Andrew Shoyer - Alfândega e Fronteira nos EUA

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Entendendo a Alfândega e Proteção de Fronteiras
dos Estados Unidos: Principais Questões Atuais
Andrew Shoyer
Sidley Austin LLP - Washington, DC
18 de setembro de 2008
CEBRI – Centro Brasileiro de Relações Internacionais
As Principais Questões Atuais
• Mudança nas regras relativas ao país de origem
– De uma análise quanto à “transformação substancial” para
uma análise quanto à “tarifa de alteração”
• Risco de se eliminar o padrão “primeira venda” para o valor
da transação
– Um importante programa de economia tarifária para muitos
importadores americanos
• A esperada exigência de declaração de bens feitos à base
de, ou que contenham, plantas ou madeira
– Um medida para identificar o corte ilegal; o Brasil é um alvo
• Desenvolvimento contínuo de programas de segurança
– Importadores americanos esperam a cooperação de seus
fornecedores
Regras relativas ao País de Origem
• Todas as mercadorias importadas nos Estados Unidos
estão sujeitas à determinação do país de origem
– Para fins de admissibilidade, eligibilidade para programas
preferenciais, exigências de identificação de país de origem
• Atualmente, existem dois métodos iniciais de se
identificar a origem dos bens processados em mais de
um país:
– Transformação Substancial – uma análise caso a caso, vigente
desde os primórdios do anos 1900s, para identificar o último
país onde o processamento do bem tenha resultado em um
novo e diferente artigo de comércio
– Tarifa de conversão/alteração – se os componentes ou
matérias primas tenham sofrido uma alteração específica na
classificação tarifária resultante do seu processamento, o país
de origem será o local no qual tal alteração tenha ocorrido
Regras relativas ao País de Origem
• O método de tarifa de conversão ou de tarifa de alteração
tem sido utilizado principalmente em acordos de livre
comércio, para identificar quais mercadorias devem ser
consideradas assim originadas para os fins de se obter um
tratamento tarifário preferencial.
• Também utilizado no NAFTA para determinar como um
produto que é processado em mais de um país membro do
NAFTA deve ser identificado (qual país de origem deve
aparecer no rótulo).
– As regras de identificação da tarifa de conversão do NAFTA
são regras não preferenciais.
– São as regras de identificação do NAFTA que a Alfândega e
Proteção de Fronteiras dos Estados Unidos está atualmente
pronpondo utilizar no lugar do modelo de transformação
substancial.
Regras relativas ao País de Origem
• As regras propostas aplicar-se-iam a praticamente
todas as importações nos Estados Unidos, incluindo:
– Todas as importações não preferenciais nos Estados
Unidos
– Produtos ingressando nos Estados Unidos no âmbito do
programa Sistema de Preferências Generalizado.
• Mas as regras propostas não seriam utilizadas para
determinar origem para fins de medidas comerciais
(AD/CVD), porque o Departamento de Comércio dos
Estados Unidos (“U.S. Dept. of Commerce”) aplica
sua própria interpretação.
Regras relativas ao País de Origem
• As regras de tarifa de conversão pretendem
“codificar” ou traduzir a atual análise com base na
transformação substancial para termos de
classificação tarifária.
• Em princípio, a mudança não deve alterar o país de
origem do produto.
• Mas, determinações de origem nos termos do modelo
da transformação substancial dependem muito de
cada caso concreto. Isso poderia significar um
resultado diferente quando um sistema mais rígido, e
não subjetivo, é aplicado.
Regras relativas ao País de Origem
• Importadores americanos precisarão saber – e
documentar – a classificação e a origem dos
componentes, ingredientes ou inputs utilizados no
processo de fabricação.
– Quem tem capacitação e recursos para identificar tais
classificações?
– Os fornecedores brasileiros serão solicitados a
prestarem tais informações, ou ao menos informações
que permitam ao comprador americano fazer tal
determinação.
• A tarifa de conversão pode ser mais simples/fácil para
a CBP administrar, mas é provável que seja mais
complicada e gere mais trabalho para ambos
importadores americanos e fornecedores brasileiros.
Avaliação – Primeira Venda
• O básico:
• A mercadoria importada deve ser avaliada para fins
de se apurar as tarifas alfandegárias aplicáveis.
• Existem diversas maneiras de se determinar o valor
da mercadoria importada, mas a mais comum para as
importações americanas é o “valor da operação”:
– Definida nos termos da legislação americana como “o
preço efetivamente pago pela mercadoria quando
vendida para ser exportada para os Estados Unidos.”
