Relevanz der Millennium Development Goals (MDGs)

Transcrição

Relevanz der Millennium Development Goals
(MDGs) für die Länder des Nahen Ostens
und Nordafrikas sowie für die deutsche
Entwicklungszusammenarbeit mit dieser
Region
Markus Loewe
Relevanz der Millennium Development Goals (MDGs)
für die Länder des Nahen Ostens und Nordafrikas
sowie für die deutsche Entwicklungszusammenarbeit
mit dieser Region
Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE)
Das DIE ist ein multidisziplinäres Forschungs-, Beratungs- und Ausbildungsinstitut
für die deutsche und die multilaterale Entwicklungspolitik. Es berät auf der Grundlage
unabhängiger Forschung öffentliche Institutionen in Deutschland und weltweit zu
aktuellen Fragen der Kooperation zwischen Industrie- und Entwicklungsländern. Das
DIE bildet deutsche und europäische Hochschulabsolventen für die berufliche Praxis
in der Entwicklungspolitik aus.
Dr. Markus Loewe ist seit 1999 wissenschaftlicher Mitarbeiter im DIE. Er studierte
Volkswirtschaftslehre in Tübingen, Erlangen und Damaskus und promovierte in Heidelberg. Seine thematischen Schwerpunkte sind Sozialpolitik, Armutsbekämpfung
sowie die soziale Entwicklung in Entwicklungsländern.
Studies
Deutsches Institut für Entwicklungspolitik
9
Relevanz der Millennium Development Goals (MDGs) für
die Länder des Nahen Ostens und Nordafrikas sowie für die
deutsche Entwicklungszusammenarbeit mit dieser Region
Markus Loewe
Studies / Deutsches Institut für Entwicklungspolitik
ISSN 1860-0468
Loewe, Markus: Relevanz der Millennium Development Goals (MDGs)
für die Länder des Nahen Ostens und Nordafrikas sowie für die deutsche
Entwicklungszusammenarbeit mit dieser Region / Markus Loewe. –
Bonn : Deutsches Institut für Entwicklungspolitik, 2005. – (Studies /
Deutsches Institut für Entwicklungspolitik ; 9)
ISBN 3-88985-294-7
© Deutsches Institut für Entwicklungspolitik gGmbH
Tulpenfeld 4, 53113 Bonn
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Vorwort
Die vorliegende Studie beschäftigt sich mit der Frage, wie es bis dato um die
Umsetzung der Millennium Development Goals (MDGs) im Nahen Osten
und in Nordafrika (der Middle East and North Africa region / MENARegion) steht, inwieweit Deutschland derzeit einen Beitrag hierzu leistet und
welche Konsequenzen sich hieraus für die zukünftige deutsche Entwicklungszusammenarbeit (EZ) mit der Region ableiten lassen. Zu dieser Region
werden im Rahmen dieser Studie gezählt: alle arabischen Länder (inklusive
Mauretaniens, des Sudans und der Palästinensischen Gebiete) sowie Iran.1
Die Initiative für diese Studie ging vom Deutschen Institut für Entwicklungspolitik (DIE) selbst aus, wurde aber schon in einer sehr frühen Phase von dem
für den westlichen Teil der MENA-Region zuständigen Referat 324 (Mittelmeer / Maghreb) des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) mit großem Interesse begrüßt.
Ziel der Studie ist, einen Beitrag zur kritischen Analyse der deutschen Politik
gegenüber den MENA-Ländern im Lichte der MDGs zu leisten. Das BMZ
kommt nicht umhin, sich Gedanken darüber machen, welche Konsequenzen
die MDG-Agenda für die deutsche EZ hat: welcher Stellenwert ihr im Zielsystem der deutschen EZ zukommt, inwieweit die deutsche EZ diesem Anspruch derzeit gerecht wird und wie in Zukunft mit der Thematik umgegangen werden soll. Hierfür liefert die vorliegende Studie Informationen und
Anregungen.
Konkreter Anlass für die Anfertigung der Studie war, dass vom 14. bis 16.
September 2005, fünf Jahre nach Verabschiedung der Millennium Declaration, im Rahmen der 60. Generalversammlung der Vereinten Nationen über
den Stand der Umsetzung dieser Erklärung sowie der MDGs diskutiert wird
und Empfehlungen für das weitere Vorgehen der internationalen Gemeinschaft formuliert werden sollen. Dabei wird mit Sicherheit auch über die
Rolle der Geber – und somit auch Deutschlands – diskutiert.
1
Diese Definition schließt alle Länder – mit Ausnahme der Türkei – ein, auf die sich auch
das noch geltende Regionalkonzept Naher Osten / südlicher und östlicher Mittelmeerraum
des BMZ (1993) bezieht: Ägypten, Algerien, Bahrain, der Irak, Iran, der Jemen, Jordanien,
Katar, Kuwait, der Libanon, Libyen, Marokko, Mauretanien, Oman, die Palästinensischen
(Autonomie-)Gebiete, Saudi-Arabien, der Sudan, Syrien, Tunesien und die Vereinigten
Arabischen Emirate (VAE).
Darüber hinaus diente ein erster Entwurf der Studie als Hintergrundpapier für
einen Workshop, den das BMZ im März 2005 im DIE veranstaltete. Ziel des
Workshops war es, den Beitrag der deutschen EZ zur Erreichung der MDGs
in den Ländern des Maghreb (Algerien, Marokko, Mauretanien und Tunesien) zu überprüfen und potenzielle Anpassungsbedarfe zu identifizieren.
Teilgenommen haben Vertreter des BMZ, des DIE, der Deutschen Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) und der KfW-Entwicklungsbank.
Die Studie beruht zum einen auf bereits vorliegenden Dokumenten. Hierzu
gehören u.a. die statistischen Datensammlungen der internationalen Organisationen (Weltbank, UNDP, WHO, UNICEF, UNSD, UNAIDS), die nationalen MDG-Berichte der Entwicklungsländer, der regionale MDG-Bericht von
UNDP sowie die Strategiepapiere des BMZ. Zum anderen hat der Autor
zahlreiche Gespräche mit Vertretern des BMZ, der KfW und der GTZ geführt. Darüber hinaus machten zahlreiche Teilnehmer(innen) des bereits erwähnten BMZ-Workshops vor, während und nach der Veranstaltung noch
Anmerkungen und Verbesserungsvorschläge, die in der nunmehr vorliegenden, überarbeiteten Version der Studie berücksichtigt wurden.
Entgegen ursprünglicher Planungen wurde darauf verzichtet, die Studie durch
ein zusätzliches Kapitel zu möglichen Ursachen der derzeitigen Defizite bei
der Umsetzung der MDGs in den MENA-Ländern anzureichern. Dies hätte
ein fristgerechtes Erscheinen der Studie vor der Generalversammlung der
Vereinten Nationen im September 2005 in Frage gestellt.
Jedoch sind weitere Studien des DIE zu den MDGs geplant. In ihnen soll die
hier behandelte Fragestellung für einzelne Sektoren bzw. Ziele oder aber für
einzelne Länder in der MENA-Region vertieft und auch auf die Ursachen der
bisherigen Defizite eingegangen werden.
Der Autor ist allen Gesprächspartnern aus dem BMZ, der GTZ und der KfW
zu großem Dank für ihre hilfreichen Hinweise und Kommentare verpflichtet
sowie für die Tatsache, dass sie Zeit für Gespräche mit dem Autor und für die
aufmerksame Lektüre der Entwurfsfassung dieser Studie erübrigt haben. Ein
ganz herzlicher Dank gilt aber auch den Kolleg(inn)en im DIE, insbesondere
Frau Susanne Neubert, Herrn Guido Ashoff und Herrn Oliver Schlumberger,
die zu dieser Studie mit zahlreichen Anmerkungen und Anregungen beigetragen haben.
Bonn, im Juni 2005
Markus Loewe
Inhaltsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis
Zusammenfassung
1
1
Einleitung
23
2
Millennium Declaration und Millennium Development
Goals
26
2.1
Vorgeschichte und Genese der Millennium Declaration
26
2.2
Bedeutung der Millennium Declaration
32
2.3
Bewertung der Millennium Development Goals (MDGs)
34
2.4
Der Millenniumsprozess
39
2.5
Konsequenzen für die deutsche Entwicklungszusammenarbeit
41
Stand des Millenniumsprozesses in den Ländern des
Nahen Ostens und Nordafrikas
42
Bekämpfung von Einkommensarmut und Hunger
(MDG1)
46
3.2
Grundbildung für alle (MDG2)
51
3.3
Gleichstellung der Geschlechter (MDG3)
58
3.4
Verringerung der Kindersterblichkeit (MDG4)
70
3.5
Verbesserung der Gesundheit von Müttern (MDG5)
72
3.6
Bekämpfung von HIV/Aids, Malaria und anderen
Krankheiten (MDG6)
75
3.7
Ökologische Nachhaltigkeit (MDG7)
80
3.8
Globale Entwicklungspartnerschaft (MDG8)
89
3
3.1
4
Akzeptanz der MDGs im Nahen Osten und in
Nordafrika
104
4.1
Bekanntheitsgrad und Akzeptanz der MDG-Agenda
106
4.2
Engagement der Regierungen für die MDGs
111
4.3
Einfluss der MDG-Agenda auf die nationale Politik
112
5
Ausrichtung der deutschen
Entwicklungszusammenarbeit
121
5.1
Länderkonzentration
122
5.2
Schwerpunktbildung
128
5.3
Maßnahmen der bilateralen deutschen EZ
139
5.4
Politikdialog
147
5.5
Umsetzung von MDG8
148
6
Empfehlungen für die zukünftige deutsche
152
6.1
Regionale Ausrichtung der bilateralen deutschen EZ
155
6.2
Sektorale Ausrichtung der bilateralen deutschen EZ
156
6.3
Ausrichtung der bilateralen deutschen EZ innerhalb
ihrer Schwerpunktbereiche
159
6.4
Politikdialog
161
6.5
Dokumentation und Analyse des deutschen Beitrags zur
Umsetzung der MDGs
163
6.6
Beitrag zur multilateralen EZ
164
6.7
Maßnahmen Deutschlands zur Umsetzung von MDG8
165
Literaturverzeichnis
167
Liste der Gesprächspartner
188
Anhang
191
Kästen im Text
Kasten 1:
Diskriminierung von Frauen im Familienrecht
arabischer Staaten
65
Übersichten im Text
Übersicht 1:
Die MDGs mit ihren Unterzielen und Indikatoren
17
Übersicht 2:
Das Jahrzehnt der Weltkonferenzen
28
Übersicht 3:
Stand der MDG-Umsetzung im Nahen Osten und in
Nordafrika im Vergleich mit anderen Weltregionen
43
Übersicht 4:
Übersicht 5:
Übersicht 6:
Übersicht 7:
Übersicht 8:
Strategiepapiere ausgewählter Länder, die möglicherweise unter dem Einfluss der MDGs bzw.
der Weltkonferenzen der 1990er Jahre entstanden
sind
115
Vergleich der MDG-Agenda mit offiziellen
Entwicklungszielen des Jemen
119
Schema zum Vergleich von Problemlösungsdringlichkeit, -bereitschaft und -fähigkeit
in den Partnerländern der EZ
124
MDG-Orientierung der deutschen EZ mit den
Ländern des Nahen Ostens und Nordafrikas
132
Laufende Maßnahmen der deutschen EZ in den
Ländern des Nahen Ostens und Nordafrikas
im Jahre 2004
134
Übersicht 9:
Fragen zum MDG-Bezug der Strategiepapiere
der deutschen EZ
143
Schaubilder im Text
Schaubild 1:
Trends bei der Umsetzung von MDG1 / Unterziel 1
(Halbierung des Anteils der Einkommensarmen an
der Bevölkerung)
48
Trends bei der Umsetzung von MDG1 /
Unterziel 2 (Halbierung des Anteils Hunger
leidender Einwohner)
50
Trends bei der Umsetzung von MDG2
(Grundbildung für alle)
52
Zeitreihenvergleich zur Entwicklung der
Schulbeteiligungsquoten in unterschiedlichen
Ländern
53
(Gleichstellung der Geschlechter bei ihren
Bildungsmöglichkeiten)
59
(Gleichstellung der Geschlechter bei ihren
Beschäftigungsmöglichkeiten)
61
Schaubild 7:
Verdienstmöglichkeiten von Frauen
62
Schaubild 8:
(Verringerung der Kindersterblichkeitsraten)
71
(Verringerung der Säuglingssterblichkeitsraten)
72
Zeitreihenvergleich zur Entwicklung der
Kindersterblichkeitsziffern von 176 Ländern
zwischen 1980 und 2000
73
Schaubild 2:
Schaubild 3:
Schaubild 4:
Schaubild 5:
Schaubild 6:
Schaubild 9:
Schaubild 10:
Schaubild 11:
Schaubild 12:
Schaubild 13:
Schaubild 14:
Schaubild 15:
Schaubild 16:
Schaubild 17:
Schaubild 18:
Schaubild 19:
Schaubild 20:
Schaubild 21:
Schaubild 22:
(Verringerung der Müttersterblichkeitsraten)
74
Stand der Umsetzung von MDG6 / Unterziel 7
im Jahre 2004 (HIV-Prävalenz)
76
Unterziel 9 (Begrenzung der CO2-Emissionen)
82
Unterziel 9 (Begrenzung der FCKW-Emissionen)
83
Unterziel 9 (Steigerung der Energie-Effizienz)
83
Unterziel 10 (Ausbau der Trinkwasserversorgung)
86
Unterziel 11 (Zugang zu Sanitäranlagen)
88
Stand der Umsetzung von MDG8 /
Unterziel 12 (Regulierung der Handels- und
Finanzsysteme nach dem governance-Index der
Weltbank)
92
Unterziel 12 (Offenheit der Finanzsysteme)
94
Stand der Umsetzung von MDG8 /
Unterziel 12 (Commitment für gute
Regierungsführung nach dem governance-Index
der Weltbank)
95
Unterziel 12 (Commitment für gute
Regierungsführung nach dem Freedom House Index)
97
Unterziele 13 und 15 (Lösung der Schuldenproblematik)
98
Schaubild 23:
Schaubild 24:
Schaubild 25:
Schaubild 26:
Schaubild 27:
Schaubild 28:
Schaubild 29:
Unterziele 13 und 15 (großzügigere
Entwicklungshilfe)
99
Unterziel 18 (Zugang zu erschwinglichen
Medikamenten)
102
Unterziel 18 (Zugang zu modernen Technologien)
105
Anteil der ODA der OECD/DAC-Mitglieder
für soziale Grunddienste
151
Anteil der ODA wichtiger Geber, die 1999-2003
auf das ärmste Viertel aller Entwicklungsländer
entfiel
152
ODA wichtiger Geber pro Einwohner in
Entwicklungsländern mit schlechten Rahmenbedingungen im Verhältnis zur ODA derselben pro
Einwohner in Entwicklungsländern mit guten
Rahmenbedingungen (1999–2003)
153
Bewusstsein für MDGs in ausgewählten
Geberländern
154
Tabellen im Anhang
Tabelle A1:
Tabelle A2:
Tabelle A3:
Aussichten auf Umsetzung von MDG1–7
bis 2015 nach der Beurteilung durch
unterschiedliche Institutionen
193
Stand der Umsetzung von MDG1 / Target 1
(Halbierung des Anteils der Einkommensarmen)
195
(Halbierung des Anteils der Hungernden)
197
Tabelle A4:
Tabelle A5:
Tabelle A6:
Tabelle A7:
Tabelle A8:
Tabelle A9:
Tabelle A10:
Tabelle A11:
Tabelle A12:
Tabelle A13:
Tabelle A14:
Tabelle A15:
Tabelle A16:
Stand der Umsetzung von MDG2
199
(Gleichstellung der Geschlechter)
201
Stellung der Frauen in den nationalen
Personenstandsgesetzen (ausgewählte Kriterien
und Länder)
204
Stand der Umsetzung von MDG4 und
MDG5 (Senkung der Kinder- und Müttersterblichkeitsziffern)
205
(Bekämpfung von HIV/Aids, Malaria und anderen
Krankheiten)
208
(Nachhaltige Entwicklung)
209
und Target 11 (Trinkwasserversorgung und
Sanitäranlagen)
211
(Globale Entwicklungspartnerschaft) nach
ausgewählten Indikatoren
213
Qualität der Regierungsführung nach den
Indikatoren von Freedom House und der Weltbank
215
Monitoring-Kapazitäten bei der Umsetzung
der MDGs
217
Bewertung des „supportive environment“
beim Umsetzen der MDGs
219
Engagement der Regierungen für die
Umsetzung der MDGs
220
Umfang und Schwerpunkte deutscher
221
Tabelle A17:
Tabelle A18:
Bezugnahme der Planungs- und Strategiepapiere
der deutschen Entwicklungszusammenarbeit auf
die MDGs
222
Stand der Umsetzung von MDG8 durch Deutschland und andere Mitgliedsländer im OECD/DAC
225
Abkürzungsverzeichnis
AFESD
Arab Fund for Economic and Social Development, Kairo
AHDR
Arab Human Development Report
ALO
Arab Labour Organisation / Arab Labour Office, Kairo
BIP
Bruttoinlandsprodukt
BMZ
Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und
Entwicklung, Bonn
CAS
Country Assistance Strategy
DAC
Development Assistance Committee der OECD, Paris
DALE
disability adjusted life expectancy (rechnerische Größe, die den
Erwartungswert der (Rest-)Lebensdauer bei voller Gesundheit
angibt, d.h. dass von der vollen durchschnittlichen
(Rest-)Lebenserwartung der durchschnittliche Anteil gesundheitlicher Einschränkungen in Jahren abgezogen wird)
DIE
Deutsches Institut für Entwicklungspolitik, Bonn
EFA
Education for All Initiative
ESCWA
United Nations Economic and Social Commission for Western
Asia, Beirut, New York
EU
Europäische Union
EZ
FAO
Food and Agriculture Organisation, Rom
FCKW
Fluorchlorkohlenwasserstoffe
FCND
Food Consumption and Nutrition Division des International Food
Policy Research Institute (IFPRI) , Washington, DC
FES
Friedrich-Ebert-Stiftung, Bonn, Berlin
FTI
Fast Track Initiative
FZ
Finanzielle Zusammenarbeit
GDI
gender development index (rechnerisches Maß, von UNDP
entworfen, das ähnlich wie der HDI berechnet wird und
Unterschiede bei der Humanentwicklung der Geschlechter misst;
nimmt Werte zwischen 0 uns 1 an)
GNI
gross national income
GTZ
Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit, Eschborn
HDI
Human Development Index
HDR
Human Development Report
HIC
high-income countries (Länder mit einem Prokopfeinkommen von
mehr als 9076 US $ in Kaufkraftparitäten im Jahre 2002)
HIPC
heavily indebted poor countries
IEA
International Energy Agency, Paris
IFPRI
International Food Policy Research Institute, Washington, DC
ILO
International Labour Organisation / International Labour Office
(Internationale Arbeitsorganisation / Internationales Arbeitsamt),
Genf
IMF
International Monetary Fund, Washington, DC
IPU
Inter-Parliamentary Union, Genf
ITU
International Telecommunication Union, Genf
IUCN
The World Conservation Union (ursprünglich International Union
for Conservation of Nature and Natural Resources), Gland
(Schweiz)
k.A.
keine Angaben verfügbar
KfW
KfW-Entwicklungsbank (die Abkürzung stand ursprünglich für
„Kreditanstalt für Wiederaufbau“)
KKP
Kaufkraftparitäten (purchasing power parities: Konzept der
Umrechnung von Wechselkursen in sog. internationale oder KKPUS $; berücksichtigt dabei die Unterschiedlichkeit des Realwerts
monetärer Größen in verschiedenen Ländern – z.B. die Kaufkraft
von Einkommen – die aus der Heterogenität der Preise nicht handelbarer Güter resultiert)
KKP-US $
in internationalen US $ (Umrechnung nationaler Währungen in
US $ nach Kaufkraftparitäten)
KMU
kleine und mittlere Unternehmen
LIC
low-income countries (Länder mit einem Prokopfeinkommen von
weniger als 735 US $ in Kaufkraftparitäten im Jahre 2002)
LDCs
least developed countries
LLDCs
land-locked developing countries
MDGs
Millennium Development Goals
MDGR
Millennium Development Goals (Progress) Report
MENA
Middle East and North Africa region
MFI
Mikrofinanzinstitution (micro-finance institution)
MIC
middle-income countries (Länder mit einem Prokopfeinkommen
zwischen 735 und 9076 US $ in Kaufkraftparitäten im Jahre 2002)
NRO
Nichtregierungsorganisation
o.A.
ohne Autor (Publikation, auf der kein Autorenname vermerkt ist)
ODA
official development assistance
OECD
Organisation for Economic Co-operation and Development, Paris
PA
Palestinian (National) Authority (Palästinensische Autonomiebehörde), Ramallah, Gaza
PARC
Public Administration Research & Consultation Center, Kairo
PG
Palästinensische Gebiete (die von Israel 1967 besetzten Teile des
ehemaligen britischen Mandatsgebiets Palästina, also der Gazastreifen und die sog. Westbank unter Einschluss von Ostjerusalem)
PKE
Prokopfeinkommen (BIP pro Einwohner)
PRB
Population Reference Bureau, Washington, DC
PRSP
Poverty Reduction Strategy Paper
PSG
Palästinensische Selbstverwaltungsgebiete
SAP
Strukturanpassungsprogramm / Structural Adjustment Programme
SF
Sozialfonds / Social Fund
SSP
Schwerpunktstrategiepapier
TBC
Tuberkulose
TZ
Technische Zusammenarbeit
UNAIDS
The Joint United Nations Programme on HIV/AIDS, Genf
UN
United Nations (Vereinte Nationen), New York / Genf
UNCTAD
United Nations Conference on Trade and Development, Genf,
New York
UNDG
United Nations Development Group
UNDP
United Nations Development Programme, New York
UNEP
United Nations Environmental Programme, Nairobi
UNESCO
United Nations Educational, Scientific and Cultural Organisation,
Paris
UNFCCC
United Nations Framework Convention on Climate Change, Bonn
UN-HABITAT United Nations Human Settlements Programme, Nairobi
UNICEF
United Nations Children’s Fund, New York
UNO
United Nations Organisation, New York, Genf
UNRISD
United Nations Research Institute for Social Development, Genf
UNRWA
United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in
the Near East, Gaza, Wien
UNSCO
Office of the United Nations Special Coordinator for the Israeli
Occupied Territories, Jerusalem
UNSD
United Nations Statistics Division, New York
USA
United States of America
USAID
United States Agency for International Development,
Washington, DC
US $
US-Dollar (korrekt: USD)
VAE
Vereinigte Arabische Emirate
WHO
World Health Organisation, Genf
VN
Vereinte Nationen
WiRAM
Wirtschaftsreform und Aufbau der Marktwirtschaft
(Länderschwerpunkt)
WTO
World Trade Organisation, Genf
ZEF
Zentrum für Entwicklungsforschung, Universität Bonn
Erläuterungen für die Tabellen
k.A.
...
―
0
keinerlei Angaben verfügbar
Posten positiv, jedoch sind keine genaueren Angaben verfügbar
Posten ist null oder macht keinen Sinn
Posten ist annäherungsweise null (gerundet null)
Relevanz der MDGs für die Länder des Nahen Ostens und Nordafrikas
Zusammenfassung
Im September 2000 fand der sog. Millenniumsgipfel der Vereinten Nationen
(VN) statt, bei dem diese einstimmig die Millennium Declaration annahmen.
Sie enthält u.a. acht Millennium Development Goals (MDGs), die im Jahr
2001 durch 18 Unterziele (targets) und 48 Indikatoren spezifiziert wurden
(vgl. Übersicht 1 am Ende der Zusammenfassung) und in jedem einzelnen
Land bis 2015 erreicht werden sollen. Im Einzelnen sehen sie vor, (i) Einkommensarmut und Hunger weltweit zu bekämpfen, (ii) allen Kindern die
Möglichkeit einer vollen Grundschulbildung zu bieten, (iii) in allen Ländern
für die Gleichstellung der Geschlechter zu sorgen, (iv) und (v) die Kinderund Müttersterblichkeitsraten überall auf der Welt zu senken, (vi) die Ausbreitung von HIV/Aids, Malaria und anderen Infektionskrankheiten einzudämmen, (vii) den globalen Umwelt- und Ressourcenschutz zu verbessern
sowie (viii) eine globale Entwicklungspartnerschaft zwischen Industrie- und
Entwicklungsländern aufzubauen.
Die vorliegende Studie beschäftigt sich mit der Relevanz der MDGs für die
Länder des Nahen Ostens und Nordafrikas sowie für die deutsche Entwicklungszusammenarbeit (EZ) mit dieser sog. “Middle East and North Africa
region” (MENA-Region). Zum einen wird in der Studie untersucht, welche
Fortschritte die MENA-Länder bislang bei der Umsetzung der MDGs gemacht haben und worin für sie hierbei die größten Probleme bestehen. Zum
anderen wird diskutiert, welchen Beitrag Deutschland derzeit zur Umsetzung
der MDGs in der MENA-Region leistet, inwieweit dieser Beitrag konzeptionell durchdacht und dokumentiert ist und welche Konsequenzen sich hieraus
für die zukünftige deutsche EZ ergeben.
