Politisierung als Konzept der Internationalen Beziehungen 1

MICHAEL
ZÜRN
Politisierung als Konzept der Internationalen
Beziehungen 1
Gipfeltreffen wichtiger Regierungschefs sind beliebte Objekte inszenierter Aufmerksamkeit. So war beispielsweise der G8-Gipfel
im mecklenburgischen Heiligendamm medial von langer Hand
vorbereitet. Man denke nur an den überdimensionierten Strandkorb, in dem - gleichsam spontan - alle anwesenden Regierungschefs mit Kanzlerin Merkel in der Mitte genau Platz fanden. Der
Gipfel war von erheblichen Protesten flankiert, die aber gleichfalls
längst eingeplant waren: der zwölfeinhalb Kilometer lange, zweieinhalb Meter hohe Zaun stand zur rechten Zeit und kostete eine
Million Euro. Damit sollten linke Globalisierungskritiker ausgesperrt werden, deren Parolen die großen Konferenzen bekannter
internationaler Institutionen seit Mitte der achtziger Jahre begleiten. »Während die G8 ohne Legitimation aber mit ungeheurer
Macht ihre Interessen durchsetzen«, ließ etwa die deutsche Sektion von Attac verlauten, solle Heiligendamm als Gelegenheit genutzt werden, sich »weitergehende Gedanken über eine ganz andere >Globalisierung der Demokratie«< zu machen.2
Ähnliches war bereits 1988 bei den Protesten gegen die Tagung
von Weltbank und IWF in Berlin zu beobachten. Die »Batde von
Seatde«, bei der im November 1999 ein WTü- Treffen von vehementen Protesten begleitet und schließlich ergebnislos abgebroDieser Beitrag hat von den Diskussionen beim Workshop vom 06. bis 07.
März 2008 am Wissenschaftszentrum
Berlin erheblich profitiert. Dank gebührt der Fritz- Thyssen-Stiftung für die finanzielle Unterstützung und den
Teilnehmerinnen und Teilnehmern für die produktive Diskussion, insbesondere aber Martin Binder, Nicole Deitelhoff, Thomas Rixen, Lora Viola, Helmut Weidner und Bernhard Zangl, die auch eine zweite Version dieses Kapitels konstruktiv kommentierten.
2 Online verfügbar unter: (www.attac.de/archive/G8Heiligendamm/attac.de/
heiligendamm07 /pages/ alternativen. htm\) (Stand: September 2012).
I
7
chen wurde, stellt dabei nicht den Anfang, sondern vielmehr einen
ersten Höhepunkt dieser Entwicklung dar (vgl. Rucht in diesem
Band). Selbst wenn es nicht zu gewalttätigen Auseinandersetzungen kam, war die Kritik zumeist massiv - und blieb auch nicht folgenlos. Bereits ein Jahr vor Seattle war ein neues internationales
Investitionsabkommen gescheitert, das von erheblichen trans nationalen Protesten begleitet wurde. Und auf der Ministerkonferenz der Welthandelsorganisation in Cancun im September 2003
gab es eine breite Allianz von Entwicklungsländern (G2I), die sich
erfolgreich dem Druck des Westens widersetzten und die Verhandlungen zum Scheitern brachten. Das Protestbündnis der WTOKritiker feierte dies als »zweites Seattle« und wies sich selbst eine
Rolle als zentraler Akteur dieser Verhandlungen zu, sofern die
»Massenmobilisierung auf den Straßen, die Lobbyarbeit und die
vielen Aktionen innerhalb der Hotelzone [... ] wesentlich dazu beigetragen [haben], die reichen Länder zu isolieren« und die Koalition der Entwicklungsländer »von unten« auf ein gemeinsames
Handeln zu verpflichten.3
Widerstand gegen internationale Institutionen kommt nicht nur
von linksgerichteten Globalisierungskritikern. Jedes multilaterale
Abkommen, das die Vereinigten Staaten unterzeichnen, muss erst
vehemente Widerstände von zumeist konservativen Senatoren und
Kongressmitgliedern überstehen, bevor es - wenn überhaupt wirksam werden kann. In einigen Ländern Westeuropas haben sich
zudem rechtspopulistische Parteien etabliert, die allesamt und unisono die nationale Souveränität gegen den Ausverkauf der nationalen Interessen hochhalten. Auch bei den Referenden zum europäischen Verfassungsvertrag zeigte sich eine allgemeine Skepsis
gegenüber der fernen Bürokratie in Brüssel, die kaum etwas mit
dem Vertragsinhalt zu tun hatte. Die Gegner des Vertrags kamen
aus den unterschiedlichsten politischen Lagern. Die konventionelle Linke, die sich gegen die Fremdbestimmung und mithin gegen
die Unterminierung der demokratischen Selbstbestimmung wendete, spielte dabei eine ebenso erhebliche Rolle wie rechtspopulis3 Waiden Bello im Jahr 2003 zum Scheitern der WTO, online verfügbar unter:
(de.indymedia.orgI2003/09/61733.shtmJ)
(Stand: September 2012).
8
tische Parteien. Ergo: Attac, die erzkonservativen Isolationisten
im Committee for Foreign Affairs des amerikanischen Senats, die
rechtspopulistischen Parteien und auch relevante Strömungen in
christdemokratischen Parteien, wie etwa die Gruppe um Peter
Gauweiler in der CSU, aber auch engagierte Sozialdemokraten in
Skandinavien einigt die Kritik an bestehenden internationalen Institutionen. Nicht nur transnationale politische Akteure, sondern
auch solche, die sich als Kontrahenten im nationalen politischen
Prozess verstehen, zeigen sich zunehmend sensibel für Machtund Legitimitätsfragen globalen Regierens. Sie sind in einem Maße
zu Kritik und Widerstand bereit, die internationale Institutionen
bisher nicht gekannt haben. Internationale Institutionen sind also
mit einem für sie neuartigen Phänomen konfrontiert: Opposition.
Dabei lässt sich diese Opposition nicht auf eine instrumentelle Perspektive auf internationale Institutionen zur Erreichung anderer
politischer Ziele reduzieren. Es opponieren nämlich Linke wie
Rechte gleichermaßen.
Allerdings wäre es falsch zu glauben, dass sich ein einseitig negatives Bild internationaler Institutionen durchgesetzt hat. Opposition erfasst nur einen Teil der gegenwärtigen Auseinandersetzung
mit internationalen Institutionen. Der schon erwähnte Gipfel in
Heiligendamm bekam nämlich sehr unterschiedliche Rahmungen:
er wurde auch als Chance für eine verbesserte Hilfe und Unterstützung für Afrika gedeutet. Zahlreiche Ereignisse, an denen
auch große Namen aus dem Showbiz teilnahmen, wie etwa das
Intellectual Live Aid in Berlin und ganze Filmproduktionen
(»Frühstück mit einer Unbekannten« ausgezeichnet durch Cinema for Peace),bereiteten den Auftritt von Bono und Sir Bob Geldof beim Gipfeltreffen vor und nach. Heiligendamm wurde als
Hoffnung für die Ärmsten ebenso professionell inszeniert wie der
Gipfel selbst durch die Bundesregierung.
Gleichzeitig fordern viele transnationale Nichtregierungsorganisationen und soziale Bewegungen - nicht selten unterhalb der
Öffentlichkeitsschwelle - stärkere internationale und transnationale Organisationen.4 So treten viele Umweltgruppen für eine zen4 Terminologisch
folgen alle Beiträge in diesem Band der etablierten Praxis in
9
trale Weltumweltorganisation und eine drastische Verschärfung
klimapolitischer Maßnahmen auf internationaler Ebene oder eine
Stärkung der internationalen Entwicklungspolitik ein. Auf anderen Politikfeldern haben sich solche Gruppen bereits erfolgreich
und teilweise gegen den Widerstand mächtiger Nationalstaaten
für internationale Konventionen mit Biss eingesetzt - dazu gehören die Anti-Bribery Convention oder die Convention against
Landmines und auch die Einrichtung des internationalen Strafgerichtshofs. Hier hat sich eine Koalition aus transnationalen Nichtregierungsorganisationen, einigen celebritiesund sogenannten likeminded stateswie Kanada und Schweden gegen starke Kontrahenten
wie die amerikanische Regierung durchgesetzt.