Avaliação – Primeira Venda
• Freqüentemente, existem operações de vendas multiescalonadas, de forma que existem mais de uma venda
que pode ser considerada a “venda para a exportação para
os Estados Unidos”
– Por exemplo, duas venda em que: o comprador americano adquire
mercadorias de uma vendedor estrangeiro (intermediário); tal
intermediário, por sua vez, compra as mercadorias de uma fábrica
localizada em seu país ou em algum outro país; as mercadorias
podem ser embarcadas diretamente da fábrica para o comprador nos
Estados Unidos.
– A primeira venda é do fabricante para o intermediário; a segunda
venda é do intermediário para o comprador americano.
– Se a primeira venda é “para exportação para os Estados Unidos”,
porque o fabricante produziu tais mercadorias para/tendo em vista o
mercado americano, de acordo com a atual legislação americana,
como vem sendo assim interpretada já há longa data, o primeiro
preço de venda pode ser o valor da operação para os fins de
avaliação.
Avaliação – Primeira Venda
• Historicamente, a CBP não gostava de utilizar a primeira
venda para fins de avaliação, mas a justiça americana tem
sustentado esse modelo da primeira venda para tais fins e
a CBP tem cumprido com tais decisões em várias
determinações.
• Em 2007, o Comitê Técnico de Avaliação Alfandegário da
Organização Mundial Alfandegária (WCO) emitiu uma
diretiva interpretando “vendido para exportação para o
país de importação” nos termos do Acordo de Avaliação da
OMC.
• O Comitê Técnico concluiu que a ÚLTIMA venda anterior à
importação da mercadoria deveria ser considerada para
fins de avaliação.
– A diretiva do Comitê Técnico não é vinculante.
Avaliação – Primeira Venda
• Em janeiro de 2008, a CBP propôs adotar a interpretação
do Comitê Técnico
• Houve uma forte reação negativa por parte da comunidade
americana importadora.
– Muitos acreditam que a CBP organizou a ação pelo Comitê
Técnico, de forma que ela conseguisse efetivar uma alteração
na prática americana.
– Uma avaliação com base na última venda poderia aumentar
consideravelmente os encargos tarifários.
– Muitas companhias dispenderam muito tempo e dinheiro para
implementação de estruturas baseadas no sistema da primeira
venda, baseadas na legislação vigente há tantos anos.
– Algumas companhias exploraram a conversão para arranjos
de agenciamento para aquisição.
• Com esses agenciamentos para a compra, se propriamente
estruturados e implementados, a avaliação é baseada no preço de
fabricação, e a comissão do comprador não é tarifada.
Avaliação – Primeira Venda
• O Congresso americano respondeu através da inclusão em
uma lei não relacionada de uma disposição que:
– 1) solicitou que a CBP adie qualquer proposta adicional de
alteração até, pelo menos, 2011, e
– 2) ordenou a CBP coletar dados de importadores pelo período
de um ano para identificar se eles avaliam suas mercadorias
com base na primeira venda, e transmitir tais informações
para a Comissão Americanda de Comércio Exterior para que
esta prepare um relatório para que os dois comitês de
comércio do Congresso analisem tais dados
– O Congresso indicou que, ao mesmo tempo que ouviu os
pedidos da comunidade importadora americana, ele não tinha
(e a CBP poderia não ter) informações suficientes para avaliar
o impacto e a justificação para alterar as regras.
Avaliação – Primeira Venda
• Desde 20 de agosto, qualquer importador americano
que estiver realizando um lançamento com base na
primeira venda para avaliar a mercadoria deve
colocar um “F” próximo ao valor declarado no
Formulário CBP 7501.
• Não obstante as melhores intenções do Congresso, a
coleta de informação não dá aos importadores
nenhuma garantia a longo prazo com relação ao
futuro da regra da primeira venda.
– Uma redação que expressamente impedisse a CBP de
promulgar sua proposta seria preferível.
– Pode ser que o Congresso tenha somente prolongado
por pelo menos 2 anos e meio a incerteza para o
negócio.
Produtos Vegetais –
Aditamentos ao Lacey Act
• A enorme Lei Agrícola aprovada pelo Congresso Americano
em maio inclui um aditamento ao Lacey Act, uma lei que
visa a combater o corte ilegal.
• Enquanto várias pessoas inicialmente assumiram,
provavelmente de modo correto, que tal aditamento tenha
visado apenas a produtos derivados de madeira e papel,
uma interpretação mais ampla é atualmente sugerida pelos
representantes das agências implementadoras e envolve
uma grande variedade de produtos.
• O Lacey Act agora torna ilegal a importação, exportação
transporte, venda, recebimento, aquisição, ou compra de
qualquer vegetal extraído em violação a qualquer lei
americana ou qualquer lei estrangeira de proteção à
vegetação em questão.
