„Vom großen Bruder lernen? Der Earned Income Tax Credit im US

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 Waltraud Schelkle 2000
„Vom großen Bruder lernen? Der Earned Income Tax Credit im USamerikanischen Workfare-System”
Waltraud Schelke, Freie Universität Berlin
In diesem Beitrag wird das reformierte Sozialhilfesystem der USA und der Earned
Income Tax Credit (EITC) als ein besonders signifikantes Element desselben dargestellt. Vor diesem Hintergrund werden dann Schlussfolgerungen für deutsche Reformdiskussionen zur Schaffung eines Niedriglohnsektors gezogen. Der Befund ist,
dass das Studium des amerikanischen Welfare to work-Systems lehrreich sein kann,
weil es auf einen analogen Modernisierungsbedarf in Deutschland hinweist: die Notwendigkeit ein universelleres, inklusiveres Sozialsystem zu schaffen. Doch die Problemlagen, die Formen der sozialen Exklusion, unterscheiden sich deutlich: Hier geht
es um Langzeitarbeitslosigkeit, dort um Langzeitarmut. Infolgedessen haben konkrete Lösungen, wie die Einführung eines dem EITC nachempfundenen Kombilohnes,
einen anderen, in diesem Fall geringeren Stellenwert für die hierzulande anstehenden Reformen.
Die deutsche Diskussion wird im nächsten Abschnitt kurz skizziert, um einen Kontrast mit den nachfolgenden Ausführungen zu den USA herzustellen. Es folgt der
Hauptabschnitt über die US-amerikanischen Erfahrungen mit dem Workfare-Ansatz
der Sozialhilfe im allgemeinen, dem EITC im besonderen. Gefragt wird, inwiefern der
EITC als Element eines Sozialhilfesystems zu betrachten ist, worauf man mit diesem
Ansatz reagierte und welche Wirkungen bisher abzusehen sind. Im letzten Abschnitt
werden Schlussfolgerungen für jeden der von mir eingangs identifizierten Stränge
der deutschen Reformdiskussion gezogen.
Jürgen Schupp und Heike Solga (Hg.) (2000) Niedrig entlohnt = niedrig qualifiziert?
Chancen und Risiken eines Niedriglohnsektors in Deutschland.
Dokumentation der Tagungsbeiträge auf CD-ROM. Berlin: DIW/MPIfB.
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Reformdiskussionen in Deutschland
In der Reformdiskussion zur Schaffung eines Niedriglohnsektors lassen sich meiner
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Wahrnehmung nach vier Stränge identifizieren. Diese vier Stränge korrespondieren
bestimmten Diagnosen dessen, was als Hauptproblem angesehen wird und nach
Reformen verlangt.
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2.
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Schon seit längerem wird argumentiert, das Niveau der Sozialhilfe sei so hoch,
dass es das Lohnabstandsgebot verletze. Dieser These ist zuzugestehen, dass
der Abstand zwischen einem niedrigen Tariflohneinkommen und der Sozialhilfe
für eine Familie mit Kindern sehr gering wird (Pohl 1998). Beispielsweise beträgt der Lohnabstand zwischen der untersten Lohngruppe III (ungelernte Arbeitskräfte) in der Industrie und der Sozialhilfe (ohne Wohngeld) für eine Familie mit zwei Erwachsenen und zwei Kindern weniger als 30 Prozent (Institut der
deutschen Wirtschaft 1998). Effektiv dürfte er noch geringer sein, weil im Falle
der Berufstätigkeit eventuell Kinderbetreuungskosten anfallen und die Ausschöpfung des Anspruchs auf Wohngeld bei Sozialhilfeempfängern höher liegen dürfte. Eine Verletzung des Lohnabstandsgebotes ist freilich nicht gegeben, wenn man Alleinstehende oder Alleinerziehende betrachtet. Eine kinderlose Einzelperson erhält einen Sozialhilfesatz, der weniger als 35 Prozent eines
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Niedriglohneinkommens entspricht, und selbst mit einem Kleinkind beträgt das
Transfereinkommen aus Sozialhilfe nur etwas mehr als die Hälfte dessen, was
sie in einer Niedriglohnbeschäftigung erhalten würde.
Die zweite Diagnose lautet, Tarifverträge erlaubten zu wenig Lohnspreizung
und verhinderten dadurch den Strukturwandel zur Dienstleistungsgesellschaft
(vgl. dazu auch den Beitrag von R. Schettkat in diesem Band). Die Produktion
von haushaltsnahen Dienstleistungen, wie Reinigung, Gastronomie und Kinderbetreuung, ist überdurchschnittlich arbeitsintensiv. Hohe Arbeitskosten machen die entsprechenden Leistungen teuer und werden entsprechend weniger
nachgefragt. Tatsächlich weisen international vergleichende Studien immer
wieder aus, dass Deutschland einen gegenüber den USA unterdurchschnittlichen Anteil der Beschäftigen im Dienstleistungsbereich aufweist, nach OECD-
Eine eingehendere Darstellung der deutschen Diskussionen findet sich in Schelkle (2000b). Der
Beitrag geht auf eine im Mai 1999 von der Friedrich-Ebert-Stiftung veranstaltete Podiumsdiskussion
an der Brookings Institution in Washington D.C. zurück. Für die Einladung zu diesem Podium sei
Dr. Dieter Dettke gedankt. Außerdem danke ich dem American Institute for Contemporary German
Studies (AICGS, Johns Hopkins University) und der Robert Bosch-Stiftung dafür, diese Forschungen ermöglicht zu haben.
In den USA würde eine kinderlose Person ohne Beschäftigung keine Sozialhilfe erhalten. Arbeitslosenunterstützung erhalten nur rund ein Drittel aller Versicherten und damit im Prinzip Anspruchsberechtigten, weil die Bundesstaaten die Auszahlung sehr restriktiv handhaben (Vroman 1998).
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Angaben Mitte der 90er Jahre rund 25 Prozent gegenüber rund 35 Prozent in
den USA. Allerdings hat das DIW (1997) darauf hingewiesen, dass es sich dabei um ein statistisches Artefakt handeln könnte. Dienstleistungen wie beispielsweise Catering werden in den USA als Dienstleistung erfasst, während
dieselbe Leistung in Deutschland in höherem Maße von Betriebskantinen er3
bracht wird und dann zum gewerblich-industriellen Sektor zählt.
Ein drittes Argument zugunsten eines Reformbedarfs sozial- und arbeitsmarktpolitischer Art verweist darauf, dass die Finanzierung der sozialen Sicherungssysteme in Deutschland, besonders seit der deutschen Einheit, schuld daran
seien, dass Niedriglohnbezieher zunehmende Beschäftigungsprobleme hätten.
So läßt sich zeigen, dass die Sozialversicherungsbeiträge der abhängig Beschäftigten von 15,9 Prozent (West-Deutschland 1989) auf 19,0 Prozent (vereintes Deutschland 1997) gestiegen sind, während zugleich die durchschnittlich
veranlagte Einkommenssteuer von 23,8 Prozent auf 21,8 Prozent fiel (Bofinger/Fasshauer 1998, 521; vgl. auch Meinhardt/Zwiener 1997). Während Niedrigeinkommen bis zu einem bestimmten Betrag, der für einen angemessenen
Lebensstandard notwendig erscheint, von Einkommenssteuerzahlungen ausgenommen sind, müssen Sozialbeiträge auch unterhalb dieser Grenze abgeführt werden. Die von der Kohl-Regierung vorgenommene Umschichtung der
Finanzierung beispielsweise der Renten von früheren DDR-Bürgern oder Spätaussiedlern durch versicherungsfremde Leistungen wirkte also tendenziell regressiv, auch wenn daraus insgesamt keine regressive Steuer- und
Abgabenstruktur resultierte.