Hinzu kommt: Die transnational ausgerichteten Gruppierungen, die in solchen Feldern als Befürworter internationaler Institutionen auftreten, erfahren häufig große Unterstützung in der
Bevölkerung der westlichen Industriestaaten und werden als besonders glaubwürdige politische Akteure angesehen. Greenpeace
und Amnesty International haben bei Umfragen in den Industrieländern bessere Glaubwürdigkeits- und Unterstützungswerte als
alle Parteien zusammen. Auch wenn die Bevölkerung direkt zu
internationalen Institutionen befragt wird, zeigt sich, dass durchaus eine starke Rolle gewünscht wird (vgl. Mau 2007, Ecker-Ehrhardt/Wessels in diesem Band). Last but not least: Große Interessengruppen und Verbände, die sich lange Zeit exklusiv national
ausrichteten, sind inzwischen längst europäisch und international
aktiv. Die Anzahl ihrer Büros an Plätzen internationaler Governance wie Brüssel oder New York wächst dramatisch und zunehmend treten auch nationale Interessengruppen für internationale
Lösungen ein (vgl. Zürn/Walter 2005). Neben wachsender Opposition gegen internationale Institutionen zeigt sich - gleichsam als
den Internationalen Beziehungen, wonach »international« sich auf zwischenstaatliche und »transnational« auf grenzüberschreitende gesellschaftliche Aktivitäten bezieht. Internationale Problemlagen sind demnach das Resultat
zwischenstaatlicher Dynamiken, transnationale Problemlagen die Folge von
grenzüberschreitenden
gesellschaftlichen Aktivitäten; internationale Institutionen sind durch Staaten geschaffen und getragen, transnationale Institutionen verweisen demgegenüber auf gesellschaftliche Selbstregulierung.
10
Kehrseite der Medaille - zunehmend eine pro-aktive Nutzung
internationaler Institutionen, um die eigenen politischen Ziele besser zu erreichen. Damit ist zumeist die Forderung nach mehr internationaler Regulation angesichts globaler Problemlagen verbunden.
Es ist diese scheinbar widersprüchliche Entwicklung bestehend
aus wachsenden Protesten gegen internationale Institutionen bei
deren gleichzeitig intensivierter Nutzung, für die wir den Begriff
Politisierung benutzen wollen. Die grundlegende Leitthese dieses
Bandes lautet, dass internationale Angelegenheiten besonders seit
etwa zwei Jahrzehnten politisiert werden, wodurch Weltpolitik
endgültig nicht mehr nur als zwischenstaatliche Politik konzeptualisiert werden kann. Gleichzeitig impliziert diese These einen
Widerspruch gegen die weitverbreitete Klage über die Entpolitisierung. Abnehmende Parteimitgliedschaften und Wahlbeteiligungen sind dann nur die eine Seite, die wachsende Bereitschaft, sich
in trans nationalen Organisationen für spezifische Ziele zu engagieren, die andere. Das Politische stirbt also nicht aus, es wandert nur
aus (vgl. Beck 2002, S.364).
Es geht in diesem Band darum, Politisierung als eine neue >>Variable« bzw. als ein neues Konzept der Analyse internationaler
Beziehungen einzuführen und seine Nützlichkeit für die Analyse institutioneller Entwicklungen jenseits des Nationalstaates
zu demonstrieren. Die sorgfältige Konzeptualisierung und Analyse »neuer Variablen« sind nicht selten Auslöser von Forschungsschüben von erheblicher theoretischer und praxeologischer Bedeutung. Die Analyse internationaler Regime (vgl. Krasner 1983),
von Verrechtlichung (vgl. Abbott et al. 2000) oder von Diffusionsprozessen (vgl. Simmons et al. 2008) sind Beispiele dafür aus dem
Bereich der internationalen Politik. Und in der Tat beginnen einflussreiche Vertreter des Faches sich zunehmend um die Frage
der Politisierung zu kümmern (vgl. z. B. Ruggie 2004). Simon
Hix (2006) und Stefano Bartolini (2006) streiten über die Effekte
der Politisierung auf die Entwicklung der EU. Und Peter Katzenstein und Jeffrey Checkel schreiben in ihren neuesten Forschungen zur europäischen Identität: »If there is something noteworthy
about these identity dynamics today, it is their politicization at
II
their intersection with globalization« (Checkel/Katzenstein 2009,
S.223)·5
Nimmt man das Konzept der Politisierung ernst, so legt es
zwei theoretisch-konzeptionelle Implikationen nahe. Will man
die Formen und das Ausmaß, die zeitliche Entwicklung sowie das
problemspezifische Level von Politisierung erfassen, so wird man
unweigerlich auf die Forschungsinstrumente der politischen Soziologie zurückgreifen. Insofern führt die Thematisierung der
Politisierung internationaler Institutionen direkt zu unserer ersten forschungsprogrammatischen Orientierung: International Relations meets Political Sociology. Diese transdisziplinäre Programmatik (vgl. auch Albert/Stichweh 2007, Beck 2002, Brock 1999,
Cochrane et al. 2003, della Porta/Tarrow 2005, Jäger 2007) zieht
sich durch den gesamten Band, wird aber v. a. im ersten Teil besonders akzentuiert (vgl. z. B. die Beiträge von Gerhards/Roosel
Offerhaus und Grande/Kriesi in diesem Band). Wenn wir nach
den Ursachen und Effekten der Politisierung auf institutionelle
Entwicklungen fragen, so gerät zudem das Wechselspiel von institutionellen und gesellschaftlichen Entwicklungen in den Fokus
und damit auch die Bedeutung von kritischen Weichenstellungen,
Pfadabhängigkeiten und nicht-intendierten Auswirkungen institutioneller Reaktionen auf gesellschaftliche Problemlagen.6 Diese
zweite programmatische Orientierung kennzeichnet v. a. den zweiten Teil des Bandes (vgl. z. B. Beiträge von Deitelhoff/Wolf, Rixen,
Viola).
Der vorliegenden Einleitung liegen drei Aufgabenstellungen
zugrunde. In einem ersten Schritt soll eine theoretisch fundierte
Definition der Politisierung erfolgen, die konzeptionell anspruchs5 Philippe Schmitter (1969, S. 166) hat im Rahmen seiner integrationstheoretischen Arbeiten schon sehr früh auf die Möglichkeit der Politisierung als Folge
der Zunahme supranationaler Politikfelder in der EU verwiesen. »Faced with
this cumulation of commitments (... ) controversiality of joint decision making goes up.«
6 Damit wird auf Konzepte verwiesen, die v. a. im historischen Institutionalismus entwickelt worden sind. Die wichtigsten neueren Beiträge zum historischen Institutionalismus
(vgl. Thelen 1999 oder Pierson/Skocpol 2002)
behandeln aber kaum Themen der Internationalen Beziehungen. Siehe jedoch
Fioretos (2011).
12
volle Forschung möglich macht, ehe im zweiten Abschnitt die
Ursachen der Politisierung diskutiert werden. In einem dritten
Schritt gilt es schließlich die generelle gesellschaftspolitische Relevanz der Politisierung aufzuzeigen und ihre Effekte auf die institutionelle Entwicklung der Weltpolitik zu erkunden.
I.
Definition und Konzeptualisierung
Unter Politisierung soll zunächst allgemein die Forderung nach
oder der Akt des Transports einer Entscheidung oder einer Institution in den Bereich des Politischen verstanden werden.7 Manfred
G. Schmidt (2004, S.560) bezeichnet dies als »das Politisch-Machen von zuvor unpolitischen [... ] Sachverhalten.«
Solche Formulierungen beruhen zumindest implizit auf der
Theorie der gesellschaftlichen Differenzierung. Ohne vorhergehende Ausdifferenzierung von gesellschaftlichen Subsystemen ergibt sich gar nicht die Möglichkeit, dass unterschiedliche Subsysteme um die Verantwortlichkeit für eine Entscheidung konkurrieren
können. Erst im Zuge der sozialen Differenzierung moderner Gesellschaften bilden sich etwa Politik und Ökonomie als unterschiedliche Gegenstandsbereiche heraus. Das Konzept der Politisierung
ergibt also nur in einem differenzierungstheoretischen Kontext
Sinn. Im Kern geht es dabei um den Gedanken, dass die funktionale Differenzierung der Moderne die stratifikatorische Differenzierung der Vormoderne ersetzt, wenn sie auch nach wie vor von
Beständen segmentärer Differenzierung begleitet wird (vgl. Alexander 1990, Schimank/Volkmann 1999). Die Existenz institutionalisierter, als umrissene gesellschaftliche Sektoren wahrgenommener Teilsysteme in der modernen Welt gilt als unbestritten (vgl.
Mayntz 1988, S. 17) und auch, dass die Politik ein solches Teilsystem ist. Damit kann zunächst gesagt werden: All die Dinge, die zu7 Diese Grundbedeutung des Begriffs deckt sich mit den meisten Verwendungen in den Sozialwissenschaften. Ein etwas anderer Gebrauch des Begriffs betont die Betrachtung der politischen Effekte einer Aktivität wie etwa bei der
Forderung nach der Politisierung des Theaters oder bei der» Politisierung des
Menschen durch die Instanzen der politischen Sozialisation« (Claußen 1996).