Produtos Vegetais –
Aditamentos ao Lacey Act
• Os aditamentos ao Lacey Act requerem, como condição de
entrada, que os importadores americanos registrem uma
declaração identificando cada produto vegetal:
– O gênero e a espécie,
– Bem como o país de extração (colheita),
– O valor e a quantidade do vegetal.
• As agências implementadoras, incluindo a CBP, indicam
que
– 1) elas entendem que os produtos vegetais incluem até mesmo
produtos altamente processados nos quais os ingredientes vegetais
não estejam prontamente aparentes, e
– 2) por pelo menos um certo período, não será possível aceitar
declarações eletrônicas, uma vez que são necessárias várias e
custosas alterações de programação em seus sistemas informatizados
para acomodar o volume de comércio que se acredita que pode ser
incluído.
Produtos Vegetais –
Aditamentos ao Lacey Act
• Exemplos de produtos sujeitos à exigência de declaração:
– Produtos óbvios: pisos de madeira, móveis, papéis.
– Também: tacos de beisebol, instrumentos musicais de
madeira, impressos, jogos de panela com cabos de madeira.
– Menos óbvios, produtos altamente processados: roupas de
viscose (feita a partir da polpa da madeira), roupas com
botões de madeira, guarda-chuvas, resinas, barcos, carros,
aviões, trens, remédios, batons, limonada feita com resina de
pinho
• A capacidade dos importadores americanos de fornecer
informações precisas e confiáveis com relação aos ingredientes ou
inputs vegetais é questionável.
• Considere um vestido de viscose: um comprador americano pode
saber de onde veio o tecido de viscose, e até de onde veio o fio de
viscose, mas o fabricante desse vestido terá condições de ajudá-lo
a descobrir qual é a fonte de tal fibra, ou da polpa de madera que
foi processada, ou mesmo da madeira que foi convertida em tal
polpa?
Produtos Vegetais –
Aditamentos ao Lacey Act
• Existe uma exceção à exigência da declaração:
– Ela não é necessária no caso de embalagens que dão apoio,
protegem ou revestem outro item, a menos que a embalagem
seja o produto que esteja sendo importado.
– Não estão abrangidas pela nova legislação as “culturas
comuns” e as “plantações de alimentos comuns”.
• Presume-se que o algodão é uma cultura comum, mas esses
termos não foram especificamente definidos pela legislação.
• Como são tratadas as etiquetas, tíquetes de papel,
manual de instruções que estão presos ou
acompanham artigos específicos?
– Até mesmo as organizações que promovem a legislação
parecem concordar que tais itens acessórios não devem
ensejar nenhuma exigência de declaração
Produtos Vegetais –
Aditamentos ao Lacey Act
• Um outro problema:
• A CBP diz que não pode implementar a exigência de
declaração eletronicamente na data em que ela passa
a ser exigida. Ao contrário, ela terá que coletar
documentos impressos, enfraquecendo o processo de
lançamento eletrônico que os importadores
americanos vieram a se apoiar para uma fluida
operação da cadeia de fornecimento.
• Os ambientalistas também ficaram insatisfeitos com o
fato de que as declarações em papel sejam utilizadas,
pois isso impede a criação de um banco de dados em
que se possa pesquisar e identificar potenciais cortes
ilegais de madeira.
Produtos Vegetais –
Aditamentos ao Lacey Act
• Tanto os importadores americanos quanto os
ambientalistas têm um interesse comum em resolver os
problemas de implementação. Nenhuma empresa com
responsabilidade social quer importar produtos que foram
extraídos de maneira ilegal, mas também não querem que
sua cadeia fornecedora seja injustificada e
desnecessariamente perturbada.
• A CBP está sinalizando que fará gradualmente tal
implementação, aguardando, talvez, até que ela consiga
receber declarações eletrônicas
• Importadores estão esperançosos de que as agências
implementadoras se convençam a interpretar o escopo de
tal declaração de uma forma mais razoável.
• Fiquem ligados.
Cooperação para Segurança
• Desde os atentados de 11 de setembro, a CBP iniciou
diversas parcerias e iniciativas anti-terrorismo
– Regra das 24 horas, segundo a qual todos os lançamentos de
informações devem ser feitos com antecedência em relação à
chegada do navio ao porto americano
– Parceria Alfândego-Comercial contra o Terrorismo (C-TPAT)
– Iniciativa para a Segurança dos Contêineres (CSI)
– Iniciativa para Frete Seguro
– Protocolo de informações obrigatório de segurança 10 + 2
• Os Estados Unidos acreditam estarem empregando uma
abordagem escalonada para a segurança, construída com
base em avaliação de risco, e que facilita o comércio
legítimo
Cooperação para Segurança
• Regra das 24 horas
– Transmissão de dados manifestos com antecedência de
24 horas para cargas marítimas,
– 4 horas de antecedência para cargas aéreas (partindo
da América do Norte, da América Central, América do
Sul ao norte do equador)
• Permite que a CBP tenha tempo de analisar se
permitirá o descarregamento
Cooperação para Segurança
• C-TPAT: um programa de cooperação voluntária entre a
CBP e a comunidade do comércio internacional em que
companhias privadas concordam em aumentar a segurança
de sua cadeia de fornecimento (contra terrorismo,
contrabando, e narcotráfico) em troca de uma menor
probabilidade de que seus contêineres sejam
inspecionados.