Dabei stellt sich heraus, dass in den MENA-Ländern große Defizite bei der
Bekämpfung von Einkommensarmut und Hunger (MDG1), dem Ausbau und
v.a. der Qualität der Grundschulsysteme (MDG2), der Gleichstellung der Geschlechter (MDG3), dem Umwelt- und Ressourcenschutz (MDG7), der Verbesserung von governance (MDG8), der Bekämpfung von Jugendarbeitslosigkeit (ebenfalls MDG8) sowie dem Ausbau der Informations- und Kommunikationsinfrastruktur (ebenfalls MDG8) bestehen und dass hierfür nicht zuletzt das ungenügende Engagement und Desinteresse der Regierungen in der
Region verantwortlich sind.
1
Markus Loewe
Die deutsche EZ ist derzeit so ausgerichtet, dass sie ihre Partnerländer in der
MENA-Region in relevanten Bereichen beim Verfolgen der MDGs unterstützen kann. Inwieweit dies tatsächlich der Fall ist, lässt sich allerdings nicht mit
Sicherheit sagen, da bislang (i) kein einziges Länderkonzept und nur wenige
Schwerpunktstrategiepapiere des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) darlegen, worin der deutsche Beitrag
zur Umsetzung der MDGs besteht und mit welchen Maßnahmen er geleistet
wird und (ii) noch nirgendwo die Wirkungen der EZ auf die Umsetzung der
MDGs analysiert wurden.
Millennium Declaration und Millennium Development Goals
Die Millennium Declaration ist das Ergebnis eines Paradigmenwechsels in
der internationalen Entwicklungsdebatte. Sie fasst Beschlüsse und Absichtserklärungen einer ganzen Serie von Weltkonferenzen zusammen, die während der 90er Jahre des letzten Jahrhunderts stattfanden und eine zumindest
partielle Abkehr vom Washington Consensus der 1980er Jahre einläuteten.
An die Stelle der einseitigen Wachstumsfokussierung trat das Leitbild einer
nachhaltigen menschlichen Entwicklung, das sich v.a. durch folgende Inhalte
auszeichnet:
2
—
Armut ist ein inakzeptables globales Problem. Sie zu bekämpfen ist das
zentrale Ziel der gesamten Entwicklungspolitik. Andere Ziele wie z.B.
Wachstum oder Preisstabilität, die die Entwicklungspolitik der 1980er
Jahre beherrschten, sind ebenfalls wichtig, jedoch sollten auch sie in
letzter Konsequenz zur Armutsbekämpfung beitragen.
—
Armut ist ein multidimensionales Phänomen. Sie manifestiert sich nicht
nur in einem Mangel an Einkommen und Vermögen, sondern auch an
Bildung, Gesundheit, politischen Rechten, gesellschaftlicher Integration
und sozialer Sicherheit.
—
Zwischen den verschiedenen Aspekten von Armut bestehen vielfältige,
wechselseitige Zusammenhänge. Zur Armutsbekämpfung gehören daher
stets auch die Förderung von Demokratie und good governance, der
Auf- und Ausbau von Systemen der sozialen Sicherung, der Umweltund Ressourcenschutz sowie die Gleichstellung der Geschlechter.
—
Wirtschaftswachstum kann den Abbau von Armut begünstigen. Jedoch
besteht hierbei kein Automatismus, insbesondere was die nicht ökonomischen Dimensionen der Armut anbelangt (Bildung, Gesundheit,
politische Partizipation, soziale Integration etc.).
—
Grundvoraussetzung einer dauerhaften Reduktion von Armut ist die
Nachhaltigkeit der Entwicklung mit all ihren ökonomischen, ökologischen und sozialen Aspekten.
—
Eine liberale, an Wettbewerb und Chancengleichheit orientierte Wirtschaftsordnung ist essenziell. In vielen Fällen kann sie aber nur durch
gezielte Interventionen des Staates aufrechterhalten werden (institutions
matter).
Auf diesem ganzheitlichen Entwicklungsansatz beruht auch die Millennium
Declaration. Die MDGs hingegen basieren nur auf zwei der insgesamt vier
zentralen Kapitel der Erklärung (den Kapiteln „Entwicklung und Armutsbekämpfung“ sowie „Schutz der gemeinsamen Umwelt“). Die Ziele in den Kapiteln „Frieden, Sicherheit und Abrüstung“ sowie „Menschenrechte, Demokratie und good governance“ wurden in die Liste der MDGs nicht mit aufgenommen.
Dies ist insofern problematisch, als die MDG-Agenda dem gerade erst etablierten umfassenderen Verständnis von Armut nicht ganz gerecht wird. Keiner
ihrer Indikatoren misst den Mangel an Menschen- und Bürgerrechten, Partizipationsmöglichkeiten und Rechtssicherheit, an gesellschaftlicher Integration und Akzeptanz oder an sozialer Sicherheit. Selbst Umweltprobleme stehen
im Hintergrund, da sie nur von einem der 18 targets aufgegriffen werden.
Zudem erfassen die MDGs v.a. quantitative, nicht aber qualitative Größen.
Bspw. misst MDG2 den Schulbesuch von Kindern, nicht aber die Qualität der
vermittelten Bildung.
Auf die Nachhaltigkeit von Entwicklung können sich die MDGs sogar
nachteilig auswirken. So besteht die Gefahr, dass alle entwicklungspolitischen Bemühungen nur noch auf die termingerechte Umsetzung der MDGs
gerichtet, deren langfristige Folgen aber übersehen werden. Bspw. könnten
großzügige Sozialhilfesysteme aufgebaut werden, damit der Anteil der Einkommensarmen an der Bevölkerung im entscheidenden Jahr 2015 nur noch
halb so groß ist wie 1990. Selbst wenn dies gelingt, ist der Erfolg nicht nachhaltig, weil er nicht auf strukturellen Veränderungen beruht. Mitsamt der
hierfür aufgewendeten Ressourcen wird er zunichte, sobald die Sozialhilfesysteme nicht mehr finanziert werden können.
3
Markus Loewe
Ein weiteres Risiko besteht darin, dass die MDG-Agenda unrealistische Erwartungen weckt. Derzeit erscheint es unwahrscheinlich, dass alle Entwicklungsländer die MDGs erreichen. Dennoch sind sie sinnvoll, um alle relevanten Akteure zu einem größeren Engagement anzuspornen und zusätzliche
Ressourcen zu mobilisieren, so dass man den angestrebten Zielen zumindest
etwas näher kommt. Wenn allerdings in der Öffentlichkeit der Eindruck entsteht, dass die MDGs für alle Länder der Welt realistisch sind, kann dies einen erheblichen Glaubwürdigkeitsverlust der EZ zur Folge haben, wenn sich
2015 herausstellt, dass zahlreiche Entwicklungsländer die MDGs verfehlt haben. Ebenso können selbst ausgesprochen entwicklungsorientierte Regierungen in Entwicklungsländern delegitimiert werden, wenn sie die übermäßig
großen Hoffnungen, die bei der Bevölkerung geweckt wurden, enttäuschen.
Dennoch bietet die MDG-Agenda in erster Linie Chancen, da mit ihr erstmals
ein gemeinsames Zielsystem für alle Akteure der Entwicklungspolitik besteht,
dem die Entwicklungsländer, die Geberländer und die internationalen Organisationen gleichermaßen zugestimmt haben:
4
—
Dieses Zielsystem ist zugleich der Referenzrahmen, an dem sich alle
Akteure bei ihren entwicklungspolitischen Anstrengungen orientieren
sollten, um diese zu bündeln (Synergieeffekte) und aufeinander abzustimmen (Harmonisierung). Darüber sollten sie aber auch die politischen
und sonstigen Ziele der Millenniumserklärung nicht vergessen.
—
Das gemeinsame Zielsystem kann zu einer stärkeren Ergebnisorientierung in der Entwicklungspolitik und EZ beitragen. Vor dem Hintergrund der MDGs ist es sekundär, welche inputs einzelne Akteure leisten.
Entscheidend ist, welche Wirkungen sie (einzeln bzw. gemeinsam) erzielen. Hieran müssen sie sich messen lassen. Allerdings sollten sie sich
dabei nicht zu sehr auf die exakten Vorgaben der MDG-Agenda versteifen, sondern diese v.a. als Orientierungsrahmen interpretieren, damit
keine unrealistischen Erwartungen geweckt werden und die Nachhaltigkeit von Entwicklung nicht in Gefahr gerät.
—
Die MDG-Agenda kann bewirken, dass alle Akteure – die Regierungen
der Entwicklungsländer, der Privatsektor, die Zivilgesellschaft und die
Geber – zusätzliche Ressourcen mobilisieren und größere Anstrengungen unternehmen, damit die MDGs so weit wie möglich (und sinnvoll)
bis 2015 umgesetzt werden. Parallel müssen sämtliche Akteure allerdings auch die Effizienz ihres Mitteleinsatzes optimieren.
Für die deutsche EZ ergeben sich folgende Konsequenzen aus der MDGAgenda:
—
Sie muss sicherstellen, dass sie einen signifikanten Beitrag zur Umsetzung der MDGs leistet. Keineswegs muss sich die gesamte EZ den
MDGs unterordnen und sie braucht auch nicht zu jedem MDG einen
Beitrag zu leisten. Jedoch sollte sie jedes ihrer Partnerländer in irgendeiner Weise dabei unterstützen, die MDGs zu erreichen. Zudem muss
Deutschland seinen Beitrag zu MDG8 leisten, für das in erster Linie die
Geberländer verantwortlich sind – i.e. sich u.a. für die Handelsliberalisierung, Schuldenerlasse und die Steigerung seiner official development
assistance (ODA) einsetzen.
—
Ebenso muss die deutsche EZ stärker auf ihre Wirksamkeit und Effizienz
achten. Dies beginnt in der Planungsphase und endet damit, dass Instrumente entwickelt werden, mit denen die tatsächlichen Effekte der EZ
auf die Umsetzung der MDGs analysiert werden.
—
Schließlich muss sich die deutsche EZ v.a. an den Prioritäten der Partner und an den eigenen Stärken ausrichten. Sie sollte v.a. Maßnahmen
unterstützen, die die Entwicklungsländer selbst als vorrangig ansehen,
aus eigener Kraft aber nicht durchführen können. Zudem sollte die EZ
so mit den anderen Gebern koordiniert werden, dass jeder Geber die
Aufgaben übernimmt, bei denen er über komparative Stärken verfügt.
Stand des Millenniumsprozesses in den Ländern des Nahen
Ostens und Nordafrikas
Die MENA-Länder haben bislang nur bei wenigen MDGs ausreichende Fortschritte gemacht. Ähnlich wie die Länder anderer Weltregionen haben sie
Schwierigkeiten mit der Umsetzung von MDG1 und MDG7. Die gravierendsten Defizite jedoch bestehen – anders als bspw. in Lateinamerika – bei der
Qualität der Grundschulbildung (MDG2), bei der gesellschaftlichen, ökonomischen und rechtlichen Gleichstellung der Geschlechter (MDG3) sowie bei
der Verbesserung der ökonomischen und politischen Regierungsführung
(Teilaspekt von MDG8).
Vergleichsweise erfolgreich war bislang v.a. Tunesien, das wahrscheinlich
fünf bis sieben der acht MDGs erreichen wird. Schwierigkeiten hat es mit der
5
Markus Loewe
Umsetzung von MDG5 und MDG7, v.a. aber mit der Forderung nach good
governance in MDG8. Daneben dürften auch Ägypten, Libyen, Katar und
Kuwait mindestens vier bis fünf MDGs erreichen, wobei auch in diesen Ländern die größten Defizite im governance-Bereich bestehen. Größere Probleme haben hingegen Algerien, Jordanien, Marokko, Bahrain und die Palästinensischen Gebiete – v.a. aber Iran, der Libanon, die Vereinigten Arabischen
Emirate (VAE), Saudi-Arabien und der Oman. Besonders schlecht sieht es
für die drei low-income countries Jemen, Sudan und Mauretanien sowie den
Irak aus. Der Irak und der Jemen werden u.U. alle acht Ziele verfehlen, Mauretanien und der Sudan wahrscheinlich sechs.
Bekämpfung von Einkommensarmut und Hunger (MDG1)
Die Mehrzahl der Länder im Nahen Osten und in Nordafrika werden MDG1
nicht erreichen, wenn sie ihre Anstrengungen nicht noch ganz erheblich steigern. Zwar liegt der Anteil der Einwohner, die in der MENA-Region unter
Hunger leiden bzw. über weniger als 1 US $ pro Tag verfügen, niedriger als
in anderen Weltregionen. Jedoch ist dieser Anteil seit 1990 nicht zurückgegangen, sondern gestiegen. Lediglich Tunesien, Ägypten, Jordanien und
Mauretanien machten in den vergangenen 15 Jahren Fortschritte beim Abbau
der Einkommensarmut. Demgegenüber stieg der Anteil der Einkommensarmen in Algerien, im Irak, in Marokko, in den Palästinensischen Autonomiegebieten und v.a. im Jemen drastisch an. Der Anteil der unterernährten Einwohner sank in Tunesien, Ägypten und Mauretanien, während er im Irak, in
Jordanien, in Algerien, im Libanon und in Marokko anstieg.
Auch in der Bildungspolitik machte die MENA-Region seit 1990 keine ausreichenden Fortschritte, demzufolge sie MDG2 als Ganzes wahrscheinlich
nicht erreichen wird. Noch immer besuchen zahlreiche Kinder in den MENALändern nie eine Grundschule. Geringere Fortschritte machten bislang bei
MDG2 nur Südasien und Subsahara-Afrika. Insbesondere Iran und die VAE,
deren Grundschulbeteiligungsquoten sogar gesunken sind, werden MDG2
verfehlen, daneben aber wahrscheinlich auch der Sudan, der Oman, SaudiArabien, der Jemen und Kuwait. Die Palästinensischen Gebiete, Tunesien,
Algerien, Katar, Jordanien und Ägypten werden das Ziel hingegen erreichen,
6
wenn sich der bisherige Trend in diesen Ländern fortsetzt. Denkbar ist dies
auch für Marokko, Bahrain und Syrien.
Darüber hinaus weist die in der Region vermittelte Schulbildung eine
schlechte Qualität auf und ist für das spätere Erwerbsleben der Schüler nur
von begrenztem Nutzen.
Größere Fortschritte machten die MENA-Länder bei der Angleichung der
Bildungsmöglichkeiten der Geschlechter. Fast alle konnten die Schulbeteiligungsraten von Mädchen auf allen Stufen des Schulsystems beträchtlich steigern und dem Niveau der Schulbeteiligung von Jungen annähern. Somit wird
die MENA-Region als Ganzes MDG3 mit hoher Wahrscheinlichkeit erreichen. Lediglich dem Jemen und dem Irak wird dies wahrscheinlich nicht gelingen.
Von einer umfassenden Gleichstellung der Geschlechter werden die MENALänder aber auch im Jahre 2015 noch weit entfernt sein. Zwar schlagen sich
die verbesserten Bildungschancen von Mädchen auch in sinkenden Analphabetenquoten unter Frauen nieder. Deren Beschäftigungs- und Erwerbschancen haben sich aber eher verschlechtert. So ging der Anteil der Frauen an allen Erwerbstätigen außerhalb der Landwirtschaft in den meisten Ländern der
Region zurück; lediglich in Algerien, dem Oman und Bahrain ist er gestiegen. Zudem liegt das durchschnittliche Einkommen der erwerbstätigen Frauen in den MENA-Ländern mit Ausnahme der Palästinensischen Gebiete noch
immer nur bei einem Bruchteil des Verdienstes von Männern.
Auch in Bezug auf ihre politischen und rechtlichen Möglichkeiten sind Frauen gegenüber Männern nach wie vor benachteiligt. In den Golfstaaten (außer
Bahrain) haben sie bis heute kein Wahlrecht und in den Ministerien und im
Parlament sind sie auch in allen anderen MENA-Ländern deutlich unterrepräsentiert. Selbst das Zivilrecht (v.a. das Personenstands-, Fürsorge-, Erb- und
Staatsbürgerschaftsrecht) gesteht ihnen fast überall weniger Rechte zu als
Männern. Schließlich sind Frauen auch bei der Rechtsanwendung im Nachteil, da ihnen informelle (v.a. gesellschaftliche) Barrieren den Zugang zu Justiz und Verwaltung erschweren.
7
Markus Loewe
Verringerung der Kinder- und Müttersterblichkeit (MDG4 und MDG5)
In der Gesundheitspolitik können die meisten MENA-Länder sehr große Erfolge vorweisen. Ihnen gelang es, die Säuglings-, Kinder- und Müttersterblichkeitsziffern deutlich zu senken, so dass sie MDG4 und MDG5 wahrscheinlich erreichen. Möglich erscheint dies auch für Jordanien, Algerien, Syrien und den Libanon, sofern sie ihre Bemühungen in den nächsten Jahren
nochmals verstärken. Demgegenüber werden die drei low-income countries
Mauretanien, Sudan und Jemen sowie der Irak MDG4 und MDG5 mit hoher
Wahrscheinlichkeit verfehlen.
Bekämpfung von HIV/Aids, Malaria und anderen Krankheiten (MDG6)
Zur Umsetzung von MDG6 in den MENA-Ländern lässt sich zum gegenwärtigen Zeitpunkt nichts Genaues sagen, da über die Verbreitung von HIV/Aids
und Malaria kaum verlässliche Informationen vorliegen. Dies liegt mit daran,
dass HIV/Aids in der MENA-Region noch immer tabuisiert wird. Vermutlich
liegt sowohl der Anteil der HIV-Infizierten als auch die Zahl der Aids-Fälle
deutlich niedriger als in anderen Weltregionen. Eine Ausnahme bildet hierin
der Sudan, wo mehr als 2 % aller Erwachsenen infiziert sind. Allerdings gibt
es Hinweise darauf, dass die Zahl der Neuinfektionen in allen Ländern der
MENA-Region während der letzten fünf Jahre drastisch angestiegen ist. Dies
gilt v.a. für den Südsudan, Südalgerien, Mauretanien und die Küstenebene
des Jemen. Malaria ist in acht MENA-Ländern endemisch, stellt aber in keinem von ihnen ein größeres Risiko dar.
Verbesserung der ökologischen Nachhaltigkeit der Politik (MDG7)
MDG7 hat drei Unterziele, die nur bedingt miteinander zusammenhängen
und zwischen denen es sogar zu Konflikten kommen kann. Hierbei handelt es
sich um ökologische Nachhaltigkeit (Unterziel 9), die Versorgung eines größeren Teils der Bevölkerung mit Trinkwasser (Unterziel 10) sowie den Ausbau der Abwasserentsorgung (Unterziel 11).
Für die Messung der Umsetzung von Unterziel 9 sind sechs Indikatoren vorgesehen. Der erste (der Anteil der von Wald bedeckten Landfläche) ist für die
MENA-Region nicht sehr aussagekräftig, da in ihr – außer im Sudan, in Marokko und im Libanon – schon seit langem keine nennenswerten Waldflächen
mehr existieren. Alle anderen Indikatoren machen aber deutlich, dass die
8
MENA-Länder noch erhebliche Anstrengungen unternehmen müssen, um
Unterziel 9 zu erreichen. So werden Boden, Luft und Wasser in der MENARegion zunehmend durch Schadstoffe belastet. Bspw. nahmen die CO2Emissionen seit 1990 im regionalen Durchschnitt um 50 % zu und selbst
beim Abbau der FCKW-Emissionen wurden in den MENA-Ländern deutlich
kleinere Fortschritte gemacht als in anderen Teilen der Welt. Zudem haben
viele MENA-Länder wichtige internationale Umweltabkommen wie bspw.
das Kyoto-Protokoll noch nicht ratifiziert. Auch der Energieverbrauch pro
Einwohner ist fast überall in der MENA-Region erheblich gestiegen, jedoch
konnte die Energieeffizienz (volkswirtschaftliche Wertschöpfung pro Einheit
Energieverbrauch) z.T. verbessert werden.
Größere Fortschritte machte die MENA-Region bei der Umsetzung von Unterziel 10; dennoch wird sie es möglicherweise nicht erreichen. Mauretanien,
Libyen, der Oman und der Jemen werden Unterziel 10 wahrscheinlich verfehlen. Tunesien und Marokko müssen sich sehr anstrengen, damit es ihnen
nicht ebenso ergeht. In Ägypten, Bahrain, dem Libanon, Syrien und den Palästinensischen Gebieten wurde Unterziel 10 den offiziellen Statistiken zufolge bereits erreicht. Diese erfassen jedoch nur, wie viele Haushalte an das
öffentliche Wassersystem angeschlossen sind, nicht aber, ob sie auch regelmäßig mit Wasser versorgt werden und welche Qualität dieses hat. Zudem
verschleiern sie, dass das größte Probleme der MENA-Region die Übernutzung der knappen Wasservorkommen durch die intensive Bewässerungslandwirtschaft darstellt, auf die 60–80% des gesamten Wasserverbrauchs entfallen.
Einige MENA-Länder konnten seit 1990 auch die Abwasserentsorgung deutlich ausbauen. So haben Ägypten und Jordanien Unterziel 11 bereits erreicht,
und Tunesien, Syrien und der Oman werden es wahrscheinlich ebenfalls vor
2015 erreichen. Derweil machten der Sudan, der Jemen und Libyen bis dato
kaum Fortschritte beim Ausbau der sanitären Infrastruktur.
MDG8 besteht aus einer Vielzahl von Unterzielen, von denen die meisten in
den vorrangigen Verantwortungsbereich der Industrieländer fallen. Für einige
sind allerdings – ebenso wie für MDG1–7 – in erster Linie die Entwicklungsländer zuständig. Dies gilt v.a. für (i) die Verbesserung der ökonomischen
9
Markus Loewe
und politischen governance auf nationaler Ebene, (ii) die Bekämpfung von
Jugendarbeitslosigkeit, (iii) die Versorgung der Bevölkerung mit Medikamenten sowie (iv) deren Zugang zu modernen Kommunikations- und Informationstechnologien.
Die ökonomische governance der MENA-Länder ist noch immer schlecht. Ihre Güter- und Finanzmärkte sind durch zahlreiche gesetzliche Vorschriften
und informelle Barrieren gegen potenzielle Markteinsteiger aus dem Ausland,
aber auch Konkurrenten der etablierten Anbieter im Inland abgeschottet. Wer
investieren oder eine Produktion aufnehmen will, muss langwierige, teure
und intransparente Genehmigungsprozesse in Kauf nehmen, deren Ergebnis
bis zum Schluss nicht vorhersehbar ist. Ebenso ist kaum absehbar, wie die
Gerichte im Falle von Rechtsstreitigkeiten entscheiden. Geistiges Eigentum
wird unzureichend geschützt und die Wettbewerbsgesetze sind (soweit solche
überhaupt existieren) schlecht oder werden ignoriert.
Noch schlechter ist es um die politische governance in der MENA-Region
bestellt. Nirgendwo sonst (außer vielleicht in Zentralasien) bestehen vergleichbar große Defizite bei den politischen Mitbestimmungsmöglichkeiten
der Bevölkerung, der Rechenschaftspflicht der Regierungen, Menschen- und
Bürgerrechten sowie sonstigen liberalen Freiheiten. Nur unwesentlich besser
schneidet die MENA-Region in Bezug auf Rechtsstaatlichkeit und die Transparenz von Verwaltung und Justiz ab. Vor allem aber hat sich hieran – anders
als in allen anderen Teilen der Welt – im Nahen Osten und in Nordafrika seit
1990 nichts verändert.
Auch bei der Bekämpfung der Jugendarbeitslosigkeit haben die MENALänder seit 1990 keine Erfolge errungen. In Ägypten und Bahrain ist sie sogar ganz extrem gewachsen. Zu allen anderen Ländern liegen keine Daten
vor, jedoch hat Arbeitslosigkeit in ihnen ganz generell zugenommen und die
tatsächlichen Quoten liegen deutlich über den amtlichen, so dass man davon
ausgehen kann, dass auch die Jugendarbeitslosenquoten gestiegen sind. Dies
gilt v.a. für die Palästinensischen Gebiete, den Jemen, Algerien, Libyen, Marokko und den Libanon.
Besser ist in den MENA-Ländern die Versorgung der Bevölkerung mit Medikamenten. So haben in Algerien, Jordanien, Libyen und den Golfstaaten alle
Einwohner Zugang zu den wichtigsten Medikamenten. Hingegen wird in
Mauretanien, Marokko und dem Jemen nur die Hälfte und im Sudan ein noch
10
kleinerer Anteil der Bevölkerung mit Medikamenten versorgt.
