihung von traffiQ erfolgt durch den Aufgabenübertragungs- und Beleihungsvertrag (AÜBV) mit der Stadt Frankfurt am
Main. Hierin sind die Kernaufgaben von traffiQ festgelegt. Diese gestalten sich wie folgt:
Produktgestaltung (Leistungsplanung)
u.a. Entwicklung verkehrsträger- und betreiberübergreifender Produkte, Planung integrierter Leistungsangebote, Festlegung von Qualitätsstandards, Infrastrukturplanung
Leistungsbestellung und -überwachung
u.a. Einkauf der lokalen Betriebsleistungen, Koordination der Betreiber, Qualitätskontrolle, Abrechnung mit den Leistungserstellern
119
Kommunikation (Vermarktung)
u.a. Entwicklung von ÖPNV-Leitlinien und einem Marketing-Konzept,
Betreiberübergreifende Öffentlichkeitsarbeit, ÖPNV-Werbung, Fahrgastinformation und Mobilitätsberatung
Distribution (Vertrieb)
u.a. Rahmenvorgaben für den Fahrausweisvertrieb und die Vertriebsinfrastruktur, Übergreifendes Beschwerdemanagement
Finanzierung und Einnahmenmanagement
u.a. Sicherung der Finanzierung, Budgetplanung und Koordinierung
der Mittelflüsse, Sicherung der Verkehrseinnahmen, Lokale Einnahmenaufteilung
Preis- bzw. Tarifgestaltung
u.a. Mitwirkung bei der Weiterentwicklung des Verbundtarifs im RMV,
Definition lokaler Tarifangebote
Da traffiQ gegründet wurde, um den Wettbewerb im ÖPNV für die Stadt
Frankfurt am Main zu organisieren - und damit auch heute noch, acht
Jahre nach der Gründung, unter allen Großstädten in Deutschland einzigartig ist - gilt diesem Aufgabenbereich auch besonderes Interesse.
Vorauszuschicken ist, dass entgegen allen interessengeleiteten und
ideologischen Unterstellungen seitens ver.di und der Hans-Böckler-Stiftung die Abteilung „Vergabe und Vertragsmanagement“ nur fünf beschäftigte umfasst und jährlich einen Kostenaufwand von etwa 250 Tsd. €
erfordert.
In der Vorbereitung des Wettbewerbs im großstädtischen ÖPNV konnte
traffiQ auf keine Vorbilder zurückgreifen, sondern musste vieles neu
erfinden. Zuerst war da die Linienbündelung. Das Frankfurter Busnetz
wurde in fünf Linienbündel aufgeteilt. Grundprinzip der Aufteilung war es,
aus verkehrlicher und verkehrswirtschaftlicher Sicht etwa gleich gewichtige Bündel zuzuschneiden (Zusammensetzung aus „guten“ und
„schlechten“ Linien). Die Aufteilung des Netzes erhöht vor allem die
Chancen mittelständischer Unternehmen und Bietergemeinschaften im
Wettbewerb. Jedes der Bündel repräsentiert eine Leistungsgröße von
rund drei Millionen Fahrplankilometern.
Zum zweiten musste lokale bündelspezifische Einnahmenaufteilung
errechnet werden, die schließlich auch mit in die Überlegungen zu einem
Marktvergleichspreis eingebettet wurde. Dies war notwendig, weil man
der VGF die Möglichkeit einräumte, sich schrittweise auf den Wettbewerb vorzubereiten.
120
Dazu wurden der VGF zur Vorbereitung der Ausschreibungen die Busverkehre auferlegt und mit einem Marktvergleichspreis (Benchmark) statt
einer Kostenerstattung vergütet. Somit konnte in Verbindung mit der
Unterteilung des Busnetzes in fünf Bündel die Grundlage dafür geschaffen werden, den Übergang in den Wettbewerb schrittweise zu vollziehen
und Erfahrungen auswerten zu können. Am 13.05.2004 beschloss die
Frankfurter Stadtverordnetenversammlung den Start der europaweiten
Ausschreibung von Frankfurter Busverkehren. Neben der Sicherstellung
einer ausreichenden Verkehrsbedienung und der Begrenzung der finanziellen Belastung der Stadt wollte man auch eine Steigerung der Attraktivität durch hohe Qualität und damit auch eine Steigerung der Fahrgastzahlen erreichen. Wettbewerb ist kein Selbstzweck. Er erschließt einerseits Einsparpotentiale, schafft andererseits aber leistungsfähigere Verkehre sowie eine bessere Akzeptanz des ÖPNV. So wird der öffentliche
Verkehr im Wettbewerb mit dem Auto gestärkt.
Nach dem Vorlauf mit einem so genannten Bündelchen (sechs Midibusse im Stadtteil Sachsenhausen) kam es im Dezember 2006, gut fünf
Jahre nach der Auferlegung der Busverkehre zugunsten der VGF, zum
Start des ersten im Wettbewerb vergebenen Bündels. Tatsächlich gelang
es der VGF-Tochter In-der-City-Bus GmbH (ICB) diese Bündel D zu
gewinnen. Es folgte 2007 die Alpina Bad Homburg GmbH für das Bündel
A, die Firma Sippel für das Bündel C im Dezember 2008 und ein Jahr
später beim Bündel B wiederum die ICB. Die Ausschreibung des Bündels E wird im Jahr 2009 erfolgen. Damit liegen nun die Erfahrungen aus
fünf öffentlichen Ausschreibungen im Frankfurter Busverkehr vor.
Die Grafik auf der nächsten Seite zeigt den aktuellen Stand der Ausschreibungen im lokalen Frankfurter Busverkehr.
Die Leistungen werden im Offenen Verfahren nach den Vorgaben der
Verdingungsordnung für Leistungen, Teil A (VOL/A), 2. Abschnitt, und
der Verordnung über die Vergabe öffentlicher Aufträge (VGV) vergeben.
Der Verkehrsvertrag ist so konzipiert, dass der Gewinner der Ausschreibungen die volle Verantwortung für seine Leistungen trägt. Er ist Träger
aller gesetzlichen Verpflichtungen und unmittelbarer Vertragspartner des
Kunden bzw. Fahrgasts, keineswegs ein Lohnkutscher, wie böse Zungen
unterstellen.
121
Grafik: Stand der Ausschreibungen im lokalen Frankfurter Busverkehr
Juni 2001
Start
Auferlegung
Dezember 2005
Auslaufen des
ersten auferlegten
Busbündels (D)
Dezember 2010
Auslaufen des
letzten auferlegten
Busbündels (E)
VGF
Auferlegung
Busverkehr
VGF
VGF
VGF
VGF
E >> Dez. 2010 >> ?
B >>Dez. 2009 >>ICB (VGF)
C >> Dez. 2008 >> Sippel (Arriva)
A >> Dez. 2006 >> Alpina (Veolia)
D >> Dez. 2005 >> ICB (VGF)
F „Bündelchen“ >> Dez. 2004 >> RKH (DB) - Neuverkehr
Die Ausschreibungen in Frankfurt am Main basieren auf einer konstruktiven Leistungsbeschreibung mit Anreizsystem (Bonus-Malus-System).
