Les budgets participatifs dans le monde. Une étude transnationale.
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Les budgets participatifs dans le monde. Une étude transnationale.
DIALOG GLOBAL Les budgets participatifs dans le monde. Une étude transnationale Mandaté par N° 25 Mentions légales Publié par: ENGAGEMENT GLOBAL gGmbH - Service pour les initiatives de développement Tulpenfeld 7 53113 Bonn Allemagne Téléphone +49 228 20717-0 Fax +49 228 20717-150 [email protected] www.engagement-global.de Service pour les Communes du Monde Tulpenfeld 7 53113 Bonn Allemagne Téléphone +49 228 20717-0 Fax +49 228 20717-389 [email protected] www.service-eine-welt.de Directeur de la publication : Stefan Wilhelmy, Service pour les Communes du Monde N°25. Édition française de la série Dialog Global publiée par le Service pour les Communes du Monde. Chef de projet : Mandy Wagner Auteurs : Yves Sintomer, Carsten Herzberg et Giovanni Allegretti, en collaboration avec Anja Röcke Coordinateurs des recherches en vue de l’édition actualisée de 2013 : Giovanni Allegretti (Centre d’études sociales, Université de Coimbra, Portugal) & Mariana Lopes Alves (UAB, Barcelone, Espagne et UFMG, Belo Horizonte, Brésil) Traduction : Ghislaine Tamisier Révision : Elisabeth Dambacher-Janke Couverture et mise en page: Fabian Ewert, Königswinter Impression: Medienhaus Plump GmbH 100% papier recyclé Bonn, décembre 2014 Toute reproduction, même partielle, nécessite l’autorisation préalable de l’éditeur. La série « Dialog Global » est soutenue par des moyens financiers du Ministère fédéral de la Coopération économique et du Développement et des Länder du Bade-Wurtemberg, de Brême, Hambourg, Rhénanie-du-Nord-Westphalie et Rhénanie-Palatinat. > DIALOG GLOBAL 25 < Dialog Global N° 25 Les budgets participatifs dans le monde. Une étude transnationale Yves Sintomer, Carsten Herzberg, Giovanni Allegretti Avec la collaboration d’Anja Röcke et Mariana Lopes Alves Décembre 2014 > DIALOG GLOBAL 25 < 3 Sommaire Avant-propos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Préface . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 1. Une perspective mondiale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 2. Qu’est-ce qu’un budget participatif ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 3. Comment les budgets participatifs ont essaimé à travers le monde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 4. Une typologie des budgets participatifs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 4.1 Démocratie participative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 4.2 Démocratie de proximité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 4.3 Modernisation participative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 4.4 Participation des parties prenantes (stakeholders) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 4.5Néo-corporatisme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 4.6 Développement communautaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 5. Les cinq continents . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 I. Transformer la vie politique, est-ce transformer la société ? Les budgets participatifs en Amérique latine . 28 1. Il était une fois à Porto Alegre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 2. Les budgets participatifs dans le reste du pays . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 3. L’Amérique latine adapte les budgets participatifs sur l’ensemble du continent . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 4. Deux générations de réseaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 5. Hybridations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 6. Des résultats intéressants mais contrastés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 II. Le retour des caravelles : Les budgets participatifs en Europe et en Amérique du Nord . . . . . . . . . . . . . . . . 47 1. Une grande diversité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 2. Les effets sociaux des budgets participatifs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 3. La participation, un outil de modernisation ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 3.1 Information, consultation et reddition de comptes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 3.2 Vote et budgets participatifs dans les grandes villes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 3.3 Participation en ligne et réduction des coûts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 4. Budgets participatifs et société civile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 5. L’impact des budgets participatifs en Europe et en Amérique du Nord . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 III. L’Afrique : un développement tardif et inégal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 1. L’Afrique francophone : démarrage précoce et prolifération des expériences . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 2. L’influence des budgets participatifs en Afrique lusophone . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 3. L’Afrique anglophone : des expériences hybrides . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 4 > DIALOG GLOBAL 25 < Sommaire IV. Les budgets participatifs en Asie et en Océanie : entre développement autochtone et échanges internationaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 1. Le budget participatif comme instrument de développement régional (Kerala, Inde) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 2. La Chine : entre modernisation participative, empowerment citoyen et réforme politique . . . . . . . . . . . . . . . . 75 3. La Corée : un Porto Alegre en Extrême-Orient ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 4. Le Japon : un budget participatif au service des contribuables ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 5. Timides frémissements dans les autres pays d’Asie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 6. L’Océanie : premières expériences . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 V. Quel avenir pour les budgets participatifs ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 1. Réseaux et partenariats municipaux : un cadre propice à la coopération . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 2. Les grandes tendances . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 Annexes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 Bibliographie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 Sites internet sur le budget participatif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 Tableau de récapitulation : les budgets participatifs dans le monde fin 2012 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 Glossaire des acronymes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 À propos des auteurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 > DIALOG GLOBAL 25 < 5 Avant-propos Fin 2010, le Service pour les Communes du Monde d’Enga- avaient procédé - notamment à Porto Alegre - ou encore gement Global a publié (en anglais, allemand et portugais) d’observer l’approche adoptée par les Européens. la première édition de cette étude, qui a rencontré un vif succès auprès de chercheurs, d’acteurs de terrain et de En effet, le budget participatif est également devenu un militants du monde entier. L’idée d’éclairer la dimension élément important du développement local en Europe. La internationale du budget participatif et les différentes Pologne par exemple, a voté un ensemble de lois promou- formes qu’il prend à travers la planète était alors inédite, vant l’introduction de ces dispositifs participatifs dans les et la somme d’informations rassemblée inégalée. Trois ans communes rurales. Dans plusieurs autres pays européens, plus tard, le budget participatif s’est répandu aux quatre les gouvernements locaux font participer désormais leurs coins du globe tandis que les dispositifs mis en place se sont citoyens aux décisions sur les dépenses publiques locales, diversifiés. Pour rester en phase avec ces évolutions, l’heure particulièrement en raison de la pression qu’exerce la est donc venue de réviser cette étude et de l’actualiser. raréfaction des ressources. Le budget participatif figure enfin sur la liste des bonnes pratiques dressée par l’Union Pour ce faire, les auteurs ont compilé les données les plus Européenne en vue des appels à propositions que lancera récentes sur les différentes formes de budget participatif, le Fonds Social Européen pour 2014-2020. réuni des exemples de bonnes pratiques et repéré les dynamiques en jeu. Nous tenons à remercier tout particulière- Nous sommes certains que cette nouvelle édition attirera ment Giovanni Allegretti et Mariana Lopes Alves pour leurs autant de lecteurs que la première et sera autant distribuée recherches très pertinentes auprès de spécialistes mondiaux dans les universités, mairies et bibliothèques des quatre du budget participatif, tant dans le monde académique que coins de la planète. Elle se propose d’encourager les muni- sur le terrain. cipalités et les citoyens actifs du monde entier à dialoguer, à échanger et à apprendre les uns des autres. Nous espérons Nous avons été surpris du nombre et de la diversité des que cet ouvrage contribuera à diffuser et à améliorer le formes de budget participatif rencontrées, qu’il s’agisse de budget participatif à l’échelle internationale. premières expériences ou d’évolutions de dispositifs antérieurs. Cette étude a notamment permis de montrer que le nombre de budgets participatifs dans le monde continue d’augmenter. Certains pays, comme le Pérou ou la République Dominicaine, imposent désormais ce dispositif participatif à tous leurs gouvernements locaux. Reste à savoir Dr. Stefan Wilhelmy dans quelle mesure cette obligation légale entraînera, loca- Directeur du Service pour les Communes du Monde Engagement Global gGmbH lement, une répartition plus juste des maigres ressources disponibles et une meilleure intégration des groupes défavorisés dans les schémas de développement local. Nous avons par ailleurs observé un nombre croissant d’expériences de budget participatif en Afrique francophone et lusophone. Les échanges internationaux se sont avéré un facteur clé dans l’introduction et l’évolution de ces dispositifs participatifs. Dans de nombreux cas, des rencontres et des voyages d’études ont permis aux participants de voir comment les pionniers brésiliens du budget participatif 6 > DIALOG GLOBAL 25 < Préface Cette étude tente de fournir un bilan actualisé de la situa- Co-PLAN, Albanie); Gianpaolo Baiocchi (Brown University, tion du budget participatif dans le monde, à partir de la États-Unis); Hugo Swinnen (Institut Verwey-Jonker, Utre- première édition anglaise publiée en 2010. À l’époque, cht, Pays-Bas); Julien Talpin (Université Paris 8); Josh Lerner notre objectif était de présenter et d’analyser divers cas de (Fordham University, États-Unis); Julia Runesson (Örebro, budget participatif en utilisant une définition et une typolo- Suède); Kjell-Åke Eriksson (SALAR, Suède); Lena Langlet gie cohérentes. Les changements survenus au cours de ces (SALAR, Suède); Lena Tegenfeldt (Uddevalla, Suède); Lucilla trois dernières années nous ont poussés à modifier certaines Pezzetta (Université La Sapienza, Rome, Italie); Marion Ben- de nos classifications initiales : la dissémination du budget Hammo (Région de Poitou-Charentes); Michelangelo Secchi participatif dans le monde a introduit de nouvelles nuances (Université Boccioni, Milan, Italie); Paolo Filippi (Université et fait apparaître des modèles hybrides. Le panorama et les Ca’ Foscari de Venise et Province de Vicence, Italie); Pier chiffres que nous publions ici ne sont cependant pas aussi Paolo Fanesi (Université de Macerata et Municipalité Grot- précis et systématiques que nous l’aurions souhaité. Cette tammare, Italie). étude a essentiellement pour but de faciliter les recherches ultérieures sur le sujet. Nous avons clôturé cette nouvelle Édition 2013 : Adriana Goñi Mazzitelli (Université de édition fin 2013, en prenant en compte des données se Rome III, Italie); Alexander Koop (Fondation Bertelsmann, rapportant à la fin 2012. L’actualisation de ce rapport n’a Allemagne); Anna Przybylska (Centre de délibération pas été réalisée dans le cadre d’un travail de recherche de l’Université de Varsovie, Pologne); Arben Qesku (SKL précis. Elle s’appuie avant tout sur les données recueillies International, Albanie); Birgir Björn Sigurjónsson, mairie de par les collègues de différents pays qui ont accepté de colla- Reykjavík, Islande); Brian Wampler (Boise State University, borer à notre tâche. Ceci explique les asymétries et lacunes États-Unis); Christina Tillmann (Fondation Bertelsmann, que les lecteurs ne manqueront pas de repérer. Allemagne); Donata Secondo (Participatory Budgeting Project, États-Unis); Karol Mojkowski (SLLGO et Watchdog L’agence allemande Engagement Global, et plus particuliè- Poland Civic Network, Pologne); Iolanda Romano (Avven- rement son Service pour les Communes du Monde, est l’ini- turaurbana, Turin, Italie); Joe Moore (District 49, Chicago, tiatrice de cette étude. Le directeur Stefan Wilhelmy et sa États-Unis); Jón Olaffsson (Université de Reykjavík, Islande); collaboratrice Mandy Wagner étaient chargés des relations Luc Rabouin (Mobizen, France); Melissa Mark Viverito (New avec l’équipe de chercheurs. Nous tenons à remercier cha- York, États-Unis); Milan Medić (LAG Valis Colapis, Croa- leureusement tous nos collègues et partenaires pour leur tie); Norman Kearney (BPW2, Hamilton, Canada); Nelson soutien sans faille. Tous sont mentionnés ci-dessous. Nous Dias (IN-LOCO, Portugal); Silvia Givone (Sociolab, Florence, distinguons les personnes qui ont contribué à la première Italie); Stefania Ravazzi (Université de Turin, Italie); Stefano édition de celles qui nous ont aidés pour la version actuali- Stortone (Centro Studi Democrazia Partecipativa et Uni- sée de l’ouvrage. Nous espérons n’avoir oublié personne et versité de Milan, Italie); Stephanie McNulty (Franklin and tenons à ajouter que toute erreur éventuelle nous incombe. Marshall College, États-Unis); Vicente Barragan (Universidad Pablo de Olavide, Séville, Espagne); Virginia Barbarrusa Europe et Amérique du Nord Gutierrez (IEPALA, Séville, Espagne). Édition 2010 : Anders Nordh (SALAR, Suède); Antonio Putini (Université de Reggio Calabria, Italie); Carmen Pineda Nebot Afrique, Asie et Océanie Édition 2010 : (Espagne); Cécile Cuny (Université de Strasbourg); Dorota Ahn Songmin; Akira Matsubara; André Herzog (Banque Dakowska (Université de Strasbourg) ; Elzbieta Plaszczyk mondiale); Angelique Habils (ONU- Habitat); Anwar Shah (École d’administration publique, Lodz, Pologne); Ernesto (Banque mondiale); Bara Gueye (IED Afrique); Clemens Ganuza (IESA, Cordoue, Espagne); Jeremy Hall et Ruth Zobel (Université Paris 8); Junhua Zhang; Shih Chunyu (Uni- Jackson (ONG PB Unit, Royaume-Uni); Jorida Cila (Institut versité Zhejiang Gongxue, Chine); Justus Mika; Mamadou > DIALOG GLOBAL 25 < 7 Préface Bachir Kanoute (ENDA); Mauria Auxiliadora Gomes; Ming Luciano Fedozzi (UFRGS, Brésil); Melissa Zumaeta-Aurazo Zhuang; Mischeck Muvumbi; Mohamed Dioh; Mohamed (Banque mondiale, États-Unis); Mercedes Oraisón; Pablo Halfani (ONU-Habitat); Nasser AbuAnzeh (Université Ignacio Caruso (UBA, Argentine); Pablo Paño (Antigona, d’Amman, Jordanie); Nelson Dias (In-LOCO, Portugal); Espagne); Paolo Spada (Ash Center, Harvard, États-Unis; Peter Demediuk; Peter Sigauke; Petra Adolfsson; Rolf Solli; Participedia, Vancouver, Canada); Patricia Garcia Leiva Rudo Makunike; Rudolf Traub-Merz (FES Shanghai, Chine); (Universidad de Malaga, Espagne); Red Argentina de Presu- Saad Filali Meknassi (Transparency International, Maroc); puesto Participativo (RAPP); Santiago Munevar (Science Po, Sri Mastuti; Sunny George; Tahar Ledraa (Université de Paris); Yvonne De Souza. Riyad, Arabie Saoudite); Takawira Mumvuma (MDP); Patrick Mutabwire; Thandiwe Mlobane; Thierry Randriari- Nous tenons à remercier tout particulièrement Yves lala (SAHA, Madagascar); Tiago Peixoto (Banque mondiale); Cabannes et Nelson Dias, les principaux auteurs de plusieurs Victor Vergara (Banque mondiale). études intercontinentales sur le budget participatif; Osmany Porto et ses collègues du CEBRAP pour leurs critiques Édition 2013 : Ayako Suzuki; Baogang He (Deakin Uni- constructives apportées au cours d’un séminaire consacré versity, Melbourne, Australie); Daniel Nonze (ASSOAL, à ce sujet (São Paulo, Brésil), et Ernesto Ganuza pour son Cameroun); Emmy Mbera; Eva Garcia Chueca (CISDP/ importante contribution à notre travail de recherche. Merci CGLU, Espagne); George Matovu (MDP-ESA, Zimbabwe); par ailleurs à Rafael Sampaio, co-auteur de l’encadré 1 sur Hemanthi Goonasekera (Federation of Sri Lankan Local le poids croissant des TIC. Government Authorities, Sri Lanka); Lain Walker (The New Democracy Foundation, Australie); Janette Hartz-Karp (Curtin University, Sustainability Policy Institute, Fremantle, Australie); Achille Noupeou et Jules Dumas Nguebou (ASSOAL, Cameroun); Laia Villademunt (OIDP, Espagne); Mamadou Bachir Kanoute (ENDA TM, Sénégal); Noor Zada et Abdelrazzaq M. Awwad (Partners-Jordan/Center for Civic Collaboration, Jordanie), Osmany Porto (CEBRAP, Brésil); Sabiti Kalindula et Thomas Maketa (Banque mondiale, RDC Congo et Cameroun). Amérique latine et zone caraïbe Édition 2010 : Leonardo Avritzer (UFMG, Brésil); Jutta Barth (GIZ). Édition 2013 : Adriana Furtado (Observapoa, Brésil); Alexandro Luevano (COPEVI, Mexique); Alfredo Ramos (Universidad Complutense, Madrid, Espagne); Benjamin Goldfrank (Whitehead School of Diplomacy, Seton Hall University, États-Unis); Carolina Lara (Fundación Democracia Activa, Colombie); Cezar Busatto (Prefeitura de Porto Alegre, Brésil); Cristina Bloj (UNR, Argentine); Emiliano Arena (UBA, Argentine); Fernado Umaña; Karolin Reyes (Fedomu, République Dominicaine); Kátia Lima (Rede Orçamentos Participativos, Brésil); Leonardo Avritzer (UFMG, Brésil); 8 > DIALOG GLOBAL 25 < Introduction Le terme de « budget participatif » a été traduit dans 1. Une perspective mondiale des dizaines de langues, un phénomène qui témoigne de l’ampleur du succès du dispositif. Au cours des cinq der- Cet essai sur la dissémination et la diversité des budgets nières années, les budgets participatifs se sont exportés participatifs a pour but de faciliter les échanges intercultu- dans le monde entier : d’abord dans le sillage du mou- rels entre citoyens, fonctionnaires, experts et chercheurs vement altermondialiste, puis à la faveur de plusieurs prix engagés dans ces dispositifs. Il identifie et explique diffé- internationaux récompensant les meilleures pratiques de rents mécanismes, décrit pourquoi et comment ils voient gouvernance municipale et d’innovation démocratique. le jour et illustre l’analyse d’exemples concrets. Nous y Notons par exemple les prix créés par CGLU Afrique dans présenterons des outils spécifiques tels que la transparence le cadre du Forum Africités, par l’Observatoire International budgétaire, les critères de répartition et/ou les sites internet de la Démocratie Participative (OIDP) ou par la Fondation et nous expliquerons les objectifs potentiels des budgets Bertelsmann (notamment le prestigieux Prix Reinhard participatifs. Il ne s’agit pas pour autant de proposer des Mohn). Carole Pateman, dont les écrits occupent une place schémas figés. Notre but n’est pas de donner une image importante dans l’histoire de la démocratie participative, a des budgets participatifs plus flatteuse que la réalité. Nous consacré de nombreuses pages à un débat sur les budgets tenterons d’exposer les difficultés et les succès réels, car ce participatifs (Pateman, 2012), à l’instar de Pippa Norris dans n’est qu’en identifiant clairement les défis que la capacité à son étude sur le Déficit Démocratique (2011). De même, le pouvoir les surmonter pourra être améliorée. Journal of Public Deliberation a publié un numéro spécial portant sur ce dispositif (N° 8, 2012). Ce phénomène de Ce document n’est pas à proprement parler un rapport de diffusion et de légitimation est comparable à celui des recherche. Néanmoins, il présente les résultats de diverses innovations technologiques (téléphones portables, lecteurs études menées en Europe et dans d’autres parties du MP3, et internet par exemple), bien qu’il n’ait pas la même monde. Citons entre autres le projet de recherche intitulé portée. Cette évolution est d’autant plus intéressante que le « Budgets participatifs en Europe », initié par la fondation dispositif des budgets participatifs a été inventé et a acquis Hans Böckler au centre Marc Bloch de Berlin ; les recherches ses lettres de noblesse dans les pays du Sud global. Souli- menées par le Centre d’Etudes Sociales de Coimbra (Por- gnons également que les budgets participatifs existent dans tugal) ; les projets de l’Union Européenne, tels que « toutes sortes de sociétés, cultures et systèmes politiques, PARLOCAL » ou ceux qui ont pour cadre les programmes qu’ils soient démocratiques ou non. Dans certains cas, les URB-AL et URBACT. À cela s’ajoutent les comptes-rendus budgets participatifs visent à démocratiser la démocratie, de séances consacrées à l’analyse des budgets participa- à renforcer la société civile ou à poursuivre la modernisa- tifs lors de rencontres internationales telles qu’Africités, tion de services publics. Dans d’autres cas, ils sont un outil le Forum Urbain Mondial (FUM), le Forum Social Mondial pour lutter contre la corruption, pour accompagner un (FSM), les rencontres internationales de l’OIDP ainsi que les processus de décentralisation progressif ou pour initier un publications d’organisations nationales et internationales, processus démocratique dans le cadre d’un régime auto- comme la Banque mondiale, le programme HABITAT de ritaire. Compte-tenu de la diversité des contextes de leur l’ONU ou le Service pour les Communes du Monde (une mise en œuvre et de la forme qu’ils prennent, les budgets division d’ENGAGEMENT GLOBAL gGmbH – Service des participatifs constituent un thème susceptible de favoriser Initiatives de Développement, Allemagne). Nous avons un dialogue à l’échelle de la planète. En exposant plus en également coopéré à plusieurs reprises avec les gouverne- détails les différents mécanismes et leur genèse, nous en ments locaux, les ONG et les mouvements sociaux et donc apprendrons davantage sur la société des pays, régions eu l’occasion de participer à des assemblées de citoyens et et villes concernés. L’objectif de cet essai est d’inciter les d’autres moments clés du processus de développement du lecteurs à se lancer dans cette découverte. budget participatif. > DIALOG GLOBAL 25 < 9 Introduction 2. Qu’est-ce qu’un budget participatif ? de se rassembler, que ce soit directement ou à travers des comités de délégués. Avant de débuter notre voyage autour du monde, il convient d’expliquer de plus près la notion de « budget Figure 1 : Participation citoyenne traditionnelle et participatif ». Certains lecteurs ont peut-être déjà une idée budget participatif précise de ce que ce terme recouvre, mais leur conception pourrait être en désaccord avec celle de lecteurs issus Participation traditionnelle (conseils de quartier, politiques publiques) d’autres parties du monde : afin d’effectuer des comparaisons à l’échelle de la planète, il nous semble indispensable Élus Techniciens et employés de définir précisément l’objet de notre analyse. Avant cela, Budget participatif Techniciens et employés Élus nous commencerons par évoquer une anecdote pour illustrer la distinction entre les budgets participatifs et les autres Citoyens Citoyens Citoyens Citoyens Citoyens modes de participation citoyenne. Citoyens Source : Sintomer, Herzberg, Röcke, 2015 L’histoire veut que des habitants de La Rochelle réclament à la municipalité de transformer la rue Jourdan en une voie à Une communication « horizontale » de ce type a été sens unique de manière à réduire le trafic dans leur quartier. observée à Porto Alegre et dans d’autres budgets parti- Après avoir examiné la faisabilité du projet, le conseil muni- cipatifs. Néanmoins, elle ne constitue pas une définition cipal a finalement donné son accord. Mais cette mesure a suffisante : en principe, tous les autres modes de partici- entraîné le déplacement de la circulation des véhicules dans pation citoyenne, tels que les cellules de planification ou le quartier voisin dont les habitants ont demandé à leur la planification communautaire, peuvent aussi être mis tour une réduction du trafic. Ils ont proposé qu’un autre en œuvre pour un dialogue inter-arrondissements. Il est panneau de voie à sens unique soit installé à l’autre bout donc indispensable de se pencher sur d’autres critères pour de la rue Jourdan. Le conseil municipal a accepté, et désor- définir plus précisément le budget participatif. Cela semble mais, l’accès à la rue Jourdan est interdit des deux côtés. d’autant plus nécessaire que certaines des expériences décrites ici ne sont pas considérées comme des « budgets Cette anecdote, à première vue synonyme d’incompétence, participatifs » par les acteurs locaux. À l’inverse, certains a permis aux élus de la ville de La Rochelle de démontrer dispositifs ont le label « budget participatif » alors qu’ils que la participation citoyenne avait ses limites, et que le ne l’obtiendraient pas dans d’autres pays. C’est pourquoi, conseil municipal devait être le seul à examiner les inté- nous tenons à proposer une définition pratique du « bud- rêts de ses administrés et à veiller au bien commun. Or, le get participatif ». conseil municipal n’a pas su voir que les citoyens n’avaient jamais eu l’occasion de débattre du problème de limitation Budgets participatifs : cinq critères de la circulation avec leurs voisins. Ils avaient présenté leur À la base, les budgets participatifs permettent aux citoyens requête à leur conseil de quartier respectif, auquel seuls les non élus de participer à la définition et/ou à l’allocation de habitants du quartier en question sont invités. Là, comme fonds publics. Il convient d’y ajouter cinq autres critères c’est le cas dans de nombreuses formes de participation (Sintomer, Herzberg, Röcke, 2015; Sintomer et alii, 2012) : citoyenne traditionnelle, le premier mécanisme qui entre en jeu est la communication entre les citoyens d’un quar- (1) Discussion des dispositifs financiers/budgétaires (les bud- tier donné et les autorités locales. La figure 1 ci-dessous gets participatifs gèrent des ressources limitées). Tous les dis- nous montre que les budgets participatifs donnent au positifs participatifs peuvent traiter de questions financières contraire la possibilité aux citoyens de différents quartiers (par exemple, tout dispositif participatif lié à l’urbanisme 10 > DIALOG GLOBAL 25 < Introduction aura un impact sur les coûts si l’ampleur des projets est minimum de comptes. Nous avons souvent observé que revue à la hausse ou à la baisse). Dans un budget participatif les participants d’un dispositif participatif n’avaient jamais toutefois, le processus participatif concerne essentiellement de retour sur le sort réservé à leurs propositions. Dans un la façon dont un budget limité doit être utilisé. budget participatif, il faut que les choses se passent différemment : les organisateurs ont à informer les intéressés (2) Le dispositif doit impliquer l’échelle de la ville, ou celle sur la mise en œuvre des projets proposés par le biais de d’un arrondissement ou autre secteur décentralisé qui com- réunions ou de publications. porte une assemblée élue et possède ses propres compétences administratives et budgétaires (l’échelle du quartier n’est pas à elle seule, suffisante). En effet, on constate de plus en plus souvent que les citoyens ont la possibilité de 3. Comment les budgets participatifs ont essaimé à travers le monde décider du montant alloué à un projet à l’échelle du quartier, mais qu’ils n’ont aucune influence sur les projets à plus Incontestablement, la manière dont les budgets participa- grande échelle. Afin d’identifier clairement les budgets par- tifs ont essaimé à travers le monde ces dernières années se ticipatifs, nous ne prendrons en compte que les dispositifs caractérise par une grande « ambigüité » (Ganuza, Baiocchi, participatifs mis en place à une échelle comparable à celle 2012). Certaines attentes de départ ne se sont certes pas des organes élus de la démocratie représentative. concrétisées, mais une hybridation créative de différents modèles et outils adaptés aux situations locales, a permis (3) Le dispositif doit se répéter au fil des ans. Par consé- de poursuivre divers objectifs. Le budget participatif offre quent, un dispositif participatif qui aurait dès le départ pour un large éventail de possibilités d’innovations dans la prise vocation de constituer un évènement unique ne serait pas de décision (Smith, 2009), surtout au niveau local. Tout a à nos yeux un budget participatif : une réunion ou un réfé- commencé dans quelques villes brésiliennes (notamment rendum ponctuels portant sur des questions financières ne la métropole de Porto Alegre), où des budgets participa- peuvent pas être qualifiés de budget participatif. tifs ont vu le jour dès la fin des années 1980. Au cours des années 1990, le dispositif s’est largement propagé au (4) Le processus doit reposer sur une forme de délibération Brésil (Avritzer, Wampler, 2008; Borba, Lüchmann, 2007; publique dans le cadre de rencontres/forums spécifiques. Avritzer, Navarro, 2003). Aujourd’hui, avec près de 300 En d’autres termes, le fait que des citoyens soient invités à expériences en cours, le Brésil fait partie des pays en tête débattre des budgets dans un conseil local ou un parlement de classement en termes de densité de budgets participatifs n’est pas suffisant, car un budget participatif doit inclure dans le monde, surtout si l’on ne prend pas en compte les des institutions spécifiques et représente ainsi une nouvelle cas où le budget participatif est une obligation imposée sphère publique. Pour nous, un budget participatif suppose par la loi. en outre un minimum de délibération. C’est pourquoi nous ne considérons pas une simple enquête à propos de Les budgets participatifs se sont également répandus dans questions budgétaires comme étant un budget participatif, d’autres régions du continent sud-américain. C’est le cas puisque les citoyens n’ont aucun contact entre eux. Il faut de pays andins comme l’Équateur et le Pérou, ou encore de tout de même ajouter que la délibération dans le cadre l’Argentine, de l’Uruguay, du Chili, de la Colombie et des d’un budget participatif n’aboutit pas nécessairement Caraïbes. Cette tendance s’est poursuivie au début du XXIe directement à une prise de décision. siècle. Même s’il n’a pas été possible d’obtenir les chiffres exacts, on compte aujourd’hui entre 618 et 1130 budgets (5) Pour que le résultat du processus reflète réellement la participatifs en Amérique latine, soit presque un tiers de volonté publique, les différents acteurs doivent rendre un l’ensemble des budgets participatifs dans le monde, où on > DIALOG GLOBAL 25 < 11 Introduction dénombre entre 1269 et 2778 expériences démontrables. Il et 1102). Dans plusieurs pays, les ONG locales participent en existe sans aucun doute bien plus, qui restent cependant largement à la dissémination des budgets participatifs ; « invisibles » en dehors de leur région. c’est le cas de PB Unit au Royaume-Uni, qui a toutefois dû mettre la clé sous la porte en 2012 en raison de coupes Les expériences menées en Amérique latine, qui incarnent budgétaires décidées par le gouvernement national. les idéaux de bonne gouvernance et de répartition plus équitable des ressources publiques, ont inspiré les citoyens et En Afrique, la coopération pour le développement et les repris l’idée des budgets participatifs un peu partout dans le organisations internationales ont joué un rôle déterminant monde. Après Porto Alegre, les mouvements sociaux et les dans l’introduction du budget participatif qui figure désor- représentants de gouvernement locaux européens (situés à mais dans la panoplie de CGLU Afrique (Cités et Gouver- gauche de l’échiquier politique) ont commencé à se rendre nements Locaux Unis d’Afrique). Par ailleurs, des exemples aux Forums Sociaux Mondiaux organisés par le mouvement tels que celui d’ASSOAL, une association pour le dévelop- altermondialiste. C’est ainsi que l’on peut observer depuis pement du Cameroun, prouvent que des échanges avec 2001 une augmentation rapide du nombre de budgets par- l’Europe et l’Amérique latine se sont également organisés ticipatifs en Europe. Certaines expériences ont par ailleurs depuis la base. Ceci a contribué à promouvoir quelques été interrompues à la suite de changements politiques. bons exemples de budgets participatifs. La qualité et la Les principaux pays concernés étaient au départ la France, quantité des budgets participatifs en Afrique ont rapide- l’Espagne et l’Italie (Porto De Oliveira, 2010). Dans ces pays ment augmenté ces trois dernières années : on recensait latins, de nombreuses municipalités ont rejoint des réseaux entre 77 et 103 expériences en 2012, la majorité d’entre (ceux créés par exemple grâce au programme de soutien elles concentrées au Sénégal, au Cameroun, en République URB-AL), dans le but d’établir des liens avec leurs homo- du Congo et à Madagascar. logues d’Amérique latine (Cabannes, 2003). Les municipalités allemandes, qui avaient plutôt tendance à former La progression rapide des budgets participatifs à travers leurs propres réseaux, ont d’abord débattu des budgets le monde a suscité la création de réseaux continentaux participatifs dans le contexte d’une modernisation de la destinés à encourager leur dissémination. Et si nous nous gouvernance locale. Leur modèle n’était pas Porto Alegre, penchons sur l’Asie, où les budgets participatifs sont mais Christchurch en Nouvelle-Zélande qui a remporté en apparus bien plus récemment (ils ont commencé à se 1993 le prix de la fondation Bertelsmann. Celui-ci a donné multiplier en 2005), nous constatons qu’ils y sont rarement naissance au réseau international Cities of Tomorrow. Les issus de l’évolution de formes antérieures de participation dispositifs de budget participatif ont ensuite gagné d’autres citoyenne, mais s’y créent ex nihilo. Il est intéressant de pays européens, en particulier le Royaume-Uni, où ils ont noter qu’il existe là aussi des échanges avec Porto Alegre : bénéficié du soutien du gouvernement britannique, et sur- l’expérience brésilienne reste déterminante en ce qu’elle tout la Pologne, où une loi nationale très incitative votée constitue a minima un point de référence dans le débat, en par le parlement en 2009 (Röcke, 2013) octroie des fonds particulier pour la Corée du Sud et la Chine, dont des auto- destinés spécifiquement à la mise en œuvre de budgets rités locales et des ONG se sont souvent rendues dans la participatifs codécisionnels à tous les villages polonais. Forte métropole brésilienne, spécialement depuis 2009. En Inde, du soutien de la SLLGO, une association de responsables les instigateurs de la planification stratégique participative locaux (qui se nomme depuis 2013 Civic Network - Watch du Kerala ont pu rencontrer des représentants de Porto dog Poland), et sorte d’organe de surveillance, dont le rôle Alegre au Forum Social Mondial de Bombay. En 2012, on est de suivre et tenter d’améliorer la qualité des dispositifs, dénombrait entre 58 et 109 expériences sur l’ensemble du la Pologne est devenue le pays européen totalisant le plus continent asiatique. grand nombre de budgets participatifs en 2012 (entre 324 12 > DIALOG GLOBAL 25 < Introduction Encadré 1 : mis en place un calculateur de budget en ligne. Celui-ci a Le poids croissant des TIC ensuite été traduit et adapté par l’Association Suédoise des Même si les budgets participatifs existent depuis le début Autorités Locales et Régionales afin de fournir aux citoyens des années 1990, les outils technologiques n’ont longtemps concernés un outil leur permettant d’envoyer leurs sugges- servi que d’aide à l’information et à la communication (Alle- tions sur le budget au gouvernement local. gretti, 2012b). Il a fallu attendre la première décennie du XXIe siècle pour que les premières véritables expériences de 4) Utilisation des réseaux numériques pour budget participatif, intégrant largement les technologies débattre entre citoyens : de l’information et de la communication (TIC), voient le Des forums de discussion en ligne (asynchrones) et des jour. Il n’est guère surprenant de constater que le Brésil chats (synchrones) ont tout d’abord permis une plus grande a été le premier pays à utiliser les TIC afin de rendre les interaction entre les participants d’un budget participatif, budgets participatifs plus innovants, attractifs et efficaces. ainsi qu’entre les citoyens et leurs représentants, comme à Aujourd’hui, il existe principalement six domaines dans les- Belo Horizonte (2008, 2011). Les réseaux sociaux ont égale- quels les budgets participatifs font appel aux technologies ment été employés pour favoriser ces échanges. Hambourg numériques dans le monde : (2009) offre un exemple intéressant : 2 138 citoyens ont adressé leurs suggestions (par le biais du simulateur évoqué 1) Utilisation des technologies numériques pour plus haut) et 38 documents collaboratifs ont été créés à collecter les propositions de budget participatif : partir de celles-ci. Depuis 2011, la municipalité de Porto C’est ce que proposaient les premières expériences de bud- Alegre héberge pour sa part un important réseau social get participatif en ligne menées au Brésil, l’exemple le plus (portolagre.cc) destiné à soutenir l’action collective et dyna- réussi étant celui d’Ipatinga. Citons par ailleurs : Lisbonne mise l’activisme social. (Portugal), la Nouvelle-Galles du Sud (Australie), New York (États-Unis), Pune (Inde) et la majorité des budgets partici- 5) Vote en ligne : patifs allemands. C’est sans aucun doute le domaine le plus adopté dans le cadre des budgets participatifs, surtout depuis cinq à sept 2) Utilisation des technologies numériques pour ans. Plusieurs municipalités ont testé le vote par SMS (La encourager la mobilisation des citoyens : Plata, Argentine ; Cascais, Portugal) en complément du Les premières tentatives de participation en ligne étaient vote téléphonique introduit par exemple à Belo Horizonte des invitations par courriel envoyées à des organisations en 2008. Les citoyens votent généralement en ligne pour et à des citoyens déjà enregistrés comme groupes-cibles donner leur avis sur des projets déclarés prioritaires lors de pour d’autres services. C’est ensuite par SMS que le public réunions préalables. Ainsi, chacun peut voter, soit pour a été invité à s’engager. Aujourd’hui, les réseaux sociaux, indiquer l’importance qu’il donne à un projet particulier, comme Facebook et Twitter, sont souvent la première voie soit pour choisir dans une liste le projet qu’il souhaite voir de mobilisation des citoyens (surtout chez les jeunes). se réaliser. 3) Utilisation des outils numériques à des fins 6) Suivi en ligne : didactiques et ludiques : Les technologies numériques sont aussi très souvent utilisées Les TIC ont parfois un rôle pédagogique, surtout auprès pour suivre l’ensemble d’un processus de budget participa- des jeunes qui les apprécient plus que d’autres supports. tif. À Porto Alegre par exemple, une application permet aux En matière de divertissement, le budget participatif en citoyens de suivre sur leur smartphone les débats de budget ligne de Belo Horizonte (2008) proposait un quizz sur la participatif. D’autres outils ont pour but de s’informer en ville en utilisant Google Maps. La ville de Hambourg, elle, a ligne sur l’avancement de diverses requêtes. En outre, les > DIALOG GLOBAL 25 < 13 Introduction sites des villes de Porto Alegre et de Séville offrent de nom- Dans les chapitres suivants, le développement des bud- breux outils numériques qui amènent à surveiller la mise gets participatifs sur les cinq continents sera abordé plus en œuvre des projets retenus (informations sur les coûts, en détail sous la forme d’un « ideoscape » (Appadurai, nom de l’entreprise sélectionnée, motifs de retard et niveau 1991), c’est-à-dire d’un modèle transposable dans le d’achèvement du projet au moment de la consultation du monde entier, n’existant qu’à travers des versions locales site). Dans d’autres régions, comme à Malaga (Espagne) ou très différentes les unes des autres, ce qui contribue à au Sud-Kivu (Congo), les citoyens peuvent s’inscrire pour faire évoluer continuellement le modèle lui-même. Le recevoir par SMS l’état d’avancement des projets retenus. processus de dissémination, décrit plus haut, n’est qu’une première esquisse illustrée par la figure 2. En définissant 7) Aperçu en ligne de l’évolution des budgets clairement le concept, nous pourrons comparer un large participatifs : éventail d’expériences menées aux quatre coins du monde. Ces dernières années, plusieurs institutions et organisa- Pour certains pays, des données très précises sont dispo- tions ont développé des plates-formes pour donner aux nibles. Pour d’autres en revanche, où les interlocuteurs internautes un aperçu de l’évolution des budgets parti- étaient moins nombreux ou bien les informations fournies cipatifs. Ainsi, l’ONG portugaise In Loco, en coopération contradictoires, nous devons nous fier à nos estimations. avec d’autres partenaires, a mis sur pied avec info OP Autre problème : parvenir à obtenir des informations plus un observatoire international des budgets participatifs. détaillées sur les dispositifs que jusqu’à présent un petit En Allemagne, le site www.buergerhaushalt.de, géré par nombre de personnes seulement qualifiaient de « budgets Engagement Global et l’Agence fédérale allemande pour participatifs », mais qui, après discussion et examen appro- l’éducation civique, fournit des cartes détaillées sur la pro- fondis, doivent effectivement être considérés comme tels. gression des budgets participatifs dans le monde. Il existe À l’inverse, certains exemples revendiquant l’appellation même un outil spécial qui sert à s’informer sur le statut des de budget participatif n’en sont qu’une pâle copie. C’est budgets participatifs d’année en année. la raison pour laquelle nous avons choisi de donner des « fourchettes » et non des chiffres précis pour les différents Dans le monde entier, des chercheurs-universitaires ont pays et continents. apporté leur pierre à l’édifice : que ce soit en jouant le rôle de conseillers d’acteurs sociaux et politiques dans la mise en place de budgets participatifs, ou en proposant la création de dispositifs hybrides. Ces formes hybrides combinent les principaux éléments des budgets participatifs avec d’autres dispositifs de participation, tels que les jurys citoyens, les consultations délibératives ou les dispositifs participatifs de planification stratégique. Les chercheurs universitaires ont aussi été d’une façon ou d’une autre directement partie prenante dans certaines expériences : intégration dans des équipes de recherche-action, présentation d’études de cas, publication d’analyses comparatives, élaboration de logiciels pour soutenir et suivre les processus, proposition et application de critères d’évaluation et organisation de séances de formation pour les autorités locales, les organisations internationales et les ONG locales et régionales. 