Ein vierter Strang der Diskussion stellt schließlich eine bestimmten Problemgruppe in den Mittelpunkt. Die Diagnose lautet, dass das Niveau der tariflichen
Mindestlöhne indirekt Langzeitarbeitslosigkeit verursache. In der Tat liegt der
Anteil der Langzeitarbeitslosen, also Arbeitslosigkeit von mehr als zwölf Monaten Dauer, in Deutschland bei inzwischen über 50 Prozent, während er in den
USA nie zweistellige Größenordnungen erreichte (OECD 1998). Allerdings setzt
der angesonnene Zusammenhang von Mindestlohnhöhe und Langzeitarbeitslosigkeit sogenannte Persistenzeffekte voraus, wonach das Eintreten von
Arbeitslosigkeit die Wahrscheinlichkeit zukünftiger Arbeitslosigkeit erhöht. So
können die psychischen Belastungen der Arbeitslosigkeit sehr rasch zu einer
Entwertung des Humankapitals führen. Oder deutsche Unternehmen könnten
Doch selbst wenn es Unterschiede in den Anteilen der Beschäftigung und der Wertschöpfung gäbe,
wäre dies aus ökonomischer Sicht nicht notwendigerweise problematisch. Die Arbeit eines Wachmannes wird volkswirtschaftlich schließlich nicht einfach durch ”Kapital”, z.B. eine Videoüberwachungsanlage, ersetzt. Kapital ist der Sammelbegriff für produzierte Produktionsmittel. Insofern wird
die Tätigkeit des Wachpersonals durch die industriell-gewerbliche Arbeit der Herstellung einer Videoanlage ersetzt. Wenn hier die Wertschöpfung größer ist, die eingesetzte Arbeit in derselben Zeit
also ein höheres Einkommen bildet, ist eine solche Substitution von Dienstleistungen durch industrielle Tätigkeiten ökonomisch sinnvoll. Schließlich wurden viele Haushaltsdienstleistungen so ersetzt. Oder wer würde beispielsweise zur Behebung der Frauenarbeitslosigkeit ernsthaft vorschlagen wollen, den Gebrauch von Waschmaschinen einzuschränken?
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sehr avers auf unregelmäßige Erwerbsbiographien reagieren und entsprechende Bewerber erst gar nicht vorstellig werden lassen. Im Wettbewerb mit dauerhaft Niedriglohnbeschäftigen haben Arbeitslose also eine verminderte Chance,
zu den herrschenden Mindestlöhnen in Arbeitsverhältnisse zurückzukehren.
Jede dieser vier Diagnosen setzt offenkundig an einem anderen Tatbestand an: am
Sozialhilfeniveau, an der tariflichen Lohnstruktur einschließlich dem Niveau der untersten Lohngruppen, an der Finanzierung der sozialen Sicherungssysteme. Die Diagnosen konvergieren jedoch im Hinblick auf die Lösung, die in der Schaffung eines
Niedriglohnsektor gesehen wird. Dafür bieten sich entsprechend den verschiedenen
Diagnosen unterschiedliche Maßnahmen an.
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Es können Zumutbarkeitsregeln für die Arbeitsaufnahme von Sozialhilfeempfängern verschärft werden, was in den letzten Jahren auch bereits getan wurde.
Man kann das Niveau der Sozial- und Arbeitslosenhilfe absenken, also das der
bedarfsgeprüften Transferleistungen, die nicht aufgrund zuvor eingezahlter Versicherungsbeiträgen beansprucht werden.
Da die beiden genannten Maßnahmen nicht bei den Marktlöhnen ansetzen, zu
denen die Sozialhilfe beziehenden Haushalte eine Arbeit aufnehmen können,
könnte begleitend und ergänzend eine nicht-lineare, d.h. progressiv wirkende
Abgabenentlastung vorgenommen werden.
Schließlich können Lohnsubventionen gewährt werden, um eine Absenkung
des von den Arbeitgebern getragenen Produktlohnes zu erlauben, ohne im
gleichen Maße das verfügbare Einkommen des betreffenden Haushaltes abzu4
senken.
Um es für die nun folgenden Ausführungen zum Workfare-System in den USA und
der Funktion des EITC noch einmal festzuhalten: diesen Diagnosen zufolge müsste
in Deutschland das Niveau unterer Lohngruppen abgesenkt werden, um die (Langzeit-) Arbeitslosigkeit zu verringern bzw. um Arbeitsplätze im Niedriglohnbereich entstehen zu lassen. Es wird sich zeigen, dass dies nicht die Stoßrichtung der Reformen in den USA war.
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Solche Formen der Lohnsubvention sind alle Kombilohnvorschläge, wie die des Arbeitgeberpräsidenten Hundt oder des CDU-Wahlkampfprogramms von 1998, aber auch die in BadenWürttemberg inzwischen experimentell erprobte negative Einkommenssteuer für Langzeitarbeitslose (Jerger/Spermann 1997).
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2
2.1
Welfare to work alias Workfare in den USA
Was ist Workfare?
Meiner Interpretation zufolge hat Workfare drei Elemente. Die Sozialhifereform von
1996 war das zuletzt eingeführte Element. Ihm voraus ging die stufenweise Erhöhung des gesetzlichen Mindestlohnes gleich zu Beginn der ersten Amtszeit von Präsident Clinton sowie die zunehmend stärkere Betonung von In-work-benefits, also
nur bei Erwerbstätigkeit gewährten Transferleistungen wie dem EITC.
Um mit dem zu beginnen, was gemeinhin unter Workfare verstanden wird: Das 1996
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verabschiedete Reformgesetz hat den Bezug von Sozialhilfe mit einer Beschäftigungsauflage in Bezug auf definierte Arbeitsaktivitäten versehen. Der individuelle
Anspruch auf Sozialhilfe wurde explizit abgeschafft, d.h. wer arm und beschäftigungslos ist, hat gleichwohl keinen Rechtsanspruch darauf, auf Dauer einen Transfer ohne Arbeitsaufnahme zu erhalten. Entsprechend wurde die frühere Sozialhilfe,
das AFDC-Programm (Aid for Families with Dependant Children), ersetzt durch
TANF (Temporary Assistance for Needy Families). Innerhalb gesetzlich genau vor6
geschriebener Zeiträume muss eine Empfängerin von TANF zeitlich und inhaltlich
definierte Beschäftigungen aufnehmen. Außerdem – und darauf bezieht sich das T
in TANF - kann man dieses TANF nur für fünf Jahre seines Lebens beziehen, danach zieht die Bundesregierung in Washington ihre Förderung zurück. Dem betreffenden Bundesstaat ist es anheimgestellt, die Sozialhilfe aus eigenen Mitteln weiter
zu gewähren oder ebenfalls die Zahlung einzustellen.
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Zweitens gehört zu Workfare m.E. auch die begleitende Erhöhung des gesetzlichen
Mindestlohns. Genauer gesagt: ohne diese Begleitmaßnahme kann Workfare zu
einer hohen fiskalischen Belastung führen, weil die Marktlöhne heruntergeboten wer5
6
7
Das Gesetz trägt das Kürzel PRWORA für „Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act”.
Sozialhilfe erhalten nahezu ausschließlich „single mothers”, alleinstehende Frauen mit mindestens
einem Kind.
Es ist freilich ein offenes Geheimnis, dass sich Sozialhilfe empfangende Haushalte der Restriktion
dieser Lebenszeitbegrenzung dadurch entziehen könnten, dass sie den Bundesstaat wechseln.
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werden. Ich komme darauf noch zurück. Tatsächlich wurde der Mindestlohn in den
USA seit 1990/91 schrittweise angehoben, zwischen 1989 und 1998 um real knapp
17 % auf inzwischen $ 5,15. Das war nach einer langen Stagnation ein gewisser
Fortschritt, selbst wenn er innerhalb einer Dekade keine allzu große jährliche Steigerung darstellt, insbesondere im Vergleich mit den anderen Einkommensgruppen.
Zum Zeitpunkt der Sozialhilfereform im August 1996 waren über 10 Prozent aller
Erwerbstätigen zum gesetzlichen Mindestlohn beschäftigt. Gegenwärtig erhalten
schätzungsweise 8,7 Prozent oder 10,3 Mio. der Erwerbstätigen einen Stundenlohn,
der nahe bei diesem Mindestlohnsatz liegt (durchschnittlich $5,69). Rund die Hälfte
davon ist zu diesem Lohn vollzeitbeschäftigt (35 Stunden und mehr wöchentlich) und
lebt in einem Haushalt mit einem jährlichen Gesamteinkommen von höchstens
$25.000, 60 Prozent sind Frauen (Economic Policy Institute 2000; vgl. Blank 2000).