13
mindest versuchsweise in die politische Sphäre hineingetragen
werden oder hineingetragen worden sind, sind politisiert.
Bleibt die Frage, was die politische Sphäre auszeichnet und wie
sie sich von anderen Teilsystemen unterscheidet. Die Antworten
auf diese Frage sind vielfältig. Um am Ende zu einer gehaltvollen
Konzeptualisierung von Politisierung zu gelangen, möchte ich zunächst zwei große Antwortstränge kurz entfalten, um sie dann für
definitorische Zwecke zusammenzuführen.
Eine erste Antwort auf die Frage nach dem Gehalt des politischen Teilsystems ergibt sich aus der systemtheoretischen Differenzierungstheorie, wie sie v. a. durch Niklas Luhmann (vgl. 1984,
1990) vertreten wird. Demnach folgt das politische Teilsystem
einer eigenen Funktionslogik und besitzt gegenüber den anderen
Systemen keinen privilegierten Status. Es geht in diesem System
um die Produktion von kollektiv bindenden Entscheidungen, die
durch den Einsatz des zentralen Mediums der Macht gespeist wird
(Luhmann 1986, Kap. 13). Zwar rufen Entscheidungen einen Effekt in anderen Teilsystemen hervor, die Entscheidungen werden
aber nur nach der Binnenlogik (Stichwort: Wiederwahl) und nicht
zum Zwecke der Problemlösung getroffen (vgl. Schimank/Volkmann 1999, S. 13). Insofern besteht kein Unterschied zu anderen
Teilsystemen, also auch kein Überordnungsverhältnis: Das politische Teilsystem gilt als ungeeignet, um eine Steuerung des Gesamtsystems zu erreichen. Macht ist in diesem Sinne dann politische
Macht, wenn sie zur Deckung kollektiv bindender Entscheidungen eingesetzt wird. Codiert wird die Politik binär durch den
Gegensatz von Regierung und Opposition, je nachdem ob politische Gruppierungen über die Mehrheit verfügen, die entscheidenden Ämter besetzen oder nicht.
In jedem Falle unterscheidet sich das politische (bzw. politischadministrative System8) von anderen gesellschaftlichen Teilsyste8 In diesem Zusammenhang wird auch gerne vom politisch-administrativen System gesprochen (vgl. sehr früh: Offe 1972, Range 1980). Demnach ist die administrative Sphäre von der politischen Sphäre gleichsam vereinnahmt worden
(vgl. Range 1974). Der Prozess lässt sich auch auf der Einstellungsebene bei
den deutschen Beamten nachzeichnen; EbingeriSchwanke (2006, S. 234) sprechen dementsprechend von einer »Politisierung der administrativen Elite.«
men, die Fragen und Probleme in einer nicht-politischen Weise bearbeiten. Der Prozess des Transports einer Sachfrage von einem
Subsystem in das politische Subsystem kann dann als Politisierung
bezeichnet werden. Zu den wichtigsten Kandidaten für eine Politisierung zählen Sachverhalte oder Entscheidungen aus dem Teilsystem Wirtschaft, das der Logik des Gewinns folgt und den Preis
als zentrales Medium hat. So ist beispielsweise die primäre, rein
durch den Markt hervorgebrachte Einkommensverteilung politisiert und durch eine sekundäre, mittels Steuern und Sozialleistungen veränderte Einkommensverteilung überlagert. Auch Wissenschaftsprozesse können politisiert werden. Wissenschaft unterliegt
der Logik der Wahrheit und nutzt Reputation als zentrales Medium. Wenn nun aber in diesem Teilsystem wie etwa bei der Stammzellenforschung politische Vorgaben berücksichtigt werden sollen,
dann werden Teile des Systems politisiert.9
In Luhmanns systemtheoretischer Differenzierungstheorie haben wir es mit selbstreferentiell geschlossenen und damit von anderen Teilsystemen abgegrenzten Kommunikationszusammenhängen zu tun, die tendenziell schon weltumspannend sind und damit
auch keine Ebenendifferenzierung etwa zwischen lokaler, nationaler und globaler Ebene notwendig machen (vgl. hierzu Stichweh
2006, S. 280; AlbertlStichweh 2007)' Politisierung ist in dieser systemtheoretischen Sichtweise primär ein Problem der sektoralen
Zuweisung von Zuständigkeiten.
Freilich bleiben genau hier offene Fragen, die auf das zweite Verständnis des Politischen verweisen. In der systemtheoretischen
9 Für unseren Zusammenhang ist die Beziehung von Recht und Politik noch
von besonderem Interesse. Auch dabei handelt es sich in der systemtheoretischen Differenzierungstheorie
um zwei getrennte Bereiche, die jeweils ihrer
eigenen Funktionslogik folgen und klar zu trennen sind. Demnach zielt das
Recht darauf ab, Erwartungsverlässlichkeit
herzustellen. Die binäre Kodierung des Systems erfolgt durch den Gegensatz »recht haben -unrecht haben«
und das zentrale Medium ist das Gesetz bzw. die Normen. Wenn ein Gerichtsurteil in der politischen Debatte in Frage gestellt wird, dann erfolgt
eine Politisierung einer rechtlichen Entscheidung. Auch andere Teilsysteme
wie die Privatsphäre (z. B. Gewalt in der Ehe) oder Kultur (etwa die Aufführung muslimkritischer Inhalte) können in dieser Perspektive jederzeit politisiert werden.
Variante der Differenzierungstheorie verflüchtigt sich nämlich der
Blick auf das gesellschaftliche Ganze. So wird moniert, dass die
Luhmannsche Theorie das Zusammenwirken der Teilsysteme nicht
ausreichend thematisiere und gleichsam auf die Interdependenzen
zwischen den Teilsystemen reduziere. Für Luhmann (1984) erfolgt
die Systemintegration durch strukturelle Kopplungen zwischen
Teilsystemen und einer Vielzahl von Nutzenverschränkungen, die
sich akteurs theoretisch als wechselseitige Bedienung reflexiver
Interessen darstellen lassen (vgl. Schimank/Volkmann 1999, S. 21).
Andere Differenzierungstheorien verweisen in diesem Zusammenhang aber auf die politische Gesellschaftssteuerung und den übergreifenden Wertekonsens (vgl. etwa Parsons/Shils 1951). In einer
zweiten Variante der Differenzierungstheorie wird der politische
Raum daher als übergeordneter Bereich angesehen, der sich durch
Kommunikation über Gemeinwohlfragen konstituiert und vom
Regierungssystem (das in etwa identisch mit Luhmanns politischem Teilsystem ist) unterscheidet (vgl. z. B. Greven 1999, Ruggie 2004).
Das Politische erhält aus dieser zweiten, weitgehend diskurstheoretischen Differenzierungstheorie eine andere Bedeutungszuschreibung. Neben die Produktion von kollektiv verbindlichen Entscheidungen tritt mithin die Verständigung über das Gute und Richtige
für eine Gemeinschaft als Ganzes sowie die mit diesem Prozess
verbundenen Kompromissbildungen als Essenz des Politischen.
Ausgangspunkt dieser Begriffsverwendung ist die Vorstellung einer res publica (Cicero), eines politischen Raums - »the sphere
that is uniquely concerned with what is >common<to the whole
community« (Wolin, in Ruggie 2004, S. 504).10 Ein demokratischer
Entscheidungsprozess kann sich demnach nicht auf die bloße Aushandlung von Kompromissen beschränken, bei dem alle Beteiligten versuchen ihre eigenen Interessen durchzusetzen. Vielmehr
bedarf es auch Zonen der Deliberation, in denen alle Beteiligten
»der strukturellen Nötigung ausgesetzt sind, für ihre Belange öf10
Für einen besonders emphatischen Politikbegriff in dieser Tradition steht
Hannah Arendt, bei der der wahre Sinn von Politik in der Entfaltung eines
erfüllten und freien Lebens im öffentlichen Austausch mit anderen besteht
(vgl. Arendt/Nanz
2006).
16
fentliche Rechtfertigungsgründe zu formulieren« (Gerstenberg
1997, S. 18) - ganz unabhängig von der Frage, ob die angeführten
Rechtfertigungsgründe aufrichtig sind oder nur Eigeninteressen
zu verdecken versuchen. In solchen Öffentlichkeiten wird also
nicht nur verhandelt, es muss auch vom Standpunkt der Unparteilichkeit aus argumentiert werden. 11 Öffentlichkeit stellt in einem
so verstandenen Diskurs- Ansatz einen Kommunikationsraum dar,
der breiten Bevölkerungsschichten zugänglich ist und im Allgemeinen von Politikern, Experten, Journalisten und zivilgesellschaftlichen Vertretern geprägt wird (vgl. Habermas 1994, Peters 2007).