Vollkommen unterentwickelt ist in der MENA-Region allerdings auch die
Kommunikations- und Informationsinfrastruktur. So gibt es nur in Südasien
und Subsahara-Afrika weniger Telefonanschlüsse pro 1000 Einwohner inkl.
Mobilnetz. Ganz besonders niedrig liegt nicht nur der entsprechende Wert der
drei low-income countries der MENA-Region, sondern auch von Algerien,
Libyen und Syrien. Ähnliches gilt für die Zahl der Personalcomputer und Internetzugänge, nach der die MENA-Region ebenfalls weit hinter Lateinamerika sowie Osteuropa und Zentralasien rangiert. Vergleichsweise gute Werte
weisen hierbei die Golfstaaten, der Libanon, Jordanien und Iran auf, besonders schlechte hingegen nicht nur der Jemen, der Sudan und Mauretanien,
sondern auch Ägypten, Algerien, Libyen, Marokko und Syrien.
Akzeptanz der MDGs im Nahen Osten und in Nordafrika
Nun stellt sich die Frage, inwieweit die MDG-Agenda in den MENALändern überhaupt akzeptiert wird bzw. inwieweit die politischen Entscheidungsträger bereit sind, sich hierfür einzusetzen. Beides ist nicht selbstverständlich. In Ländern, die bereits große Erfolge in MDG-relevanten Bereichen erzielt haben, mag die MDG-Agenda den Machthabern gelegen kommen, da diese ihre bisherigen Erfolge nicht nur gegenüber der eigenen Bevölkerung, sondern auch der internationalen Staatengemeinschaft als zusätzliches Argument für die Legitimität ihrer Herrschaft anführen können. Anders
verhält es sich mit Ländern, denen es sehr schwer fällt, die MDGs umzusetzen. Ihre Regierungen können versuchen, die Ziele dennoch zu erreichen,
wofür sie aber beträchtliche Beträge im Staatsbudget reservieren müssten.
Die entsprechenden Finanzmittel könnten ihnen dann anderswo fehlen, wo
sie aus machtstrategischen Gründen u.U. viel dringender benötigt werden.
Stattdessen können die Politiker die MDGs aber auch ignorieren und alles
daran setzen, dass die Bevölkerung möglichst wenig darüber erfährt und diskutiert. Die Herausforderung einer solchen Strategie besteht darin, die Geber
davon zu überzeugen, dass die Regierung dennoch alles tut, um die MDGs zu
erreichen.
11
Markus Loewe
Einiges deutet darauf hin, dass das Gros der Machthaber in der MENARegion kein großes commitment für die MDGs hat. Dies lässt sich allerdings
nicht abschließend klären, weil es an den hierfür erforderlichen soliden Belegen mangelt.
Formal haben sämtliche MENA-Länder die MDGs akzeptiert. Alle waren
beim Millenniumsgipfel vertreten (die meisten sogar durch ihren Staats- oder
Regierungschef). Sie stimmten der Millenniumserklärung zu und begrüßten
sie überdies ausdrücklich durch die Abgabe individueller Kommentare. Auch
bei anderer Gelegenheit beziehen sich die Regierungen immer wieder auf die
Millennium Declaration bzw. die MDGs. Jedoch geben offizielle Dokumente
und Verlautbarungen dieser Art nur selten die tatsächlichen Absichten der
Politiker wieder.
Aufschlussreicher ist, inwieweit die Regierenden die Gesellschaft über die
MDGs informieren und an der Zusammenstellung der nationalen MDGBerichte beteiligen. In den meisten MENA-Ländern geschieht dies fast gar
nicht, und auch im öffentlichen Diskurs spielt die MDG-Agenda selbst unter
Intellektuellen keine Rolle. Zwar werden einzelne Themen der MDG-Agenda
angesprochen, explizit werden die MDGs dabei aber nicht erwähnt. Zudem
handelt es sich ausschließlich um Themen, die für die Machthaber ungefährlich sind (Schulbeteiligung, Kindersterblichkeit etc.). Selbst Wissenschaftler,
NROs und Ministerialbeamte, die sich mit MDG-relevanten Fragen beschäftigen, haben z.T. noch nie von den Zielen gehört. Lediglich Ägypten und Marokko könnten sich hierin evtl. ein wenig vom Rest der Region unterscheiden,
jedoch liegen auch dazu sehr widersprüchliche Informationen vor.
Weitere Hinweise bieten die nationalen MDG-Berichte, die die MENALänder in Bezug auf ihr supportive environment überwiegend negativ bewerten (i.e. Motivation und Engagement der relevanten Akteure als wenig förderlich für die Umsetzung der MDGs kritisieren). Allerdings ergeben sie kein
einheitliches und auch kein intuitiv einleuchtendes Bild, zumal ausgerechnet
das supportive environment in Syrien und Saudi-Arabien sehr positiv beurteilt wird.
Die Regierungen der MENA-Länder haben durchaus verstanden, dass auch
sie die MDG-Agenda nicht mehr vollständig ignorieren können. Hieraus ziehen sie aber sehr unterschiedliche Konsequenzen. Länder wie z.B. Syrien,
Tunesien, Ägypten oder Jordanien betonen, dass sie die MDG-Agenda voll
12
und ganz begrüßen, hierin aber keinen Anlass für einen grundsätzlichen
Kurswechsel sehen, da die MDGs im Grunde schon immer zentrale Ziele der
Regierung gewesen seien. Z.T. haben sie hiermit nicht ganz unrecht. So erzielte Tunesien schon vor dem Millenniumsgipfel beachtliche Erfolge in
mehreren MDG-relevanten Bereichen (Bekämpfung der Einkommensarmut,
Gleichstellung der Geschlechter etc.), während es in anderen, darunter v.a.
good governance, auch danach keinerlei Fortschritte machte. Für die Selbstzufriedenheit manch anderer Regierungen besteht demgegenüber überhaupt
kein Grund.
Dennoch erstellen diese Länder seit einigen Jahren eine wachsende Zahl von
Entwicklungsplänen und Sektorstrategiepapieren, die zwar die MDG-Agenda
nicht explizit erwähnen, deren Ziele sich aber mit einzelnen MDGs weitgehend decken (besonders oft handelt es sich um MDG 4, 5 oder 7). Inwieweit
diese Dokumente ernst genommen und auch umgesetzt werden (i.e. zu Veränderungen in der politischen Praxis führen), muss sich allerdings erst noch
erweisen. Denkbar ist auch, dass sie in erster Linie Wohlwollen bei den Gebern hervorrufen sollen.
Anders verhält es sich mit Ländern wie Mauretanien, dem Jemen oder Algerien. Sie räumen offen ein, dass es in der Vergangenheit in MDG-relevanten
Bereichen zu Versäumnissen gekommen ist und daher substanzielle Kurskorrekturen erforderlich sind. Sämtliche MDGs werden in ihren Planungsdokumenten ganz explizit erwähnt und als nationale Entwicklungsziele benannt.
Jedoch bleibt das Handeln dieser Länder noch stärker hinter den eigenen
Zielvorgaben zurück, als dies bei der zuerst genannten Gruppe von Ländern
der Fall ist.
Ausrichtung der deutschen Entwicklungszusammenarbeit
Die deutsche EZ ist geographisch und sektoral so ausgerichtet, dass sie wichtige Beiträge zur Umsetzung der MDGs in der MENA-Region leisten kann.
Diese Beiträge werden aber weder von den Partnerländern noch von der deutschen EZ angemessen analysiert und dokumentiert.
Besonders intensiv engagiert sich die deutsche EZ in ihren sog. Schwerpunktpartnerländern. In der MENA-Region sind dies Ägypten, der Jemen,
13
Markus Loewe
Marokko und die Palästinensischen Gebiete. Daneben kooperiert Deutschland
aber auch mit Algerien, Jordanien, Mauretanien, Syrien und Tunesien. Im
Wesentlichen erscheint diese Ausrichtung auch aus Perspektive der MDGAgenda sinnvoll. Dass keinerlei EZ mit Iran, dem Sudan und dem Irak stattfindet, hat vertretbare politische Gründe. Libyen und die Golfstaaten hingegen verfügen über ausreichend große finanzielle Ressourcen und können ihre
Probleme daher auch ohne EZ lösen. Auffällig ist lediglich, dass das lowincome country Mauretanien, das ganz erhebliche Probleme bei der Umsetzung sämtlicher MDGs hat und diese aufgrund seiner Armut auch nicht alleine lösen kann, ein „einfaches“ Partnerland ist – wohingegen die middleincome countries Ägypten und Marokko Schwerpunktpartnerländer sind, obwohl sie bessere Fortschritte bei der Umsetzung der MDGs machen, über
größere finanzielle und organisatorische Kapazitäten verfügen und sich keineswegs durch eine höhere Problemlösungsbereitschaft auszeichnen.
Dass Deutschland mit den MENA-Ländern v.a. im Bereich „Wirtschaftsreform und Aufbau der Marktwirtschaft“ (WiRAM) sowie im Wassersektor
kooperiert, lässt sich ebenfalls – auch vor dem Hintergrund der MDGAgenda – gut vertreten. Im WiRAM-Bereich kann zur Umsetzung von
MDG1, im Wassersektor von MDG7 beigetragen werden. Eine große Zahl
von MENA-Ländern hat große Probleme bei der Umsetzung dieser beiden
Ziele. Allerdings machen sie in anderen MDG-relevanten Bereichen, in denen sich die staatliche deutsche EZ weniger stark engagiert, ebenfalls keine
ausreichenden Fortschritte. Hierzu gehören v.a. die Förderung von Demokratie und guter Regierungsführung, die Gleichstellung der Geschlechter und die
Verbesserung der Qualität der in den Grundschulen vermittelten Bildung –
Gebiete also, auf denen nach Aussage der Arab Human Development Reports
die zentralen Engpässe der gesamten Entwicklung in der MENA-Region bestehen.
Im Dialog mit den Regierungen der Partnerländer in der MENA-Region
spricht das BMZ die MDGs mittlerweile regelmäßig an. Bedenklich ist, dass
das Thema bislang noch von fast keinem der arabischen Partnerländer explizit angeschnitten wurde.
Die gravierendsten Schwächen der deutschen EZ mit den MENA-Ländern
bestehen allerdings in deren konzeptioneller Fundierung und Dokumentation.
So gehen die Länderkonzepte und Schwerpunktstrategiepapiere des BMZ auf
die MDGs und den deutschen Beitrag zu ihrer Umsetzung so gut wie gar
14
nicht ein. Zwar stimmen viele der in ihnen genannten Ziele mit der Stoßrichtung der MDG-Agenda überein, dies wird aber nicht deutlich. Zudem wird in
vielen Papieren nur unzureichend aufgezeigt, inwiefern die geförderten Maßnahmen den übergeordneten Zielen dienen. Auch ex post wird hiernach nicht
gefragt; bislang wurde die deutsche EZ noch in keinem Partnerland einer
MDG-spezifischen Wirkungsanalyse unterzogen.
Kritisch ist aber auch der deutsche Beitrag zu MDG8 zu bewerten (was allerdings nicht speziell das deutsche Engagement in der MENA-Region betrifft,
sondern die gesamte deutsche EZ bzw. alle außenwirksamen Politiken
Deutschlands). Zwar engagiert sich die Bundesregierung auf vielen Gebieten
(Handel, Internationale Finanzmärkte, Entschuldung etc.) sehr stark für die
Entwicklungsländer. Die deutsche ODA liegt aber noch weit unter der Marke
von 0,7 % des Bruttosozialprodukts, die seit Anfang der 1970er Jahre angestrebt wird. Ebenso entfallen deutlich kleinere Anteile der deutschen ODA
auf (i) least-developed countries (LDCs) und (ii) soziale Grunddienste
(Grundbildung, primäre Gesundheitsversorgung, Nahrung, Trinkwasserverund Abwasserentsorgung), als dies bei anderen Gebern der Fall ist.
Die Bundesregierung (2004: 1) erklärt: „Die MDGs und die Millenniumserklärung bilden den verbindlichen Orientierungsrahmen für die deutsche Entwicklungspolitik.“ Für das deutsche Engagement in der MENA-Region lassen
sich hieraus folgende Empfehlungen ableiten:
—
In den Strategiepapieren des BMZ muss besser dokumentiert werden,
inwiefern die deutsche EZ zur Umsetzung der MDGs in den Partnerländern beiträgt / beitragen soll.
—
Zudem sollte regelmäßig durch MDG-spezifische Wirkungsanalysen
geprüft werden, ob tatsächlich der erwartete Beitrag zur Umsetzung der
MDGs geleistet wurde. Dies gilt v.a. für den WiRAM-Bereich, wo die
Armutswirkung der deutschen EZ kritischer hinterfragt und detaillierter
belegt werden sollte.
—
Im Dialog mit den Partnerländern muss stärker als bisher die Umsetzung
der MDGs eingefordert werden. Dabei sollten v.a. (i) eine stärkere Ar-
15
Markus Loewe
mutsorientierung in der Wirtschaftspolitik, (ii) Reformen im governance-Bereich sowie (iii) ein größeres Engagement bei der Gleichstellung der Geschlechter angemahnt werden.
—
Zudem sollte sich die deutsche EZ noch stärker auf Länder und Sektoren
konzentrieren, in denen die Problemlösungsdringlichkeit besonders
groß, die Problemlösungsfähigkeit der Partner begrenzt und eine ausreichend hohe Problemlösungsbereitschaft gegeben ist. Dies könnte u.U.
dazu führen, dass bspw. ein stärkeres Engagement in Mauretanien sowie
(auch in anderen Ländern) in den Bereichen (i) Demokratisierung / good
governance, (ii) gender und (iii) Qualität von Bildung in Betracht gezogen wird.
—
Schließlich darf MDG8 nicht in Vergessenheit geraten. Insbesondere
muss die deutsche ODA-Quote deutlich steigen. Zudem sollte ein höherer Anteil der bereitgestellten Mittel auf die ärmsten Entwicklungsländer
sowie auf soziale Grunddienstleistungen entfallen. Andernfalls würde
sich Deutschland auch kaum für den angestrebten Sitz im VNSicherheitsrat empfehlen.
16
Übersicht 1: Die MDGs mit ihren Unterzielen und Indikatoren
Ziele und Unterziele
Indikatoren
(mit den internationalen Organisationen, die für
die Datenerhebung zuständig ist)
Goal 1:
Eradicate extreme poverty and hunger
Target 1: Halve, between
1. Proportion of population below $1 (PPP) per
1990 and 2015,
day (World Bank)
the proportion of
(For monitoring country poverty trends,
people whose
indicators based on national poverty lines
income is less
should be used, where available)
than one dollar a
2. Poverty gap (World Bank)
day
(Mean distance of the poor below the poverty
line as % of the poverty line. This mean is
taken over the entire population, counting the
non-poor as having zero poverty gap.)
3. Share of poorest quintile in national consumption (World Bank)
Target 2: Halve, between
4. Prevalence of underweight children under
1990 and 2015,
five years of age (UNICEF / WHO)
the proportion of
5. Proportion of population below minimum
people who suflevel of dietary energy consumption (FAO)
fer from hunger
Goal 2:
Achieve universal primary education
Target 3: Ensure that, by
6. Net enrolment ratio in primary education
2015, children
(UNESCO)
everywhere, boys 7. Proportion of pupils starting grade 1 who
and girls alike,
reach grade 5 (UNESCO)
will be able to
(An alternative indicator under development
complete a full
is “primary completion rate".)
course of primary
8.
Literacy rate of 15–24 year-olds (UNESCO)
schooling
Goal 3:
Promote gender equality and empower women
Target 4: Eliminate gender
9. Ratio of girls to boys in primary, secondary
disparity in priand tertiary education (UNESCO)
mary and secon- 10. Ratio of literate women to men, 15–24 years
dary education,
old (UNESCO)
preferably by
11. Share of women in wage employment in the
2005, and in all
non-agricultural sector (ILO)
levels of educa12.
Proportion of seats held by women in
tion no later than
national parliament (IPU)
2015
17
Markus Loewe
(Forts. Übersicht 1: Die MDGs mit ihren Unterzielen und Indikatoren)
Indikatoren
Goal 4:
Reduce child mortality
13.
Target 5: Reduce by two
thirds, between
14.
1990 and 2015,
15.
the under-five
mortality rate
Under-five mortality rate (UNICEF / WHO)
Infant mortality rate (UNICEF / WHO)
Proportion of 1 year-old children immunized against measles (UNICEF / WHO)
Goal 5:
Improve maternal health
16. Maternal mortality ratio (UNICEF / WHO)
Target 6: Reduce by three
quarters, between 17. Proportion of births attended by skilled
1990 and 2015,
health personnel (UNICEF / WHO)
the maternal
mortality ratio
Goal 6:
Combat HIV/AIDS, malaria and other diseases
Target 7: Have halted by
18. HIV prevalence among pregnant women
2015 and begun
aged 15–24 years (UNAIDS / WHO /
to reverse the
UNICEF)
spread of
19. Condom use rate of the contraceptive preHIV/AIDS
valence rate (UNAIDS / UNICEF / UN
Population Division / WHO)
19a. Condom use at last high-risk sex (UNICEF /
WHO)
19b. Percentage of population aged 15–24 years
with comprehensive correct knowledge of
HIV/AIDS (UNICEF / WHO)
19c. Contraceptive prevalence rate (UNICEF /
WHO)
20. Ratio of school attendance of orphans to
school attendance of non-orphans aged 10–
14 years (UNAIDS / WHO / UNICEF)
18
Indikatoren
Target 8: Have halted by
2015 and begun
to reverse the
incidence of
malaria and other
major diseases
21. Prevalence and death rates associated with
malaria (WHO)
22. Proportion of population in malaria-risk
areas using effective malaria prevention and
treatment measures (UNICEF / WHO)
22a. Percentage of children under 5 sleeping under insecticide-treated bed-nets (UNICEF /
WHO)
23. Prevalence and death rates associated with
tuberculosis (WHO)
24. Proportion of tuberculosis cases detected
and cured under the internationally recommended TB control strategy DOTS
(Directly Observed Treatment Short Course)
(WHO)
Goal 7:
Ensure environmental sustainability
Target 9: Integrate the
principles of
sustainable
development into
country policies
and programmes
and reverse the
loss of environmental resources
25. Proportion of land area covered by forests
(FAO)
26. Ratio of area protected to maintain biological diversity to surface area (UNEP / IUCN)
27. Use of kg oil equivalent per $1 GDP (PPP)
(IEA / World Bank)
(A measure for the efficiency of energy
use.)
28. Carbon dioxide emissions per capita
(UNFCCC / UNSD)
28a. Consumption of ozone-depleting CFCs
(ODP tons) (UNEP)
(2002 auf dem World Summit on Sustainable Development in Johannesburg aufgenommen.)
29. Proportion of population using solid fuels
(WHO)
(2002 auf dem World Summit on Sustainable Development in Johannesburg aufgenommen.)
19
Markus Loewe
Indikatoren
Target 10: Halve, by 2015,
30. Proportion of population with sustainable
the proportion of
access to an improved water source: urban
people without
and rural (UNICEF / WHO)
sustainable
31. Proportion of population with access to imaccess to safe
proved sanitation, urban and rural
drinking water
(UNICEF / WHO)
and sanitation
(2002 auf dem World Summit on Sustainable
Development in Johannesburg aufgenommen.)
Target 11: By 2020, to have 32. Proportion of households with access to secure tenure (UN-HABITAT)
achieved a
significant
improvement in
the lives of at
least 100 million
slum dwellers
Goal 8:
Develop a global partnership for development
Target 12: Develop further
Some of the indicators listed below are monitored
an open, ruleseparately for the least developed countries
based, predict(LDCs), Africa, landlocked developing countries
able, non(LLDCs)
discriminatory
Official development assistance (ODA):
trading and
33. Net ODA, total and to LDCs, as percentage
financial system.
of OECD / Development Assistance Com(Includes a
mittee (DAC) donors’ gross national incommitment to
come (GNI) (OECD)
good govern34. Proportion of total bilateral, sector-allocable
ance, developODA of OECD/DAC donors to basic social
ment and poverty
services (basic education, primary health
reduction – both
care, nutrition, safe water and sanitation)
nationally and
(OECD)
internationally)
35.
Proportion of bilateral ODA of OECD/DAC
Target 13 Address the spedonors that is untied (OECD)
cial needs of the
36. ODA received in landlocked developing
least developed
countries as a proportion of their GNIs
countries.
(OECD)
(Includes: tariff
37. ODA received in small island developing
and quota-free
States as proportion of their GNIs (OECD)
access for least
developed coun-
20
Market access:
tries' exports;
enhanced pro38. Proportion of total developed country imgramme of debt
ports (by value and excluding arms) from
relief for heavily
developing countries and from LDCs, adindebted poor
mitted free of duty (UNCTAD / WTO /
countries (HIPC)
World Bank)
and cancellation
39. Average tariffs imposed by developed
of official bilacountries on agricultural products and texteral debt; and
tiles and clothing from developing counmore generous
tries (UNCTAD / WTO / World Bank)
ODA for coun40.
Agricultural
support estimate for OECD
tries committed to
countries
as
percentage
of their GDP
poverty
(OECD)
reduction)
41. Proportion of ODA provided to help build
Target 14: Address the
trade capacity
special needs of
(OECD / WTO)
landlocked develDebt
sustainability
oping countries
and small island
42. Total number of countries that have
developing States
reached their Heavily Indebted Poor Countries Initiative (HIPC) decision points and
(through the Pronumber that have reached their HIPC comgramme of Action
pletion points (cumulative) (IMF / World
for the SustainBank)
able Development
of Small Island
43. Debt relief committed under HIPC initiaDeveloping States
tive (IMF / World Bank)
and the outcome
44. Debt service as a percentage of exports of
of the twentygoods and services (IMF / World Bank)
second special
session of the
General
Assembly)
Target 15: Deal comprehensively with the
debt problems of
developing
countries through
national and
international
measures in order
to make debt
sustainable in the
long term
21
Markus Loewe
Indikatoren
(mit den internationalen Organisationen, die für die Datenerhebung zuständig ist)
Target 16: In cooperation with
developing countries,
develop and implement
strategies for decent and
productive work for youth
45. Unemployment rate of young
people aged 15–24 years, each
sex and total (ILO)
(An improved measure of the target for future years is under development by the International
Labour Organisation).
46. Proportion of population with access to affordable essential drugs
on a sustainable basis (WHO)
Target 17: In cooperation with
pharmaceutical companies,
provide access to
affordable essential drugs
in developing countries
Target 18: In cooperation with the
private sector, make
available the benefits of
new technologies,
especially information and
communications
47. Telephone lines and cellular subscribers per 100 population (ITU)
48. Personal computers in use per
100 population and Internet users
per 100 population (ITU)
Quelle:
Website der United Nations Statistics Division:
http://millenniumindicators.un.org/unsd/mi/mi_goals.asp (17.05.2004)
Anmerkungen:
a
22
The poverty gap is the money needed to completely erase poverty, if it were
perfectly targeted and each poor person were given exactly the value of his
or her income shortfall below the poverty line.
1
Einleitung
Im September 2000 wurde die Millennium Declaration im Rahmen der 55.
Generalversammlung der Vereinten Nationen (VN) in New York verabschiedet. Fast alle Mitgliedsländer der VN waren bei diesem sog. Millenniumsgipfel durch ihren Staats- oder Regierungschef vertreten. Niemals zuvor war
eine ähnlich große Zahl von höchsten Repräsentanten unabhängiger Staaten
zusammengetroffen (BMZ 2004n). Dies und die Tatsache, dass alle Teilnehmer eine Stellungnahme zur Millennium Declaration abgaben, unterstreicht,
welch große Bedeutung der Erklärung schon im Vorfeld beigemessen wurde.
Der Millenniumsgipfel ist der vorläufige Höhepunkt einer Entwicklung, die
nach dem Ende des Ost-West-Konfliktes begann und einen Paradigmenwechsel in der internationalen Entwicklungsdebatte mit sich brachte. So fasst die
Millennium Declaration zahlreiche Beschlüsse und Absichtserklärungen zusammen, die im Laufe der 90er Jahre des letzten Jahrhunderts bei unterschiedlichen Gelegenheiten von der internationalen Staatengemeinschaft abgegeben worden waren und zahlreiche neue Themen und Ziele auf die Tagesordnung gebracht hatten.
Im Anschluss an den Millenniumsgipfel bildete sich eine Arbeitsgruppe
der VN, der Weltbank, der Organisation for Economic Co-operation and
Development (OECD) und anderer internationaler Organisationen, die messbare Zielvorgaben aus der Millennium Declaration extrahierte. Das Ergebnis
war eine Liste von acht Millennium Development Goals (MDGs), die durch
18 Unterziele (targets) und 48 Indikatoren spezifiziert sind. Für die meisten
von ihnen ist eine Umsetzung bis 2015 vorgesehen. Hierbei handelt es sich
um
1.
die Bekämpfung von Einkommensarmut und Hunger,
2.
die Möglichkeit einer vollständigen Primarschulbildung für alle Kinder,
3.
den Abbau von Ungleichgewichten zwischen den Geschlechtern,
4.
die Senkung der Sterblichkeit von Kindern unter fünf Jahren,
5.
die Verbesserung der Gesundheit von Schwangeren und Müttern,
6.
die Bekämpfung von HIV/Aids, Malaria und anderen Krankheiten,
7.
die Verbesserung der ökologischen Nachhaltigkeit der Politik sowie
23
Markus Loewe
8.
den Aufbau einer globalen Entwicklungspartnerschaft.