Das heißt: Arbeitskräfte, die zum Mindestlohn arbeiten, sind zu einem erheblichen
Teil nicht Zweit- oder Zuverdiener, sondern unterhalten mit ihrem Erwerbseinkommen eine Familie.
Schließlich gibt es ein drittes Element, nämlich die größere Bedeutung von In-work
benefits zu Lasten der Sozialhilfe im traditionellen Sinne. So wurden mit dem Reformgesetz die Ausgaben für Bargeldtransfers zugunsten von Subventionen für arbeitsplatzbezogene Dienstleistungen reduziert. Laut Gesetz muß einer potentiellen
Antragstellerin, die zum Job Placement Center kommt - wie Sozialämter in den USA
inzwischen meist heißen - und mit Verweis auf ein krankgewordenes Kind oder ein
defektes Auto TANF beantragt, durch Subventionierung von Kinderbetreuungskosten
oder Transportleistungen ermöglicht werden, ihrer Arbeit weiterhin nachzugehen.
Diese begleitenden Maßnahmen, die statt eines Transfereinkommens einen In-work
benefit bereitstellen, sind auch offiziell Teil sogenannter diversion strategies. Mithilfe
solcher Strategien sollen die Antragstellenden erst gar nicht zu Beziehern von Sozialhilfe werden, sondern sofort Subventionen für die Berufsausübung unterstützenden
Dienstleistungen erhalten. Freilich werden diese diversion strategies von manchen
Denn noch gibt es kein grenzüberschreitendes Meldesystem, das die Transferhistorie eines Haushaltes dokumentieren würde.
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auch als Abschreckungsstrategien bezeichnet, weil es immer wieder Presseberichte
gibt, wonach dieses Angebot dazu benutzt wird, Geldtransfers zu verweigern.
Schließlich ist unter diesem dritten Element von Workfare, der stärkeren Betonung
von in-work benefits, vor allem die zunehmende Bedeutung des EITC zu verstehen.
Dazu ein kleiner Exkurs.
Exkurs:
Der EITC.
Formal ist der EITC ein Programm der Steuerrückerstattung und zwar der Erstattung
über den Betrag der Steuerschuld hinaus. Das heißt, es wird im Prinzip eine negative
Steuer bezahlt. Die zuständige Behörde ist folgerichtig das Finanzamt (Internal Revenue Service). Dieses muss den Zuschuss gewähren unabhängig davon, ob ein
Antrag dafür gestellt wurde. Die Voraussetzung ist nur, dass eine Einkommenssteuererklärung abgegeben wird. Im Unterschied zu einem klassischen Programm der
negativen Einkommenssteuer verlangt die EITC-Zahlung aber, dass der oder die
Betreffende einer Erwerbstätigkeit, selbständiger oder lohnabhängiger Art, nachgeht.
Dieses Programm ist bereits unter der Regierung von George Bush stark ausgeweitet worden: Von 1989 bis 1998 wurde für eine Alleinerziehende mit einem Kind der
Zuschuss um 90 Prozent aufgestockt, für jemanden mit zwei Kindern real sogar um
214 Prozent. Inzwischen können auch Alleinstehende ohne Kinder eine solche Einkommenssubvention erhalten, die allerdings 1998 maximal $341 im Jahr betrug.
Wie die folgende Tabelle 1 für 1998 beispielsweise zeigt, erhielt eine Familie mit
zwei oder mehr Kindern bis zu einem Jahreseinkommen von $9.140 für jeden verdienten Dollar einen Zuschuss von 40 Cents. Liegt das Jahreseinkommen über diesem Betrag, wird der Zuschuss auf der Höhe von $3.756 gekappt. Übersteigt das
Einkommen die Höhe von $12.260, wird der Zuschuss sukzessive gekürzt, bis er auf
einem Niveau von $30.095 ausläuft, also 0 beträgt. Das entspricht einer Entzugsrate
von 21,06 Prozent. Die Einkommensgrenzen sind indexiert, d.h. sie werden automatisch in Höhe der jährlichen Inflationsrate angepasst.
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Tabelle 1: Die EITC Parameter, 1998
keine Kinder
ein Kind
mehr als ein
Kind
7.65
34.00
40.00
Mindesteinkommen für maximalen
Zuschuss ($)
4,340
6,500
9,140
Höhe des maximalen Zuschusses ($)
341
2,271
3,756
Entzugsrate (%)
7.65
15.98
21.06
Beginn des Entzuges bei:
5,570
12,260
12,260
Ende des EITC-Bezuges bei:
10,030
26,473
30,095
Zuschussrate (%)
Einkommensgrenzen ($)
Source: Internal Revenue Service Website, <http://www.irs.gov/prod/forms_pubs/pubs/p596toc.htm>
Das EITC-Programm ist in den USA praktisch über alle Parteigrenzen hinweg popu8
lär. Konservative Gegner sozialstaatlicher Versorgung schätzen das Programm, weil
es an Erwerbstätigkeit gebunden ist. Progressive Befürworter sozialer Sicherung
schätzen es, weil es der Armutsbekämpfung erhebliche Mittel zuführt. Es ist inzwischen das größte Geldtransfer-Programm der USA, aus dem 1998 schätzungsweise
knapp 19 Mio. Haushaltsvorstände oder rund 45 Mio. Personen Zuwendungen erhalten haben (House of Representatives 1998, Tab.13-14). Es wurden, ökonomisch
gesprochen, knapp 15 Prozent aller zivilen Erwerbsverhältnisse subventioniert.
Im Workfare-System der USA macht der EITC m.E. tatsächlich sozialpolitischen
Sinn. Er repräsentiert unter den politischen und ökonomischen Bedingungen des
US-amerikanischen Gemeinwesens den Versuch, das System der sozialen Sicherung zu modernisieren, es inklusiver zu machen. Das zeigt sich unter anderem in der
bereits erwähnten Anspruchsberechtigung auf diese Einkommenssubvention, die
man mit der Abgabe der Steuererklärung erwirbt. Im Gegensatz zur Beantragung
von TANF ist der oder die Betreffende aus der Bittstellerposition heraus - auch das
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Ein bedeutsamer Kritiker ist dagegen der bekannte Ökonom Edmund Phelps (1997, 132-134), gerade weil er dezidiert für Lohnsubventionen eintritt.
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ein Zeichen, dass dieses bedarfsgetestete Programm eigentlich einer Sozialversicherung entspricht.
9
Systemisch betrachtet aber noch wichtiger ist: Der EITC überbrückt den Graben, der
zwischen dem bedarfsgeprüften Sozialhilfesystem auf der einen Seite und dem im
wesentlichen beitragsfinanzierten Sozialversicherungssystem auf der anderen klafft.
In der Gesundheitsversicherung zeigt sich diese Dichotomie beispielsweise in der
Unterscheidung von Medicaid für die Armen und Medicare für alle anderen Haushalte; dabei wird auch letzteres sehr stark über das allgemeine Steueraufkommen subventioniert und nicht allein aus Beiträgen finanziert. Der EITC löst für den Bereich
der Einkommenssicherung diese strikte Dichotomie auf. Einerseits ist der EITC, wie
gesehen, ein bedarfsgeprüftes Programm, entspricht also insofern der klassischen
Welfare. Andererseits behandelt es jeden bedürftigen Haushalt als einen potentiellen
Steuerzahler und damit als Anspruchsberechtigten, der an einem Sozialversicherungsprogramm teilhat.
Um diesen Exkurs zusammenzufassen: Die Sozialhilfereform 1998 hat zwar de iure
den Anspruch auf Sozialhilfe abgeschafft und damit einen radikalen Bruch mit dem
traditionellen System vollzogen. Aber das Workfare-System hat de facto zugleich
einen Anspruch auf Subvention von Erwerbseinkommen anerkannt.