14 > DIALOG GLOBAL 25 < Introduction Figure 2 : Les budgets participatifs dans le monde (2012) Source : carte élaborée par les auteurs 4. Une typologie des budgets participatifs différents dont l’ensemble constitue une carte conceptuelle sur laquelle il est possible de situer des cas empiriques. Les exemples concrets sont souvent le fruit d’une hybridation Nous profitons de ce chapitre d’introduction pour donner des modèles, entre lesquels ils ont tendance à fluctuer. aux lecteurs des repères qui les aideront à mieux com- Nous nommerons ces six modèles en reprenant une typolo- prendre les budgets participatifs tels qu’ils existent dans gie déjà proposée (Sintomer et al., 2012) : le monde. Une typologie fournira des points de référence pour différencier plusieurs centaines d’expériences uniques. (i) Démocratie participative Les typologies étaient jusqu’à présent essentiellement cen- (ii) Démocratie de proximité trées sur les méthodologies et les dispositifs, et la version (iii) Modernisation participative anglaise initiale de notre rapport ne faisait pas exception. (iv) Participation des parties prenantes (stakeholders) Or, ce genre de typologies est très difficilement applicable (v) Néo-corporatisme aux différents contextes continentaux, où les budgets (vi) Développement communautaire participatifs revêtent une multitude de formes sur le terrain. Nous proposons donc ici six modèles conçus -selon Si de toute évidence, la réalité sur le terrain n’est jamais l’approche wébérienne- comme des « idéaux-types», qui totalement conforme à l’un ou l’autre de ces modèles, ces simplifieront la compréhension des variantes sociales et derniers nous facilitent la classification et la systématisation politiques des expériences de budget participatif. Dans de l’incroyable diversité des cas concrets de budget partici- les pages qui suivent, nous décrirons six idéaux-types patif. Ils peuvent par ailleurs aider les lecteurs à s’y retrouver, > DIALOG GLOBAL 25 < 15 Introduction un peu comme les points cardinaux d’une carte routière Parmi les éléments concrets qui caractérisent ce modèle, (voir Figure 3). Les six modèles que nous proposons sont nous citerons l’émergence simultanée d’un « quatrième élaborés autour de différents critères : le contexte socio- pouvoir » (les participants ont un véritable pouvoir déci- politique ; les idéologies et objectifs politiques ; les règles sionnel, différent des pouvoirs judiciaire, législatif et exé- et procédures participatives ; la dynamique de l’action col- cutif) et d’un « contre-pouvoir coopératif » (la mobilisation lective (poids de la société civile, existence de dynamiques autonome de la société civile au sein du processus aboutit bottom-up, c’est-à dire initiées par la base, etc.); la relation à l’empowerment du peuple et favorise la résolution de entre politiques conventionnelles et processus participatifs conflits par la coopération). Il convient de souligner que le et enfin, les forces, faiblesses et défis spécifiques à chaque modèle que nous avons qualifié de démocratie participative expérience participative. repose en général sur la participation des classes populaires. Cette dynamique peut générer une équation positive entre Dans les paragraphes qui suivent, nous décrirons briève- politiques traditionnelles et non traditionnelles, puisque ment les six modèles conceptuels afin d’expliciter la carte l’action positive des deux peut se combiner et déclencher et de fournir des points de référence aux lecteurs pour les un « cercle vertueux » (Ganuza, Fernandez, 2012). chapitres traitant d’exemples concrets de budget participatif sur les cinq continents. Dans ce modèle, la participation a normalement de réelles répercutions sur les relations entre la société civile 4.1 Démocratie participative et le système politique. En termes de justice sociale, le contre-pouvoir coopératif, combiné à la volonté politique En choisissant ce terme, nous avons conscience qu’il du gouvernement, contribue à une « inversion des priori- est souvent employé comme « slogan » pour désigner tés » au bénéfice des groupes subalternes et des quartiers la majorité des dispositifs qui rassemblent d’une façon socialement discriminés. Dans un modèle de budget par- ou d’une autre des citoyens non élus dans le processus ticipatif de ce type, on assiste à une transformation de la décisionnel, même lorsqu’il s’agit de simples procédures logique et de l’orientation générale de la distribution des de consultation. Nous proposons par conséquent d’en ressources. Pour les organisateurs, il ne s’agit plus simple- préciser sa signification : nous désignerons par ce terme, ment d’impliquer des groupes marginaux afin d’inscrire la plus spécifiquement, des expériences dans lesquelles les justice sociale au tableau des objectifs à atteindre (Wampler mécanismes traditionnels du gouvernement représentatif 2012). Nous pouvons remarquer que ce modèle est plus sont étroitement associés aux procédures de démocratie répandu dans les pays du Sud global. La prise de conscience directe ou semi-directe. Autrement dit, des cas où des de la polarisation sociale/spatiale y est plus forte et consti- habitants non-élus (et éventuellement leurs représentants tue dans l’esprit des gens l’une des véritables limites à la investis d’un mandat « semi-impératif ») possèdent de possibilité d’un développement harmonieux. facto un pouvoir décisionnel, même si de jure la décision politique finale appartient aux représentants élus (Romão, 2011). Dans ce type de modèle, les décisions des habitants ont un rôle « contraignant », généralement sanctionné par un « pacte politique » dans lequel les institutions locales s’engagent à respecter la volonté des participants. Cette définition plus restrictive se situe dans la lignée des conceptions des chercheurs en sciences sociales contemporains. Elle fixe un cadre normatif explicite pour notre premier idéal-type, également inspiré du socialisme antiautoritaire. 16 > DIALOG GLOBAL 25 < Introduction Figure 3 : Typologie des modèles de participation dans le monde (Exemples de budgets participatifs, 2011) Source : Sintomer et al., 2012, p. 19 Légende Roma XI : Rome (XI e arrondissement) Dans le sens des aiguilles d’une montre : Dong-gu Ulsan : Arrondissement de Dong-gu dans la ville DÉVELOPPEMENT COMMUNAUTAIRE d’Ulsan en Corée DÉMOCRATIE PARTICIPATIVE Case of participatory budgeting : Exemple de budget par- DÉMOCRATIE DE PROXIMITÉ ticipatif MODERNISATION PARTICIPATIVE PB has stopped/the experience is exhausted : Budget parti- PARTICIPATION DES PARTIES PRENANTES (stakeholders) cipatif interrompu/Expérience terminée NÉOCORPORATISME Direction of possible developments : Sens des développe- London : Londres ments possibles Sevilla : Séville Ideal type of participative model : Idéal-type de modèle Lisboa : Lisbonne participatif > DIALOG GLOBAL 25 < 17 Introduction Cette description peut expliquer pourquoi un tel modèle 4.2Démocratie de proximité est généralement associé à une vision de gauche de la participation citoyenne. Celle-ci est souvent présentée à la fois Le pilier de ce deuxième modèle est la proximité, enten- comme alternative au néolibéralisme et comme élément due à la fois sur le plan géographique et sur celui de la d’un processus plus large de réforme sociale et politique. communication entre citoyens, administration et autorités Par contre, dans ce modèle, la modernisation de l’action locales. La démocratie de proximité existe avant tout dans administrative n’est pas obligatoirement considérée comme les pays où les gouvernements locaux ont un pouvoir réel, une étape décisive, ce qui peut avoir un impact défavorable mais où leur rôle reste marginal au sein d’une culture sur le résultat final du budget participatif. C’est ce que nous politique marquée par une logique centralisatrice. Les montrent les exemples contrastés de Porto Alegre et Belo services publics locaux ne sont pas forcément impliqués Horizonte au Brésil. Une série de budgets participatifs en dans une forte dynamique de modernisation au-delà de Amérique latine illustrent ce modèle, mais on retrouve éga- l’échelon micro-local. La démocratie de proximité repose lement certaines de ses caractéristiques sur d’autres conti- sur « l’écoute sélective » : même s’il existe des espaces nents, notamment dans des villes comme Séville (Espagne) permettant aux citoyens de se réunir et de débattre entre ou Dong-gu (Corée du Sud). Les expériences menées au eux, les élus retiennent en définitive, parmi les propositions, Kerala en Inde coïncident en partie avec ce modèle (par- celles qu’ils jugent les plus compatibles avec les politiques ticulièrement à travers les objectifs d’empowerment des publiques et les orientations budgétaires qu’ils privilégient. subalternes), mais elles font toutefois davantage référence Le modèle repose sur des règles informelles et ne laisse que au modèle de développement communautaire que nous peu d’autonomie à la société civile. Dans cette optique, il évoquerons plus loin. Ceci s’applique autant à Fissel (Séné- continue à accorder un pouvoir de décision discrétionnaire gal), Villa El Salvador (Pérou) et de manière moins marquée, aux institutions représentatives. La démocratie de proximité à Cotacachi (Équateur). Au-delà de la notion de budget représente davantage un « tournant délibératif » du gou- participatif, ce modèle renvoie aussi à d’autres dispositifs vernement représentatif qu’un pas vers un nouveau type de de participation citoyenne : par exemple, les assemblées démocratie. Compte-tenu de la médiocrité des débats dans constituantes dans des pays comme la Bolivie, l’Équateur, ce modèle, ce tournant délibératif ne sera peut-être pas et dans une moindre mesure, le Venezuela. reconnu par les théoriciens comme une forme de démocratie délibérative. Pour certains auteurs, le modèle de démocratie participative serait le plus stimulant d’un point de vue politique et phi- En tant que telle, la démocratie de proximité n’est ni un losophique, dans la mesure où il associe participation mas- instrument de droite, ni un instrument de gauche. Elle n’est sive et justice sociale. Pourtant, il ne peut fonctionner que pas conçue comme un instrument de justice sociale. Si les dans des conditions spécifiques. Par conséquent, d’autres dispositifs ne sont dotés que d’un pouvoir consultatif, et modèles sont parfois mieux adaptés à certains contextes. si la société civile y est peu autonome, l’émergence d’un La faiblesse de la démocratie participative est qu’elle exige quatrième pouvoir ou d’un contre-pouvoir coopératif y non seulement une forte volonté politique, mais aussi une semble exclue. La plupart des budgets participatifs inspirés société civile mobilisée et indépendante, mais disposée à de la démocratie de proximité sont effectivement essen- coopérer avec les gouvernements locaux. Le plus grand défi tiellement initiés par « en haut » (top-down). Ce modèle de ce modèle consiste à parvenir à associer participation vise et attire avant tout des citoyens volontaires, même si civique et modernisation administrative et à éviter que les les associations locales et les ONG jouent souvent un rôle membres de la société civile mobilisés soient intégrés par officieux non négligeable. Afin de remobiliser les citoyens « cooptation dans le cadre institutionnel (ce qui les couperait ordinaires », les organisateurs de budgets participatifs ont de leur propre base). 18 > DIALOG GLOBAL 25 < Introduction parfois recours au tirage au sort pour inviter les habitants à 4.3 Modernisation participative participer aux comités budgétaires. Les stratégies de New Public Management (nouveau manaLa démocratie de proximité associe souvent un faible niveau gement public ou nouvelle gestion publique), et la culture de politisation et une mobilisation de faible ampleur, en que ce concept sous-tend, semblent être à l’origine du troi- particulier dans les classes populaires. La principale force sième modèle. La modernisation participative est en effet de ce modèle revêt deux aspects : l’amélioration de la com- apparue dans un contexte où l’État et les gouvernements munication entre citoyens et décideurs et le dynamisme locaux entreprennent de se moderniser (afin d’accroître qu’elle peut insuffler au tissu social local. Sa faiblesse réside leur efficacité et leur légitimité) ou cherchent à résister aux dans l’aspect discrétionnaire de l’ « écoute sélective » que pressions en faveur des privatisations. Les budgets partici- pratiquent les décideurs face aux idées émanant des classes patifs relevant de ce modèle sont le plus souvent de type populaires. La difficulté majeure de ce modèle tient à la top-down, ils sont peu politisés et ont rarement une portée nécessité d’associer réellement la participation à la prise de autre que consultative. Contrairement à la démocratie de décision : comme Alves, Allegretti (2012) l’ont démontré proximité, la modernisation ne se fait pas uniquement à dans le cas des expériences portugaises de budget parti- l’échelle du quartier, mais aussi à celle de l’administration cipatif, les modèles purement consultatifs affichent une centrale et de ses principaux prestataires de services. Dans plus grande fragilité en raison du fossé existant entre les ce modèle, les participants sont considérés comme des attentes qu’ils génèrent et les résultats concrets obtenus. usagers ou des clients ; l’intégration de groupes marginaux À cela s’ajoute la difficulté qu’il y a à associer proximité et ou le lancement de politiques sociales ne présentent donc modernisation de l’État au-delà de l’échelle du quartier, et aucun intérêt. La société civile ne dispose que d’une auto- à éviter l’esprit de clocher. nomie limitée, et il n’y a de place ni pour un quatrième pouvoir, ni pour un contre-pouvoir coopératif. Les budgets Aujourd’hui, c’est en Europe que le modèle de démocratie participatifs de ce modèle renforcent en général la légitimité de proximité semble le plus répandu. Il s’appuie souvent sur des politiques publiques, même si l’action politique reste à les conseils et les fonds de quartier (en règle générale, une l’arrière-plan. Le public visé appartient essentiellement à la petite part du budget général ou des investissements), et classe moyenne ou aux fractions supérieures des classes prend plutôt la forme d’une participation à des « microdéci- populaires. Les cadres normatifs de ce genre de budget sions» au sujet des équipements et des services de quartier. participatif s’appuient sur les versions participatives du New Le phénomène est identique en Amérique du Nord, en Aus- Public Management. tralie, en Corée et au Japon, ainsi que dans plusieurs pays du Sud global. Plusieurs expériences, comme celles menées Le point fort de ce troisième modèle est le lien étroit qui dans le XIe arrondissement de Rome (devenu aujourd’hui le se crée entre modernisation administrative et participation, VIIIe), à Lisbonne (Portugal), à Ulsan, dans l’arrondissement et le fait qu’un consensus politique puisse facilement être de Dong-gu (Corée), ou dans la région Poitou-Charentes, atteint. Il est par contre plus difficile d’aborder des pro- se situent plutôt entre démocratie de proximité et démocra- blèmes plus larges, notamment sur le plan de la justice tie participative, même si le budget participatif des lycées sociale. Les dispositifs proches de la modernisation parti- de Poitou-Charentes était plus proche du second modèle cipative ont souvent un caractère purement gestionnaire que du premier. et tendent à être prisonniers de procédures uniquement technocratiques. À l’avenir, le grand défi sera d’accroître la mobilisation et l’autonomie de la société civile, tout en redonnant un sens politique au dispositif afin d’impulser un nouvel élan à la vie publique. > DIALOG GLOBAL 25 < 19 Introduction Ce modèle a eu une grande influence en Allemagne et, Encadré 2 : dans une moindre mesure, dans d’autres pays d’Europe du Modernisation participative : l’exemple d’Hilden Nord. Il a joué un rôle significatif dans la mise en œuvre en Allemagne d’outils participatifs autres que les budgets participatifs : La ville industrielle de Hilden (57 000 habitants) se trouve chartes de consommateurs, fiches d’évaluation, comités dans la région de Mettmann en Rhénanie-Du-Nord-West- de consultation, enquêtes ou bien encore permanences phalie. Mis en place en 2011 dans le cadre du projet pilote téléphoniques. On peut aussi y intégrer certains conseils ou de « budget participatif municipal » lancé par le Land, managements de quartier. Des pays non européens, comme le budget participatif de Hilden figure parmi les rares la Chine, ont eux aussi tiré parti de cette approche. Dans exemples allemands qui peuvent être considérés comme le monde entier, de nombreuses municipalités de couleurs un patrimoine solide et durable. Il imprègne fortement la politiques très diverses ont lancé des budgets participatifs culture politique locale au-delà des affiliations politiques. relevant de ce modèle. Ce budget participatif est d’abord et avant tout conçu pour rendre les finances de la ville et le travail de la municipalité À Cascais (aujourd’hui l’exemple en cours de budget parti- plus transparents pour les citoyens. Chaque année, une cipatif le plus dynamique dans la péninsule ibérique), mais brochure contenant les principales informations est éla- aussi ailleurs, on investit beaucoup dans la modernisation borée à cet effet. Un forum de citoyens est au cœur du participative. D’autres budgets participatifs comme à Bagira dispositif participatif. Plusieurs participants y sont conviés (l’une des trois communes de Bukavu, capitale du Sud-Kivu, par tirage au sort, mais tout citoyen intéressé peut éga- en République Démocratique du Congo), à Zeguo en Chine lement y participer. Le maire et son adjoint aux finances ou à Cologne en Allemagne se situent, eux, entre moderni- viennent un soir leur présenter la situation financière de la sation participative et démocratie de proximité. ville dans son ensemble. S’ils ont des questions, les participants peuvent s’adresser aux membres du conseil municipal présents et inscrire sur des fiches prévues à cet effet leurs suggestions d’amélioration avant de les déposer dans une boîte. Bien qu’à ce stade, aucune priorité n’ait encore été fixée, chacun reçoit une réponse personnelle lui indiquant si sa suggestion va être mise en œuvre ou non, et si oui à quelle date. Les propositions retenues sont essentiellement des petits travaux de réparation des équipements publics (bâtiments, routes etc.) ou des petites modifications au niveau des services (heures d’ouvertures, organisation de la bibliothèque etc.). En 12 ans d’expérience, de nombreux outils intéressants ont été créés afin de rendre le dispositif et la communication des informations plus attrayants, comme par exemple le jeu de société « Hildopoly » qui permettait aux écoliers de participer avec leur famille à des simulations et des discussions autour du budget municipal. Depuis, face à l’augmentation de la dette de la commune, Hilden est passé à un dispositif axé sur les coupes budgétaires. En 2012, les citoyens ont été invités à donner leur avis sur un projet d’économies élaboré par des experts indépendants. Les réunions en présentiel ayant apparemment été 20 > DIALOG GLOBAL 25 < Introduction supprimées, les citoyens ont pu commenter par internet les déséquilibrés et la participation des citoyens non organisés 43 recommandations des experts. Celles-ci prévoyaient des est exclue. Ce modèle se situe donc aux antipodes de la économies s’élevant au total à 7,5 millions d’euros. démocratie participative. Il se heurte en outre à de grandes difficultés : combiner participation et modernisation, ne 4.4Participation des parties prenantes (stakeholders) pas se contenter d’une écoute sélective dictée par des motivations subjectives, débattre de façon pertinente des sujets les plus polémiques, et enfin équilibrer le poids des Comme son nom l’indique, ce quatrième modèle repose différents acteurs impliqués dans la dynamique. Il est éga- essentiellement sur l’idée que les citoyens impliqués dans lement important pour l’avenir de bien réfléchir à la façon un budget participatif ne constituent qu’une fraction d’un dont peuvent être contrebalancées les pressions visant à groupe plus important d’acteurs animant les discussions transformer les ONG et les associations en organisations autour du budget. À leurs côtés interviennent des entre- quasi-gouvernementales ou en entités semi-commerciales. prises privées, des ONG et le gouvernement local. Dans ce modèle, la politique locale semble n’avoir qu’une faible Bien que la plupart des expériences relevant de ce modèle marge de manœuvre face aux logiques économiques, les aient eu lieu en Europe de l’Est, notamment à Płock bailleurs de fonds menant le bal. Même si les procédures (Pologne), elles ont eu une influence considérable, surtout participatives se voient reconnaître un pouvoir de décision, dans les pays anglo-saxons. Certains budgets participatifs elles restent enferrées dans une dynamique top-down africains correspondent aussi en partie à ce modèle, en qui empêche l’émergence d’un contre-pouvoir coopéra- particulier ceux où le dispositif est conçu comme moteur de tif ou d’un quatrième pouvoir. Les budgets participatifs décentralisation et où les acteurs extérieurs à celui-ci jouent de ce type incarnent l’élargissement des mécanismes de un rôle important dans le financement du dispositif, comme gouvernance (dans lesquels les acteurs économiques pri- c’est parfois le cas à Madagascar. Les conférences globales vés ont une influence institutionnalisée dans le processus sur le climat s’apparentent assez largement à ce modèle, décisionnel). Dans le partenariat public/privé participatif, la les coalitions de firmes transnationales et les grandes ONG société civile a peu de pouvoir et d’autonomie, même si les étant invitées à titre d’observatrices à participer aux débats règles de délibération sont clairement définies. La majorité intergouvernementaux. des participants impliqués dans le budget participatif sont issus des classes moyennes, les politiques ayant quant à 4.5Néo-corporatisme elles visiblement intégré les contraintes de la mondialisation néolibérale. Des organisations internationales comme la Le trait marquant du néo-corporatisme est le rôle central Banque mondiale ou les Nations Unies ont déjà largement que joue le gouvernement local en associant autour de lui contribué à sa diffusion. des groupes organisés (essentiellement des ONG, syndicats et associations professionnelles), des groupes sociaux La principale force de ce modèle réside dans le lien qui unit (seniors, groupes d’immigrants etc.) et diverses institutions les structures organisées les plus importantes de la société, ou agences locales. Dans les budgets participatifs relevant ce qui amène à obtenir plus facilement des consensus autour de ce modèle, le gouvernement cherche à mettre en place de certains aspects des politiques publiques. La participa- une large consultation avec « ceux qui comptent ». Il essaie tion des « parties prenantes » (stakeholders), intègre des de parvenir à un consensus social à travers une médiation entreprises privées qui, bien qu’elles soient essentielles au des intérêts, des valeurs et des demandes de reconnaissance développement local, ont tendance à ne pas être impliquées des diverses composantes de la société. Dans ce modèle, dans d’autres modèles de participation. Dans le modèle les tendances politiques des gouvernements locaux sont des parties prenantes, les rapports de force sont cependant variables, de même que la dynamique de modernisation > DIALOG GLOBAL 25 < 21 Introduction de l’administration publique. Les règles participatives sont participatifs relevant du modèle de développement com- parfois formalisées, mais la qualité des délibérations est munautaire ne sont pas étroitement liés aux institutions instable et les structures néo-corporatistes locales ont en locales. C’est ce qui différencie ce modèle de celui de la règle générale un rôle consultatif. Même si la société civile démocratie participative. En général, l’influence de Porto conserve un poids important, son indépendance procédu- Alegre se dilue dans des traditions communautaires plus rale est plutôt limitée. Comme les dynamiques sont surtout anciennes. De nombreux budgets participatifs inspirés par de type top-down, l’émergence d’un contre-pouvoir coo- le modèle du développement communautaire reposent sur pératif, voire d’un quatrième pouvoir, semble impossible. des règles procédurales claires, et la qualité des délibérations Les résultats obtenus tiennent davantage au renforcement est relativement élevée. Les participants les plus actifs sont de la participation traditionnelle qu’aux vertus du dialogue le plus souvent issus des fractions supérieures des classes entre acteurs d’une participation traditionnelle d’un côté, populaires, qui s’investissent dans le fonctionnement des et non traditionnelle de l’autre. À l’échelle nationale, l’ap- associations communautaires. Dans ce modèle, les ONG et proche néo-corporatiste est adoptée en particulier dans la associations communautaires jouent souvent un rôle déci- gestion du système de santé ou des Conseils économiques sif, surtout lorsqu’elles défendent les droits des groupes et sociaux. Ces derniers sont parfois très formalisés et dotés subalternes ou marginalisés. Dans ce type de configuration, d’un véritable pouvoir décisionnaire, qu’ils peuvent partiel- il y a de grandes chances pour que la participation non lement déléguer aux partenaires sociaux. traditionnelle liée aux activités communautaires n’évolue guère vers une participation traditionnelle (appartenance Le modèle néo-corporatiste tend à être prédominant dans à un parti et vote aux élections). La tendance politique des les dispositifs de l’Agenda 21 local (où différents acteurs gouvernements locaux n’est pas un élément déterminant locaux se réunissent pour débattre de sujets communs, mais pour ce modèle de budget participatif. Les cadres normatifs n’ont cependant aucun pouvoir légal pour concrétiser leurs font référence à l’empowerment et l’organisation commu- propositions) ou dans les plans de stratégies participatives nautaire selon Saul Alinsky, mais aussi au socialisme des (où les gouvernements invitent différents groupes à parti- guildes, au libéralisme de gauche, à la pédagogie des oppri- ciper à des tables rondes). Dans le contexte des budgets més de Paulo Freire, et souvent aux traditions de commu- participatifs, ce modèle n’a eu qu’une influence limitée, et nautés locales, en particulier des communautés indigènes ce surtout en Espagne, tandis que les organisations interna- (comme le montre la tradition minga dans les Andes). tionales ont souvent joué un rôle majeur dans sa diffusion. Dans le Nord global, les budgets participatifs orientés vers 4.6Développement communautaire ce modèle se sont principalement développés dans les pays anglo-saxons, par exemple au Canada (budget participatif Le dernier modèle se concentre sur la mise en œuvre des de Guelph, société de logement Toronto Housing Commu- projets par les communautés locales et non par les agents nity) ou au Royaume-Uni, où ils sont prédominants (l’expé- du service public. Le développement communautaire, qui rience de Tower Hamlets à Londres peut être considérée tend à se dissocier de l’administration municipale, prend la comme emblématique). Cependant, d’autres pays comme forme d’un dispositif participatif puissant, animé par une le Japon ont eux aussi adopté ce modèle. Le développement dynamique à la fois bottom-up et top-down. Les élus dis- communautaire est largement répandu dans le Sud global, posent alors d’une marge de manœuvre généralement assez avec les exemples des villages de Fissel ou de Gnagagnao limitée pour influencer l’ordre des priorités. L’émergence (département de M’bour, Sénégal) ou les expériences d’un quatrième pouvoir institutionnel et d’un contre-pou- de travail avec les plus démunis dans les banlieues des voir coopératif est plus probable dans ce contexte que dans métropoles, comme à Villa El Salvador (Pérou), ou dans les la plupart des autres modèles. La majorité des budgets communautés andines. D’autres formes de développement 22 > DIALOG GLOBAL 25 < Introduction communautaire ont émergé, contribuant à faire de cet écossaise, qui comprend une population d’environ 43 850 outil l’un des instruments de participation citoyenne les personnes dans les circonscriptions électorales de Leith et plus répandus. Citons ici les Community Development Leith Walk) a décidé en 2010, en collaboration avec les Corporations aux États-Unis, mais aussi différentes formes bureaux locaux et centraux des communautés du Conseil d’organisations communautaires (aussi bien dans le Nord d’Édimbourg, de réfléchir à « l’utilisation des budgets par- que dans le Sud global), ou enfin, les conseils communaux ticipatifs comme moyen d’adapter la démocratie locale aux au Venezuela. intérêts communautaires ». Ce modèle présente l’avantage de rendre possible la mise Ce partenariat réunit des conseillers de circonscription, en place d’expériences là où les gouvernements locaux ont des représentants du conseil communautaire, la police, peu de pouvoir et où la société civile dispose au contraire les pompiers, l’antenne du NHS (National Health Service, d’une grande autonomie et d’une véritable tradition d’or- système britannique de santé publique) pour la région du ganisation. Sa principale faiblesse concerne la difficulté à Lothian, des associations de bénévoles, la société Forth penser la ville dans son ensemble, dans la mesure où les Ports et the Port of Leith Housing Association, une associa- énergies se focalisent souvent sur de petits investissements tion gérant des logements. L’expérience, baptisée « £eith locaux. Le développement communautaire pâtit aussi de Decides » a absorbé 35 % des subventions allouées aux la fragilité des liens entre participation, modernisation de projets communautaires pour 2010-2011 (environ 16 600 l’administration et politiques institutionnelles. Les difficultés £, soit un peu plus de 20 000 €). Elle consistait à mettre en de ce modèle sont de préserver la gestion des organisations place plusieurs évènements entre novembre 2010 et février communautaires de toute influence managériale, et de les 2012 qui ont permis aux habitants de choisir les projets empêcher de se transformer en « organismes parapublics » qui se verraient attribuer des subventions allant jusqu’à 1 producteurs de services pour les institutions publiques 000 £ (1250 € environ). Les membres du conseil municipal locales. Enfin, les dispositifs de ce type ont souvent du mal de la ville d’Édimbourg encadraient un comité de pilotage à se projeter au-delà de l’échelle micro-locale et à participer constitué de citoyens volontaires et de membres du LNP. à la transformation des politiques institutionnelles. Celui-ci planifiait et promouvait les évènements par le biais de la radio, de la presse, des bibliothèques locales, de Encadré 3 : newsletters communautaires, de sites internet, de flyers, Leith (Grande-Bretagne) : un projet pilote pour le d’affiches, d’une page Facebook (dont la consultation a budget participatif d’Édimbourg ? augmenté de 63 % au cours de la deuxième année) et de Bradford, ville post-industrielle du West Yorkshire (523 panneaux publicitaires. 000 habitants) a donné jour à l’un des premiers budgets participatifs du Royaume-Uni, dans le cadre du programme Entre la première et la deuxième année, le nombre de par- de renouvellement des quartiers (NRP, pour Neighborhood ticipants a doublé, ce qui dépassait les objectifs. 75 % des Renewal Program) initié au plan national destiné à favori- participants se sont montrés très satisfaits. Suite au succès ser le développement social, économique et politique des de l’opération pilote de 2010/2011, la part des subventions zones les plus pauvres du pays. allouée aux projets communautaires par le biais de « £eith decides » a été augmentée pour passer à 40% l’année sui- La plupart des budgets participatifs ont été mis en œuvre vante. La mise en place d’un vote de préférence a permis grâce au soutien et au réseau soigneusement tissé de l’ONG aux électeurs d’attribuer une note à chacun des cinq projets The PB Unit. Ce fut notamment le cas à Leith, zone portuaire proposés. Les bulletins de vote qui ne correspondaient pas d’Édimbourg, où le Leith Neighbourhood Partnership (LNP, à cette exigence, n’étaient pas décomptés. Les objectifs de l’un des 12 organismes-cadres opérant dans la capitale l’exercice fiscal 2012-2013 sont multiples : (a) mettre en > DIALOG GLOBAL 25 < 23 Introduction place des indicateurs de performance pour s’assurer que les votants sont représentatifs du profil de la communauté ; (b) se servir davantage de la communication électronique ; (c) utiliser le vote par internet et par voie postale, particulièrement pour les groupes exclus ; (d) permettre un accès à l’information et au vote dans les écoles et les bibliothèques. Suite au succès de l’expérience de Leith, d’autres secteurs ont commencé à débattre de la mise en place de dispositifs similaires, et des discussions sont en cours avec la mairie d’Édimbourg pour engager à l’avenir l’ensemble de la municipalité dans un budget participatif. Tableau 1. Principales caractéristiques des six modèles de participation citoyenne Démocratie participative Démocratie de proximité Modernisation participative Participation des parties prenantes (stakeholders) Néo-corporatisme Développement communautaire Relations entre Affirmation de Affirmation de Affirmation de Hégémonie du Affirmation de Hégémonie État, marché et l’État l’État l’État marché l’État du marché, 1. Contexte tiers secteur affirmation du tiers secteur Tendance Gauche Variable Variable Variable (mais politique du gauche radicale gouvernement exclue) Variable Variable local 2. Cadres et objectifs Cadres norma- Démocratie Version Version Gouvernance Néo-cor- Empowerment, tifs participative, délibérative du participative participative poratisme, organisation socialisme républicanisme, du New Public gouvernance commu- post-autoritaire démocratie participative nautaire, délibérative Management pédagogie des opprimés, traditions libertaires, libéralisme de gauche 24 > DIALOG GLOBAL 25 < Introduction Démocratie participative Démocratie de proximité Modernisation participative Participation des parties prenantes (stakeholders) Néo-corporatisme Développement communautaire Objectifs Justice sociale, Transformation Paix sociale, Renforce- Consensus Empowerment sociaux inversion des des relations pas d’objectifs ment du et cohésion de groupes priorités sociales, de redistribu- capital social, sociale subalternes, solidarité sans tion croissance action affir- politique de économique, mative, pas redistribution objectifs de de politique redistribution générale de accrus redistribution 3. Procédures Règles du jeu, Règles claire- Règles Règles pas Règles claire- Règles pas Règles pas qualité des ment définies, informelles, toujours claire- ment définies, toujours claire- toujours claire- délibérations bonne qualité qualité des ment définies, qualité des ment définies, ment définies, des délibéra- délibérations qualité des délibérations qualité des qualité des tions insuffisante ou délibérations moyenne à délibérations délibérations moyenne insuffisante bonne variable moyenne à très bonne Autonomie Forte Faible Faible Faible Variable Forte Oui Non Non Non Non (à l’échelle Oui procédurale de la société civile Quatrième pouvoir locale) 4. Action collective Poids de la Fort Faible Faible Faible Fort Assez fort Top-down et top-down et/ou bottom-up bottom-up Top-down Top-down Top-down Top-down Top-down et bottom-up Consensus ou Résolution des Consensus Consensus Consensus Consensus Résolution des résolution des conflits par la Pas de Pas de Pas de Pas de conflits par la conflits par la coopération contre-pouvoir contre-pouvoir contre-pouvoir contre-pouvoir coopération coopération ; Contre-pouvoir coopératif coopératif coopératif coopératif Contre-pouvoir contre-pouvoir coopératif société civile dans le processus Dynamique coopératif coopératif > DIALOG GLOBAL 25 < 25 Introduction Démocratie participative Démocratie de proximité Combinaison Modernisation participative Participation des parties prenantes (stakeholders) Néo-corporatisme Développement communautaire 5. Autres Lien entre Participation Faible (la Faible (la Renforcement Substitution politique instrumenta- participation participation de la participa- (développe- conventionnelle lisée est un outil de est un outil de tion tradition- ment de la gestion) gestion) nelle participation et politique participative découplé de la politique conventionnelle) Forces, fai- – Associe forte – Meilleure – Fait le – Inclut les – Obtention – Adapté dans blesses, défis dynamique communication lien entre entreprises d’un consensus un contexte où participative et entre les participation et privées social la gouvernance justice sociale décideurs et les modernisation ; – Prédomi- – Exclusion locale est faible – Conditions citoyens large consensus nance des des citoyens et la tradition très spécifiques – Écoute politique intérêts privés non-organisés ; communautaire – Faire le sélective – Faible politi- – Équilibrer le rapports de puissante lien entre – Associer sation poids des diffé- force déséqui- – Pas de vision participation et participation et – Augmenter la rents acteurs ; librés globale de la modernisation ; processus déci- participation et autonomie des – Faire le ville éviter le risque sionnel forma- l’autonomie de ONG lien entre – Limiter de cooptation lisé, ainsi que la société civile participation et l’influence des citoyens participation et modernisation ; managériale ; mobilisés modernisation autonomie de dépasser de l’État la société civile l’échelle micro-locale Pays Budgets partici- Budgets partici- Budgets partici- Budgets Budgets partici- Budgets parti- patifs : patifs : Europe, patifs : participatifs : patifs : Limités Amérique Amérique du Allemagne, Europe de l’Est, anglo-saxons, latine, Espagne, Nord, Corée, Europe du Afrique Japon, Sud Corée du Sud Nord, Chine Japon, Sud cipatifs : Pays global global 26 > DIALOG GLOBAL 25 < Introduction 5. Les cinq continents Après cette première approche sur les budgets participatifs à travers le monde, nous allons nous intéresser de plus près à la situation de chaque continent. Pour chacun d’entre eux, nous décrirons le contexte général dans lequel sont apparus les budgets participatifs. Nous identifierons éventuellement les acteurs principaux, les réseaux et leurs objectifs. Et bien sûr, nous analyserons dans la mesure du possible les effets des budgets participatifs. De même, il nous paraît important de décrire des expériences concrètes et des situations qui mettent en évidence les aspects pratiques. Nous présenterons le plus souvent ces observations et la description des méthodes dans des encadrés, comme nous l’avons fait dans la partie précédente pour les différents modèles et typologies des budgets participatifs. Nous décrirons tout d’abord la situation en Amérique latine, berceau des budgets participatifs. Le chapitre suivant évoquera ces dispositifs tels qu’ils existent en Europe et en Amérique du Nord, où nous pouvons parler d’un « retour des caravelles » : ici, les budgets participatifs illustrent bien la façon dont les pays industrialisés du Nord global peuvent apprendre des pays du Sud en termes d’innovation des politiques publiques et des processus décisionnels. Les budgets participatifs existent aujourd’hui aussi en Afrique et en Asie (et dans une bien moindre mesure en Océanie), régions du monde auxquelles nous consacrerons deux chapitres. Enfin, en conclusion, nous approfondirons l’apprentissage mutuel et aborderons des sujets relatifs à l’avenir des budgets participatifs. > DIALOG GLOBAL 25 < 27 Transformer la vie politique, est-ce transformer la société ? Les budgets participatifs en Amérique latine I. L’Amérique latine est de loin le continent phare du budget constitution très progressiste adoptée en 1988 ait été favo- participatif. C’est là que le dispositif a été inventé dans les rable à la participation citoyenne, le fonctionnement réel années 1980 et que se concentraient près de 40% des bud- du système politique restait entaché de corruption et de gets participatifs de la planète en 2012. Le pourcentage des clientélisme. cas les plus dynamiques y est encore plus élevé. L’influence de Porto Alegre a été décisive dans pratiquement toute Capitale de l’État du Rio Grande do Sul, Porto Alegre (1,3 cette région du monde, même si la méthodologie initiale a million d’habitants au début des années 1990 - 1,4 million été adaptée au contexte local, voire combinée avec d’autres d’habitants en 2007) s’est toujours montrée méfiante à mécanismes. De plus, au fur et à mesure de sa dissémina- l’égard du gouvernement central. Le niveau de vie y est tion sur le continent, de nouveaux acteurs, radicalement supérieur à celui de la moyenne des villes brésiliennes, et différents des réseaux de gauche qui la défendait au début, la ville a connu les mouvements sociaux les plus forts du ont soutenu l’idée des budgets participatifs (comme la Brésil, essentiellement des mouvements urbains (Baierle, Banque mondiale). La logique sociale et politique s’est alors 2007 ; Avritzer, 2012). L’agglomération était aussi un bas- différenciée. Ainsi, le paysage actuel est tout aussi diversifié tion du Parti des Travailleurs (PT), formation qui était encore en Amérique latine que dans le reste du monde, comme plus à gauche que dans le reste du pays. nous le verrons plus loin. Après quelques expériences dans des villes de plus petite Nous décrirons tout d’abord l’apparition du concept de taille (Bernardo de Souza, 2004), la dynamique du budget budget participatif à Porto Alegre et la manière dont il participatif s’est cristallisée à Porto Alegre dans la foulée s’est répandu dans le reste du Brésil et dans les autres de la victoire électorale du Parti des Travailleurs en 1988 et pays sud-américains. Nous accorderons une attention des opportunités qu’elle a créées. Néanmoins, la nouvelle particulière aux réseaux impliqués dans le processus. Puis, municipalité de gauche ne fut pas la seule à impulser le nous analyserons l’évolution du dispositif d’origine sous nouveau processus participatif : la société civile, à savoir l’influence d’autres méthodologies, donnant lieu à des pro- principalement les associations communautaires, a aussitôt cessus hybrides, pour conclure par un panorama des résul- revendiqué un plus grand droit de codécision. L’invention tats et des dynamiques ainsi générées. Comment peut-on du budget participatif est donc le fruit de la convergence expliquer le succès apparent des budgets participatifs ? entre initiatives du sommet et exigences de la base. Le « Les pratiques actuelles correspondent-elles réellement aux système présidentiel local » en vigueur au Brésil joua un rôle idéaux qui furent à l’origine de leur émergence ? Quelle clé : comme le maire de gauche élu par la base ne disposait est la tendance latino-américaine actuelle en matière de pas de la majorité nécessaire à la chambre des députés budget participatif ? municipaux, élue séparément, il lui fallait un ancrage dans la société civile, ce que pouvait lui fournir le dispositif de budget participatif, invention pragmatique et non simple 1. Il était une fois à Porto Alegre application d’un concept intellectuel ou idéologique. Dès 1993, le budget participatif avait acquis ses caractéristiques Les budgets participatifs ont émergé au Brésil dans un les plus marquantes. En 2004, lorsque le PT perdit la mairie contexte très particulier : ce pays où les inégalités de après 16 années au pouvoir, le dispositif était si bien établi revenus sont parmi les plus criantes de la planète passa que la nouvelle majorité d’opposition, tout en diminuant dans les années 1980 de la dictature à la démocratie. C’est progressivement son ampleur, n’a pas osé l’abolir. ainsi que le Brésil fut pendant près de 20 ans le théâtre de mouvements sociaux d’une grande ampleur, avides de Depuis sa naissance en 1989-90, le budget participatif s’est changements politiques et sociaux. Bien que la nouvelle vu assigner trois objectifs. Le premier est politique : il s’agit 28 > DIALOG GLOBAL 25 < Transformer la vie politique, est-ce transformer la société ? Les budgets participatifs en Amérique latine de « démocratiser la démocratie», d’une part par le biais de les relever de leurs fonctions. Leur mandat a une durée la participation de la base et de la mobilisation des classes d’un an et les réélections sont limitées. Ces dispositions populaires exclues et marginalisées jusqu’alors par le sys- réduisent considérablement l’autonomie des délégués, ce tème politique brésilien, et d’autre part par la lutte contre qui les distingue fortement des élus habituels. Elles ont le clientélisme. Le deuxième objectif est social : inverser les toutefois été assouplies ces dernières années. Au niveau priorités en faveur des populations les plus défavorisées, de la ville, le conseil du budget participatif se réunit une notamment celles des banlieues, quasiment laissées pour fois par semaine pendant deux heures. Il veille à ce que la compte dans le processus d’urbanisation. Le troisième n’est politique budgétaire municipale prenne en compte autant apparu que plus tard, lorsque l’espoir d’une révolution que possible les priorités des différents secteurs territoriaux. rapide qu’entretenaient certains dirigeants PT s’est évaporé : le budget participatif devait contribuer à la mise en À Porto Alegre, le dispositif de budget participatif n’est pas place de règles de bonne gouvernance qui éradiqueraient circonscrit à une période de l’année. Il suit un cycle annuel la corruption et amélioreraient l’efficacité des politiques de février à décembre, comme le présente le schéma ci-des- publiques (Fedozzi, 1999 ; Gret, Sintomer, 2002). sous. Très complexe, le dispositif élaboré à Porto Alegre est La plupart des discussions traitent des investissements une véritable invention institutionnelle. L’idée de base est publics annuels, mais d’autres sujets sont plus margina- de faire participer les citoyens non élus à l’allocation des lement abordés, comme les recettes de la municipalité fonds publics en leur conférant un pouvoir de décision et les charges structurelles (salaires des fonctionnaires, direct au niveau des quartiers ou des secteurs, un pouvoir recrutement de nouveaux collaborateurs par exemple). de codécision à l’échelle de la ville et un droit de regard En revanche, les perspectives à long terme en matière à tous les niveaux. La pyramide participative compte trois d’urbanisme et de développement économique dépassent étages : des assemblées ouvertes à tous dans les quartiers, le cadre des budgets participatifs qui jouent un rôle très des assemblées de délégués dans les secteurs et un conseil secondaire dans ce domaine, même si quelques liens se général du budget participatif au niveau de la ville. Outre sont faits depuis le dernier plan cadre voté en 1999, afin de les réunions organisées par secteur territorial, des com- mieux en coordonner la gestion et les budgets participatifs missions se concentrent sur des thématiques particulières à moyen et long terme. (logement, infrastructures urbaines, développement économique, environnement, santé, éducation, jeunesse, culture, La faisabilité technique des travaux publics proposés par les sport, etc.). Ces assemblées servent à établir des priorités citoyens est examinée, puis les fonds dévolus à chacun des et élire des délégués chargés du suivi des propositions domaines d’investissement sont répartis entre les secteurs formulées par la base. Tous les citoyens intéressés ont le en tenant compte des critères suivants : (a) la liste des prio- droit d’y participer. Les associations ne sont pas privilégiées, rités locales établie selon les choix de la majorité d’après même si elles jouent un rôle décisif dans l’organisation et le principe « une personne, une voix » ; (b) le nombre la mobilisation des citoyens. Elles conservent leur indépen- d’habitants ; (c) la qualité des infrastructures ou des ser- dance par rapport à l’exécutif, qui demeure toutefois leur vices disponibles. Une formule de répartition donne plus de partenaire principal. Le conseil municipal, ne joue quant poids aux secteurs les plus démunis, grâce à un coefficient à lui qu’un rôle marginal dans le dispositif, même s’il est susceptible d’être révisé chaque année (Genro, De Souza, dans ses attributions de valider ou de rejeter le budget de 1997 ; Fedozzi, 2000 ; Herzberg, 2001 ; Baiocchi, 2005). la ville. Les règles qui régissent le budget participatif sont Ce dernier critère, qui incarne de façon très concrète un révisées tous les ans avec les participants. Elles prévoient principe de justice sociale fondamental, est l’un des aspects une surveillance étroite des délégués par la base qui peut les plus originaux de l’expérience de Porto Alegre. > DIALOG GLOBAL 25 < 29 Transformer la vie politique, est-ce transformer la société ? Les budgets participatifs en Amérique latine Figure 4 : Le cycle du budget participatif de Porto Alegre Source: ONG Cidade, www.ongcidade.org/site/php/comum/capa.php Légende Dans le sens des aiguilles d’une montre, en commençant en haut à gauche : mars/avril Réunions préparatoires avril/mai Assemblées par secteur territorial et commissions thématiques mai/juin/juillet Assemblées par secteur territorial et commissions thématiques juillet (première quinzaine) Assemblée municipale (Conseil du budget participatif) juillet - septembre Analyse des demandes et structuration du budget août/septembre Vote de la structure du budget octobre/décembre Précision du Plan d’investissements et de services novembre/décembreDiscussions décembre/janvier Débats des propositions et vote févrierVacances Bien qu’il se soit heurté à de sérieux défis, dont certains n’ont que les autres, et au bout de quelques années, les femmes pas été complètement surmontés, les résultats du budget sont devenues majoritaires dans les assemblées, où les participatif de Porto Alegre sont étonnamment positifs jeunes sont également très actifs. Même si les délégués ont dans l’ensemble, selon l’avis de nombreux chercheurs. Tout un niveau d’éducation légèrement supérieur à la moyenne, d’abord, la participation s’est accrue jusqu’en 2002.De plus, sont souvent des hommes et des personnes d’un certain âge, les caractéristiques sociales des participants sont frappantes : ils sont assez représentatifs de la population de Porto Alegre les personnes à faible revenu ont tendance à s’impliquer plus (Fedozzi, 2007; OBSERVAPOA, 2013). 