Im Jahre 2001 wurden die MDGs von der 56. Generalversammlung der VN
gebilligt. Somit verfügt die Weltgemeinschaft über ein gemeinsames Zielsystem, dem alle relevanten Akteure (die Nationalstaaten ebenso wie die internationalen Organisationen) zugestimmt haben und dessen Umsetzung messbar
und mit einem festen Termin verknüpft ist. Alle MDGs sollen von der Weltgemeinschaft als Ganzes, aber auch in jedem einzelnen Land erreicht werden.
In der vorliegenden Studie wird der Frage nachgegangen, inwieweit die
MDGs auch für die Länder im Nahen Osten und in Nordafrika (der sog.
Middle East and North Africa region bzw. MENA-Region) relevant sind, bei
denen es sich ganz überwiegend um middle-income und z.T. sogar um highincome countries handelt. Dabei wird im Einzelnen untersucht, inwieweit
sich die Verabschiedung der MDGs bereits in einer Veränderung der nationalen Politiken niedergeschlagen hat, welche Erfolge im Hinblick auf die einzelnen MDGs bis dato erzielt wurden und worin die Hauptprobleme bei der
Umsetzung bestehen.
Darüber hinaus wird diskutiert, welche Relevanz die MDGs für die deutsche
Entwicklungszusammenarbeit (EZ) haben: welchen Beitrag Deutschland als
bilateraler Geber zur Umsetzung der MDGs in seinen Partnerländern tatsächlich leistet, inwieweit dieser Beitrag auf konzeptionell-analytischen Vorüberlegungen beruht, wie gut er dokumentiert wird und welche Konsequenzen
sich hieraus für die zukünftige deutsche EZ ergeben.
Das Ergebnis der Untersuchung ist, dass die MDGs für die MENA-Region
hochgradig relevant sind. Alle Länder haben den MDGs im September 2000
zugestimmt, machten aber seitdem nur sehr unzureichende Fortschritte bei ihrer Umsetzung. Dies gilt v.a. für MDG1 (Bekämpfung von Einkommensarmut und Hunger), MDG7 (ökologische Nachhaltigkeit der Politik) sowie
mehreren Unterzielen von MDG8 (gute Regierungsführung, Bekämpfung der
Jugendarbeitslosigkeit, Verbreitung moderner Informations- und Kommunikationstechnologien). Darüber hinaus bestehen aber auch erhebliche Defizite
bei der Qualität von Bildung sowie bei der gesellschaftlichen, ökonomischen,
rechtlichen und politischen Gleichstellung von Frauen. Insbesondere in den
wenigen low-income countries der Region sind hierfür sowohl finanzielle
Engpässe als auch Management-Schwächen mit verantwortlich. Jedoch mangelt es in vielen Ländern auch am erforderlichen commitment der politischen
Entscheidungsträger für die MDG-Agenda.
24
Die deutsche EZ ist grundsätzlich relativ gut darauf ausgerichtet, ihre Partnerländer in der MENA-Region bei der Verfolgung der MDGs zu unterstützen. In ihren Hauptschwerpunktbereichen „Wirtschaftsreform und Aufbau
der Marktwirtschaft“, „Wassermanagement“ und „Umweltpolitik“ kann sie
wichtige Beiträge zur Umsetzung der in der Region besonders schwer zu erreichenden MDGs leisten. Allerdings werden diese Beiträge weder von der
Partner- noch von der Geberseite angemessen analysiert und dokumentiert:
Die meisten Länderkonzepte und Schwerpunktstrategiepapiere des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ)
geben keinen Hinweis darauf, worin der deutsche Beitrag zu den MDGs bestehen soll und wie bzw. mit welchen Maßnahmen er geleistet wird.
Die vorliegende Studie ist wie folgt aufgebaut:
—
Kapitel 2 geht nochmals ausführlich auf die Millennium Declaration
und die MDGs sowie deren historischen Hintergrund ein, diskutiert die
Stärken und Schwächen dieses internationalen Zielsystems und stellt
seine Bedeutung für die deutsche EZ dar.
—
Kapitel 3 ist dem Millenniumsprozess in den MENA-Ländern gewidmet. In ihm wird auf die Frage eingegangen, welche Aussagekraft die
für die MDGs vorgesehenen Indikatoren in dieser Weltregion überhaupt
haben und welche Fortschritte die einzelnen Länder beim Verfolgen der
MDGs bislang gemacht haben.
—
Kapitel 4 analysiert aus einer allgemeineren Perspektive, inwieweit die
MDGs die nationalen Entwicklungspolitiken und den öffentlichen Diskurs im Nahen Osten und in Nordafrika haben beeinflussen können.
—
Kapitel 5 untersucht die Ausrichtung der deutschen EZ. In ihm wird die
Frage aufgeworfen, welchen Beitrag Deutschland zur Umsetzung der
MDGs in seinen Partnerländern in der MENA-Region leistet, inwieweit
dieser Beitrag auf konzeptionell-analytischen Vorüberlegungen beruht
und wie gut er dokumentiert und belegt ist.
—
Kapitel 6 schließt mit Empfehlungen an die Regierungen im Nahen Osten und in Nordafrika sowie an die Adresse der deutschen EZ.
25
Markus Loewe
2
2.1
Millennium Declaration und Millennium
Development Goals
Vorgeschichte und Genese der Millennium
Declaration
Der Millennium Summit ist das Ergebnis einer Entwicklung, die eine zumindest partielle Abkehr vom sog. Washington Consensus mit sich brachte
(Gsänger 1996a; Eberlei 2000). Hierbei handelt es sich um ein Entwicklungsparadigma, das die internationale Debatte während der 80er Jahre des
20. Jahrhunderts beherrschte und auf dem Gedankengut der neoliberalen
Wirtschaftslehre basiert. Seinen Ausdruck fand der Washington Consensus
v.a. in den Stabilisierungs- und Strukturanpassungsprogrammen (SAPs) des
Internationalen Währungsfonds (IWF) und der Weltbank, die eine Konsolidierung der Leistungs- und Haushaltsbilanz in den verschuldeten Entwicklungsländern, eine kontinuierliche und nicht interventionistische Geld- und
Fiskalpolitik sowie eine strukturelle Reform der Märkte (Öffnung, Deregulierung und Privatisierung) vorsahen. Armutsbekämpfung wurde in hohem Maße mit einer Steigerung des Wirtschaftswachstums gleichgesetzt, da man davon ausging, dass dieses früher oder später über einen trickle down-Effekt
auch den Armen zugute kommen würde (Decker 2003, 488).
Zu Beginn der 1990er Jahre zeichnete sich allerdings ab, dass diese Annahme
in solcher Weise nicht zu halten war. In vielen Entwicklungsländern – v.a. in
Subsahara-Afrika, aber auch Lateinamerika – hatte die Armut während der
SAPs sogar zugenommen (Decker 2003, 488; Betz 2003, 456). Bereits Mitte
der 80er Jahre kritisierte UNICEF, das Kinderhilfswerk der Vereinten Nationen, die hohen sozialen Kosten der SAPs und mahnte „Anpassungsprogramme mit menschlichem Antlitz“ an. Diese Forderung wurde 1990 vom United
Nations Development Programme (UNDP) programmatisch untermauert, indem es dem World Development Report der Weltbank erstmals einen Human
Development Report (HDR) gegenüberstellte (El Masry 2003, 472). Dieser
legte dar, dass wirtschaftliches Wachstum keinesfalls automatisch auch mit
Fortschritten bei der sozialen Entwicklung (bspw. bei Bildungs- und Gesundheitsindikatoren) verbunden ist (UNDP 2000). Zudem kritisierte der Bericht,
dass die Entwicklungsdebatte großenteils von einem eindimensionalen, rein
ökonomischen Armutsverständnis geprägt war. Auf der Basis des maßgeblich
von Amartya Sen (Sen 1981; Sen 1999) geprägten capabilities approach
26
wurde Armut in ihm als Mangel an Wahlfreiheiten definiert, i.e. an Möglichkeiten (capabilities), unterschiedliche Aktivitäten durchzuführen (Lipton /
Ravallion 1995). Dabei kann nach dem capabilities approach unterschieden
werden zwischen
—
economic capabilities (auf der Basis von Einkommen und Vermögen),
—
human capabilities (auf der Basis von Gesundheit, Bildung und Zugang
zu Nahrung, Wasser und Wohnraum),
—
political capabilities (Freiheit, Stimme, Einfluss, Macht),
—
socio-cultural capabilities (Status, Würde, Zugehörigkeit, kulturelle
Identität) und
—
protective capabilities (Sicherheit vor Risiken und Gefährdungen jeglicher Art).
Einige dieser Möglichkeiten versuchen die seit 1990 jährlich herausgegebenen HDRs durch den Human Development Index (HDI) zu messen. Hierbei
handelt es sich um einen zusammengesetzten Wohlstandsindikator, in den das
Pro-Kopf-Einkommen (als Maßzahl für die economic capabilities) und Daten
über das Bildungs- und Gesundheitsniveau (als Gradmesser für die human
capabilities) der Bewohner eines Landes eingehen (El Masry 2003, 472).
Die enttäuschende Entwicklungsbilanz der 80er Jahre führte außerdem dazu,
dass für die erste Hälfte der 90er Jahre eine Reihe von internationalen Konferenzen im Rahmen des VN-Systems angesetzt wurden, die sich mit unterschiedlichen Aspekten der sozialen und ökologischen Entwicklung beschäftigten (vgl. Übersicht 2). Den Auftakt machte 1990 der World Summit on
Education for All in Jomtien (Thailand), auf dem sich die Weltgemeinschaft
eine Reihe von bildungspolitischen Zielen setzte, darunter v.a., dass bis zum
Jahre 2000 alle Kinder – Mädchen und Jungen – die Möglichkeit bekommen
sollten, eine vollständige Grundbildung zu absolvieren. Der von der
UNESCO organisierten Konferenz folgten der Weltkindergipfel 1990 in New
York und 1992 der sog. Erdgipfel in Rio de Janeiro, auf dem gleich vier
wegweisende Deklarationen verabschiedet wurden. Besonders wichtig für die
weitere Entwicklung war der Weltgipfel für Soziale Entwicklung 1995 in
Kopenhagen, dessen 10-Punkte-Erklärung zur sozialen Entwicklung die
Grundlage für die MDGs bildet.
27
Markus Loewe
Übersicht 2:
Jahr
1990
1990
1992
Das Jahrzehnt der Weltkonferenzen
Ereignis
The World Summit on Education
for All (Jomtien)
World Summit for Children
(New York)
UN Conference on Environment
and Development / “Earth
Summit” (Rio de Janeiro)
wichtigste Ergebnisse
– Agenda Education for All (EFA)
– Rio Declaration
– Agenda 21
– UN Framework Convention on
Climate Change
– Statement of Forest Principles
– UN Convention on Biological
1993
1994
1994
1994
1995
1995
1996
1996
2000
2001
28
Diversity
2 World Conference on Human – Vienna Declaration and Programme
Rights (Wien)
of Action
World Conference on Natural
Disaster Reduction (Yokohama)
3rd International Conference on – ICPD Programme of Action
Population and Development
(Kairo)
Conference on Small Island
Developing States (Barbados)
World Summit for Social
– Copenhagen Declaration on Social
Development (Kopenhagen)
Development
– Programme of Action
– 20 / 20-Initiative des OECD/DAC
– OECD/DAC-Resolution “Shaping
the 21st Century” (1996): 7 International Development Goals (IDGs)
4th World Conference on
Women (Peking)
2nd UN Conference on Human
Settlements/ ”Habitat” (Istanbul)
World Food Summit (Rom)
– Programme of Action
UN General Assembly Millen- – Millennium Declaration
nium Summit (New York)
World Conference against
– Durban Declaration and Programme
Racism, Racial Discrimination,
of Action
Xenophobia and Related
Intolerance (Durban)
nd
(Forts. Übersicht 2: Das Jahrzehnt der Weltkonferenzen)
2001 UN General Assembly (New – Secretary-General’s Report “Road Map
York)
Towards the Implementation of the
Millennium Declaration” (enthält die
MDGs)
2002 International Conference on – Monterrey Consensus: Bestätigung der
Financing for Development
MDGs, PRSP-Prozess; Erweiterung der
(Monterrey)
HIPC-Initiative vom Kölner G8-Gipfel
1999; ODA-Erhöhung
2002 World Summit on Sustain– Erweiterung der MDGs um zwei Unterable Development (Johanziele zur nachhaltigen Entwicklung
nesburg)
Quelle: eigener Entwurf
Anmerkung: Die rechte Spalte enthält nur Ergebnisse, deren Bedeutung über den
auf der jeweiligen Konferenz besprochenen Themenkreis hinausgeht.
Diese Weltkonferenzen stellten als solche kein Novum dar. Auch in früheren
Jahrzehnten hatten herausragende Ereignisse auf internationaler Ebene stattgefunden, bei denen ebenfalls Absichtserklärungen und Selbstverpflichtungen zu unterschiedlichen Themen verkündet worden waren. Neu waren allerdings (i) die große Zahl und dichte Abfolge der Weltgipfel, (ii) die Detailliertheit und Verbindlichkeit ihrer Beschlüsse und (iii) der politische Rang,
der den Veranstaltungen beigemessen wurde. Dies lässt sich einerseits mit
dem Ende des bipolaren internationalen Systems erklären, hat andererseits
aber auch mit der Verbreitung neuer Informations- und Kommunikationstechnologien, der fortschreitenden Globalisierung und dem hiermit verbundenen Sinn für vernetztes Denken zu tun: In vielen Ländern war ein Bewusstsein dafür gereift, dass sich zahlreiche sozioökonomische, ökologische und
menschenrechtliche Probleme nicht auf nationaler Ebene lösen lassen, sondern einer internationalen Regelung bedürfen, und dass zwischen diesen
Problemen vielfältige Interdependenzen bestehen. Dies schlägt sich auch darin nieder, dass die auf den Weltgipfeln verabschiedeten Deklarationen und
Vereinbarungen die globalen Probleme ganzheitlich beleuchten und die kausalen Zusammenhänge zwischen ihnen betonen (Gsänger 1996b, 2; Martens
2005; Satterthwaite 2004, 8).
Am Ende des Jahrzehnts bestand ein hohes Maß an Übereinstimmung bei
zahlreichen entwicklungspolitischen Fragen, die die Verabschiedung der
Millennium Declaration erst ermöglichte. Insbesondere konnte durch die
29
Markus Loewe
Konferenzen ein breiter Konsens über ein gemeinsames Zielsystem und über
strategische Ansatzpunkte für seine Umsetzung etabliert werden.
Dabei gilt es zu bedenken, dass das Zielsystem nichts vollkommen Neues ist,
sondern weitestgehend die Ziele reflektiert, die 1945 zur Gründung der VN
geführt hatten und in der VN-Charta genannt sind. Jedoch kontrastiert das
multidimensionale Zielsystem des neuen Entwicklungsparadigmas in vielerlei
Hinsicht mit der einseitigen Fokussierung der Entwicklungspolitik der 80er
Jahre auf ökonomische Zielgrößen (Wachstum, Einkommen, Inflationsbekämpfung etc.). Schon bald wurde der neue Konsens von einer breiten Allianz von Akteuren getragen: dem VN-System, der OECD und schließlich
auch dem IWF und der Weltbank.
1996 verabschiedete das Development Assistance Committee der OECD
(OECD/DAC) die Resolution “Shaping the 21st Century: The Contribution of
Development Co-operation” (Clemens / Kenny / Moss 2004, 5). Hierin griff
der Ausschuss die zentralen Ziele der vorangegangenen Weltkonferenzen auf
und schlug eine globale Entwicklungspartnerschaft vor, durch die die „ambitious but realisable goals“ (OECD/DAC 1996, 2) bis 2015 erreicht werden
könnten. Diese sog. International Development Goals sollten von jedem einzelnen Land verfolgt und erreicht werden.1 Grundlegend seien hierbei
“qualitative factors in the evolution of more stable, safe, participatory and
just societies. These include capacity development for effective, democratic
and accountable governance, the protection of human rights and respect
for the rule of law. We will also continue to address these less easily quantified factors of development.” (OECD/DAC 1996, 2).
1
30
Die International Development Goals sind:”(i) a reduction by one-half in the proportion of
people living in extreme poverty by 2015; (ii) universal primary education in all countries
by 2015; (iii) demonstrated progress toward gender equality and the empowerment of
women by eliminating gender disparity in primary and secondary education by 2005; (iv) a
reduction by two-thirds in the mortality rates for infants and children under age 5; (vi) a
reduction by three-fourths in maternal mortality, all by 2015; (v) access through the primary health-care system to reproductive health services for all individuals of appropriate
ages as soon as possible and no later than the year 2015; (vii) the current implementation
of national strategies for sustainable development in all countries by 2005, so as to ensure
that current trends in the loss of environmental resources are effectively reversed at both
global and national levels by 2015.”
Im Gegenzug sollten die industrialisierten Länder den Entwicklungsländern
breite und effektive Unterstützung bei der Verfolgung der Ziele in Aussicht
stellen: einerseits durch eine Erhöhung ihrer Entwicklungshilfeaufwendungen, andererseits aber auch durch eine verbesserte Koordination ihrer Entwicklungszusammenarbeit untereinander sowie mit der entwicklungspolitischen Ausrichtung und Planung der Entwicklungsländer:
“Effective international support can make a real difference in achieving
these goals. This is far from saying that they can be achieved by aid alone.
The most important contributions for development, as in the past, will be
made by the people and governments of the developing countries themselves. But where this effort is forthcoming it needs and deserves strong
support from the industrialised countries. We commit ourselves to do the
utmost to help.” (OECD/DAC 1996, 2).
Im September 2000 fand dann der Millenniumsgipfel statt, bei dem die
Millennium Declaration verabschiedet wurde. Sie besteht aus acht Kapiteln:
Das erste hat den Charakter einer Präambel, alle anderen sind programmatischer Natur. Vier Kapitel widmen sich den Bereichen „Frieden, Sicherheit
und Abrüstung“ (Kapitel 2), „Entwicklung und Armutsbekämpfung“ (Kapitel 3), „Schutz der gemeinsamen Umwelt“ (Kapitel 4) sowie „Menschenrechte, Demokratie und good governance“ (Kapitel 5). Kapitel 6 beschäftigt sich
mit sozialen Gruppen, die besonders großen Risiken ausgesetzt sind („the
vulnerable”), Kapitel 7 mit den speziellen Problemen Afrikas und Kapitel 8
mit der Reform der Vereinten Nationen selbst (UN 2000a).
In den Kapiteln 3 und 4 greift die Millennium Declaration die International
Development Goals der OECD/DAC-Resolution von 1996 fast wörtlich auf.
Lediglich das Ziel, den Zugang aller Menschen zu reproduktiven Gesundheitsdienstleistungen zu verbessern, wurde in der Millennium Declaration
wegen des massiven Widerstands der USA nicht übernommen. Stattdessen
kam als Ziel hinzu, einer weiteren Ausbreitung von HIV/Aids, Malaria und
anderen gravierenden Krankheiten Einhalt zu gebieten (UN 2000a).
Die MDGs wiederum sind fast ausschließlich eben diesen beiden Kapiteln 3
(Entwicklung und Armutsbekämpfung) und 4 (Schutz der gemeinsamen Umwelt) entnommen. Dies liegt natürlich v.a. daran, dass sich die meisten der in
den Kapiteln 5 (Frieden, Sicherheit und Abrüstung) und 6 (Menschenrechte,
Demokratie und good governance) aufgeführten Ziele nur schwer operationalisieren lassen. Hierbei handelt es sich bspw. um die Forderung, dass die globalen Drogenprobleme bekämpft werden, alle Länder der Welt Anstrengun-
31
Markus Loewe
gen zur Verbesserung der Pressefreiheit unternehmen und der Handel mit
Kleinwaffen eingeschränkt wird.
2002 wurden die MDGs sowohl auf der International Conference on Financing for Development in Monterrey (Mexiko), als auch auf dem World Summit on Sustainable Development in Johannesburg bestätigt. Zudem wurde
MDG7 um zwei Unterziele und mehrere Indikatoren erweitert (Bundesregierung 2004, 20; BMZ 2004n; Radke 2002).
2.2
Bedeutung der Millennium Declaration
Der Millenniumsgipfel und die vorangegangenen Weltkonferenzen der 90er
Jahre haben die internationale Entwicklungsdebatte nachhaltig geprägt. Sie
führten zu einem Paradigmenwechsel, der sich mit fünf Stichworten umreißen lässt:
Herstellung eines neuen Entwicklungskonsenses: Im Laufe der 1990er Jahre
näherten sich die Bretton-Woods-Institutionen (IWF und Weltbank) und das
System der VN in ihren grundlegenden Positionen einander wieder an. Dadurch konnten ein neuer Entwicklungskonsens (der „post-Washingtonconsensus“) etabliert werden. Millennium Declaration und MDGs beschreiben die Bekämpfung von Armut in all ihren Dimensionen als Ziel des neuen
Konsenses, die als „inakzeptables, globales Problem“ bezeichnet wird.
Nachhaltige menschliche Entwicklung an Stelle von Wachstumsfokussierung:
Kennzeichnend für den neuen Entwicklungskonsens ist ein umfassenderer
Armutsbegriff, der den Mangel an Humankapital (Bildung, Gesundheit), an
politischen Rechten (Partizipationsmöglichkeiten, Bürgerrechte, Transparenz
von Verwaltung und Justiz etc.) sowie an Möglichkeiten des RisikoManagements (soziale Sicherung) einbezieht. Zudem wird der Nachhaltigkeit
von Entwicklung in ihrer ökologischen, sozialen und ökonomischen Dimension größere Bedeutung beigemessen als in der Vergangenheit. Dementsprechend setzen nationale und internationale Entwicklungsstrategien seit Mitte
der 1990er Jahre vermehrt bei der Förderung von Demokratie und good
governance, dem Auf- und Ausbau von Systemen der sozialen Sicherung
und der Verbesserung des Umwelt- und Ressourcenschutzes an und achten
auf Partizipation und gender mainstreaming. Nach wie vor gilt eine liberale,
an Wettbewerb und Chancengleichheit orientierte Wirtschaftsordnung als
zentrale Voraussetzung für Entwicklung und Armutsbekämpfung, zugleich
32
wird aber auch betont, dass Wettbewerb und Chancengleichheit oftmals nur
durch gezielte Interventionen des Staates aufrechterhalten werden können.
Ergebnisorientierung: Entwicklungspolitik und -zusammenarbeit sollen sich
am gemeinsamen Ziel der Armutsbekämpfung ausrichten und messen lassen
– ebenso aber auch alle anderen außenwirksamen Politiken der Industrieländer. Es kommt nicht in erster Linie darauf an, welche Leistungen (inputs)
einzelne Akteure erbringen, sondern vielmehr, welche Wirkungen (impacts)
sie gemeinsam erreichen. Als Indikatoren dienen dabei die MDGs (Radele
2004).
Kohärenzgebot: In Anbetracht ihrer knappen verfügbaren Ressourcen muss
EZ, um möglichst große Wirkungen erzielen zu können, v.a. kohärent sein,
i.e. alle relevanten Akteure sollten an einem Strang ziehen und sich dem gemeinsamen Zielsystem unterordnen. Dies hat drei Dimensionen: Erstens
muss die EZ der Geber kohärent mit ihren anderen außenwirksamen Politiken
sein. Bspw. sollte sie nicht durch einen für die Entwicklungsländer schädlichen Kurs in der Handels- oder Agrarpolitik konterkariert werden. Zweitens
muss EZ unterstützend zur Politik der Partnerländer angelegt sein, jedoch nur
dort stattfinden, wo diese die von ihnen selbst formulierten Ziele nicht auch
aus eigener Kraft erreichen können (Subsidiaritätsgebot). Drittens sollten die
Geber untereinander nicht im Wettbewerb um prestigeträchtige Projekte stehen, sondern ihre EZ in den Partnerländern so weit wie möglich koordinieren
und harmonisieren (Ashoff 2002; Ashoff 2004; Fues 2005).