Ein so verstandener politischer Raum steht in enger Verbindung mit dem Regierungssystem, das kollektiv verbindliche Entscheidungen produziert. Ein politischer Raum entsteht nämlich
"in der Regel allmählich in der Folge regelmäßiger Kommunikationsprozesse über die Grundlagen, Inhalte, Versäumnisse und anstehenden Entscheidungen der Politik« (Greven 1999, S. 85). Ihm
kommt zudem eine weitergehende grundlegende Funktion zu.
Die zentrale Aufgabe einer so verstandenen Öffentlichkeit ist
nämlich die Zuweisung von Sachfragen zu einer der Sphären im
Sinne der systemtheoretischen Differenzierungstheorie. Im politischen Raum wird geklärt, in welchem gesellschaftlichen Teilsystem
und nach welcher Funktionslogik bestimmte Entscheidungen gefällt werden sollen. Der politische Raum weist demnach bestimmte
Sachfragen einem gesellschaftlichen Teilsystem, ggf. eben dem politischen, zu. Oder um es mitJohn Ruggie (2004, S. 504) zu sagen:
"... the broader respublica (or public domain) continues to define
the essential quality of wh at is political.«
Politisierung findet aus dieser Perspektive somit immer dann
statt, wenn bestimmte Problemlagen und die Diskussion des Umgangs mit ihnen aus einem gesellschaftlichen Teilsystem in den
öffentlichen Raum getragen werden, zumeist weil die Bearbeitung
einer solchen Problemlage im Rahmen eines Teilsystems Defizite
für das Gesamtsystem aufwirft. Es folgt unmittelbar, dass wir auch
1 1
Zum Begriffspaar »bargaining« vs. »arguing«, inklusive der Möglichkeit des
verdeckten oder strategischen Argumentierens vgl. grundlegend Elster et al.
(1998). Zum Verhältnis der unterschiedlichen Handlungsmodi und Handlungsorientierungen zueinander vgl. auch Deitelhoff (2006).
dann von (vorübergehender) Politisierung sprechen können, wenn
die Zuweisung einer Entscheidung an das politische Teilsystem in
Frage gestellt wird. Die im öffentlichen Raum verhandelten Forderungen, dass eine bestimmte Angelegenheit besser dem Markt
als der Politik zu überlassen sei, stellt hierfür ein allgegenwärtiges
Beispiel dar. Aber auch bei der Forderung, dass die politisch motivierten Interventionsentscheidungen im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen besser einer rechtlichen Logik folgen sollten, handelt
es sich um vorübergehende Politisierung, mit dem Ziel einer Depolitisierung (vgl. Binder in diesem Band). Selbst wenn Entscheidungen innerhalb des politisch-administrativen Systems in die
öffentlichkeits fernen Tiefen der Administration abgesunken sind,
kann man dann von Politisierung sprechen, wenn bestimmte Fragen zurück an die politische Oberfläche gebracht werden. So sind
internationale Verhandlungen, etwa in Genf über Welthandelsfragen, in den letzten Jahren gerade wegen ihrer Öffentlichkeitsferne
und des Fehlens demokratischer Kontrolle diskutiert und mithin
in den öffentlichen Raum getragen worden.
Es kommt ein Weiteres hinzu: So plausibel es nämlich zumindest auf einigen Fachgebieten erscheint, von einem weltumspannenden Subsystem »Wissenschaft« zu sprechen, so fällt doch auf,
dass das internationale politische System grundlegend anders konstituiert ist als nationale politische Systeme. Im internationalen
politischen System gibt es keine Regierung und die Funktion
der Opposition liegt weitgehend außerhalb des politischen Systems; es gibt auch keine Wahlen und generell scheint es schwer,
eine dominante Funktionslogik auszumachen. Deswegen wird von
Theoretikern der Weltgesellschaft auch hin und wieder von einer
Doppelstruktur gesprochen, in dem das horizontale System der
Staaten orthogonal dazu von einem funktional differenzierten Regieren in autonomen globalen Politikfeldern begleitet wird (vgl.
Stichweh 2007, S.35; vgl. auch Brock 2007). Jedenfalls erkennen
öffentliche Debatten im Allgemeinen neben der funktionalen Differenzierung auch eine territoriale Differenzierung an. Somit besteht die Möglichkeit, dass über die Zuweisung der Entscheidungskompetenz auf unterschiedlichen Ebenen diskutiert werden kann.
Insofern stellt auch der öffentliche Versuch, eine politische Ent18
scheidung der nationalen Ebene zu entziehen und auf der internationalen Ebene anzusiedeln - oder umgekehrt - eine Politisierung
dar, da im öffentlichen Raum über die Möglichkeit der Verschiebung einer Entscheidungskompetenz diskutiert wird. Im Gegensatz zur strikt systemtheoretischen Fassung der Politisierung erweitert sich also der zu betrachtende Gegenstand der Politisierung
erheblich, wenn man den politischen Raum als eine vermittelnde
Instanz zwischen den Teilsystemen und den Ebenen in Betracht
zieht.
Unsere Definition von Politisierung soll nun die beiden differenzierungstheoretischen Perspektiven verbinden, um ein ausreichend breites und differenziertes Verständnis von Politisierung
zu entwickeln: Politisierung soll definiert werden als der Prozess,
mittels dessen Entscheidungskompetenzen und die damit verbundenen autoritativen Interpretationen von Sachverhalten in die politische Sphäre gebracht werden, d. h. entweder in das politische Teilsystem (definiert durch die politische Funktionslogik ) oder in den
politischen Raum (definiert durch Debatten über die angemessene
Funktionslogik für eine gegebene Problemlage) transportiert werden.tZ
Diese Definition erfordert einige Erläuterungen. Das Objekt
der Politisierung sind Entscheidungen oder Institutionen, die Träger der Entscheidungen sind. Politisierung beinhaltet somit die
Forderung, dass eine Reflexion über den Prozess der Entscheidung (politics) sowie den Gehalt einer Entscheidung (policy) stattfindet, in dem hinterfragt wird, ob die gegebene Funktionslogik,
die den Entscheidungen zugrunde liegt, für eine gegebene Problemlage angemessen ist. Wenn nicht nur eine Entscheidung, sondern
der gesamte Entscheidungsträger politisiert wird, dann wird der
normative Rahmen der institutionellen Ordnung (polity) selbst
politischen Kriterien unterworfen.
12
Diese Definition von Politisierung zielt in dieselbe Richtung wie jene Iris
Youngs (2004, S. 377), bei der Politisierung beschrieben wird als: » ... activities in which people organize collectively to regulate or trans form some
aspects of their shared social condition, along with the communicative activities in which they try to persuade one another to join such collective
actions or decide what directions they wish to take.«
Subjekt bzw. Träger der Politisierung sind im Kern all die Individuen oder Gruppen, die an Debatten im öffentlichen Raum teilhaben wie Politiker, Experten und Interessenvertreter oder in der
Lage sind, politischen Protest zu organisieren.
Aus dem Gesagten folgt, dass Politisierung unterschiedliche Formen annehmen kann, sich also leicht verschiedene Typen der Politisierung unterscheiden lassen. Grundlegend ist dabei die oben
diskutierte Differenz zwischen systemtheoretischer Politisierung
(einfache Verschiebung einer Entscheidung in das politische Teilsystem) und diskurstheoretischer Differenzierung (Reflexion über
die angemessene Zuweisung von Entscheidungskompetenzen im
öffentlichen Raum). Wenn etwa ein einfacher staatlicher Markteingriff das Resultat einer Hinterzimmerpolitik von Lobbyisten
ist und nicht öffentlich thematisiert wird, dann kann man von einer »stillen Politisierung« sprechen. Falls entsprechende Fragen
aber im politischen Raum öffentlich ausgetragen werden und dabei
möglicherweise auch noch die institutionellen Grundlagen des Verhältnisses von Staat und Markt in den Fokus geraten, dann ist von
einer »umfassenden Politisierung« zu sprechen. Eine öffentliche
Debatte über die Beschränkung politischer Kompetenzen beispielsweise zugunsten des Marktes schließlich wäre dann eine »vorübergehende Politisierung« bzw. eine »reflexive Depolitisierung.«
Den Versuch, bestimmte Entscheidungen still und leise der politischen Sphäre zu entziehen, kann man schließlich als »strategische
Depolitisierung« bezeichnen.
Abb.