30 > DIALOG GLOBAL 25 < Transformer la vie politique, est-ce transformer la société ? Les budgets participatifs en Amérique latine Le budget participatif donne la parole à ceux qui avaient Tableau 2 : toujours été exclus du système politique traditionnel. Il se Critères de répartition des fonds d’investissement traduit par un véritable empowerment de la société civile, à Porto Alegre essentiellement des classes populaires (Baierle, 2007). De plus en plus de citoyens ordinaires ont en effet rejoint Priorité thématique locale des initiatives et des associations pour faire aboutir leurs demandes dans le processus de budget participatif. L’influence des structures clientélistes a été largement battue en brèche ; et les rapports entre système politique et société civile se sont nettement améliorés (Avritzer, 2012a ; 2012b ; 2002). Coefficient 5 Première priorité 4 points Deuxième priorité 3 points Troisième priorité 2 points Quatrième priorité 1 points Population Coefficient 2 Le budget participatif a par ailleurs entraîné une réorientation des fonds publics vers les quartiers les plus défavorisés ; Plus de 90 001 habitants 4 points du moins en ce qui concerne la part des investissements De 45 001 à 90 000 3 points définie au sein du processus participatif (Mororo, 2009) : habitants des dispensaires ont été mis en place, le nombre d’écoles De 25 001 à 45 000 maternelles et élémentaires a augmenté, un grand nombre habitants de rues ont été asphaltées dans les bidonvilles et la plupart Jusqu’à 25 000 habitants des ménages ont à présent accès à l’eau courante et au tout-à-l’égout. Ces résultats sont dus à la forte participa- 2 points 1 points Niveau de sous-équipement dans les infrastructures ou les services tion des ouvriers et des classes populaires au processus et Coefficient 4 à l’amélioration de la qualité des services publics et des De 76 à 100% 4 points infrastructures qui l’ont accompagné. De 51 à 75,99 % 3 points De 15 à 50,99 % 2 points De 0,01 à 14,99 % 1 points Source : brochure de la municipalité de Porto Alegre, 2005. Une autre dimension cruciale est l’amélioration de la qualité de la gouvernance locale. La corruption, dont le niveau n’était déjà pas très élevé à Porto Alegre, a été rendue beaucoup plus difficile. Le budget participatif a également incité à réformer l’administration publique. Ainsi, un bureau de planification doté de vastes pouvoirs a été créé afin de faciliter le dialogue avec le conseil du budget participatif. À cela s’ajoute le renforcement de la coopération entre les diverses administrations, l’introduction de nouvelles méthodes de construction du budget (elles sont plus analytiques et moins incrémentielles), et l’amélioration des relations entre l’administration et les usagers (Fedozzi, 1999, 2000). La principale faiblesse de l’expérience de Porto > DIALOG GLOBAL 25 < 31 Transformer la vie politique, est-ce transformer la société ? Les budgets participatifs en Amérique latine Alegre est liée à la gestion annuelle des investissements, a subi toutefois d’importants revers dans ces métropoles qui a eu tendance à marginaliser la discussion sur les pers- entre 2005 et 2010. pectives à long terme. Le risque est que les décisions prises dans le cadre du budget participatif entraînent des dépenses Les budgets participatifs se sont également répandus dans (entretien, salaires) difficiles à couvrir (Banque mondiale, de plus petites villes situées dans des zones plus rurales, 2008), ou qu’elles fassent obstacle à d’autres projets non spécialement dans certaines parties du Rio Grande do prévus dans le budget participatif (Allegretti, 2003). Sul et à la périphérie de grandes conurbations comme à Santo André (673 000 habitants), Guarulhos (1,3 million d’habitants) ou Campinas (près d’un million d’habitants), 2. Les budgets participatifs dans le reste du pays trois villes proches de São Paulo. En 2001-2004, l’État de São Paulo comptait ainsi le plus de budgets participatifs. À cette époque-là, c’est dans le Sud et le Sud-Est du pays, Quelles que soient les limites du dispositif de Porto Alegre dans la partie la plus développée du Brésil, que le plus et les défis auxquels il se heurte, d’autres villes du Brésil grand nombre de personnes vivaient dans des municipalités ont repris ce mécanisme de budget participatif. Ceci est gagnées à cette cause. Dans le Nord et le Nord-Est du Bré- assez surprenant, car le Parti des Travailleurs (PT) du Rio sil, il fallut en effet attendre 2004 pour que le mécanisme Grande do Sul était perçu comme très à gauche, même par commence à essaimer, le temps de mettre en place les les militants d’autres États brésiliens, et le PT détenait peu conditions préalables nécessaires à l’élaboration d’un bud- de municipalités dans les années 1990. get participatif réussi : meilleure transparence financière, coordination entre les différents services, lutte contre les La progression n’en demeure pas moins impressionnante : pratiques bien ancrées de clientélisme et de « caciquisme ». on est passé de moins de 40 expériences de budget participatif en 1993-1997 à une centaine en 1997-2000, puis à L’adoption du budget participatif par l’État du Rio Grande près de 200 en 2001-2004 et enfin à 255-330 à la fin des do Sul, après la victoire du PT en 1998, revêt une impor- années 2000 (du moins selon des critères « locaux » qui tance majeure malgré sa courte durée : avec la défaite du correspondent plus ou moins aux nôtres). PT aux élections de 2002, l’expérience a été interrompue. L’application à l’échelle d’un État du dispositif inventé à Au début des années 2000, à peine la moitié des budgets Porto Alegre a suscité quelques problèmes : pour la base, participatifs étaient sous la houlette de municipalités PT il était difficile d’assurer un contrôle efficace des politiques (de Grazia, Torres Ribeiro, 2003). C’est dans les grandes publiques à cette échelle. Le budget participatif d’État avait villes que l’essor fut le plus remarquable : en 2001-2004, tendance à court-circuiter les gouvernements municipaux. un tiers des villes de plus de 100 000 habitants et près de Après avoir été élu gouverneur du Rio Grande do Sul, Tarso 60% des villes de plus d’un million d’habitants avaient mis Genro, maire de Porto Alegre à deux reprises et créateur au en place des dispositifs de budget participatif. 58% des niveau national du Conseil de développement Économique habitants des villes de plus d’un million d’habitants vivaient et Social, a réintroduit dans cet État le budget participatif dans un arrondissement où les élus avaient décidé d’intro- sous une nouvelle forme en 2011. duire un budget participatif (Marquetti, 2005). En plus de Porto Alegre, d’autres grandes agglomérations brésiliennes étaient concernées : São Paulo (11 millions d’habitants), Belo Horizonte (3,1 millions d’habitants), Recife (1,4 million d’habitants) et Belem (1,25 million d’habitants). Le dispositif 32 > DIALOG GLOBAL 25 < Transformer la vie politique, est-ce transformer la société ? Les budgets participatifs en Amérique latine Encadré 4 : d’habitants) et de Recife. Jusqu’en 2010, le nombre de bud- Le système de participation citoyenne dans l’État gets participatifs brésiliens augmenta très progressivement : du Rio Grande do Sul environ 300 expériences dans l’ensemble du pays. Certaines Une fois élus en octobre 2010, le Gouverneur Genro et sa municipalités récemment conquises par le PT (par exemple coalition affichent la priorité de leur mandat : un système Canoas, une ville de 325 000 habitants dans la région de de participation citoyenne à l’échelle de l’État, capable Porto Alegre) se lancèrent dans l’aventure. Elles élaborèrent d’évaluer et d’intégrer les outils créés au cours des 20 der- des modèles intéressants et novateurs qui tentaient de cor- nières années. En effet, contrairement à ce qui prévalait riger les limites apparues dans les expériences précédentes. entre 1998 et 2002 (sous l’administration du gouverneur Elles s’efforcèrent aussi de coordonner le budget participatif Olivio Dutra), le budget participatif ne semble plus être mal- avec les dix autres mécanismes participatifs mis en place gré sa popularité le meilleur dispositif de participation. De à l’échelle municipale et supra-municipale. Néanmoins, le nouveaux instruments ont vu le jour, dont le Cabinet numé- nombre de personnes vivant dans une ville où le budget rique, lauréat de plusieurs prix internationaux en 2013. participatif est pratiqué a diminué au fil du temps. Ceci est dû à l’abandon du dispositif par la ville de São Paulo qui Le système de coordination est fragile mais le plan plurian- détient à elle seule, près de 11 millions d’habitants. nuel (PPA) représente pour beaucoup le dialogue permanent entre le gouvernement et la société. C’est ainsi qu’un Si l’on se penche en revanche sur le nombre de cas, le débat publique sur le contenu du PPA 2012-2015, entamé budget participatif a pris de l’ampleur. Il est même peu en mars 2011, a abouti à une série de 1 626 « marques à peu devenu un élément de gestion assez courant dans d’intérêt ». Depuis 2011, d’autres États brésiliens (comme les administrations locales modernes et progressistes, quel Bahia et Espirito Santo), ont adopté un système similaire. que soit le parti en place. Les élections municipales brési- Par ailleurs, dans le cadre du budget participatif, les citoyens liennes de 2012 ont cependant modifié la donne. Il est ici ont élu des délégués qui participent au conseil du PPA (qui important de signaler que plusieurs grands projets entrepris compte 76 membres). Cependant, Tarso Genro perd les par le gouvernement central depuis 2004 ont contribué élections de 2014 et l’expérience menace de s’interrompre. à affaiblir et à marginaliser les budgets participatifs : de grande envergure, ces projets sont totalement initiés par des acteurs institutionnels (« top down »). Les municipalités L’année 2004 marqua un tournant dans l’histoire du bud- en bénéficient via des circuits très fermés qui ne dialoguent get participatif au Brésil. Le PT perdit des villes importantes : pas avec les communautés locales (Allegretti, 2013). Porto Alegre et São Paulo, mais aussi Belem dans le Nordeste et Caxias do Sul (300 000 habitants) dans le Rio Grande do C’est ainsi qu’à l’heure actuelle, après la défaite du PT aux Sul. Certaines d’entre elles, dont les trois dernières nom- élections municipales d‘octobre 2012, l’avenir des expé- mées ci-dessus, décidèrent d’interrompre le dispositif du riences de Recife et de Fortaleza, pourtant récompensées budget participatif ou de le remplacer, sous un autre nom, par plusieurs prix, reste incertain. N’oublions pas cependant par un système de participation moins abouti (à Caixas par que le Réseau brésilien de Budget Participatif a été créé exemple). D’autres villes, comme Porto Alegre, choisirent en 2007 dans le double objectif de favoriser les échanges de maintenir le dispositif existant. La gauche remporta par entre les 62 villes membres, mais aussi de donner plus de ailleurs un grand nombre d’autres villes où elle mit en place visibilité au dispositif et d’attirer de nouveaux membres. des dispositifs de budget participatif. C’est ce qui s’est En 2014 enfin, la ville Canoas, qui assure depuis 2013 la passé dans le Nordeste, où se créa un réseau de budget coordination du réseau à la place de Guarulhos, accueillera participatif dans lequel s’inscrivirent plusieurs expériences la Conférence annuelle de l’Observatoire International de la très dynamiques comme celles de Fortaleza (2,4 millions Démocratie Participative. > DIALOG GLOBAL 25 < 33 Transformer la vie politique, est-ce transformer la société ? Les budgets participatifs en Amérique latine 3. L’Amérique latine adapte les budgets participatifs sur l’ensemble du continent un budget participatif, seules 22 environ poursuivent encore l’expérience. Parmi elles, nous pouvons citer : La Serena (190 000 habitants), Quillota (76 000 habitants), Buin (63 500 habitants) et Lautaro (35 000 habitants). Selon le À l’aube du XXI siècle, l’attrait du budget participatif s’est Forum chilien du budget participatif, 4,7% des habitants de propagé bien au-delà des frontières brésiliennes, de sorte ce pays étaient impliqués à un budget participatif dans leur que ce dispositif est devenu l’un des instruments de parti- municipalité en 2010. La tendance est à la hausse, surtout cipation citoyenne les plus populaires d’Amérique latine. depuis que Carolina Toha Morales, récemment élue maire Entre 618 et 1130 municipalités (sur un total de 16 000, de Santiago (5,5 millions d’habitants), s’est publiquement dont certaines comptent parmi les plus peuplées du conti- engagée en décembre 2012 à introduire le budget par- nent) ont ainsi mis en place des budgets participatifs. Si, ticipatif dans la capitale chilienne pour les quatre années géographiquement, presque toutes les régions d’Amérique suivantes (2013-2017). e latine, et dans une moindre mesure d’Amérique centrale, sont concernées, il convient cependant de relativiser cette Au Pérou, quelques expériences précoces virent le jour dès dissémination, car la grande majorité des cas sont concen- la fin des années 1990. Ce fut le cas par exemple à Villa El trés dans trois pays : le Brésil, le Pérou et la République Salvador (350 000 habitants), un bidonville de la banlieue Dominicaine. de Lima, et dans la petite ville portuaire d’Ilo (63 000 habitants) où plusieurs expériences de planification participative Le concept du budget participatif s’est tout d’abord déve- démarrèrent à cette période. Le grand tournant se produisit loppé dans le Cône Sud, spécialement au début des années cependant en 2002-2003, lorsqu’une loi (certes réformée 2000. 40 à 60 villes l’ont implanté dès cette époque, sous dix ans plus tard) rendit le budget participatif obligatoire diverses formes et avec des résultats variables. Les premiers dans tout le pays, tant à l’échelle régionale que municipale. à suivre l’exemple du Brésil furent ses voisins, l’Uruguay et Si toutes les régions et les gouvernements locaux ont donc l’Argentine, où des expériences importantes furent tentées théoriquement introduit un budget participatif, la mise en dans quelques grandes villes, dont Montevideo (la capitale œuvre concrète est loin d’être satisfaisante partout : de de l’Uruguay, qui compte plus de 1,325 million d’habitants nombreux cas de budget participatif sont « factices ». Bien est dirigée par le Frente Amplio, un parti de gauche, depuis qu’il soit très difficile d’évaluer le nombre d’expériences 1990), les deux villes argentines Rosario (1,2 million d’ha- « réelles » en raison du manque d’études indépendantes bitants) et La Plata (600 000 habitants), et enfin Paysandú et méthodologiquement cohérentes, nous estimons que (85 000 habitants). Ces exemples ont influencé les mouve- 150 à 300 dispositifs de budget participatif remplissent les ments de budget participatif dans d’autres villes, comme conditions que nous avons identifiées pour permettre une Buenos Aires, où le dispositif n’a été mis en place que dans comparaison au niveau international, soit peut-être plus quelques arrondissements et pour de courtes périodes. En qu’au Brésil. 2010 enfin, un budget participatif intéressant a vu le jour à Corrientes, ville argentine de 380 000 habitants, et un réseau solide d’échanges, se réunissant annuellement, s’est établi dans le pays. Quelques années plus tard, le budget participatif fut introduit au Paraguay et au Chili, au sein d’un plus petit nombre de villes, généralement de moindre importance. On estime que sur les 33 municipalités chiliennes qui avaient introduit 34 > DIALOG GLOBAL 25 < Transformer la vie politique, est-ce transformer la société ? Les budgets participatifs en Amérique latine Encadré 5 : deux provinces et 5% de la population. Une étude de la Lorsque le budget participatif est obligatoire. Le Banque mondiale (2010 : 8), estime qu’en 2007, 36% des Pérou, dix ans plus tard budgets infranationaux (393 millions $ US ou 300 millions Le cas du Pérou est particulièrement intéressant, car le bud- € environ) ont été débattus dans le cadre d’un processus de get participatif y est obligatoire à toutes les échelles infra- budget participatif. nationales de gouvernement. Cette expérience ambitieuse est étroitement liée au processus de démocratisation initié Le gouvernement central a joué un rôle significatif dans la en 2000 après la chute du régime autoritaire et corrompu réduction du nombre d’expériences factices en les privant d’Alberto Fujimori. de relais étatiques. Ainsi, les participants aux dispositifs de budget participatif sont mieux perçus, tandis que les Du fait de plusieurs issues positives inattendues soulignées hommes politiques à l’échelle nationale soutiennent davan- dans le rapport publié en 2008 par la Banque mondiale, le tage ces expériences (McNulty, 2012). Il est dès lors devenu gouvernement péruvien a révisé la loi en 2009, de façon à possible d’envisager une augmentation progressive du passer de huit étapes initialement prévues à quatre seule- nombre et de la qualité des processus participatifs « réels » ment : (a) la préparation, qui comprend notamment l’ins- dans les années à venir (Remy, 2011). cription et la formation des agents administratifs et sociaux participant à l’expérience, (b) la concertation, c’est-à-dire la participation de plusieurs acteurs à la planification du projet La progression du budget participatif fut de moindre et à la définition des thèmes prioritaires, (c) la coordination ampleur dans les autres pays d’Amérique du Sud. Les entre les différents niveaux de gouvernement ; et enfin (d) chiffres, peu précis, oscillent entre 25 et 40 cas en 2012, la formalisation des projets d’investissement, c’est-à-dire la ce qui correspond même à une régression par rapport à la tenue d’une assemblée au cours de laquelle tous les parti- situation, sept ans auparavant. cipants votent la liste finale des projets retenus. En Bolivie, dans le cadre de réformes de décentralisation, C’est l’interprétation du terme « participants » qui différen- une loi nationale a été adoptée en 1994 sur la participation cie principalement les villes des régions. Il est censé englo- populaire. Sa mise en œuvre varie beaucoup d’une région ber des représentants de la société civile, des membres du à l’autre. De plus, les mouvements sociaux qui ont abouti Conseil de coordination local ou régional et des membres à l’élection d’Evo Morales à la tête du pays et le déve- du gouvernement. On distingue le « modèle individuel », loppement d’autres processus participatifs – notamment qui ouvre la voie à la participation de tous les citoyens l’Assemblée Constituante de 2006-2007, pour nommer ici ordinaires, et le « modèle corporatif », d’après lequel les l’exemple le plus significatif – ont freiné la dissémination participants représentent des organisations de la société des budgets participatifs dans les 327 municipalités (San- civile (Banque mondiale, 2008). La majorité des exemples tos, 2012). péruviens ont opté pour le second modèle (McNulty, 2011, 2012) et ont conservé ainsi les pratiques de la planification En Équateur, de nombreuses villes indigènes (dont Cota- participative. cachi, 37 000 habitants) et plusieurs municipalités avec une forte proportion d’Indiens (Cuenca, 420 000 habitants) ont Les consignes de 2010 stipulent que tous les projets rete- adopté un dispositif de budget participatif au début des nus doivent être liés au plan de développement et avoir un années 2000. Dans les deux cas, cet engagement a faibli impact significatif. Cela veut dire que les projets régionaux à partir de 2010, alors même que la nouvelle Constitution doivent correspondre à un budget d’au moins 1 million de imposait un plus fort degré de participation aux municipa- dollars US et avoir des retombées positives sur au moins lités. Les revers électoraux se sont en effet traduits dans > DIALOG GLOBAL 25 < 35 Transformer la vie politique, est-ce transformer la société ? Les budgets participatifs en Amérique latine de nombreux cas par l’abandon de l’expérience, d’autant C’est notamment le cas des « conseils communaux » (Con- que Correa, le président de gauche élu en 2006, n’est pas sejos Comunales) et des « communes » (Comunas), qui ont favorable à la participation de citoyens ordinaires. des points communs avec le budget participatif. En Colombie, où ce dispositif n’est apparu que plus tard, le Encadré 6 : budget participatif bénéficie d’un réseau national très actif Les conseils communaux et les communes : un d’échanges entre municipalités, créé en 2008. Beaucoup mécanisme unique de participation citoyenne au de villes, petites et grandes, situées pour la plupart en zone Venezuela de conflit, se sont lancées dans un processus participatif Sous la présidence d’Hugo Chavez, une nouvelle forme avec une dimension budgétaire. L’exemple le plus ancien de participation a été inventée au Venezuela. Au niveau est Pasto (500 000 habitants), dans la région méridionale du quartier, les résidents peuvent se réunir et élire des de Nariño, dont l’expérience est intimement liée à la tradi- délégués afin de proposer et de réaliser des projets com- tion ancestrale d’entraide mutuelle propre aux Indiens de munautaires. Les décisions sont prises par l’assemblée la région (Allegretti, 2007). Le processus a démarré vers générale de la communauté ou par le conseil participatif. 2004 et a fait fi des affiliations partisanes. Aujourd’hui, Ces consejos comunales reçoivent directement de l’argent les exemples les plus marquants portent sur la discussion des différents bureaux du gouvernement central ou d’en- des priorités retenues dans le Plan Cadre Stratégique. Ils treprises publiques. Les consejos peuvent théoriquement se déroulent dans les plus grandes villes du pays, dont recevoir des subventions des autorités locales. Cela se Medellin (2 230 000 habitants environ), où l’on constate produit rarement, car ils en sont détachés et se trouvent une forte participation des jeunes et des femmes, et Bogota d’une certaine manière en concurrence avec elles, d’au- (7,5 millions d’habitants), où le projet lancé en 2006 avec le tant que la répartition des tâches n’est pas claire. Cette Parti Progressiste, cible les lycées. Notons que dans ces deux méthode de participation a pour particularité d’impliquer cas, des règles claires de fonctionnement ont été précisées directement les communautés dans la réalisation des pro- par des arrêtés municipaux. Rappelons par ailleurs qu’en jets. C’est cette dimension qui fait du conseil communal Colombie, la participation citoyenne est encouragée par une forme particulière de développement communautaire. la Constitution qui l’a érigée en un principe clé de l’État En novembre 2009, une nouvelle loi a renforcé leur rôle démocratique et en un droit fondamental des citoyens. et les a incités à se former en fédérations communales Le budget participatif est ainsi présenté comme un outil (comunas) pour élargir leur champ d’intervention. L’objectif incontournable, aussi bien dans le Plan de Développement officiel à terme est la création d’un « État Communal », national que dans la récente réforme du cadre juridique reprenant les principes de la démocratie directe. Il existe municipal. aujourd’hui des milliers de « conseils communaux » et des centaines de « communes » qui ont perçu l’équivalent de Enfin, au Venezuela, quelques expériences ont été lancées millions d’euros, beaucoup plus que la plupart des autres au début des années 1990 (notamment à Caroni, 705 400 expériences participatives dans le monde. Une définition habitants, dans la région de Bolivar). D’autres ont suivi dix assez souple du budget participatif pourrait englober « ans plus tard, grâce aux conditions cadres favorables créées conseils communaux » et « communes », dans la mesure par la Constitution de 1999. Citons ici l’expérience la plus où ces dispositifs présentent certaines caractéristiques des connue, celle de Barquisimeto (1,432 million d’habitants) mécanismes officiellement qualifiés de budgets participa- dans l’Iribarren, étendue en 2012 à l’État de Lara. Le budget tifs dans d’autres pays du Sud. En revanche, comme ils ne participatif n’est néanmoins pas très répandu dans ce pays sont pas coordonnés avec les gouvernements locaux mais où d’autres formes de participation citoyenne se sont toute- dépendent seulement du gouvernement national, ils ne fois largement développées sous le gouvernement Chavez. correspondent pas à l’un de nos critères. C’est pourquoi 36 > DIALOG GLOBAL 25 < Transformer la vie politique, est-ce transformer la société ? Les budgets participatifs en Amérique latine nous ne pouvons pas les inclure dans la présente étude. du débat sur le thème de la transition d’une communauté Les conseils communaux et les communes court-circuitent rurale à un centre touristique durable. en effet les gouvernements locaux dans un contexte où « l’État communal » a apporté des améliorations sociales, La République Dominicaine, « société conservatrice centrée mais est inefficace sur le plan économique et de plus en sur les partis » (Morgan et Espinal, 2009), située beaucoup plus autoritaire. plus à droite que tous les autres pays de la région sur l’échiquier politique, est un cas à part en ce qui concerne la diffusion du budget participatif. Comme au Pérou, le En Amérique centrale, au Mexique et dans la zone caraïbe, budget participatif a été rendu obligatoire en 2007 dans les expériences de budget participatif sont multiples mais le cadre d’un processus de décentralisation. Cependant, difficiles à évaluer à cause du manque d’études cohérentes la dynamique a démarré plus tôt dans un grand nombre et systématiques. Un grand nombre de dispositifs se sont de villes. L’obligation légale du budget participatif ne peut approprié l’intitulé sans pour autant être de réels exemples donc pas être assimilée à une injonction du pouvoir central de budget participatif. Pour le Mexique, citons toutefois ou de la Banque mondiale. La Fédération des Municipalités les expériences menées à Mexico, notamment à Tlalpan, (FEDOMU) l’a fortement réclamée, car elle pensait que cela Naucalpan et Iztapalapa (trois des 16 arrondissements de la obligerait le gouvernement central à transférer les 10% ville, qui comptent respectivement 650 000, 800 000 et 1,9 réglementaires du budget national aux autorités locales (ce million d’habitants) (Munevar, 2012), ainsi qu’à Ecatepec qu’il n’a pas fait malgré l’obligation légale). La FEDOMU a de Morelos (1,6 million d’habitants), mais la plupart ont rapidement organisé un groupe de travail dont la mission été abandonnées avec des résultats inégaux, bien que la était d’accompagner les dispositifs de budget participatif, réforme de la Loi sur la Participation Citoyenne, adoptée en de former les participants et d’aider les autorités locales à 2010 dans le district fédéral de Mexico, considère le budget lancer des expériences et à améliorer la qualité des dispo- participatif comme un instrument majeur de contrôle de sitifs en cours. Elle a également continué à faire pression l’utilisation des fonds publics (Gurza Lavalle, Isunza Vera, sur le gouvernement central pour que le budget participatif 2010). figure en qualité d’instrument central d’innovation, dans la nouvelle Constitution révisée adoptée en 2010 (article 206). L’un des exemples les plus intéressants d’Amérique Centrale est le budget participatif de San Salvador. Cette ville Bien que le système de décentralisation dominicain soit très de plus de 300 000 habitants est la capitale d’El Salvador, rigide (Navascués, 2011), des changements visibles appa- un petit État dans lequel le parti de gauche au pouvoir, raissent progressivement dans le système des transferts le FMLN, a fait preuve d’une vraie volonté politique de interinstitutionnels. Si des villes comme La Caleta (50 000 développer cette pratique. Au Nicaragua, la loi 40/1988 habitants) ont consacré en 2009 seulement 2% de leurs qui régit le cadre municipal spécifie dans deux articles que ressources à la mise en œuvre de projets proposés dans les autorités locales doivent engager le dialogue avec les le cadre du budget participatif, d’autres municipalités ont citoyens sur la problématique du budget. Ceci a conduit investi bien davantage. C’est le cas notamment de Santiago à quelques expériences intéressantes au début des années de los Caballeros (678 300 habitants), qui a investi 44,3% 1990. Grâce au soutien de l’Agence danoise de Développe- de son budget. Le budget participatif prend de l’ampleur ment International (DANIDA), le cadre juridique municipal dans ce pays, même si de récentes études attestent que les a été réformé, ce qui a facilité la mise en place d’autres expériences les plus intéressantes sont les plus anciennes, dispositifs comme à Nandaime (38 000 habitants), dirigée comme Villa Gonzales (33 500 habitants environ), Azua (87 par un conseil de femmes, et à San José de los Remates 000 habitants), San Pedro de Macoris (217 000 habitants) (10 000 habitants) où le budget participatif était au cœur ou La Romana (202 000 habitants). Plusieurs d’entre elles > DIALOG GLOBAL 25 < 37 Transformer la vie politique, est-ce transformer la société ? Les budgets participatifs en Amérique latine ont certes assisté à la défaite du parti en place, mais le carrière personnelle. Des ONG très engagées comme POLIS budget participatif a pu y être maintenu grâce au cadre à São Paulo ont ainsi apporté leur soutien méthodologique juridique national. Le budget participatif de la ville de Bani et réalisé des études sur le dispositif participatif. En 2004, (107 900 habitants) est un cas intéressant : réalisé dans l’équipe de budget participatif de São Paulo s’est scindée le cadre du programme ICT4Gov initié par l’Institut de la pour aider d’autres villes, comme Fortaleza, à établir leur Banque mondiale, il s’appuie sur les SMS et autres techno- budget participatif. logies de la téléphonie mobile. Selon les acteurs locaux, la majorité des 154 municipalités et des 226 secteurs du pays Le Forum Social Mondial (FSM) a lui aussi amplement faci- pourraient entreprendre un projet de budget participatif. lité les échanges horizontaux entre militants politiques et Même si une étude plus sérieuse reverrait probablement ONG. Cela est vrai aussi bien en Amérique Latine que dans ce chiffre à la baisse (estimé à 150 d’après nos critères de d’autres régions du monde, comme nous le verrons dans comparaison), la République Dominicaine est sans doute, les chapitres suivants. Le FSM s’est réuni pour la première avec le Pérou et la Pologne, l’un des pays qui présentent fois à Porto Alegre en 2001 et cinq des neuf rencontres qui la plus forte densité de budgets participatifs au monde, se sont tenues jusqu’en 2013 ont eu lieu au Brésil (quatre supérieure même à celle des pionniers comme le Brésil. à Porto Alegre et une à Belém). De plus, deux FSM décentralisés ont été organisés en Amérique latine (l’un à Caracas en 2006 et le second à Porto Alegre en 2010) et des 4. Deux générations de réseaux Forums sociaux régionaux comme le FS Pan-amazonien ont également contribué à la diffusion du budget participatif. Au Brésil, en Argentine et en Colombie, les réseaux sont Par ailleurs, l’incidence du Forum d’ Autorités Locales pour largement indépendants de la coopération internationale. l’Inclusion Sociale - développé parallèlement au FSM dans Le Réseau argentin de Budget Participatif est fortement le but de créer un réseau international des gouvernements soutenu par le gouvernement national qui gère son site locaux de gauche - ne doit pas être négligée. Ce réseau internet et finance l’organisation des rencontres annuelles informel, qui a pris le nom de Réseau FAL, a disparu en 2011, et la publication d’un bulletin intéressant visant à encoura- lorsque la plupart des municipalités et provinces espagnoles ger les échanges. Le Réseau national colombien de Plani- de gauche ont basculé à droite. Cette première génération fication Locale et de Budget Participatif peut compter, lui, de réseaux (y compris ceux liés au FSM et au Réseau FAL) sur le soutien de grandes villes comme Bogota et Medellin. était donc très politisée : le budget participatif représentait Quant au Réseau brésilien de Budget Participatif, il dépend un instrument crucial du changement politique ; un état très peu de fonds internationaux, et ce seulement pour des d’esprit que les réseaux participatifs brésiliens conservent projets spécifiques, comme les échanges Sud-Sud avec des encore en partie en 2013. Ces réseaux interagissent avec villes africaines en 2009. des organisations internationales comme l’ONU et l’UE. On distingue deux générations de réseaux. Dans les années 1990 et au début des années 2000, le développement des budgets participatifs était dans le monde entier le résultat de réseaux politisés. Le Parti des Travailleurs brésilien y a joué un rôle clé : le budget participatif étant inscrit à son programme, il l’a introduit dans pratiquement toutes les villes qu’il gérait. Les facilitateurs locaux de budget participatif d’une ville pouvaient alors être sollicités d’une ville à l’autre après une victoire électorale ou une évolution de 38 > DIALOG GLOBAL 25 < Transformer la vie politique, est-ce transformer la société ? Les budgets participatifs en Amérique latine Encadré 7 : d’informations qu’il encourageait et le support technique Deux réseaux engagés importants pour la qu’il fournissait. Ce programme fut abandonné en 2004, diffusion du budget participatif : le PGU- lorsque les Nations Unies décidèrent de concentrer tous ALC (Commission des Nations Unies pour le leurs efforts sur « Cities Alliance », un programme dominé Peuplement Humain – Habitat) et URB-AL 9 par la Banque mondiale, dans lequel le degré d’innovation Entre 1997 et 2010, deux réseaux ont joué un rôle majeur réelle (mettre l’accent sur les dispositifs de participation dans la diffusion du budget participatif en Amérique latine citoyenne, par exemple) varie d’un cas à l’autre. (et même au-delà). Basé à Quito, le Programme de gestion urbaine en Amérique latine et aux Caraïbes (PGU-ALC) était Une grande partie des acteurs du PGU participaient aussi à le programme le plus important des Nations Unies sur les URB-AL, le programme européen de coopération avec les questions urbaines. Le sommet Habitat II qui s’est tenu à gouvernements locaux d’Amérique latine, et plus particu- Istanbul en 1996 a rendu possible la coopération directe avec lièrement à son réseau thématique numéro 9, consacré au les gouvernements municipaux. Fort de son expérience des « Financement Local & Budget Participatif ». Basé à Porto mouvements sociaux urbains, Yves Cabannes fut nommé Alegre, le réseau cadre URB-AL 9 initia de 2003 à 2010 directeur du PGU. Sous son mandat, de 1997 à 2004, le deux vagues de sous-programmes qui impliquèrent 450 réseau initia des actions qui favorisèrent le développement gouvernements locaux et des institutions (ONG, universités des budgets participatifs les plus innovants de la région. Le etc…) pour un budget total de 5 millions d’euros environ. programme finança également un grand nombre d’études Le programme contribua à l’essaimage du concept de bud- et de manuels pour les acteurs de terrain (Cabannes, 2004). get participatif. Il exigeait le respect de certains standards Ils rencontrèrent un franc succès et furent traduits puis minimums pour les budgets participatifs en Amérique actualisés par la Commission Habitat des Nations Unies dans latine et l’échange d’informations précises sur ce qui se plusieurs langues, dont l’arabe (2009) et le chinois (2010). déroulait réellement (Cabannes, 2006). Le programme Le PGU a en outre soutenu la création de réseaux qui faci- URB-AL permit également d’entreprendre des projets de litèrent les échanges de bonnes pratiques, la conception budget participatif de courte durée, comme celui de la ville de boîtes à outils très pratiques, la mise en place de pro- italienne d’Udine. La dernière initiative d’URB-AL 9 visait à grammes de formation et la diffusion de budget participatif réunir les villes qui avaient autrefois coordonné des projets dans tout le sous-continent. Il réunissait des partenaires de budget participatif, afin de créer un centre et des outils internationaux majeurs (le PNUD, la Banque mondiale de formation permanents autour du budget participatif. jusqu’en 1999, les agences de coopération internationale allemande, britannique, suisse, néerlandaise et suédoise, Enfin, l’Observatoire International de la Démocratie Par- des programmes spécifiques - CEPAL, UNIFEM, URB-AL - et ticipative (OIDP) de Barcelone comme l’observatoire local d’autres organisations) ainsi que les gouvernements locaux de Porto Alegre (Observapoa), qui fonctionnent encore latino-américains les plus progressistes. L’objectif commun aujourd’hui, ont tous deux vu le jour grâce à des projets officiel alliait bonne gouvernance, participation citoyenne URB-AL avant de devenir autonomes. et justice sociale, et le budget participatif y jouait un rôle crucial. Grâce au PGU, les gouvernements locaux qui étaient les plus en pointe dans ces domaines bénéficiaient La nouvelle génération de réseaux latino-américains a en de la légitimité des Nations Unies. Les principaux budgets revanche tendance à être beaucoup moins politisée et à participatifs latino-américains, dont celui de Porto Alegre, revendiquer une légitimité plus « neutre », voire tech- étaient impliqués dans des réseaux organisés ou soutenus nocratique. Notons qu’en République Dominicaine, les par le PGU. Le PGU a eu une influence sur la conception organisations internationales et les agences de coopération de certains budgets participatifs européens via les échanges européennes ont joué un rôle décisif dans la consolidation > DIALOG GLOBAL 25 < 39 Transformer la vie politique, est-ce transformer la société ? Les budgets participatifs en Amérique latine des budgets participatifs. Citons en particulier l’Agence nouvelle donne n’est pas sans conséquence, comme nous de coopération internationale allemande pour le dévelop- le montrerons dans la conclusion de ce chapitre. pement (GIZ, anciennement GTZ), en collaboration avec la FEDOMU et CONARES, une agence nationale pour la réforme de l’État, ainsi que de nombreux gouvernements 5. Hybridations locaux andalous (la région de Malaga, la ville de Cordoue et le Fonds Andalou des Municipalités pour la Solidarité Dans ce contexte, le mécanisme inventé à Porto Alegre a Internationale (FAMSI). Bien que quelques acteurs locaux évolué vers des formes hybrides. On observe au moins cinq aient également été engagés dans des processus initiés par tendances. la base, l’impressionnante progression des budgets participatifs dans ce pays aurait été inconcevable sans l’appui La première, la plus courante, est une tendance à la sim- de ce vaste réseau « neutre ». Cet exemple nous permet plification, à l’assouplissement des règles .Si le dispositif de mieux comprendre les types de réseaux à l’œuvre dans originel de Porto Alegre reste officiellement la référence, la dernière génération de budgets participatifs en Amé- certains de ses éléments sont parfois laissés de côté. Il arrive rique latine. À une échelle moindre, le GIZ est très actif en par exemple que le budget participatif mis en place n’ait Colombie, tandis que le même mode de coopération est en pas de dimension thématique ou de conseil permanent. Par place au Chili, où un réseau national, le Forum chilien de ailleurs, les fonds concernés sont souvent nettement infé- Budget Participatif, a été organisé avec l’aide de la fonda- rieurs aux financements en jeu à Porto Alegre et ne repré- tion allemande Friedrich Ebert. Le programme mondial de sentent que 1 ou 2% du budget municipal. Dans d’autres budgétisation sensible au genre, mis en place en Amérique cas, le dispositif est purement consultatif, sans aucun latine et dans la région caraïbe, bénéficie quant à lui non pouvoir décisionnel. C’est généralement ce qui se passe seulement du soutien de deux agences des Nations Unies lorsque l’initiative provient du pouvoir en place (top-down) (UNIFEM et VNU – Volontaires des Nations Unies), mais ou que les responsables politiques ne sont pas complète- aussi de l’agence espagnole de coopération et du gouver- ment convaincus de son intérêt : si le budget participatif est nement régional basque. par exemple rendu obligatoire par une loi nationale (Pérou, République Dominicaine), si un nouveau gouvernement Les exemples illustrant le rôle joué par les organisations récemment élu ne souhaite pas abolir mais limiter le budget internationales ou les agences de coopération gouver- participatif déjà en place (Porto Alegre), ou bien encore si nementales ne manquent pas. Même Cidade, une ONG un gouvernement local désire introduire ce dispositif parce radicale connue dans le monde entier, très active dans qu’il est à la mode, le concevant uniquement comme un le budget participatif de Porto Alegre, a réalisé quelques outil de communication et non comme l’instrument d’un projets avec divers partenaires internationaux à l’orienta- réel changement social ou politique. Cette « version allé- tion politique très différente : la Fondation Interaméricaine gée » du budget participatif se situe généralement entre la (IAF), la fondation Ford, la fondation McArthur, la Banque démocratie participative et la participation de proximité ou mondiale, mais aussi le Transnational Institute (TNI), très à le développement communautaire. gauche, et le projet de Malaga PARLOCAL. Par ailleurs, la Banque mondiale est aujourd’hui l’organisme qui publie Un deuxième processus d’hybridation très courant consiste à le plus d’études sur le budget participatif à l’échelle du combiner le dispositif de Porto Alegre avec des éléments de continent. C’est elle encore qui finance quelques-uns des planification stratégique participative, un mécanisme bien projets les plus intéressants. Le nouveau gouvernement connu en Amérique latine où il est très répandu au Pérou, local de Porto Alegre et la coalition qui gère l’État du Rio en Équateur et en Colombie. Souvent, une municipalité qui Grande do Sul lui demandent régulièrement conseil. Cette avait déjà introduit la planification stratégique participative 40 > DIALOG GLOBAL 25 < Transformer la vie politique, est-ce transformer la société ? Les budgets participatifs en Amérique latine découvre le budget participatif et essaie de l’associer aux sur un territoire. Le Sud global a été le premier à utiliser les pratiques existantes. Dans certains cas, le résultat obtenu SIG dans les budgets participatifs, pour représenter visuel- est très original, en particulier lorsque la planification stra- lement et de manière créative, les demandes populaires tégique résulte d’un processus autochtone soutenu par une et les projets adoptés dans le cadre de ces dispositifs. De forte volonté politique. C’est notamment ce qui s’est pro- nombreuses villes européennes (dont Séville et Modène) duit pour certaines des expériences de budget participatif lui ont ensuite emboîté le pas. Elles ont utilisé les SIG pour les plus connues du continent, comme à Villa El Salvador créer des cartes illustrant les travaux financés par les bud- au Pérou, Santo André et Belém au Brésil, Cuenca en Équa- gets participatifs afin que les citoyens puissent visualiser les teur et Medellin en Colombie. Dans d’autres cas, le budget résultats du dispositif et la répartition des projets retenus. participatif et la planification stratégique participative ont été implantés plus ou moins en même temps. La seconde À Belo Horizonte, le gouvernement municipal a publié en méthode est parfois introduite pour gérer les projets à 2008 une étude sur la répartition des 1000 projets publics long terme, que le mécanisme de Porto Alegre, axé sur financés par un budget participatif depuis 1993. Les SIG les investissements annuels, a beaucoup de mal à prendre ont ici montré que 80% des habitants de la ville vivaient en compte. C’est ce que nous trouvons dans une certaine à moins de 500 mètres d’une infrastructure financée par mesure dans la capitale du Rio Grande do Sul : le « Congrès un budget participatif. En 1996 en effet, la spatialisation de la ville » réuni tous les quatre ans (la dernière fois en des données socio-économiques avait permis à la muni- 2011) était censé élaborer une stratégie à long terme, qui cipalité de Belo Horizonte et à l’Université Catholique de n’a cependant pas toujours été intégrée dans le budget l’État du Minas Gerais de créer « l’indice de qualité de participatif. D’autres innovations plus créatives, comme les vie urbaine » (IQVU) qui propose plus de 50 paramètres systèmes d’information géographique (SIG), ont davantage pour mieux répartir les ressources municipales entre les 80 influencé le dispositif de budget participatif. secteurs infra-urbains du territoire. Depuis 