Leitbild einer globalen Entwicklungspartnerschaft: Für das Erreichen der
MDGs tragen die Industrie- und die Entwicklungsländer eine gemeinsame
Verantwortung. Auf nationaler Ebene steht die Eigenverantwortung des jeweiligen Entwicklungslandes im Vordergrund. Dieses muss dafür sorgen,
dass MDG 1–7 erreicht werden. Die EZ sollte hierbei nur unterstützend wirken. Daher ist vorgesehen, dass die Entwicklungsländer ihre Entwicklungsprioritäten und -ansätze in einem partizipativen Prozess selber bestimmen
und in PRSPs bzw. nationalen Entwicklungsplänen formulieren. Die Geber
sollen sich dann darauf konzentrieren, die Umsetzung dieser Pläne zu unterstützen. Das Ziel besteht darin, dass die Entwicklungsländer aus der Abhängigkeit von EZ befreit und ihre politischen Entscheidungsträger stärker in die
Verantwortung genommen werden. Umgekehrt sind für MDG8 – die Gestaltung entwicklungsfördernder globaler Rahmenbedingungen – zuvorderst die
ökonomisch dominierenden Industrieländer verantwortlich (Baulch 2004;
Bundesregierung 2004; Radke 2002; Wolff 2004).
33
Markus Loewe
2.3
Bewertung der Millennium Development Goals
(MDGs)
Die MDGs bieten große Chancen, bergen aber auch Risiken. Um diese Risiken zu vermeiden, gilt es, die MDGs eher als Orientierungsrahmen denn als
starres Korsett zu behandeln und vor Augen zu behalten, dass die Ziele keineswegs alle Dimensionen von Entwicklung abbilden. Insbesondere bestehen
folgende Risiken:
Verengter Entwicklungsbegriff: Die Millennium Declaration entspringt einem
sehr umfassenden Verständnis von Entwicklung und basiert auf einem Armutsbegriff, der auch immaterielle Aspekte beinhaltet. Diese werden jedoch
von den MDGs nur unzureichend abgebildet. Keiner der MDG-Indikatoren
misst political deprivation (Mangel an Menschen und Bürgerrechten, Partizipationsmöglichkeiten, Rechtsstaatlichkeit oder Transparenz in der Verwaltung), social deprivation (Ausgrenzung sozialer Gruppen, unzureichende Kohäsion und Integrationskraft der Gesellschaft) oder vulnerability (Mangel an
sozialer Sicherheit). Somit ist es wichtig, dass die MDGs stets vor dem breiteren Hintergrund der Millennium Declaration betrachtet werden. Sonst
könnten wichtige Ziele wie z.B. Demokratisierung und gute Regierungsführung oder die Stärkung der protective capabilities von ärmeren Bevölkerungsgruppen in den Hintergrund geraten (Hermle 2005; Martens 2005;
Maxwell 2005; Satterthwaite 2003; UN 2005).
Masse statt Klasse: Was für leicht messbare Indikatoren generell gilt, trifft
auch auf die MDGs zu. Sie können quantitative, nicht aber qualitative Aspekte von Entwicklung erfassen. Dies kann z.B. dazu führen, dass es im Bildungsbereich gelingt, die Einschulungsquoten zu steigern, die Qualität der
vermittelten Bildung aber vernachlässigt wird. Insbesondere bei MDG2,
MDG3 und MDG7 ist daher darauf zu achten, dass auch potenzielle nicht
quantifizierbare Defizite erfasst werden (Martens 2005; Satterthwaite
2004, 9).
Input- statt Effizienz-Optimierung: Obwohl die MDGs ein geeignetes Instrument darstellen, um eine stärkere Ergebnisorientierung in der Entwicklungspolitik zu etablieren, fokussiert die internationale Entwicklungsdebatte derzeit – gerade wegen der MDGs – in hohem Maße auf Inputs. Zahlreiche Forschungsarbeiten beschäftigen sich mit der Frage, wie stark die official development assistance (ODA) der Geber steigen muss, wenn die MDGs bis
34
2015 erreicht werden sollen. Bspw. wird untersucht, wie viele Schulen gebaut
und wie viele Lehrer eingestellt werden müssen, damit allen Jungen und
Mädchen eine volle Grundschulbildung absolvieren können. Dabei wird außer Acht gelassen, dass die Umsetzung der MDGs nicht nur von zusätzlicher
ODA abhängt, sondern auch von deren effizienter Verwendung, der Absorptionsfähigkeit des jeweiligen Entwicklungslandes, dem sozialpolitischen
commitment seiner Regierungen, den administrativen und organisatorischen
Kapazitäten seiner Institutionen und nicht zuletzt einer größeren Effizienz
und Transparenz im EZ-System selbst. Eine Steigerung der ODA ist von allen diesen Faktoren möglicherweise noch nicht einmal der wichtigste (Baulch
2004; Clemens / Kenny / Moss 2004, 4; Fues 2005. Satterthwaite 2004, 12;
Wolff 2004).
Vernachlässigung der Prozess-Dimension: Zudem wird derzeit viel darüber
diskutiert, welche Länder die MDGs wahrscheinlich erreichen und welche
nicht. Viel wichtiger wäre es allerdings danach zu fragen, warum bestimmte
Länder einzelne MDGs nicht erreichen werden und welche Maßnahmen dagegen ergriffen werden können (Maxwell 2005; Radele 2004).
Kurzfristige Planung: Hiermit hängt ein weiteres Problem eng zusammen.
Wenn einzelne Länder ihre Bemühungen ganz darauf ausrichten, die MDGs
unter allen Umständen bis 2015 zu erreichen, so besteht die Gefahr, dass dieser Erfolg nicht nachhaltig ist. Bspw. kann die Fixierung auf das Jahr 2015
dazu führen, dass ein Land mehr Lehrer einstellt und deren Gehälter aus
ODA-Mitteln bezahlt, um dadurch die Schulbeteiligungsraten zu steigern.
Selbst wenn der entsprechende Erfolg eintritt, ist er nicht nachhaltig, da er
nicht auf strukturelle Veränderungen zurückgeht. Schließlich stellt sich die
Frage, wer die neu eingestellten Lehrer finanziert, wenn das Jahr 2015 vorüber ist. Wichtiger als eine fristgerechte Erreichung der MDGs ist daher, dass
die Entwicklungsländer überhaupt Fortschritte in Richtung auf die MDGs
machen, deren Nachhaltigkeit aber von vornherein gewährleistet ist.
Unzureichende Verankerung des Nachhaltigkeitsgedankens: Generell ist zu
kritisieren, dass der Nachhaltigkeitsgedanke, der während der 90er Jahre in
einem mühevollen Prozess auf der Tagesordnung der internationalen Debatte
etabliert werden konnte und auch in der Millennium Declaration zum Ausdruck kommt, auf der MDG-Agenda wieder in den Hintergrund gerückt ist.
Zwar stehen auf der MDG-Agenda auch umweltpolitische Ziele. Diese rangieren aber unter MDG7 eher am Ende der Liste und werden auch nach der
35
Markus Loewe
reinen Zahl der Vorgaben von den wirtschafts- und sozialpolitischen Zielen
an den Rand gedrückt (Martens 2005).
Hinzu kommt, dass der Umwelt- und Ressourcenschutz nur eine Komponente
von nachhaltiger Entwicklung ist. Mindestens genauso sehr kommt es darauf
an, dass die Nachhaltigkeitsidee mit allen ihren ökologischen und ökonomischen Aspekten als handlungsleitendes Prinzip (Querschnittsthema) in allen
Bereichen der Entwicklungspolitik verankert wird. Dies bedeutet – vereinfacht ausgedrückt – dass bei der Planung sämtlicher Maßnahmen stets auch
die längerfristigen (positiven und negativen) Effekte ins Kalkül einbezogen
werden (Hermle 2005).
Vernachlässigung von Multikausalitäten: Weiterhin besteht die Gefahr, dass
die MDGs isoliert betrachtet und Maßnahmen zu ihrer Umsetzung jeweils nur
in bestimmten Sektoren gesucht werden. Ein großer Verdienst der Weltkonferenzen der 90er Jahre bestand ja gerade darin, die Interdependenzen zwischen
Einkommensarmut, Bildung, Gesundheit, Umweltschutz etc. aufzuzeigen und
cross cutting issues hervorzuheben. Die Konzentration auf einzelne MDGs
kann bspw. dazu führen, dass die Umsetzung von MDG4 (Senkung der Müttersterblichkeitsraten) mit der Notwendigkeit von Maßnahmen im Gesundheitssektor gleichgesetzt wird (Wolff 2004). Dabei zeigen empirische Untersuchungen, dass gerade gesundheitspolitische Indikatoren weniger von angebotsseitigen Faktoren als von nachfrageseitigen abhängen. Sehr oft ließen
sich mit dem Bau von Gesundheitsstationen oder der Einstellung von medizinischem Personal nicht die erhofften Ergebnisse erzielen. Die zusätzlichen
Angebote wurden nicht genutzt, weil es der Zielgruppe am erforderlichen
Bewusstsein für die Notwendigkeit von Gesundheitsvorsorge (insbesondere
bei der Geburt und bei Neugeborenen) mangelte (Clemens / Kenny / Moss
2004, 12f.). Dieses Bewusstsein allerdings kann mit gesundheitspolitischen
Instrumenten nicht gesteuert werden. Viel stärker korreliert es mit dem ökonomischen Wohlstand der Haushalte und dem Bildungsniveau der Mütter.
Die Umsetzung von MDG4–6 hängt somit in hohem Maße von Fortschritten
bei MDG 1, 2, 3 und 7 ab.
Unrealistische Erwartungen: Die derzeitige Diskussion über die Frage, unter
welchen Umständen die MDGs erreicht werden können und welche zusätzlichen Finanzmittel hierfür mobilisiert werden müssen, birgt das Risiko, dass
unrealistische Erwartungen mit dem Millenniumsprozess verbunden werden.
Zahlreiche Entwicklungsländer – insbesondere in Subsahara-Afrika – werden
nicht alle MDGs erreichen, selbst wenn die ODA-Zuflüsse noch so sehr an36
steigen. Die Erfahrungen der Vergangenheit zeigen, dass Entwicklung gerade
im sozialen Bereich ein langfristiger und komplexer Prozess ist, bei dem es
mehr auf strukturelle Veränderungen als auf die zur Verfügung stehenden Finanzmittel ankommt. Konkrete Ziele zu setzen ist gut, weil dadurch die Motivation und das Engagement der relevanten Akteure steigen. Wenn aber der
Eindruck entsteht, dass diese Ziele auch tatsächlich überall erreicht werden
können, kann dies gravierende Konsequenzen haben. Wenn sich nämlich
2015 herausstellt, dass die Ziele doch nicht erreicht wurden, so wird die EZ
in den Geberländern einen erneuten Glaubwürdigkeitsverlust erleiden und
Frustration wird sich breit machen. Die Bürger werden dann noch weniger
Verständnis dafür aufbringen, dass ihre Regierungen Steuermittel für entwicklungspolitische Zwecke ausgeben (Clemens / Kenny / Moss 2004, 1f.).
Undifferenzierte Bewertung: Zudem kann ein Nichterreichen der MDGs auch
in den Entwicklungsländern unerwünschte Folgen haben. Dies liegt v.a. daran, dass die MDGs allen Ländern die gleichen prozentualen Vorgaben machen. Für Länder, in denen mehr als die Hälfte der Bevölkerung unter absoluter Armut leidet, ist es aber in jedem Fall ungleich schwerer, diesen Anteil zu
halbieren, als für Länder, in denen „nur“ jeder Zehnte über weniger als einen
US-Dollar pro Tag verfügt. Dies stellt insofern ein Problem dar, als entwicklungsorientierte Regierungen, die Erfolge vorweisen können, die MDGs aber
dennoch nicht erreichen, delegitimiert werden (Clemens / Kenny / Moss
2004, 31; Satterthwaite 2003).
Planung und Evaluierung auf der Basis unvollständiger oder irrelevanter
Daten: Schließlich besteht die Gefahr, dass das Erreichen der MDGs ausschließlich an den hierfür vorgesehenen Indikatoren festgemacht wird. Dies
wäre in mehrfacher Hinsicht problematisch:
—
Einige Indikatoren sind nicht in allen Ländern gleichermaßen aussagekräftig. Bspw. gibt es in der MENA-Region schon seit Jahrhunderten
keine großen Waldflächen mehr. Indikator 25 der MDG-Agenda ist somit für diese Weltregion weitgehend irrelevant.
—
Auch messen die MDG-Indikatoren Ergebnisse auf ganz unterschiedlichen Ebenen. Für MDG4–6 sind impact-Indikatoren vorgesehen (u.a.
die Kinder- und Müttersterblichkeitsrate), die tatsächlich sehr viel über
den Gesundheitszustand der Bevölkerung aussagen. Andere Indikatoren
hingegen – wie z.B. Schulbeteiligungs- und Schulabschlussquoten –
messen outputs. Mit ihrer Hilfe lassen sich keine Aussagen über outcomes treffen, da sie die Qualität der vermittelten Bildung nicht erfassen.
37
Markus Loewe
Erst recht lassen sie offen, welche impacts die Bildung erzielt, die u.a.
darin bestehen können, dass die Beschäftigungs- und Verdienstchancen
von Schulabsolventen höher liegen, dass diese ihre Rechte leichter
wahrnehmen und dadurch ein selbstbestimmtes Leben führen können
oder dass Bildung als solche ein wie auch immer geartetes Glück im Leben ermöglicht. Einige der umweltpolitischen Indikatoren schließlich
sind reine input-Faktoren wie z.B. der Anteil der als Naturschutzgebiet
ausgewiesenen Landfläche.
—
Zudem ist die Datenlage bei zahlreichen Indikatoren ausgesprochen lückenhaft. Insbesondere für das Basisjahr 1990, auf das sich die meisten
Ziele beziehen, liegen für die Indikatoren von MDG 1, 5, 6 und 7 zahlreiche Werte nicht vor.
Alle diese Risiken lassen sich beherrschen. Dies setzt allerdings voraus, dass
man sich ihrer bewusst ist und entsprechend mit der MDG-Agenda umgeht.
Ob von dieser ausschließlich positive oder aber auch negative Effekte auf die
globale Entwicklung ausgehen, hängt in erster Linie davon ab, wie sie in den
nächsten Jahren von der Weltgemeinschaft interpretiert wird:
“The MDGs might be better viewed not as realistic targets but as reminders of the stark contrast between the world we want and the world we
have, and a call to redouble our search for interventions to close the gap.”
(Clemens / Kenny / Moss 2004, 1).
Auf keinen Fall sollten die großen Chancen verspielt werden, die dadurch
entstehen, dass mit den MDGs erstmals ein von allen relevanten Akteuren
anerkanntes Zielsystem existiert:
Einheitlicher Referenzrahmen: Mit den MDGs besteht erstmals ein gemeinsames Zielsystem für alle Akteure in der Entwicklungspolitik, dem Entwicklungsländer, Geberländer und internationale Organisationen gleichermaßen
zugestimmt haben und das sich somit als Grundlage einer globalen Entwicklungspartnerschaft eignet. Diesem Zielsystem können alle Akteure ihre Leistungen unterordnen und dadurch besser aufeinander abstimmen. Dadurch eröffnet sich nicht nur die Möglichkeit einer Bündelung von Kräften, sondern
auch einer größeren Kontinuität in der internationalen Entwicklungspolitik –
zumindest bis 2015 (BMZ 2004n).
Ergebnisorientierung: Zudem besteht die Chance, dass eine stärkere outcome-Orientierung in der EZ einkehrt. Vor dem Hintergrund der MDGs ist es
sekundär, welche Beiträge (inputs) einzelne Geber leisten. Entscheidend ist,
38
welche Wirkungen (impacts) alle beteiligten Akteure gemeinsam erzielen
(Maxwell 2005; Radele 2004; UNDP 2004b).
Mobilisierung von Energien und Ressourcen: Schließlich kann die Selbstverpflichtung der Staatengemeinschaft beim Millenniumsgipfel alle relevanten
Akteure – die Regierungen der Entwicklungsländer, den Privatsektor, die Zivilgesellschaft und die Geber – mobilisieren und dazu motivieren, zusätzliche
Ressourcen aufzuwenden und größere Anstrengungen zu unternehmen, um
Fortschritte auf dem Weg zu den gemeinsamen Zielen zu erreichen (Vandemoortele 2004b). Zwischen 2000 und 2003 ist die gesamte ODA weltweit bereits von 52 auf 69 Mrd. US $ in konstanten Preisen, i.e. um real 10 % pro
Jahr, gestiegen (Herfkens 2005).
2.4
Der Millenniumsprozess
Dass der Millennium Declaration eine andere Qualität beigemessen wird als
früheren Erklärungen und Selbstverpflichtungen, zeigt sich auch am hohen
Grad der Institutionalisierung des follow up. So hat das VN-System ein vergleichsweise breit gefächertes Instrumentarium entwickelt, um den Millenniumsprozess auf globaler und nationaler Ebene voranzutreiben: das Bewusstsein der politischen Entscheidungsträger und der Öffentlichkeit für die MDGs
zu schärfen, einen Diskussionsprozess über die Umsetzung der MDGs in
Gang zu bringen, den Stand der Zielerreichung zu messen und mögliche Hindernisse zu identifizieren.
Auf internationaler Ebene wird der Millenniumsprozess v.a. von vier Instrumenten getragen:
—
dem jährlichen Bericht des VN-Generalsekretärs über den Stand der
MDG-Umsetzung,
—
der Millennium Campaign, einer Organisationseinheit unter der Leitung
von Eveline Herfkens, die Bewusstseinsbildung für die MDGs betreibt,
—
dem Millennium Project, einer Arbeitsgruppe von Wissenschaftlern und
Fachleuten unter der Leitung von Jeffrey Sachs, die dem VN-Generalsekretär unmittelbar unterstellt ist und Erkenntnisse über best practices
zur Umsetzung der einzelnen MDGs sowie über die Erfahrungen ausgewählter Länder aufbereitet, und schließlich
39
Markus Loewe
—
dem sog. major event bzw. Millenium+5-Gipfel, der im Rahmen der 60.
Generalversammlung der VN vom 14. bis 16. September 2005, also genau fünf Jahre nach dem Millenniumsgipfel stattfindet und in dessen
Rahmen eine umfassende Bestandsaufnahme über den Millenniumsprozess vorgenommen sowie das weitere Vorgehen bei der Umsetzung der
MDGs besprochen werden soll (Fues 2005; Martens 2005).
Auf der Ebene der Nationalstaaten sind die nationalen MDG-Berichte (MDG
country reports) das zentrale Instrument, um die MDGs bekannt zu machen,
Bewusstsein für sie zu schaffen, die Politik zu ihrer Umsetzung zu bewegen,
den Stand der Zielerreichung zu verfolgen, Defizite zu identifizieren und Lösungen zu deren Überwindung zu finden: Ähnlich wie PRSPs sollen die nationalen MDG-Berichte in regelmäßigen Abständen (im Idealfall jährlich) von
den Regierungen der VN-Mitgliedsstaaten in einem partizipativen Prozess
mit der Zivilgesellschaft und dem privaten Sektor entwickelt werden, wobei
allen relevanten Akteuren Aufgaben zugewiesen werden und ihr bisheriges
Engagement kritisch beleuchtet wird.
Die nationalen MDG-Berichte sind dazu geeignet, im nationalstaatlichen
Kontext
—
Bewusstsein für die MDGs zu bilden,
—
einen Konsens zu etablieren über (i) angemessene Indikatoren zur Messung des Fortschritts bei der Umsetzung der MDGs sowie über
(ii) handlungsleitende Grundsätze bei der Ausrichtung nationaler Politiken und Projekte auf die MDG-Agenda,
—
ownership für die MDGs sicherzustellen, das von den einzelnen Regierungen, aber auch von der Zivilgesellschaft und dem privaten Sektor
mitgetragen wird,
—
intern und extern zusätzliche Ressourcen zu mobilisieren, um die MDGs
zu erreichen,
—
Querverbindungen zu anderen konzeptionellen Strategiepapieren wie
z.B. PRSPs oder nationalen Entwicklungsplänen herzustellen und
—
v.a. das Monitoring des Millenniumsprozesses zu unterstützen (Vandemoortele 2004b).
40
2.5
Konsequenzen für die deutsche
Mit dem Aktionsprogramm 2015 hat Deutschland bereits im Jahr 2001 als eines der ersten Geberländer seine Selbstverpflichtung vom Millenniumsgipfel
mit einem nationalen Strategiepapier bestätigt (BMZ 2001a). Es wurde nicht
nur vom BMZ, sondern von der gesamten Bundesregierung verabschiedet
und hat somit verbindliche Gültigkeit für die gesamte außenwirksame Politik
Deutschlands (Bundesregierung 2004: 1).
Die größte Herausforderung der nächsten Jahre wird daher darin bestehen,
den Geist der Millennium Declaration und des Aktionsprogramms 2015 auf
allen Ebenen der deutschen Politik zu verankern und dabei eine größere Kohärenz zwischen der Entwicklungspolitik und anderen außenwirksamen Politiken wie z.B. der Außen-, der Sicherheits-, der Handels-, der Umwelt- und
der Agrarpolitik herzustellen. Auch in diesen Bereichen muss zur Bekämpfung der globalen Armut und zur Umsetzung der MDGs beigetragen werden
(Ashoff 2002; Gsänger 2002; BMZ 2004i; BMZ 2005a; Bundesregierung
2004).
Darüber hinaus ergeben sich v.a. drei zentrale Konsequenzen aus der MDGAgenda:
Armutsfokussierung der EZ: Die Schwerpunkte, Ansätze und Instrumente der
deutschen EZ sind hinsichtlich ihrer MDG-Relevanz zu prüfen. Die Geberländer müssen nicht ihre gesamte EZ auf die MDGs ausrichten. Auch müssen
sie nicht zu jedem MDG einen Beitrag leisten. Jedoch sollte die deutsche EZ
nachweisen können, dass sie den Millenniums-Prozess in jedem ihrer Partnerländer in der einen oder anderen Weise unterstützt und damit zum globalen
Ziel der Armutsbekämpfung im weiteren Sinne beiträgt. Spätestens beim
Millennium+5-Gipfel im September 2005 wird sie von der Weltgemeinschaft
danach gefragt werden.
Wirksamkeit der EZ: Die MDGs zwingen die Geber dazu, stärker auf die Effizienz und Effektivität ihrer EZ zu achten. Erstens müssen sie schon in der
Planungsphase den Mitteleinsatz optimieren. Zweitens werden sie nicht umhin kommen, geeignete Evaluierungssysteme zu entwickeln, mit denen sie
die Auswirkungen ihrer EZ auf die Umsetzung der MDGs prüfen können.
Drittens müssen sie ihren Beitrag zu MDG8, für das sie die Hauptverantwor-
41
Markus Loewe
tung tragen, optimieren – u.a. durch eine Steigerung ihrer ODA, Maßnahmen
der Handelsliberalisierung und Entschuldungen.
Alignment und Geber-Koordination der EZ: Schließlich führt die Notwendigkeit eines effizienteren Mitteleinsatzes auch dazu, dass sich die Geber
stärker an den Prioritäten ihrer Partner sowie an ihren eigenen komparativen
Stärken ausrichten müssen. Grundlage ihrer Planungen sollten die Entwicklungsprioritäten der Partnerländer sein: Sie sollten die Entwicklungsländer in
den Bereichen unterstützen, die diese selber als vorrangig betrachten, jedoch
nicht aus eigener Kraft entwickeln können (Subsidiaritätsprinzip). Zudem
müssen sich die Geber stärker als bisher darum bemühen, ihre jeweiligen EZMaßnahmen besser zu harmonisieren und in der Weise zu koordinieren, dass
jeder Geber die Aufgaben übernimmt, bei deren Ausführung er über komparative Stärken verfügt (Ashoff 2004; BMZ 2004n; BMZ 2005a; Bundesregierung 2004; Fues 2005; Gsänger 2002; Radke 2002; Wolff 2004).
3
Stand des Millenniumsprozesses in den Ländern
des Nahen Ostens und Nordafrikas
Im Vergleich mit anderen Weltregionen haben die Länder des Nahen Ostens
und Nordafrikas im Durchschnitt bislang nur bei wenigen MDGs ausreichend
große Fortschritte gemacht – zumindest, wenn man bedenkt, dass es sich
(ebenso wie in Lateinamerika und der Karibik sowie Osteuropa und Zentralasien) ganz überwiegend um middle- und high-income countries handelt,
während in Südasien sowie Subsahara-Afrika low-income countries dominieren.
Insbesondere mit der Umsetzung von MDG1 und MDG7 haben die MENALänder Probleme. Hierin unterscheidet sich die Region nicht substanziell von
anderen Teilen der Welt. Außer in Ostasien und dem pazifischen Raum
(sowie u.U. Südasien) werden diese beiden Ziele möglicherweise in keiner
Weltregion erreicht (vgl. Übersicht 3).
Jedoch machten die MENA-Länder bislang auch bei MDG2 und einigen Unterzielen von MDG8 (gute ökonomische und politische Regierungsführung,
Bekämpfung der Jugendarbeitslosigkeit, Verbesserung des Zugangs der Bevölkerung zu modernen Informations- und Kommunikationstechnologien)
kaum Fortschritte. In anderen Weltregionen wurden in den vergangenen
15 Jahren im Hinblick auf diese beiden Ziele größere Erfolge erzielt.
42
–
–
+
–
+
–
Einkommensarmut
–
0
+
k.A.