• Importadores americanos, autoridades portuárias,
trasportadores aéreos, terrestres e marítimos que
submetam um plano de segurança que atenda aos
requisitos mínimos da CBP e que permitam à CBP verificar
que todas tais medidas estejam de fato sendo aplicadas
podem se tornar membros. Uma vez assim verificado, o
membro é “certificado”
– Fabricantes estrangeiros podem participar a convite da CBP
Cooperação para Segurança
• C-TPAT: Existem atualmente 8.584 membros
certificados, dos quais 268 são “importadores Nível
3,” o que significa que eles atingiram o mais alto
status e se qualificam aos melhores benefícios.
• Importadores C-TPAT exigem de seus fornecedores
que atendam seus padrões de segurança, para
assegurar toda a cadeia de fornecimento.
• As instalações de um fornecedor estrangeiro para um
importador americano podem ser vistoriadas pela CBP
para verificação de suas medidas de segurança.
Cooperação para Segurança
• A Iniciativa para a Segurança dos Contêineres desloca o
processo de avaliação da segurança para fora dos limites
dos Estados Unidos nos portos de exportação, por meio de
acordos bilaterais de colaboração
• As cargas marítimas em contêineres estão sujeitas à
supervisão nos portos estrangeiros, antes do carregamento
da embarcação com destino aos Estados Unidos
• Atualmente, 58 portos estrangeiros participam da CSI,
permitindo que oficiais da CBP acompanhem o trabalho da
alfândega local para pré-analisar e conferir a carga
• O porto de Santos é o maior dos 11 portos nas Américas
que participa na CSI (desde 2005)
Iniciativa para o Frete Seguro
• É atualmente um “projeto piloto” nos portos que não
possuem um alto volume
• Os contêineres são escaneados nos portos
participantes para verificação de radiação e outros
fatores de risco antes de serem autorizados a partir
para os Estados Unidos
• O objetivo, nesse estágio, é entender como se
integrar a nova tecnologia para detecção de riscos
com a operação dos portos e o fluxo comercial
Protocolo de Segurança 10 + 2
• A CBP começará em breve a solicitar 10 novos dados dos
importadores que deverão ser submetidos 24 horas
anteriormente à chegada da carga estrangeira. Também
serão solicitados 2 conjutos de dados para os
transportadores marítimos
– Determinado pela SAFE Ports Act de 2006, para possibilitar
que a CBP melhor avalie os riscos dos embarques que chegam
aos Estados Unidos.
– Não substitui a transmissão de dados da Regra das 24 horas,
que prevê o fornecimento à CBP de dados manifestos.
– A regra 10+2 proporcionará à CBP informações comerciais
adicionais que permitirão a melhoria de seus esforços de
concentração seletiva com base no tipo de carga.
Protocolo de Segurança 10 + 2
• Os 10 dados do importador:
– Fabricante (ou fornecedor), nome e endereço
– Vendedor, nome e endereço
– Comprador, nome e endereço
– Destinatário, nome e endereço
– Localidade do carregamento do contêiner (onde ele foi
carregado)
– Consolidador, nome e endereço
– Número de registro do importador
– Número do consignatário
– País de origem das mercadorias
– Classificação HTS (6 dígitos)
Protocolo de Segurança 10 + 2
• As informações deverão ser fornecidas “por linha de
produto”, de modo que embarques contendo
múltiplas classificações de mercadoria demandarão
múltiplos protocolos 10+2.
• Os transportadores deverão fornecer:
– Plano de estiva da embarcação
– Mensagens de status dos contêineres
• O descumprimento no fornecimento de tais
informações com antecedência de 24 horas ao
carregamento pode resultar em uma mensagem no
sentido de “não carregar” para o transportador,
impedindo a mercadoria de ser embarcada para os
Estados Unidos
Protocolo de Segurança 10 + 2
• Uma vez implementada, espera-se que os
importadores americanos venham a solicitar
informações prontamente para que eles possam
atender aos prazos para este protocolo.
– Por exemplo, as confirmações de classificação podem
ser exigidas antes no ciclo de produção da mercadoria;
não poderão esperar que elas estejam no mar
• A CBP deve começar a implementar essas novas
medidas de uma forma gradual durante um período
de 9 a 12 meses