2000, le budget participatif alloue des ressources à chacun de ces secteurs Encadré 8 : en fonction de son IQVU : plus l’indice d’un secteur est Le budget participatif et le SIG : exemples faible, plus les ressources destinées à y améliorer la qualité d’utilisation des dimensions spatiales de la de vie, sont élevées. participation Créé en 2005, l’Observatoire de Porto Alegre (OBSERVAPOA) avait entre autre pour mission de proposer des indica- Une troisième forme hybride combine le budget participatif teurs sociaux, économiques et environnementaux. À l’aide avec les structures de développement communautaire, et d’un Système d’Information Géographique (SIG), ces don- ce de deux manières différentes. Dans certains cas, les nées statistiques devaient être représentées sur des cartes organisations communautaires jouaient déjà auparavant faciles à déchiffrer. Il s’agissait donc de réorganiser toutes un rôle significatif et elles sont restées importantes lors les données statistiques en utilisant un SIG basé sur les de la mise en place du budget participatif. C’est ce que secteurs de budget participatif. Les SIG sont un instrument l’on retrouve dans les municipalités indigènes des pays des technologies de l’information et de la communication andins comme Cotacachi (Équateur) ou Pasto (Colom- (TIC) qui collecte, stocke, analyse, gère et représente visuel- bie), où l’on a observé des recoupements entre le budget lement des données en les associant à leur localisation. Les participatif d’une part et les responsables et assemblées bases de données statistiques sont reliées à des cartes et communautaires traditionnels d’autre part. Dans d’autres permettent à l’utilisateur de lancer des requêtes interac- régions (Ortis et Crespo, 2004), des ONG et des organisa- tives et d’initier des recherches. Un SIG propose donc une tions internationales sont venues en aide aux populations représentation visuelle claire de la répartition des données défavorisées en installant le modèle « traditionnel » de > DIALOG GLOBAL 25 < 41 Transformer la vie politique, est-ce transformer la société ? Les budgets participatifs en Amérique latine développement communautaire – axé sur l’implication des tendance à être utilisées principalement par les garçons ou communautés dans la réalisation de projets – dans lequel indifféremment par les individus des deux sexes. Un autre elles ont toutefois incorporé quelques éléments de budget aspect important est la budgétisation sensible au genre participatif. Ceci a pu bien fonctionner là où les ONG et les (Gender Budgeting, presupuesto de género). Elle mesure la organisations internationales ont initié le budget participatif façon dont les budgets publics encouragent ou non l’éga- en disposant d’un budget conséquent, parfois supérieur lité entre les hommes et les femmes, ainsi que la façon à celui du gouvernement local lui-même (ce qui est assez dont ils renforcent ou modifient leurs rôles respectifs. Aussi fréquent dans les pays les plus pauvres). À Villa El Salvador surprenant que cela puisse paraître, et en dépit d’affinités par exemple, le dispositif de budget participatif a rendu électives évidentes, rares sont toutefois les expériences de l’implication des communautés de quartier obligatoire dans budget participatif qui ont intégré la dimension de genre. la mise en œuvre des projets et pour l’obtention de fonds L’Amérique latine est le continent le plus avancé dans ce publics. Ce modèle a influencé la loi péruvienne de 2003, domaine, et l’expérience menée à Rosario en Argentine qui relie budget participatif et schéma de développement l’une des plus intéressantes. local mais s’appuie plutôt sur la participation des groupes sociaux que sur celle des citoyens. Encadré 9 : Budget participatif et prise en compte de la Nettement plus rare, la quatrième forme hybride concerne dimension de genre : l’expérience de Rosario la prise en compte de la dimension de genre dans le disposi- Adapté du dispositif de Porto Alegre, le budget participatif tif de budget participatif. Les politiques classiques conçues a été introduit à Rosario, ville argentine de 1,2 million d’ha- pour favoriser l’égalité hommes-femmes ciblent tradition- bitants, en 2002 (Roeder, 2010). En 2003, la municipalité nellement des groupes précis (les femmes sans-emploi, les décida d’intégrer les questions de genre dans l’établisse- mères de jeunes enfants, les immigrées, la main-d’œuvre ment du budget et depuis 2006, elle bénéficie du soutien féminine, voire les femmes dans leur ensemble), et ne du programme de budgétisation sensible au genre de s’adresse pas aux hommes. Évoquée pour la première fois l’UNIFEM. L’objectif est d’augmenter la participation des lors de la Troisième Conférence Mondiale sur les Femmes femmes dans le budget participatif et plus généralement à Nairobi en 1985 et lancée officiellement lors de la Qua- dans les activités citoyennes, de sensibiliser et de former trième Conférence à Pékin en 1995, la prise en compte de les fonctionnaires (hommes et femmes) aux questions de la dimension de genre (Gender Mainstreaming) cherche genre, d’intégrer la dimension de genre dans le budget par contre à identifier les causes premières des inégalités participatif, de favoriser l’égalité entre les sexes et de lutter entre les hommes et les femmes, dans l’objectif de chan- contre les discriminations de genre. Tous les secteurs de la ger la répartition traditionnelle des rôles et de promouvoir ville ont peu à peu participé aux expériences, tandis qu’un l’égalité. Ces politiques favorisent la mise en œuvre de nombre croissant de projets ont été adoptés (essentielle- vastes programmes destinés à la fois aux hommes et aux ment des programmes de formation ou, dans une moindre femmes et cherchent à faire évoluer les points de vue tra- mesure, des campagnes de sensibilisation). En 2008, près ditionnels (ceux-ci transparaissent clairement en espagnol de 20 projets ont été mis en œuvre pour un budget de ou portugais dans l’intitulé du service concerné : « sec- 3,17 millions de pesos (soit plus de 800 000 $ US ou près retaria de la mujer » et « da mulher », « service pour la de 650 000 €). Il est particulièrement intéressant d’observer femme », le mot « femme » étant généralement employé que l’impact de cette expérience est probablement durable, au singulier). Les nouveaux programmes analysent aussi dans la mesure où elle fait évoluer les mentalités. Elle pro- l’impact réel des différents projets à la fois sur les hommes pose une nouvelle façon d’aborder les questions publiques et sur les femmes. Il s’agit par exemple de se demander si en intégrant les questions de genre. En effet, la partici- les installations sportives que l’on vient de construire ont pation des femmes au dispositif de budget participatif est 42 > DIALOG GLOBAL 25 < Transformer la vie politique, est-ce transformer la société ? Les budgets participatifs en Amérique latine une condition nécessaire, mais elle ne suffit ni à renforcer TIC, augmenter la participation citoyenne et enfin inclure l’égalité hommes-femmes, ni à donner aux femmes plus dans le budget participatif de gros investissements qui de pouvoir. Les projets doivent alors s’efforcer de transfor- concernent l’ensemble de la municipalité. En effet, la plu- mer les relations entre les hommes et les femmes au sein part des budgets participatifs brésiliens sont confrontés à même du dispositif de budget participatif. La formation et un double problème : la participation demeure limitée (1 à la volonté politique jouent, dans cette démarche, un rôle 3% des habitants des grandes villes, un peu plus dans les clé (UNIFEM/UNV, 2009). plus petites) et les investissements majeurs restent généralement hors de leur portée. Il s’agissait donc d’organiser un vote en ligne ouvert à tous les résidents de plus de 16 ans La cinquième tendance est l’impact des nouvelles technolo- afin de donner la priorité à des investissements qui néces- gies sur le budget participatif. L’intégration d’internet dans sitent un financement supérieur aux fonds disponibles à les pratiques novatrices est devenue incontournable. La l’échelle du secteur. participation en ligne (e-participation) a souvent été secondaire. En effet, dans la plupart des cas (voir encadré 10), Les citoyens accèdent à la plate-forme de vote en ligne via internet est simplement un outil qui facilite la circulation de le site internet officiel de la ville qui donne des informations l’information. Ainsi, dans les régions bénéficiant d’un large sur les divers projets publics. Pour contourner le problème accès à internet, on estime généralement qu’un budget de la fracture numérique, un bus équipé d’ordinateurs participatif est « sérieux » si l’on trouve des informations sillonne la ville, et tout particulièrement les quartiers popu- détaillées à son sujet sur son site officiel. D’autres dispo- laires. Les décisions sont prises à la majorité simple, sans sitifs sont cependant plus interactifs : internet vient alors accorder de préférence aux secteurs les plus défavorisés. compléter les assemblées, en recueillant les propositions de En 2006, le budget participatif numérique disposait de 25 citoyens dans le cadre du budget participatif. Certaines de millions de reals (soit environ 14 millions de dollars US ou ces expériences sont très prometteuses. 11 millions d’euros), une somme doublée en 2008 pour la sélection d’un projet de construction d’une rocade autour Encadré 10 : d’une place très importante de la ville. L’e-participation : l’expérience de Belo Horizonte (Brésil) Le dispositif a évolué entre 2006, lorsque les citoyens Le budget participatif de Belo Horizonte est l’une des pouvaient voter neuf fois, (une fois par secteur), et 2008, expériences les plus intéressantes d’e-participation. Avec lorsque les électeurs ne pouvaient plus voter qu’une seule ses 2,3 millions d’habitants, la sixième ville du Brésil est fois (ils pouvaient aussi utiliser le téléphone pour ce faire). un centre politique important. Son dispositif de budget Au total, 173 000 personnes ont participé au vote en 2006 participatif, lancé en 1993, est l’un des plus anciens. Il (soit près de 10% de l’ensemble des électeurs de Belo est basé sur un cycle de deux ans, comprend un budget Horizonte) et 124 000 en 2008, des chiffres qui sont à participatif autonome pour l’habitat, spécialement conçu comparer avec les 38 000 votants pour le budget partici- pour gérer ce problème majeur. Source d’inspiration pour patif de secteur en 2005/2006, 34 000 en 2007/2008 et d’autres villes brésiliennes, il met davantage l’accent sur le 44 000 en 2009/2010. La première fois, la participation a contrôle exercé par les citoyens que sur la mise en œuvre nettement augmenté grâce au vote en ligne. Puis, ce succès réelle des projets retenus. Un troisième volet y a été ajouté a été altéré par la difficulté de contrôler le double vote et en 2006 sous la forme d’un budget participatif numérique, le vote par téléphone. Ceci contraignit la municipalité à expérience renouvelée en 2008, puis à nouveau en 2010. adopter des mesures plus strictes qui eurent pour consé- Le budget participatif numérique a trois objectifs : moder- quence de décourager de nombreux participants lors de la niser le dispositif de budget participatif par l’utilisation des dernière édition du budget participatif en ligne en 2011. Au > DIALOG GLOBAL 25 < 43 Transformer la vie politique, est-ce transformer la société ? Les budgets participatifs en Amérique latine fil du temps, la dimension délibérative a quasiment disparu. l’utilisation de l’argent public plus transparente et accroît Le budget participatif numérique ressemble davantage le contrôle populaire. Ainsi, il réduit la corruption (Kuriyan aujourd’hui à un referendum « allégé » ou à un « choix et al., 2011). Investissements et services font généralement stratégique » qu’à un budget participatif « traditionnel ». l’objet de débats ouverts au lieu d’être négociés à huis clos. Malgré cela, le budget participatif numérique de Belo Hori- Les leçons tirées de l’expérience de Porto Alegre peuvent ici zonte est devenu un exemple reconnu internationalement. être généralisées. Si la corruption est un problème univer- Il a inspiré d’autres dispositifs et a été adapté aux différents sel, l’Indice de Perception de la Corruption (CPI) de l’ONG contextes (Peixoto, 2008). Transparency International, révèle que le budget participatif s’est le plus largement répandu dans les pays d’Amérique latine où l’indice est particulièrement élevé (Transparency 6. Des résultats intéressants mais contrastés International, 2011). Le budget participatif semble apporter une contribution durable et prometteuse à la résolution de ce problème difficile. En effet, selon plusieurs études Trente ans de budget participatif en Amérique latine ont économétriques, les municipalités qui ont mis en place un donné des résultats significatifs bien que contrastés. Des dispositif de budget participatif ont tendance à présenter questions importantes divisent les défenseurs du dispositif : un taux de corruption plus faible et à commettre moins la participation individuelle des citoyens (aussi appelée « d’erreurs budgétaires que celles sans budget participatif universelle » par ceux qui la prônent) est-elle nécessaire (Zamboni, 2007). ou le dispositif peut-il être basé sur la participation communautaire ? À qui la décision budgétaire ultime qui sera Le deuxième résultat concerne le clientélisme, un aspect présentée au conseil municipal incombe-t-elle, au conseil important des relations entre la société civile et les hommes du budget participatif ou au gouvernement local ? Une fois politiques. Les caractéristiques du budget participatif qui le budget voté, existe-t-il une forme de contrôle social et aident à lutter contre la corruption constituent également d’inspection des travaux ? L’échelle du quartier est-elle la un moyen de lutter activement contre le clientélisme. En seule qui importe, ou existe-t-il un espace de délibération effet, les délibérations et négociations qui se déroulent en citoyenne à l’échelle de la ville ? Les ressources allouées au public nécessitent un dialogue horizontal entre les citoyens. budget participatif sont-elles trop réduites, au risque de Elles ne reposent plus uniquement sur des échanges ver- voir le dispositif se limiter à une gestion de la pénurie, ou ticaux « privés » entre politiciens et électeurs. Là encore, le budget participatif peut-il prétendre améliorer le droit des études scientifiques viennent confirmer les propos des de regard des citoyens sur l’allocation de fonds publics acteurs de terrain, du moins lorsqu’il s’agit d’un « vrai » plus significatifs (quitte à engendrer l’atomisation de la budget participatif, c’est-à-dire lorsque le dispositif n’est prise de décision publique dans les quartiers) ? Le budget pas seulement consultatif et lorsque les investissements participatif doit-il être institutionnalisé par la loi (que ce soit débattus sont significatifs, ce qui n’est pas toujours le à l’échelle de la ville, de la région ou de l’État) ou bien cas. Dans les expériences les plus dynamiques, le change- doit-il obéir à des règles du jeu fixées chaque année par ment est radical et le clientélisme a tendance à disparaître les gouvernements locaux et les participants, voire rester « (Avritzer, 2002 ; 2009). Si l’on prend en compte l’influence spontané », sans règles fixes (Cabannes, 2006) ? des réseaux clientélistes sur la vie politique latino-américaine, ce résultat est loin d’être négligeable mais doit toute- Quoi qu’il en soit, la quasi-totalité des acteurs et observa- fois être relativisé à cause de certaines restrictions : comme teurs s’accordent sur un premier résultat qui explique lar- le montrent l’expérience de Porto Alegre et bien d’autres gement l’intérêt suscité par le budget participatif : lorsqu’il exemples, l’introduction du budget participatif ne modifie est mis en place sérieusement, le budget participatif rend pas forcément la logique interne du système politique et de 44 > DIALOG GLOBAL 25 < Transformer la vie politique, est-ce transformer la société ? Les budgets participatifs en Amérique latine ses luttes de pouvoir, souvent plus motivées par des intérêts sur l’expérience de Porto Alegre, mais qui ont également personnels que par une préoccupation pour le bien com- analysé les budgets participatifs brésiliens de façon plus mun. Soulignons enfin que l’autorégulation généralement globale, en comparant notamment les villes avec un budget salutaire qui résulte du budget participatif a parfois été « participatif et les villes sans budget participatif. Les résultats détournée » voire « pervertie » par de nouvelles formes de sont éloquents. Les conditions de vie se sont davantage clientélisme qui se sont développées dans la société civile améliorées dans les municipalités ayant introduit un dispo- (Langelier, 2011 ; 2013). sitif de budget participatif (que ce soit en termes de taux de pauvreté, d’accès à l’eau potable et à l’assainissement, Le troisième résultat est d’une importance majeure : en etc.) que dans les autres villes (et ceci quelle que soit la Amérique latine, le budget participatif a montré qu’il peut couleur politique de la municipalité, autrement dit même devenir un puissant instrument de redistribution des res- si l’on ignore la pression politique directe dans les villes sources vers les plus démunis, comme en attestent diverses de gauche en faveur des plus démunis). Cet impact est études de terrain qualitatives. Dans les bidonvilles de Porto particulièrement significatif à moyen terme, c’est-à-dire au Alegre et d’autres grandes villes, les observateurs ont noté moins une dizaine d’années après l’introduction du budget des progrès réalisés grâce à ce nouveau dispositif, que participatif. Le budget participatif ne favorise pas la frag- ce soit dans le domaine de l’habitat, de l’asphaltage, du mentation des investissements publics et contrairement à tout-à-l’égout, de l’aménagement du territoire ou encore certaines attentes, il n’a aucun effet durable sur la fiscalité de l’éducation. Une série d’études quantitatives est venue (Baiocchi et al, 2006 ; Banque mondiale, 2008). C’est ce compléter cette analyse. En 2003, la méthodologie élabo- que révèle une étude sur le Pérou réalisée en 2010 par la rée par un chercheur brésilien lui a permis de démontrer Banque mondiale. que les quartiers défavorisés de Porto Alegre avaient bénéficié dans l’ensemble d’investissements nettement plus Il convient enfin de signaler un quatrième résultat du bud- importants que les quartiers aisés de la ville. En utilisant get participatif, même s’il est moins fréquent : quand le la même méthode, il a ensuite prouvé avec d’autres collè- budget participatif s’accompagne d’un effort plus général gues qu’il en allait de même à Sao Paulo, Belo Horizonte de modernisation et d’efficacité de l’administration pub- et Belem (Marquetti et al., 2008). La forte mobilisation lique, les deux processus sont susceptibles de se renforcer des classes populaires ainsi que les critères de répartition mutuellement. Nous reviendrons plus en détail sur cet retenus pour le dispositif de budget participatif ont donc aspect dans les chapitres suivants. pour effet de réorienter significativement la répartition des ressources publiques. Ce résultat doit toutefois être Compte tenu des résultats positifs que nous venons d’ex- relativisé : les sommes allouées au budget participatif ont poser, il n’est guère étonnant qu’un mécanisme novateur certes bénéficié majoritairement aux pauvres, mais quelle inventé à Porto Alegre par des militants de gauche et des proportion du budget global les fonds gérés par le budget mouvements communautaires issus de la base ait séduit participatif représentent-ils (Mororo, 2009) ? Le budget une pléthore d’acteurs, bien au-delà de son contexte poli- participatif se résume-t-il à un simple phénomène de niche tique et géographique initial. Si le budget participatif reste ou contribue-t-il à réorienter les politiques publiques dans à l’ordre du jour du Forum Social Mondial, il est désormais leur ensemble ? Encourage-t-il une fragmentation des intégré aux programmes de lutte contre la pauvreté initiés investissements du fait de la pression exercée par la base par la Banque mondiale. pour que de petits projets puissent voir le jour ? Le budget participatif contribue-t-il à améliorer la collecte de l’impôt ? Rappelons toutefois qu’en termes de dynamique générale, Est-il efficace à long terme ? Ces questions ont fait l’objet les budgets participatifs latino-américains n’ont pas tous le d’études économétriques, certes principalement axées même profil. L’expérience de Porto Alegre se situe à l’une > DIALOG GLOBAL 25 < 45 Transformer la vie politique, est-ce transformer la société ? Les budgets participatifs en Amérique latine des extrémités de ce large spectre. Elle est marquée par l’in- Porto Alegre, ces dispositifs répondent malgré tout à une teraction entre une forte volonté politique et une dynamique logique bien différente. La Banque mondiale qui, depuis initiée par la base ; un mécanisme qui implique une réelle 2000, entend favoriser les politiques de lutte contre la dévolution du pouvoir aux organisations communautaires ; pauvreté, joue un rôle central dans la diffusion de ce type une bonne qualité de délibération grâce à la constitution de d’expériences. conseils de budget participatif, à une logique de justice distributive et à la mobilisation des plus démunis ; et enfin la Entre ces deux extrêmes se situent de nombreux projets de démocratie participative, un modèle qui en Amérique latine budget participatif initiés par des acteurs orientés à gauche induit souvent des dynamiques proches de celles générées ou par des ONG qui désirent vraiment changer le modèle par le développement communautaire. Tous ces facteurs de développement, mais qui ne s’appuient pas pour autant ont abouti à une « gouvernance participative forte » sur une dynamique de mobilisation à la base ni sur une (Fung, Wright, 2001). Le budget participatif s’y inscrit perspective politique plus globale. De plus, sous l’effet de dans un contexte général de transformation plus profonde l’usure du quotidien, ces systèmes de budget participatif et plus globale de la société et de la vie politique, et les ont souvent succombé à une routine pénalisante. Certains inégalités criantes qui caractérisaient autrefois le continent acteurs radicaux à l’origine de la première vague de bud- sont remises en question (Santos, 2005). L’invention et la gets participatifs, plus ou moins dépassés par le succès de diffusion du budget participatif peuvent être considérées leur invention, dénoncent ces expériences simplifiées, les comme partie intégrante d’un processus plus ample qui a présentant comme des « budgets participatifs allégés » qui fait passer l’Amérique latine de l’hégémonie de dictatures auraient perdu leur âme (Baierle, 2007). et des politiques néolibérales à la prédominance des démocraties et des nouveaux gouvernements qui cherchent à promouvoir d’autres formes de développement. À l’autre extrémité du spectre (du moins, abstraction faite des expériences « factices ») se trouvent les nombreux dispositifs de budget participatif qui ont été initiés par le haut (top-down) et ne reposent pas sur la mobilisation de la société civile. Il en existe un grand nombre en Amérique latine. Ces mécanismes de budget participatif gèrent en général des moyens de financement limités et n’ont de ce fait guère d’impact sur la redistribution des ressources. Ils se fondent sur des méthodes qui ne donnent aucun pouvoir réel de décision ni aucune possibilité de contrôle aux communautés locales, de sorte qu’ils n’encouragent pas l’empowerment des populations les plus démunies. Cela dit, ces budgets participatifs contribuent à l’accroissement de la transparence, de la responsabilité sociale et de la réactivité des administrations locales, ainsi qu’à la réduction de la corruption. Accompagnés par d’autres politiques de lutte contre la pauvreté, ils peuvent atténuer les énormes inégalités existantes dans les sociétés latino-américaines. Même quand ils reconnaissent l’influence de la méthodologie de 46 > DIALOG GLOBAL 25 < II. Le retour des caravelles : Les budgets participatifs en Europe et en Amérique du Nord Après avoir étudié le budget participatif en Amérique latine, 1. Une grande diversité nous allons maintenant examiner plus en détail comment ce dispositif s’est diffusé dans les autres continents. Le cas Les budgets participatifs se sont rapidement diffusés en de l’Europe et de l’Amérique du Nord est particulièrement Europe. Dans un premier temps, ce fut essentiellement intéressant car le sens de la « coopération au dévelop- sous l’effet des forums sociaux de Porto Alegre, fréquentés pement » est inversé. Ce sont les pays du Sud global qui non seulement par des militants d’ONG, mais aussi par les tracent la voie aux nations industrialisées du Nord. Nous élus locaux de divers pays. Les participants au Forum d’ assistons ainsi en quelque sorte au retour métaphorique Autorités Locales pour l’Inclusion Sociale, qui s’est tenu en des caravelles sur lesquelles les grands voyageurs voguaient marge du Forum Social Mondial, ont joué un rôle capital. au début de l’ère moderne vers le Nouveau Monde. Ces caravelles rapportent dans leur soute une innovation insti- Nous pouvons ici vraiment parler d’un retour des caravelles tutionnelle qui réunit citoyens ordinaires, élus et fonction- au sens décrit plus haut. En effet, si en 1999 les expériences naires autour d’un projet. La demande semble forte : les de budget participatif en Europe se comptaient sur les systèmes politiques du monde occidental, y compris ceux doigts d’une main, en 2005 on en dénombrait déjà 55, et de l’ancien bloc soviétique, connaissent un niveau élevé plus de 200 en 2009. Cette explosion s’explique entre autre d’abstention électorale et de désaffection politique, ce qui par le succès du dispositif en Italie, mais aussi en Espagne les amène à tenter de redorer leur légitimité. En outre, et au Portugal. Ainsi, Lisbonne (548 000 habitants environ) dans de nombreux pays, en particulier en Europe méditer- fut la première capitale européenne à introduire à l’échelle ranéenne, les collectivités locales sont confrontées à des municipale un budget participatif avec vote électronique. problèmes financiers, avec une situation exacerbée par la Le budget participatif a également essaimé en Europe de crise économique actuelle. Si les municipalités européennes l’Est dès 2003, avant de gagner la Scandinavie à partir de et nord-américaines s’efforcent de répondre à ces défis 2008, où il a tout d’abord conquis la Norvège, la Suède, multiformes en introduisant divers dispositifs participatifs, puis l’Islande en 2010 et la Finlande en 2012. Si l’on Porto Alegre n’est plus la référence majeure en la matière. s’intéresse de plus près à l’ensemble de la population des En effet, toute une série de modèles ont fait leur apparition petites et grandes villes, et des secteurs qui ont implanté (Sintomer et al., 2012). Ils ont souvent recours à des tradi- un budget participatif, on observe une croissance tout aussi tions et des modes de gouvernance anciens et ont peu de exponentielle : de moins de 350 000 habitants concernés points communs avec la vision radicale qui avait inspiré le en 2000, on est passé à 3,6 millions en 2004 et plus de 8 budget participatif de la métropole brésilienne. millions en 2009. Dans ce chapitre, nous présenterons tout d’abord la diffu- Cette année-là, la majeure partie des 150 budgets partici- sion du budget participatif en Europe et en Amérique du patifs italiens furent interrompus du fait de la suppression Nord avant d’analyser son impact sur la justice sociale, la de la taxe foncière locale sur les premières acquisitions modernisation de l’administration locale et l’empowerment votée unilatéralement par le gouvernement Berlusconi. On de la société civile de ces contrées. assista de même à une forte diminution de ces expériences en Espagne suite aux élections municipales de 2011, où 85% des municipalités avec budget participatif ont subi un changement de pouvoir, la nouvelle coalition ne souhaitant pas maintenir les projets à forte charge symbolique. Néanmoins, les budgets participatifs en Europe ont continué de progresser grâce à leur évolution au Portugal, en Allemagne et au Royaume Uni, et surtout en Pologne > DIALOG GLOBAL 25 < 47 Le retour des caravelles : Les budgets participatifs en Europe et en Amérique du Nord où depuis 2009 la « loi Solecki » a incité plus de 1000 sont les partis de gauche sociaux-démocrates ou postcom- municipalités rurales ou semi-rurales à mettre en place un munistes qui ont généralement été les premiers instigateurs processus codécisionnel quant aux allocations budgétaires. de la diffusion du budget participatif. Aujourd’hui, les partis En 2012, la situation s’est à nouveau améliorée en Italie et conservateurs y participent activement eux aussi. En Suède, en Espagne, sous l’impulsion de quelques nouvelles équipes en Allemagne, au Portugal et en Pologne, les budgets municipales. Mentionnons notamment le rôle joué par la participatifs ont été dès le départ non partisans. Plusieurs coalition indépendantiste basque « Bildu » qui a fait du réseaux et organisations ont par ailleurs apporté leur pierre budget participatif l’une de ses priorités dans la gestion de à l’édifice. En Italie, par exemple, le réseau Nuovo Munici- plusieurs municipalités conquises lors des élections de 2011. pio a joué un rôle majeur (Allulli, 2006), et depuis 2006 le soutien du Latium et de la Toscane y a été le levier le plus Plus au nord, l’exemple de Reykjavik (120 000 habitants important pour le développement et la dissémination de environ) est particulièrement intéressant. C’est en 2010 nouvelles expériences (Picchi, 2012 ; Sintomer et Talpin, que l’acteur et présentateur de télévision a lancé le budget 2011). En Allemagne, ce sont avant tout les réseaux impli- participatif, dans le souci de rendre la gestion municipale qués dans la modernisation des autorités locales qui ont été plus efficace, et d’aligner les pratiques locales sur l’expé- significatifs, tandis que le Service pour les Communes du rience nationale. Plusieurs expériences participatives avaient Monde d’Engagement Global gGmbH et l’Agence fédérale déjà été introduites à l’échelle du pays, dont l’élaboration allemande pour l’éducation civique jouent dans ce pays un d’une nouvelle constitution par un comité de 25 citoyens rôle majeur, au-delà des affiliations partisanes. Enfin, l’utili- élus mais composé de personnes ne pouvant être des res- sation des TIC dans les expériences allemandes, à Cologne ponsables politiques professionnels, et s’appuyant sur deux mais aussi à Bonn, Postdam, Trèves et Essen, mérite par grandes assemblées citoyennes organisées préalablement et ailleurs d’être soulignée. regroupant des participants recrutés surtout par tirage au sort. L’une des spécificités du budget participatif de Reykja- Encadré 11 : vik réside dans l’usage qu’il fait des TIC : le haut débit est Le budget participatif en ligne de Cologne répandu dans tout le pays et le dispositif combine assemblées Depuis 2007, la ville de Cologne (1 million d’habitants) a locales en présentiel et utilisation massive d’outils en ligne implanté un vaste dispositif participatif en ligne pour son qui permettent une diffusion rapide du processus délibératif budget bisannuel, avec une délibération organisée sous entre les citoyens. Le vote est ainsi une procédure ouverte forme de blogs (Engel, 2009). Tous les participants ont la qui donne la possibilité aux citoyens de modifier leur choix possibilité de commenter les propositions et de les classer jusqu’à la dernière minute, en fonction du déroulement du par ordre de priorité. Pour ce faire, Cologne a repris et débat public sur les besoins et les priorités. développé le processus électoral de l’arrondissement berlinois de Lichtenberg. Au cours du premier cycle, environ Le budget participatif européen se distingue par ailleurs 5000 propositions ont été comptabilisées pour les trois par la grande diversité des approches retenues. Si la démo- catégories « espaces verts », « voierie » et « installations cratie participative a essentiellement inspiré les expériences sportives ». Le conseil a scrupuleusement répondu aux cent italiennes et espagnoles, de nombreux budgets participatifs premières propositions reçues pour chacune des trois caté- de la péninsule ibérique intègrent toutefois certains aspects gories. Les propositions et commentaires ultérieurs ont été de la participation des parties prenantes. La forme de bud- publiés sur le site et diffusés avec les réactions du conseil get participatif la plus répandue en Europe se rapproche et des différents comités. Les organisations internationales fortement de la démocratie de proximité dont on trouve ont un regard très positif sur le dispositif et l’ont récom- des exemples en France, au Portugal, en Belgique, en pensé de plusieurs prix. La ville de Cologne a poursuivi cette Suède, en Norvège et en Italie. En Europe de l’Ouest, ce expérience mais n’a jamais réussi à combiner le processus 48 > DIALOG GLOBAL 25 < Le retour des caravelles : Les budgets participatifs en Europe et en Amérique du Nord en ligne à des réunions en présentiel, comme beaucoup nombre de budgets participatifs français, qui ne peuvent l’avaient proposé, arguant que les habitants des grandes s’appuyer pour leur part sur ces réseaux facilitateurs. villes sont très occupés et préfèrent utiliser internet. Pour le lancement de l’opération en 2007, la municipalité a dépensé En Scandinavie, la SALAR, association suédoise des col- 17 millions d’euros en campagne de communication et de lectivités locales et des régions, très active sur le plan sensibilisation. Malheureusement, les années suivantes, la international, promeut depuis 2008 sept expériences de ville a, comme bien d’autres municipalités allemandes, ren- budget participatif dans son pays d’origine, plus une en contré de sérieuses difficultés financières, de sorte qu’elle Norvège (SALAR, 2011 ; Allegretti, Langlet, 2013). Un n’a pu investir qu’un million d’euros environ en 2010. La exemple notoire est celui d’Orsa (6800 habitants). Le bud- ville a légèrement modifié son expérience de budget par- get participatif est certes consultatif, mais il propose un ticipatif en 2012 : en raison de leur effet dépréciatif, les « intéressant simulateur de budget en ligne (mis au point par appréciations négatives» données à certains projets ont été les techniciens des réseaux participatifs de la SALAR) ainsi supprimées. qu’un dispositif très sérieux de suivi qui amène à améliorer la reddition de comptes et la réactivité de l’administration. La Finlande, elle, a connu un démarrage poussif des bud- Dans d’autres pays, c’est essentiellement la société civile qui gets participatifs. La croissance rapide des projets-pilotes est à l’origine des principaux réseaux facilitateurs, comme le résulte de l’engagement de l’Université de Tempere et d’un PB Unit au Royaume-Uni (une ONG active jusqu’en 2012, groupe de chercheurs militants qui coordonnent « l’Open anciennement appelée Community Pride Initiative) ou Spending Initiative ». Pour les organisateurs, ces nouvelles l’association In-Loco au Portugal. Cette dernière coopère expériences pourraient renouveler les traditions participa- étroitement avec le CEFA (centre de formation des agents tives autrefois en vigueur dans le pays. C’est le cas par de la fonction publique territoriale portugaise) et d’autres exemple de Rovaniemi (61 000 habitants environ), la ville institutions nationales ou internationales. Cette stratégie a finnoise la plus septentrionale, où les conseils régionaux fait ses preuves : elle a permis la maturation de plus de 30 jouent un rôle important dans la politique budgétaire, une expériences de budget participatif au Portugal et a favorisé démarche inspirée du modèle de budget participatif du la transition de dispositifs purement consultatifs vers des développement communautaire. projets codécisionnels. Un tel changement de paradigme a entraîné l’apparition d’importants dispositifs comme celui Dans les pays d’Europe de l’Est, ce sont tout d’abord les de Cascais (206 000 habitants). organisations internationales qui ont encouragé la mise en place de budgets participatifs. Plus encore qu’en Amérique En Espagne, un puissant réseau municipal d’expériences latine, c’est souvent la Banque mondiale, le PNUD, USAID, la de budget participatif a élaboré en 2007 la Charte d’Ante- GIZ allemande ou d’autres structures d’aide au développe- quera qui définit les principales caractéristiques que doit ment qui y ont mis en œuvre des dispositifs participatifs en présenter un dispositif pour pouvoir initier un changement coopération avec leurs partenaires locaux. Les budgets par- politique et culturel radical (Ganuzza, Francés, 2012). Après ticipatifs ont donc souvent été introduits « de l’extérieur », les élections de mai 2011, ce réseau a souffert de la réduc- avec pour objectif principal de mobiliser les citoyens et de tion du nombre de budgets participatifs, mais il a ensuite promouvoir une bonne gouvernance locale. Ce type de fusionné avec certaines municipalités portugaises en 2012 processus se donne généralement comme tout premier but pour constituer un nouveau réseau pan-ibérique, avec le une plus grande transparence dans l’élaboration des bud- soutien de l’Andalousie. Son dynamisme peut apporter par gets publics. C’est ce qui s’est passé en Russie, en Arménie contraste une tentative d’explication à la stagnation du et dans les pays baltes (Shah, 2007). Dans certaines villes comme Svishtov (30 600 habitants) en Bulgarie, Elbasan > DIALOG GLOBAL 25 < 49 Le retour des caravelles : Les budgets participatifs en Europe et en Amérique du Nord (126 500 habitants) en Albanie et plusieurs expériences Encadré 12 : roumaines, croates et russes qui ont démarré en 2012- Un nouveau type de budget participatif en 2013, le budget participatif est très clairement structuré. Pologne En 2011, Bratislava (Slovaquie, 460 000 habitants) devint En 2012, la Pologne était le pays européen qui comptait la deuxième capitale européenne après Lisbonne à mettre le plus grand nombre de budgets participatifs. En 2009 en en place un budget participatif à l’échelle de la ville. Après effet, à l’issue d’intenses discussions entre le gouvernement un projet-pilote organisé pour un an avec l’ONG Utopia, et certaines organisations sociales (plus particulièrement le nombre d’assemblées publiques et de votes sur internet SLLGO, une association de responsables locaux devenue a été augmenté, afin d’allouer au budget participatif 1% aujourd’hui Civic Network - Watchdog Poland), une loi du budget total, comme dans certaines expériences hon- applicable aux 2 173 communes rurales et semi-rurales du groises ou japonaises. Ce dispositif était axé sur de petits pays a été votée dans l’objectif de promouvoir les fameux projets communautaires, et semble être un modèle hybride « fonds Solecki ». Il s’agissait pour les élus locaux de sou- entre la démocratie de proximité et le développement com- mettre une certaine somme à la démocratie directe dans munautaire. L’expérience a été très médiatisée dans le pays, leur village, et de donner ainsi à leurs administrés la possibi- notamment sur la toile, et de nombreux groupes de base lité de faire évoluer leur environnement en choisissant dans ont demandé qu’elle soit étendue à d’autres municipalités. une liste le ou les projets qu’ils jugeaient prioritaires, leur vote étant contraignant. La loi ne crée aucune obligation Il est intéressant de noter qu’en Europe de l’Est, la première formelle mais propose des mesures incitatives, puisqu’elle vague de budgets participatifs comptait essentiellement des oblige le gouvernement à rembourser 10 à 30% des fonds projets-pilotes qui ne furent généralement pas reconduits ainsi alloués par la commune. Ce pourcentage est fonction une fois l’aide internationale terminée. Ceci peut s’expliquer du nombre d’habitants et du niveau de richesse locale. de diverses façons, même si de nombreux rapports insistent Depuis 2009, plus de 20 000 assemblées ont été organisées sur le fort scepticisme des citoyens (Driscoll, Lakowska et dans les villages et 85 millions d’euros ont été alloués à ces Eneva, 2004 ; Co-Plan, 2005). Dans ce contexte, la Pologne dispositifs codécisionnels, tandis que le nombre de gouver- fait figure d’exception. En effet, de grands débats ont été nements locaux impliqués dans une expérience de budget menés au sein des organisations de la société civile, tandis participatif dépassait les 1100. En 2011, les dépenses réa- que les ONG Stocznia et SLLGO (aujourd’hui Civic Network lisées dans le cadre d’un budget participatif représentaient - Watchdog Poland) jouaient un rôle essentiel de forma- 0,3% de l’ensemble des investissements publics à l’échelle teurs et de catalyseurs dans les échanges avec le Parlement, locale en Pologne. au point que ce dernier a organisé en 2012 des séances spéciales pour débattre du budget participatif. Suite au pro- Bien qu’ils amènent les autorités locales à participer acti- cès gagné par la SLLGO auprès de la Cour Administrative vement aux discussions engagées avec les citoyens et ne d’Appel polonaise, les données personnelles de tous les se contentent pas de confier le processus décisionnel aux participants, impliqués dans le processus décisionnel des municipalités, les budgets participatifs initiés par la loi budgets participatifs relevant du « fond Solecki », peuvent Solecki peuvent être assimilés à une expérience de déve- être publiées en raison de leur pertinence par rapport à la loppement communautaire. Rappelons toutefois qu’il existe gestion des fonds publics. de grandes disparités d’une commune à l’autre. Si aucune mesure incitative n’encourage les procédures participatives dans les zones urbaines polonaises, plusieurs projets-pilotes sont néanmoins en cours dans des villes administrées par diverses coalitions politiques. En 2003, le 50 > DIALOG GLOBAL 25 < Le retour des caravelles : Les budgets participatifs en Europe et en Amérique du Nord centre pétrochimique de Płock (près de 130 000 habitants) codécisionnels par délibération publique dans le cadre de a initié un genre de budget participatif dans le cadre d’un dispositifs participatifs. Les expériences américaines béné- programme du PNUD, formant une sorte de partenariat ficient du soutien d’organisations locales comme le PBP public-privé entre la ville, la compagnie pétrolière PKN (Participatory Budgeting Project), une association à but non Orlen (la plus grande du pays, basée à Płock), la société lucratif très dynamique. Le budget participatif de Chicago Levi Strauss et les représentants de certaines ONG locales a pour sa part démarré en 2009 avec 1,3 million de dollars (Sintomer, Herzberg, Röcke, 2015). En 2009, une autre (près d’un million d’euros) soumis à délibération publique expérience pilote a été menée dans deux secteurs (Orze- par la 49e circonscription et destinés à être investis uni- powice et Boguszowice, 20 000 habitants à eux deux) de quement dans certains types d’infrastructures. Bien que la ville de Rybnik en Silésie. Un an plus tard, un budget le projet ait essaimé vers cinq autres circonscriptions, son participatif consultatif initié par la base et gérant environ succès doit être relativisé, notamment parce que les parti- 1% du budget municipal voyait le jour sous la pression des cipants sont essentiellement des Blancs assez aisés, et que habitants de la ville. D’autres expériences urbaines de bud- peu a été fait pour augmenter la participation des groupes get participatif sont en cours, ce qui atteste du vif succès marginaux (Lerner, Secondo, 2012). C’est à New York que que rencontre cette démarche participative dans ce pays. l’on observe actuellement l’expérience de budget participatif la plus importante aux États-Unis. Elle a débuté en 2011 L’Amérique du Nord tend à développer ses propres procé- avec un budget de 6 millions de dollars (4,4 millions d’euros dures de budget participatif, issues de la tradition du déve- environ), ce qui représente 0,6% du budget municipal. loppement communautaire qui cherchent à promouvoir Cette somme provient des fonds discrétionnaires que les des secteurs défavorisés. Certains éléments ont néanmoins conseillers municipaux de New York peuvent dépenser au été introduits en référence directe à Porto Alegre, et des sein de leur circonscription électorale. Ceci explique que les activités initiées par la base ont été mises en évidence (Ler- secteurs de budget participatif à New York ne coïncident ner, Wagner, 2006). S’il y a quelques années, les États-Unis pas avec les limites administratives des boroughs et qu’ils n’avaient à leur actif aucun projet que l’on puisse réelle- soient à cheval sur plusieurs quartiers. Ce budget (apporté ment qualifier de budget participatif, on en dénombrait en par quatre conseillers, trois démocrates et un républicain) a revanche trois au Canada : celui de la ville de Guelph (le été réparti entre 27 projets sélectionnés par plus de 6 000 premier exemple du pays qui a démarré dès 1999), celui du électeurs et 7 736 participants au total (rapport PBP, 2012). Plateau Mont-Royal à Montréal (100 000 habitants environ, La plupart des projets retenus figuraient dans la catégorie comme Guelph) et enfin celui de l’agence de logement « environnement, santé et sécurité », ou dans une moindre social TCHC de Toronto (Toronto Community Housing mesure dans la catégorie « art, culture et éducation ». Corporation). En 2012, la situation s’est inversée : la ville Plusieurs stratégies ont favorisé la participation citoyenne : canadienne de Hamilton (520 000 habitants) a implanté des réunions décentralisées, organisées à des dates et des un nouveau budget participatif dans sa deuxième circons- heures différentes, auxquelles venaient s’ajouter diverses cription (38 000 habitants environ), mais les expériences de prestations comme une garderie pour les enfants ou un Toronto et de Montréal avaient cessé respectivement en service de restauration. Le lieu semble avoir une incidence : 2010 et 2009, pendant que quelques budgets participatifs le fait d’avoir organisé des réunions dans des lieux