Die konkreten Vorgaben der Leistungsbeschreibung sind notwendig, da
die Einbindung der Verkehre in den hochgradig vernetzten gesamtstädtischen Nahverkehr und dessen Einbindung in einen Verkehrsverbund
den unternehmerischen Möglichkeiten der einzelnen Unternehmen
natürliche Grenzen setzen. Außerdem sollte das Qualitätsniveau der
ausgeschriebenen Verkehre auf keinen Fall das jetzige Niveau unterschreiten. Deshalb müssen z. B. vorgegeben werden: das gesamte
Betriebsprogramm, Fahrpläne, Bestimmungen zu zentralem Vertrieb,
Fahrgeldsicherung, Marketing, Kundenbetreuung, Beschwerdemanagement, Fahrausweisprüfung, Fundbüro u.a.m.
Bei den Qualitätsmerkmalen legt traffiQ besonderen Wert auf die Ausbildung der Busfahrer. Damit wird dem Kundenbedürfnis nach kompetenter
Beratung und sicherer Beförderung Rechnung getragen. Jeder von den
Verkehrsunternehmen eingesetzte Fahrer wird von traffiQ geprüft. Und
dies geschieht nicht nur in punkto vollständiger Vorschriftenkenntnis,
umfangreicher Ortsnetz- und Streckenkenntnisse und Kenntnisse des
Tarif- und Fahrkartensortiments, es spielen auch die Beherrschung der
deutschen Sprache, Kundenfreundlichkeit, besonderer Hilfsbereitschaft
gegenüber in der Mobilität eingeschränkten Fahrgästen, Besonnenheit,
Verantwortlichkeit, gepflegtem Erscheinungsbild sowie Stressbewältigungs- und Konfliktlösungskompetenz eine wichtige Rolle. So stellt
traffiQ sicher, dass die vom Anbieter zugesicherten Eigenschaften auch
tatsächlich eingehalten werden.
122
Wird beim Personal also darauf großer Wert gelegt, dass sich der ÖPNV
unter marktwirtschaftlichen Bedingungen besonders positiv präsentiert,
so wird beim Fahrzeugeinsatz ein weiterer Vorbehalt gegen den Wettbewerb, er führe zum Einsatz veralteter und minderwertiger Fahrzeuge,
ad absurdum geführt. Höchste Qualitätsanforderungen an die Fahrzeuge, wie zum Beispiel der obligatorische Einsatz von klimatisierten
Niederflurfahrzeugen, maximale Umweltstandards und bestmögliche
Kundeninformation werden vorausgesetzt. Die Ausschreibungsvorgaben
legen außerdem detailliert fest, in welcher Weise den besonderen
Bedürfnisse von mobilitätseingeschränkten Fahrgästen Rechnung zu
tragen ist.
Wie Innovation durch Wettbewerb durchgesetzt werden kann, zeigt sich
in der Realisierung anspruchsvoller Umweltstandards bei den Fahrzeugen. Beim Bündel D wurde der Abgasstandard so festgelegt, dass er der
Euro-Norm 3 + CRT-Filter entspricht. Beim Bündel A forderte traffiQ
optional ausdrücklich dazu auf, den derzeit höchsten Abgasstandard
EEV anzubieten, mit dem Erfolg, dass alle Anbieter EEV vorsahen.
Danach, ab Bündel C, war der Betrieb mit EEV-Fahrzeugen dann obligatorisch für alle. Qualität kann durch den Ausschreibungswettbewerb
bewusst gesteuert und merklich verbessert werden. Der ÖPNV leistet
dadurch auch seinen zusätzlichen Beitrag zur Luftreinhaltung und
Lärmminderung in der Stadt. Die Fahrzeugindustrie hat ebenfalls auf die
Nachfrage nach hochwertigen Fahrzeugen reagiert, so dass die Pilotausschreibung Bündel A den Systemwettbewerb der Fahrzeughersteller
(Erdgas versus EEV-Diesel) intensiviert hat. Was vorher als möglich
bezeichnet wurde, nämlich EEV beim Dieselmotor zu erreichen, ist
inzwischen die Norm geworden.
Um die hohen Anforderungen während der gesamten Vertragslaufzeit
sicherzustellen, hat traffiQ ein eigenes Qualitätsmanagement entwickelt.
Vertragsbestandteil ist ein Bonus-Malus-System, das eine systematische
Überprüfung der Qualität durch Messung bestimmter Qualitätsmerkmale
beinhaltet. Durch Anreize (Bonuszahlungen) soll eine Steigerung der
Qualität erreicht werden. Sanktionen haben das Ziel, den Auftragnehmer
zu einer schnellen Abstellung von Mängeln zu bewegen. Das BonusMalus-System soll zu einer Qualitätssicherung und somit zu einer höheren Kundenzufriedenheit beitragen.
Die Qualitätserfassung und Qualitätskontrolle zur Messung und Sanktionierung mittels Bonus-Malus erfolgt für objektive A-Kriterien und subjektive B-Kriterien. Als objektive A-Kriterien werden die Richtigkeit und
Funktionsfähigkeit der Fahrgastinformation am Fahrzeug außen und im
123
Inneren des Fahrzeugs, das einheitliches Erscheinungsbild des Personals, der Verkauf von Fahrscheinen sowie die Tarif- und Ortskenntnisse
des Fahrpersonals ermittelt und bewertet. Unter den subjektive B-Kriterien werden die Bewertungen für Pünktlichkeit, persönliche Sicherheit im
Fahrzeug, Temperatur im Fahrzeug, Sauberkeit des Fahrzeugs, Qualität
der Auskünfte, Fahrstil, Freundlichkeit/Hilfsbereitschaft, äußeres
Erscheinungsbild ermittelt.
Als Ergebnis kann festgehalten werden, dass die Ausschreibungen einen
überzeugenden Erfolg brachten. Der erzielte Preis lag etwa ein Viertel
unter dem für die auferlegten Verkehre gezahlten Marktvergleichspreis.
Wahrscheinlich werden zu den Verkehren in Zukunft keine oder nur sehr
geringe direkte Zuschüsse aus dem Haushalt der Stadt Frankfurt am
Main erforderlich sein. Das jährliche Einsparpotential für den Haushalt
der Stadt ist damit erheblich.
Die Aufgabenträger übernehmen in der „neuen Welt“ des ÖPNV Aufgaben und Kompetenzen, die bisher bei den Verkehrsunternehmen
angesiedelt waren. Damit gewinnen die Städte wieder ihre ÖPNV-Kompetenz zurück. Die kommunalen Unternehmen müssen ihrerseits lernen,
sich auf ihre Kernkompetenz, nämlich das Organisation und Abwicklung
betrieblicher Leistungen zu konzentrieren.
Die neue Rolle der Aufgabenträgerorganisation im ÖPNV entspricht
einem zeitgemäßen Staats- und Verwaltungsverständnis, das in der
Neufassung vieler Gemeindeordnungen und den Diskussionen um die
Verwaltungsstruktur der Zukunft zum Ausdruck kommt: Leistungen werden nicht mehr vom Staat bzw. den Kommunen selbst erbracht, die
Gebietskörperschaften beschränken sich vielmehr auf eine steuernde
Funktion durch schlanke, kompetente und bewegliche Verwaltungseinheiten. Sie gewährleisten darin die Erfüllung öffentlicher Aufgaben,
kaufen Leistungen ein, setzen Standards und überwachen deren Einhaltung. Die Ausführung und gegebenenfalls Teile der Ausgestaltung
können in vielen Fällen Dritten überlassen werden. Der Forderung nach
einer Daseinsvorsorge, die von der öffentlichen Hand zu verantworten
ist, widerspricht dies nicht. Im Gegenteil: Die Leistungen der Daseinsvorsorge werden verbessert und effizient sowie effektiv bereitgestellt.