I:
Politisierung im politischen Teilsystem und im politischen Raum
Raum
System
Öffentlich
Geschlossen
ins politische Teilsystem hinein
»umfassende
Politisierung«
»stille Politisierung«
aus dem politischen
Teilsystem hinaus
»vorübergehende
Politisierung«
»strategische Depolitisierung«
20
Man kann zudem horizontale Verschiebungen (Verschiebung zwischen funktional definierten Sphären) von vertikalen Verschiebungen (von einer nationalen politischen Sphäre in die internationale
Sphäre oder umgekehrt) unterscheiden. Innerhalb der horizontalen Politisierung kann nach der Herkunftssphäre unterschieden werden: Handelt es sich um eine Politisierung der Kultur oder
eine Politisierung der Ökonomie oder um eine Ökonomisierung
der Politik (Privatisierung und Deregulierung)? Man kann Politisierung nach den Akteuren unterscheiden, die die Politisierung
betreiben: Sind es Staaten, Nichtregierungsorganisationen, Medien oder individuelle Experten? Man kann fragen, ob der Entscheidungsrahmen, der Entscheidungsprozess oder der Inhalt einer Entscheidung politisiert wird. Schließlich kann man bei der
Politisierung internationaler Institutionen auch unterscheiden, ob
Entscheidungen internationaler Institutionen, die technokratisch
hinter verschlossenen Türen getroffen werden, oder Nichtentscheidungen internationaler Institutionen, die in der ökonomischen
Sphäre verbleiben, politisiert werden.
Eine so verstandene Politisierung fand über Jahrhunderte hinweg primär im Rahmen des Nationalen statt. Zwar gab es die
Sozialistische Internationale, die aber abgesehen von den Internationalen Brigaden im Spanischen Bürgerkrieg eine weitgehend symbolische Angelegenheit blieb. Die Abolitionistenbewegung hingegen agierte im Rahmen des Britischen Empire. Bei der Politisierung
internationaler Angelegenheiten und internationaler Institutionen
handelt es sich demgegenüber um eine neuartige Erscheinung, sowohl hinsichtlich des Ausmaßes als auch hinsichtlich des Gegenstandes. Es geht nämlich dabei nicht nur um die Politisierung nationaler Politiken durch grenzüberschreitend agierende Gruppen,
sondern grundsätzlicher um das Verhältnis von nationaler und
globaler Ebene. Wer über internationale Institutionen spricht, thematisiert nicht nur die Frage, ob eine bestimmte Politik richtig
oder falsch ist, sondern auch die nach der angemessenen Ebene.
Insofern können die Anti-Apartheidsbewegung und die DritteWelt-Bewegung der 70er Jahre zwar als Vorläufer der gegenwärtigen Politisierung internationaler Angelegenheiten gelten, der zentrale Aspekt der in diesem Beitrag thematisierten Politisierung
21
fehlte aber damals weitgehend: die Auseinandersetzung über den
angemessenen Umgang mit kollektiven Problemen von grenzübergreifendem Charakter und ihre Bearbeitung, insbesondere unter
Beteiligung internationaler Institutionen. Insofern kann man also
von einer Politisierung (öffentliche Debatten) der Weltpolitik (bindende Entscheidungen) sprechen.
Vor diesem Hintergrund können in einem ersten Schritt drei
Fragenbündel identifiziert werden, die auf mögliche Indikatoren
für die Politisierung internationaler Institutionen und Angelegenheiten verweisen.
• Mikro-Ebene: Hinsichtlich der Individuen interessieren v. a.
Einstellungsdaten sowie Daten über Wahlverhalten und Mitgliedschaften. Halten Individuen internationale Institutionen
für wichtig und für funktional notwendig? Wie beurteilen sie
die Leistungen von internationalen Institutionen? Organisieren
sich die Individuen in nationalen oder transnationalen Verbänden? BestimmenFragen der nationalen Souveränität das Wahlverhalten?
• Meso-Ebene: Hier geht es v. a. um die Frage, in welcher Weise
und entlang welchen politischen Arenen sich Nichtregierungsorganisationen und Interessengruppen organisieren. Nehmen
transnationale Proteste zu? An wen wenden sich Verbände, wenn
sie politische Probleme sehen? Fordern Verbände eine internationale Regulierung oder die Abschaffung von politischen Handlungs beschränkungen?
• Makro-Ebene: Wie wird über internationale Institutionen gesprochen? Welche Fragen werden wie in der Öffentlichkeit behandelt? Welche Kriterien werden zur Rechtfertigung und Beurteilung des Tuns internationaler Institutionen angelegt? Kann
eine Öffnung internationaler Institutionen für gesellschaftliche
Akteure beobachtet werden? Ändert sich dadurch die Funktionsweise der internationalen Institutionen?
Mittels dieser Leitfragen sollte eine erste empirische Annäherung
an das Ausmaß der Politisierung internationaler Institutionen in
diesem Band möglich werden. Die Bestimmung des Ausmaßes der
Politisierung internationaler Angelegenheiten ist die Voraussetzung
dafür, dass die Relevanz des Themas überhaupt etabliert, die Ef22
fekte der Politisierung ermittelt und Forschungen über die Ursachen von Politisierung betrieben werden können.
2.
Relevanz und Effekte der Politisierung
internationaler Institutionen
Eine detaillierte Analyse der Politisierung internationaler Institutionen ist mehr als nur Selbstzweck. Sie stellt das empirische Material zur Verfügung, das es ermöglicht, die Debatte über die kognitiven und soziokulturellen Voraussetzungen der Demokratisierung
internationaler Institutionen auf eine neue, empirische Basis zu
stellen. Darin liegt die gesellschaftspolitische Relevanz einer Analyse der Politisierung internationaler Institutionen.
Ein Blick zurück auf die Geschichte des Begriffs der Politisierung zeigt die grundsätzliche Bedeutung der Politisierung für eine
demokratische Gesellschaft. Politisierung als Begriff ist wohl ursprünglich von Max Weber (1984) geprägt worden. Dies freilich
im Kontext einer allgemeinen intellektuellen Debatte, die - insbesondere in Deutschland - auf dem Gegensatzpaar »politisch-unpolitisch« aufbaute und den unpolitischen Standpunkt als einigendes Band des deutschen Konservatismus hervorbrachte. Thomas
Manns Ausführungen in seinen »Betrachtungen eines Unpolitischen« (Mann 1919)machen den Gegensatz unmissverständlich klar:
»Der politische Geist als demokratische Aufklärung und >menschliche Zivilisation< ist nicht nur physisch widerdeutsch; er ist mit
Notwendigkeit auch politisch deutschfeindlich, wo immer er walte« (ebd., S.34).Und weiter: »Der Unterschied von Geist und Politik enthält den von Kultur und Zivilisation, von Seeleund Gesellschaft, von Freiheit und Stimmrecht, von Kunst und Literatur; und
Deutschtum, das ist Kultur, Seele, Freiheit, Kunst und nicht Zivilisation, Gesellschaft, Stimmrecht, Literatur.« (Ebd., S.33) Später
distanziert sich Mann von diesen Überlegungen und formuliert
gleichzeitig das Problem seiner alten Position mit dem Machtantritt der Nationalsozialisten in aller Deutlichkeit: »Demokratie
ist uns nicht sowohl ein formales Gerüst und ein politisches Dogma, sondern Demokratie bedeutet uns einfach die Anerkennung
der Zugehörigkeit des Politischen und des Sozialen in die humane
Totalität. Es war ein Irrtum deutscher Bürgerlichkeit, zu glauben,
man könne ein unpolitischer Kulturmensch sein« (Mann 1965,
S. 1370. Gleichwohl: Den Kern der konservativen und liberalen
Kritik ander Politisierung behält Mann bei. Bereits in den frühen
Betrachtungen steckt seine Abwehr gegen den totalitären Nationalsozialismus: »Es wäre ein Greue! um Politisierung und Organisation, wenn man darunter die Verstaatlichung der Nation und das
Aufgehen des Individuums in der Gesamtheit zu verstehen hätte«
(Mann 1919, S. 269)'
earl Schmitts Begriff des Politischen zeigt diese Gefahr. Für
ihn wird jeder Gegensatz zum politischen Gegensatz, »wenn er
stark genug ist, die Menschen nach Freund und Feind effektiv zu
gruppieren.« (Schmitt 1932, S. 27) Demnach ist das Politische kein
eigenständiges Sachgebiet, sondern definiert sich durch die hohe
Intensität einer Assoziation. Die liberale Idee von der gleichwertigen Pluralität der Assoziationen und Konfliktlinien übersieht
nach Schmitt das Wesentliche: die strukturierende Kraft des übergeordneten Freund-Feind-Gegensatzes, und fokussiert auf das
Unwichtige: das parteipolitische Gezänk. Die Ausrichtung einer
Gesellschaft auf das große Politische, nämlich die Auseinandersetzung mit dem inneren und äußeren Feind, wird begrüßt, weil sie
alles andere dominiert und ausrichtet und den kollektiven »Willen«
erst zu generieren in der Lage ist. Das Aufgehen des Individuums
in der Gesamtheit wird im Angesicht des Feindes zu einem wünschenswerten Prozess. Die Angst vor genau dieser Übersteigerung
der Politisierung hat Thomas Mann zum Unpolitischen gemacht.