de culte très en vue avaient été mis en place aux États-Unis, pour ou autres institutions religieuses ou encore en lien avec des la plupart à l’échelle de la circonscription administrative ou événements des communautés immigrées, a encouragé électorale (dans tous les cas, à une échelle infra-municipale). la participation des classes populaires et des groupes de migrants (Lerner, Donovan, 2012). À Chicago et à New York, plus de 20 millions de dollars (15 millions d’euros environ) ont été soumis à des processus > DIALOG GLOBAL 25 < 51 Le retour des caravelles : Les budgets participatifs en Europe et en Amérique du Nord Après le lancement d’autres expériences à l’échelle du côte adriatique et de Pieve Emanuele, près de Milan. Dans secteur dans plusieurs villes américaines – voire à l’échelle les deux cas, c’est le changement de municipalité au début municipale comme à Villejo, en Californie (116 000 habi- des années 1990, suite à de nombreux scandales de cor- tants) –, le maire de San Francisco a annoncé en septembre ruption, qui a abouti à l’implantation d’un modèle politique 2013 qu’il allait mettre en place un budget participatif participatif. Ce dispositif a permis de réhabiliter des quar- codécisionnel en ligne en 2014. Par ailleurs, l’une des pre- tiers négligés jusque là, et de faire battre la corruption en mières mesures annoncées par Bill de Blasio, le nouveau retraite. Dans ces deux cas, les changements fondamentaux maire démocrate de New York, a été la montée en puis- qui y sont liés, nous confirment qu’il est possible d’adapter sance progressive des expériences de budget participatif le processus de Porto Alegre en Europe (Sintomer, Herz- menées depuis trois ans dans la ville, l’objectif officiel étant berg, Röcke, 2015 ; Amura, Stortone, 2010). Mais ceci d’atteindre l’échelle municipale. est-il aussi valable pour les grandes villes ? Les aventures de Grottammare (la première ville à introduire un budget participatif en 1994, amélioré en 2002) et de Pieve Emanuele 2. Les effets sociaux des budgets participatifs (dont le budget participatif a démarré en 2003) ont servi d’exemples modèles pour la dissémination de ces dispositifs en Italie, où plus de 150 autres expériences ont depuis vu le En Amérique latine, la réussite du budget participatif s’ex- jour. La plupart ont obtenu le soutien des gouvernements prime tout particulièrement dans les avancées en matière de régionaux de Toscane et du Latium, qui ont créé un système justice sociale. Mais qu’en est-il en Europe et en Amérique de financement à cette fin, jouant ainsi un rôle important du Nord, où les problèmes sociaux, certes non négligeables, de facilitateurs. Jusqu’en 2009, Modène et Parme (190 000 sont cependant moins graves et où les discussions dans le habitants environ toutes les deux), Bergame (121 300 habi- cadre du budget participatif se limitent souvent à une por- tants) et Reggio d’Émilie (170 000 habitants environ) comp- tion congrue du budget ? Si les municipalités allemandes taient parmi les plus grandes villes italiennes à avoir mis en restent relativement sceptiques à l’égard de l’expérience de place des budgets participatifs (même s’ils étaient dans la Porto Alegre, les maires espagnols et italiens en revanche plupart des cas limités à certains arrondissements), avant y ont recours. Ces dispositifs ont un point commun : ils que le gouvernement national n’y mette un terme entre se concentrent sur des investissements et sélectionnent 2008 et 2010 (Sintomer, Allegretti, 2009). Rome a égale- les projets selon des critères incluant la justice sociale. Les ment introduit des budgets participatifs pendant plusieurs exemples les plus significatifs se trouvent à Séville en Anda- années dans cinq de ses arrondissements, parmi lesquels lousie et dans des petites villes italiennes. Une alternative au le XIe (200 000 habitants environ), pionnier en 2004 (le modèle de démocratie participative est offerte par des bud- dispositif a connu jusqu’en 2009 plusieurs interruptions), et gets citoyens qui portent sur des secteurs où le besoin de le IXe (126 000 habitants), modèle le plus abouti au regard développement social est crucial, et où les projets peuvent de ses structures organisationnelles (Angeloni et al., 2013 ; être élaborés sur une base participative avec les catégories Talpin, 2011). de la population qui sont directement concernées. Comment peut-on utiliser les budgets participatifs à des fins de Si l’expérience de Pieve Emanuele cessa en 2007 après la développement social et comment ces expériences ont-elles défaite électorale de la coalition de gauche (bien que le pu émerger ? budget participatif ait été inscrit dans les statuts municipaux), d’autres exemples tirèrent parti de son héritage. En Europe, c’est dans deux petites villes italiennes d’un Après 2006, Grottammare fusionna son budget participatif peu plus de 15 000 habitants que l’on a observé l’impact avec d’autres procédures participatives centrées sur la prise social le plus marquant. Il s’agit de Grottammare, sur la en compte des citoyens dans les discussions ayant trait aux 52 > DIALOG GLOBAL 25 < Le retour des caravelles : Les budgets participatifs en Europe et en Amérique du Nord recettes de la ville. Grâce à l’efficacité des dispositifs, la ville dans des établissements publics, et au cours desquelles ils a reçu en 2010 plus de dix millions d’euros d’une fondation élaboraient et proposaient des idées de projets. Les pro- bancaire qui était impliquée dans les débats avec les habi- positions correspondant à un budget de moins de 30 000 tants. Ce don a été investi dans la construction d’un centre euros étaient qualifiées de projets d’arrondissement, tandis social polyvalent. Fin 2012, l’Italie comptait une vingtaine que les projets dont le budget était plus élevé relevaient de budgets participatifs, surtout en Toscane et dans les villes de la ville dans son ensemble. Les délégués élus, tant au moyennes. Les municipalités italiennes traversent actuelle- niveau de l’arrondissement qu’au niveau de la ville, avaient ment une phase très difficile sur le plan financier, ce qui pour mission d’examiner les propositions des assemblées justifie officiellement le fait que les budgets participatifs ne de citoyens et de les classer par ordre de priorité. Cette puissent pas tabler sur de grosses sommes. Ils sont généra- hiérarchisation s’effectuait à l’aide de critères sociaux ins- lement mis en place de façon incrémentielle, en démarrant pirés notamment de ceux de Porto Alegre. On distinguait par des projets-pilotes dans certaines circonscriptions. Plu- les critères dits « généraux », qui pouvaient être mesurés sieurs mouvements sociaux et groupes de citoyens se sont de manière objective, des critères « supplémentaires » qui toutefois mobilisés pour demander un budget participatif étaient du ressort personnel des délégués. Chacune des dans leur secteur, preuve que le dispositif est aujourd’hui propositions se voyait attribuer entre 0 et 15 points par relativement connu et apprécié de nombre d’organisations catégorie. Les délégués pouvaient alors classer les projets de la société civile. Cependant, les transformations sociales dans une liste de priorités, transmise ensuite au maire et au générées à Grottammare et à Pieve Emanuele n’ont pas conseil municipal. Les critères étaient donc conçus de façon vraiment pu être reproduites ailleurs. à influer sur la hiérarchisation des projets afin de cibler plus particulièrement certains groupes et certains quartiers. En fait, le modèle de démocratie participative a eu tendance Ainsi, à Séville, les premiers projets retenus étaient destinés à se diluer lorsqu’il a été importé en Europe. L’exemple de à promouvoir des objectifs sociaux, écologiques et démo- Séville va nous permettre de mieux comprendre ce phéno- cratiques dans des quartiers où les infrastructures étaient mène. Avec plus de 700 000 habitants, la ville andalouse défaillantes. était la plus grande ville d’Europe dotée d’un budget participatif. Du fait des critères retenus pour la hiérarchisation Outre ces critères complexes, il convient de souligner le des projets, le budget participatif de Séville est devenu rôle des Sévillans. Des citoyens particulièrement engagés l’un des plus ambitieux d’Espagne, pays qui comptait constituèrent des groupes de pression qui étaient impliqués pourtant une centaine de budgets participatifs jusqu’aux dans la préparation des assemblées de budget participa- élections municipales de 2011 (Ganuzza, 2010 ; Sintomer, tif organisées au niveau de l’arrondissement et dans les Ganuzza, 2012). Jusqu’à celles-ci, le budget participatif de concertations avec les modérateurs. Ces réunions prépara- Séville impliquait 14 administrations municipales pour un toires avec les modérateurs étaient un moyen de discuter budget global de 25 millions d’euros environ, sur un bud- des campagnes de sensibilisation, de l’ordre du jour de get total (entreprises municipales comprises) de plus 862 l’assemblée citoyenne et de la distribution du matériel millions d’euros. Bien qu’elle ait été maintenue en théorie, d’information. De plus, les citoyens avaient plus ou moins l’expérience cessa rapidement après le revers électoral de la possibilité de modifier la procédure même du budget 2011. Malgré tout, il est important d’en décrire ses carac- participatif et d’en adapter les critères de hiérarchisation. téristiques. Comme à Porto Alegre, la structure du budget En 2010 par exemple, un groupe d’enfants – qui avaient participatif de la capitale andalouse ressemblait à celle déjà pris part à un dispositif participatif afin de faire des d’une pyramide. La base était constituée par le territoire propositions dans le cadre d’un budget participatif, mais de la ville divisé en 15 secteurs. Leurs habitants se ren- n’avaient pas pu voter en raison de leur âge – réussirent, contraient dans des assemblées généralement organisées avec le soutien de leurs familles et de leurs enseignants, à > DIALOG GLOBAL 25 < 53 Le retour des caravelles : Les budgets participatifs en Europe et en Amérique du Nord Tableau 3 : Les critères de hiérarchisation du budget participatif de Séville Investissements et entretien A. Critères généraux Programmes et activités • Infrastructures de base (électricité, • Population concernée asphaltage, eau courante, etc.) • État des infrastructures sociales dans le • Accès aux services fondamentaux B. Critères supplémentaires secteur concerné par le budget participatif • Population concernée • Absence de programmes sociaux publics • Territoire concerné (arrondissement, • Défense des valeurs démocratiques et secteur) humanistes (tolérance, paix, solidarité, etc.). • Durabilité sur le plan écologique • Intégration dans l’architecture de la ville (ou de l’arrondissement) Source : Mairie de Séville, 2004 faire modifier le règlement pour que tout enfant de plus de du parc de logements local) et un budget de 572 millions 10 ans ait le droit de voter pour hiérarchiser les projets de de dollars canadiens (soit près de 400 millions d’euros), la budget participatif de la ville. Cependant, même si le bud- TCHC est le plus gros bailleur social du pays. La majeure get participatif de Séville suivait des règles claires et qu’il partie de ses dépenses sert à couvrir les charges fixes. En contribuait à l’empowerment de la société civile, ses effets 2001, la TCHC a implanté un budget participatif pour ses en matière de justice sociale n’ont pas été comparables avec locataires qu’elle a maintenu jusqu’à ce qu’en 2010, le ceux observés en Amérique latine : dans l’arrondissement nouveau maire de la ville le supprime. populaire de Poligono Sur (32 000 habitants officiellement), le budget participatif a distribué sur un an 10,90 euros en Du fait de sa structure pyramidale, le dispositif ressemblait à moyenne par résident, contre 8,70 euros en moyenne pour première vue à celui de Porto Alegre. Vingt-sept conseils de la ville. Les critères stricts d’allocation des ressources ont locataires répartis sur l’ensemble du parc immobilier étaient certes octroyé une somme supplémentaire de 70 000 euros chargés de recueillir les suggestions et les propositions des à cet arrondissement, mais la construction d’installations locataires. Puis, chaque conseil sélectionnait cinq projets sportives ou la réparation des rues coûtait des centaines de pour son secteur. Un autre comité, formé de délégués des milliers d’euros. conseils de locataires, choisissait par ailleurs deux projets concernant TCHC dans son ensemble. Ce comité avait Encadré 13 : pour mission d’évaluer la faisabilité des divers projets, leurs L’agence de logement social TCHC de Toronto réels besoins financiers et de surveiller la mise en œuvre En Europe et en Amérique du Nord, le développement des projets retenus. Ce dispositif a géré un budget de 7 communautaire constitue peut-être une alternative au millions de dollars canadiens (près de 5 millions d’euros) budget participatif pour améliorer la justice sociale. Parmi par an, consacré avant tout à des mesures de proximité les diverses expériences lancées d’après ce modèle dans les (petites réparations au niveau des bâtiments, entretien des pays anglo-saxons, l’une des plus intéressantes est le dispo- espaces verts ou aménagement d’aires de jeux pour les sitif mis en place par l’agence de logement social de la ville enfants). Néanmoins, il y avait une grande différence avec de Toronto, la Toronto Community Housing Corporation la procédure de Porto Alegre. Contrairement à la munici- (TCHC). Avec 164 000 locataires, 58 500 logements (6% palité brésilienne, le financement des projets ne devait pas 54 > DIALOG GLOBAL 25 < Le retour des caravelles : Les budgets participatifs en Europe et en Amérique du Nord être approuvé par l’autorité initiatrice, ici la TCH. Les fonds étaient gérés directement par les locataires. Or, comme 3.1Information, consultation et reddition de comptes ces derniers étaient principalement issus de populations socialement défavorisées, le budget participatif profitait Les premiers budgets participatifs ont fait leur apparition en majoritairement à ces groupes. En outre, il jouait un rôle Allemagne autour de l’an 2000. Les premières municipali- pédagogique important, car il leur apprenait à aborder les tés concernées étaient de petite taille, comme Rheinstetten décisions publiques à leur avantage. Les activités financées (20 500 habitants), Emsdetten et Hilden (voir encadré 2). par le budget participatif étaient généralement associées Dans ces villes, le budget participatif a été introduit dans à des mesures du secteur de la santé ou d’autres secteurs le cadre de projets pilotes comme celui du réseau allemand sociaux. D’autres instruments participatifs étaient utilisés, « Kommunen der Zukunft » (1998-2002) et l’initiative de en particulier dans le domaine de la planification. Deux budget participatif municipal lancée par le Land de Rhé- locataires siégeaient au conseil d’administration de la TCH nanie du Nord-Westphalie (« Kommunaler Bürgerhaushalt qui comptait en tout 13 membres. En 2008, l’agence a Nordrhein-Westfalen » 2000-2004). Ces projets de coopé- initié un budget participatif intéressant : ses 1400 employés ration s’inspiraient du modèle de planification communau- pouvaient choisir comment utiliser les fonds pour la forma- taire de la ville de Christchurch en Nouvelle Zélande, dont tion du personnel (cadres compris). l’approche participative à des fins de modernisation avait séduit les initiateurs allemands du projet. Compte tenu des difficultés financières et de l’endettement auxquels se 3. La participation, un outil de modernisation ? heurtaient les municipalités, il était attendu de la part des citoyens une certaine compréhension envers cette situation difficile, ainsi que des propositions destinées à améliorer Lorsque les Allemands commencèrent à envisager la mise les services administratifs. Du fait de l’accent mis sur la en place de l’expérience de Porto Alegre en 2001/2002, modernisation de la gouvernance locale, un grand nombre beaucoup étaient très sceptiques. Certains firent remarquer de budgets participatifs allemands ont instauré un dialogue que leurs problèmes sociaux étaient de nature différente de social en trois étapes : information, consultation et reddi- ceux d’Amérique latine. D’autres utilisèrent un argument tion de comptes. La première étape consiste à informer les peut-être encore plus marquant : ils mirent en avant la citoyens de la situation financière de la municipalité par le crise financière que traversaient les municipalités. Dans ces biais de brochures et de réunions publiques. Les anima- conditions, il pouvait sembler absurde de faire participer teurs essaient de répondre aux questions suivantes : d’où les citoyens à des décisions sur les investissements publics. proviennent les ressources financières d’une municipalité et Après tout, de quoi les citoyens pourraient bien débattre quels services finance-t-elle avec ces différents fonds ? La si les caisses étaient (quasiment) vides et si les ressources consultation, qui prend souvent la forme d’une assemblée avaient déjà été pré-affectées ? Pour ces raisons, les cri- de citoyens, mais qui peut aussi être complétée par des tères de hiérarchisation des projets n’ont pas été perçus en enquêtes et des débats en ligne, a pour objectif de collecter Allemagne comme étant au cœur du processus de budget des propositions. Les citoyens doivent suggérer des amélio- participatif, mais plutôt comme un moyen d’améliorer rations pour les piscines, les bibliothèques, les espaces verts, l’accès aux services publics. Même si en Amérique latine les installations sportives, le service de nettoiement des rues la participation citoyenne a parfois été liée à la moderni- etc. Ici, les municipalités s’intéressent aux compétences des sation de l’administration, outre-Rhin le budget participatif citoyens, fondées sur la fréquentation de ces installations et semble avoir suivi son propre chemin. Ce modèle n’en est l’utilisation de ces services au quotidien. L’un des employés pas moins inédit pour autant ; il a même joué un rôle clé d’une municipalité avec un budget participatif a parlé un dans la modernisation participative en Europe. jour dans ce contexte du citoyen considéré comme un « > DIALOG GLOBAL 25 < 55 Le retour des caravelles : Les budgets participatifs en Europe et en Amérique du Nord consultant ». Une autre forme de consultation ne se préoccupe pas des services proposés par la municipalité, mais 3.3 Participation en ligne et réduction des coûts consiste plutôt en un débat général sur ses recettes et ses dépenses. Par exemple, la ville d’Emsdetten a débattu avec Si la procédure de budget participatif a été revue et com- les citoyens des différentes possibilités de combler le déficit plétée en Allemagne, c’est sans doute aussi parce que le budgétaire et les a invités à faire des propositions dans ce premier dispositif était relativement inefficace. Il est pos- sens. La dernière étape, la reddition des comptes, implique sible de collecter des suggestions pour améliorer les services que la municipalité informe les citoyens des propositions de bibliothèques, les parcs de stationnement ou l’entretien retenues par le conseil. Hilden par exemple, répond à des espaces verts avec des instruments beaucoup moins chaque proposition par une lettre personnalisée informant complexes qu’un budget participatif traditionnel. C’est le citoyen qui l’a soumise du sort qui lui a été réservé. pourquoi la participation est apparue comme une solution intéressante pour répondre à ce souci d’efficacité, devenant 3.2Vote et budgets participatifs dans les grandes villes un élément clé du budget participatif. Ce système permet de réduire à la fois les coûts de participation pour les citoyens et les coûts d’organisation pour les institutions. En 2012, Le budget participatif s’est développé an Allemagne à partir la participation citoyenne s’est effectuée en grande partie, de 2005. En effet, parallèlement au débat sur le budget voire exclusivement, en ligne. C’est par exemple le cas de participatif de Porto Alegre que Capacity Building Interna- Cologne (1 million d’habitants), dont le budget participatif tional a contribué à organiser outre-Rhin, plusieurs villes a suscité un écho international. d’assez grande importance avaient envie de se lancer dans l’expérience. L’Agence fédérale allemande pour l’éduca- Dans bien des lieux où l’on organise encore des assemblées tion civique (bpb) en coopération avec les fondations des publiques, la participation en ligne n’en est pas moins partis politiques représentés au Parlement fédéral ont alors importante. C’est le cas notamment de Postdam (160 000 demandé l’élaboration d’une nouvelle procédure. Si le nou- habitants) où le budget participatif compte plus de 4 000 veau concept était dans la lignée de procédure existante, il participants, mais seulement entre 25 et 40 personnes en était néanmoins plus abouti (bpb, 2005). Il s’agissait certes présentiel. On observe le même phénomène à Münster moins de suggestions d’investissement que d’une évalua- (290 000 habitants), qui a lancé un budget participatif tion participative des services proposés et de la gestion des en 2011. Les citoyens semblent avoir une approche très fonds publics. La nouveauté résidait dans la possibilité don- rationnelle et pragmatique de la participation en ligne. Si née aux citoyens de classer leurs propositions en votant. La ce dispositif est pour eux le moyen le plus simple de partici- sélection des propositions les plus pertinentes n’était donc per, il a cependant réduit le budget participatif au seul vote plus du ressort de l’administration municipale. Ce dispositif électronique. L’espace de délibération est en effet de moins a tout d’abord été testé à Berlin, dans l’arrondissement de en moins utilisé, et les rares discussions se concentrent sur Lichtenberg (252 000 habitants), avant d’être adopté par la défense de projets individuels plutôt que sur des thèmes Postdam (150 000 habitants), puis incorporé à d’autres plus généraux, comme les grandes orientations budgétaires budgets participatifs. ou la hiérarchisation des différents secteurs. L’usage d’internet a été intégré de diverses façons au modèle de modernisation participative. Utilisé au début pour le vote et les discussions en ligne comme à Lichtenberg, à Postdam et dans d’autres villes, internet a également été utilisé dans les budgets participatifs axés sur la 56 > DIALOG GLOBAL 25 < Le retour des caravelles : Les budgets participatifs en Europe et en Amérique du Nord réduction des dépenses. Dans ce cas, moderniser revient à la Ruhr. Ne voulant pas décider seul des coupes budgétaires trouver des solutions aux difficultés financières de la ville. auxquelles il devait procéder, le conseil municipal a soumis Cette approche est toutefois à l’opposé de celle de Porto ses propositions à une délibération citoyenne. Une plate- Alegre, puisqu’il s’agit de trouver le moyen de faire des forme internet a donc été créée en 2010 pour présenter économies au lieu d’imaginer de nouveaux projets ou de au public 78 propositions correspondant à 381 millions nouveaux axes pour les dépenses publiques. Dans les villes d’euros d’économie, charge aux citoyens de les commenter comme Essen (570 000 habitants) ou Solingen (160 000 et de voter pour les hiérarchiser. Ainsi, le gouvernement habitants), les citoyens peuvent non seulement donner leur local saurait quelles mesures seraient accueillies favorable- avis sur les propositions avancées par le gouvernement local ment et lesquelles seraient rejetées. Les citoyens pouvaient pour réduire les dépenses, mais aussi proposer leurs propres également soumettre leurs propres propositions, tant en pistes pour réaliser des économies ou trouver de nouvelles matière de coupes budgétaires que de nouvelles sources sources de revenus. Les citoyens prennent ainsi conscience de revenus. Plus de 3 700 personnes se sont inscrites pour des difficultés financières de la ville et peuvent, grâce au voter en ligne. Elles ont sélectionné des mesures permettant budget participatif, éviter des coupes budgétaires dans les de réaliser 117 millions d’euros d’économie, soit près de la domaines qu’ils privilégient. En revanche, le budget parti- moitié de la somme globale. Les citoyens avaient tendance cipatif risque d’être utilisé uniquement pour légitimer des à refuser les coupes budgétaires dans le domaine social et coupes budgétaires décidées au préalable et sur lesquelles de l’éducation (11% de votes favorables seulement), alors il n’est plus possible de revenir. que le niveau d’acceptation était beaucoup plus élevé sur d’autres lignes budgétaires, comme la rémunération des Au vu de l’évolution récente, on peut dire en résumé que élus et le fonctionnement de l’administration communale l’accent mis d’une part sur l’utilisation d‘internet et d’autre (85% de votes favorables). Le conseil municipal a finale- part sur les coupes budgétaires a transformé le paysage du ment adopté l’ensemble des mesures d’économie suggé- budget participatif en Allemagne. Dans ce pays européen rées par le gouvernement local (un total de 500 000 euros), qui compte le plus grand nombre d’expériences après la arguant qu’il avait reçu les propositions issues du budget Pologne, d’autres tendances, comme les subventions à l’in- participatif trop tard (Ville d’Essen, 2010). La procédure fut vestissement, sont marginales. Dans l’ensemble, le budget répétée l’année suivante, mais la participation fut nette- participatif à l’allemande est axé sur la modernisation de ment plus faible. La municipalité d’Essen a depuis décidé de l’administration, voire d’une certaine façon sur la participa- ne pas poursuivre le budget participatif, car la ville n’a plus tion de proximité, deux modèles dans lesquels la question de problème financier. Les citoyens sont désormais invités de la délégation du pouvoir est peu importante, même tout à participer dans d’autres domaines (Ville d’Essen, 2012a ; à fait secondaire. 2012b). Encadré 14 : Le budget participatif en ligne d’Essen en L’analyse des budgets participatifs allemands sous l’angle Allemagne, axé sur les économies budgétaires : de la modernisation met en lumière plusieurs effets une participation manipulée ? potentiellement intéressants. Citons notamment la recon- Un grand nombre de villes allemandes dépensent réguliè- naissance des compétences des citoyens qui contribuent rement plus d’argent qu’elles n’en perçoivent. Afin d’éviter activement à l’amélioration des prestations de services une pression fiscale incontrôlable, la loi impose aux muni- publics, ou encore à la soumission de propositions en vue cipalités d’élaborer des plans d’économies à partir d’un d’une meilleure gestion des fonds publics. Cependant, ces certain niveau de déficit structurel. C’est ce qui s’est passé effets sont soit invisibles, soit inexistants. Certains disposi- à Essen (570 000 habitants), dans le bassin sidérurgique de tifs de budget participatif axés sur les coupes budgétaires > DIALOG GLOBAL 25 < 57 Le retour des caravelles : Les budgets participatifs en Europe et en Amérique du Nord révèlent toutefois des informations qui n’avaient jamais autrement des initiatives fondées sur le développement été dévoilées. À Essen par exemple, les citoyens ont pu communautaire au Royaume-Uni et en Amérique du Nord. avoir connaissance du salaire des dirigeants des entreprises Qu’il s’agisse par exemple d’associations de quartier rela- municipales et de la gratification accordée aux membres du tivement informelles ou d’organisations professionnelles, conseil d‘administration de ces entreprises. elles sont en effet issues d’une culture de l’entraide très répandue dans ces pays, notamment parce que l’État Dans d’autres pays européens en revanche, on observe pourvoit moins aux besoins des citoyens que sur le Vieux d’autres effets plus marqués de la modernisation : coopé- Continent et en Scandinavie. Ces organisations commu- ration entre les services, accélération des procédures admi- nautaires obtiennent pour leurs activités des financements nistratives, évolution des structures hiérarchiques ou encore de sources externes, c’est-à-dire des gouvernements régio- meilleur suivi des gouvernements locaux (Sintomer, Herz- naux ou nationaux ou bien, dans le cas de l’Europe, de berg, Röcke, 2015). N’oublions pas cependant, que ce sont l’Union Européenne. essentiellement les expériences allemandes qui ont ouvert le débat au sujet de l’impact du budget participatif sur la À Guelph (100 000 habitants), située à 100 km à l’ouest de modernisation administrative en Europe. Cela s’est traduit Toronto dans la province de l’Ontario, des groupes commu- par une plus grande transparence quant aux choix opérés nautaires ont lancé un budget participatif à l’origine indé- au sein des budgets participatifs, un élément majeur pour pendant, mais auquel la municipalité a fini par s’associer. plusieurs villes. Notons ici l’exemple de Séville en Espagne, Le même phénomène s’est produit dans plusieurs villes bri- où le financement de projets du budget participatif figure tanniques (Newcastle, Manchester, Salford et Édimbourg) : à part dans le budget publié par la ville. il fallut attendre que le réseau Community Pride décide d’appliquer les critères décisionnels du budget participatif au financement reçu par le gouvernement local pour qu’un 4. Budgets participatifs et société civile grand nombre de politiciens commencent à accorder un intérêt au dispositif et à en évaluer le potentiel. Pendant les Outre la justice sociale et la modernisation de l’administra- années 1990, le budget participatif de Guelph était financé tion locale, le budget participatif a souvent été associé à la par un programme de la province, et des consultations mobilisation ou à l’empowerment des citoyens. Au Brésil, participatives étaient organisées au sein de la communauté la plus grande transparence et l’autonomie des initiatives concernée pour discuter de l’utilisation de ces fonds. Cette communautaires, caractéristiques du budget participatif, expérience couronnée de succès donna lieu à une coalition ont ainsi conduit à limiter la corruption et le clientélisme, d’initiatives communautaires qui transféra le dispositif à et par là même à renforcer la démocratie représentative. d’autres secteurs. En voici le mode de fonctionnement : en D’une façon générale, les citoyens en Amérique latine sont premier lieu, les organisateurs proposent des thématiques très actifs dans les budgets participatifs orientés vers le et des projets territoriaux. Ces propositions sont ensuite développement communautaire. Néanmoins, ces dispositifs débattues dans des assemblées communautaires, puis étant majoritairement organisés en dehors des institutions classées par priorité. La décision finale en termes de finan- politiques, il ne faut pas nécessairement en attendre un cement est prise par les délégués des assemblées commu- renforcement de la démocratie représentative. Qu’en est-il nautaires. Autrement dit, ce sont les citoyens concernés qui en Europe et en Amérique du Nord ? gèrent eux-mêmes l’argent, souvent avec l’aide d’un chargé de mission responsable de la gestion communautaire. Pour Si en Europe, ce sont les gouvernements locaux qui, dans chaque projet, un quart de la somme nécessaire doit être la grande majorité des cas, ont décidé d’introduire ce dis- obtenu par les groupes ou bénéficiaires eux-mêmes. Plus positif participatif novateur, il en va toutefois généralement de mille personnes participent chaque année à ce dispositif, 58 > DIALOG GLOBAL 25 < Le retour des caravelles : Les budgets participatifs en Europe et en Amérique du Nord beaucoup d’entre elles ont de faibles revenus (Pinnington, Encadré 15 : Lerner, Schugurensky, 2009). Pour ces participants et leurs Le budget participatif des lycées de Poitou- enfants, des activités sont financées dans leurs quartiers Charentes (loisirs, fêtes et festivals, projets pédagogiques, petits tra- C’est en 2005, grâce à la forte volonté politique de la pré- vaux de construction, etc.). sidente de la Région, que le Budget Participatif des Lycées (BPL) a vu le jour en Poitou-Charentes. En 2012, le BPL avait Un autre budget participatif, issu d’un mouvement mené sélectionné plus de 2000 projets sur la base du vote de essentiellement par des organisations de la société civile, a plus de 150 000 participants. L’expérience implique plus de par ailleurs été organisé dans l’arrondissement du Plateau 93 lycées publics et quelques institutions privées (Sintomer, Mont-Royal (101 000 habitants) à Montréal entre 2005 et Herzberg, Röcke, 2015), dans une région qui compte plus 2009 (Rabuin, 2009, 2013). Dès la fin des années 1990, ces de 55 000 lycéens. Selon ce dispositif, les participants dis- organisations avaient invité le maire de Porto Alegre, Raul posent d’un budget total de dix millions d’euros par an (sur Pont, pour envisager avec lui l’introduction dans leur ville un budget régional des lycées de 110 millions d’euros) et d’un dispositif inspiré du modèle brésilien. Une demande peuvent proposer de petits projets et investissements de en ce sens a dans un premier temps été refusée par la 150 000 euros maximum. Dans chaque établissement, le municipalité. Une conférence organisée en 2005 par des BPL implique tous les membres de la communauté scolaire militants de la société civile, lors de laquelle des exemples y compris les parents d’élèves. Il comprend deux réunions de budgets participatifs brésiliens et européens furent pré- de deux heures chacune environ. La première (novembre/ sentés, contribua à persuader le maire de l’arrondissement, décembre) débute par une explicitation du dispositif de tout comme ses voyages au Brésil pendant le Forum Social budget participatif. Dans un deuxième temps, des groupes Mondial. Finalement, c’est sous la pression insistante des de travail sont constitués pour élaborer des projets desti- organisations communautaires, en particulier du Centre nés à améliorer la vie quotidienne du lycée. Pour finir, des d’écologie urbaine de Montréal, que le projet fut lancé. représentants de chaque groupe présentent leurs résultats Bien qu’aucun critère d’allocation des ressources n’ait été respectifs en séance plénière. Les propositions sont ensuite fixé et que le dispositif retenu ait été un compromis, les étudiées par les services techniques de la Région, avant la groupes communautaires pouvaient influer sur les règles seconde assemblée (janvier/février) au cours de laquelle les à suivre. Cependant, en 2009, le nouveau maire décida de projets sont classés par priorité. Chaque participant dispose mettre un terme au budget participatif. pour ce faire de cinq bulletins qu’il répartit librement entre les différentes propositions. Le classement ainsi obtenu est La mobilisation pour les budgets participatifs ne semble pas transmis au Conseil Régional. aller forcément de soi dans ces régions du monde. Pour un citoyen, il est peut-être plus facile de s’engager si le modèle Une autre dimension a été introduite en 2011 : des délé- participatif a déjà été pratiqué au cours de sa scolarité ou gués représentant les différents lycées ont été réunis à ses études. Plusieurs expériences ont montré que cela était l’échelle régionale pour donner leur avis sur la redistribution possible. Entre 2005 et 2010 en effet, de nombreuses ini- des financements de budgets participatifs entre les diffé- tiatives ont été menées avec des lycéens ou des étudiants, rents établissements, prenant en compte leur inégalité de la plus complète à ce jour étant le budget participatif des traitement en zone urbaine et en zone rurale. La Région a lycées de la région Poitou-Charentes (Sintomer, Talpin, en outre instauré un budget participatif de 265 000 euros 2011). par an pour les Maisons familiales et rurales. > DIALOG GLOBAL 25 < 59 Le retour des caravelles : Les budgets participatifs en Europe et en Amérique du Nord Dans la foulée, d’autres Régions de France, comme le Nord- Europe que le budget participatif se pratique à cette échelle Pas-de-Calais, ont repris ce dispositif en insistant moins (Sintomer, Talpin, 2011). Hormis le BPL de la région Poi- toutefois sur le processus codécisionnel. tou-Charentes, l’un des pionniers en la matière fut celui de la province de Malaga dans le sud de l’Espagne. Entre 2005 Les budgets participatifs qui ciblent spécifiquement les et 2011, cette province qui chercha à encourager la mise jeunes ou les écoliers sont donc en vogue, en particulier en en place de PB municipaux dans les petites villes, finança Europe. Outre les exemples espagnols bien connus de Cor- des budgets participatifs dans 23 des 101 municipalités doue, de Santa Cristina de Aro et de Laboraforo à Séville (un de son territoire. Six expériences ont survécu à la défaite budget participatif spécial jeunes qui a modifié ses règles électorale de 2011 (Garcia, 2009). Dans le même temps, en 2010 afin de donner à tous les enfants de plus de 10 la Catalogne créait un réseau entre plusieurs villes de la ans le droit de voter pour le budget participatif de la ville), province qui avaient mis en place un budget participatif, citons celui de la petite ville italienne de Colle Val d’Elsa : structurant ainsi le dialogue, l’échange d’information et les écoliers participent à la gestion d’un budget de 15 000 l’entraide entre 11 municipalités. euros par an, financé entre autre par la région de Toscane afin d’améliorer la qualité de l’enseignement. En Europe, la Certaines des expériences les plus significatives pour la majorité des PB qui ciblent plus particulièrement les jeunes promotion du budget participatif à l’échelle régionale ont sont concentrés en Suède (Örebro, Uddevalla, Upplands eu lieu en Italie. La région du Latium a initié entre 2005 et Vasby) et au Portugal (São Brás de Alportel, Lisbonne, Cas- 2010 une procédure délibérative pour l’investissement de cais, Alfandega da Fé, Oliveira do Hospital, Marvila, Trofa cinq millions d’euros par an dans un secteur d’activité sug- et notamment Condeixo-a-Nova, 17 000 habitants environ, géré par les participants. Elle a aussi proposé aux autorités qui en 2012 a consacré 150 000 euros à un budget partici- locales et aux fonctionnaires une formation sur le budget patif ciblant les jeunes de 16 à 35 ans). Pendant qu’à New participatif et lancé pendant plusieurs années un appel à York, Vallejo et dans plusieurs villes du Royaume-Uni (par projets, soutenant ainsi des expériences participatives sur exemple Newcastle Upon Tyne, 280 000 habitants), des des thèmes économiques et financiers locaux, à hauteur de mesures spéciales ont été prises pour encourager l’implica- 11 millions d’euros par an dans plus de 200 municipalités tion des enfants et des jeunes aux budgets participatifs, la de taille et de couleur politique très différentes. (Allegretti, Fondation Bertelsmann en Allemagne soutient, elle, la mise in Sintomer & Talpin, 2011). en place de budgets participatifs pour les jeunes (Rietberg, Wenningsen). Notons un dernier exemple : en novembre Une autre région italienne, la Toscane, a voté en 2007 une 2013, la municipalité de Boston a signé un contrat avec loi sur la participation citoyenne (modifiée en 2013). Cette l’ONG Participatory Budgeting Project pour le lancement en loi prévoyait un appel à projets destinés aux institutions 2014 d’un budget participatif des jeunes, le « Young PB », locales et aux organisations sociales, déterminées à mettre le premier aux États-Unis. en place des processus participatifs. La région a soutenu cette initiative par un financement spécial et chargé une Encadré 16 : autorité indépendante de surveiller la qualité et l’évolution La montée en puissance des budgets participatifs : des dispositifs dans l’ensemble de la région (Picchi, 2012). le niveau régional Un grand nombre de budgets participatifs ont pu profiter Le budget participatif est aujourd’hui encore appliqué de cette initiative. En 2012, 70% des budgets participatifs essentiellement à l’échelle municipale et infra-municipale. italiens se trouvaient en Toscane. La région Émilie Romagne En Amérique latine, certaines expériences ont certes eu lieu s’est inspirée de la loi toscane et a récemment voté un cadre à l’échelle provinciale ou régionale (voire à celle d’un État législatif comparable afin de promouvoir la participation membre d’une fédération), mais c’est en fait surtout en citoyenne. 60 > DIALOG GLOBAL 25 < Le retour des caravelles : Les budgets participatifs en Europe et en Amérique du Nord 5. L’impact des budgets participatifs en Europe et en Amérique du Nord de travailler en petits groupes sur les propositions, avec des citoyens sélectionnés de façon aléatoire, et d’améliorer ainsi la qualité délibérative de la procédure. Au Portugal, Une dizaine d’années après leur introduction, quelles les expériences de Lisbonne et de Cascais ont pour leur conclusions pouvons nous tirer des budgets participatifs part mis l’accent sur la formation du personnel technique en Europe et en partie en Amérique du Nord ? En ce qui et administratif afin qu’il puisse participer activement à concerne la justice sociale, force est de constater que nous l’amélioration de la qualité du budget participatif. Si l’on ne sommes pas en présence d’une nouvelle série d’expé- compare le résultat des expériences latino-américaines et riences proches de celle de Porto Alegre, ou d’une forte européennes, il semble préférable d’associer le budget diffusion de ce modèle de participation. À la différence participatif non seulement à la modernisation de l’adminis- du Brésil et de l’Amérique latine, le budget participatif n’a tration locale, mais aussi à la lutte pour l’égalité entre les permis ni en Europe ni en Amérique du Nord d’inverser les sexes et un meilleur équilibre social. priorités pour privilégier les groupes sociaux défavorisés. Dans le meilleur des cas, nous constatons une répartition En ce qui concerne la mobilisation et l’empowerment de des ressources publiques plus équitable sur le territoire. la société civile, aussi bien que la « démocratisation de la Peut-être le besoin de justice sociale est-il moins crucial sur démocratie », le budget participatif a abouti en Europe et le Vieux Continent ? en Amérique du Nord à des changements de relations entre la société civile et l’État beaucoup moins radicaux qu’en Il existe différentes approches qui permettent, par le biais Amérique latine. Il est également difficile de constater un d’un budget participatif, de soutenir les groupes et indivi- lien entre l’introduction d’un budget participatif et un plus dus socialement défavorisés. S’il est certes possible d’appli- fort taux de participation électorale ou une amélioration des quer comme à Porto Alegre des critères qui privilégient les résultats électoraux des partis en place, même si une telle quartiers défavorisés au niveau de la répartition des fonds relation apparaît assez clairement dans certains cas (comme publics, ne négligeons pas l’alternative fondée sur le déve- dans la 49e circonscription de Chicago par exemple). Il est loppement communautaire. Dans ce cas, les citoyens gèrent compliqué d’établir clairement un lien de cause à effet eux-mêmes l’argent et s’investissent dans la mise en œuvre entre budget participatif et résultat politique, puisque dans des projets ainsi financés. Cette méthode qui s’est bien de nombreuses villes, le budget participatif n’est pas le implantée en Amérique du Nord a été également appliquée seul instrument participatif mis en œuvre. Dans ce cas, une avec succès en Europe, principalement au Royaume-Uni. victoire éventuelle aux élections ne doit pas être assimilée L’une de ses faiblesses réside toutefois dans le montant au seul budget participatif, mais au « mode de gestion des ressources mises à disposition, généralement trop faible dialogique » dans son ensemble du gouvernement local. pour corriger un important déficit de justice sociale. Pour que les municipalités avec budget participatif voient leur résultat électoral s’améliorer, il faut non seulement Quant à la modernisation participative, elle peut être mise que le dispositif participatif ait été bien accueilli par les en place de diverses façons. L’une d’entre elles consiste à citoyens, mais aussi que leur bilan soit globalement positif fournir un vaste cadre délibératif qui permet aux partici- (Sintomer, Herzberg, Röcke, 2015 ; Spada, 2010). Pourtant, pants d’émettre des propositions précises. Ainsi, dans l’ar- le budget participatif peut séduire des citoyens qui ne font rondissement berlinois de Marzahn-Hellersdorf, les citoyens plus confiance à la démocratie représentative fondée sur pouvaient faire des propositions détaillées, car ils s’étaient les partis, comme au Royaume-Uni et au Portugal. L’étude réunis plusieurs fois dans des groupes de travail. De même, comparative « OPtar » a prouvé que, dans les dix plus en Toscane (Italie), plusieurs nouvelles expériences de bud- grandes villes portugaises ayant mis en place un budget get participatif lancées en 2012 ont permis à des bénévoles participatif, 25,7% des participants sont généralement > DIALOG GLOBAL 25 < 61 Le retour des caravelles : Les budgets participatifs en Europe et en Amérique du Nord abstentionnistes, mais font confiance au processus participatif et à ses règles claires (Pereira, 2013). Enfin, le budget participatif peut aider à renforcer la société civile. Même si l’on ne dispose encore d’aucun exemple de changement radical des relations sociales en Europe ou en Amérique du Nord, nous avons constaté dans de nombreux cas un effet d’empowerment qui, bien qu’il ne soit pas très spectaculaire, n’en demeure pas moins très clair. Il sera à cet égard intéressant d’analyser l’impact du budget participatif introduit par la ville de Paris en 2014, qui est décisionnel et doit porter sur des sommes très conséquentes. Au total, si le panorama général reste très contrasté, le budget participatif se développe en Europe, et dans une moindre mesure en Amérique du Nord où le deuxième Open Government National Action Plan du gouvernement Obama, publié en décembre 2013, consacre d’ailleurs un long chapitre à l’importance du budget participatif et de sa dissémination. 