10
(Ende des Ex-
kurses)
Warum konstitutieren erst diese drei Elemente zusammen ein Workfare-System?
Am einfachsten scheint mir dies eine an Hamermesh (1993) angelehnte Graphik zu
verdeutlichen.
9
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Der Verbesserung im Hinblick auf Stigmatisierungseffekte steht freilich gegenüber, dass der EITC
bislang eine im Vergleich zu anderen Sozialprogrammen hohe Mißbrauchswahrscheinlichkeit aufweist. Vgl. dazu „Minimizing Tax Filing Fraud” (URL:
<http://www.irs.ustreas.gov/prod/news/efoia/doc10932.html>). Dies könnte systematische Gründe
haben: Finanzbehörden haben aufgrund ihrer Aufgabenstellung eine größere Distanz zu ihrer Klientel als ein Sozialamt. Freilich sollte man dieses Problem zumindest ökonomisch nicht überbewerten, denn die hierbei hinterzogenen (und hinterziehbaren) öffentlichen Mittel stellen einen Bruchteil
dessen dar, was im Rahmen der konventionellen Steuerhinterziehung an Einnahmen verlorengehen dürfte.
Ausführlicher habe ich diese These entwickelt in Schelkle (2000a, Kapitel D und E).
9
Abbildung: Der Zusammenhang der drei Workfare-Elemente
Zahl der
Arbeitskräfte
Verteilung vor Workfare
Verteilung mit
Beschäftigungsauflage
Verteilung mit BA und
Mindestlohn
Verteilung mit BA, ML
und Lohnsubvention
Lohnsatz w
wmin
wpov
Die durchgezogene Kurve beschreibt eine stilisierte Verteilung der unterschiedlich
qualifizierten, also annahmegemäß nicht vollkommen gegeneinander substituierbaren Arbeitkräfte vor der Einführung von Workfare.
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Zunächst kann man fragen: Wie
wirkt, gegeben diese Einkommensverteilung für unterschiedliche Qualifikationen,
eine Beschäftigungsauflage für den Bezug von Transfereinkommen? Es scheint
plausibel, dass dies vor allem das Angebot an Arbeitsleistungen niedriger Qualifikation ausweitet (gepunkteter Kurvenabschnitt). Entsprechend sinken die Marktlöhne
für diejenigen am unteren Ende der Einkommensskala, es kommt zu Verdrängungseffekten. Diejenigen Arbeitskräfte, die hinreichend weit oben in der Einkommensverteilung liegen, sind gegen diesen Lohndruck aufgrund ihrer Qualifikationen geschützt. Entsprechend hat Robert Solow (1998) die Frage beantwortet, die seiner
zweiten „Tanner Lecture” den Titel gab: „Guess, who pays for workfare?” Versteht
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Sie bildet keine Dichte-Funktion ab, sondern soll die Zahl der Arbeitskräfte anzeigen, die zu einem
unterschiedlichen Lohnsatz entsprechend ihrer unterschiedlichen Qualifikation beschäftigt werden.
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man unter Workfare vor allem Beschäftigungsauflagen für den Sozialhilfebezug, so
lautet seine Antwort: Es zahlen alle Niedrigeinkommen beziehenden Haushalte.
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Diesen Verdrängungseffekten kann die Regierung durch einen gesetzlichen Mindestmin
lohn w
entgegenwirken (durchgezogene dünne Kurve). Möglicherweise muß sie
das sogar, um ihre eigenen fiskalischen Risiken zu begrenzen. Denn wenn durch
eine Beschäftigungsauflage mehr Haushalte in die niedrig entlohnten Segmente des
Arbeitsmarktes gedrängt werden und eine Beschäftigung im Prinzip um jeden Preis
annehmen müssen, um wenigstens Anspruch auf EITC zu haben, so ist die Regierung auch verantwortlich dafür, dass es nicht zu ineffizient niedrigen, unter dem
Grenzprodukt liegenden Löhnen kommt. Arbeitgeber könnten aus naheliegenden
Profitmotiven ihre durch die Beschäftigungsauflage gestärkte Marktposition ausnutzen. Das könnte fiskalisch zu einer erheblichen Belastung werden. Die Regierung
muss also einen Mindestlohn einführen und in einer expandierenden Wirtschaft mit
der Zeit erhöhen, um die Sozialisierung der Arbeitskosten im Niedriglohnsektor zumindest begrenzen zu können.
Man könnte den Mindestlohn so bestimmen, dass das Einkommen des zu diesem
pov
Lohnsatz beschäftigten Haushaltes an die Armutsschwelle w
heranreicht. Hier
kommt das dritte Element ins Spiel. Denn es ist nicht garantiert, dass zu diesem
Mindestlohn alle potentiellen Arbeitskräfte auch eine Beschäftigung finden. Also hat
man in den USA den gesetzlichen Mindestlohn niedriger angesetzt als das Niveau,
das nötig wäre, um durch Vollerwerbstätigkeit die Armutsschwelle zu erreichen oder
gar zu überspringen.
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Stattdessen subventioniert die Regierung eine entsprechende
Erwerbstätigkeit. Die (gestrichelt gezeichnete) Lohnkurve nach der Gewährung von
in-work benefits, wie dem EITC, sollte sich sinnvollerweise so verändern, dass jemand bei Vollerwerb zu einem Minimallohn an die Armutsschwelle heranreicht. Das
verlangte z.B. eine entsprechende Ausgestaltung der Parameter des EITC, die gegenwärtig nahezu erreicht ist (Schelkle 2000b, Tab.2-2).
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13
D.h. die Fläche unter dem Lohnkurvenabschnitt im Niedriglohnbereich wird größer
In den USA liegt dieser Mindestlohnsatz unter dem was nötig wäre, um eine Durchschnittsfamilie
an die absolut definierte Armutsschwelle zu bringen. Es wird geschätzt, dass der Lohnsatz, der dies
bei Vollerwerb erzielte, zwischen $6,75 und $7,40 liegen würde.
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Diese Graphik sollte illustrieren: Workfare ist ein Paket. Die Elemente - Beschäftigungsauflagen, ein gesetzlicher Mindestlohn, Formen der Einkommenssubvention sind in einer nicht-beliebigen Art und Weise aufeinander bezogen. Und das ist wichtig für die Fragen: Lässt sich Workfare übertragen? Was lässt sich davon lernen?
Festzuhalten ist außerdem, dass Workfare keineswegs eine von staatlichen Eingriffen freie Sozialpolitik beinhaltet, nicht die marktliberale Alternative zum kontinentaleuropäischen Interventionismus ist. Im Gegenteil: Um die sozial- und arbeitsmarktpolitische Zielsetzung „To make work pay” erreichen zu können, müssen Beschäftigungen subventioniert werden, für deren Resultat in Form von Gütern und Dienstleistungen keine so hohe Zahlungsbereitschaft bei den Konsumenten vorhanden ist,
dass der erzielbare Güterpreis eine Entlohnung rechtfertigte, die der produzierenden
Arbeitskraft einen Mindestlebensstandard sicherte. Im Klartext: Ohne die staatliche
Input-Subvention würde sich die Produktion des betreffenden Outputs nicht lohnen.
Dies ist zumindest aus ökonomischer, allokationstheoretischer Sicht problematisch.
2.2. Worauf reagierte Workfare?
Die folgende Tabelle 2 liefert Anhaltspunkte für die Beantwortung dieser Teilfrage. In
den ersten beiden Zeilen wird die relative Armut vor und nach Steuern und Transfers
ausgewiesen. Offenkundig liegt hier das Problem der USA: die Armut ist hoch und
bleibt auch nach der Umverteilung über das fiskalische System im internationalen
Vergleich singulär hoch (Smeeding 1997). Man kann es noch drastischer sagen: Die
USA haben unter allen OECD-Ländern eine erschreckend ineffektives soziales Sicherungssystem.