–
–
Hunger
MDG1
–
+
0
+
–
–
Schulbeteiligung
MDG2
+
+
+
+
0
k.A.
Bildungsmöglichkeiten von
Mädchen
–
+
+
0
–
0
ökonomische
Möglichkeiten von
Frauen
MDG3
+
+
+
–
0
–
Kindersterblichkeit
MDG4
0
0
0
+
+
–
Trinkwasserversorgung
+
0
0
k.A.
0
–
sanitäre
Anlagen
MDG7
Stand der MDG-Umsetzung im Nahen Osten und in Nordafrika im Vergleich mit anderen Weltregionen
Erläuterungen:
MENA: Naher Osten und Nordafrika
OAP:
Ostasien und Pazifik
OEZA: Osteuropa und Zentralasien
LAK:
Lateinamerika und Karibik
SA:
Südasien
SSA:
Subsahara-Afrika.
+
Region wird MDG erreichen, wenn der Trend der Jahre 1990–2001 fortgesetzt werden kann.
Bei MDG8: Durchschnittswert des Freedom House Index für die Länder Region hat sich verbessert.
0
Region kann MDG erreichen, wenn die bisherigen Bemühungen intensiviert werden.
Bei MDG8: Durchschnittswert des Freedom House Index hat stagniert.
–
Region wird MDG wahrscheinlich nicht erreichen, da es sehr schwer ist, den Trend von 1990–2001
im erforderlichen Umfang zu verbessern.
Bei MDG8: Durchschnittswert des Freedom House Index hat sich verschlechtert.
Quelle:
Für MDG1-7: BMZ (2004m); ESCWA (2005); UNDP (2003a); Weltbank (2004e). Vgl. auch Tabelle A1 im Anhang.
Für MDG8: vgl. Schaubild 21.
Anmerkung:
Für MDG5, MDG6, MDG7 /Unterziel 9 und die meisten Unterziele von MDG8 liegen nur unzureichende Daten vor.
MENA
LAK
OAP
OEZA
SA
SSA
Region
Übersicht 3:
–
+
+
+
0
+
gute
Regierungsführung
MDG8
Markus Loewe
Nur wenigen Ländern des Nahen Ostens und Nordafrikas gelang es, den Anteil der Einkommensarmen und Hungernden an der Bevölkerung seit 1990 in
nennenswertem Umfang zu reduzieren. In einigen hat sich Armut sogar weiter ausgebreitet. Ebenso wurden keine ausreichenden Fortschritte bei der
Steigerung der Schulbeteiligungs- und Alphabetisierungsraten erzielt. Moderne Technologien sind in vielen Ländern der Region kaum verbreitet und
vom Ziel einer ökologisch nachhaltigen Politik (MDG7) sind sämtliche Staaten noch ebenso weit entfernt wie von guter ökonomischer und politischer
Regierungsführung (MDG8).
Demgegenüber wurden bei der Umsetzung von MDG3 deutliche Fortschritte
gemacht. Ähnlich wie in anderen Weltregionen – mit der Ausnahme Subsahara-Afrikas – gelang es auch in der MENA-Region fast allen Ländern, die
Schulbeteiligungsquote von Mädchen zu steigern und dadurch Unterschiede
zwischen den Bildungschancen von Mädchen und Jungen zu verringern. Dies
hat sich allerdings bislang noch nicht in einer Verbesserung der beruflichen,
politischen und rechtlichen Möglichkeiten von Frauen in dieser Region niedergeschlagen.
Auch in der Gesundheitspolitik konnten Erfolge erzielt werden. Zahlreichen
Ländern in der Region gelang es, die Säuglings-, Kinder- und Müttersterblichkeitsziffern deutlich zu reduzieren, so dass sie MDG4 und MDG5 zumindest dann erreichen, wenn sie ihre Bemühungen in den nächsten Jahren
nochmals verstärken. Lediglich für die drei low-income countries Mauretanien, Sudan und Jemen ist zu befürchten, dass sie beide Ziele verfehlen werden. Auch hierin unterscheiden sich die middle- und die low-income countries der MENA-Region nicht von entsprechenden Ländern in anderen Teilen
der Welt.
Zu MDG6 lässt sich zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht viel sagen, da bislang kaum verlässliche Daten über die Zahl der Infizierten und Erkrankten
vorliegen. Dies liegt u.a. daran, dass die Immunschwächekrankheit HIV/Aids
in vielen MENA-Ländern noch immer tabuisiert wird. Alles in allem dürfte
die Prävalenz niedriger liegen als in anderen Weltregionen, jedoch scheint die
Zahl der Neuinfektionen während der letzten Jahre stärker zu steigen.
Besonders erfolgreich war bislang Tunesien, das mindestens sechs der acht
Ziele erreichen wird. Schwierigkeiten hat es bei der Umsetzung von MDG5
und MDG7 – v.a. aber mit der Vorgabe einer guten Regierungsführung in
MDG8. Im Hinblick auf Menschenrechte, Pressefreiheit und die Partizipati-
44
onsmöglichkeiten der Bevölkerung hat sich die Lage in Tunesien seit 1990
sogar noch einmal drastisch verschlechtert. Ähnliches gilt für Ägypten, Libyen, Katar und Kuwait, die jeweils mit hoher Wahrscheinlichkeit vier, möglicherweise sogar bis zu sieben MDGs umsetzen können. In allen vier Ländern
bestehen die größten Defizite im Hinblick auf gute Regierungsführung
(MDG8).
Größere Probleme mit der Umsetzung der MDGs haben Algerien, Jordanien
und Marokko (neben MDG8 v.a. bei MDG1), Bahrain (MDG2) sowie die Palästinensischen Gebiete (MDG1 und MDG7). Noch schwerer fällt es dem
Iran, dem Libanon und den Vereinigten Arabischen Emiraten (VAE) sowie
Saudi-Arabien und dem Oman, möglichst alle MDGs bis 2015 zu erreichen
(vgl. Tabelle A1 im Anhang).
Am schlechtesten sieht es hingegen für die drei low-income countries Jemen,
Sudan und Mauretanien sowie für den Irak aus. So wie es momentan aussieht,
werden der Irak und der Jemen alle acht Ziele verfehlen, und auch Mauretanien und der Sudan werden wahrscheinlich nur ein oder zwei der acht MDGs
erreichen (Mauretanien wahrscheinlich MDG3 und unter Umständen MDG8,
der Sudan möglicherweise MDG1 und MDG3).
Diese Ergebnisse werden im Folgenden ausführlicher dargestellt, indem
nacheinander auf alle acht MDGs eingegangen wird. Dabei werden fast ausschließlich statistische Daten angeführt, die von internationalen Organisationen (UNDP, Weltbank, WHO, UNESCO) veröffentlicht wurden. Nur in ganz
wenigen Fällen wird auch auf die Angaben in den nationalen MDG-Berichten
zurückgegriffen, die großenteils ganz erheblich von den Zahlen der internationalen Organisationen divergieren. Zwar stimmen auch die Angaben der
Weltbank, des UNDP und der UNESCO bei weitem nicht immer überein
(dies gilt v.a. für die Indikatoren von MDG2, MDG5 und MDG7) und auch
sie beruhen z.T. auf Erhebungen der nationalen Statistikämter. Jedoch bemühen sich die internationalen Organisationen darum, nach Möglichkeit nur solche Daten wiederzugeben, die auf ähnlichen Standards (Definitionen, Abgrenzungskriterien und Erhebungsmethoden) beruhen. Ihre Zahlen zu unterschiedlichen Ländern können also eher miteinander verglichen werden. Außerdem fällt auf, dass die nationalen MDG-Berichte fast ausschließlich zum
Positiven von den Statistiken der internationalen Organisationen abweichen.
Dies legt den Verdacht nahe, dass viele Regierungen im Nahen Osten und in
Nordafrika der Versuchung erlegen sind, die Lage ihres Landes in den MDGBerichten zu schönen.
45
Markus Loewe
3.1
Bekämpfung von Einkommensarmut und Hunger
(MDG1)
Die meisten Länder des Nahen Ostens und Nordafrikas werden MDG1 nicht
erreichen, wenn sie nicht in den nächsten Jahren noch ganz erhebliche Anstrengungen unternehmen. Zwar liegt der Anteil der Einwohner, die unter
Hunger leiden bzw. weniger als 1 US $ pro Tag zur Verfügung haben, niedriger als in anderen Weltregionen. Jedoch sind die entsprechenden regionalen
Durchschnittswerte seit 1990 nicht gesunken, sondern sogar gestiegen.
Einkommensarmut
Im Jahre 1990 verfügten lediglich 2,1 % aller Menschen in der MENARegion über ein Einkommen von weniger als 1 US $ pro Tag nach Kaufkraftparitäten (KKP). Dieser Anteil lag niedriger als in allen anderen Teilen
der Welt mit Ausnahme der OECD-Mitgliedsländer. Hieraus folgert UNDP
im HDR 2003, dass die MENA-Region das Unterziel 1 (Halbierung der Einkommensarmut) bereits erreicht habe (UNDP 2003a, 33).
Jedoch kommt es bei der Umsetzung der MDGs auch auf den Trend an, der
beim Anteil der Einkommensarmen an den Bewohnern des Nahen Ostens und
Nordafrikas nicht nach unten ging. Vielmehr stieg dieser Anteil zwischen
1990 und 2001 sogar leicht auf 2,2 % an. In Ägypten lag er im selben Jahr bei
rund 3 %, im Libanon bei 7 %, in Marokko bei 2 %, in Mauretanien bei 46 %
und in Jordanien bei ungefähr 4 %. Zu allen anderen Ländern liegen keine
bzw. keine neueren Werte vor (vgl. Tabelle A2 im Anhang).
Zudem eignet sich der 1-Dollar-Indikator für die MENA-Region nur bedingt
(ESCWA 2005). Erstens handelt es sich v.a. um middle- und high-income
countries, in denen die Löhne und Preise so hoch liegen, dass man mit 1 US $
pro Tag auch kurzfristig kaum überleben kann (Martens 2005). Dem trägt
auch die Umrechnung von Geldbeträgen nach KKP nur unzureichend Rechnung. Sie beruht auf einem Warenkorb, der die Zusammensetzung des Bruttosozialprodukts widerspiegelt. Ein solcher Warenkorb mag dem Konsum des
Durchschnittsbürgers entsprechen. Der Warenkorb ärmerer Haushalte hat
aber eine ganz andere Zusammensetzung. Sie konsumieren v.a. Grundnahrungsmittel und andere Güter des täglichen Bedarfs (Bhalla 2004; Pogge /
Reddy 2003a; Pogge / Reddy 2003b; Satterthwaite 2003). Zweitens verfügen
mehrere MENA-Länder über Erdöl- und Erdgasvorkommen und können da-
46
her Benzin, Heizöl und andere Erdölderivate zu sehr niedrigen Preisen anbieten. Diese gehen in beträchtlichem Umfang in die jeweiligen KKP mit ein,
was dazu führt, dass sich bei der Umrechnung von 1 US $ in die nationalen
Währungen sehr niedrige Werte ergeben, nach denen nur sehr wenige Einwohner absolut arm sind. Das Problem hierbei besteht darin, dass sehr arme
Haushalte weder Benzin benötigen (da sie keine Autos besitzen), noch Heizöl
oder Brenngas nachfragen (weil sie sich auch keine Öl- oder Gasheizung
leisten können).
Jede Armutsgrenze ist in gewisser Weise willkürlich. Dies wird auch daran
deutlich, dass das Einkommen vieler Menschen im Nahen Osten und in
Nordafrika nur leicht über bzw. leicht unter der ‚Grenze‘ von 1 bzw. 2 US $
pro Tag liegt bzw. in einem Jahr darüber und im nächsten darunter. Die
1-Dollar-Grenze für einzelne Länder durch die 2-Dollar-Grenze zu ersetzen,
wäre daher methodisch nicht überzeugend. Sinnvoller erscheint es, bei intraregionalen Vergleichen – trotz aller Nachteile – grundsätzlich bei der
1-Dollar-Grenze zu bleiben, bei der Identifikation von Armutstrends aber auf
nationale Armutsgrenzen zurückzugreifen. Ihrer Festlegung gehen in aller
Regel empirische Studien voraus, die Auskunft darüber geben, über welches
Einkommen ein Bewohner des betreffenden Landes tatsächlich benötigt, um
sein Überleben kurz- bzw. langfristig sicherzustellen (OECD / DAC 1998).
Der Nachteil von nationalen Armutsgrenzen besteht darin, dass sich auf ihrer
Basis keine regionalen Mittelwerte errechnen lassen. Zudem liegen zwar zu
deutlich mehr Ländern der Region Daten über die Zahl der Einkommensarmen nach nationalen Kriterien vor als über die entsprechende Zahl nach dem
1-Dollar-Kriterium, aber leider ebenfalls nicht zu allen.
Dennoch kann man auf der Basis der vorliegenden Daten die Aussage treffen,
dass das Problem der Einkommensarmut in der Region eher an Bedeutung
gewonnen hat. Dies gilt insbesondere für den Jemen, wo 1990 rund 30 % der
Bevölkerung nach nationalen Kriterien absolut arm waren, im Jahre 2000
hingegen bereits 42%, aber auch für Algerien (1987: 12 %; 2000: 15 %), den
Irak (1987: 30 %; 2000: 45 %), Marokko (1990: 17 %, 2000: 19 %) und die
Palästinensischen Autonomiegebiete (1995: 19 %; 2000: 46 %). Merklich gesunken ist der Anteil der Einkommensarmen nach den vorliegenden Daten
nur in Ägypten (1990: 25 %, 2000: 20 %), in Iran (1990: 26 %; 2000: 21 %),
in Mauretanien (1995: 50 %; 2000: 46 %) und in Tunesien (1990: 7 %;
2000: 4 %). Über alle anderen Länder liegen keine bzw. keine gesicherten Informationen vor hat (vgl. Tabelle A2 im Anhang).
47
Markus Loewe
Schaubild 1: Trends bei der Umsetzung von MDG1 / Unterziel 1
(Halbierung des Anteils der Einkommensarmen an der
Bevölkerung) 2
Quelle: eigener Entwurf auf Basis der Daten in Tabelle A2 im Anhang.
Anmerkung: Länder, zu denen stark widersprüchliche bzw. keine vertrauenswürdigen Daten vorliegen, sind nicht dargestellt.
Schaubild 1 verdeutlicht, dass von allen Ländern, zu denen zuverlässige Daten vorliegen, nur Tunesien auf gutem Wege ist, das 1. Unterziel von MDG1
umzusetzen. Es konnte den Anteil der Einkommensarmen bereits zwischen
1990 und 2000 nahezu halbieren. Daneben ist es auch für Ägypten und Jordanien „möglich“, MDG1 zu erreichen.
2
48
In diesem und den folgenden Schaubildern werden – aus Gründen der Übersichtlichkeit
(Normierung des Ausgangsniveaus auf 0) – nur relative Veränderungen dargestellt. Dies ist
insofern problematisch, als die Graphiken nicht zu erkennen geben, welche absoluten Veränderungen stattgefunden haben und welch große Unterschiede zwischen den absoluten
Ausgangswerten der einzelnen Länder bestehen. Dennoch lässt sich diese Form der Darstellung rechtfertigen, da auch die MDG-Agenda ausschließlich Vorgaben über relative Veränderungen macht.
Die meisten MENA-Länder werden das Ziel aber verfehlen, wenn es ihnen
nicht gelingt, die bisherigen Trends umzukehren (ESCWA 2005). Dies gilt
u.a. für Algerien, den Jemen, den Irak, den Oman und Mauretanien, die von
UNDP im Hinblick auf MDG1 als ‚high priority countries’ eingestuft wurden
– Algerien, der Jemen, der Irak und der Oman, weil sie bislang keinerlei Fortschritte bei der Senkung der Einkommensarmut gemacht haben, und Mauretanien, weil Einkommensarmut in diesem Land so verbreitet ist, dass sich die
bisherigen Erfolge bei ihrer Bekämpfung kaum steigern lassen (UNDP
2003a: 43 und 53).
Kritisch ist die Situation aber auch in den Palästinensischen Autonomiegebieten, wo sich der Anteil der Einkommensarmen durch die israelische Abriegelungs- und Besetzungspolitik zwischen 1995 und heute mehr als verdoppelt
hat. Eine Umkehr dieses Trends ist möglich, setzt aber voraus, dass sich Israel aus den Palästinensischen Gebieten zurückzieht, die Außengrenzen der Palästinensergebiete für den Güter- und Kapitalverkehr freigibt und möglichst
vielen Palästinensern – zumindest während einer Übergangszeit – eine Arbeitsgenehmigung für Israel erteilt.
Hunger
Fast noch schlechter steht es in den MENA-Ländern um die Umsetzung des
2. Unterziels von MDG1: Insgesamt hat der Anteil der quantitativ unterernährten Einwohner in der Region sogar von 6,8 auf 8,5 % zugenommen (vgl.
Schaubild 2). Eine Ausnahme bildet Tunesien, das den entsprechenden Anteil
bereits halbieren konnte. Auch Ägypten und Syrien könnte es gelingen, das
2. Unterziel von MDG1 bis 2015 zu erreichen (vgl. Tabelle A1 im Anhang).
Zugleich aber werden mindestens sieben Länder der Region dieses Ziel mit
hoher Wahrscheinlichkeit nicht erreichen. Zwei von ihnen – der Jemen und
der Irak – wurden von UNDP sogar als „top priority countries“ eingestuft,
weil in ihnen der Anteil der Hungernden besonders hoch liegt und zugleich
seit 1990 kaum Fortschritte (im Irak sogar erhebliche Rückschritte) bei der
Bekämpfung des Hungers gemacht wurden (UNDP 2003a: 43). So sank der
Anteil der unterernährten Einwohner in Ägypten zwischen 1990 und 2001
von 5 auf 4 %, im Jemen hingegen nur von 36 auf 33 % (vgl. Tabelle A3 im
Anhang). Zugleich stieg dieser Anteil im Irak (von 7 auf 27 %), in Jordanien
(von 4 auf 6 %), in Iran (von 4 auf 5 %), in Algerien (von 5 auf 6 %), im Libanon (von 2,5 auf 3,0 %) und in Marokko (von 6,5 auf 7,0 %). Mauretanien
und dem Sudan gelang es ebenfalls, den Anteil der unterernährten Einwohner
49
Markus Loewe
(Halbierung des Anteils Hunger leidender Einwohner)
von 14 auf 12 % bzw. von 31 auf 21 % zu senken. In Anbetracht der noch
immer sehr hohen Zahl von Personen, die unter Hunger leiden, dürfte es aber
auch für diese beiden Länder sehr schwierig sein, den gegenwärtigen Trend
fortzusetzen und das 2. Unterziel von MDG1 bis 2015 zu erreichen.
Nur unwesentlich besser entwickelte sich die Region nach dem anderen Indikator für das 2. Unterziel von MDG1: dem Anteil der Kinder unter 5 Jahren
mit Untergewicht (vgl. ebenfalls Tabelle A3 im Anhang). Zwischen 1990 und
2001 sank dieser Anteil in Ägypten (von 10 auf 4 %), in Tunesien (ebenfalls
von 10 auf 4 %) und in Algerien (von 10 auf 6 %), aber auch in Mauretanien
(von 48 auf 32 %) und im Sudan (von 34 auf 11 %). In anderen Ländern hingegen stieg er deutlich an – bspw. im Irak von 12 auf 16 % und im Jemen von
30 auf 46 %, so dass er im regionalen Durchschnitt ebenfalls eher gewachsen
sein dürfte (UNDP 2003b).
50
3.2
Auch in der Bildungspolitik machte die MENA-Region als Ganze seit 1990
keine ausreichenden Fortschritte. So besuchen noch immer zahlreiche Kinder
nie (bzw. nicht bis zum Abschluss) eine Grundschule, so dass die Region als
Ganzes MDG2 bei gleichbleibenden Trends nicht erreichen wird. Zudem
weist die in den Schulen der Region vermittelte Bildung eine schlechte Qualität auf und ist für das spätere Erwerbsleben der Schüler nur von begrenztem
Nutzen. Geringere Fortschritte als die MENA-Länder im Hinblick auf MDG2
machten zwischen 1990 und 2001 nur Südasien und Subsahara-Afrika.
Schulbesuch und Alphabetismus
Für sechs Länder bestehen gute Chancen, dass sie MDG2 bis 2015 erreichen.
Ihre Grundschulbeteiligungsquoten stiegen zwischen 1990 und 2001 erheblich und liegen mittlerweile allesamt über 90 %: in den Palästinensischen Gebieten bei 99 %, in Tunesien bei 98 %, in Algerien bei 97 %, in Katar bei
95 %, in Jordanien bei 94 % und in Ägypten bei 92 %. Auch in Syrien besuchen 96 % aller Kinder im Grundschulalter die Grundschule, jedoch wurden
in Bezug auf diesen Indikator seit 1990 kaum Fortschritte gemacht (vgl.
Schaubild 3).
Große Fortschritte bei ihren Grundschulbeteiligungsquoten machten auch
Marokko (von 58 auf 75 %), Kuwait (von 45 auf 66 %) und der Jemen (von
53 auf 67 %). In Anbetracht der noch immer niedrigen Levels in diesen Ländern ist allerdings zu befürchten, dass sie ihr bisheriges Tempo nicht bis 2015
durchhalten – geschweige denn noch steigern – können.
Generell ist hierbei zu bedenken, dass die Verbesserung der Schulbeteiligungsquote möglicherweise nur in sehr begrenztem Umfang durch politische
Interventionen beschleunigt werden kann. Zeitreihenvergleiche von Clemens,
Kenny und Moss (2004, 15f.) deuten darauf hin, dass sich die Schulbeteiligungsquoten überall auf der Welt ab einem bestimmten Zeitpunkt innerhalb
eines relativ engen, scheinbar von der Natur vorgegeben Korridors bewegen
(vgl. Schaubild 4). Unabhängig davon, in welchem Jahr die Entwicklung be-
51
Markus Loewe
Schaubild 3: Trends bei der Umsetzung von MDG2
ginnt, steigen die Schulbeteiligungsquoten anfangs, nachdem die ersten staatlichen Schulen eröffnet werden, zunächst nur sehr langsam und erst im Laufe
der Zeit immer schneller. Die Entwicklung verlangsamt sich erst nach rund
100 bis 150 Jahren wieder, wenn mehr als die Hälfte aller Kinder regelmäßig
die Schule besuchen, und flaut endgültig ab, wenn das Ziel einer Schulbeteiligungsquote von 100 % fast erreicht ist. Die letzten 5 bzw. 10 % der noch
nicht eingeschulten Kinder lassen sich am schwersten in das Schulsystem integrieren. Zwischen dem Tag, an dem die Schulbeteiligungsquote eine
Schwelle von 90 oder 95 % überschritten hat bis zur vollständigen Erreichung von MDG2 können daher mitunter viele Jahre oder gar Jahrzehnte
vergehen. In vielen Ländern ist somit bereits viel erreicht, wenn im Jahre
2015 zumindest 95 % aller Kinder im Grundschulalter regelmäßig die Schule
besuchen.
52
Schaubild 4: Zeitreihenvergleich zur Entwicklung der Schulbeteiligungsquoten in unterschiedlichen Ländern
Erläuterung:
Das jeweilige Jahr, in dem die einzelnen Länder eine Schulbeteiligungsquote von
50 % erreicht hatten, wurde in der Darstellung auf 0 normiert.
Quelle: Clemens / Kenny / Moss (2004, 16, Figure 1).
Insgesamt werden sieben MENA-Länder MDG2 mit hoher Wahrscheinlichkeit verfehlen. Dies gilt v.a. für den Iran und die Vereinigten Arabischen
Emirate (VAE), wo die Grundschulbeteiligungsquoten zwischen 1990 und
2015 von 97 auf 75 % bzw. von 94 auf 78 % gesunken sind, sowie für den
Sudan, den Oman und Saudi-Arabien, deren Grundschulbeteiligungsquoten
auf einem relativ niedrigen Niveau bei rund 45 % bzw. 65 % bzw. 58 % stagnierten. Daneben werden auch der Jemen und Kuwait, über die bereits berichtet wurde, MDG2 wahrscheinlich nicht erreichen. Für Marokko, Bahrain und
Syrien ist dies hingegen möglich, wobei diese Länder aber ganz erhebliche
zusätzliche Anstrengungen unternehmen müssten (vgl. Tabellen A1 und A4
im Anhang).
53
Markus Loewe
Ähnlich verhält es sich mit den Vor- und Sekundarschulbeteiligungsquoten.
Nur in wenigen MENA-Ländern stiegen sie im erforderlichen Umfang an.