Für ein solches Verständnis steht der „Frankfurter Weg“ mit seiner eindeutigen Erfolgsbilanz:
Wettbewerb führt zu einer höheren Transparenz über ÖPNV-Aufwendungen.
124
ÖPNV unter marktwirtschaftlichen Bedingungen ermöglicht erst den
Einsatz neuer Technologien, um die Belastung der Umwelt zu reduzieren (EEV-Standards im ÖPNV, Feinstaubreduktion).
Er sorgt für eine bessere Steuerungsfähigkeit des ÖPNV-Geschehens, u.a. durch Trennung von Besteller und Ersteller.
Der Einfluss des Aufgabenträgers wird gestärkt. Steuerung und Controlling des ÖPNV erfolgt durch den Bezahler/Besteller.
Sicherstellung und Steigerung der Qualität im ÖPNV sind vertraglich
festgelegt (Bestnoten für ausgeschriebene Leistungen)
Angebotsverbesserungen sind haushaltsneutral möglich. Eine deutliche Zunahme der Nachfrage und der Erlöse kann erzielt werden.
Kein Dumpinglohn! traffiQ verpflichtet die Verkehrsunternehmen, die
in Frankfurt am Main Busdienstleistungen erbringen wollen, den Tarif
für das private Busgewerbe in Hessen anzuwenden.
Marktwirtschaft im ÖPNV führt zu Einsparungen, die als
Wettbewerbsdividende in die Weiterentwicklung und Kapazitätsausweitung investiert werden kann, um den modal-split zu Gunsten des
ÖPNV zu verändern.
Durch marktwirtschaftliches Verhalten wird die ÖPNV-Daseinsvorsorge gesichert. Die öffentliche Hand gewährleistet Daseinsvorsorge,
erbringt sie aber nicht selbst.
Eine hohe Wettbewerbsintensität schützt vor Monopolen und
Oligopolen.
Auch im Rhein-Main-Verkehrsverbund, wird konsequent auf Wettbewerb
gesetzt und analog zur Frankfurter Entwicklung durchweg mit Erfolg.
Gegen ein landläufiges Vorurteil gewinnen im regionalen Verkehr auch
mittlere und kleinere Busunternehmen Ausschreibungen. Richtig angewendet stärkt der Wettbewerb im ÖPNV mittelständische Unternehmen,
wie sich hier zeigt.
Ein Modellvergleich mit weiteren Aufgabenträgerorganisationen in
Deutschland aus Berlin, Essen, Hamburg, Hannover, Leipzig, München
und Stuttgart zeigt darüber hinaus, dass nirgendwo ein direkterer Einfluss der politischen Gremien des Aufgabenträgers auf das ÖPNVGeschehen besteht als in Frankfurt am Main. Ein weiteres Indiz für dafür,
dass der „Frankfurter Weg“ die richtige Richtung eingeschlagen hat.
125
Workshop 4: Krankenhaussektor
Referenten:
Georg Baum
Trägervielfalt unter Wettbewerbsbedingungen
Alfred Dänzer
Blickwinkel Krankenhaussektor
Manfred Greiner*
Chancen und Risiken der kommunalen Kliniken im
Wettbewerb
*
Siehe Anhang.
Georg Baum*
Trägervielfalt unter Wettbewerbsbedingungen
Die Deutsche Krankenhausgesellschaft (DKG) ist der Dachverband aller
Krankenhäuser und vertritt alle Trägergruppen. Trägervielfalt zu achten
und zu bewahren hat für die DKG konstitutiven Rang. Das bedeutet
Neutralität in den Diskussionen, in denen es um strittige Themen im
Wettbewerb der Trägergruppen geht. Die DKG bezieht aber Position im
Hinblick auf das Prinzip der Trägervielfalt. Hier ist die DKG Befürworter
aus Überzeugung. Medizinische Versorgung ist etwas hoch Persönliches. Das Nebeneinander von öffentlichen, freigemeinnützigen und
privaten Krankenhausträgern gewährleistet, dass persönliche Präferenzen mit freien Wahlentscheidungen belegt werden können. Die Vielfalt
der Trägerorganisationen macht es damit möglich, dass Motivationen
aus sehr unterschiedlichen Bereichen der Gesellschaft in das deutsche
Gesundheitswesen eingebracht werden können – ein unschätzbarer
Wert. Aus verbandspolitischer Sicht kommt noch hinzu, dass der DKG
die großen gesellschaftlich und politisch anerkannten Gruppen und
Organisationen, die Städte, die Kreise, die Bundesländer, die Kirchen,
die sozialen Organisationen und große private Unternehmen politisches
Gehör verschaffen.
Auch wenn es viele in der Politik gibt, die glauben, man müsse mehr
Wettbewerb im Krankenhausbereich einführen – im Krankenhauswesen
gibt es massiven Wettbewerb, der immer weiter zunimmt. Diesem Wettbewerb muss sich jedes Krankenhaus stellen, unabhängig vom Träger.
Die Aufgabe der DKG als Verband liegt darin, allen Häusern Bedingungen zu verschaffen, damit sie in diesem wettbewerblichen Umfeld überleben können und darüber hinaus Zukunftsperspektiven und Optionen
haben. Dies ist natürlich umso leichter auszufüllen, je größer und weiter
der unternehmerische Freiraum ist. Die Loslösung vom engen Band
kommunalpolitischer Entscheidungswege ist für die öffentlichen Häuser
von zentraler Bedeutung.1
Die Vor- und Nachteile, die in einzelnen Trägerstrukturen liegen, können
nicht ausgeglichen werden. Allerdings kann für Fairness bei den
allgemeinen Bedingungen gesorgt werden. Der bisherige Weg der
*
1
Georg Baum ist Hauptgeschäftsführer der Deutschen Krankenhausgesellschaft e.V.
Siehe auch Beitrag von Herrn Dänzer, S. 132 bis 137 in diesem Heft.
129
Weiterentwicklung des DRG-Systems2 ist hierfür ein gutes Beispiel. Die
Maximalversorger und hier vornweg die Universitäten und großen kommunalen Krankenhäuser hatten berechtigt Aufwertungsbedarf im oberen
Leistungssegment geltend gemacht. Diese notwendige Ausdifferenzierung im DRG-System war nur über Umverteilungseffekte realisierbar.
Dass darüber in der Gemeinschaft aller Krankenhäuser Konsens gefunden wurde, spricht für die Bereitschaft zur Fairness.
Auch im Kampf um eine bessere Vergütung der Krankenhausleistungen
gibt es einen gemeinsamen Standpunkt:
Der Deckel muss weg.
Die Grundlohnratenbegrenzung muss weg.
Die Vergütungsbedingungen müssen einem Krankenhaus bei wirtschaftlicher Betriebsführung ein Überleben ermöglichen. Das ist definitiv nicht
der Fall, wenn beliebig Vergütungen zur Konsolidierung von Krankenkassen gekürzt werden. In diesem Kontext ist ein gesetzliches Defizitausgleichsverbot durch den Träger schwer verständlich, wenn der Staat
selbst die Träger massenhaft in Defizitsituationen schickt.