14
Die Ausgaben insgesamt und pro Kopf der Sozialhilfeempfänger/
-innen liegt zwar real deutlich unter denjenigen der BRD, doch ist damit keine höhere
Wirksamkeit je ausgegebener Geldeinheit für Armutsbekämpfung verbunden. Dies
ist die Problematik, auf die Workfare zu reagieren versuchte. Und ich glaube auch,
14
Der ungewichtete Durchschnitt der EU-9 Länder hätte gezeigt, dass vor Steuern und Transfers in
West-Europa ungefähr dieselbe Armut herrscht wie in den USA, nämlich bei über 20 Prozent liegt,
nach Steuern und Transfers allerdings weniger als 5 Prozent ausmacht. Dazu ausführlicher
Schelkle (2000a, Kap.A).
12
ohne dass man es jetzt schon im harten Sinne belegen könnte, dass Workfare im
Vergleich zur „welfare as we knew it” eine Verbesserung darstellt.
Tabelle 2: Ausgewählte Sozialstatistiken
USA
BRD
relative Armut vor Steuern und Transfers (%)a, b
21.0
14.1
relative Armut nach Steuern und Transfers (%)a, b
11.7
2.4
Anteil der Sozialausgaben (% des BIP)a,c
14.6
24.1
3.5
7.9
25.0
13.3
1986
8.7
48.3
1996
9.5
47.8
Anteil der Sozialausgaben ohne Alterssicherung (% des BIP)a
Anteil Niedriglohnbeschäftigung an Gesamtbeschäftigung (%)a, d
Anteil Langzeitarbeitslosigkeit an Gesamtarbeitslosigkeit (%)e
a
b
USA: 1991; BRD (nur West): 1989
Prozentsatz der Einzelpersonen, die in Haushalten mit weniger als 40 Prozent des
nationalen Medianeinkommens (angepaßt für Haushaltsgröße) leben
c
nach der Definition der Luxemburg Income Study (1998)
d
Anteil der Vollerwerbstätigen, die weniger als 2/3 des nationalen Medianeinkommens
verdienen
e
Angaben für 1986 beziehen sich auf West-Deutschland, für 1996 auf vereintes
Deutschland; Langzeitarbeitslosigkeit bedeutet Arbeitslosigkeit von mindestens 12
Monaten Dauer
Quelle: Luxembourg Income Study (1998), OECD (1998)
Zwei andere, im engeren Sinne ökonomische, Probleme wurden schon angesprochen: Der Anteil der Niedriglohnbeschäftigung in den USA ist erheblich höher. Die in
der Tabelle ausgewiesene Zahl aus der Luxembourg Income Study (1998) unterscheidet sich von der Messung, wie sie in den USA üblich ist: hier wird die Niedriglohnbeschäftigung relativ gemessen. Würde man den in den USA gebräuchlichen
absoluten Armutsstandard anlegen, würde die Zahl von 25 Prozent ungefähr halbiert
(Schoeni/Blank 2000). Unabhängig davon bleibt aber das qualitative Ergebnis, dass
in den USA Armut trotz Beschäftigung, Working poverty ein Problem ist, während
dies in Deutschland zumindest weniger gravierend ist. In Deutschland ist das Problem bekanntlich, dass die Hälfte aller Arbeitslosen dies für mehr als ein Jahr ist. Das
13
war bereits vor der deutschen Vereinigung so, und Langzeitarbeitslosigkeit wies seither eine kontinuierlich steigende Tendenz auf (vgl. die letzte Zeilen in Tab.2).
Um die eingangs dieses Abschnittes gestellte Frage zu beantworten: Workfare reagierte m.E. auf die geringe Effektivität des alten Systems, die zu einer Erosion der
politischen Legitimität von Sozialhilfe führte. In den frühen neunziger Jahren gab es
Umfragen, in denen nahezu 80 Prozent der Befragten dafür plädierten, lieber irgendeine Änderung des Sozialhilfesystems vorzunehmen als alles beim Alten zu
lassen. Die Empörung über ein System, das offenkundig Armutsfallen schaffte, dürfte unter anderem auch dadurch genährt worden sein, dass AFDC, ein SingleMother-Programm, für die große Mehrheit ein Programm war, das man qua Steuerzahlungen finanzierte, aus dem man jedoch nicht erwartete, jemals Leistungen zu
beziehen. Die Brüchigkeit der politischen Legitimität bedarfsgeprüfter Sozialprogramme ist in gewisser Weise der Preis dafür, dass sie umgekehrt den sozialpolitischen Vorteil aufweisen, zielgruppengenauer und stärker umverteilend zu wirken.
Das andere Problem, auf das Workfare reagierte, ist das notorische Working PoorSyndrom, das in den 1980er und 1990er Jahren ein Gegenstand öffentlicher Debatten wurde. Hier gab es beim Medianwähler eine große Bereitschaft, entsprechende
finanzielle Programme zu unterstützen. Entsprechend ging Bill Clinton mit dem Versprechen „to make work pay” in den Wahlkampf, und zumindest mit der großzügigeren Ausgestaltung des EITC hat er dieses Versprechen im Ansatz auch eingelöst.
15
Für die deutsche Diskussion ist beides wichtig im Hinterkopf zu behalten. Die mit
Workfare notwendigerweise einhergehende, durch den EITC allenfalls überbrückbare Dichotomisierung der sozialen Sicherung in ein bedarfsgeprüftes und in ein beitragsbasiertes System, kann den Sozialstaat tendenziell anfällig für politische Legitimationskrisen machen.
15
16
16
Und die Working Poor sind in Deutschland noch nicht das
Im Ansatz nur, weil der EITC, als ein bedarfsgeprüftes Transferprogramm der Zielsetzung entgegengesetzte Anreize gibt, nämlich nicht über das für den Transfer berechtigende Einkommen zu
arbeiten bzw. zu verdienen. Zu dieser „Workfare-Falle” habe ich mich ausführlicher in Schelkle
(2000a, Kap. D) und in Schelkle (2000b, 9-10) geäußert.
Vgl. dazu aus historisch-vergleichender Perspektive die prägnante Studie von Ritter (1991). Allerdings haben mir US-amerikanische Gesprächspartner das plausible Argument entgegengehalten,
dass Workfare, beispielsweise der EITC im Unterschied zu AFDC, weniger anfällig für politische
Legitimationskrisen sei. Denn damit werde eine Zielgruppe, die Working Poor im Unterschied zu
den Single Mothers, unterstützt, die als Teil des amerikanischen Mainstream wahrgenommen wird.
14
zentrale Problem, dem durch solche Einkommenssubventionen beizukommen ist.
17
Bevor ich darauf im Schlussabsatz zurückkomme, zunächst zur Frage, wie wirksam
sich Workfare in Bezug auf die Armutsbekämpfung bisher erwiesen hat.
2.3
Welche Erfahrungen gibt es bisher mit Workfare?
An erster Stelle genannt wird in aller Regel der sehr starke Rückgang der Zahl der
Empfängerinnen von TANF genannt. Seit Einführung der Reform im August 1996 bis
September 1999 hat sich die Zahl halbiert, von 12,2 Mio. Personen in 4,4, Mio. Fami18
lien auf 6,6 Mio. Personen in 2,4 Mio. Familien.
Bisher vorliegende Studien, die mit
aggregierten Daten bis Ende 1998 arbeiten, zeigen außerdem, dass die Arbeitsmarktpartizipation bei alleinstehenden Frauen mit Kindern sehr stark zunahm (um 34
Prozent bei niemals Verheirateten) und dass die Armutsrate sinkt, wenn auch langsamer als der Sozialhilfebezug (Primus et al. 1999). Aus diesen Studien kann bisher
nur indirekt geschlossen werden, dass die Sozialhilfereform für diese Verbesserungen sorgte. Ganz sicher ist, dass das anhaltende ökonomische Wachstum wesentlich dazu beigetragen hat (Blank 2000, Schoeni/Blank 2000). Auch die Erhöhung des
Mindestlohnes und die starke Expansion des EITC spielten eine Rolle.