Was folgt aus diesem kleinen Exkurs in die deutsche Kulturgeschichte des frühen 20. Jahrhunderts? Zum einen zeigt sich, dass
die Politisierung zugleich Voraussetzung der Demokratisierung
einer Gesellschaft als auch Merkmal und bester Schutzmechanismus einer demokratischen Gesellschaft ist. Der erste Aspekt kann
durch den Blick in die deutsche Geschichte leicht nachvollzogen
werden. Der zweite lässt sich empirisch gut zeigen, wenn wir für
einen Moment »Protestverhalten« als Indikator für Politisierung
ansehen. Dieter Rucht (1998) hat Daten des Warld Value Survey
ausgewertet und gezeigt, dass in demokratischen Staaten (fast) alle
Protestformen signifikant häufiger auftreten als in nichtdemokratischen Staaten. Allein in Berlin gibt es jährlich über 2000 Demonstrationen.
Zum anderen zerstört aber eine exzessive Politisierung die liberalen und zivilgesellschaftlichen Grundlagen einer demokratischen Gesellschaft. In der liberalen Kritik der ausufernden Politisierung geht es dabei primär um den Schutz der Privatsphäre
und der Freiheitsrechte. In der konservativen Variante dieser Kritik wird gerne von "Fundamentalpolitisierung« als dem Versuch
gesprochen, »die Politik über die ihr zugesprochene Sphäre hinaus
zu erweitern.« (Paionen 1989, S. 225) Freilich übersieht diese Version der Kritik, dass das »Zugesprochene« nichts ontologisch Gegebenes darstellt, sondern der Streit über die Grenzen des Zugesprochenen Teil des politischen Prozesses ist. Gleichwohl bleibt
richtig, dass eine exzessive Politisierung der Demokratie zu deren
Unterminierung führt.
Kurz und gut: Zumindest die reflexiven Formen der Politisierung können als eine Vorstufe, als eine Voraussetzung der Demokratisierung gesehen werden. Politisierung geht der Demokratisierung notwendig voraus, freilich gilt einschränkend, dass nicht jede
Politisierung zur Demokratisierung führt. Dieses Verhältnis von
Politisierung und Demokratisierung wird exemplarisch in einer
aktuellen Debatte zur Politisierung der EU vorgeführt. Während
Simon Hix (2006) seine empirischen Befunde über die Zunahme
von originär politischen Differenzen im politischen System der
EU als notwendig und wünschenswert für deren Akzeptanz ansieht, fürchtet Stefano Bartolini (2006) um die Funktionsfähigkeit
und den populistischen Missbrauch der EU.
Ins Extrem getrieben ist Politisierung, verstanden als Komplettverstaatlichung aller Angelegenheiten, sogar Ausdruck des Totalitarismus. Man bewegt sich freilich auf sicherem Feld, wenn man
behauptet, dass diese Gefahr für den Fall der internationalen Institutionen nicht wirklich gegeben ist und wir daher auf der internationalen Ebene im Falle der Politisierung primär über die möglichen positiven Effekte sprechen. Insofern ist die Analyse der
Politisierung internationaler Institutionen auch ein Beitrag zur
empirischen Forschung über die kognitiven und soziokulturellen
Voraussetzungen der Demokratisierung internationaler Institutionen.
Die Frage "Is global democracy possible?« (vgl. Koenig-Archibugi 20U) wird inzwischen vehement diskutiert. Optimisten
wie Daniele Archibugi (2008) oder David Held (1995) stehen Skeptiker gegenüber, die letztlich argumentieren, eine solche Demokratisierung scheitere notwendigerweise an den kognitiven und
soziokulturellen Voraussetzungen der Demokratie, die auf internationaler und selbst auf europäischer Ebene nicht gegeben seien
(vgl. Dahl 1994, von Kielmansegg 1994). Diese Debatte, die die Internationalen Beziehungen, die komparative Demokratieforschung
und die Politische Theorie in einem Diskurs zusammenführt (vgl.
Beiträge in Archibugi et al. 2010, Niesen/Herborth 2007 oder
schon Schmalz-Bruns/Greven 1999), krankt freilich daran, dass
nur wenig empirische Forschung über die kognitiven und soziokulturellen Voraussetzungen der Demokratie auf weltgesellschaftlicher Ebene durchgeführt wurde. Insofern sind die Beiträge und
Forschungen über die Politisierung internationaler Institutionen
auch als Ausdruck einer empirischen Wende der Arbeiten zur Demokratisierung internationaler Institutionen zu sehen. Die Politisierung internationaler Institutionen steht in einem engen Zusammenhang mit deren Demokratisierung.
Letztlich wird aber die Tragfähigkeit und Bedeutung des Konzeptes der Politisierung daran bemessen werden, ob es selbst als Erklärung für Veränderungen in der Weltpolitik fungieren kann. Im
Mittelpunkt werden dabei insbesondere institutionelle Veränderungen stehen. So stellt sich mit Blick auf die Europäische Union
etwa die Frage, ob die zahlreichen konstitutionellen Änderungen
der letzten zwei Jahrzehnte tatsächlich eine Reaktion auf die wachsende Politisierung der EU in den nationalen Öffentlichkeiten
war. Weiterhin wäre zu klären, ob der legendäre permissive consensus im Zuge der zunehmenden Supranationalisierung der EU geschwächt wurde und sich dann auflöste. Und wie kann die EU angesichts wachsender nationaler Widerstände weiterentwickelt
werden? Auch mit Blick auf die internationalen Institutionen stellen sich relevante Fragen. Welche Auswirkungen hat die Politisierung auf die Funktionsweise internationaler Institutionen? Mittels
welcher Mechanismen werden internationalen und transnationalen Institutionen neue Kompetenzen übertragen oder entzogen?
Reagieren die nationalen Regierungen dabei auf weltgesellschaftliche Forderungen oder agieren sie nach wie vor nur als Vertreter
nationaler Interessenlagen? Welcher Typ von Politisierung ruft welche Änderung internationaler und transnationaler Institutionen
hervor?
Veränderungen internationaler Institutionen werden in der Literatur im Allgemeinen entweder als institutional choices von Regierungen, die auf externe Problemlagen reagieren, oder als Resultat von normativen Veränderungsprozessen konzeptualisiert.
Diese rationalistischen und konstruktivistischen Erklärungen institutioneller Entwicklung konnten inzwischen einen erheblichen
Bestand an wichtigen Einsichten produzieren. Es konnte gezeigt
werden, welche intergouvernementalen Interessenkonstellationen
zur Schaffung und Weiterentwicklung von internationalen Institutionen führen, und auch welches institutionelle Design bevorzugt wird (vgl. Keohane 1984, Snidal 1985, Zürn 1992, Koremenos
et al. 2001, Keohane/Martin 1995). Umgekehrt wurde die Bedeutung der Rolle von Ideen und Normen bei der institutionellen Entwicklung des Weltsystems und die Bedeutung kommunikativer
Prozesse aufgezeigt (vgl. Haas 1992, Risse 2000, Finnemore 1996,
Deitelhoff 2006). Die beiden genannten Theoriestränge thematisieren allerdings nicht hinreichend das Wechselspiel von institutioneller Entwicklung und deren gesellschaftlichen Effekten. Der sog.
historische Institutionalismus könnte an dieser Stelle eine theoretische Perspektive anbieten, die diese Interaktionseffekte erfassen kann, ohne konstruktivistische und rationalistische Theoreme
auszublenden.13
Insbesondere drei solcher Interaktionseffekte könnten sich als
bedeutungsvoll erweisen und erste Anhaltspunkte für Hypothesen über die Effekte der Politisierung internationaler Angelegenheiten bieten.
13 Die wichtigsten
neueren Beiträge zum historischen Institutionalismus (vgl.
Thelen 1999 oder Pierson/Skocpol 2002) behandeln freilich kaum Themen
der Internationalen Beziehungen. Siehe aber Fioretos (20n) und Rixenl
Viola (2009).
• Im historischen Institutionalismus wird der Geschichte ein eigenständiger Status zugewiesen. Sie ist nicht nur »case study«
oder »Datenpool«. Es ist der historische Prozess selbst, der in
den Blick gerät. So könnte der bloße Tatbestand der wachsenden »Politisierbarkeit« internationaler Institutionen zu institutionellen Anpassungsprozessen führen, die weniger als Resultat
zwischenstaatlicher Verhandlungen denn als immanente organisationssoziologische Reaktionen zu verstehen sind. So erhält
die innere Abfolge der Entwicklungen einen eigenen Erklärungsstatus. Die Bedeutung, die etwa die Weltbank inzwischen
der Transparenz zumisst, und die wachsende Bereitschaft vieler
internationaler Organisationen, transnationale Nichtregierungsorganisationen zu konsultieren, sind Beispiele dafür.