Alle Träger brauchen Ausgleich für die Kostensteigerungen, insbesondere Tarifkosten. Auch in der aktuellen Diskussion über einheitliche Vergütungen und in der Abwehr von Selektivverträgen für Elektivleistungen
und in der Abwehr von Rabattverträgen findet eine trägerübergreifende
Rücksichtnahme statt. Die, die von Rabatten sprechen, haben hier Leistungen vor Augen, die von spezialisierten Krankenhäusern häufig erbracht werden.
Über die Träger hinweg herrscht Einigkeit in der Verfolgung des Ziels
einer besseren Verzahnung von ambulanten und stationären Leistungen.
Das ambulante Leistungsspektrum des § 116 b SGB V für alle Kliniken
so weit wie möglich zu öffnen, ist das gemeinsame Ziel. Gleichwohl
dürften angesichts der Strukturqualitätsanforderungen, insbesondere der
Mindestmengen, größere Krankenhäuser leichter Zugang haben.
Selbst in den sensiblen Fragen des Kartellrechts wird gerade versucht,
gemeinsame Positionen zu formulieren. Dabei geht es um die Stärkung
der gesundheitspolitischen, der medizinischen Aspekte, die die DKG bei
2
Diagnosis Related Groups (Diagnosebezogene Fallgruppen) bezeichnen ein ökonomisch-medizinisches Klassifikationssystem, bei dem Patienten anhand ihrer Diagnosen und der durchgeführten
Behandlungen in Fallgruppen klassifiziert werden, die nach dem für die Behandlung erforderlichen
ökonomischen Ressourcenverbrauch unterteilt und bewertet sind.
130
der bislang doch sehr abstrakt marktbezogenen Betrachtung im Kartellverfahren vorrangig berücksichtigt haben will.
Auch wenn der Wettbewerb zwischen den Häusern und Trägern weitgehend ein Wettbewerb um Qualität ist, ist es richtig, Qualitätssicherungsaktivitäten nicht der Zufälligkeit zu überlassen, sondern alle Krankenhäuser mitzunehmen und alle Häuser in die Lage zu versetzen, die
gesetzlichen Pflichtvorgaben bezüglich Qualität zu erfüllen. Sei es die
Pflicht zu den Qualitätsberichten alle zwei Jahre, die Mitwirkung an den
externen Qualitätsvergleichen im BQS-Verfahren und eben auch die
Akzeptanz von Strukturqualitätsvorgaben bis hin zu Mindestmengen –
die Verpflichtung aller mitzumachen, verhindert, dass Qualitätswettbewerb zu einem ruinösen Wettbewerb wird.
Renaissance der Kommunalwirtschaft?
Hinsichtlich Betten und Patienten und Wertschöpfungsanteil sind die
öffentlichen Krankenhäuser nach wie vor vorne.3 Sie müssen ihre Existenzberechtigung nicht besonders begründen. Wenn sich öffentliche Träger aus dem Betrieb eines Krankenhauses zurückziehen, dann tun sie
dies in der Regel aus wirtschaftlichen Überlegungen. Akzeptanzprobleme
für die Versorgung aus der öffentlichen Hand bei den Bürgern sind weder
für die öffentlichen noch für alle anderen Träger wahrzunehmen. Richtig
dürfte aber auch sein, dass die aktuelle Finanzkrise und die damit einher
gehende Vertrauenskrise den bislang vorherrschenden Zeitgeist, der die
öffentliche Leistungserbringung in eine subsidiäre Rolle zurückgedrängt
hat, kritisch hinterfragt. Wenn öffentliche Banken wieder als unverzichtbarer Teil der monetären Daseinsversorgung definiert werden, dürfte die
Sicherstellung der medizinischen Leistungen durch öffentliche Träger
ebenfalls eine explizite Begründung nicht erfordern.
3
Siehe auch Beitrag von Herrn Dänzer, S. 132 bis 137 in diesem Heft.
131
Alfred Dänzer*
Blickwinkel Krankenhaussektor
I.
Vorbemerkung
Das Universitätsklinikum Mannheim kann als Unikat in der Krankenhauslandschaft bezeichnet werden. Träger des Krankenhauses und
damit alleiniger Gesellschafter der GmbH ist die Stadt Mannheim. Das
Land Baden-Württemberg / die Universität Heidelberg unterhält in Mannheim die Medizinische Fakultät Mannheim dieser Universität, die damit
über 2 Medizinische Fakultäten, eine in Mannheim und eine in Heidelberg verfügt. Forschung und Lehre, also Hochschulmedizin, klinische
Forschung auf der einen Seite und Krankenversorgung auf der anderen
Seite werden gemeinsam unter einem Dach von zwei unterschiedlichen
Trägern verantwortet und finanziert. Das Ganze ist geregelt in privatrechtlichen dreiseitigen Verträgen zwischen Land Baden-Württemberg,
Universität Heidelberg und der Klinikum GmbH mit komplexen Informationsregeln und Benehmens- und Einvernehmensregelungen. Mannheim
war die Blaupause für die Regelungen zwischen dem privaten Rhön-Klinikum AG und dem Land Hessen bezogen auf die Beschreibung der
jeweiligen Verantwortlichkeiten.
Der Autor ist also in zwei Welten parallel zu Hause und kann und darf
daher für den öffentlichen Bereich einschließlich der Universitätsklinika
eine Beurteilung vornehmen.
II.
Einleitung
Renaissance der Kommunalwirtschaft und dabei im speziellen Fokus
den Krankenhaussektor als Frage formuliert unterstellt in der Fragestellung bereits einen Tatbestand, der als solcher – wie im Nachfolgenden
versucht wird zu beweisen – nicht zutrifft.
Gerade im Umfeld der stationären Versorgung klaffen die Wahrnehmung
von Presse und sonstiger Öffentlichkeit und die Fakten deutlich auseinander. Der öffentliche Sektor der Gesundheitswirtschaft startete seine
Professionalisierung später als der private Sektor. Dieses Delta ist wie
*
Alfred Dänzer ist Geschäftsführer der Klinikum Mannheim GmbH.
132
an der rückläufigen Zahl der materiell zu privatisierenden Krankenhäuser
in öffentlicher Trägerschaft abzulesen ist, überwiegend ausgeglichen.
III. Bedeutung der öffentlichen Krankenhäuser in der BRD
Nimmt man die Anzahl der Krankenhäuser für das Jahr 2006 (n = 2104)
und ihre Verteilung auf den öffentlichen (n = 614) und privaten Sektor
(n = 503) und setzt diese Zahlen in Relation, ergibt dies in der Tat einen
prozentualen Anteil von 29 % öffentliche Trägerschaft und 24 % private
Trägerschaft.
Abbildung 1: Krankenhäuser nach Trägern 2006
503
1
614
2104
0
500
1000
1500
Krankenhäuser
privat
2000
Quelle: Deutsche Krankenhausgesellschaft (DKG).
Die Krankenhauslandschaft in der BRD (alte BL) war über Jahrzehnte
geprägt von einer Krankenhausplanung der Länder, die bei allen regionalen Unterschieden sich an einem dreistufigen System, der Grund- und
Regelversorgung, der Zentralversorgung und der Maximalversorgung
orientierte. Träger der Maximalversorgung waren und sind weit überwiegend die Kommunen oder die Länder für die Universitätsklinika. Zu nennen sind hier – ohne Anspruch auf Vollständigkeit – z.B. als große kommunale Einrichtungen Vivantis in Berlin, die kommunalen Kliniken in
Nürnberg, München, Stuttgart, Dortmund, Kassel oder Karlsruhe, Ludwigshafen/Rhein oder das Universitätsklinikum in Mannheim.