Dies ist v.a. für Ägypten, Jordanien und die VAE der Fall. Demgegenüber
sanken die Sekundarschulbeteiligungsquoten in Syrien und Bahrain sowie die
Vorschulbeteiligungsquoten in Iran, Marokko und Saudi-Arabien (vgl. Tabelle A4 im Anhang). Allerdings liegen zu vielen MENA-Ländern keine Daten
vor.
Ein Indikator für die Effizienz eines Schulsystems ist die Primarschulabschlussquote. Sie beziffert den Anteil derjenigen Schüler, die in der 1. Klasse
beginnen und die Grundschule mit einem formellen Abschluss wieder verlassen. Relativ hoch (bei über 95 %) liegt dieser Anteil in Ägypten, Algerien,
Bahrain, Jordanien, dem Oman, Tunesien und den VAE – ein Hinweis darauf, dass die Grundschulen dieser Länder in der Lage sind, ihren Schülern die
vorgesehenen Lehrinhalte zu vermitteln. Deutlich niedriger liegen die Primarschulabschlussquoten Marokkos und des Jemen, jedoch konnten sie seit
1990 bereits deutlich von 75 auf 84 % bzw. von 65 auf 86 % gesteigert werden. Hält dieser Trend an, werden diese beiden Quoten 2015 ebenfalls über
95 % liegen. Anders verhält es sich mit Syrien, Mauretanien und dem Sudan,
deren Primarschulabschlussquoten zwischen 1990 und 2005 z.T. deutlich
sanken (in Syrien lediglich von 94 auf 92 %, in Mauretanien jedoch von 75
auf 61 % und im Sudan von 94 auf 84 %, vgl. Tabelle A4 im Anhang).
Trotz allem ging die Analphabetenquote in allen MENA-Ländern zurück. In
Jordanien liegt sie mittlerweile unter 10 % und in Bahrain, Iran, Katar, Kuwait, dem Libanon, Libyen, Saudi-Arabien, Syrien und den VAE unter 25 %.
Andererseits kann im Irak, dem Jemen und Mauretanien noch immer mehr als
die Hälfte der Bevölkerung nicht lesen oder schreiben (vgl. Tabelle A4 im
Anhang) und die Analphabetenquote der MENA-Region liegt deutlich über
dem Durchschnitt aller Entwicklungsländer (UNDP / AFESD 2002, 52).
Aufschlussreicher ist jedoch die Frage, wie sich die Analphabetenrate bei Jugendlichen und jungen Erwachsenen verändert, die erst vor wenigen Jahren
im Grundschulalter waren. Halten die gegenwärtigen Trends an, so werden
die 15- bis 24-Jährigen in mindestens 14 Ländern der Region nahezu vollständig alphabetisiert (i.e. zu mindestens 95 %) sein. Möglich ist dies auch
für Ägypten, unwahrscheinlich hingegen für den Irak, für Marokko, für den
Jemen, für Mauretanien und für den Sudan (vgl. Tabelle A4 im Anhang).
54
Qualität der Schulbildung
Noch gravierender als die Defizite bei den bislang diskutierten, rein quantitativen Bildungsindikatoren sind allerdings die qualitativen Mängel der formellen Bildung im Nahen Osten und in Nordafrika. Naturgemäß lassen sie sich
viel schwerer erfassen. Dennoch gibt es genügend Hinweise darauf, dass die
Bildung, die in den staatlichen Schulen der Region vermittelt wird, durchweg
selbst im Vergleich mit anderen Entwicklungsländern keine hohe Qualität
aufweist. Hierauf weisen auch die drei bislang erschienenen Arab Human
Development Reports hin (UNDP / AFESD 2002; UNDP / AFESD 2003;
UNDP / AFESD 2004). In den MENA-Ländern genießt der Ausbau der Bildungssysteme eindeutige politische Priorität vor der Steigerung ihrer Qualität
(Lloyd et al. 2003; Weiss 2004b, 6).
Kuwait nahm 1995 als einziges arabisches Land an der Third International
Mathematics and Science Study teil, die Schüler am Ende der Primarstufe
(Klasse 8) auf ihre mathematischen und naturwissenschaftlichen Kenntnisse
hin testete. Obwohl das Bildungssystem von Kuwait im regionalen Vergleich
relativ gut ist, belegte es den 39. von 41 Rängen. Von 1000 möglichen Punkten erreichten die kuwaitischen Schüler 392 in Mathematik und 430 in den
Naturwissenschaften. Der internationale Durchschnitt lag bei 513 bzw. 516
Punkten, die Schüler in Singapur (das Rang 1 belegte) kamen auf 643 bzw.
607 Punkte (UNDP / AFESD 2003, 55).
An der Folgestudie Third International Mathematics and Science Study
(TRIMSS), die 1996 durchgeführt wurde, beteiligten sich drei andere arabische Länder: Jordanien, Tunesien und Marokko. In Mathematik kamen Tunesien auf Platz 29 (448 Punkte), Jordanien auf Platz 32 (428 Punkte) und Marokko auf Platz 37 (337 Punkte). Den Spitzenplatz belegte Singapur mit 604
Punkten; Südafrika bildete mit 275 Punkten das Schlusslicht. Eine ähnliche
Rangfolge ergab sich bei den Naturwissenschaften, nur dass Taiwan auf Position 1 gelangte (ibid.).
Entsprechend schlecht dürften in vergleichbaren Studien auch arabische Sekundarschüler und Universitätsstudenten abschneiden. Hierauf deutet eine
Untersuchung von rund 2000 Diplomabschlussarbeiten hin, die an unterschiedlichen libanesischen Universitäten eingereicht wurden. Die Universitäten des Libanon haben im regionalen Vergleich ein relativ hohes Niveau.
Dennoch genügten nur 16% der eingereichten Arbeiten internationalen Standards. Die meisten hatten keine eigenständigen Fragestellungen und brachten
55
Markus Loewe
keine neuen Erkenntnisse, sondern repetierten etablierte Lehrmeinungen
(Gardner 2003; Weiss 2004a, 87).
Ein weiterer Indikator für die Qualität des Bildungswesens ist das Verhältnis
von Schülern zu Lehrern. In acht MENA-Ländern (Algerien, Irak, Jemen,
Marokko, Mauretanien, Oman, Palästinensische Gebiete und Sudan) kommen
mehr als 25 Grundschüler auf einen Lehrer, in Mauretanien sind es sogar 45.
Gut schneiden diesbezüglich nur die Golfstaaten und Libyen ab. So braucht
sich ein Grundschullehrer in Libyen nur um 8 Schüler zu kümmern. In den
OECD-Ländern liegt das entsprechende Verhältnis zwischen 10 und 15. Ähnliches gilt für die anderen Schulstufen (vgl. Tabelle A4 im Anhang).
Die unzureichende Qualität von Bildung im Nahen Osten und in Nordafrika
schlägt sich nicht zuletzt darin nieder, dass die Schüler mit dem Erlernten
wenig anfangen können (Gardner 2003). Schulbildung fördert die Beschäftigungs-Chancen der Berufsanfänger nur unzureichend, was eine sehr große
Zahl von arbeitslosen Akademikern zur Folge hat (mehr dazu weiter unten
bei MDG8). In der Region gibt es zu viele Geistes- und Kulturwissenschaftler, zugleich aber ein gravierendes Defizit bei Ingenieuren und Naturwissenschaftlern. Ebenso mangelt es an praxisnah ausgebildeten Facharbeitern
(UNDP / AFESD 2002, 54). Anders als in anderen Weltregionen trägt Bildung kaum zur Verbesserung der sozioökonomischen Situation von benachteiligten Bevölkerungsgruppen (i.e. zur sozialen Mobilität) bei:
“Problems of quality and relevance have led to a significant mismatch between the labour market and development needs on the one hand and the
output of education systems on the other. This situation leads to poor productivity, a distorted wage structure and a meagre economic and social return on education. The prevalence of unemployment among the educated
and the deterioration in real wages for the majority of them exemplify this
problem. Poor quality has become the Achilles heel of education in the
Arab world, a flaw that undermines its quantitative achievements.”
(UNDP / AFESD 2002, 54).
Hinzu kommt, dass das vermittelte Wissen und die Methoden der Wissensvermittlung nicht dazu eignet sind, die Selbständigkeit und Kreativität der
Schüler zu fördern. Die Lehrinhalte werden frontal vorgetragen und müssen
von den Schülern mechanisch auswendig gelernt werden. Kritisches Denken
und Diskussionen sind nicht erwünscht. Der Unterricht ist geprägt von autoritären und patriarchalischen Verhaltensmustern, die neugierige Rückfragen
oder gar Widerspruch nicht zulassen. Worauf es wirklich ankommt – Lernen
56
zu lernen, sich selbständig Wissen anzueignen sowie Kreativität und problemlösungsorientiertes, innovatives Denken zu entwickeln – wird den Schülern nicht vermittelt und sie werden hierzu auch nicht motiviert (Gardner
2003; Salehi-Isfahani 2000; Weiss 2004b, 6f.).
Folgt man dem Arab Human Development Report von 2003, so beginnt das
Problem bereits in der Phase der vorschulischen, nicht formellen Bildung innerhalb der Familie:
“The most widespread style of child rearing in Arab families is the authoritarian mode accompanied by the over-protective. This reduces children’s independence, self-confidence and social efficiency, and fosters
passive attitudes and hesitant decision-making skills. Most of all, it affects
how the child thinks by suppressing questioning, exploration and initiative.” (UNDP / AFESD 2003, 3).
Den MENA-Ländern mangelt es den Arab Human Development Reports zufolge an einer Kultur des lebenslangen Lernens, in der es auf intellektuelle
Neugierde, innovatives Denken und kritisches, problemorientiertes Denken
und nicht auf das Memorieren von Daten und übernommenen Lehrmeinungen ankommt. Gefragt sei ein „aufgeklärtes Wissensmodell“, das auf Unabhängigkeit im Denken, Kreativität, Interpretations- und Urteilsvermögen und
nicht zuletzt Methoden- und Meinungsvielfalt beruht (Salehi-Isfahani 2000;
Weiss 2004a, 80f.).
Ein solches Modell würde allerdings nicht nur den traditionellen patriarchalischen Sozialstrukturen der MENA-Länder, sondern auch den Interessen der
herrschenden Eliten zuwider laufen. Für die gegenwärtigen Zustände ist nach
dem Arab Human Development Report von 2003 eine implizite Allianz zwischen herrschenden autoritären Regierungen und konservativen Islamisten
mit verantwortlich, die keinerlei Interesse an kritisch denkenden, neugierigen
und innovativen Bürgern haben:
“An alliance between some oppressive regimes and certain types of conservative religious scholars led to interpretations of Islam, which serve the
governments, but are inimical to human development, particularly with respect to freedom of thought, the interpretation of judgements, the accountability of regimes to the people and women’s participation in public life.”
(UNDP / AFESD 2003, 6).
Dies zeigt sich auch daran, dass Forschung und Entwicklung in den MENALändern keinen hohen Stellenwert zu haben scheinen. Im regionalen Mittel
57
Markus Loewe
geben die Regierungen hierfür gerade einmal 0,2 % des BIP aus (UNDP /
AFESD 2003, 6). In den Ländern Ostasiens und des Pazifiks sind es 1,5 %
(UNDP 2003). Auf eine Million Einwohner kommen im Nahen Osten und in
Nordafrika nur 317 Wissenschaftler und Ingenieure, die in Forschung oder
Entwicklung arbeiten (UNDP / AFESD 2003, 6), in den Ländern Ostasiens
und des Pazifiks hingegen 619 und in Osteuropa und Zentralasien 2554
(Weltbank 2004e). Nur 0,8 % aller Bücher weltweit erscheinen in den arabischen Ländern, die 5 % der Weltbevölkerung beheimaten. Alleine in der Türkei werden mehr Bücher produziert, obwohl die Türkei nur ein Viertel so viele Einwohner hat. Ebenso erscheint in den arabischen Ländern weniger als
eine Übersetzung von Büchern aus anderen Sprachen pro eine Million Einwohner und Jahr – in Ungarn sind es 519 und in Spanien 920. Außerdem sind
17% aller Bücher in der arabischen Welt religiöse Schriften – deutlich mehr
als irgendwo sonst auf der Welt (UNDP / AFESD 2003, 6).
3.3
Große Fortschritte machten die MENA-Länder bei der Verbesserung der Bildungsmöglichkeiten von Mädchen. Fast allen gelang es, die Schulbeteiligung
von Mädchen seit 1990 auf allen Stufen des Schulsystems beträchtlich zu
steigern. Insofern wird die Region als Ganzes MDG3 mit hoher Wahrscheinlichkeit erreichen (Weltbank 2004f.). Gleichwohl wird sie auch im Jahre
2015 von einer tatsächlichen Gleichstellung der Geschlechter noch weit entfernt sein, wenn bis dahin nicht noch ganz erhebliche Anstrengungen unternommen werden, um auch die ökonomischen, politischen und rechtlichen
Möglichkeiten von Frauen zu verbessern.
Bildung
Eine ganze Reihe von MENA-Ländern hat MDG3 bereits weitgehend erreicht. In einigen sind Mädchen in den Primar- und Sekundarschulen sogar in
der Überzahl. Dies gilt für Bahrain, Jordanien, Katar, Kuwait, den Libanon,
Libyen, die Palästinensischen Gebiete, Tunesien und die VAE. Algerien und
der Oman (u.U. auch Iran, Marokko und Mauretanien) werden bis 2005 folgen, also bis zu dem Zeitpunkt, bis zu dem MDG3 „vorzugsweise“ erreicht
werden soll. Die einzigen Länder, die MDG3 wahrscheinlich auch bis 2015
nicht umsetzen können, sind der Jemen, der Irak und der Sudan (vgl. Schaubild 5 und Tabelle A1 im Anhang).
58
Schaubild 5: Trends bei der Umsetzung von MDG3 (Gleichstellung der
Geschlechter bei ihren Bildungsmöglichkeiten)
Besonders beeindruckend sind die Fortschritte, die Ägypten, Algerien, Tunesien, Marokko und Mauretanien zwischen 1990 und 2001 machten. Gemessen wird dies am Verhältnis der Schulbeteiligungsquoten von Mädchen und
Jungen. 100 % bedeutet, dass gleich große Anteile von Mädchen und Jungen
im jeweiligen Alter die Schule besuchen – unabhängig davon allerdings, wie
hoch diese Anteile jeweils sind. In Ägypten stieg das Verhältnis der kombinierten Beteiligungsquoten von Mädchen und Jungen an Grund- und Sekundarschulen zwischen 1990 und 2001 von 78 auf 94 %, in Algerien von 80 auf
99 %, in Marokko und Mauretanien von 82 auf 92 bzw. 93 % und in Tunesien von 82 auf 100 % (vgl. Tabelle A5 im Anhang).
Demgegenüber machten Bahrain, der Irak, Jordanien, Syrien und die VAE im
Grundschulbereich kaum Fortschritte. Das Verhältnis ihrer Grundschulbeteiligungsquoten von Mädchen und Jungen verharrte nach Angaben von UNDP
(2003a) nahezu unverändert auf einem Niveau von ca. 95 % (Jordanien und
Bahrain), 92 % (VAE), 88 % (Syrien) und 80 % (Irak). Ähnliches gilt nach
Angaben der UNESCO für den Sekundarschulbereich im Iran.
59
Markus Loewe
Die Fortschritte bei der Steigerung der Schulbeteiligung von Mädchen schlugen sich auch in sinkenden Analphabetenquoten unter Frauen nieder. Lag die
Alphabetisierungsquote von jungen Frauen zwischen 15 und 25 Jahren im
Durchschnitt aller MENA-Länder 1990 noch bei 75 % der entsprechenden
Quote unter jungen Männern, so war das entsprechende Verhältnis bis 2002
bereits auf 87 % angestiegen. In Bahrain, Jordanien, Katar, Kuwait und den
VAE liegt es mittlerweile sogar bei mehr als 100 %; i.e. der Anteil der Analphabeten unter Frauen zwischen 15 und 25 Jahren ist kleiner als der Anteil
der Analphabeten unter Männern in der entsprechenden Alterskohorte. In Katar und den VAE gilt dies sogar für die Gesamtbevölkerung (vgl. Tabelle A5
im Anhang). Besonders große Fortschritte bei der Steigerung des Verhältnisses der Alphabetisierungsquoten unter jungen Frauen und jungen Männern
zwischen 15 und 25 Jahren machten der Jemen (von 34 auf 60 %), der Oman
(von 79 auf 98 %) und der Sudan (von 72 auf 89 %). Unzureichend sind
demgegenüber die Fortschritte des Irak (von 44 auf 50 %) und Mauretaniens
(von 65 auf 73 %).
Gesundheit und Lebenserwartung
Die MENA-Länder erzielten aber auch große Erfolge bei der Verbesserung
der Gesundheit von Frauen und Mädchen. Zwischen 1980 und 1990 stieg die
Lebenserwartung von Frauen um fünf Jahre und zwischen 1990 und 2001 um
weitere fünf (vgl. Tabelle A7 im Anhang). Ebenso gingen die Müttersterblichkeitsziffern deutlich zurück (siehe unten) und die Fertilitätsraten sanken
im regionalen Mittel von 6,2 auf 3,3 Kinder pro Frau (Weltbank 2004f.).
Erwerbsbeteiligung und Verdienst
Das Hauptproblem der Region besteht darin, dass sich die Verbesserungen,
die bei der Bildung und Gesundheit von Frauen erzielt werden konnten, bislang noch nicht in entsprechenden Verbesserungen bei ihren Erwerbs-, Verdienst- und Partizipationsmöglichkeiten niedergeschlagen haben (UNDP /
AFESD 2002, 28; Weiss 2004b, 8f.; Weltbank 2004f.).
So liegt die Erwerbsbeteiligung von Frauen in den MENA-Ländern niedriger
als in allen anderen Weltregionen und somit deutlich unter dem Niveau, das
auf der Basis der Alphabetisierungsquoten unter Frauen, ihrer Lebenserwartung und der Fertilitätsraten in der Region zu erwarten wäre. Schaubild 6
macht dies deutlich. Demnach liegt die Erwerbsbeteiligung von Frauen in
Subsahara-Afrika zwar ähnlich niedrig wie in der MENA-Region. Das
60
Schaubild 6: Trends bei der Umsetzung von MDG3 (Gleichstellung der
Geschlechter bei ihren Beschäftigungsmöglichkeiten)
Erläuterung der Abkürzungen:
MENA: Naher Osten und Nordafrika. OAP: Ostasien und Pazifik. OEZA: Osteuropa und Zentralasien.
LAK: Lateinamerika und Karibik. SA: Südasien. SSA: Subsahara-Afrika.
Quelle: eigene Entwürfe auf Basis der Daten in Tabelle A5 im Anhang.
Schaubild stellt aber nur den Anteil der Frauen an den Erwerbstätigen außerhalb der Landwirtschaft dar. In Subsahara-Afrika arbeitet ein Großteil der
Frauen (und ebenso der Männer) im Agrarsektor. Insgesamt liegt die Erwerbsbeteiligung der Frauen in der MENA-Region bei ca. 30 %, in Lateinamerika hingegen bei 45 %, in Subsahara-Afrika sowie Osteuropa und Zentralasien bei 60 % und in Ostasien und dem pazifischen Raum bei 75 %
(ESCWA 2005; Weltbank 2004f.).
Schaubild 6 zeigt darüber hinaus, dass sich die Beschäftigungschancen von
Frauen in den meisten MENA-Ländern seit 1990 sogar noch verschlechtert
haben. Lediglich in Algerien, dem Oman und Bahrain ist der Anteil der Frauen an allen Erwerbstätigen außerhalb der Landwirtschaft gestiegen. Gesunken
ist dieser Anteil hingegen im Jemen (von 9 auf 7 %), in Jordanien (von 23 auf
21 %), in Saudi-Arabien (von 18 auf 14 %) und v.a. in Marokko (von 37 auf
27 %) – wahrscheinlich aber auch in Kuwait und Mauretanien, wo die ErDeutsches Institut für Entwicklungspolitik
61
Markus Loewe
Schaubild 7: Verdienstmöglichkeiten von Frauen
Quelle: eigene Entwürfe auf Basis der Daten in Tabelle A5 im Anhang.
werbsbeteiligung von Frauen seit 1990 deutlich zurückgegangen ist (vgl. Tabelle A5 im Anhang).
Hinzu kommt, dass die Frauen, die in der MENA-Region einer Erwerbstätigkeit nachgehen, im Durchschnitt geringere Einkommen beziehen als Männer
(Salehi-Isfahani 2000; Weltbank 2004f.). Relativ gut geht es in dieser Hinsicht noch den Palästinenserinnen, deren Verdienst im Schnitt bei 73 % des
mittleren Einkommens der erwerbstätigen Palästinenser liegt. Besonders
schlecht ist die Lage hingegen in Saudi-Arabien und dem Oman, wo die Löhne und Gehälter von Frauen noch nicht einmal bei einem Viertel des Durchschnittseinkommens von Männern liegen (vgl. Schaubild 7 und Tabelle A5
im Anhang). Dies hat u.a. damit zu tun, dass überdurchschnittlich viele Frauen in den MENA-Ländern Berufe ausüben, die generell schlecht entlohnt
werden und in Wirtschaftssektoren tätig sind, wo Arbeitsplätze abgebaut
werden und die Löhne im Vergleich zum Durchschnittseinkommen sinken:
Vorzugsweise arbeiten sie im öffentlichen Sektor bzw. innerhalb des industriellen Sektors v.a. in der Textilbranche.
62
Politische Partizipation
Auch bei den Möglichkeiten der politischen Partizipation sind Frauen gegenüber Männern nach wie vor auch formal benachteiligt (Weiss 2004b, 8f.).
Das World Economic Forum (2005) hat den Versuch unternommen, die ungleichen Möglichkeiten von Frauen und Männern in 58 Ländern der Erde
quantitativ zu erfassen. Dabei wurden von den arabischen Ländern nur Ägypten und Jordanien erfasst, in denen sich die Lage der Frauen im regionalen
Vergleich noch überdurchschnittlich gut darstellt und die dennoch auf dem
letzten und viertletzten Platz unter allen berücksichtigten Staaten landeten.
Relativ gut schnitten die beiden Länder noch bei den Bildungsmöglichkeiten,
der Lebenserwartung und den grundsätzlichen Erwerbsmöglichkeiten von
Frauen ab. Extrem schlecht wurden demgegenüber die tatsächliche Erwerbsbeteiligung der Frauen und ihre politischen Partizipationsmöglichkeiten beurteilt.
In den meisten Ländern der Region wurde Frauen das Wahlrecht – wenn
überhaupt – erst sehr spät zugestanden. In den Golfstaaten außer Bahrain haben sie es bis heute nicht. Der Anteil der weiblichen Parlamentsabgeordneten
blieb aber auch in den Ländern klein, in denen Frauen schon relativ früh wählen durften. Bspw. erhielten Frauen in Ägypten bereits 1956 sowohl das aktive als auch das passive Wahlrecht und 1957 saßen erstmals Frauen im Parlament. Deren Anteil an allen Abgeordneten ist aber im Verlauf der Jahrzehnte
nicht gewachsen, sondern zwischen 1990 und 2002 sogar von 4 auf 2 % weiter zurückgegangen. Ähnliches gilt für den Jemen, wo der Anteil der Parlamentarierinnen zwischen 1990 und 2002 von 4 auf 1 % sank. Auch in Algerien, Iran, dem Libanon und Mauretanien liegt er unter 5 %. In Tunesien stieg
er von 4 auf 12 % an und in Jordanien von 1 auf 6 %, doch selbst dies ist
nicht der Durchsetzung weiblicher Interessen durch das Wahlvolk, sondern
der Besetzung einer größeren Zahl von Listenplätzen und Wahlkreisen durch
Kandidatinnen, also einer Entscheidung von oben zu verdanken (vgl. Tabelle
A5 im Anhang).
Ebenso unterrepräsentiert sind Frauen in der Exekutive (ESCWA 2005). Im
Jahre 2000 gab es in Algerien, in Jordanien, in Katar und in Kuwait keine
einzige Frau mit Ministerrang. Lediglich in Libyen, in Mauretanien, in Syrien
und in Tunesien lag der Anteil der weiblichen Regierungsmitglieder über
10 % (vgl. Tabelle A5 im Anhang).
63
Markus Loewe
Rechtliche Stellung
Schließlich sind Frauen in den MENA-Ländern gegenüber Männern auch in
ihren rechtlichen Möglichkeiten benachteiligt. Zum einen werden sie in den
meisten Ländern ganz explizit durch gesetzliche Regelungen diskriminiert.
Zum anderen sind sie bei der Rechtsanwendung auch informellen Benachteiligungen ausgesetzt, da sie nur über begrenzte Möglichkeiten des Zugangs zu
Verwaltung und Justiz verfügen (Würth 2004, 1f.).
In fast allen Verfassungen der Region gibt es ein Verbot der Diskriminierung
zwischen den Geschlechtern. Zugleich aber berufen sich alle Verfassungen
(außer der des Libanon) auf die šarīca als Hauptquelle der Gesetzgebung.