• Der historische Institutionalismus widersetzt sich zum zweiten
einer rein quasi-funktionalistischen Deutung von institutional
development. Funktionserfüllung ist wichtig, der beobachtbare
institutionelle Wandel kann aber nicht ohne Betrachtung von
kritischen Weichenstellungen (critical junctures) verstanden werden. Es müsste sich in unserem Fall also zeigen lassen, dass auch
bestimmte Weichenstellungen, die als solche der Entscheidungsfreiheit unterlagen, strukturell weitgehend festgelegte Dynamiken entfalten können. So scheinen manche internationale Institutionen erst als Resultat eigener Strategieentscheidungen in den
Strudel des Wettbewerbs mit anderen Organisationen zu geraten (vgl. Viola in diesem Band).
• Der historische Institutionalismus schreibt schließlich feedback processes und nicht-intendierten Nebenwirkungen konzeptionell eine zentrale Bedeutung zu. Nicht-intendierte Effekte
sind eine bedeutende Triebfeder der institutionellen Entwicklung. Nachdem eine Institution geschaffen worden ist, kann eine
Art permanenter Adaption auf nicht-intendierte und zum Teil
auch nicht-vorhergesehene Effekte eintreten (vgl. Piers on/
Skocpol 2002, S. 708). Für unseren Gegenstand heißt das: Wenn
gezielte Depolitisierungsstrategien etwa durch die stille Kompetenzverlagerung zu privaten Akteuren hin im Ergebnis zu
einer umso stärkeren Politisierung führen und dann darauf wiederum reagiert wird, dann gilt es einen Teil der institutionellen
Entwicklung als Folge nicht-intendierter Effekte zu verstehen.
In dem Maße, wie diese Erwartungen über die Effekte der Politisierung internationaler Angelegenheiten zutreffen, erscheint
es notwendig, die dominanten rationalistischen und konstruktivistischen Sichtweisen internationaler Institutionen um Theoreme des historischen Institutionalismus zu ergänzen. Damit
würde die Programmatik dieses Bandes international relations
meets sociology eine weitere Bedeutung erlangen.
3. Ursachen der Politisierung
Warum aber werden heute internationale Institutionen politisiert?
Welche Voraussetzungen stehen hinter dieser Entwicklung? Und
welche konkreten Bedingungen befördern die Politisierung internationaler Angelegenheiten? Bei der Beantwortung dieser Fragen
gilt es in einem ersten Schritt die sinnbehafteten Voraussetzungen
einer Politisierung internationaler Angelegenheiten zu beleuchten,
bevor in einem zweiten Schritt die Analyse förderlicher Rahmenbedingungen erfolgt.
In Zuspitzung der allgemeinen typologischen Überlegungen
lassen sich mit Blick auf die internationale Ebene zwei idealtypische Formen der Politisierung internationaler Institutionen unterscheiden, die jeweils auf eine zentrale Voraussetzung verweisen. In
Anlehnung an Jürgen Habermas (2007, S. 430) lässt sich eine Politisierung infolge eines wahrgenommenen Regelungsbedarfs von der
eines wahrgenommenen Legitimationsbedarfs unterscheiden. Der
Regelungsbedarf bzw. das Regelungsdefizit entsteht demnach aus
»den externalisierten Kosten der Funktionsweise einer naturwüchsig sich ausdifferenzierenden Weltgesellschaft«, während der Legitimationsbedarf »die Legitimationsgrundlage internationaler Verträge überfordert.« (Ebd., S. 430)
Im Fall des Legitimationsbedarfs bzw. des Legitimationsdefizits geht es um eine Problematisierung der Einflussnahme durch
internationale Institutionen (Typ I). Internationale Institutionen
wie etwa die Welthandelsorganisation üben bereits einen erheb-
lichen Einfluss aus, wobei die zentralen Entscheidungen bis dato
häufig in einem internationalisierten politisch-administrativen Teilsystem hinter mehr oder weniger verschlossenen Türen im Modus
des exekutiven Multilateralismus getroffen wurden, etwa in internationalen Organisationen wie der Weltbank, dem IWF und den
Vereinten Nationen. Dieser im Kern reflexiven und vertikalen Politisierung liegt zumeist ein wahrgenommenes Legitimationsdefizit der betroffenen internationalen Institution zugrunde. Die Träger des Protestes sind häufig transnationale Organisationen und
nationale Gruppierungen oder auch Regierungen.
Politisierung setzt generell die Mutmaßung voraus, dass Entscheidungen getroffen werden, deren Auswirkungen von kollektivem Belang sind oder zumindest so wahrgenommen werden. Politisierungsfähige Entscheidungen setzen zudem ein Mindestmaß
an Entscheidungsspielraum (Autonomie) voraus. Ohne die Überzeugung, dass nicht nur Sachnotwendigkeiten vollzogen werden,
sondern tatsächlich erhebliche Ermessensspielräume bestehen, wird
es auch keine Politisierung geben. Wenn aber internationale Institutionen Fragen behandeln, die unmittelbar auf die Angelegenheiten nationaler Gesellschaften einwirken (behind-the-border issues),
und ihnen eine entsprechende Autonomie zugeschrieben wird, dann
besteht Legitimationsbedarf und eine Politisierung wird möglich. Insofern argumentieren wir (vgl. Zürn et al. 2007), dass autonome internationale oder transnationale Institutionen, in denen
Entscheidungen mit Bindewirkung für nationale Gesellschaften
getroffen werden und diese Entscheidungen als kontingent angesehen werden, die zentralen Voraussetzungen der Politisierung sind.
Anders formuliert: In dem Maße, in dem internationale Institutionen als Ausdruck politischer Herrschaft gesehen werden, erfolgt
ihre Politisierung.
Dies dürfte noch verstärkt werden, wenn die Supranationalisierung oder Transnationalisierung als eine bewusste Depolitisierungsstrategie von Regierungen gedeutet wird. Wenn sich also
der Verdacht nährt, dass die Übergabe einer politischen Entscheidung an eine öffentlichkeits ferne internationale Institution primär
dazu dient, nationale politische Widerstände zu umgehen (exploitation of information asymmetries) und/oder zukünftige Regie3°
rungen (internal commitment problems) zu binden oder sich eine
Regierung von schwierigen Fragen zu befreien versucht (scapegoating), dann ist ein Repolitisierungsversuch durch die ausgeschlossenen Akteure zu vermuten.14 In diesem Sinne können Depolitisierungs strategien von nationalen Regierungen als Ursache
von Repolitisierungsversuchen auf der internationalen Ebene gesehen werden.
Im zweiten Fall, dem des Regelungsbedarfs, geht es um die Problematisierung der Folgen einer globalen Ökonomie und mithin die
Stärkung internationaler Institutionen (Typ 2), also um die Hinterfragung von Entscheidungen, die in denationalisierten Räumen
von zumeist nicht-staatlichen Akteuren wie multinationalen Unternehmen getroffen werden und unter Umständen früher den
national begrenzten politischen Teilsystemen angehörten. In diesen Fällen einer tendenziell horizontalen Politisierung haben wir
es mit Forderungen zugunsten einer erhöhten Entscheidungskraft
von internationalen Institutionen zu tun wie etwa im Umwelt bereich durch Greenpeace oder im ökonomischen Bereich durch
Transparency International. Diesem Idealtyp von Politisierung liegt
zumeist ein wahrgenommenes Regelungs- oder Effektivitätsdefizit zugrunde. Die Träger des Protestes sind neben transnationalen
Nichtregierungsorganisationen nicht selten auch nationale Regierungen. Das Ziel dieser Aktivitäten ist die direkte Verschiebung
der Entscheidungskompetenz von der ökonomischen in die politische Sphäre (vgl. Nölke 2007 und Brock 2007).
Typ 2 der Politisierung internationaler Angelegenheiten. verweist also auf eine alternative Voraussetzung. Globalisierung oder
besser gesellschaftliche Denationalisierung, verstanden als die Ausweitung verdichteter gesellschaftlicher Handlungszusammenhänge über nationale Grenzen hinweg, führt zu einer Herausforderung nationaler Politiken (vgl. Held 1995). In dieser Situation liegt
die Forderung nahe, internationalen oder transnationalen Institutionen eine größere Rolle zuzuschreiben, um die effektive Kontrolle der Politik zurückzuerlangen. Möglicherweise variiert das
14 Zum Beitrag internationaler Institutionen zur Depolitisierung
ravcsik (I99Ü Zürn (1996) und Wolf (2002).