Ein wesentlich besserer Parameter als die Anzahl der Häuser zur Beurteilung der Bedeutung der öffentlichen Träger versus private Träger sind
die Patientenzahlen. Im Jahr 2006 wurden rund 16,8 Mio. Patienten
insgesamt behandelt. Im kommunalen/öffentlichen Bereich 8,4 Mio. und
im privaten Bereich 2,1 Mio. Patienten. Die prozentuale Verteilung zeigt
50 % im öffentlichen Bereich und 13 % bei den privaten Trägern.
133
Abbildung 2: Krankenhäuser nach Fallzahlen 2006
Krankenfälle privat
Krankenfälle öffentlich
Krankenhausfälle Gesamt
1
0
5.000.000
10.000.000
15.000.000
20.000.000
1
Krankenfälle privat
2.111.817
Krankenfälle öffentlich
8.435.751
Krankenhausfälle
Gesamt
16.832.883
Quelle: Deutsche Krankenhausgesellschaft (DKG).
Über diesen Gesichtspunkt hinaus sind die öffentlichen kommunalen
Träger mit hohen Anteilen in der Maximalversorgung engagiert und sind
in vielen Fällen gemeinsam mit den Universitätsklinika sozusagen „last
resort“. Die Daten sind der nachstehenden Abbildung 3 zu entnehmen.
Abbildung 3: Anteil der öffentlichen kommunalen Träger an der
Maximalversorgung
60,0%
50,0%
40,0%
30,0%
20,0%
10,0%
0,0%
A
B
C
D
E
MA
F
G
H
I
J
K
L
M
N
O
P
Q
R
Quelle: Eigene Daten.
Diese ihre Bedeutung lässt sich auch am Umfang der Notfallversorgung
ablesen. Hierzu eine Übersicht mit Daten des Universitätsklinikums
Mannheim.
134
Abbildung 4: Notfallbehandlungen
57.000
55.000
53.000
51.000
49.000
47.000
45.000
43.000
41.000
39.000
37.000
35.000
33.000
31.000
29.000
27.000
25.000
Gesamt
Jahr
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Gesamt 39873 42490 43708 40481 49019 54465 32847 40096 39714 40547
Jahr
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Quelle: Eigene Daten.
IV. Fehler öffentlicher Träger
Öffentliche (kommunale) Krankenhäuser wurden bis weit in die
1990ziger Jahre von ihren Trägern wie Ämter der Zentralverwaltung
geführt, sie waren Regie- oder Eigenbetriebe, also unselbständige Einheiten. Ihre Führungsgremien waren überwiegend mit Personen besetzt,
die ihre Aufgaben im Verwalten, nicht aber im eigenständigen Gestalten
verstanden. Kommunale Krankenhäuser wurden in dem Sinne nicht
gemanagt.
Die Entscheidungen wurden in öffentlich tagenden Gremien diskutiert
und viel zu oft nicht getroffen. Die Delegationstiefe der Entscheidungsfreiheiten des Krankenhauses war gering. Selbst Personalentscheidungen von Mitarbeitern in operativen Linienpositionen waren zustimmungspflichtig durch die Gremien, die Wirtschaftpläne hatten sich nach den
globalen Vorgaben der Verwaltung zu richten und orientierten sich selten
an den Leistungen und Erlösen des Krankenhauses.
Die Investitionsmittel außerhalb der Zuweisungen nach KHG/LKHG1 wurden in Konkurrenz zu anderen öffentlichen (politisch motivierten) Vorhaben i.d.R. nur bescheidenem Umfang zur Verfügung gestellt und
deckten in keiner Weise den nach betrieblichen Erfordernissen und im
Wettbewerb mit anderen Trägern notwendigen Bedarf. Der Investitions1
Krankenhausfinanzierungsgesetzt/Landeskrankenhausgesetz.
135
stau durch mangelnde Investitionsförderung der Länder hat damit sein
Pendant auch auf der kommunalen Trägerseite.
Kommunale Häuser, die noch in diesen Strukturen verharren haben
keine Zukunft und werden mit Sicherheit materiell privatisiert. Die Verantwortung für diese Entwicklung liegt bei den Trägern, die nicht verstehen oder akzeptieren, dass es zum Modell Unternehmen Krankenhaus
keine Alternative gibt.
Erfolg oder Misserfolg ist nicht trägerspezifisch. Die wesentlichen Vorteile privater Krankenhäuser oder Ketten liegt nicht in den besseren
Managementfähigkeiten sondern überwiegend in den schnellen Entscheidungswegen und der ausschließlichen Orientierung an den Erfordernissen von Markt und Unternehmen im Gegensatz zu den zu oft
kommunalpolitischen Mikrointeressen von einzelnen Gemeinderäten
oder Fraktionsteilen, also der persönlichen Imagepflege.
Der größere Teil der kommunalen Träger hat die Entwicklung zum
Unternehmen Krankenhaus frühzeitig aktiv gestaltet, etwa durch
Umwandlung in gemeinnützige GmbHs oder zeitgemäß analog einer
ausgegliederten GmbH gestalteter Satzungen. Dieser Prozess begann
von Mitte der 1990ziger Jahre bis in die Jahre 2000/2002 und ist nun
weitgehend abgeschlossen. Es vollzog sich ein Prozess der Abkopplung
im Finanz- und Personalwesen. Die Aufsichtsräte tagen nicht öffentlich,
haben sich in wesentlichem Umfang entpolitisiert und sind auf Interessen
des Betriebes ausgerichtet. Zwei Drittel aller deutschen Krankenhäuser
schreiben ausgeglichene Jahresergebnisse oder gar positive Ergebnisse. Das gilt auch für die Kommunalen.
V.
Kommunaler Versorgungsauftrag
Die Daten der Maximalversorgungsanteile zeigen, dass kommunale
(öffentliche) Krankenhäuser im Verhältnis zum Durchschnitt der deutschen Krankenhäuser überproportional im Bereich der Maximalversorgung engagiert sind. Diesem Versorgungsauftrag sowohl im stationären
als auch z.B. in der ambulanten Notfallversorgung stellen sich die kommunalen/öffentlichen Krankenhäuser. Es stehen die Versorgung und
nicht der Shareholder Value im Fokus.
Der Sicherstellungsauftrag für die stationäre Versorgung wurde von den
Ländern via Landesrecht auf die Kommunen verlagert. Dieser ist umfassend und nicht begrenzt auf sich rechnende Fallpauschalen.
136
Die ausschließlich auf Ökonomie orientierte Sicht von Krankenversorgung und Medizin wird in den Medien und der Politik weitgehend kritiklos
hingenommen oder sogar akzeptiert.
Ein Unternehmen Krankenhaus steht auf drei Pfeilern, dem umfänglichen Versorgungsangebot, der Qualität der erbrachten Leistungen und
der strengen Nebenbedingung der Ökonomie. Dagegen ist nichts einzuwenden, die ordnungs- und gesundheitspolitische Frage muss aber
schon erlaubt sein, ob es denn allgemein akzeptiert oder gar richtig ist,
die Ware Gesundheit allein nach Markt- und Wettbewerb zu organisieren.