62 > DIALOG GLOBAL 25 < III. L’Afrique : un développement tardif et inégal En Afrique, où le budget participatif s’est imposé plus participatifs sur le continent africain n’a initialement pro- récemment, les dispositifs mis en place et le poids des gressé que très lentement, c’est avant tout en raison des transferts transnationaux évoluent rapidement. La diffusion maigres ressources allouées aux instances locales par des de cet outil s’est réellement accélérée lorsque la fédération cultures institutionnelles très centralisées, mais aussi à cause des Cités et Gouvernements Locaux Unis d’Afrique (CGLU des limites et lacunes d’un processus de décentralisation Afrique) a décidé de le soutenir activement en misant à la conçu comme prémisse nécessaire d’une innovation qui, fois sur la visibilité et sur la formation, lors de l’édition de dans le reste du monde, s’est essentiellement développée son forum international trisannuel « Africités » qui s’est au niveau local. Cela dit, en Afrique, la rencontre entre tenue en décembre 2012 à Dakar. Le continent africain a les premiers budgets participatifs et l’autonomie des col- pu largement profiter des échanges avec l’Amérique latine lectivités locales nous apprend que ces expériences sont et l’Europe, qui depuis 15 ans soulignent l’importance de souvent des « catalyseurs » qui stimulent et accélèrent cet outil novateur dans l’amélioration de la gouvernance. les efforts de décentralisation. Ces derniers répondent Néanmoins, en vue des rares études disponibles et de la dif- d’une part à des principes de transparence et de réactivité ficulté pour de nombreux acteurs locaux de sortir du silence (incarnées par les réformes administratives menées dans imposé par les obstacles technologiques et une situation de nombreux pays sous la pression des bailleurs de fonds géographique en marge du flux mondial d’information, internationaux), mais ils assurent d’autre part le respect il s’avère difficile de dresser un panorama systématique de traditions préexistantes de participation citoyenne dans et complet de la situation africaine en matière de budget bien des régions d’Afrique. C’est peut-être la raison pour participatif (Lieberherr, 2003). Une chose est sûre : sur ce laquelle on constate depuis 2005 une nette accélération de continent où l’institution et la culture de la démocratie la diffusion de ces expériences avec le soutien de puissantes représentative sont faibles, des mouvements sociaux et un institutions internationales telles que la Banque mondiale certain nombre de collectivités locales se sont engagés dans (Goldfrank, 2012) et l’Organisation des Nations Unies (en des expériences de budget participatif, mais celles-ci restent particulier l’agence Habitat, basée à Nairobi). On ne peut très dépendantes de l’action des institutions internationales nier l’existence d’une certaine dimension néocoloniale dans et des ONG. Ainsi, la voie le plus communément suivie en la manière dont l’idée du budget participatif a été introduite Afrique est celle contre laquelle les mouvements radicaux dans le débat politique africain, dans une époque où les d’Amérique latine avaient tenté de mettre en garde leurs orientations néolibérales portées par certaines organisations émules. Cette approche diffère par ailleurs grandement du internationales avaient le vent en poupe. La diversité des modèle européen, dans lequel les autorités locales jouent un acteurs impliqués a toutefois suscité des adaptations locales rôle crucial. Rappelons enfin que pendant les dix premières qui sont difficiles à classer. Ainsi, le budget participatif a années du XXI siècle, les réseaux altermondialistes ont fusionné avec d’autres dispositifs dont les objectifs princi- exercé une forte influence en Afrique. L’innovation institu- paux sont la « démystification des questions budgétaires », tionnelle que constitue le budget participatif peut-elle être la « traçabilité des investissements » et la « planification réellement porteuse d’espoir pour un continent lourdement consensuelle du développement ». Inspirées généralement frappé par les problèmes sociaux, économiques et politiques du modèle participatif incluant les parties prenantes (sta- (Allegretti, 2002) ? keholders), ces expériences visent enfin à mettre en œuvre e une série de principes de gouvernance liés aux progrès de la Les changements ont commencé à se faire sentir dans la décentralisation et à la réalisation des objectifs du Millénaire deuxième moitié des années 1990, lorsqu’une vague de pour le développement définis par l’ONU. réformes politiques a fait apparaître des outils de gestion qui pouvaient servir de base à l’introduction de la démocratie La principale limite de ces pratiques est la dépendance de participative (Olowu, 2003). Si l’implantation des budgets principe envers les bailleurs de fonds internationaux : la > DIALOG GLOBAL 25 < 63 L’Afrique : un développement tardif et inégal gestion transparente du budget y est davantage conçue l’association DRD (Démocratiser Radicalement la Démo- comme un « droit des donateurs », garantissant que les cratie), basée en France. En 2003, ASSOAL a négocié sa objectifs déclarés correspondent aux exigences de la commu- participation à un projet pilote de budget participatif avec nauté internationale, que comme un « droit des citoyens » le maire de Batcham et d’Edzendouan, une municipalité qui contribue à l’approfondissement de la démocratie par rurale à 60 km de Yaoundé. La même année la capitale l’accès aux instances décisionnelles. Plus de 50% des fonds camerounaise accueillait le forum panafricain Africités 3, et investis par les villes africaines dans le cadre d’un budget ASSOAL organisait une séance spéciale sur le budget par- participatif proviennent en effet de ressources extérieures ticipatif avec le MDP (Municipal Development Partnership, (Badiane, 2011). Le risque de cette approche est de négliger Partenariat pour le Développement Municipal, soutenue la contribution des autorités traditionnelles ou « néo-tra- par l’ONU-HABITAT), et PGU-ALC (un programme de ditionnelles » issues des communautés indigènes (alors l’ONU-HABITAT). Une Charte africaine de la participation qu’elles sont souvent des acteurs clés du développement citoyenne en est née, signée entre autres par cinq maires social, en particulier dans les zones rurales), et d’imposer camerounais, l’agence de coopération des municipalités des modèles qui profitent surtout aux ONG ou aux nouvelles brésiliennes, ONU-HABITAT et le MDP. Ce moment décisif élites locales. Le caractère hybride des budgets participatifs fut suivi de plusieurs sessions de formation organisées par africains pourrait jouer un rôle positif dans l’exploration des ONG ou des organisations nationales ou internatio- de nouvelles stratégies pour lutter contre la pauvreté et le nales. Les années 2011-2012 constituèrent un tournant renforcement de la décentralisation. Une telle dynamique important pour le budget participatif en Afrique avec la pourrait faire émerger de nouveaux modèles abordant la reconnaissance qu’apporta à l’échelle du continent la créa- démocratisation comme une question de fond basée sur la tion de CGLU-Afrique, la branche africaine de la fédération redistribution des ressources, sur l’accès à l’éducation, à la internationale des Cités et Gouvernements Locaux. connaissance et au pouvoir (Sintomer, 2008) et sur le « droit à la ville ». À l’échelle nationale, la Charte africaine de la participation citoyenne marqua pour le Cameroun le démarrage des deux premiers budgets participatifs africains directement 1. L’Afrique francophone : démarrage précoce et prolifération des expériences inspirés des expériences latino-américaines (grâce au soutien d’ASSOAL pour les conseils et la formation des facilitateurs locaux). Les municipalités rurales de Batcham (215 000 habitants) et d’Edzendouan (13 villages, 12 000 habi- Les premières expériences africaines qualifiées de « budgets tants) ont ainsi lancé leur budget participatif en 2004, à la participatifs » ont vu le jour en 2003-2004 en Afrique fran- veille de la révision de la Loi de Décentralisation destinée à cophone subsaharienne, dans la lignée des budgets partici- accroître les compétences municipales. Les deux municipali- patifs d’Amérique latine. À titre d’exemple, la communauté tés ont employé les mêmes méthodes : cartographie sociale rurale de Batcham dans l’ouest du Cameroun a bénéficié suivie d’une vaste campagne d’information, adoption des du soutien d’ASSOAL (Actions Solidaires de Soutien aux résolutions par les conseils municipaux et formation des Organisations et d’Appui aux Libertés), une ONG qui s’est animateurs volontaires locaux, du personnel technique et développée à partir d’un club de lecture et a contribué à la des élus. Le règlement intérieur du budget participatif a création d’ « observatoires locaux des engagements élec- formalisé une méthodologie largement inspirée du modèle toraux ». Cette association avait entendu parler des expé- de Porto Alegre et conjuguée à des éléments de planifica- riences brésiliennes de budget participatif par le biais de tion stratégique participative. Les échanges avec d’autres réseaux internationaux comme l’IAI (International Alliance expériences africaines de budget participatif ont également of Inhabitants, Alliance Internationale des Habitants) ou influé sur la méthodologie retenue. Les cinq années de test 64 > DIALOG GLOBAL 25 < L’Afrique : un développement tardif et inégal ont permis de financer et de réaliser un centre multimédia budget participatif, l’association a joué un rôle majeur dans municipal fonctionnel, un centre de formation profession- la formation et le conseil des autorités locales et provinciales nelle (à Batcham-Chefferie), des infrastructures de base du Sud Kivu, une province de la République Démocratique (équipements scolaires et hospitaliers, routiers, accès à du Congo (RDC) dévastée par les conflits armés, vit son l’eau potable) et un plan de développement local. En outre, gouverneur proposer au début 2011 d’instaurer un budget des sites touristiques et archéologiques ont été identifiés, participatif pour huit municipalités (trois qui constituent cartographiés et développés. Dans un pays où 75% des la capitale Bukavu et cinq territoires ruraux gouvernés par dépenses municipales sont en moyenne consacrées aux des autorités traditionnelles). De même, Barumbu (150 frais de fonctionnement, ces investissements ont été pos- 300 habitants, au nord de Kinshasa) et Kalamu (315 342 sibles grâce aux économies découlant d’une gestion trans- habitants) ont mis en place un budget participatif, avec parente et de partenariats constructifs avec les habitants, une participation active des organisations de la société ainsi qu’à un attrait plus fort pour les bailleurs de fonds civile. Ces initiatives ont entraîné des revendications pour internationaux. Le budget de Batcham a de fait augmenté une plus grande décentralisation dans un pays où l’admi- de 49% entre 2004 et 2007, ce qui a permis de porter le nistration repose sur un double système (d’une part des taux d’investissement à 35%. Les élections de 2007 se sont responsables nommés, et non pas élus, en ville et d’autre soldées par un changement de municipalité. Convaincu que part des chefs coutumiers traditionnels à la campagne) qui le budget participatif était un atout pour la communauté, le ne permet pas d’exiger des gouvernements locaux qu’ils nouveau maire, qui était également chef tribal, a décidé de rendent compte de la façon dont ils gèrent l’argent public poursuivre l’expérience. Le nombre de participants aux réu- (Allegretti, Mbera, 2013 ; Mbera, 2012). nions publiques décisionnelles a augmenté pour atteindre 5% de la population, la mise en œuvre des travaux publics Encadré 17 : s’est accélérée et Batcham est devenu un exemple pour le FUM, Africités et FSM pays et toute l’Afrique francophone. Plusieurs événements Depuis 2003, deux manifestations internationales récur- ont été organisés et 27 municipalités (sur les 430 que rentes assurent la diffusion des informations liées au bud- compte le Cameroun) ont implanté un budget participatif get participatif et apportent ainsi une visibilité particulière de qualité supérieure, tandis que d’autres ont entamé des aux expériences africaines. La première est le Forum Urbain réunions en ce sens sur le budget 2013 (Dumas Nguebou, Mondial (FUM), organisé par l’agence ONU-HABITAT pour Noupeou, 2013). promouvoir un échange régulier à l’échelle planétaire autour de thèmes comme l’habitat, l’environnement, la Depuis 2011, ASSOAL travaille en étroite coopération avec gouvernance ou encore la gestion des zones urbaines ou l’Institut de la Banque mondiale (WBI) pour étudier la façon rurales. À la différence des sommets comme HABITAT I dont les TIC peuvent aider à améliorer la gouvernance (Vancouver, 1976) ou HABITAT II (Istanbul, 1996), le FUM locale. L’inclusion étant considérée comme un indicateur accepte que ses « partenaires de développement » (ONG, de légitimité, la question est de savoir comment les TIC organisations communautaires, autorités locales, cher- pourraient favoriser l’amélioration de ce processus. Au cheurs, entreprises) soient également forces de proposition cours de la première année, à Yaoundé, 45 000 habitants dans l’organisation de cet événement. Dans ce contexte, de (sur 269 000) ont participé au budget participatif, fondé sur nombreuses formations ou séances de travail collectif ont l’utilisation des TIC, la réduction du coût de l’information pu avoir lieu au sein du FUM depuis 2004, et les premières expliquant en partie ce succès. Grâce à ce type d’expé- expériences africaines ont été représentées en 2006. riences, ASSOAL a gagné en visibilité au-delà des frontières camerounaises. Désormais reconnue par plusieurs pays La seconde est le forum Africités. Organisé par le MDP et la d’Afrique francophone comme un important facilitateur de branche africaine de la CGLU créée en 2004 (qui réunit des > DIALOG GLOBAL 25 < 65 L’Afrique : un développement tardif et inégal maires et associations municipales issus de tout le continent Au Sénégal, la situation est assez voisine. Les premières africain), il est désormais le lieu privilégié pour les échanges expériences de budget participatif, qui comptent égale- entre les acteurs des budgets participatifs africains, mais ment parmi les plus connues à l’échelle internationale, sont aussi pour les demandes de soutien auprès des agences celles de Fissel (42 000 habitants), dans le département de de coopération européennes et autres institutions interna- Mbour, et de Matam (20 000 habitants), dans l’Est du pays, tionales. C’est ainsi que les ministres qui ont participé en à la frontière avec la Mauritanie. Fissel est une communauté 2000 au forum de Windhoek en Namibie ont signé la « rurale composée de 28 villages, située dans une région où Déclaration des Chutes Victoria » de 1999, faisant du bud- les traditions démocratiques sont bien ancrées et où la pre- get participatif un instrument clé de bonne gouvernance. mière radio communautaire sénégalaise fut créée en 1996. Les années suivantes, des organisations internationales Un budget participatif y a été lancé en 2003 pour répondre comme ONU-HABITAT, l’Institut de la Banque mondiale à la demande de RECODEF (Regroupement Communautaire et la CGLU Afrique ont, sur cette impulsion, organisé des pour le Développement de Fissel- une association représen- séances de travail sur le budget participatif. En 2012, le tant la société civile de Fissel), qui souhaitait que les villageois forum de Dakar fut une grande réussite, avec plus de 400 soient associés à la prise de décisions financières. Le projet participants aux diverses conférences officielles organisées a été soutenu par l’ONG africaine IED Afrique (Innovations sur le budget participatif. Lors de cet événement, l’OIDP – Environnement – Développement) (Gueye, 2007). Sa (Observatoire International de la Démocratie Participative) caractéristique principale est qu’il réunit dans un deuxième a amplement participé à la promotion de ce dispositif. Les temps des représentants de plusieurs groupes homogènes différentes expériences africaines de budget participatif (les femmes, les jeunes, les personnes âgées). L’ initiative figuraient en première ligne dans le travail de suivi effectué s’est révélée très efficace aussi bien pour contrecarrer des par l’Observatoire panafricain de la Démocratie Participative pratiques exclusives traditionnelles fondées sur des critères (lancé à cette occasion par ENDA, une ONG basée au Séné- de genre, d’âge et de culture que pour l’empowerment de gal). Certaines ont même obtenu un prix récompensant personnes habituellement marginalisées (Allegretti, Freitas, leurs bonnes pratiques. Durant ce forum, un accord de par- Pereira, 2014). Après avoir été sollicitée par d’autres com- tenariat a par ailleurs été signé entre les représentants des munautés rurales, cette ONG a élaboré un modèle local de gouvernements locaux du Cameroun et du Brésil, dans le budget participatif, formalisé en 2008 par deux précieux but de poursuivre les échanges de connaissances Sud-Sud manuels qui circulent dans toute l’Afrique francophone : entre ces deux pays (South-South Knowledge Exchange – Le Budget Participatif en pratique (qui s’inscrit dans le pro- SSKE), sur les expériences de budget participatif réalisées gramme régional Réussir la Décentralisation) et Le Budget avec les TIC. Participatif en Afrique – Manuel de formation pour les pays francophones, coordonné par l’ONG ENDA TM avec D’autres événements de ce type, centrés sur les pratiques ONU-HABITAT (Kanoute, 2007). Quant à l’expérience de de budget participatif, ont eu lieu lors de Forums Sociaux Matam, démarrée en 2005, elle a la particularité de tenter Mondiaux ou Régionaux (Mumbai en 2004, Bamako et de mobiliser les ressources de la diaspora (en établissant Athènes en 2006, Nairobi en 2007, Malmö en 2008 et des contacts avec les habitants de Matam qui ont émigré), Tunis en 2013). C’est en 2011 à Dakar que l’on organisa le mais aussi d’impliquer les immigrés mauritaniens. Ce dispo- plus grand nombre de séances de travail en groupe sur le sitif donne un rôle central aux familles dans les discussions budget participatif, dans le cadre du Forum Social Mondial budgétaires (sur le rapport entre revenus et dépenses). et du Forum des Autorités Locales pour l’Inclusion sociale, Mentionnons enfin que suite à un atelier national organisé qui se tenait en parallèle. à Dakar en 2006 avec l’Association des maires sénégalais, l’agence espagnole de coopération élabore actuellement une importante initiative de budget participatif à l’échelle 66 > DIALOG GLOBAL 25 < L’Afrique : un développement tardif et inégal nationale. C’est ainsi que le Sénégal compte au total 19 Banque mondiale collabore avec la Direction du développe- budgets participatifs initiés sur le budget 2012, tandis que ment et de la coopération dans l’objectif de multiplier les 28 ont démarré sur le budget 2013. échanges entre les divers budgets participatifs malgaches et les expériences en cours dans d’autres pays. Un réseau, Au Burkina Faso, trois nouvelles expériences ont été lancées intitulé Plateforme nationale sur la redevabilité sociale, a depuis 2010 avec le soutien d’organisations de la société été créé pour élaborer une « norme de qualité des ser- civile locale. Il s’agit des budgets participatifs d’Ouahigouya vices », destinée à perfectionner le dispositif. Pour illustrer (120 000 habitants), de Dapélogo (35 700 habitants) et de les progrès réalisés en matière de communication, citons Diébougou (42 000 habitants). Au Bénin, l’expérience de par exemple la publication du salaire des maires et une budget participatif d’Adjarra (60 000 habitants environ) est utilisation accrue de l’oral et de la vidéo afin d’impliquer intéressante sur un autre plan : les autorités locales ont en plus facilement les individus analphabètes. Des mesures effet constaté depuis 2003, l’année où le budget participatif particulières ont également été prises pour favoriser l’accès a été instauré, une amélioration du « comportement fiscal d’autres groupes vulnérables aux instances participatives civique », plus précisément une diminution de la fraude aux (Smoke, 2007). Il existe actuellement des dizaines de pro- impôts locaux, (ENDA, 2006). Le même effet positif a été jets, et leur nombre ne cesse d’augmenter. En décembre observé au Congo (Allegretti, Mbera, 2013). 2012, le budget participatif d’Ampasy Nahampoana, une petite municipalité rurale de 4 000 habitants dans la région À Madagascar, où le cadre de la décentralisation a été de Toliara, s’est vu décerner le prix du meilleur budget clarifié par la loi de 1995, six municipalités rurales ont participatif africain par la CGLU-A (branche africaine de la introduit un budget participatif pilote en 2008 avec le sou- fédération des Cités et Gouvernements Locaux Unis). La tien de plus de 20 organisations civiles et professionnelles. règle veut alors que les spécialistes du budget participatif D’autres projets ont vu le jour dans des zones urbaines, de la petite communauté apportent leur soutien à d’autres comme la municipalité de Fort Dauphin (59 000 habitants, municipalités qui instaurent un dispositif de ce type. Cette également appelée Tôlanaro), ou encore le cinquième démarche est financée par la CGLU-A. arrondissement administratif de la capitale Antananarivo. Le programme de développement rural SAHA fondé par la À ce jour, hormis la fragilité des institutions démocratiques Direction du Développement et de la Coopération (DDC, et outre leur dépendance à l’égard des organisations inter- agence de développement et de coopération de la fédé- nationales, deux obstacles majeurs viennent compliquer ration suisse) a joué un grand rôle dans la dissémination l’implantation de budgets participatifs en Afrique franco- des innovations sur l’île. L’exemple de budget participatif phone. Le premier est lié à l’insuffisance des ressources qui le plus connu de Madagascar est celui de la municipalité amèneraient à répondre aux besoins que les citoyens jugent rurale d’Ambalavao, au centre du pays (9000 habitants). prioritaires. Ce problème a toutefois pu être partiellement Il met en exergue les problèmes que posent un endette- résolu en responsabilisant les communautés pour la presta- ment municipal préexistant et la difficulté à mobiliser la tion de services et l’avancement des travaux de construc- population, et surtout les femmes. Suite à un changement tion, c’est-à-dire en intégrant au budget participatif des politique, on observe depuis 2006 une amélioration de ce éléments de développement communautaire. Le second dispositif qui s’efforce d’impliquer la population à l’échelle obstacle tient à la difficulté de faire du budget participatif la du village. La municipalité a ainsi réussi à augmenter l’ap- principale voie de communication entre les communautés port budgétaire des taxes foncières locales qui est passé de et la municipalité, et de contourner une tradition clientéliste 8 à 52%. De plus, plusieurs communautés villageoises ont très enracinée dans ces régions. Il est donc crucial pour proposé des services et réalisé des travaux d’intérêt public. l’avenir d’accroître le niveau de formation des communau- Aujourd’hui, le programme de gouvernance locale de la tés afin qu’elles puissent mieux appréhender la complexité > DIALOG GLOBAL 25 < 67 L’Afrique : un développement tardif et inégal de la prise de décisions publiques et le rôle de chacun dans Maputo (1,2 million d’habitants). Elle faisait partie du pro- la réussite d’un dispositif participatif. Pour finir, notons la gramme électoral du Front de Libération du Mozambique création d’observatoires communautaires (au Cameroun (FRELIMO), autrefois à la tête de la lutte pour l’indépen- par exemple) qui pourrait, elle aussi, contribuer à améliorer dance du pays (Nguenha et Weimer, 2004). Après la parti- la situation. cipation d’une délégation de la ville au séminaire régional africain sur le budget participatif organisé à Durban par le MDP, ONU-HABITAT, l’Institut de la Banque mondiale 2. L’influence des budgets participatifs en Afrique lusophone et la Direction du Développement et de la Coopération (DDC, agence de développement et de coopération de la fédération suisse), le conseil municipal de la capitale Bien que le Brésil et le Portugal comptent de nombreux bud- mozambicaine annonça qu’un projet pilote de budget par- gets participatifs, cette innovation reste encore très embryon- ticipatif plus organisé, serait lancé dans l’arrondissement naire en Afrique lusophone. En 2005, l’UNICEF signa un de Catembe. Le budget participatif s’est ensuite effondré premier accord de coopération au Cap Vert, qui donna lieu (Nguenha, 2013), avant d’être réinstauré en 2011 avec à un projet de budget participatif coordonné par la Direc- l’aide d’organisations internationales, comme la Banque tion Générale de l’administration locale (un organisme du mondiale et en collaboration avec des experts de l’associa- gouvernement national) et financé par le fonds des Nations tion portugaise In-Loco. Il s’agissait d’un projet à l’échelle Unies pour la démocratie. En 2007, In-Loco, une ONG infra-municipale dans les deux tiers des arrondissements de portugaise qui coordonnait à l’époque un important projet la ville, avec des réunions décentralisées organisées dans (financé par des fonds européens) de formation au budget divers quartiers. Quelques 850 000 $ US (environ 615 000 participatif des autorités locales portugaises, fut associée au euros) furent alloués au budget participatif dans le cadre de projet cap-verdien. Depuis, l’association forme des élus, du ce nouveau modèle. D’autres municipalités mozambicaines personnel administratif et des membres de la société civile ont repris des éléments de budget participatif, comme la et collabore à l’élaboration de modèles locaux de budget planification participative à Dondo (71 600 habitants) ou participatif. En 2009, une conférence internationale présen- d’autres dispositifs cofinancés par la Direction du Dévelop- tant des exemples de budgets participatifs latino-américains pement et de la Coopération (DDC). Dondo est devenue et portugais et cherchant à assurer une certaine continuité depuis l’un des points de référence cités dans le manuel entre le nouvel outil et les pratiques antérieures, marqua un publié par ONU-HABITAT et le MDP et a obtenu plusieurs tournant pour l’archipel. La même année, le premier projet prix internationaux pour ses innovations en matière de ges- pilote a vu le jour à Paul, une municipalité de 8 500 habitants tion locale participative. Dans cette ville, la forte influence située dans une zone rurale à fort potentiel touristique. Il fut du développement communautaire dans les discussions de interrompu suite au revers électoral essuyé par la municipa- planification budgétaire est contrebalancée par les inves- lité, un phénomène qui se produisit également dans d’autres tissements décidés conjointement par les citoyens et les villes. Malgré tous les efforts des partenaires internationaux acteurs du secteur privé, le modèle de la « participation pour introduire le budget participatif dans l’appareil des des parties prenantes (stakeholders) ». Aujourd’hui, la autorités locales capverdiennes, ce dispositif a fait les frais fédération des Cités et Gouvernements Locaux Unis (CGLU) d’une situation politique très polarisée avec de fortes ten- dirige un projet entre pairs (peer-to-peer), entre Dondo et sions entre les gouvernements locaux et central. quelques villes brésiliennes consacré à la comparaison des pratiques utilisées pour articuler planification participative Le Mozambique est quant à lui aujourd’hui sorti de l’im- et budget participatif. passe (Dias, 2013). L’expérience de budget participatif la plus significative du pays démarra en 2004 dans la capitale 68 > DIALOG GLOBAL 25 < L’Afrique : un développement tardif et inégal 3. L’Afrique anglophone : des expériences hybrides disséminer le concept émergé des expériences latino-américaines. On assiste ici à une hybridation progressive des expériences africaines autochtones qui instaure un dialogue Dans les pays africains influencés par les anciennes admi- entre les structures représentatives décentralisées et les nistrations coloniales françaises ou portugaises, le maire citoyens sur les questions budgétaires et financières. joue un rôle central, comme en Amérique latine et dans la majeure partie de l’Europe continentale. Cet élément, Encadré 18 : auquel s’ajoute une influence idéologique et culturelle Le manuel de formation Training Companion, évidente, explique pourquoi le budget participatif a pu s’y un outil actif dans la dissémination du budget implanter et s’y répandre dans la continuité du modèle participatif de Porto Alegre, qui place le budget et en particulier les En 2005, ONU-HABITAT a réalisé une enquête auprès de investissements au centre des discussions. En Afrique son personnel, de ses partenaires au sein des gouverne- anglophone en revanche, il est plus difficile de définir ments locaux et de la société civile. De là est née l’idée clairement ce qu’est un budget participatif et d’en donner de créer un manuel de formation pour la mise en œuvre des exemples concrets, et ce pour deux raisons. En premier du budget participatif (Training Companion for Participa- lieu, la structure administrative coloniale dont ont hérité tory Budgeting, ONU-HABITAT/MDP). C’est à Nairobi, lors ces pays a donné le jour à des gouvernements locaux au d’un groupe de travail regroupant plus de 30 participants sein desquels les élus ont un pouvoir politique plus limité représentant toutes les parties prenantes, issus de 13 pays que celui des autres maires, et qui bénéficient d’un pouvoir africains, ainsi que quelques institutions latino-américaines, discrétionnaire plus étendu en ce qui concerne les budgets qu’un support de formation incluant les divers exemples de locaux dont la gestion peut ainsi être déléguée à des admi- budgets participatifs en cours dans plusieurs villes africaines nistratifs ou encore à des ministères ou autres représen- a d’abord été élaboré. Puis, un atelier régional, organisé tants du pouvoir central (CGLU, 2008, 2010). Par ailleurs, en mars 2007 à Harare par le MDP, a permis la mise en les budgets participatifs existants sont souvent de nature œuvre de mesures pilotes destinées à rendre cet outil hybride, même si dans la majorité des cas ils se rapprochent plus efficace (Masiya, 2009). Les deux tomes du manuel du modèle de développement communautaire de tradition publié en 2008 en deux éditions (française et anglaise) anglo-saxonne. Les délibérations budgétaires se mêlent précisent clairement qu’il ne s’agit pas de mettre en place alors à d’autres dispositifs participatifs ou consultatifs, un modèle unique de budget participatif, mais au contraire qui suivent parallèlement des objectifs distincts, comme de s’adapter au mieux aux conditions spécifiques de terrain l’urbanisme, la planification économique, la protection des et tirer parti des économies d’échelle réalisées en matière ressources ou le développement rural. De plus, divers ins- de conseil et de renforcement des capacités. Très clair et truments de contrôle se sont développés pour superviser les facile à lire, ce manuel, qui est le fruit d’une vaste collabo- pratiques des autorités locales et régionales en matière de ration interrégionale, est basé sur des concepts simples et gestion financière. S’ils ressemblent au budget participatif, regorge d’exemples concrets qui illustrent bien la diversité ils sont avant tout conçus pour renforcer la transparence, des contextes infrarégionaux. Cet ouvrage est d’autant plus la redevabilité et le contrôle budgétaire citoyen (McNeil, accessible qu’il est disponible sous format numérique. Malena, 2010). C’est pourquoi le MDP, ONU-HABITAT et d’autres institutions importantes encouragent dans ces Dans les années 2000, le Zimbabwe, l’un des nombreux régions l’intégration de principes du budget participatif pays africains dont la constitution ne reconnaît pas de dans la gouvernance locale. Depuis 2006, ces acteurs s’at- forme locale de gouvernement, a produit d’intéressants tèlent à la conception de différents outils dont le manuel exemples de budget participatif initiés par la base (bot- de formation Training Companion, publié en 2008, afin de tom-up). Dans cette pseudo-démocratie très autoritaire, > DIALOG GLOBAL 25 < 69 L’Afrique : un développement tardif et inégal la législation privilégie la consultation à la participation d’élaboration du budget. Cependant, dans ces deux commu- (Tawanda, 2012 ; Shah, 2007), et le budget participatif nautés, la « liste des vœux » élaborée par les membres de la est souvent né de relations conflictuelles entre les citoyens communauté ne conduit ni à un classement de priorités, ni à et les institutions. Ainsi, en 2002, la ville de Marondera une discussion sur l’utilisation des ressources existantes ou la (46 000 habitants) à l’est de Harare, a finalement accepté génération de revenus (Babcock et al., 2008). de répondre aux requêtes de ses habitants et des acteurs locaux. En raison d’un fort endettement lié à des contrats La Tanzanie, pour sa part, a uniquement développé des d’approvisionnement en eau et d’assainissement, la ville dispositifs hybrides au cours de la dernière décennie, en s’est laissé emporter dans une spirale hyper inflationniste réaction au système actuel d’allocation de ressources qui (Chaeruka, Siaguke, 2008). Dans le secteur rural de Motoko, s’avère « inefficace, compliqué et non-transparent » (Shall, un budget participatif fut initié en 2003 en réaction à de 2007). De même, en Zambie, il n’existe aucun dispositif violentes protestations de la société civile. Des ressources participatif formalisé et la participation citoyenne dans les du programme pilote gouvernemental qui visait à déve- processus décisionnels, budgétaires et autres, est rarissime. lopper la gouvernance locale ont financé la formation de Citons toutefois le cas intéressant du conseil de secteur facilitateurs et la cartographie sociale des parties prenantes de Namwala (85 000 habitants environ), qui se rapproche de la région. Enfin, dans la ville centrale de Gweru (300 000 du modèle de développement communautaire. Organisé habitants), un dispositif de budget participatif fut mis en en « comités de développement des secteurs » (Area place par des comités de développement de quartiers et des Development Committees, ADCs), ce dispositif a débuté ateliers formant à l’établissement de budgets. Ces struc- fin 2010. Il part du principe qu’un budget participatif crée tures sont souvent ouvertes aux représentants des groupes un « environnement stimulant » dans lequel il devient de la société civile qui participent de ce fait au processus possible d’encourager d’autres réformes de gouvernance. de planification quinquennale et proposent notamment Pour l’administration du secteur comme pour le MDP, qui la des niveaux de tarification, un ajustement des salaires et soutient, la création d’une base de données sur les revenus indiquent leurs priorités en termes de dépenses. du secteur, ainsi que la confiance en les autorités locales instaurée dès la première année de pratique du budget En Ouganda, la constitution de 1995 prévoit explicitement participatif, ont entraîné une augmentation des recettes la participation des citoyens à la planification. Une circulaire de 50% environ. Cela s’explique en partie par le fait que spécifique sur le gouvernement local encourage la trans- le budget participatif aurait poussé les entreprises locales à parence et la normalisation de la collecte de données dans sortir de leur apathie traditionnelle et à booster leur parti- le domaine budgétaire. Le concept de suivi et d’évaluation cipation financière de 95%. La première priorité identifiée communautaire constitue un élément clé du dispositif de par les comités de développement locaux en 2011 était budgétisation et de planification. Le budget participatif l’assainissement du système d’approvisionnement d’eau. La ougandais le plus connu est celui d’Entebbe (115 000 habi- réalisation des travaux a eu lieu en 2012, grâce à l’utilisation tants), ancienne capitale coloniale sur la côte nord du lac d’un matériel de forage avec lequel 42 puits en différents Victoria, où le dispositif a été introduit en 2000. Au cours points du territoire ont été creusés. En fin de compte, en d’une période d’un mois précédant la finalisation du budget Zambie, le principal obstacle à la mise en place d’un budget annuel, les animateurs du budget participatif rendent visite participatif doté d’un véritable pouvoir de décision réside à chacun des 24 villages et des sous-quartiers afin de faire dans le caractère imprévisible des transferts budgétaires du un état des lieux de la situation locale et d’identifier les pro- gouvernement central et du peu d’information dont dis- blèmes, besoins et priorités du secteur. Un dispositif similaire posent les conseils locaux sur les politiques de financement, a été installé à Kasawo et à Soroti où une radio communau- les critères adoptés pour l’allocation des fonds ou encore la taire contribue activement aux délibérations pendant le cycle raison des délais imposés pour leur versement. 70 > DIALOG GLOBAL 25 < L’Afrique : un développement tardif et inégal La situation n’est pas très différente au Kenya, pourtant millions d’habitants, dans la province de Gauteng), le gou- l’une des démocraties représentatives les plus stables du vernement local a complété le « forum représentatif de pla- continent africain (Mika, 2004). Des lois sur les gouverne- nification intégrée du développement » par une conférence ments locaux (Local Government Act) et les transferts de spéciale sur le budget. Il s’agissait d’inciter les différents fonds vers les autorités locales (Local Authorities Transfer acteurs à contribuer à l’amélioration de la cohérence entre Fund Act) stipulent la nécessité de passer par un processus le budget et les actions prévues dans le plan intégré de participatif de planification avant de soumettre un plan développement. Plusieurs projets prometteurs ont toutefois d’action local (Local Authority Service Delivery Action Plan) échoué à la suite de revers électoraux. Ajoutons ici que et de pouvoir recevoir des fonds du gouvernement central Johannesburg, la plus grande ville sud-africaine (1,1 million (Kundishora, 2004). Dans les grandes villes comme Nairobi d’habitants au sein d’une métropole de 4,4 millions), a (4,5 millions d’habitants), les priorités identifiées par les dif- prévu la restructuration de son budget participatif en 2013 férents quartiers et les différentes circonscriptions sont har- (instauré en 2007) en l’ouvrant davantage aux réunions de monisées lors d’un forum consultatif à l’échelle municipale, quartier ainsi qu’à l’ensemble des citoyens. Si cette évo- auquel participent trois représentants de chaque quartier. lution est confirmée, elle pourrait constituer une avancée Parmi les autres mécanismes participatifs intéressants de majeure pour l’ensemble du pays, car elle impliquerait ce pays, notons les réunions publiques « barazas », convo- d’aller au-delà d’une tradition centrée principalement sur quées par les chefs traditionnels pour informer les citoyens les réunions consultatives ou « lekgotlas ». Organisées sur les politiques publiques, et les comités « harambee » : dans de nombreuses villes par le Bureau du Budget et le ces groupes d’entraide définissent des projets prioritaires et Cabinet du Maire, ces réunions sont inspirées du modèle se procurent les fonds nécessaires à leur mise en œuvre. Si de la participation des parties prenantes (stakeholders), ou des dispositifs participatifs ont été installés dans ce cadre tout au moins d’un hybride entre ce modèle et celui du pour l’approbation du budget dès 2001/2002, leur rôle développement communautaire. Bien que la participation consultatif reste néanmoins limité. citoyenne au budget soit devenue un impératif en Afrique du Sud (comme au Kenya et dans d’autres pays africains L’Afrique du Sud est quant à elle la première puissance anglophones), cela n’a pas encore entraîné l’introduction économique d’Afrique Australe et l’une des démocraties de vrais budgets participatifs. En effet, les dispositifs représentatives les plus dynamiques du continent. Dans rudimentaires que l’on trouve dans ce pays ne disposent ce pays, la participation est définie dans la constitution d’aucune règle applicable. Ils n’encouragent pas non plus et dans un texte de loi sur les structures municipales la création de nouvelles structures institutionnelles et s’at- (Municipal Structures Act) de 1998 comme relevant de taquent rarement aux divisions interethniques. L’impact la responsabilité des exécutifs locaux. Elle est cependant social du mécanisme participatif conçu en Amérique du étroitement liée à une approche centrée sur les « besoins Sud comme élément clé de la pédagogie et de la matura- fondamentaux » et sur la promotion du développement tion citoyennes a pour l’instant été assez limité dans cette socio-économique de chaque communauté et a par ailleurs région du monde. tendance à se focaliser sur le processus de planification, la gestion des résultats et les décisions stratégiques sur les Ce constat s’applique globalement à toute l’Afrique anglo- prestations de service (Leduka, 2009 ; Smith, 2004). S’il est phone. Si les dispositifs participatifs (notamment ceux qui conseillé dans tout le pays d’ouvrir un minimum le budget à sont liés à la planification) s’efforcent d’associer les citoyens la participation citoyenne, certaines autorités locales y sont aux questions budgétaires, les élus et le personnel adminis- davantage enclines que d’autres. Dans plusieurs grandes tratif sont peu enclins à utiliser ces mécanismes pour lutter villes comme Mangaung/Bloemfontein (380 000 habitants) réellement contre les inégalités sociales ou pour favoriser ou encore la municipalité métropolitaine d’Ekurhuleni (2,5 l’empowerment des individus et des communautés qui y > DIALOG GLOBAL 25 < 71 L’Afrique : un développement tardif et inégal prennent part (Munzwa et al., 2007). Il est alors compliqué d’établir un lien entre ces budgets participatifs factices (souvent qualifiés de tels par des acteurs externes, qu’il s’agisse de chercheurs, de consultants ou d’institutions internationales) et les budgets participatifs latino-américains et européens, voire un bon nombre de dispositifs en place dans les pays africains francophones et lusophones, même si la « circulation des modèles » s’est nettement amplifiée au cours des cinq dernières années. En Afrique du Nord enfin, où les gouvernements locaux jouissent généralement de compétences et de responsabilités limitées (CGLU, 2008, 2010) et où la démocratie représentative est souvent très « contrôlée », tout ou presque reste à faire. En effet, pratiquement aucune initiative n’y a été lancée à ce jour pour favoriser le budget participatif, mis à part quelques séminaires de formation organisés par Transparency International (Casablanca, 2007) ou par ENDA (Rabat en 2011 ; Tunis en 2013), et quelques manifestations parallèles lors des forums Africités de Marrakesh en 2009 et de Dakar en 2012. Le seul pays à montrer officiellement un intérêt pour le budget participatif fut l’Égypte à la fin des années Moubarak, mais le contexte n’était pour le moins pas très favorable à la participation citoyenne et laissait présager des expériences factices. La chute du régime a mis fin à l’expérience et le manuel d’ONU-HABITAT «72 Questions courantes sur les budgets participatifs », traduit en arabe et présenté à Africités en décembre 2009, ne peut plus être utilisé. Cet exemple montre comment un dispositif initié comme une dynamique radicale au Brésil pouvait être adapté dans des contextes contraires, fut-ce au prix d’un travestissement. 