31
vgl. Mo-
Ausmaß der Politisierung je nachdem, ob diese De-facto-Depolitisierung von erkennbaren Akteuren strategisch herbeigeführt
worden ist oder gleichsam emergent erscheint. In jedem Fall kann
eine ausgeprägte gesellschaftliche Denationalisierung und die damit verbundene Ineffektivität nationaler Politiken bei gleichzeitig schwachen internationalen Institutionen zu einer Politisierung
internationaler Angelegenheiten führen.
Die beiden Hypothesen über die Voraussetzungen einer Politisierung internationaler Institutionen und Angelegenheiten verweisen darauf, dass sie in den letzten zwei bis drei Dekaden zugenommen haben sollte. In dieser Zeit haben internationale Institutionen
durch die Zunahme von gerichtsförmigen Verfahren und von Mehrheitsentscheidungen auf der internationalen Ebene eine eigene
Autonomie erhalten und können mithin Herrschaftsfunktionen
ausüben. Zusätzlich haben transnationale Akteure wie Amnesty
International oder der World Wildlife Fund (WWF) eine eigenständige Funktion als watchdogs internationaler Normen erhalten.
Im Ergebnis werden Staaten an internationale Normen und Regeln
gebunden, ohne dass sie diesen im Einzelfall zugestimmt haben.
Die Möglichkeit, schwierige und schwerfällige innenpolitische Prozesse bewusst zu umgehen, indem bestimmte Politiken von außen aufgeherrscht werden (vgl. Wolf 1999), erscheint als eine relativ neue politische Strategie von nationalen Regierungen. Auch
das Auftreten von Regelungslücken, wenn nationale Regelungen
durch Globalisierungsprozesse unterminiert, aber durch neue internationale Regeln nicht kompensiert werden, lässt sich vermehrt
in den letzten Jahrzehnten beobachten. In diesem Sinne ist die
Entfaltung der ungleichzeitigen Denationalisierung die Voraussetzung für die Politisierung internationaler Angelegenheiten (vgl.
Zürn 1992). Die Beiträge in diesem Band müssten also zeigen, dass
wir es mit einem vergleichsweise neuartigen Phänomen zu tun
haben.
Aber auch wenn sich für die letzten zwei Dekaden ein allgemeiner Trend zur Politisierung internationaler Angelegenheiten im
Sinne unserer Hypothesen nachweisen lässt, so hätten wir noch
keine hinreichende Erklärung für spezifische Politisierungsprozesse. Sicherlich: Ohne eine Denationalisierung der Problemlagen
32
gäbe es keine Regelungsdefizite auf der internationalen Ebene und
ohne die Kompetenz- und Autonomiegewinne internationaler Institutionen würde sich nicht die Frage nach ihrer Legitimität stellen. Insofern beschreiben die identifizierten Legitimationsdefizite
potentiell herrschaftlich agierender internationaler Organisationen
und die Regelungsdefizite einer globalen Ökonomie zentrale Voraussetzungen von Politisierung. Gleichwohl ist es nicht so, dass
starke politische Institutionen oder Regelungsdefizite immer automatisch dazu führen, dass die im vorangehenden Abschnitt beschriebenen Forderungen von Politisierungsakteuren tatsächlich
ausgebildet und im politischen Prozess vernehmbar werden. Dazu
bedarf es der Benennung spezifischer Kontextbedingungen.
Die Frage ist also: Wann übersetzen sich Legitimationsdefizite
internationaler Institutionen und allgemeine Regelungsdefizite in
internationale Politisierungen? Welche Rahmenbedingungen befördern eine Politisierung internationalen Regierens? Zur Beantwortung dieser Fragen müssen die Bedingungen genauer betrachtet werden, die in der Forschung über trans nationale Bewegungen
betont werden (vgl. für viele: Tarrow 2005, vgl. auch Nanz/Steffek
2007). Dort wird einerseits unterschieden zwischen Faktoren, die
die »soziale Mobilisierung« auf transnationaler Ebene erleichtern,
und solchen, die die »Andockung« an bestimmte internationale
Organisationen ermöglichen (die sog. Gelegenheitsstrukturen).
Die soziale Mobilisierung wird - so die erste Hypothese zu den
Rahmenbedingungen - durch die (dank der neuen Informationsund Transporttechnologien) reduzierten Transaktionskosten erleichtert. Das Internet und billige Flugreisen haben eben nicht
nur den ökonomischen, sondern auch den kommunikativen Austausch über Grenzen hinweg erleichtert. Erst dadurch können sich
zivilgesellschaftlich orientierte Netzwerke auch bei fehlenden
reichhaltigen Ressourcen über Grenzen hinweg organisieren. Diese kommunikativen Rahmenbedingungen waren noch vor drei
Jahrzehnten viel weniger vorhanden. Eine zweite Hypothese, die
sich mit Blick auf die soziale Mobilisierung ergibt, verweist auf
veränderte kognitive Grundlagen der Weltgesellschaft. Einerseits
hat sich angesichts der globalen Bildungsexpansion eine skill revolution ergeben. Es sind heute ungleich mehr Menschen auf dem
33
Globus, die rein kognitiv in die Lage versetzt werden, internationale Angelegenheiten zu erfassen. Ohne die globale Bildungsexpansion bliebe internationale Politik gleichsam zwingend eine Angelegenheit der Wenigen. Andererseits erhöht möglicherweise die
globale Bildungsexpansion auch die Relevanz universeller Normen und trägt auf diesem Wege zur Politisierung internationaler
Angelegenheiten bei. Generell gilt nämlich die modernisierungstheoretische Einsicht, dass die Stärkung universeller gegenüber
lokalen Normen zu einer Politisierung führen kann. Erst in dem
Maße beispielsweise, in dem die Norm der Gewaltfreiheit die
Norm der familiären Wahlfreiheit dominiert, ist eine Übertragung
der Entscheidung über Gewalt in der Ehe von der Privatsphäre
in die politische Sphäre möglich. Analog lässt sich argumentieren,
dass sich als Folge des Bedeutungszuwachses universeller Grundnormen gegenüber der Norm der nationalen Souveränität die Forderung ergibt, Entscheidungen auf die internationale politische
Ebene zu übertragen (vgl. Franck 1990). Es ist also zu fragen, inwieweit neue Technologien in Verbindung mit der skill revolution
das Mobilisierungspotential zur Politisierung internationaler Angelegenheiten erhöht haben.
Die Gelegenheitsstrukturen für die Politisierung internationaler Angelegenheiten werden durch die mediale Aufmerksamkeit
für internationale Großereignisse und auch durch die Öffnung
internationaler Organisationen für nichtstaatliche Akteure bereitgestellt. Insofern kann erneut die bloße Wahrnehmung der Relevanz von internationalen Institutionen und deren Politik als
Voraussetzung ihrer Politisierung gelten. Internationale Institutionen sind aber auch als allgemeine Rahmenbedingung im Sinne der
Gelegenheitsstrukturen relevant für die Erklärung zunehmender
Politisierung. Sie stellen - so die Hypothese - nämlich Foren und
Foci der Kommunikation und Vernetzung bereit. Insofern kann
ein offener Umgang einer Organisation mit transnationalen NGOs
beides zum Ausdruck bringen: die Reaktion auf und eine förderliche Bedingung für Politisierung. Jedenfalls lässt sich vermuten,
dass internationale Institutionen, deren Aufgabenbereich näher
an den traditionellen staatlichen Kernaufgaben liegt und die geringere Transparenzerfordernisse aufweisen, wie etwa im Bereich der
34
traditionellen Sicherheitspolitik und der inneren Sicherheit, weniger leicht politisiert werden können.
Solche Arbeitshypothesen über die Voraussetzungen und die
Rahmenbedingungen der Politisierung internationaler Angelegenheiten sollen aber nicht täuschen. Das vorliegende Buch - das sollte
zum Abschluss dieser Einführung nochmals betont werden - hat
einen explorativen Charakter. Es geht um ein besseres Verständnis
eines Prozesses, der sich auf der Oberfläche sehr ambivalent - von
Attac über rechtspopulistische Parteien bis Transparency International- zeigt, aber im Kern eine Transformation der politischen
Ordnung indizieren könnte. In diesem Band wird das Ausmaß der
Politisierung internationaler Institutionen erhoben, deren Ursachen eruiert und erste Erklärungen für eine institutionelle Entwicklung generiert, bei denen die Politisierung eine Rolle spielt.
Dadurch soll ein empirisch fundierter Beitrag zur Debatte über
die Demokratisierung internationaler Institutionen, zum Kosmopolitismus und zur postnationalen Konstellation, aber auch zur
Transformation der politischen Ordnung geleistet werden.
35
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