Im Rahmen einer Diskussion zur Problematik öffentlicher Beihilfen
(Stichwort Monti-Paket) hat ein Beamter der EU-Kommission unumwunden eingeräumt, dass Wettbewerb im Gesundheitswesen in Europa fast
ausschließlich auf den deutschen Markt begrenzt ist. Alle anderen Staaten setzen dieses Feld mit Recht nicht ausschließlich den Marktgesetzen
aus. Die erfolgreichen amerikanischen Krankenhäuser sind non-for-profit
Unternehmen, darauf sei noch hingewiesen.
Die Bedeutung des Gesundheitswesens für jeden Bürger ist zu groß, um
es allein den Marktkräften zu überlassen. Die Kommunen sind sicherlich
gut beraten, sich ihres Aufträge der Daseinsvorsorge zu Besinnen und
Krankenhäusern den Freiraum der Gestaltung einzuräumen, den sie
benötigen um erfolgreich im Wettbewerb zu bestehen.
137
Anhang
Anhang
Dieser Band der „Beiträge zur öffentlichen Wirtschaft“ hat einen Anhang
mit einer Powerpoint-Präsentation.
Aufgrund technischer Probleme kann der Beitrag von Herrn Greiner nicht
in bewährter Form veröffentlicht werden. Seine Präsentation finden Sie
nachstehend.
Die Herausgeber
141
Manfred Greiner*
Chancen und Risiken der kommunalen Kliniken
im Wettbewerb
Chancen und Risiken der kommunalen
Kliniken im Wettbewerb
Manfred Greiner
Vorsitzender der Geschäftsführung
Städtisches Klinikum München GmbH
Klinikum
Schwabing
Klinikum
Bogenhausen
Klinikum
Neuperlach
Klinik Thalkirchner Straße
Klinikum
Harlaching
*
Manfred Greiner ist Vorsitzender der Geschäftsführung der Städtisches Klinikum Mannheim GmbH.
142
127.371
3.356
Betten
Fälle vollstationär
ca.
11.000
Fälle teilstationär
Stand: 2007
ca.
ca.
6.800
600 Mio. €
Vollkräfte
Gesamtumsatz
261
tagklinische
Plätze
Stand: 2007
Grundlage des kommunalen
Versorgungsauftrages
Zuständigkeit für die stationäre Krankenhausversorgung
die Landkreise gem.
Art. 51 Bayr. Landkreisordnung
die kreisfreien Städte gem.
Art. 9 Bayr. Gemeindeordnung
(entsprechende Regelungen in den anderen Bundesländern)
Der Versorgungsauftrag bleibt – unabhängig von
der tatsächlichen Trägerschaft durch Dritte - bei
der kreisfreien Stadt/beim Landkreis)
143
Rahmenbedingungen für Krankenhäuser
in privater Trägerschaft
Private Träger betreiben Krankenhäuser
solange dies ökonomisch interessant ist.
Dies gilt
für die Struktur des medizinischen Angebotes
eines Krankenhauses
für den Standort eines Krankenhauses
Tendenziell unterschiedliche Ausrichtung
zwischen kommunalen und privaten Kliniken
hinsichtl. Leistungsangebot/Patientenstruktur
fachliche Breite des Versorgungsangebotes
Anteil Altersgruppen u. Versichertenstatus
Anteil Notfallpatienten/elektive Patienten
Vorhaltung Notfallversorgung nachts/Wochenende
144
Chancen kommunaler Kliniken
hohe Akzeptanz in der Bevölkerung für stationäre
Versorgung in kommunaler Trägerschaft
keine überzogenen Renditeverpflichtungen
Wettbewerbsfähigkeit bei konsequentem
wirtschaftl. Handeln
Risiken kommunaler Kliniken
Krankenhausfinanzierungssystem
EU-rechtliche Rahmenbedingungen
Gewerkschaften messen mit zweierlei Maß
überzogene Erwartungen der Öffentlichkeit
kommunalpolitische Vorgaben
zu geringe strukturelle Flexibilität
mangelnde Investitionskraft
145
Fazit (1)
Bei konsequenter Anpassung der Unternehmensentwicklung an die Rahmenbedingungen haben
kommunale Kliniken gute Chancen, sich im Wettbewerb zu behaupten
Kommunale Trägerschaft von Krankenhäusern
darf nicht auf die Bereiche zurückgedrängt werden,
die private Träger nicht übernehmen wollen
Fazit (2)
Fehlentwicklungen im Europarecht müssen korrigiert
werden
DRG-System muss weiterentwickelt werden insbesondere hinsichtl. angemessener Finanzierung von
älteren, multimorbiden Patienten
24-h-Notfallversorgung von akut behandlungsbedürftigen Patienten
Patienten mit extrem hohen Behandlungskosten
146
Die Teilnehmer des Symposiums
Dr. Martin Ahbe, Europäische Kommission, Brüssel
Prof. Dr. Gerold Ambrosius, Universität Siegen
Dr. Arnt Baer, Verband kommunaler Unternehmen e.V., Berlin
Günther Bareis, Stadtwerke Weißenfels GmbH
Andrè Barna, InvestitionsBank des Landes Brandenburg, Potsdam
Georg Baum, Deutsche Krankenhausgesellschaft e.V., Berlin
Bernd Bleck, IFTEC GmbH & Co. KG, Leipzig
Steffen Bilger, MVV Energiedienstleistungen GmbH, Mannheim
Horst Bliese, Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, Kiel
Karl-Ludwig Böttcher, Städte- und Gemeindebund Brandenburg, Potsdam
Ulrich Braatz, Scharbeutz
Prof. Dr. Helmut Brede, Universität Göttingen
Marlis Bredehorst, Stadt Köln
Dr. Peter Breitenstein, GESA GmbH, Bonn
Dr. Christiane Büchner, Universität Potsdam
Wolfgang Bühring, Stadtwerke Speyer GmbH
Jörg Bünning, Deloitte Consulting GmbH, Berlin
Olaf Buske, KPMG Deutsche Treuhand-Gesellschaft AG, Hamburg
Roberto Claußner, BVO Verkehrsbetriebe Erzgebirge GmbH, Annaberg-Buchholz
Prof. Dr. Dr. Giacomo Corneo, Freie Universität Berlin
Martina Cremer, Deutsche Bahn AG, Berlin
Peter Daft, Stadt Köln
Alfred Dänzer, Klinikum Mannheim GmbH
Gert de Block, CEDEC, Brüssel
Kai Doering, Zeitschrift: DEMO Die Demokratische Gemeinde, Berlin
Karl Heinz Ecker, Energieverband Saar, Saarbrücken
Phillip Erdle, RheinEnergie AG, Köln
Klaus Evertz, VKS im VKU-Förderverein, Krefeld
Birgit Flehmig, Auftragsberatung Brandenburg e.V., Cottbus
Johann Forster, Energate
Dr. Heribert Gisch, Entsorgungsverband Saar, Saarbrücken
Andreas Goldmann, Beratungsgesellschaft für Beteiligungsverwaltung Leipzig mbH, Leipzig
Prof. Dr. Wolf Gottschalk, Universität Göttingen
Gerhard Greiner, Verband der öffentlichen Wirtschaft und Gemeinwirtschaft Österreichs,
Wien
Manfred Greiner, Städtisches Klinikum München GmbH,
Joachim Haas-Feldmann, Beteiligungsholding Hanau GmbH
Wilhelm Georg Hanss, Leipziger Verkehrsbetriebe (LVB) GmbH
Simone Hartmann, Landeshauptstadt Potsdam
Heiner Hellfritzsch, Stadtwerke Döbeln GmbH
Barbara Helten, Veolia Wasser GmbH, Berlin
Thomas Herbing, ver.di Bundesverwaltung, Berlin
Albert Herzmann, Dortmunder Energie- und Wasserversorgung GmbH
Sylvia Hils, Universität Bremen
Rolf Horenburg, Landeshauptstadt Stuttgart
147