72 > DIALOG GLOBAL 25 < IV. Les budgets participatifs en Asie et en Océanie : entre développement autochtone et échanges internationaux En Asie, où se concentrent près de la moitié de la popu- Santos, 2005) et des mouvements altermondialistes, cet lation mondiale et 23 des 40 plus grandes régions métro- exemple a été amplement débattu lors du Forum Social politaines de la planète, le budget participatif a émergé Mondial de Mumbai en 2004. Vinrent ensuite les débuts encore plus tard qu’en Afrique mais a connu par la suite d’expériences menées en Indonésie où des formateurs sol- un essor considérable. Contrairement à ce qui s’est passé licités par Transparency International sont venus en 2003 sur d’autres continents, les dispositifs asiatiques étaient à expliquer le fonctionnement du modèle brésilien. Puis, en l’origine essentiellement autochtones, même si les métho- 2004, des représentants du bureau de budget participatif dologies et les principes utilisés étaient proches de ceux qui de Sao Paulo ont été invités en Corée du Sud. Aujourd’hui, prévalaient en Amérique latine ou en Europe. De plus, ces c’est la Chine qui est au centre des échanges internatio- expériences impliquaient un questionnement critique des naux. En 2005, la Fondation chinoise pour la Recherche liens entre politique, économie et réformes administratives et le Développement (China Development Research Foun- et les acteurs ignoraient souvent l’existence de processus dation) s’est rendue à Porto Alegre, tandis que les réseaux analogues dans d’autres villes et d’autres pays. Aujourd’hui transnationaux contribuaient à diffuser le concept de bud- encore, elles se caractérisent par des méthodologies et des get participatif dans ce pays. contenus politiques très variés selon les contextes, de sorte qu’il est difficile d’en tracer un panorama global. À cela s’ajoute que les structures politiques sont beaucoup plus hétérogènes en Asie qu’en Europe ou en Amérique latine. On y trouve aussi bien des États fédéraux que des régimes 1. Le budget participatif comme instrument de développement régional (Kerala, Inde) centralisés, des monarchies constitutionnelles parlementaires et des systèmes présidentiels forts que des États à La première expérience asiatique de budget participatif (qui parti unique. La diversité des cultures et des niveaux de ne portait d’ailleurs pas ce nom) a vu le jour en 1996 dans vie y est tout aussi frappante. Ce qui rapproche toutefois le Kerala en Inde. Développée à l’échelle de l’État avec la ces expériences de budget participatif, c’est qu’elles sont participation active des institutions municipales et provin- apparues lors d’une période de fort développement éco- ciales, elle a été lancée à l’initiative de jeunes dirigeants nomique, et – d’une forme atténuée – de décentralisation du CPI-M (Communist Party of India - Marxist), l’un des progressive (CGLU, 2008, 2010, 2013). Dans l’ensemble, deux partis communistes indiens, pour éviter le déclin de c’est néanmoins le caractère bigarré du budget participatif la coalition de gauche, le Left United Front dans un État asiatique qui domine. Les contributions de l’Asie aux débats gouverné alternativement par les partis communistes et internationaux sont aussi très diversifiées. Bien que dans un le Congrès National Indien (centre-gauche). La promotion second temps les échanges internationaux se soient inten- de la participation citoyenne dans la planification bud- sifiés, il n’est pas certain qu’ils aient contribué à unifier le gétaire décentralisée ne pouvait se faire sans une phase paysage, car leur impact a été très différent d’un endroit de renforcement des capacités (capacity building). C’est à l’autre. ainsi que fut lancée en 1996 la campagne populaire pour la formulation du neuvième plan quinquennal (Kerala Ce n’est d’ailleurs qu’aux alentours de 2005 que le terme People’s Campaign for the Ninth Plan), qui a mobilisé plus même de « budget participatif » a commencé à être utilisé, de 10% des 31 millions d’habitants du Kerala, dont un en référence explicite au Brésil. Le premier budget partici- tiers de femmes. De 1996 à 2001, les participants ont pu patif asiatique en contact direct avec les débats européens décider de l’utilisation de près de 40% du budget de l’État. ou latino-américains est celui de l’État de Kerala, en Inde. La campagne couvrait l’ensemble du territoire, à savoir Propulsé sur la scène internationale grâce au soutien de 991 villages (grama panchayats), 152 block panchayats, plusieurs chercheurs progressistes (Fung, Wright, 2001 ; 53 municipalities, 14 districts et cinq corporations (les cinq > DIALOG GLOBAL 25 < 73 Les budgets participatifs en Asie et en Océanie : entre développement autochtone et échanges internationaux niveaux de gouvernement local). Bien que cette campagne Heller avaient observée dès 2002) a permis au dispositif de particulièrement dynamique n’ait eu au départ aucun lien survivre aux péripéties politiques qui ont vu le gouvernement avec les expériences brésiliennes, deux éléments justifient de l’État changer plusieurs fois de mains (Jain, 2005). En l’appellation de budget participatif. En premier lieu, la 2012, elle semblait toutefois au point mort. La controverse mobilisation citoyenne était un dispositif cyclique, animé demeure au sein des milieux politiques et académiques du par 373 formateurs à l’échelle de l’État, près de 10 500 Kerala quant à l’appellation de budget participatif, les cher- personnes-ressources à l’échelle de la province et 50 000 cheurs soutenant que cette expérience a vu au fil du temps militants locaux (dont 4 000 fonctionnaires retraités). S’il son impact direct sur les questions budgétaires diminuer. s’agissait au départ d’une décision fondamentalement Quoi qu’il en soit, ce processus participatif a contribué à la politique, elle a ouvert la voie à un vaste mouvement social situation très particulière de cet État indien, dont certains qui a imprimé sa marque au dispositif. Nulle part ailleurs ce éléments de l’indice de développement humain (espérance type d’expérience n’a en effet donné lieu à de telles mobi- de vie, taux de mortalité infantile) atteignent un niveau lisations de masse. En second lieu, la population élisait des comparable à ceux des pays européens, alors même que délégués. Ceux-ci étaient chargés du suivi du processus à son développement économique semble inférieur à celui chaque phase, et possédaient un pouvoir de décision quant du reste du pays. à la hiérarchisation, la mise en œuvre et le suivi des projets élaborés de façon consensuelle, en vue d’être intégrés dans Dans les années qui suivirent la tempête médiatique autour les plans de développement local et supra-local. des débuts du budget participatif du Kerala, plusieurs grandes villes indiennes proposèrent à leur tour des dis- Le dispositif participatif du Kerala comprend cinq étapes : (i) positifs, certes moins ambitieux mais – après de nombreux l’organisation d’assemblées locales (ou grama sabhas, qui échanges avec des villes brésiliennes et européennes – ont attiré plus de deux millions de citoyens), sur la base de qualifiés de budget participatif. L’un des exemples les plus règles strictes de fonctionnement (temps de parole réduit marquants est celui de Bangalore (8,4 millions d’habitants) pour les élus et les experts, petits groupes pour faciliter dans l’État de Karnataka. Il est le fruit de la campagne les discussions et la participation de personnes qui n’ont organisée en faveur du budget participatif par Janaagraha, pas l’habitude de prendre la parole en public) ; (ii) la col- une organisation communautaire qui, après un voyage de lecte de données et la rédaction collective de rapports de terrain à Porto Alegre en 1998, s’est efforcée de convaincre développement local au niveau du panchayat (Panchayat le gouvernement local de tenter l’expérience dans 10 cir- Development Reports ou PDR), destinés à alimenter les conscriptions en 2002-2003. Ce budget participatif reste discussions lors des « séminaires de développement » aux- cependant subordonné à d’autres outils participatifs comme quels participent les délégués du peuple (une vingtaine par les bulletins citoyens ou Citizens’ Report Cards. Ces sortes circonscription) ; (iii) l’élaboration de propositions concrètes de pétitions ou de propositions écrites étaient en fait des- intégrant les détails techniques des projets et un plan de tinées à améliorer le fonctionnement de l’administration, financement détaillé par le groupe de travail formé lors du une procédure recommandée entre autres par la Banque séminaire de développement comprenant un élu, un admi- mondiale dans ses manuels publiés sur la participation nistratif et des représentants du grama sabha ; (iv) l’appro- citoyenne (Clay, 2007). La principale limite de ce dispositif bation du Plan ainsi élaboré par les comités de planification réside dans l’absence d’influence sensible au-delà du petit de secteur (District Planning Committees) suivie enfin de (v) secteur dans lequel il a été testé. Rien n’atteste qu’il ait été la mise en œuvre, le suivi et l’évaluation des projets retenus, reproduit ailleurs après 2007. Pour finir, citons deux autres tâches auxquelles participent également les citoyens. Au expériences participatives : l’une dans la circonscription de cours de ses 16 années d’existence, la « plasticité » acquise Malleswaram à Bangalore et l’autre à Pune (3,1 millions par l’expérience participative du Kerala (que Chaudhuri et d’habitants environ) sur le plateau du Deccan. 74 > DIALOG GLOBAL 25 < Les budgets participatifs en Asie et en Océanie : entre développement autochtone et échanges internationaux Encadré 19 : une campagne de promotion de la transparence budgé- Le cas de Bandarawela au Sri Lanka taire visant à améliorer les pratiques gouvernementales en Au Sri Lanka, une expérience intéressante, lancée en 2004 la matière. En Chine, le gouvernement central n’assure que dans la municipalité de Bandarawela dans la province d’Uva, 32% des revenus des autorités locales (CGLU, 2010). Par a été popularisée au niveau international par la branche conséquent, le montant des ressources susceptibles d’être asiatique de CGLU, et plus précisément par l’Observatoire gérées par un budget participatif est sujet à de grandes en ligne Villes Inclusives que sa Commission d’Inclusion fluctuations. Dans ce vaste pays, où les informations sur Sociale, Démocratie Participative et Droits Humains a créé les dispositifs de participation novateurs ne se diffusent en 2010. Cette ville de 38 300 habitants a appliqué le pas simplement, il est difficile d’identifier des exemples de programme Graham Proboda visant à donner aux citoyens budget participatif en raison de l’ambiguïté de la concep- un droit de regard sur l’utilisation des fonds publics. Bien tion chinoise de la « participation ». En outre, l’informa- que les règles du processus de décision restent floues, tion sur les finances publiques est souvent monopolisée une bonne centaine de projets ont pu être votés dans des par le gouvernement central et les dirigeants du Parti domaines aussi divers que la voierie, les installations de Communiste. La notion de participation n’ est donc pas loisirs ou encore les infrastructures de base comme les sys- nécessairement liée à l’implication directe de la population tèmes d’assainissement. Le projet bénéficie cependant de dans les politiques publiques et sert souvent à désigner ressources très limitées (quelques dizaines de milliers d’eu- des pratiques de communication interinstitutionnelle : ros seulement). Bandarawela est caractérisée par sa popu- participation des législateurs locaux (traditionnellement, lation multiethnique et les nombreux obstacles sociaux et les élus des Congrès populaires locaux étaient exclus de linguistiques qui en découlent, pour les groupes ethniques l’élaboration des budgets municipaux), divulgation d’infor- minoritaires vivant en-dessous du seuil de pauvreté. mations, notifications au public, voire dans le meilleur des cas, audiences législatives publiques, sondages d’opinion Depuis 2009, une loi votée par le Parlement du Sri Lanka et enquêtes. souligne l’importance du budget participatif et encourage la mise en place de dispositifs participatifs de planification Dans certains cas, la notion de « participation » renvoie à des et de budgétisation. Cependant, elle ne contraint pas l’ad- négociations avec des organismes tels que les entreprises ministration à ce type de pratiques et laisse les autorités privées, les comités de résidents ou les ONG. Seul un petit locales choisir elles-mêmes les modèles et mécanismes nombre d’expériences reposent sur l’implication active des destinés à promouvoir la participation de la société civile. citoyens « ordinaires » et peuvent être considérées comme de « vrais » budgets participatifs selon les critères définis au début de cet ouvrage, et se rapprochent de la définition du 2. La Chine : entre modernisation participative, empowerment citoyen et réforme politique terme en Europe, en Amérique latine ou en Inde. Bien que l’avenir reste incertain, ces dispositifs pourraient toutefois contribuer à la modernisation de l’administration ainsi qu’à un processus de démocratisation à l’échelle locale. Ce der- La Chine partage des caractéristiques économiques et nier point reste cependant tributaire de la volonté des res- sociales avec l’Inde, mais sa structure politique est totale- ponsables locaux du parti. Leur capacité à mettre en œuvre ment différente. En outre, ce sont essentiellement les gou- les innovations, proposées par des chercheurs chinois ou vernements locaux qui sont à l’origine de l’intérêt croissant des réseaux internationaux, varie grandement. De plus, que suscite le thème du budget participatif dans ce pays. ces expériences novatrices permettent à ces responsables L’idée s’y est frayée un chemin vers 2005, prenant son de grimper rapidement dans la hiérarchie, ils sont mutés essor dans le sillage de la « Sunshine Finance Revolution », ailleurs en cas de réussite du budget participatif, de sorte > DIALOG GLOBAL 25 < 75 Les budgets participatifs en Asie et en Océanie : entre développement autochtone et échanges internationaux que la durabilité du processus à l’échelle locale est difficile liées l’une à l’autre. Cela dit, la logique selon laquelle le à assurer (Wu, Wang, 2012 ; Leib, He, 2005). budget participatif serait un instrument de modernisation administrative n’a pas été suffisamment explorée pour Encadré 20 : disposer de suffisamment de données empiriques et d’ana- En Chine, trois logiques s’affrontent lyses critiques fiables. L’essentiel de la littérature chinoise Selon Bahogang He (2011a, 2011b), trois logiques distinctes sur le budget participatif (Ma, Niu, 2007 ; Su, 2007 ; Zhang, sous-tendent les budgets participatifs chinois: « modernisa- 2007 ; Chu, 2008) et la plupart des articles des journalistes tion de l’administration, réforme politique et empowerment portent en effet sur les expériences centrées sur la réforme des citoyens. » Chacune dénote de « conceptualisations politique ou l’empowerment des citoyens. et compréhensions différentes du budget participatif, à l’origine de divers modes de fonctionnement pour les programmes et les activités de budget participatif». Ceci En raison du peu d’études de terrain sérieuses disponibles, génère et reproduit divers modes de comportement qui il nous est difficile d’évaluer les soi-disant budgets partici- évoluent dans différentes directions. Selon la première patifs chinois comme par exemple ceux de Wuxi (1 million logique, qui est une variante du modèle de modernisation d’habitants dans la province du Jiangsu), Harbin (capitale de participative, le budget participatif est censé contribuer la province de Heilongjiang) ou encore de Shanghai. Parmi à renforcer et à améliorer les procédures administratives. les exemples les plus intéressants, citons celui de Wenling Lorsque cette logique domine, l’idéal de participation (province de Zhejiang) une municipalité (c’est-à-dire, selon citoyenne « risque de se diluer, voire de se perdre, car elle les critères locaux, un centre urbain principal entouré de se limite tout au plus à un certain suivi des budgets. » La centres urbains secondaires et de villages), qui a lancé un logique d’empowerment des citoyens peut, quant à elle, budget participatif dans plusieurs de ses arrondissements être interprétée comme une variante du modèle de déve- (Hsu, 2009). Zeguo, le plus connu, s’est inspiré du « son- loppement communautaire. Elle semble être privilégiée par dage délibératif1 », une première mondiale, mis en place les militants et les ONG qui considèrent « la participation avec le soutien de chercheurs de l’Université de Stanford citoyenne à la budgétisation comme un droit politique et et de la fondation Ford (He, in Sintomer et al., 2013). Il en exigent que les citoyens aient un pouvoir décisionnel en résulte un système hybride qui comporte certains éléments matière d’allocation des ressources au niveau des com- du modèle de modernisation participative et d’autres de la munautés locales » afin de modifier l’équilibre entre l’État démocratie de proximité. Après avoir subi plusieurs trans- et les citoyens en faveur de ces derniers. La logique de la formations au fil du temps, ce dispositif a été répété, faisant réforme politique est propre à la Chine et en dehors de de Wenling l’un des exemples de participation citoyenne les la typologie générale proposée dans le premier chapitre. plus diversifiés et les plus intéressants de la Chine. Son objectif est de « rajeunir les Congrès populaires chinois locaux afin de les rendre plus efficaces et de donner plus de pouvoir aux députés. » L’amélioration de la participation au sein de l’administration publique pourrait même servir à étouffer les contestations (He, 2011a, 2011b, 2013). Selon cette acception, le budget participatif pourrait devenir un instrument intéressant pour d’autres mécanismes administratifs étatiques comme la Feedback Unit à Singapour, qui recueille les commentaires ou encore la loi vietnamienne sur les plaintes (Rodan, Jayasuriya, 2007). En Chine, les trois logiques ne sont pas clairement délimitées mais souvent 76 1 Le sondage délibératif est un dispositif inventé par J. Fishkin (2011) qui réunit des centaines de citoyens choisis de manière aléatoire pour débattre d’une question d’intérêt public, avec auditions publiques d’élus, d’experts et de militants des ONG, discussions en petits groupes et en assemblée générale. Les citoyens sont interrogés au début et à la fin du processus. Le résultat de l’enquête est alors considéré comme l’opinion éclairée des participants. Le budget participatif de Zeguo a adapté certains éléments de ce dispositif. > DIALOG GLOBAL 25 < Les budgets participatifs en Asie et en Océanie : entre développement autochtone et échanges internationaux Encadré 21 : 2013). Si les autorités locales continuent à prendre les déci- Le budget participatif de Zeguo (municipalité de sions juridiquement contraignantes, elles ont cependant Wenling) et le sondage délibératif accepté la plupart des projets proposés par les citoyens Zeguo est un arrondissement industriel de la municipalité de dans le budget adopté (He, 2009). Le dispositif est désor- Wenling (1 million d’habitants enregistrés comme résidents mais clairement identifié comme un budget participatif et officiels), située dans la Province du Zhejiang. Sa juridiction qualifié de tel. Il s’est développé d’année en année et l’une couvre 97 villages, avec une population permanente de près des innovations les plus frappantes a été l’instauration de de 120 000 personnes à laquelle s’ajoutent pratiquement le critères de « discrimination positive », un quota pour les même nombre de migrants. En collaboration avec le Centre employeurs et les personnalités a été introduit afin de favo- de démocratie délibérative de l’Université de Stanford aux riser leur participation. Comme à Porto Alegre, le dispositif États-Unis, un chercheur chinois travaillant en Australie a reste centré sur les dépenses et ne se penche pas sur la été sélectionné en décembre 2004 par les responsables du question des revenus, pourtant parfois problématique. Parti Communiste pour conseiller le gouvernement local de En effet, les ressources de nombreuses villes chinoises de Zeguo. L’idée était non seulement de fournir aux citoyens moyenne et grande importance dépendent de la vente et aux groupes d’intérêt un espace de délibération où ils de terrains publics à des investisseurs privés, un point très pourraient exprimer leurs préoccupations, mais aussi de controversé, car ce processus est à l’origine de l’expulsion limiter les conflits d’intérêt et l’impression de corruption de millions d’habitants des zones rurales. qui régnaient autour de la sélection des projets prioritaires pour le budget local de 2005. 275 personnes ont alors été sélectionnées par tirage au sort pour participer à ce son- L’un des principaux acteurs de l’expérience de Zeguo, le dage délibératif censé représenter la population locale dans professeur chinois Baogang He, coordonnait par ailleurs toute sa diversité, y compris les citoyens habituellement peu un projet de l’ONG Action Aid International dans plusieurs engagés (Sintomer, 2011). Parmi ces 275 personnes, 269 villages chinois. Il a dans ce cadre organisé quatre sondages ont rempli le premier questionnaire qui a ensuite servi à délibératifs (2006), impliquant 47 élus et 25 représentants vérifier comment la « délibération informée » avait modifié de villageois sélectionnés par tirage au sort. Dans ces quatre leur point de vue et leurs compétences. Le principal objectif cas, la règle négociée avec les dirigeants locaux supposait de la journée de délibération était de débattre de la façon la prise en compte des résultats du second sondage réalisé de répartir le budget annuel et d’examiner les préférences lors d’un atelier délibératif dans la planification et la budgé- des citoyens parmi les 30 projets présélectionnés par les tisation locales. L’idée d’envisager de nouvelles expériences dirigeants locaux. Cependant, la somme totale disponible participatives dans les campagnes est le fruit de la réflexion s’élevait à moins d’un tiers du coût global des 30 projets, (qui remonte aux réformes politiques entamées dans les qui atteignait 136 millions de yuans (14,8 millions d’euros années 1995), selon laquelle dans un pays encore essen- environ). Au vu de ces contraintes budgétaires, les parti- tiellement rural, c’est justement au niveau des institutions cipants répartis en 16 petits groupes devaient examiner rurales que la modernisation de l’administration est cruciale. soigneusement chacune des propositions, évaluer leurs avantages et inconvénients, et formuler des questions clés Aujourd’hui, la plupart des budgets participatifs chinois adressées aux experts présents lors des séances plénières. restent limités à des expériences à petite échelle, et la plu- Des enseignants du lycée numéro 2 de Zeguo avaient été part d’entre elles, soi-disant participatives, sont en réalité de sélectionnés pour animer chacune de ces tables rondes simples consultations des Congrès populaires locaux qui ne après avoir été formés à cet effet. À la fin de la journée, sont pas ouvertes aux citoyens ordinaires. Il est difficile par les participants ont noté les 30 projets sur une échelle de 1 ailleurs de savoir si les 30 expériences citées par l’agence à 10. L’expérience a été réitérée les années suivantes (He, ONU-HABITAT dans l’édition chinoise des 72 questions > DIALOG GLOBAL 25 < 77 Les budgets participatifs en Asie et en Océanie : entre développement autochtone et échanges internationaux courantes sur le budget participatif remplissent les critères les problèmes liés à la rareté des ressources, aux lacunes que nous avons appliqués au reste du monde. Toutefois, de la décentralisation et au manque de transparence et l’intérêt croissant pour une plus grande transparence bud- de réactivité des institutions élues face aux besoins des gétaire en Chine, et plus précisément pour le budget parti- citoyens (en particulier des plus pauvres). En Corée du Sud, cipatif, est manifeste. Ainsi, Chengdu (province du Sichuan) la participation citoyenne s’enracine dans une forte tradi- se lance actuellement dans un budget participatif d’une tion, comme en témoignent les mobilisations de masse, un ampleur inégalée, probablement l’une des expériences les facteur décisif dans la démocratisation progressive du pays plus intéressantes du pays dans les années à venir. Cet lors des années 1980. Elle a été renforcée depuis par trois important centre économique et culturel, qui regroupe 14 réformes législatives : la loi de 2005 sur le référendum local millions d’habitants en milieu à la fois rural et urbain, a (Local Referendum Act), la loi de 2006 sur les médiateurs commencé à instaurer son budget participatif en 2011 dans locaux (Local Ombudsman Regime) et les pétitions contre les 2 300 villages et communautés de son territoire. La belle les abus en matière de finances locales, et enfin le système histoire de Minzhu, une brochure publiée en 2011, reprend de rappel mis en place en 2007 (Local Recall System) sur la des informations simples et aisément compréhensibles sur le destitution des élus locaux. Quel intérêt peut présenter un budget. Elle a été distribuée à plus de deux millions d’exem- budget participatif dans ce contexte où la décentralisation plaires. À ce jour, 50 000 petits projets ont été adoptés. est conçue comme un curieux mélange de déconcentration 90% d’entre eux sont axés sur les services et infrastructures et de dévolution, et où les autorités locales ont beaucoup de base nécessaires au développement économique local moins d’autonomie en pratique que ne le laissent supposer (voierie, assainissement, jardinage, irrigation et approvision- l’Article Constitutionnel 117 (1987) et la législation amen- nement en eau) ou bien sur la formation dans le domaine dée en 1994-1995 ? de l’agriculture et de la gestion commerciale (Cabannes, Zhuang, 2013). Le budget participatif de Chengdu présente La réponse à cette question est très certainement liée par ailleurs la caractéristique de redynamiser les conseils au contrôle strict que l’État central impose depuis 2000 de villages : les communautés peuvent contracter de petits aux collectivités locales en ce qui concerne le montant emprunts et des organes de suivi budgétaire, composés de leur dette et leurs capacités d’emprunt. La Corée du de villageois élus, contrôlent la mise en œuvre des projets Sud, regroupe le plus grand nombre de budgets par- sélectionnés. Cette expérience doit maintenant relever le ticipatifs asiatiques, et les plus complexes (Pan Suk Kim, défi de s’étendre aux zones urbaines, une transformation 2011). En effet, si le concept a été initialement introduit qui devra peut-être se faire progressivement, d’une part par des ONG comme la « Coalition des citoyens pour la parce que le soutien du Parti Communiste reste incertain, justice économique » (bottom up), sa diffusion a ensuite et d’autre part parce qu’un excès de visibilité et d’ouverture été stimulée par des mesures prises par le gouvernement pourrait être fatal à l’ensemble du processus. central. Les principes clés du budget participatif coréen ont été importés du Brésil et ont donné lieu à des adaptations locales et une version « allégée » du modèle de démocratie 3. La Corée : un Porto Alegre en Extrême-Orient ? participative de Porto Alegre. En juillet 2003, le Ministre de l’Intérieur (Ministry of Government and Home Affairs) a adressé à tous les gouvernements locaux ses « directives Au Japon et en Corée du Sud, deux pays riches membres pour le budget participatif des citoyens » (Rhee, 2005) de l’OCDE, le contexte politique, économique et social et les premières expériences ont démarré dès 2004. L’ar- n’a pas grand-chose en commun avec celui de l’Inde, et rondissement de Buk-gu, situé dans le nord de Gwangju encore moins avec celui de la Chine. Le budget parti- (une métropole de 1,4 million d’habitants), allait devenir le cipatif y a émergé en tant qu’outil permettant de traiter Porto Alegre de la Corée (Kwack, 2005). L’arrondissement 78 > DIALOG GLOBAL 25 < Les budgets participatifs en Asie et en Océanie : entre développement autochtone et échanges internationaux de Dong-gu à Ulsan lui a emboîté le pas, suivi, un an plus jeter les bases du dispositif, envers lequel les élus et les tard, par l’arrondissement nord de la ville puis, par la muni- fonctionnaires étaient réticents et la population plus ou cipalité de Suncheon (270 000 habitants). En août 2005, moins sceptique. À l’issue de discussions très ouvertes, le Ministre de l’Intérieur a proposé une révision de la loi une Ordonnance de Budget Participatif a été promulguée sur les finances locales, stipulant que les maires pouvaient dans le double objectif d’améliorer la transparence et la « prendre les mesures nécessaires pour la participation responsabilité dans les questions financières, mais aussi de citoyenne au processus local de budgétisation» et ajoutant renforcer la démocratie participative (Songmin, in Sintomer une liste d’instruments susceptibles de les aider à mener et al., 2013). Le PB de Dong-gu repose sur des réunions à bien cette tâche. Si le cadre juridique des budgets par- locales, auxquelles tous les résidents d’un secteur peuvent ticipatifs de Daedeok-gu dans la ville métropolitaine de participer, et sur une assemblée à l’échelle municipale qui Daejeon, et d’Ansan-si à Chungnam-Do a été conçu dès confère un rôle central à un comité citoyen du budget par- 2005, un grand nombre de villes ont préféré attendre le ticipatif (subdivisé en cinq commissions thématiques). Les règlement local standard du budget participatif citoyen membres du comité, nommés pour partie par recrutement qui leur a été fourni en 2006. Le nombre d’expériences ouvert à tous, et pour partie selon les recommandations des de budget participatif a ainsi été porté à 22 en 2006, pour organisations communautaires, suivent tous une formation atteindre 75 (sur 241 gouvernements locaux) en 2008. La à « l’école du budget participatif ». Au cours des cinq der- situation n’a cependant guère évolué depuis, que ce soit nières années, 306 projets ont été proposés. 37,9% d’entre d’un point quantitatif ou qualitatif (Pan Suk Kim, 2011). eux ont été intégrés dans le budget préliminaire, et 25% Quelques nouvelles expériences ont néanmoins débuté en ont été classés dans la catégorie des projets à long terme, 2011, comme celle de l’arrondissement de Yeonsu-gu dans censés être mis en œuvre progressivement. Au cours de la ville d’Incheon et celle de Suwon (1,2 million d’habitants, la deuxième partie du cycle, les commissions thématiques capitale de la province de Gyeonggihad) où les citoyens hiérarchisent les propositions. Les projets sélectionnés sont et fonctionnaires ont été formés à partir de supports tra- ensuite regroupés et présentés par le conseil de budget par- duits, utilisés pour des budgets participatifs européens ou ticipatif, composé de représentants de chaque commission latino-américains. Aujourd’hui, le Hope Institute d’An-guk thématique, du maire de l’arrondissement de Dong-gu et Dong joue un rôle central dans l’encouragement du budget de quatre hauts responsables. participatif sud-coréen ; il organise des formations locales adressées aux acteurs sociaux et institutionnels. C’est lors de la troisième étape du cycle que le budget est définitivement adopté en séance plénière du comité Encadré 22 : citoyen. Chaque cycle de budget participatif s’achève par Le fonctionnement du budget participatif en une réunion-bilan, une phase d’évaluation. Un comité Corée du Sud : le cas de Dong-gu consultatif (composé des membres du conseil d’arrondis- Arrondissement doté d’un gouvernement propre où vivent sement, d’enseignants, de responsables d’ONG et d’élus) 186 000 habitants de la métropole industrielle d’Ulsan (1,1 élabore ensuite des suggestions d’amélioration et établit les million), sur la côte sud-est de la péninsule, Dong-gu est le nouvelles règles de fonctionnement du budget participatif budget participatif le plus connu de Corée du Sud. En 2004, pour l’année budgétaire suivante. Le budget participatif le maire nouvellement élu, membre du Parti Travailliste de Dong-gu s’est donc développé en permanence. Par Démocrate (Democratic Labour Party), a proposé un budget exemple, le nombre de réunions et les critères de choix des participatif pour répondre à la demande des ONG locales, membres du comité citoyen et des commissions théma- notamment Ulsan People’s Solidarity for Participatory tiques ont été modifiés. Democracy et Coalition for Economic Justice. Un groupe de travail et un comité consultatif ont alors été fondés pour > DIALOG GLOBAL 25 < 79 Les budgets participatifs en Asie et en Océanie : entre développement autochtone et échanges internationaux La multiplication des budgets participatifs en Corée du en ligne qui fournit au public une analyse en temps réel Sud et leur réglementation légale n’ont pas pour autant de l’activité budgétaire du gouvernement et informe de été propices à une grande créativité (Kim, Kim, 2007). De l’élaboration et la mise en œuvre du budget, la clôture des même, en dépit de règles relativement homogènes, géné- comptes et la gestion des performances, permettant ainsi ralement voisines de la norme minimale imposée par les une politique budgétaire plus efficace. Dans plusieurs villes documents ministériels, la qualité des budgets participatifs sud-coréennes, le D-Brain est employé comme instrument, demeure inégale (Hwang, 2005, 2008). Cette prolifération dans les dispositifs de budget participatif en ligne depuis la a malgré tout engendré une gamme d’outils de parti- préparation du budget jusqu’à la phase d’audit. cipation (enquêtes sur Internet, appels d’offres en ligne, cyber-forums, bulletins électroniques, débats et séminaires Par ailleurs, en Corée du Sud, les citoyens peuvent suivre publics) destinés à promouvoir l’accessibilité du dispositif à le processus de budgétisation de leur municipalité, même tous et à tout moment du processus. Quant à la tradition si celle-ci ne propose pas d’espace codécisionnel. Ils dis- des « écoles de budget participatif » et des « séminaires posent en effet pour ce faire de plusieurs outils (enquêtes de politique budgétaire » ouverts aux citoyens, c’est l’une sur Internet, bulletins électroniques, appels d’offres en des contributions les plus importantes de la Corée du ligne, cyber forums, débats publics ou encore des espaces Sud à la dynamique mondiale de la participation. Deux de participation sur les questions budgétaires. Une antenne contraintes limitent toutefois le développement des bud- administrative propose quant à elle aux citoyens une per- gets participatifs sud-coréens : d’une part, les échéances manence téléphonique destinée à éviter que les agences du imposées à l’échelle nationale pour le vote du budget gouvernement central et les bureaux des autorités locales entraînent une période brève de délibération. D’autre part, ne détournent la participation citoyenne et outrepassent les budgets locaux dépendent tellement des transferts, non leurs responsabilités budgétaires. De fait, les TIC sont lar- négociables, de l’État central que les dispositifs participatifs gement répandues en Corée du Sud, où la population est sont souvent un moyen pour le gouvernement central de très à l’aise avec ces nouvelles technologies. Ceci n’est bien faire prendre les décisions les plus difficiles aux citoyens, évidemment pas étranger au succès du D-Brain. et de les laisser s’en débrouiller au lieu de tirer parti de la créativité de la population locale. Pour finir, notons qu’il n’existe pas encore en Corée du Sud de réseau d’échanges sur les budgets participatifs, mais que plusieurs villes sont 4. Le Japon : un budget participatif au service des contribuables ? en contact via le réseau de l’ « Association Internationale des Villes Educatrices ». La monarchie constitutionnelle japonaise partage un certain nombre de problèmes avec la Corée du Sud : mentionnons Encadré 23 : entre autres la forte influence des partis nationaux sur les Le D-Brain sud-coréen scrutins locaux, la baisse du taux de participation aux élec- C’est la Corée du Sud qui en 2010 a obtenu les scores les tions locales (moins de 50 %), l’envolée de la corruption plus élevés dans le sondage réalisé à l’échelle de la planète chez les fonctionnaires et la rigidité des mécanismes des par l’ONU sur l’e-gouvernance, aussi bien pour l’indice transferts budgétaires de l’État vers les collectivités locales. de développement d’e-gouvernement que pour l’indice Or, ces sommes représentent encore plus de 60% de leurs d’e-participation. Rien d’étonnant donc à ce que le D-Brain, ressources, malgré la loi Omnibus de décentralisation et la un outil numérique de comptabilité et de budgétisation Triple Réforme des finances locales en 2005-2007 qui a adopté dans ce pays en 2007, soit depuis un modèle incon- donné davantage d’autonomie aux municipalités (CGLU, tournable dans le domaine des innovations numériques 2008). Au Japon, les gouvernements locaux sont respon- ayant trait au budget. Le D-Brain est un système intégré sables de multiples fonctions et comptent pour plus de la 80 > DIALOG GLOBAL 25 < Les budgets participatifs en Asie et en Océanie : entre développement autochtone et échanges internationaux moitié du total des dépenses publiques, soit 10 % du PIB. Ce jour. L’idée était de mettre en place un dispositif participa- rôle formel considérable va de pair avec une gamme impor- tif qui puisse gérer une somme correspondant à 1% des tante de prérogatives accordées aux citoyens : référendums revenus de la taxe d’habitation. L’objectif était de soutenir, locaux, audits, pouvoir d’amender ou d’exiger l’abrogation voire de dynamiser les associations à but non lucratif. Le d’ordonnances municipales, et même parfois de requérir la système est simple : chaque contribuable peut voter par dissolution de l’assemblée locale et l’éviction de membres internet et choisir jusqu’à trois associations qu’il souhaite des conseils municipaux, du maire ou de certains fonction- aider financièrement en fonction de ses besoins ou de ses naires. Pourtant, la participation citoyenne dans l’élabo- souhaits, sur la base de projets proposés par les associations ration des politiques publiques est assez rare dans les 47 (parfois présentés sous la forme d’une pièce de théâtre ou préfectures et les 1 798 municipalités que compte le pays, d’une autre création artistique) puis débattus dans le cadre en particulier dans le domaine de la planification financière d’assemblées publiques. Un comité spécial 1% a égale- (Matsubara, 2013). La première tentative d’impliquer les ment été créé pour étudier les projets et les activités ainsi citoyens dans les questions budgétaires remonte à l’enga- financées. Le gouvernement local répartit l’argent entre gement actif d’un certain nombre d’organisations sociales les associations en fonction du nombre de voix récolté. Le de base qui parvinrent à se faire reconnaître officiellement bénéfice est double : ce dispositif stimule les organisations en 1998. À partir de 2003, divers dispositifs impliquant des communautaires. Ils les invitent à mieux faire connaître leur citoyens et des organisations de base dans la discussion des mission et leur façon de récolter des fonds. Mais il pousse budgets publics ont été mis en place. La Coalition pour le aussi les citoyens à s’intéresser à l’utilisation des recettes Soutien législatif aux Organisations de Citoyens, un réseau fiscales et à la budgétisation dans son ensemble. Cinq ans très actif de promotion de la démocratie participative dans après le démarrage de l’opération, le taux de participation le pays, en distingue plusieurs variantes : la transparence s’élève à quelque 5% des contribuables (9 110 électeurs des processus d’élaboration du budget (qui passe parfois environ). Aucun autre aspect du budget n’a cependant été simplement par l’information du public), des contre-propo- ouvert depuis à la participation citoyenne. En revanche, le sitions budgétaires avancées par des comités de citoyens, nombre d’associations qui proposent des activités est passé la consultation du public pour les questions budgétaires, de 81 à 130 et la somme gérée par le budget participatif l’élaboration du budget par les citoyens, et enfin le transfert a augmenté, tout en restant cantonnée dans un ordre de participatif de 1 % de la taxe d’habitation à des associa- grandeur modeste : elle est passée de 12 à 20 millions de tions à but non lucratif (Matsubara, 2013). yens (soit de près de 90 000 euros à plus de 145 000 euros). Enfin, il est intéressant de noter que les citoyens ont choisi L’exemple le plus caractéristique est celui de la ville d’Ichi- de soutenir des projets qui s’adressent aux groupes les plus kawa. Le dispositif de budget participatif utilise 1 % des vulnérables, comme un club de natation pour handicapés recettes de la taxe d’habitation pour financer des projets mentaux. à but non lucratif. En 2004, le maire (qui au Japon n’est pas élu en même temps que le conseil municipal auquel D’autres municipalités japonaises se sont inspirées de l’ex- il doit soumettre le budget) a adopté une ordonnance périence d’Ichikawa et certaines, comme Eniwa, une ville inspirée d’un modèle hongrois, car il espérait qu’un dis- nouvelle de 68 000 habitants dans le secteur d’Ishikari sur positif participatif lui permettrait d’obtenir le soutien des l’île d’Hokkaido, ont même décidé de ne pas limiter le droit citoyens pour sa politique budgétaire dans un contexte de vote aux seuls contribuables, mais de l’accorder à tous financier difficile. Située à proximité de Tokyo, Ichikawa les résidents. Par ailleurs, le terme de « budget participatif » est une cité dortoir de 474 000 habitants (dont 230 000 est d’un usage de plus en plus fréquent. En 2009, Ichikawa contribuables et un quart d’individus qui travaillent dans a organisé un « sommet du 1 % » qui a abouti à la création la capitale) par laquelle transitent 540 000 personnes par d’un réseau de villes désireuses de partager cette variante > DIALOG GLOBAL 25 < 81 Les budgets participatifs en Asie et en Océanie : entre développement autochtone et échanges internationaux originale du budget participatif. La réunion annuelle de ce programme a essentiellement abouti à l’instauration pro- réseau s’est tenue à Ichinomiya en 2010 et à Saga (240 000 gressive de conditions préalables au budget participatif habitants, dans la préfecture de Saga) en 2011. En 2012, (Allegretti, 2003 ; Antlo, 2004 ; Raza, Thébault Weiser, neuf villes y étaient particulièrement actives. Ce réseau 2006), un dispositif qui semble en être seulement au stade cherche d’une part à imaginer des dispositifs participatifs de prémisses. locaux hybrides à partir de modèles de budget participatif et d’autre part à stabiliser les expériences japonaises qui Au Bengladesh, la seule expérience de budget participatif restent très fragiles puisqu’elles dépendent du bon vouloir connue paraît assez douteuse. Il semblerait en effet qu’il des maires. Même s’il ne concerne que des activités et n’a s’agisse davantage d’un élément de planification partici- aucun impact sur des installations ou des lieux publics, le pative que d’un réel outil budgétaire (Rahman, 2004). En budget participatif japonais, qui relève du modèle de déve- Thaïlande en revanche, une monarchie constitutionnelle, loppement communautaire, est intéressant en raison de quelques villes ont introduit un budget participatif au sa capacité à donner plus de pouvoir et d’autonomie aux niveau de leur gestion quotidienne. Plusieurs expériences communautés. Signalons enfin pour terminer que d’autres ont même été lancées au tout début du XXIe siècle, à modèles de budget participatif ont récemment été lancés une époque où le terme même de budget participatif au Japon (Koga, 2013). était encore quasiment inconnu. À Khon Kaen (130 000 habitants), un centre dynamique du nord-est du pays, le budget participatif a été adopté en raison de la résistance 5. Timides frémissements dans les autres pays d’Asie croissante du public et des conflits concernant les projets de développement local, mais aussi de la grande demande de participation citoyenne qui découlait du fort investissement Dans les autres pays d’Asie, les expériences de budget des habitants de la région dans la rédaction de la constitu- participatif sont généralement aussi rares que brèves. En tion à la fin des années 1990. Aucun dispositif codécision- Indonésie, le budget participatif est soutenu par des ONG nel n’a été mis en place, mais les délibérations permettent faîtières comme le Forum Indonésien pour la Transparence souvent de parvenir à un consensus (Suwanmala, 2004). Budgétaire (FITRA) qui organisent des campagnes destinées à sensibiliser les communautés et les autorités locales aux Au Moyen-Orient enfin, des expériences de budget parti- questions budgétaires, mais aussi à promouvoir les dispo- cipatif ont été tentées dans plusieurs pays arabes dont le sitifs participatifs en tant que catalyseurs de démocratie Yémen, la Palestine et la Jordanie, dans le cadre d’un projet dans des régimes autoritaires (Sri, Mastuti, Neunecker, in de transfert de compétences intitulé « The Arab Initiative Sintomer et al., 2013). Le PNUD, la Banque asiatique de for Drafting an Equitable Budget ». Ce programme impli- Développement et d’autres organisations internationales quait plusieurs ONG entre 2008 et 2010 et bénéficiait du encouragent également les échanges avec les autres acteurs soutien de deux organisations américaines : l’Institut Rady du budget participatif du monde entier, en particulier pour de l’Université de Californie à San Diego et la US-Middle lutter contre la corruption. Dans un pays où il n’existe aucun East Partnership Initiative (MEPI). C’est la Jordanie qui s’est mécanisme formel de participation citoyenne directe, un engagée le plus durablement dans ce processus. Dans ce grand nombre d’organisations doivent en effet jouer les pays où les femmes n’ont obtenu le droit de vote qu’en cerbères et surveiller étroitement les projets de dévelop- 1974 et où les partis politiques, qui ne sont reconnus que pement et les budgets locaux. Le gouvernement central depuis 1992, ont encore peu de poids face à l’organisation n’a lancé aucune réforme conséquente depuis 1999/2000 tribale de la société, la coopération avec des pays étrangers et seuls quelques dispositifs ont pu apporter une réponse sur des projets précis de développement est un atout sérieux. concrète aux questions soulevées par la société civile. Ce Les deux premières expériences qui se sont déroulées en 82 > DIALOG GLOBAL 25 < Les budgets participatifs en Asie et en Océanie : entre développement autochtone et échanges internationaux 2009-2010 dans le cadre du projet « Participatory Budge- (CGLU, 2008, 2010) et les discussions sur le budget par- ting Coalition, the Aarab Initiative for Equivalent Budgets » ticipatif sont certes plus anciennes, mais très hétérogènes. ont été mises en place dans la municipalité de Sahil Houran S’appuyant sur une tradition académique qui veille à la dans le nord du pays et dans la ville historique de Madaba prise en compte des spécificités de genre dans l’élaboration (60 000 habitants environ) au centre du pays. L’Espagne des budgets, certains États ont fixé des règles de trans- a alors apporté une aide financière à ces deux villes pour parence pour l’établissement des budgets publics. Ainsi, réaliser certains projets. En 2012, un accord signé entre le Local Government Act de l’État de Victoria (loi sur les l’ambassade néerlandaise et la petite ONG « Partners Jor- gouvernements locaux votée en 1989) exige des conseils, dan – Center for Civic Collaboration » a permis de pour- qu’ils annoncent dans la presse locale leur proposition de suivre le projet et de l’étendre en 2013 à six municipalités, budget afin que les citoyens puissent demander au gouver- bien réparties dans l’ensemble du pays. Les deux premières nement local d’ajouter ou de supprimer certains éléments. séries de réunions publiques (y compris le vote des citoyens La plupart du temps, ces dispositifs ne dépassent guère le sur la hiérarchisation des projets), se sont déroulées sous stade de « l’écoute sélective » informelle (Demediuk, Solli, la surveillance de représentants de l’État à cause de la « 2008). En 2009-2010 en revanche, l’État de la Nouvelle suspension » temporaire des maires dans les mois précé- Galles du Sud a organisé un vote électronique pour tenter dant les nouvelles élections municipales. Fin 2013, l’ONG de stimuler l’économie locale et lutter ainsi contre les effets « Partners Jordan - Center for Civic Collaboration » a initié de la crise économique. Dans le cadre du programme de une nouvelle collaboration avec trois budgets participatifs renforcement communautaire de cet État (Community organisés dans les territoires palestiniens, sous la direction Building Partnership), et grâce à l’engagement personnel de l’Agence allemande de Coopération internationale(GIZ). d’un député, les habitants de la circonscription électorale de Heathcote ont pu décider collectivement de l’allocation de fonds versés par le gouvernement en votant sur 6. L’Océanie : premières expériences internet. Chaque citoyen inscrit disposait de cinq voix (avec un maximum de trois voix par projet) pour sélectionner Le terme de « budget participatif » est rarement utilisé en les actions qu’il lui paraissait le plus judicieux de financer Océanie par les décideurs politiques, même si plusieurs insti- avec les sommes disponibles. Plus de 20 000 personnes tutions académiques ont étudié le sujet dans une perspective ont participé à cette expérience, qui n’a cependant pas internationale. Ainsi, la discussion en est encore à ses bal- été réitérée. D’autres ont vu le jour depuis 2012. La plus butiements en Nouvelle-Zélande, alors que l’expérience de originale est sans doute celle de la ville de Canada Bay planification communautaire de Christchurch (débutée en (50 000 habitants, Nouvelle Galles du Sud) dirigée par un 1993 et primée par la fondation Bertelsmann) a été source maire travailliste. D’un montant global de 74 millions de d’inspiration de certains budgets participatifs allemands. En dollars australiens (52 millions d’euros environ), étalés sur 2012 cependant, le Pacific Centre for Participatory Demo- une période de quatre ans, ce budget participatif devait cracy et le Green Party, parti écologiste néozélandais, ont déterminer la gamme et le niveau des services qu’il allait organisé avec l’aide du comité local de l’IAP2 (International financer. Bien que le conseil municipal conserve un droit de Association for Public Participation) plusieurs formations veto final sur les propositions des citoyens, l’expérience a et conférences sur ce sujet, auxquelles ils ont convié des été conçue comme un dispositif codécisionnel et les choix experts étrangers. Suite à ces événements, un certain intérêt des participants ont été retenus par la municipalité. La qua- se fait jour dans le pays pour le budget participatif. lité délibérative a par ailleurs été renforcée par la création d’un jury de 30 personnes sélectionnées de façon aléatoire En Australie, il existe de grandes différences d’un État à parmi plus de 1 500 invitations. l’autre en termes d’autonomie et de politique locales > DIALOG GLOBAL 25 < 83 Les budgets participatifs en Asie et en Océanie : entre développement autochtone et échanges internationaux Une deuxième expérience a démarré dans ce pays en 2012, dans la ville de Greater Geraldton (35 000 habitants environ dans l’État de l’Australie Occidentale). Un petit projet pilote proposait aux habitants de trois quartiers défavorisés de gérer une somme de 30 000 AU$ (un peu plus de 21 000 euros) pour l’entretien et le réaménagement d’un parc. Comme cela avait été le cas dans d’autres dispositifs participatifs organisés par cette municipalité, une attention particulière fut portée à la participation des groupes aborigènes et au respect de leur culture. Après avoir suivi plusieurs modules de formation et plusieurs discussions entre conseillers municipaux et fonctionnaires, et activement soutenu par Curtin University Sustainability Policy Institute (CUSP) de Fremantle et WA Local Government Association WALGA, le maire décida de se montrer plus ambitieux pour 2013. Il instaura un dispositif de budget participatif (adressé à la fois à des participants volontaires et à une commission de citoyens sélectionnés par tirage au sort) pour gérer une plus grande proportion des investissements devant être débattus dans le cadre du plan stratégique et de la stratégie de développement durable du programme « Geraldton 2029 and Beyond ». Comme dans d’autres anciennes colonies britanniques influencées par la tradition du développement communautaire, il est possible qu’en Australie, un nouveau modèle participatif hybride mêlant budget participatif et planification participative émerge et se développe dans les années à venir. 