Was zeigen die sogenannten „leavers’ studies”, Mikrostudien zum Verbleib von ehemals TANF beziehenden Familien, die in 13, sozio-ökonomisch sehr verschiedenen Bundesstaaten durchgeführt werden? Die letzte verfügbare Analyse dieser Studien zeigt, wie schon andere zuvor, folgendes Bild (Brauner/Loprest 1999):
•
17
18
Die Beschäftigungsquote derer, die nicht mehr Sozialhilfe empfangen, ist zeitpunktbezogen sehr hoch, liegt nämlich zwischen 65 und 80 Prozent. Zeitpunktbezogen ist diese Quote höher als zeitraumbezogen, wie gleich noch deutlicher
wird. Also fast alle ehemaligen Sozialhilfeempfängerinnen finden Beschäftigung.
Schon die anstehenden Haushaltsberatungen für das nächste Fünf-Jahres-Programm werden darüber mehr Aufschluß geben.
Schluter (1998) findet für Deutschland eine höhere Einkommensmobilität als in den USA und
Großbritannien, die seiner Analyse zufolge ausschließlich auf die größere Mobilität der Armen hierzulande zurückzuführen ist.
Der letzte Stand kann laufend auf der Website des Departement of Health and Human Services
(DHHS) abgerufen werden unter < www.acf.gov/news/tables.htm >.
15
•
•
•
•
Die wöchentliche Beschäftigungsdauer beträgt im Mittel 31-36 Stunden. Das
lässt sich nahezu als Vollbeschäftigung bezeichnen, die in den USA bei 40
Stunden liegt. Aber die jährliche Beschäftigungsdauer liegt bei der Mehrzahl
unter 40 Wochen. Das heißt, der Vollerwerb über ein ganzes Jahr hinweg ist
die Ausnahme. Man findet bei den meisten eine hohe Fluktuation, was auf
marginale Beschäftigungsverhältnisse hinweist.
Das Erwerbseinkommen liegt für mehr als die Hälfte der Personen - nicht der
Familien - unterhalb der absoluten Armutsschwelle. Für eine dreiköpfige Familie liegt das mittlere Einkommen in praktisch allen diesen Studien unter der Armutsschwelle. D.h., für Familien ist es schwer, ihre Armut durch Erwerbstätigkeit zu überwinden.
Das verfügbare Einkommen, also die Summe aus Erwerbseinkommen, EITC,
und anderen Transfers, ist in den meisten - nicht allen - Studien für die Mehrheit derer, die kein TANF mehr beziehen, gesunken. Dieser Befund, dass bei
der Mehrheit der Leaver das verfügbare Einkommen gesunken ist, beruht allerdings auf der Selbstauskunft der Betroffenen. Darin liegt selbstverständlich eine
19
gewisse Unsicherheit.
Schließlich sind die entstehenden Beschäftigungsverhältnisse überwiegend im
Dienstleistungssektor angesiedelt, typischerweise ohne Krankenversicherung
oder bezahlte Ausfalltage (Sick leave), wenn man krank ist.
Für die deutsche Diskussion interessant: Als aktive Arbeitsmarktpolitik betrachtet,
handelt es sich bei dieser Art bedarfsgeprüfter Transfers um eine Work-FirstStrategie. Das Gesetz sieht so gut wie keine berufsqualifizierenden Maßnahmen vor,
sondern forciert die Arbeitsaufnahme in der Hoffnung, das Training on the job werde
für die Weiterqualifizierung sorgen. Offenkundig hat sich diese Hoffnung nicht erfüllt.
Zum jetzigen Zeitpunkt kann man wohl sagen, dass der Weg nicht einfach „From
welfare to work” führt, wie ein einschlägiges Buch dies in seinem Titel suggerierte
(Gueron/Pauly 1991). Der Weg „from welfare to workfare” ist typischer. Das heißt,
wenn es früher eine Sozialhilfefalle gab, so scheint sie nun durch eine WorkfareFalle ersetzt worden sein. Das ist m.E. nicht unbedingt ein Verdikt gegen den Wech19
Doch offenkundig kann der Zuwachs an Erwerbseinkommen den Rückgang der Geldtransfers
kaum oder garnicht kompensieren. Die Bundesstaaten haben inzwischen sehr große Freiheiten, die
Cash assistance, also die Auszahlung an die Haushalte, durch Ausgaben für arbeitsplatzbezogene
Dienstleistungen, für Jobqualifikationsprogramme, für Programme, die die Schwangerschaft von
Teenagern verhindern sollen usw. zu ersetzen. Sie können auch die Sozialhilfesätze senken. Allerdings müssen sie zumindest 75 Prozent ihres historischen Ausgabenniveaus halten, sonst kürzt
16
sel. Festzuhalten bleibt aber, dass Niedrigeinkommenshaushalte angesichts ihrer
marginalen Beschäftigungsverhältnisse weiterhin auf Transfers vom Staat angewie20
sen sind, um einigermaßen ihren Lebensstandard halten können.
Das wäre meine
Schlussfolgerung aus den empirischen Regelmäßigkeiten, die sich in den „leavers’
studies” doch schon sehr deutlich abzeichnen.
3
Schlussfolgerungen für die deutsche Reformdiskussion
Vorderhand scheint es, als hätten die drei Elemente des Workfare-Systems in den
USA jeweils eine Entsprechung in der deutschen Reformdiskussion: Der Beschäftigungsauflage entspricht die angestrebte Verschärfung (der Durchsetzung) von Zumutbarkeitsregelungen. In-work benefits sollen auch hier eine größere Bedeutung
erhalten, indem Kombilöhne eingeführt werden, also die Arbeitsaufnahme mit finanziellen Anreizen gestützt wird. Nur der tariflich bestimmte Mindestlohn soll hier durch
Tariföffnungsklauseln oder das schlichte Aussetzen von Tarifvereinbarungen gesenkt, nicht erhöht werden. Zum gesetzlichen Mindestlohn in den USA gibt es keine
Entsprechung. An dieser Stelle zeigt sich ein institutionelles Element, das für die
Schlussfolgerungen zur Übertragbarkeit relevant ist (s.u. zum zweiten Diskussionsstrang).
Die wichtigste Schlussfolgerung lässt sich polemisch so fassen: Workfare in
Deutschland einzuführen, wäre wohl auch eine MWP-Strategie der Sozialpolitik.
Nur würde dieses Akronym dann nicht für „Make-Work-Pay” stehen, sondern für
„Make-Workers-Poor”. Denn wie deutlich geworden sein sollte, war das Problem, auf
das mit Workfare reagiert wurde, die Armut bei Erwerbsarbeit zu lindern. In Deutschland müsste solche Armut durch eine entsprechende Absenkung der Niedriglöhne
erst geschaffen werden, um dann die betreffenden Arbeitskräfte mit Kombilöhnen
aus der Armut herauszusubventionieren. In den USA habe ich jedenfalls für das
20
auch Washington seine Zuwendungen. Alle fünf Jahre gibt es eine Neuauflage des Programmes,
für das dann diese „Maintenance of Effort”-Bedingung gilt.
Dem EITC kommt hierbei eine besonders wichtige Rolle zu, weil nahezu alle Leaver angesichts
ihrer gestiegenen Arbeitsmarktpartizipation zu niedrigen Löhnen anspruchsberechtigt sind. Beispielsweise trägt die Steuerrückerstattung schätzungsweise $185-205 zu dem mittleren monatli-
17
Dienstleistungsgesellschafts-Argument zugunsten von Kombilöhnen wenig Verständnis gefunden: Man wolle Arbeitsplätze mit irgendeiner Art des EITC in einem
bestimmten Sektor schaffen? Das jedenfalls war nicht das Problem in den USA. Der
Dienstleistungssektor war bereits vorhanden, und man versuchte damit, das Folgeproblem der verbreiteten Niedriglohnbeschäftigung zu lösen, eben das Working
poor-Syndrom. Mir scheint also, Vorschläge wie die von Streeck/Heinze (2000) stellen die Logik von Workfare auf den Kopf.