Kornelia Hülter, Zweckverband Abfallwirtschaft Region Hannover KöR, Hannover
Christiane Jansen, NRW.BANK, Düsseldorf
Prof. Dr. Dr. h.c. Helmut W. Jenkis, Universität Dortmund
Dr. Joachim Keck, Investitionsbank Schleswig-Holstein, Kiel
Dr. Thomas Klöckner, Berliner Stadtreinigungsbetriebe AöR
Sabine Köhler, Region Hannover, Hannover
Maren Kohrsmeyer, Ruhr-Universität Bochum
Wieland Kramer, Journalist, Erkrath
Jutta Krauth, Landratsamt Nordhausen
Dr. Holger Krawinkel, Verbraucherzentrale Bundesverband e.V., Berlin
Michael Krebs, Kommunaler Arbeitgeberverband Niedersachsen e.V., Hannover
Detlev Kruse, Leipziger Versorgungs- und Verkehrsgesellschaft mbH
Pranab C. Lahiri, India Press, Berlin
Rikta Lahiri, Alipur Barta (Wochenzeitung), Berlin
Günther Langer, Abfallwirtschaftsbetrieb München
Wolf Leetz, Bundesverband Öffentliche Dienstleistungen - Deutsche Sektion des CEEP e.V.,
Berlin
Prof. Dr. Thomas Lenk, Universität Leipzig
Dr. Klaus Letzgus, Nomos Verlag, Baden-Baden
Axel Linke, Stadt Salzgitter
Christine Loeben, Auftragsberatung Brandenburg e.V., Cottbus
Dr. Jürgen Löwe, Duisburger Versorgungs- und Verkehrsgesellschaft mbH
Thomas Lorenz, Rhein-Hunsrück Entsorgung AöR, Simmern/Hunsrück
Ivo Lormes, Universität Potsdam
Andreas Lüdtke, Rostocker Straßenbahn AG
Wolfgang Marks, BVO Verkehrsbetriebe Erzgebirge GmbH, Annaberg-Buchholz
Kathrin Materlik, Landratsamt Nordhausen
Reiner Metz, Verband Deutscher Verkehrsunternehmen e.V., Köln
Andreas Meyer, Verband kommunaler Unternehmen e.V., Berlin
Prof. Dr. Holger Mühlenkamp, Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer
Richard Müllejans, Dürener Service Betrieb
Herbert Müller, Dimap consult GmbH, Bonn
Wolfgang L. Müller, SPD-Bundestagsfraktion, Berlin
Dr. Georg Napp, Landesbank Hessen-Thüringen, Frankfurt am Main
Holger Neumann, Stadtwerke Potsdam GmbH
Prof. Dr. Werner Noll, Universität Würzburg
Rainer Plaßmann, Europäischer Zentralverband der öffentlichen Wirtschaft, Brüssel
Jürgen Pott, Zeitung für kommunale Wirtschaft, München
Wolfgang Prangenberg, Verband kommunaler Unternehmen e.V., Berlin
Prof. Dr. Dr. h.c. Günter Püttner, Universität Tübingen
Hans-Joachim Reck, Verband kommunaler Unternehmen e.V., Berlin
Prof. Dr. Christoph Reichard, Universität Potsdam
Wolfgang Reichel, Landeshauptstadt Mainz
Walter Reinarz, Kölner Verkehrs-Betriebe AG
Dirk Reitemeier, Ministerium für Wirtschaft des Landes Brandenburg, Potsdam
Dr. Ralf Resch, Berliner Verkehrsbetriebe (BVG) AöR
Herbert Reul, Europäisches Parlament, Brüssel/Bergisch Gladbach
Britta Reuter, Deutsche Post AG, Berlin
148
Hans Reuter, Tönisvorst
Oliver Rottmann, Universität Leipzig
Günter Rümmler, Landratsamt Nordhausen
Prof. Dr. Christina Schaefer, Fachhochschule für Technik und Wirtschaft Berlin
Bernd Schenke, P.T.-Magazin, Berlin
Norbert Schmidt, Berliner Wasserbetriebe AöR
Roman Schneider, SMM Managementberatung GmbH, Düsseldorf
Michael Schöneich, Rechtsanwaltskanzlei GGSC, Berlin
Nadine Schulte, Veolia Wasser GmbH, Berlin
Prof. Dr. Frank Schulz-Nieswandt, Universität zu Köln
Carsten Schwettmann, Oberbürgermeister a.D, Kanzlei Becker Büttner Held, Köln
Cristian Steiner, Leipziger Verkehrsbetriebe (LVB) GmbH
Dr. Matthias Stoffregen, Verkehrsverbund Berlin-Brandenburg GmbH, Berlin
André Tegtmeier, Beratungsgesellschaft für Beteiligungsverwaltung Leipzig mbH
Prof. Dr. Ludwig Theuvsen, Universität Göttingen
Dr. Knuth Thiel, Industrie- und Handelskammer Ostbrandenburg, Frankfurt (Oder)
Steffen Tippach, Leipziger Verkehrsbetriebe (LVB) GmbH
Manfred Vogel, Innenministerium Mecklenburg-Vorpommern, Schwerin
Dr. Hans-Jörg von Berlepsch, traffiQ – Lokale Nahverkehrsgesellschaft Frankfurt am Main
GmbH
Alfred Wälte, Stadtverwaltung Jena
Peter Welling, thp threuhandpartner GmbH, Krefeld
Norbert Wesling, Stadt Stendal
Jeannette Wetterling, Landeshauptstadt Mainz
Beatrix Widmer, Bundesverband Öffentliche Dienstleistungen - Deutsche Sektion des
CEEP e.V., Berlin
Karsten Wiedemann, Zeitschrift: DEMO Die Demokratische Gemeinde, Berlin
Friedhelm Wirges, Dürener Service Betrieb
Reinhard Zerge, Stadtwerke Döbeln GmbH
Peter Karl Ziwny, Österreichischer Wirtschaftspressedienst, Wien
Manfred zur Mühlen, KPMG Prüfungs- und Beratungsgesellschaft für den öffentlichen
Sektor AG, Köln
149
Beiträge zur öffentlichen Wirtschaft
Bisher sind erschienen:
Heft 30
Heft 29
Heft 28
Heft 27
Heft 26
Heft 25
(E)
Heft 25
Heft 24
Heft 23
Heft 22
150
Renaissance der Kommunalwirtschaft? Referate eines Symposiums
des Bundesverbandes Öffentliche Dienstleistungen – Deutsche Sektion
des CEEP, des Verbandes kommunaler Unternehmen, des Verbandes
Deutscher Verkehrsunternehmen und des Deutschen Städtetages (2009)
Regulierung. Referate einer vom Wissenschaftlichen Beirat des Bundesverbandes Öffentliche Dienstleistungen veranstalteten Tagung (2009)
Trennung von Infrastruktur und Betrieb – Königsweg öffentlicher
Aufgabenerledigung? Referate eines Symposiums der Gesellschaft
für öffentliche Wirtschaft, des Bundesverbandes Öffentliche Dienstleistungen – Deutsche Sektion des CEEP, des Verbandes kommunaler
Unternehmen, des Verbandes Deutscher Verkehrsunternehmen und des
Deutschen Städtetages (2008)
Corporate Governance in der öffentlichen Wirtschaft. Referate eines
Symposiums der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft, der Deutschen
Sektion des Europäischen Zentralverbandes der öffentlichen Wirtschaft
(CEEP), des Verbandes kommunaler Unternehmen, des Verbandes
Deutscher Verkehrsunternehmen, des Deutschen Städtetages und der
Gesellschaft für Sozialen Fortschritt (2008)
Auswirkungen der Globalisierung auf die öffentlichen Banken. Trennung von Infrastruktur und Betrieb. Referate einer vom Wissenschaftlichen Beirat der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft am 21./22. Februar
2007 veranstalteten Tagung (2008)
Tendering or Direct Awarding of Public Services – Plea for the Right
to Choose for Territorial Authorities. On the Need for Legal Provisions on the In-house Concept in the European Union, Statement of