84 > DIALOG GLOBAL 25 < V. Quel avenir pour les budgets participatifs ? Nous voilà arrivés à la fin de notre voyage autour du ceux que finance la GIZ en République Dominicaine ou monde. Nous savons maintenant que le budget participatif encore la Direction du Développement et de la Coopération a essaimé sous diverses formes d’un bout à l’autre de la (DDC, agence de développement et de coopération de la planète. L’Afrique s’est lancée dans l’aventure en mêlant fédération suisse) dans plusieurs pays africains. Les utilisa- budget participatif et formes traditionnelles de participa- teurs d’un site ressources peuvent également être consi- tion. En Asie et Océanie des expériences de sondage déli- dérés comme faisant partie d’un réseau. Le Service pour bératif et de budget participatif pour contribuables sont en les Communes du Monde d’ENGAGEMENT GLOBAL et le cours. Il convient à présent de s’interroger à nouveau sur bpb (l’agence fédérale allemande pour l’éducation civique) la question des transferts. Nous n’insisterons jamais assez ont par exemple créé un site internet commun pour l’Alle- sur le rôle crucial que les réseaux ont joué dans la dissémi- magne. Ce site est consultable en allemand, bien sûr, mais nation du budget participatif, qui ne peut se comprendre aussi en anglais pour faciliter les échanges internationaux. que dans une perspective transnationale. Cet essai apporte Ceci s’applique également au site « Orçamento Participa- lui aussi sa pierre à l’édifice en faisant l’état des lieux des tivo Portugal » dans le monde lusophone, au portail finnois expériences menées dans le monde entier. Mais comment et au site de budget participatif PB Unit pour le Royaume- la situation pourrait-elle évoluer ? Pour tenter de répondre Uni. Précisons qu’après sa clôture en 2012, ce dernier a à cette question, nous résumerons, dans ce dernier cha- été récemment remplacé par deux entités distinctes : le pitre, les grandes tendances actuelles. réseau PB Network (un réseau d’échanges animé par des bénévoles), et PB Partners, (une nouvelle agence de conseil professionnelle). Ces derniers exemples mettent également 1. Réseaux et partenariats municipaux : un cadre propice à la coopération en exergue une autre caractéristique des réseaux, à savoir leur cadre de référence géographique ou linguistique. Par ailleurs, si certains réseaux sont organisés à l’échelle Dans la mesure où différentes municipalités peuvent se nationale, d’autres ont une dimension internationale ou trouver dans la même situation et puisqu’il serait absurde dépassent le cadre d’un continent. Parmi ces derniers, de « réinventer la roue » à chaque fois, il s’avère utile de citons URB-AL bien sûr, mais aussi le forum Africités et la poursuivre les échanges sur les expériences de budget Commission Inclusion Sociale, Démocratie Participative et participatif. Les réseaux, tout comme les partenariats Droits Humains (CISDP), deux réseaux membres de la fédé- municipaux, semblent constituer un cadre propice à ces ration des Cités et Gouvernements Locaux Unis (CGLU) qui transferts. Examinons donc les forces en présence et leurs consacre une partie de son troisième rapport mondial, sur caractéristiques. la Démocratie Locale et la Décentralisation (intitulé GOLD III), à la relation entre les budgets participatifs et l’efficacité Lorsque nous observons les budgets participatifs dans le des services publics. Il convient également de mentionner monde, nous constatons que les réseaux existants pré- l’Observatoire International de Démocratie Participative sentent un certain nombre de caractéristiques. La première (OIDP) basé à Barcelone, ainsi que ses émanations comme concerne les modalités d’adhésion. Il existe en effet des la Plateforme pour l’Afrique de l’Observatoire Internatio- réseaux officiels, gérés par un bureau central, auxquels nale de la Démocratie Participative. L’OIDP est peut-être il convient d’adhérer de façon formelle. C’est le cas par le réseau le plus intéressant car il organise des réunions exemple d’URB-AL 9, coordonné depuis Porto Alegre. annuelles, gère un site internet international, propose des D’autres réseaux en revanche ne se définissent pas comme outils et décerne des prix aux expériences qui lui semblent tels, mais leurs membres sont liés par des projets communs. les plus pertinentes, alors que d’autres réseaux s’intéressent Il peut s’agir par exemple de projets de coopération comme > DIALOG GLOBAL 25 < 85 Quel avenir pour les budgets participatifs ? exclusivement à des aspects techniques des dispositifs par- Bielefeld est par exemple jumelée avec Estelí au Nicaragua. ticipatifs. Cette pionnière en matière de budget participatif a lancé son dispositif dans les années 1990 avant de servir de modèle Ceci nous renvoie à une troisième caractéristique des dif- à d’autres villes nicaraguayennes comme Nandaime et San férents réseaux : certains d’entres eux sont pragmatiques, José de los Remates. Des échanges de ce type, seraient pro- d’autres politiques. S’il n’est pas toujours possible de dis- bablement aussi intéressants pour d’autres municipalités tinguer ces deux facettes, c’est néanmoins un élément que européennes et leurs villes jumelles du Sud global. les municipalités ou associations désireuses de rejoindre un réseau doivent prendre en considération. Les réseaux En novembre 2012, les villes de Cascais au Portugal et de budget participatif latino-américains ont généré une de Maputo au Mozambique ont ainsi signé un accord de grande quantité d’informations techniques, mais ils ont coopération afin de faciliter les échanges relatifs aux dis- généralement aussi une forte dimension politique, excep- positifs participatifs. Par ailleurs, un tout nouveau concept tion faite de ceux qui ont été initiés par des organisations est apparu avec le projet PARLOCAL, financé par l’U.E., qui internationales. Lorsque l’on se penche sur la façon dont encourageait entre 2010 et 2012, les échanges entre les la situation a évolué au fil du temps, on observe que les techniciens de villes espagnoles, uruguayennes et domini- réseaux purement politiques se sont laissé devancer par les caines ayant mis en place un budget participatif (Allegretti, réseaux pratiques de coopération ou encore les réseaux 2012a). mixtes qui allient les deux approches. Une autre évolution notable a trait à la langue. Du fait de la forte implication On assiste par ailleurs à un développement des jumelages des municipalités latino-américaines dans le budget partici- et accords de coopération Sud-Sud en lien avec le budget patif, les langues romanes ont longtemps dominé le débat. participatif. En 2011, l’Observapoa de Porto Alegre, l’Uni- Aujourd’hui, la communication passe aussi par l’anglais, versité Fédérale du Rio Grande Do Sul, l’État du Kerala et ne serait-ce qu’en raison de la présence croissante d’or- l’Institut indien d’études Stratégiques (ISS) ont par exemple ganisations internationales comme la Banque mondiale. signé un accord de coopération, tandis qu’en décembre Troisièmement, ces réseaux ne sont plus seulement axés sur 2012, la municipalité de Porto Alegre et le 6e arrondis- le budget participatif, ils s’ouvrent à de nouveaux thèmes, sement de Yaoundé prenaient à leur tour l’engagement ce qui offre la possibilité de tisser de nouveaux liens. Ce de collaborer sur les questions de budget participatif. La phénomène touche également les partenariats municipaux, signature de cet accord a d’ailleurs été un moment fort du eux aussi enclins à ce genre de coopération transversale. VI e forum Africités qui s’est tenu à Dakar cette année là. Jusqu’à présent, l’impact des réseaux a été plus manifeste que celui des partenariats municipaux bilatéraux. Entre novembre 2012 et mars 2013, la GIZ a conçu avec le MDP (Municipal Development Partnership) un programme Encadré 24 : d’apprentissage local sur le budget participatif comme la Les jumelages avec des villes du Sud, un tremplin suite du module de formation organisé par la Banque mon- pour le budget participatif ? diale en 2008. Cette formation organisée pour le Malawi, le Un problème spécifique se pose en Allemagne, où les villes Mozambique et la Zambie comportait une série de projets sont assez réticentes à devenir membres de réseaux inter- de coopération entre pairs, impliquant des échanges de nationaux de budget participatif. Cela s’explique peut-être techniciens locaux entre les différentes villes qui avaient par un phénomène linguistique, les échanges s’y déroulant mis en place un budget participatif. Mentionnons pour finir essentiellement dans une langue romane. Cependant, un que la branche africaine de CGLU encourage elle aussi la certain nombre de municipalités allemandes entretiennent coopération entre pairs par le biais du prix qu’elle décerne déjà des liens étroits avec un homologue du Sud global. au meilleur budget participatif. 86 > DIALOG GLOBAL 25 < Quel avenir pour les budgets participatifs ? 2. Les grandes tendances recours systématique à certaines pratiques s’en rapproche beaucoup. Les objectifs peuvent être très divers. Sur la plu- Comme nous l’avons dit, il n’existe pas de but ultime vers part des continents, nombre de budgets participatifs sont lequel tendraient tous les budgets participatifs du monde au moins partiellement liés à une modernisation de l’admi- entier. Si nous examinons l’ensemble des expériences que nistration. Souvent, le budget participatif est alors conçu nous avons décrites, nous pouvons néanmoins dégager trois pour renforcer la décentralisation et pour que l’autonomie grandes tendances assez significatives pour leur impact, qui récente des municipalités devienne une réalité concrète correspondent aussi à trois degrés d’intensité. pour les citoyens. Il en va de même pour les répercussions sociales. Le budget participatif est ici plutôt utilisé comme Nous trouvons à une extrémité du spectre les budgets par- un moyen de faire face à des « problèmes politiques brû- ticipatifs qui cherchent à modifier radicalement la situation lants ». Ainsi, ces dispositifs participatifs ont essentielle- existante, un objectif qu’ils poursuivent dans le cadre d’un ment pour but d’améliorer la vie quotidienne de groupes changement plus global. Ces expériences qui marquent socialement défavorisés, et ne remettent en cause ni la une rupture avec les pratiques antérieures sont le fruit d’in- structure de base du système, ni les critères d’allocation de teractions entre gouvernements et mouvements de base, ressources. C’est en matière de communication réciproque car le budget participatif n’est pas seulement initié par les que l’impact est le plus significatif. Dans le monde entier en décideurs institutionnels mais résulte aussi de la mobilisa- effet, le budget participatif a amélioré les relations entre les tion de grands pans de la société civile, à la fois deman- gouvernements locaux et leurs citoyens. Si l’on a rarement deurs et acteurs de ce changement. Ces dispositifs sont constaté un effet plus profond, les gouvernements locaux motivés par la lutte contre l’injustice sociale et cherchent se sont généralement montrés réceptifs envers les sugges- à installer un développement durable. Pour ce faire, il est tions de la société civile et prêts à les mettre en place ; un nécessaire de rompre avec des traditions de clientélisme et élément qui peut permettre d’instaurer, voire de renforcer de corruption solidement établies. Lorsque la société civile une certaine confiance mutuelle. Dans les pays du Sud glo- est mobilisée, la pression qu’elle exerce contribue à mener à bal et d’Europe de l’Est, les organisations internationales bien cette évolution. Nous avons observé de nombreux cas encouragent souvent ce type de budget participatif. de ce type au Brésil et en Amérique latine. Porto Alegre a longtemps fait figure de pionnier isolé avant d’être repro- Certains budgets participatifs du deuxième type présentent duit des centaines de fois sur le continent sud-américain. pourtant des caractéristiques de ceux classés dans une L’État de Kerala en Inde fournit un autre exemple de ce troisième catégorie. Le budget participatif est ici d’une type. De même, certains cas de budget participatif villa- nature essentiellement symbolique, un gouffre séparant les geois en Afrique (au Congo, au Cameroun, au Sénégal ou objectifs affichés de la réalité. Le but n’est plus vraiment de à Madagascar par exemple) peuvent éventuellement faire consulter les citoyens, et les réunions servent plutôt à légiti- partie de cette catégorie. Néanmoins, il existe peu de cas de mer une voie déjà prise que les responsables ne souhaitent ce type en Europe où l’on ne trouve à ce jour aucun budget plus modifier. Il peut s’agir d’une politique d’austérité participatif comparable à celui de Porto Alegre. par exemple. Ce type de budget participatif symbolique est généralement de nature consultative, et on le trouve La seconde catégorie regroupe les budgets participatifs aussi bien dans des démocraties installées que dans des destinés à initier une série de réformes. Sans couper radi- régimes autoritaires. Dans ce dernier cas, il arrive que le calement avec la tradition, ce type de dispositifs génère budget participatif fasse ostensiblement figure d’ouverture, cependant des effets visibles. Si le gouvernement local tient qui en réalité n’existe pas. La participation est une façon les rennes, la société civile n’est pas absente pour autant. d’instrumentaliser la population et les bailleurs de fonds Quelques règles claires ont été établies, ou du moins le internationaux. > DIALOG GLOBAL 25 < 87 Quel avenir pour les budgets participatifs ? En ces temps troublés par une crise financière mondiale, quel sera l’avenir des budgets participatifs et du mode de développement qu’ils ont encouragé au cours des dernières décennies ? Un nombre suffisant d’expériences des deux premières catégories permettra-t-il réellement d’améliorer les services publics ? Les expériences menées contribueront-elles à démocratiser la démocratie, à réduire la corruption ou le clientélisme et à donner plus de légitimité à l’action politique ? Réussiront-elles à renforcer la justice sociale à une époque où les inégalités se creusent dans la plupart des pays ? L’avenir seul le dira. Quoi qu’il en soit, une chose est sûre : en moins de trente ans, un nombre croissant d’acteurs allant de la gauche altermondialiste jusqu’à la Banque mondiale en passant par des gouvernements locaux agissant dans des contextes contrastés et de couleurs politiques opposées, poursuivant au reste des buts forts différents, se sont convaincus que cet outil pouvait aider à faire face aux grands défis du XXIe siècle. 88 > DIALOG GLOBAL 25 < Annexes Bibliographie on Models of Participatory Budgeting », Bpb/InWEnt/ CMB, Bonn, www.buergerhaushalt.org. Cabannes, Y. 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Nous nous contenterons de citer ici ceux qui présentent des expé- Chili riences à l’échelle nationale ou continentale. www.presupuestoparticipativo.cl Le site officiel du réseau de villes chiliennes ayant mis en À l’échelle nationale place un budget participatif, entre autre en coopération avec la Fondation Friedrich Ebert. Le site fournit des informations sur les différents événements et les sessions de formation organisés par le réseau. Allemagne Langue : espagnol www.buergerhaushalt.org Agence fédérale allemande pour l’éducation civique; Espagne Service pour les Communes du Monde, une division d’EN- www.presupuestosparticipativos.com Site du réseau des GAGEMENT GLOBAL gGmbH – Service des Initiatives de villes et communes espagnoles. Il représente la version Développement. espagnole du Forum des Autorités Locales qui coopère Panorama des budgets participatifs allemands, avec les avec le FSM. Il donne des informations sur les assemblées informations les plus récentes, des blogs, des études de de budget participatif au niveau national, des études de cas cas, des documents de référence, une bibliographie, des ainsi que du matériel pour la mise en œuvre d’un budget cartes, etc. participatif. Langues : allemand, anglais Langue : espagnol Argentine Jordanie www.rapp.gov.ar/index.php www.partners-jordan.org Red Argentina de Presupuesto Participativo Site officiel ONG jordanienne avec un projet de budget participatif du réseau argentin de budget participatif qui fournit des pour six villes intitulé “Participatory Budging, People Voice informations non seulement sur différentes villes du pays in numbers”. qui ont mis en place un budget participatif, mais aussi sur Langues : arabe et anglais les activités du réseau. Langue : espagnol Pérou http://presupuesto-participativo.mef.gob.pe/app_pp/ Brésil entrada.php www.ongcidade.org/site/php/comum/capa.php Site officiel du gouvernement du Pérou. Fournit toutes ONG Cidade in Porto Alegre. Divers documents et analyses sortes d’informations et de documents (mais pas toujours sur le budget participatif à Porto Alegre et au Brésil. de façon systématique). Langues : portugais, anglais Langue : espagnol www.redeopbrasil.com.br www.redperu.org.pe Réseau de 70 villes brésiliennes ayant mis en place un bud- ONG Red Perú. Offre un soutien à tous les acteurs du bud- get participatif (coordonné par la municipalité de Canoas). get participatif, des études de cas et divers documents. Fournit des informations non seulement sur les différentes Langue : espagnol 98 > DIALOG GLOBAL 25 < Annexes Portugal Sites généraux et réseaux mondiaux www.op-portugal.org ONG In-Loco et Centre d’études sociales de Coimbra. Plate- www.infoop.org (Ou www.infopb.org) forme centrale du budget participatif au Portugal propo- Association In-Loco (Portugal), avec le soutien de l’initiative sant des documents, vidéos et modules de formation (dont communautaire Equal financée par le Fonds Social Euro- l’outil INFOOP pour mettre en place et suivre un budget péen. Une base de données conçue comme un observa- participatif. (www.infopb.org). Langue : portugais toire du budget participatif à l’échelle mondiale, doublée d’un outil informatique qui permet de concevoir, de gérer, République Dominicaine de suivre et d’évaluer un budget participatif. www.fedomu.org.do Langues : portugais, anglais, espagnol, français et italien Le site officiel de la FEDOMU, la fédération des municipalités de la République Dominicaine, est la plateforme incon- www.oidp.net tournable pour la mise en œuvre d’un budget participatif Réseau international des villes qui s’intéressent à la démo- dans le pays. Il fournit divers documents et toutes sortes cratie participative (en particulier en Europe et en Amé- d’informations. Langue : espagnol rique latine). Association basée à Barcelone qui organise une conférence internationale annuelle et fournit divers Royaume-Uni documents et films. www.participatorybudgeting.org.uk Langues : espagnol, anglais, français, portugais et catalan L’ancienne ONG PB Unit a ouvert ses archives. Outre des informations récentes sur les événements organisés par www2.portoalegre.rs.gov.br/urbal9 le nouveau réseau britannique de budget participatif, le Réseau URB-AL, de l’Union Européenne Programme euro- site publie une newsletter et propose divers documents et péen soutenant la coopération à l’échelon municipal entre vidéos sur le budget participatif. villes d’Europe et d’Amérique latine qui encouragent le Langue : anglais budget participatif. Études de cas et autres informations sur les projets. À l’échelle régionale et continentale Langues : anglais, portugais, espagnol et français Amérique du Nord www.participatorybudgeting.org www.presupuestoygenero.net ONG Participatory Budgeting Project Ce site a été créé par ONU et autres organisations d’aide au développement. Ce des chercheurs dont l’objectif est de promouvoir le budget site soutient le budget participatif et la prise en compte participatif en Amérique du Nord. Fournit des supports de la dimension de genre dans ce type d’expériences en pédagogiques et des actualités. Amérique latine et dans la zone caraïbe. Langue : anglais Langue : espagnol Proche-Orient http://democracyspot.net/2012/09/10/directory- www.pbcoalition.com of-online-budget-simulators-games Coalition des ONG des droits humains. Premier site régio- Une page de Democracy Spot, le blog incontournable coor- nal destiné à promouvoir le budget participatif en Jordanie, donné par Tiago Peixoto, chercheur à l’Institut de la Banque au Bahreïn, au Yémen, au Liban ainsi que dans d’autres mondiale (WBI), qui liste tous les liens vers les simulateurs pays arabes. de budget participatif en ligne. Langue : arabe Langue : anglais > DIALOG GLOBAL 25 < 99 Annexes http://gabinetedigital.rs.gov.brandwww.participa. www.facebook.com/gabinetedigitalrs rs.gov.br Page officielle du Cabinet numérique de l’État brésilien du Les pages officielles du cabinet numérique et du budget Rio Grande do Sul qui gère plusieurs outils dont le budget participatif de l’État brésilien du Rio Grande do Sul. participatif à l’échelle de l’État. En portugais. Langue : portugais www.facebook.com/groups/151001644969273 http://osallistuvabudjetointi.fi Nouveau groupe qui s’intéresse aux budgets participatifs Page web consacrée au budget participatif en Finlande électroniques ou numériques. En portugais. créée par un groupe de jeunes militants de l’International Open Budget project. www.facebook.com/groups/278917175561062 Langue : finnois Nouvelle page proposant des informations et un forum sur les budgets participatifs britanniques. En anglais. http://portoalegre.cc Réseau social créé par la municipalité de Porto Alegre, avec www.facebook.com/groups/participatory plusieurs partenaires (qui le gèrent aujourd’hui) dans l’ob- La plus grosse communauté d’information et de discussion jectif de développer de nouveaux outils pour améliorer la sur le budget participatif (près de 2000 membres en sep- qualité des délibérations dans les expériences participatives. tembre 2013). En anglais. Langue : portugais www.facebook.com/OrcamentoParticipativo www.vallis-colapis.hr/index.php/en/lag Une petite page sur le budget participatif en général. En Site officiel de Lag Vallis Colapis dans le comté de Karlovac portugais. en Croatie et de ses budgets participatifs. Langue : croate et anglais www.facebook.com/orcamentoparticipativo.portugal La plus ancienne page Facebook de discussion et d’infor- Pages Facebook mation sur le budget participatif, basée au Portugal (1680 Les pages Facebook créées par des groupes ou des individus membres environ en septembre 2013). En portugais. désireux de partager des informations et d’encourager les discussions sur le budget participatif se sont multipliées ces dernières années, car elles permettent de toucher de grands pans de la société à moindre coût, voire gratuitement. (Le même phénomène ne s’est en revanche pas développé sur Twitter où les pages sur le budget participatif sont encore très rares.) Nous vous indiquons ici quelques-unes des pages Facebook dont la contribution au débat international sur le budget participatif est la plus significative : www.facebook.com/bilanciopartecipativo Page créée récemment par une petite communauté et dédiée au budget participatif. En italien. 100 > DIALOG GLOBAL 25 < Annexes Tableau de récapitulation : les budgets participatifs dans le monde fin 2012 Nombre de budgets participatifs (estimation du nombre minimum et maximum) Amérique centrale 143–166 République Dominicaine 140–160 Nicaragua, Salvador, Costa Rica 3–6 Autres pays de la zone caraïbe 0–10 AFRIQUE 110–211 Afrique francophone 93–178 Total 1269–2778 Bénin 1–1 EUROPE 474–1317 Burkina Faso 3–4 Europe du Sud 64–83 Cameroun 27–57 France 5–10 Congo 10–29 Italie 18–25 Madagascar 33–59 Portugal 16–18 Sénégal 19–28 Espagne 25–30 Afrique anglophone 15–30 Europe du Nord 85–117 Malawi 15–30 Allemagne 70–93 Afrique du Sud Islande, Finlande 1–3 Tanzanie Norvège, Suède 4–6 Ouganda Royaume-Uni 10–15 Zambie Europe de l’Est 325–1117 Zimbabwe Albanie 1–2 Afrique lusophone 2–3 Bulgarie 0–1 Mozambique 2–3 Croatie 0–2 ASIE 58–109 Russie 14-10 Moyen Orient 0–4 Pologne 324–1102 Jordanie 0–4 AMÉRIQUE 626–1138 Asie du Sud et du Sud-Est 5–16 Amérique du Nord 13–18 Indonésie 0–5 Canada 1–1 Sri Lanka 1–1 Mexique 5–10 Thaïlande 4–10 États-Unis 7–7 Asie du Nord-Est 53–89 Amérique latine et zone caraïbe 613–1120 Chine 7–10 Cône Sud 40–60 Japon 6–9 Argentine 25–35 Corée du Sud 40–70 Chili 15–22 OCÉANIE 1–3 Uruguay 0–3 Australie 1–2 Autres pays sud-américains 430–884 Nouvelle Zélande 0-1 Bolivie et Équateur 10–15 Brésil 255–330 Colombie 15–25 Pérou 150–514 Région du monde/Pays > DIALOG GLOBAL 25 < 101 Annexes Glossaire des acronymes Africités �����������Forum panafricain d’autorités locales qui s’est réuni tous les trois ans depuis 2000 pour débattre de l’évolution de la décentralisation sur le continent africain et des tâches et défis qu’elle implique. ASSOAL������������Actions Solidaires de Soutien aux Organisations et d’Appui aux Libertés ; Association éducative camerounaise fondée en 2006 dont le but est de promouvoir le développement local et les budgets participatifs, issue d’un club de lecture étudiant devenu en 1998 l’Association des Amoureux du Livre. bpb �����������������Agence fédérale allemande pour l’éducation civique. CGLU ��������������Cités et Gouvernements Locaux Unis ; association internationale de municipalités. Née en 2004, suite à la fusion de plusieurs associations de villes; siège à Barcelone. CIGU����������������Centro Internacional de Gestion Urbana (Centre International de Gestion Urbaine) ; ONG internationale dont le siège se trouve en Équateur et qui accompagne les projets d’urbanisme et de budget participatif. ENDA-TM ��������Environnement et Développement du Tiers Monde ; ONG internationale de lutte contre la pauvreté basée au Sénégal et favorisant la coopération Nord-Sud. FEDOMU����������Federación Domenicana de Municipios ; Fédération des Municipalités de la République Dominicaine. FUM ����������������Forum Urbain Mondial ; évènement international organisé par ONU-HABITAT tous les deux ans. GIZ ������������������Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit ; agence de coopération internationale allemande pour le développement (anciennement GTZ, DED et InWEnt). IBM������������������Également appelé WBI, World Bank Institute ; Institut de la Banque mondiale (Washington D.C., États-Unis). IED Afrique�������Innovations Environnement Développement ; ONG basée au Sénégal qui intervient sur les problématiques de développement durable et de citoyenneté en Afrique. MDP�����������������Municipal Development Partnership ; programme multi-bailleurs conçu dans l’objectif 102 d’encourager l’autonomie de gouvernance au niveau local en Afrique sub-saharienne. Cette ONG travaille en étroite collaboration avec l’agence ONU-HABITAT et d’autres organisations internationales. ONG�����������������Organisation non-gouvernementale. ONU ����������������Organisation des Nations Unies. ONU-HABITAT��Également appelé PNUEH (Programme des Nations Unies pour les Établissements Humains) ; agence des Nations Unies chargée des questions relatives à l’habitat. PBP�������������������Participatory Budgeting Project ; ONG américaine défendant le budget participatif. PGU-ALC ���������Programme de Gestion Urbaine-Amérique Latine et Caraïbe ; le programme le plus important des Nations Unies sur les questions urbaines, fonctionnant sous la houlette de l’agence ONU-HABITAT. PNUD ��������������Programme des Nations Unies pour le Développement. PT ��������������������Partido dos Trabalhadores ; Parti brésilien des Travailleurs. SALAR��������������Swedish Association of Local Authorities and Regions, acronyme anglais de la SKL (Sveriges Kommuner och Landsting) ; association suédoise des collectivités locales et des régions. UNICEF ������������United Nations International Children’s Emergency Fund ; Fonds des Nations unies pour l’enfance. UNIFEM �����������United Nations Development Fund for Women ; Fonds de développement des Nations Unies pour la Femme. URBACT ����������Programme européen pour le développement durable dans les villes. URB-AL ������������Programme européen soutenant la coopération à l’échelon municipal entre villes d’Europe et d’Amérique latine. USAID���������������United States Agency for International Development ; Agence des États-Unis pour le Développement International. VNU ����������������Volontaires des Nations Unies ; organisation de l’ONU qui promeut le volontariat afin de soutenir la paix et le développement dans le monde. > DIALOG GLOBAL 25 < Annexes À propos des auteurs Yves Sintomer est professeur de Sciences Politiques de 2014-2019, il est coprésident de l’Autorité régionale de l’Université Paris 8, UMR CSU-CRESPPA, en délégation à garantie et promotion de la participation de la Région de l’Institut Universitaire de France. Depuis 2013, il a été cher- la Toscane en Italie. cheur ou professeur invité à l’Institut für Sozialforschung et à la Goethe Universität (Francfort), dans les universités de Neuchâtel et de Lausanne (Suisse), au Ash Center for Democratic Innovation (GHarvard Kennedy School), et à l’Université du Pays Basque (UPV). Il a dirigé le projet de recherche «Budgets participatifs en Europe », initié par le Centre Marc Bloch de Berlin (un institut franco-allemand de recherches en sciences sociales) avec le soutien de la Fondation Hans-Böckler et de l’Université Humboldt de Berlin. Il est l’auteur de nombreux ouvrages sur le thème de la participation, de la théorie politique et de la sociologie Anja Röcke est maître de conférences à l’Institut des Sciences Sociales de l’Université Humboldt de Berlin. Elle a rédigé une thèse de doctorat sur les cadres de la participation en France, en Allemagne et au Royaume-Uni auprès de l’Institut universitaire européen de Florence et a participé au travail de recherche sur les budgets participatifs en Europe. Elle est l’auteure de plusieurs publications sur des cas empiriques et des aspects théoriques de la démocratie participative et a conseillé la Région Poitou-Charentes pour la mise en place de son budget participatif. urbaine et conseille de nombreuses municipalités françaises Mariana Lopes Alves est doctorante en sciences politiques sur l’engagement citoyen. à l’Université Autonome de Barcelone (UAB), en partenariat Carsten Herzberg est directeur de projets scientifiques. Il a dirigé le projet de recherche « Democratic Control of Public Utilities ». Membre du comité de direction du groupe permanent dédié aux « innovations démocratiques » de l’European Consortium for Political Research (ECPR), Carsten Herzberg a travaillé sur la participation citoyenne et le budget participatif en Allemagne, mais aussi en Europe de façon plus générale ainsi qu’en Amérique latine, dans avec l’Université Fédérale du Minas Gerais (UFMG) au Brésil. Elle est chercheure stagiaire au Département de Sciences Politiques et de Droit Public (PIF) de l’UAB et chercheure au Centre d’Études Sociales (CES) de l’Université de Coimbra au Portugal. Elle a également encadré et coordonné plusieurs modules de formation en ligne sur le budget participatif à destination de l’Afrique et de l’Asie pour l’Institut de la Banque mondiale (WBI). une perspective comparative. Il a été doctorant au Centre Marc Bloch de Berlin, et assistant-maître de conférences à l’Université de Potsdam. Giovanni Allegretti est architecte et urbaniste. Il a passé son doctorat à l’Université de Florence en Italie et est aujourd’hui chercheur au Centre d’Études Sociales (CES) de l’Université de Coimbra au Portugal. Il est l’auteur de plusieurs articles et ouvrages dans ses domaines de spécialisation, l’urbanisme et les budgets participatifs. Consultant pour plusieurs municipalités et organisations internationales (dont la Banque mondiale, la CGLU et le Conseil de l’Europe) en Europe et sur d’autres continents, il est également codirecteur de l’Observatoire PEOPLE (Observatoire de la participation, de l’innovation et des autorités locales) et du séminaire de doctorat « Democracy in the 21st Century » à l’Université de Coimbra au Portugal. Pour le mandat > DIALOG GLOBAL 25 < 103 104 > DIALOG GLOBAL 25 < Publications Les publications peuvent être commandées gratuite- Nr. 69:Zehntes bundesweites Netzwerktreffen Bürge- ment auprès du Service pour les Communes du Monde rhaushalt. 1. und 2. Oktober 2014 Dokumentation (SKEW) (si elles ne sont pas encore épuisées). La plupart Nr. 68:Internationaler Auftaktworkshop „50 Kommunale des publications peuvent également être téléchar- Klimapartnerschaften bis 2015“ Phase III: Afrika gées sur notre site web www.service-eine-welt.de. 25. bis 27. März 2014 Kapstadt, Südafrika Nr. 67:„Die Stadt den Menschen!“ - Rückblick auf Vous trouverez ci-dessous des renvois à des publications die Demonstrationen in Brasilien im Juni 2013. actuelles sélectionnées. Dokumentation zu Diskussionsveranstaltungen in Stuttgart, Frankfurt/Main und Köln im Oktober Dialog Global – Série de publications du Service pour les Communes du Monde : Nr. 33: Beispiele guter Praxis zu Migration und Entwicklung auf kommunaler Ebene Nr. 32: 50 Kommunale Klimapartnerschaften bis 2015 Dokumentation der zweiten Projektphase Nr. 31: Hauptstadt des Fairen Handels 2013. Dokumentation. Bonn, Dezember 2013 Nr. 30:Engagiert und integriert: Afrikanische Diaspora und kommunale Entwicklungspolitik in Deutschland, 19.- 2013 Nr. 66:Viertes bundesweites Netzwerktreffen Migration und Entwicklung auf kommunaler Ebene am 2. April 2014 Nr. 65:Fachtag: Zusammenarbeit mit Migranten in Partnerschaften mit Afrika. 26. April 2013, Ludwigsburg. Dokumentation Nr. 64:Drittes bundesweites Netzwerktreffen Migration und Entwicklung auf kommunaler Ebene am 7. Mai 2013. Bonn, März 2014 20.4.2012 in Ludwigsburg. Bonn, September 2013 Nr. 29:50 Kommunale Klimapartnerschaften bis 2015 – Dokumentation der Pilotphase. Bonn, Mai 2013 Nr. 28: Handreichung zur Kommunalen Entwicklungspolitik. Ein Theorie- und Praxisleitfaden. Bonn, Mai 2013 Nr. 27:Gutachten zu Migration und kommunaler Entwicklungspolitik 2012. Bonn, Februar 2012 Nr. 26: Hauptstadt des Fairen Handels 2011. Dokumentation. Bonn, Dezember 2011 Nr. 24:Internationaler Kongress zu Modellen des Bürgerhaushalts, Berlin 2010. Dokumentation. Bonn, November 2010 Nr. 23:Fair Handeln in Kommunen. Ein Praxisleitfaden. Bonn, November 2010 Autres publications du Service pour les Communes du Monde : • Unser Profil. Bonn 2012 • Über Uns. Qui sommes-nous ? Kurzprofil der Servicestelle. Bonn 2013 [allemand, anglais, français, espagnol, portugais] • Kommunale Partnerschaften. Vernetzt in der globalisierten Welt. Ein Dossier der Servicestelle in Zusammenarbeit mit der Redaktion welt-sichten (Beilage zur Ausgabe 04/2013 von welt-sichten). • Migranten als Brückenbauer. Das entwicklungspolitische Engagement von Migrantenorganisationen. Ein Dossier der Servicestelle in Zusammenarbeit mit der Redaktion welt-sichten (Beilage zur Ausgabe 09/2013 von welt-sichten) Série « matériaux » du Service pour les Communes du Monde : Vous trouverez toutes les informations, dates, activités, Nr. 71: Pressespiegel 2014 conseils et articles de fond dans le mensuel ***Eine- Nr. 70:Internationaler Workshop der kommunalen Kli- Welt-Nachrichten*** du Service pour les Communes du mapartnerschaften – Präsentation der Handlungs- Monde. Gratuit ! Formulaire de commande sur notre site programme 1. – 3. Juli 2014, Berlin web : www.service-eine-welt.de > DIALOG GLOBAL 25 < 105 ENGAGEMENT GLOBAL gGmbH – Service pour les initia- Engagement Global est une société sans but lucratif à tives de développement est l’interlocuteur allemand en responsabilité limitée allemande (gGmbH). Son siège est matière d’engagement en faveur du développement au à Bonn. Elle est également implantée à Berlin, Düsseldorf, niveau national et international. Depuis le 1er janvier 2012, Hambourg, Leipzig, Mayence et Stuttgart. Engagement Global réunit sous son nom des initiatives et programmes qui s’engagent activement dans le travail de ENGAGEMENT GLOBAL gGmbH développement pour une coexistence mondiale juste. Service für Entwicklungsinitiativen Tulpenfeld 7 Avec Engagement Global, l’Allemagne dispose pour la pre- 53113 Bonn mière fois d’un point de contact central de la diversité de Téléphone +49 228 20 717-0 l’engagement en faveur du développement mais aussi du Télécopie +49 228 20 717-150 travail d’information et de formation. [email protected] Engagement Global informe sur les projets et initiatives www.engagement-global.de actuels en Allemagne et dans le reste du monde, conseille www.facebook.com/engagement-global les personnes et les groupes en matière de projets de www.twitter.com/EngGlobal développement et soutient financièrement ces derniers. Le service qualifie en fonction des besoins, met en relation Ligne téléphonique d’information 0800 188 7 188 des personnes et des institutions, soutient l’engagement de la société civile et des communes, les organismes et établissements privés. Les citoyen-ne-s, associations et ONG, les entreprises et communes, les professeurs et les élèves pourront y trouver • Informations • Conseils • Formation continue • Soutien • Réseaux Engagement Global travaille pour le compte Ministère fédéral de la Coopération économique et du Développement (BMZ) et est financé par le Ministère fédéral allemand de la Coopération économique et du Développement. Engagement Global partage avec le Ministère l’objectif de convaincre plus de citoyen-ne-s à s’engager dans le domaine du développement. 106 > DIALOG GLOBAL 25 < www.service-eine-welt.de Engagement Global gGmbH , Service für Entwicklungsinitiativen Service pour les Communes du Monde Tulpenfeld 7, 53113 Bonn, Allemagne • +49 228 20717-0 Le monde commence localement La vie des individus entre eux dans notre monde uni et solidaire est liée à de multiples manières. Apprendre les uns des autres, trouver des solutions ensemble, avoir un cheminement commun, tels sont les besoins de notre époque pour promouvoir un développement mondial durable. Vos décisions et votre engagement en tant que commune ont aussi un impact sur la vie dans d’autres lieux. Votre avenir social, écologique et économique devient plus divers, imaginatif et réussi grâce à votre engagement en matière de développement. Vous souhaitez faire face aux défis mondiaux tout en contribuant au développement de conditions de vie dignes également dans d’autres régions du monde ? Améliorez le profil international de votre commune. Acquérez une compétence interculturelle. Engagez-vous à nos côtés. Le Service pour les Communes du Monde vous épaule en tant que partenaire sur toutes les questions ayant trait à la politique communale de développement. Nous nous caractérisons par notre expérience, notre compétence, des projets réussis, des résultats durables et des informations très fournies. Nous sommes als Teil der Engagement Global gGmbH: • un pôle de compétences et un centre de service pour les communes allemandes s’intéressant à la politique de développement • un partenaire de la politique de développement communale en vue d’atteindre les objectifs de développement internationaux et un développement urbain durable et participatif, ici et pour les partenaires du Sud • un facilitateur d’échange de savoir-faire international avec les experts communaux des pays en développement et des pays émergents • des experts pour la qualification des actions communales de jumelage et de coopération décentralisée • des conseillers pour des actions d’information et d’éducation efficaces des communes allemandes. Nous travaillons pour le compte du Ministère fédéral de la Coopération économique et du Développement sur des thèmes communaux d’avenir : • C’est pourquoi nous aidons à la création et au développement de partenariats communaux avec les pays en développement et les pays émergents, nos priorités actuelles étant le climat, les budgets participatifs et le développement urbain durable. • C’est pourquoi nous soutenons la mise en réseau d’acteurs du secteur de la migration et du développement au niveau local et renforçons la politique de développement communale en intégrant les migrant-e-s. • C’est pourquoi nous encourageons des achats publics éthiques en tant que contribution communale à l’extension du commerce équitable. Nous proposons • des manifestations telles qu’ateliers, congrès et conférences • l’encadrement et le soutien de réseaux thématiques • le concours «Capitale du commerce équitable» • un conseil personnalisé gratuit, également sur place chez vous • un guide de financement en ligne • d’importantes séries de publication, des études et recherches sur des thèmes d’actualité dans les domaines d’activité des communes en matière de politique de développement • un site web très fourni, www.service-eine-welt.de, et des portails internet tels que www.buergerhaushalt.org • la newsletter mensuelle «Eine Welt Nachrichten» • des conseils pour les communes sur les prestations proposées par Engagement Global gGmbH. Vous avez des idées ? Nous vous aidons à les mettre en œuvre. Vous cherchez des solutions? Avec vous, nous trouvons l’objectif approprié. S’engager en faveur du développement au niveau communal, c’est inventer l’avenir de manière responsable et durable dans un monde uni et solidaire. Faites partie de l’aventure! Die Servicestelle Kommunen in der Einen Welt wird gefördert aus Mitteln des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung sowie der Länder Baden-Württemberg, Bayern, Berlin, Bremen, Hamburg, Nordrhein-Westfalen, RheinlandPfalz, Saarland und Schleswig-Holstein. Unter Mitwirkung: Land Mecklenburg-Vorpommern, Deutscher Landkreistag, Deutscher Städtetag, Deutscher Städte- und Gemeindebund, Deutsche Sektion des Rates der Gemeinden und Regionen Europas, Stadt Bonn, Stadt Köln, Main-Kinzig-Kreis, Stadt München, Stadt Wermelskirchen, Arbeitsgemeinschaft der Eine-Welt-Landesnetzwerke e.V., Auswärtiges Amt, Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Deutscher Beamtenbund, Deutscher Gewerkschaftsbund, Deutsches Institut für Entwicklungspolitik, Deutsche UNESCO-Kommission e.V., Diözesanrat der Katholischen Kirche, Forum der Kulturen Stuttgart e.V., Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit, Rat für Nachhaltige Entwicklung, Verband Entwicklungspolitik deutscher Nichtregierungsorganisationen e.V.