Diese Logik auf den Kopf zu stellen, würde nur Sinn machen, wenn Langzeitarbeitslosigkeit ein sozialpolitisch schwieriger zu behandelndes Problem wäre als Langzeitarmut. Doch das Gegenteil scheint der Fall, wie gerade die ökonomisch überaus erfolgreichen 1990er Jahre in den USA zeigen: Drastisch gefallene Arbeitslosenraten
haben nicht im selben Maße - und weniger als in den 50er und 60er Jahren - die Armut reduziert (Blank 2000). Demgegenüber ist es ein stilisiertes Faktum der Armutsforschung, dass die sehr unterschiedlichen Schicksale von Langzeitabhängigen der
Sozialhilfe mit großer Wahrscheinlichkeit eine Gemeinsamkeit aufweisen: jemand
der als Erwachsener lange abhängig von Sozialhilfe ist, war vermutlich auch bereits
als Kind arm (Hobcroft 1998). Mit anderen Worten, Armut ist manifest und trifft
durchschnittlich auch jüngere Personen als die Langzeitarbeitslosigkeit. Das sollte
bedenken, wer solche Strategien empfiehlt: man muss sie als ein Paket von Maßnahmen erkennen, das für ein Umfeld angemessen sein kann, für ein anderes jedoch allenfalls zweitrangige Bedeutung hätte.
Mit dieser generellen Warnung als Einleitung möchte noch einmal ganz kurz auf jeden einzelnen der eingangs identifizierten Diskussionsstränge zurückkommen, und
dann mit einer Bemerkung zur Kardinalfrage meines Beitrages, was vom großen
Bruder zu lernen ist, schließen.
Erstens: Eignet sich eine MWP-Strategie zur Senkung des Lohnabstandes? Das ist
nicht einfach herauszufinden, denn es wäre ein totalanalytisches, die ganze Volkswirtschaft abbildendes Simulationsmodell erfordert, um diese Frage zu beantworten:
Wie stark sinkt der Lohn eigentlich ab, wenn das Sozialhilfeniveau abgesenkt wird?
chen Nettofamilieneinkommen von $1.535 bei, über das eine alleinstehende Mutter und ehemalige
Sozialhilfeempfängerin in Michigan 1998 verfügte (Danziger et al. 2000, Tab.3).
18
Wie reagieren die verschiedenen Segmente des Arbeitsmarktes (vgl. die Lohnkurve
oben)? Und wenn es eine größere Nachfrage für haushaltsnahe Dienstleistungen
gibt, wie werden davon andere Gütermärkte betroffen? Die einzige mir bekannte totalanalytischen Studie ermittelt einen vergleichsweise starken Effekt der Lohnabsen21
kung (Bassanini/Rasmussen/Scarpetta 1999).
Das heißt, bei einer Absenkung des
Sozialhilfeniveaus sinkt auch das Lohnniveau, und zwar tendenziell umso stärker, je
erfolgreicher die ehemaligen Sozialhilfeempfänger dadurch in Arbeitsverhältnisse
gezwungen werden. Offenkundig ist also nicht mit Sicherheit vorherzusagen, ob der
Lohnabstand verringert werden kann, denn beide Seiten des Abstands verändern
sich in dieselbe Richtung. Vermutlich lässt die Elastizität der Löhne nach unten aber
nach, so dass bei einer sehr starken Absenkung der Sozialhilfe der Lohnabstand
steigt.
Doch ein geringer Lohnabstand ist nicht notwendigerweise ein Systemfehler, sondern lässt sich auch als Ausdruck für die zugrundeliegende Norm der deutschen Sozialhilfe interpretieren. Diese Norm lautet, dass Kinder nicht in Armut leben sollen.
Aus den oben kurz angesprochenen Gründen - wie manifest und problematisch ist
Langzeitarbeitslosigkeit im Vergleich zu Langzeitarmut? - lässt sich diese Norm sozialpolitisch und ökonomisch auch rechtfertigen. Ein geringer Lohnabstand, der natürlich die Aufnahme einer Niedriglohnbeschäftigung weniger attraktiv macht, ist dann
eben als der Preis zu sehen, den man für die Erfüllung dieser Norm bezahlt. Dieser
Preis ist umso niedriger, je weniger die Lohnkosten - sondern beispielsweise Qualifikationen oder die verfügbaren Substitute für Dienstleistungen - das Haupthindernis
für eine Beschäftigung von Sozialhilfeempfängern darstellen.
Zweite Frage: Soll/kann man mit Workfare sozialpolitische Förderung des Dienstleistungssektors betreiben? Das Ziel ist einerseits eine Änderung in der Zusammensetzung der sektoralen Beschäftigung und zugleich eine Erhöhung der Beschäftigungsquote. Was sind die Bedingungen dafür? Um dies mit einem Beispiel zu illustrieren:
Warenhäuser würden für ihre längeren Öffnungszeiten insgesamt nur mehr Bedienungspersonal einstellen, wenn die Kosten jeder einzelnen Arbeitskraft sinken, da
21
Der Gesamtbeschäftigungseffekt ist demgegenüber relativ gering. Diese OECD-Studie simuliert die
Einführung von In-work benefits in den USA, Deutschland, Großbritannien und Schweden.
19
längere Öffnungszeiten nicht mit der Stundenzahl proportional steigende Einnahmen
bringen. Es kommt dann sehr darauf an, wozu die steigende Beschäftigung bei niedrigerem Einkommen führt. Müssen sich die Kinder das vorgekochte Essen zuhause
selbst aufwärmen und wird noch mehr selbst renoviert, um den Einkommensverlust
je Stunde wettzumachen - oder erhalten die Kinder Geld, um sich irgendwo eine
Mahlzeit zu kaufen und werden Handwerker mit der Renovierung der Wohnung beauftragt? Nur im letzteren Fall, wenn also bestimmte häusliche Dienstleistungen
nunmehr fremdbezogen werden, kommt es durch die Absenkung der Niedriglöhne
auch zu einer Ausdehnung des Dienstleistungssektors (Kosters 1998). Dadurch
könnten Arbeitsplätze entstehen. Das heißt aber auch, dass es letztlich auf die Reaktion derer ankommt, die Leistungen aus dem Niedriglohnsektor beziehen wollen.
Der Wandel zur Dienstleistungsgesellschaft ist nicht in erster Linie ein Problem des
Arbeitsangebotes, sondern eigentlich der Arbeitsnachfrage (und diese ist eine abgeleitete Funktion der Güternachfrage). Darauf scheinen mir auch die Ausführungen
von Ronald Schettkat (i.d.B.) hinauszulaufen.
Ein Einwand gegen dieses Argument für einen Niedriglohnsektor bezieht sich auf
das fiskalische Risiko von Workfare unter den Bedingungen des deutschen Tarifvertragssystems. Genauer: Hinter diesem Argument steht ja als Diagnose, auf deutschen Arbeitsmärkten gelinge es den Arbeitsplatz besitzenden Insidern bisher, die
arbeitslosen Outsider durch überhöhte Einstiegslöhne draußen zu halten. D.h. die,
die Beschäftigung haben, wollen nicht, dass Lohngruppen nach unten geöffnet werden, um selbst ihren hohen Lebensstandard zu sichern. Wenn diese Diagnose
stimmte, dann wäre freilich auch zu erwarten, dass bei der Einführung von Lohnsubventionen (Kombilöhnen) die Insider dafür sorgten, dass die Kosten der Niedriglohnbeschäftigung sozialisiert werden. In Tarifverhandlungen würden sich Gewerkschaftsvertreter zum Nachgeben bei den unteren Lohngruppen bereit finden, denn
deren Lebensstandardsicherung übernimmt schließlich der Fiskus. Entsprechend
weniger nachgiebig zeigte man sich für die oberen Lohngruppen. Um keine Missverständnisse aufkommen zu lassen: Mir scheint das eine unzutreffende Karikatur von
Gewerkschaftsverhalten. Aber das Argument, ein Niedriglohnsektor sei wünschenswert, um die beschäftigungsfeindlichen Insider-/Outsider-Verhältnisse zu umgehen,
20
bedeutet auch, dass man mit Kombilöhnen aus fiskalischer Sicht ein hohes Risiko
eingeht. Denn es gibt in Deutschland nicht jenen gesetzlichen Mindestlohn wie in
den USA, der nach unten eine Grenze einziehen würde (vgl. die obige Graphik).