the Scientific Council of the Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft
Ausschreibung oder Direktvergabe öffentlicher Dienstleistungen –
Plädoyer für ein Wahlrecht der Gebietskörperschaften. Zur
Notwendigkeit einer gesetzlichen Regelung des Inhouse-Begriffs in
der Europäischen Union, Stellungnahme des Wissenschaftlichen Beirats
der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft (2007)
Die Zukunft der öffentlichen Dienstleistungen. Referate einer vom Wissenschaftlichen Beirat der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft veranstalteten Tagung (2007)
Öffentliche Dienstleistungen für die Bürger. Wege zu Effizienz, Qualität und günstigen Preisen. Referate eines Symposiums der Gesellschaft
für öffentliche Wirtschaft, der Deutschen Sektion des Europäischen
Zentralverbandes der öffentlichen Wirtschaft (CEEP), des Verbandes
kommunaler Unternehmen, des Verbandes Deutscher Verkehrsunternehmen und des Deutschen Städtetages (2006)
Öffentliche Dienstleistungen zwischen Eigenerstellung und Wettbewerb. Referate eines Symposiums der Gesellschaft für öffentliche
Wirtschaft, der Deutschen Sektion des Europäischen Zentralverbandes
Heft 21
Heft 20
Heft 19
Heft 18
Heft 17
Heft 16
Heft 15
Heft 14
Heft 13
Heft 12
Heft 11
Heft 10
der öffentlichen Wirtschaft (CEEP), des Verbandes kommunaler Unternehmen, des Verbandes Deutscher Verkehrsunternehmen und der Gesellschaft für Sozialen Fortschritt (2005)
Public Private Partnership: Formen – Risiken – Chancen. Referate
eines Symposiums der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft, der
Deutschen Sektion des Europäischen Zentralverbandes der öffentlichen
Wirtschaft (CEEP), des Verbandes kommunaler Unternehmen und des
Deutschen Städtetages (2004)
Ausschreibungswettbewerb – obligatorisch für alle öffentlichen
Dienstleistungen? Referate eines Symposiums der Gesellschaft für
öffentliche Wirtschaft, des Verbandes kommunaler Unternehmen und des
Deutschen Städtetages (2003)
Rollenwechsel kommunaler Unternehmen. Referate eines Symposiums
der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft. (2002)
Die öffentliche Wirtschaft in Deutschland – Bestandsaufnahme zu
Beginn des 21. Jahrhunderts. Dokumentation der Deutschen Sektion
des Europäischen Zentralverbandes der öffentlichen Wirtschaft (CEEP)
(2001)
Sparkassen und Landesbanken in der Wettbewerbs- und Privatisierungsdiskussion. Stellungnahme des Wissenschaftlichen Beirats der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft (1998)
Öffentliche Unternehmen – eine Alternative zur Privatisierung. Referate eines Symposiums der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft und des
Kommunalen Arbeitgeberverbandes Sachsen (1996)
Europa, Wettbewerb und öffentliche Dienstleistungen. Bericht des
CEEP und Vorschläge zur Änderung des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft sowie für eine Europäische Charta der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (1996)
Kommunale Wirtschaft zwischen Wettbewerb und Gemeindewirtschaftsrecht. Referate eines Symposiums der Gesellschaft für öffentliche
Wirtschaft (1995)
Privatisierungsdogma widerspricht Sozialer Marktwirtschaft. Stellungnahme des Wissenschaftlichen Beirats der Gesellschaft für öffentliche
Wirtschaft (1994)
Eigenbetrieb, Kapitalgesellschaft, Anstalt des öffentlichen Rechts –
Rechtsformänderung bei den Berliner Eigenbetrieben? Referate eines
Workshops der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft und des Senators
für Verkehr und Betriebe von Berlin (1993)
Die Zukunft der öffentlichen Wirtschaft in der Europäischen Gemeinschaft. Referate einer Vortragsveranstaltung der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft (1992)
Die Auswirkungen der EG-Richtlinien zum öffentlichen Auftragswesen auf die öffentlichen Unternehmen – Bestandsaufnahme und
Verbesserungsvorschläge. Stellungnahme des Wissenschaftlichen Beirats der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft, Federführung: Rudolf
Eiermann (1992)
151
Heft 9
Heft 8
Heft 7
Heft 6
Heft 5
Heft 4
Heft 3
Heft 2
Heft 1
152
Die Unternehmen der Deutschen Bundespost als juristische Personen des öffentlichen Rechts – Alternativ-Vorschläge zur Postreform II. Stellungnahme des Wissenschaftlichen Beirats der Gesellschaft
für öffentliche Wirtschaft, Federführung: Helmut Cox (1992)
Die Unternehmen der öffentlichen Energieversorgung der Bundesrepublik Deutschland im europäischen Binnenmarkt. Stellungnahme
des Wissenschaftlichen Beirats der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft,
Federführung: Paul Münch (1991)
Die öffentlichen Eisenbahnen in der Bundesrepublik Deutschland angesichts der Vollendung des EG-Binnenmarktes. Stellungnahme des
Wissenschaftlichen Beirats der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft,
Federführung: Achim von Loesch (1991)
Öffentliche Kreditinstitute in der Bundesrepublik Deutschland und
EG-Binnenmarkt. Stellungnahme des Wissenschaftlichen Beirats der
Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft, Federführung: Peter Eichhorn
(1990)
Öffentliche Unternehmen und soziale Marktwirtschaft – Aktueller
Handlungsbedarf im Umstrukturierungsprozeß der DDR. Gutachten
des Wissenschaftlichen Beirats der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft,
Federführung: Dietrich Budäus (1990)
Abfallentsorgung und ihre Finanzierung als Aufgaben öffentlicher
Unternehmen. Referate und Diskussionsbericht einer Vortrags- und Diskussionsveranstaltung der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft (1989)
Gemischtwirtschaftlichkeit und öffentliche Aufgabe. Referate und Diskussionsbeiträge einer Vortrags- und Diskussionsveranstaltung der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft und Gemeinwirtschaft (1988)
Thesen zur künftigen Struktur der Deutschen Bundespost. Stellungnahme des Wissenschaftlichen Beirats der Gesellschaft für öffentliche
Wirtschaft und Gemeinwirtschaft zur Neuordnung der Deutschen Bundespost, Federführung: Helmut Cox (1988)
Peter Eichhorn: Forschung und Entwicklung und öffentliche Unternehmen (1986)