Die Problematik des Dienstleistungsgesellschafts-Argument ist noch grundsätzlicher.
Als Ökonomin bin ich gehalten zu fragen: Wie effizient ist das eigentlich? Gegenwärtig scheint man vielerorts der Meinung zu sein, es könne gar nicht genug Lohndifferenzierung geben. Ich lehre in meinen volkswirtschaftlichen Grundkursen allerdings,
dass gleicher Lohn für gleiche Leistung kein Gerechtigkeitskriterium ist, sondern ein
Effizienzkriterium. Also gibt es Grenzen einer ökonomisch begründbaren Lohndifferenzierung. Freilich gehen die Vertreter dieses Argumentes davon aus, dass Arbeitskräfte inhomogene, „ungleiche” Leistungen erbringen, insbesondere der Wert der
zusätzlichen Güterausbringung einer höher qualifizierten Arbeitskraft immer über der
einer weniger qualifizierten liegt. Aber auch dann stellt sich die Frage, ob eine Produktion subventioniert werden sollte, für die es offenkundig keine so zahlungsbereite
Nachfrage gibt, dass jemand, der ein solches Produkt für den Markt herstellt, von
dessen Verkauf anständig leben kann. Eine solche Inputsubventionierung von Produktionen lässt sich in der Regel nur für öffentliche Güter rechtfertigen, wie Umweltschutz, Krankenpflege, Bildung oder öffentliche und nationale Sicherheit. In den USA
hat der EITC in dieser Hinsicht jedoch keinerlei Lenkungswirkung, subventioniert
werden unterschiedslos die Gastronomie, Reinigungen, Supermärkte, vielleicht auch
Krankenhäuser - und Privathaushalte, die Gärtner und Putzkräfte beschäftigen. Ich
kann mich nur wundern, dass die Frage nach der ökonomischen Effizienz einer solchen Politik nie gestellt wird, während sich die traditionelle Sozialpolitik selbstverständlich diese Frage gefallen lassen muss.
Drittens: Könnte man Workfare einsetzen, um die regressiv wirkende Abgabenfinanzierung der sozialen Sicherung zu korrigieren? Das könnte man sicherlich. Eine
Lohnsubvention kann so konzipiert werden, dass sie bis zu einer bestimmten Einkommensgrenze gerade die Sozialabgaben kompensiert. Das ist ganz analog dem
Freibetrag für die Einkommenssteuer bei niedrigem Lohn zu sehen.
Allerdings gleicht das dem Herumdoktern am Symptom. Ökonomisch würde man
sagen, es handelt sich um eine zweitbeste Lösung. Zunächst hat man eine Form der
21
Finanzierung der sozialen Sicherungssysteme gewählt, die vor allem die lohnabhängig Beschäftigten tragen. Dann nimmt man selektiv lohnabhängig Beschäftigte davon
aus und erhöht damit die Kosten für die Übrigen. Warum stellt man die Finanzierung
stattdessen nicht auf eine breitere Grundlage, bezieht Beamte und Selbständige mit
ein? Warum nicht ganz auf Steuerfinanzierung einer Grundsicherung umstellen, da
doch seit Jahren die angeblich beitragsfinanzierten Versicherungen für Alter, aber
auch Arbeitslosigkeit, auf Zuschüsse aus Steuermitteln angewiesen sind? Und wer
über diese Grundsicherung hinaus eine Lebensstandardsicherung haben möchte,
muss dafür selbst sorgen.
Ein letzter Punkt: Ließe sich mit Workfare gezielt Langzeitarbeitslosigkeit bekämpfen? Möglicherweise könnten finanzielle Anreize die Funktion eines Versicherungsarrangements einnehmen, insbesondere für die Arbeitsnachfrageseite. Die öffentliche
Hand signalisiert mit dem Angebot einer Lohnsubvention für Langzeitarbeitlose: Ich
beteilige mich an dem Risiko, das die Firma übernimmt, indem sie jemandem die
Chance gibt zu zeigen, was er oder sie zu leisten vermag, bzw. jemandem die Möglichkeit zum Training on the job einräumt. Es wird sozusagen die zusätzliche Unsicherheit darüber versichert, was jemand noch kann, wie zuverlässig jemand noch ist,
der oder die ein Jahr oder länger nicht mehr gearbeitet hat. Die Stigmatisierungseffekte für eine solche Lohnsubvention würden in diesem Fall auch nicht sehr stark zu
Buche schlagen, weil man dem bei der Bewerbung einzureichenden Lebenslauf ohnehin ansieht, dass jemand ein Jahr lang keine Arbeit hatte. Anders gesagt: die
Lohnsubvention würde den stigmatisierenden Zustand, einer „Problemgruppe“ des
Arbeitsmarktes anzugehören, nicht allererst offenbaren,- was ansonsten durchaus
ein Problem von Lohnsubventionen sein kann.
Allerdings sollte man sich auch darüber klar sein, dass eine solche gezielte Lohnsubvention nur eine weitere aktive Arbeitsmarktpolitik ist, von der die BenchmarkingGruppe des Bündnisses für Arbeit zu Recht sagte: Davon haben wir genügend, möglicherweise zu viele. Aber ich sehe nicht, dass Lohnsubventionen unter unseren Verhältnissen etwas anderes sein können. Denn es ist noch einmal darauf hinzuweisen,
dass das Problem hierzulande die Langzeitarbeitslosigkeit ist. In den USA sind die
In-work benefits nicht zur Behebung eines spezifischen Arbeitsmarktproblems da.
22
Nach soviel Skepsis noch eine Schlussbemerkung dazu, was wir dennoch von den
USA lernen können. Workfare ist ein Paket von Maßnahmen, und es reagiert auf
eine ganz bestimmte Problemlage. Unter den Bedingungen der USA und insbesondere im Vergleich mit dem alten System halte ich Workfare für einen Fortschritt. Der
Graben zwischen dem bedarfsgeprüften und dem beitragsbasierten System wird
zumindest überbrückt, wenn auch nicht aufgehoben. Das soziale Sicherungssystem
ist inklusiver geworden, indem es die Integration in den Mainstream der Berufstätigkeit sowohl forciert als auch fördert. Davon kann man auch in Deutschland lernen:
nämlich, ob und wie das hiesige System universeller, inklusiver gemacht werden
könnte. Aber das scheint mir unter deutschen Bedingungen andere Maßnahmen zu
verlangen: Beispielsweise, die Elemente der Grundsicherung zu verstärken, so dass
auch unregelmäßige Erwerbsbiographien nicht zu Altersarmut führen und zugleich
die Kosten für die regelmäßig Beitragenden nicht explodieren. Möglicherweise muss
zunehmende Steuerfinanzierung der Sicherungssysteme die tendenziell regressiv
werdende Beitragsfinanzierung ersetzen. Oder Sozialpolitik muss in einem weiteren
Sinne nicht nur die Arbeitsmarkt-, sondern auch die Bildungspolitik einbeziehen. All
dies sind nur Beispiele, aber sie deuten die Richtung an.
Workfare sollte als eine Problemanzeige für die Sozialpolitik in reifen Industriegesellschaften ernst genommen werden. Reformen müssen die jedem System inhärenten
Gefahren sozialer Exklusion angehen: dort Langzeitarmut, hier Langzeitarbeitslosigkeit. Der Versuch, den Turnover der davon betroffenen Bevölkerungsschichten zu
22
beschleunigen , scheint mir eine nachahmenswerte Stoßrichtung von Workfare zu
sein. Doch es sind eigenständige Antworten auf die Frage erfordert, wie man diesem
Anliegen hier gerecht werden kann.
22
Zur Dynamik des Transferbezugs im Lebenszyklus vgl. Hobcroft (1998) und vergleichend Schluter
(1998). Eine auch theoretisch ambitionierte Studie, die auf diesem Konzept beruht, liefern Leisering/Leibfried (1999).
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„Vom großen Bruder lernen? Der Earned Income Tax Credit im US

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