Hieraus ergibt sich ein beständiges Spannungsverhältnis für Gesetzgebung
und Gesetzesauslegung, da die šarīca zwar „gleichwertige“, nicht aber
„gleichartige“ Rechte für Männer und Frauen vorsieht. In der Praxis haben
Frauen nach der šarīca v.a. im Familien- und Erbrecht mindere Rechte.
Gerade diese Bereiche des islamischen Rechts übernahmen aber fast alle
MENA-Länder in die entsprechenden nationalen Gesetze, während u.a. das
Handels- und Schuldrecht, das Staatsrecht und das Sozialrecht auf europäisches Recht zurückgehen (Abou-Habib 2003, 67; Elsadda 2004).
So kommt es, dass Frauen auch von der Gesetzgebung der heutigen Nationalstaaten in vielerlei Hinsicht ganz explizit diskriminiert werden. Hiervon sind
v.a. ihre Rechte beim Eingehen der Ehe, während der Ehe, bei der Scheidung,
bei der Erziehung der Kinder, im Erbfall und bei der Weitergabe ihrer Staatsbürgerschaft an die Kinder betroffen (vgl. Kasten 1). Besonders gravierend ist
diese Diskriminierung im Jemen, in Saudi-Arabien und in den anderen Golfstaaten sowie in Iran. Demgegenüber haben v.a. Tunesien und Marokko sowie zu einem geringen Grad auch Ägypten und Algerien ihr Familienrecht
wesentlich stärker liberalisiert als die anderen Länder der Region (vgl. hierzu
einige Beispiele in Tabelle A6 im Anhang).
Frauen werden aber auch in anderen Bereichen des Rechts diskriminiert. Als
Beispiele hierfür sei genannt, dass Frauen in Saudi-Arabien keine Autos fahren dürfen, dass sie in einigen Ländern nicht als Unternehmerinnen auftreten
können und ohne Erlaubnis ihres Vaters oder Mannes bei Banken keine Kredite aufnehmen dürfen, dass Frauen z.T. nicht ohne männlichen Begleiter reisen dürfen und dass iranische Frauen am Arbeitsplatz, in Bussen und in Klassenräumen nicht neben Männern sitzen dürfen (Salehi-Isfahani 2000).
64
Kasten 1:
Diskriminierung von Frauen im Familienrecht arabischer Staaten
Rechte beim Eingehen der Ehe
Frauen können lediglich nach der hanafitischen Rechtsschule ihre Ehe selbständig
schließen. Dieser Lehre hat sich nur der marokkanische Gesetzgeber weitgehend
angeschlossen. Ansonsten brauchen Frauen beim Eheschluss einen männlichen
Vormund. In der Regel ist dies der Vater oder ein Bruder, ansonsten der nächste
männliche Verwandte in patrilinearer Reihe. Frauen, die bereits verheiratet waren
und inzwischen wieder geschieden sind, können ihre Ehe z.T. ohne Vormund eingehen. In vielen Ländern ist die Zustimmung des Vormunds zu einer Formalität
geworden, die sich auch umgehen lässt, z.B. indem von Gerichts wegen ein „formaler Vormund“ benannt wird. Die Folgen, die die Vormundschaftsregelung über
soziale Zwänge auf die tatsächlichen Wahlfreiheiten von Frauen beim Eheschluss
haben, sollten dennoch nicht unterschätzt werden. Lediglich im Jemen wird die
Ehe nicht von der Frau, sondern in ihrem Namen vom Vormund auch geschlossen.
Allerdings können Frauen in einigen Staaten, solange sie noch minderjährig sind,
von ihrem Vormund auch gegen ihren Willen und z.T. auch ohne ihre Kenntnis
verheiratet werden. Dies liegt daran, dass das Ehefähigkeitsalter von Frauen größtenteils unter dem von Männern liegt, so z.B. in Tunesien bei 17 und in Syrien bei
16 Jahren (für Männer jeweils bei 20 Jahren). Das zivilrechtliche Alter der Volljährigkeit und der vollen Strafmündigkeit liegt aber in allen Staaten bei 18 Jahren.
Im Jemen gibt es überhaupt kein Mindestalter für die Verheiratung von Frauen,
sondern nur für den Vollzug der Ehe (15 Jahre).
Polygamie ist nur in Tunesien gesetzlich verboten und in Marokko an die explizite Zustimmung eines Richters sowie der ersten Frau gebunden. Zwar können
Frauen in allen Ländern einen Ehevertrag verlangen, in dem detailliert die jeweiligen Rechte und Pflichten von Mann und Frau während der Ehe geregelt werden
und bspw. auch den Eheschluss mit einer weiteren Frau ausschließen. Jedoch machen in der Praxis nur sehr wenige Frauen von dieser Möglichkeit Gebrauch. Zudem können die Frauen mit einem solchen Vertrag nicht verhindern, dass ihr
Mann bspw. eine andere Frau heiratet. Wird der Vertrag vom Mann gebrochen,
können sie lediglich Klage beim Scheidungsrichter erheben, auf dass dieser ihre
eigene Ehe mit ihrem Mann aufhebt.
Rechte innerhalb der Ehe
Innerhalb der Ehe hat die Frau einen absoluten Unterhaltsanspruch gegenüber ihrem Mann, der Mann hingegen Anspruch auf den Gehorsam der Frau. In einigen
Ländern schließt dies explizit die exklusiven und umfassenden sexuellen Rechte
des Mannes an seiner Frau ein. Die Gehorsamspflicht der Frau ist nur in Tunesien
und Marokko nicht gesetzlich festgeschrieben. Sowohl Männer als auch Frauen
können ihre gegenseitigen Ansprüche gerichtlich einklagen. Wird dem Mann
Recht gegeben, dass seine Frau ihrer Gehorsamspflicht nicht nachgekommen ist,
so kann er ihr die Unterhaltszahlungen verweigern.
65
Markus Loewe
Fortsetzung Kasten 1: Diskriminierung von Frauen im Familienrecht
arabischer Staaten
Der Unterhaltsanspruch der Frau hat für sie aber auch Nachteile. Hiermit entfällt
für sie nämlich die Notwendigkeit, erwerbstätig zu werden. Mehr noch kann die
Aufnahme einer Erwerbstätigkeit durch die Frau in einigen Ländern sogar als Ungehorsam gegenüber dem Mann gewertet werden – außer, wenn der Mann hierfür
seine explizite Einwilligung gegeben hat. Dies ist aber für den Mann aus sozialen
Gründen oftmals schwierig, da seine Einwilligung in die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit durch seine Frau auch dahin gehend interpretiert werden kann, dass
er seine Frau nicht angemessen zu unterhalten vermag.
Außer der Aufnahme einer Erwerbstätigkeit bzw. Fortsetzung einer Ausbildung
können Männer ihren Frauen auch unbegleitete Reisen im In- oder Ausland untersagen. Auch gegen solche Verbote können sich Frauen durch Eheverträge absichern, jedoch bleibt ihnen im Falle einer Zuwiderhandlung durch den Mann wiederum nur der Gang zum Scheidungsrichter, der die Ehe dann auflöst – mit allen
damit verbundenen sozialen und ökonomischen Konsequenzen für die Frau.
Recht auf Scheidung
Der Mann kann seine Ehe mit einer Frau jederzeit auch ohne deren Einwilligung
und ohne Angabe von Gründen beenden. Hierfür muss er lediglich die Verstoßung (ţalaq) der Frau unter Anwesenheit von Zeugen erklären. In diesem Fall
bleibt er gegenüber der Geschiedenen bedingungslos unterhaltspflichtig.
Die Möglichkeit einer einvernehmlichen Scheidung wurde im jüngeren islamischen Recht in Form einer Verstoßung durch den Ehemann nach Selbstloskauf
(hul’) durch die Frau geschaffen. Der Selbstloskauf erfolgt durch Zahlung eines
bestimmten Betrages an den Mann, der in der Regel den Gegenwert der Unterhaltsansprüche der Frau gegenüber ihrem geschiedenen Mann nicht überschreiten
soll, so dass die Frau im Falle des Selbstloskaufs im Höchstfall auf ihre Unterhaltsansprüche komplett verzichtet.
Ohne Einwilligung ihres Mannes kann die Frau eine Beendigung der Ehe nur gerichtlich herbeiführen, i.e. sie kann Klage auf Ehescheidung (taţlīq bzw. tafrīq)
einreichen. Allerdings darf ein Scheidungsrichter einer solchen Klage nur in ganz
bestimmten Fällen stattgeben, so z.B. wenn der Mann (i) seinen Unterhaltspflichten gegenüber der Frau nicht nachgekommen ist, (ii) wenn der Mann seine Frau
betrogen oder böswillig verlassen hat, (iii) eine Gefängnisstrafe verbüßt, (iv) den
Ehevertrag (soweit es einen gibt) verletzt hat oder (v) mehrere Ehefrauen hat, diese aber nicht gleichmäßig versorgt. Daneben kann eine Frau jederzeit die Auflösung der Ehe (fash) wegen Nichterfüllung durch den Ehemann (also z.B. wegen
Impotenz des Mannes) verlangen.
Allerdings liegt in fast allen Ländern sowohl für die Scheidung als auch für die
Auflösung einer Ehe die vollständige Beweislast auf Seiten der Frau. Dies hat eine hohe Zahl von langwierigen und zermürbenden Scheidungsverfahren zur Folge, die nicht selten mangels Beweisen irgendwann zugunsten des Ehemannes entschieden werden.
66
arabischer Staaten
Darum wurden in einigen Ländern vereinfachte Scheidungsverfahren eingeführt.
In Ägypten z.B. kann der Richter eine Ehe scheiden, wenn zwei von ihm beaufsichtigte Versöhnungsversuche gescheitert sind und die Frau sich bereit erklärt,
sowohl auf ihre Unterhaltsansprüche zu verzichten als auch die beim Eheschluss
erhaltene Morgengabe (mahr) dem Mann zurückzugeben. In eine ähnliche Richtung laufen Gesetzesreformen in Marokko. In Jordanien wurde eine entsprechende Initiative 2003 vom Parlament abgelehnt.
Recht auf nachehelichen Unterhalt
Verstoßene Frauen haben grundsätzlich Anspruch auf Unterhalt durch den Mann
für die Dauer von drei Monaten nach der Verstoßung bzw. – wenn sie zum Zeitpunkt der Verstoßung bereits schwanger waren – bis zur Geburt des gemeinsamen
Kindes. Darüber hinaus muss der Mann Unterhalt für gemeinsame Kinder zahlen,
die bei der verstoßenen oder geschiedenen Frau leben.
Darüber hinaus gibt es in einigen Ländern gesetzliche Regelungen, die eine über
die Frist von drei Monaten hinausgehende Unterhaltspflicht vorsehen. Diese wird
aber zumeist als „Kompensation für (willkürliche) Verstoßung“ bezeichnet und ist
nur dann zu zahlen, wenn die Frau ohne jegliche eigene Schuld verstoßen wurde.
Allerdings behält die Frau ihr gesamtes Vermögen, das sie in die Ehe eingebracht
oder vom Mann geschenkt bekommen hat, auch nach der Scheidung. Im islamischen Recht gilt strikte Gütertrennung. Lediglich im tunesischen und marokkanischen Recht wurde die Wahlmöglichkeit einer Gütergemeinschaft geschaffen.
Recht auf Erziehungsberechtigung
Das islamische Recht unterscheidet bei der Erziehungsberechtigung zwischen der
physischen Fürsorge für das Kind und der Entscheidungsbefugnis in Belangen des
Kindes. Die Fürsorge für das Kind obliegt bis zu einem bestimmten Alter grundsätzlich der leiblichen Mutter. Dies gilt auch im Falle einer Scheidung, soweit die
Mutter nicht erneut heiratet. Dann nämlich kann der Vater beantragen, dass das
Sorgerecht der Mutter entzogen und einer nahen weiblichen Verwandten des Vaters (in wenigen Ländern auch dem Vater selbst) zugeteilt wird.
Anders verhält es sich mit der Entscheidungsbefugnis in Belangen des Kindes. So
können Mütter in Ägypten auch während der Ehe nicht ohne Zustimmung des Vaters ins Ausland verreisen. Nur er kann einen Reisepass für die Kinder beantragen
oder sie an einer Schule anmelden. Dies kann zu zahlreichen Problemen führen,
wenn der Vater z.B. im Ausland arbeitet oder sich von seiner Familie „abgesetzt“
hat. Nur wenn der Vater eines Kindes stirbt, geht auch die Entscheidungsbefugnis
in deren Angelegenheiten in Algerien, Marokko und Tunesien an sie über. Im Jemen hingegen haben dann die nächsten männlichen Verwandten des Vaters das
Sagen.
67
Markus Loewe
arabischer Staaten
Recht auf Weitergabe der Staatsbürgerschaft an die Kinder
In fast allen MENA-Ländern erbt jedes Kind grundsätzlich die Staatsbürgerschaft
seines Vaters. Das führt dazu, dass Frauen mit ausländischem Partner ihre Staatsbürgerschaft nicht an ihre Kinder weitergeben können, außer wenn die Kinder unehelich geboren wurden oder der Vater staatenlos ist. Die einzige Ausnahme bildet
der Jemen. Jedoch sind auch in Jordanien und Ägypten Gesetzesreformen geplant,
die eine Weitergabe der Staatsbürgerschaft durch die Mütter an ihre Kinder ermöglichen sollen.
Die bislang gültigen Regelungen sind folgenschwer für die Kinder ausländischer
Väter. Bisweilen wird ihre Registrierung verweigert, werden sie als Staatenlose
eingestuft oder wird ihnen der kostenfreie Zugang zu Schulen, Universitäten und
Gesundheitsdienstleistungen und der Eintritt in den öffentlichen Dienst verweigert.
Reisen sie mit ihren Eltern ins Ausland, so benötigen sie bei der Rückkehr ins eigene Land ein Visum.
Quelle: Abou-Habib (2003, 66f.); Elsadda (2004); Schirrmacher (2004, 12–14);
Würth (2004, 16–23).
Fast noch gravierender allerdings ist die Diskriminierung von Frauen in der
Rechtspraxis, die z.T. erheblich von der Gesetzeslage abweicht. Ein Grund
hierfür ist, dass neben der staatlichen Gesetzgebung und dem islamischen
Gesetz (der šarīca) auch das Gewohnheitsrecht der einzelnen Stämme bzw.
Bevölkerungsgruppen bei der Rechtsprechung noch eine wichtige Rolle
spielt. Als Beispiele hierfür nennt Würth (2004: 11) die in einigen Ländern
gängigen Praktiken der weiblichen Genitalverstümmelung und der Ehrenmorde, die von den staatlichen Gesetzen verboten und von den meisten islamischen Rechtsgelehrten ebenfalls missbilligt und dennoch in vielen Fällen
geduldet werden.
Für Frauen sind die gewohnheitsrechtlichen Bestimmungen nicht immer und
überall nur von Nachteil. So gibt es bspw. in Algerien Stämme, in denen das
Gewohnheitsrecht Frauen weitaus größere Rechte zubilligt als die staatliche
Gesetzgebung oder die šarīca.(Würth 2004,11).
Das Problem besteht vielmehr darin, dass es für Frauen schwerer ist als für
Männer, ihre gewohnheitsrechtlichen Ansprüche auch durchzusetzen. In vielen Ländern werden gewohnheitsrechtliche Konfliktregelungen von der staatlichen Verwaltung und Justiz anerkannt, soweit sie nicht dem Sinne des geltenden Gesetzes fundamental widersprechen. Jedoch haben Frauen zu Institu68
tionen der gewohnheitsrechtlichen Konfliktregelung häufig keinen Zugang,
da diese ausschließlich von Männern besetzt sind (so z.B. die Ältestenräte der
Stämme in Jordanien).
Ähnliches trifft aber auch auf die staatliche Gesetzgebung und Rechtsprechung zu. Wie das bereits angesprochene Spannungsverhältnis zwischen dem
Gleichbehandlungsgrundsatz in den Verfassungen und deren Verweis auf die
šarīca aufgelöst wird, entscheiden letztlich die nationalen Parlamente und
Regierungen. Sie müssen entscheiden, ob ein Gesetz Frauen diskriminiert
oder nicht. Zugleich setzen sie sich ganz bzw. überwiegend aus Männern zusammen. Im Jemen hat dies bspw. dazu geführt, dass ein Parlamentsausschuss im Jahre 2001 eine Gesetzesinitiative einbrachte, nach der Frauen, die
getrennt von ihrem Mann leben, durch Polizeigewalt zu ihm zurückzubringen
seien. Umgekehrt lehnt das jordanische Parlament seit Jahren eine Verschärfung der Strafen auf sog. Ehrenmorde ab (Würth 2004: 13).
Ebenso werden die Gerichte vielerorts von Männern dominiert. Dies gilt v.a.
für die mit Personenstandsangelegenheiten betrauten Gerichte der einzelnen
Religionsgruppen. Zwar haben nur die religiösen Minderheiten (Christen, Juden, Drusen etc.) eigene Gerichte für Familienangelegenheiten, während für
die Muslime staatliche Instanzen zuständig sind. Jedoch werden auch ihre
Mitglieder i.d.R. erst nach Rücksprache mit religiösen Rechtsgelehrten ernannt und setzen sich daher nur aus Männern zusammen (Elsadda 2004;
Schirrmacher 2004,10ff.).
Schließlich wird Frauen der Zugang zur Justiz aber auch durch deren
Intransparenz erschwert. Korruption und die ungleiche Durchsetzung vor
Rechtsnormen und Gerichtsurteilen in verschiedenen Fällen sind in vielen
Ländern weit verbreitet. Zudem sind die bürokratischen Anforderungen einer
gerichtlichen Klage beträchtlich. Anwälte und Rechtsbeistände, die Analphabeten beim Ausfüllen der entsprechenden Formulare helfen, stehen Rechtssuchenden nur selten zur Verfügung. Somit ist ein Gang zur Justiz für jeden mit
zahlreichen Unsicherheiten verbunden. Hierauf angewiesen, um ihr Recht
zugesprochen zu bekommen, sind aber in erster Linie Frauen, da bei Personenstandsangelegenheiten Männer im Zweifelsfall in der stärkeren Position
sind – insbesondere bei Scheidungsfragen (vgl. Kasten 1).
69
Markus Loewe
3.4
Verringerung der Kindersterblichkeit (MDG4)
Den meisten MENA-Ländern gelang es, die Sterblichkeit von Kleinkindern
deutlich zu senken. Hierbei machte die Region größere Fortschritte als z.B.
Osteuropa und Zentralasien, Subsahara-Afrika oder Südasien. Als Ganzes
könnte es ihr daher gelingen, MDG4 umzusetzen. Jedoch bestehen erhebliche
Unterschiede zwischen den einzelnen Ländern.
Vier Länder haben MDG4 beinahe schon erreicht: In Ägypten sank die Kindersterblichkeitsziffer zwischen 1990 und 2002 von 104 auf 39 pro Tausend
Lebendgeburten, in den Palästinensischen Gebieten hingegen von 53 auf 24.
Libyen konnte seine Kindersterblichkeitsziffer bereits bis 2001 von 42 auf 19
und der Oman von 30 auf 13 senken (vgl. Tabelle A7 im Anhang). Auch Iran,
Katar, Marokko, Saudi-Arabien, Syrien, Tunesien und die VAE werden
MDG4 wahrscheinlich erreichen (vgl. Schaubild 8). Denkbar ist dies auch für
Algerien, Bahrain und Jordanien, falls sie ihre bisherigen Anstrengungen
nochmals verstärken. Im Verlauf der letzten Jahre machten die drei Länder
keine ausreichenden Fortschritte bei der Umsetzung von MDG4. Jedoch liegen ihre Kindersterblichkeitsziffern sowohl im internationalen als auch im
regionalen Vergleich bereits relativ niedrig (UNICEF 2004, 10).
Unwahrscheinlich ist ein Erreichen von MDG4 hingegen für den Irak, für
Mauretanien, für den Libanon, für den Sudan und für den Jemen. In diesen
Ländern sanken die Kindersterblichkeitsziffern seit 1990 nicht bzw. nicht im
erforderlichen Ausmaß. Im Irak stieg sie sogar von 50 auf 125 pro 1000. In
Mauretanien und dem Libanon verharrte sie nahezu unverändert bei ca. 180
bzw. 35 pro 1000. Dem Jemen und dem Sudan gelang es, ihre Kinder- und
Säuglingssterblichkeitsziffern zu verringern. Dies geschah allerdings nicht in
einem Umfang, der eine Umsetzung von MDG4 bis 2015 als realistisch erscheinen lässt, zumal die Kindersterblichkeitsziffern beider Länder mit 114
bzw. 97 pro 1000 Lebendgeborene auch im internationalen Vergleich noch
sehr hoch liegen (vgl. Schaubilder 8 und 9).
Hinzu kommt, dass man nicht in jedem Land davon ausgehen kann, dass sich
die Trends der vergangenen 15 Jahre notwendigerweise bis 2015 ungebremst
fortsetzen. Ähnlich wie für die Steigerung der Schulbeteiligungsquoten gibt
es auch für die Senkung der Kinder- und Säuglingssterblichkeitsziffern einen
relativ engen, vorgegebenen Pfad. Hierauf weisen ebenfalls Clemens, Kenny
und Moss (2004, 20ff.) hin, die die Entwicklung der Kindersterblichkeitszif-
70
(Verringerung der Kindersterblichkeitsraten)
fern von 176 Ländern zwischen 1900 und 2000 miteinander verglichen haben. Sie fanden heraus, dass diese Entwicklung vergleichsweise uniform verläuft: Anfangs sinken die Kindersterblichkeitsziffern relativ schnell. Diese
Entwicklung flacht aber ab, nachdem eine Schwelle von ca. 30–40 pro 1000
Lebendgeborenen unterschritten ist. Ab diesem Wert schmiegt sich die
Trendlinie mit immer stärker abnehmender Geschwindigkeit einer offensichtlich natürlich untersten Grenze von ca. 5 pro 1000 Lebendgeborenen an.
Schaubild 10 ist der Veröffentlichung von Clemens, Kenny und Moss (2004:
Figure 5) entnommen. Es stellt die verfügbaren Werte von 176 Ländern zwischen 1980 und 2000 dar. Dabei wurde das Jahr, in dem die Länder ein Niveau von 35 pro 1000 Lebendgeborenen erreicht hatten, auf 0 normiert.
Fortschritte erzielten die meisten MENA-Länder auch bei der Steigerung der
Impfraten. Mittlerweile sind in sieben bzw. acht Ländern der Region mehr als
95 % der Einjährigen gegen Tuberkulose (TBC) und Masern geimpft. Seit
1990 stieg der Anteil der gegen Masern geimpften Babys in der Gesamtregion von 84 auf 93 % (vgl. Tabelle A7 im Anhang). Viel zu niedrig liegen die
Impfraten bislang noch in Mauretanien (wo nur 58 % der Einjährigen gegen
71
Markus Loewe
(Verringerung der Säuglingssterblichkeitsraten)
Masern und 70 % gegen TBC geimpft sind), im Jemen (79 % gegen Masern
und 73 % gegen TBC geimpft) sowie im Sudan (67 % gegen Masern geimpft,
TBC-Impfrate unbekannt). Unzureichende Fortschritte machten allerdings
auch Algerien und Libyen.
Zugleich stieg die Lebenserwartung in der MENA-Region zwischen 1990
und 2002 von 64 auf 69 Jahre. Besonders beeindruckende Erfolge erzielten
hierbei Ägypten und der Oman, wo die Lebenserwartung von 63 auf 69 Jahre
bzw. von 69 auf 74 Jahre stieg. Unzureichend blieben hingegen die Fortschritte im Irak (Anstieg der Lebenserwartung von 61 auf 63 Jahre), in Iran
(Anstieg von 65 auf 69 Jahre) und in Mauretanien (Anstieg von 49 auf 51
Jahre).
3.5
Verbesserung der Gesundheit von Müttern (MDG5)
Fast alle Länder der MENA-Region sind auf gutem Wege, MDG5 zu erreichen (ESCWA 2005). Nach den Daten von UNSD (2004) sanken die Müttersterblichkeitsziffern seit 1990 nahezu überall in der Region beträchtlich. Die72
Schaubild 10: Zeitreihenvergleich zur Entwicklung der Kindersterblichkeitsziffern von 176 Ländern zwischen 1980 und 2000
Erläuterung:
Das Jahr, in dem die einzelnen Länder ihre Kindersterblichkeitsziffer von 350 pro
10.000 Lebendgeborenen gesenkt hatten, wurde von den Autoren in der Darstellung auf 0 normiert.
Quelle: Clemens / Kenny / Moss (2004, 22, Figure 5).
sen Eindruck vermittelt auch Schaubild 11. Demnach haben Katar, Kuwait,
Jordanien und Saudi-Arabien MDG5 bereits umgesetzt. Sechs weitere Länder
werden das Ziel mit hoher Wahrscheinlichkeit während der kommenden zehn
Jahre erreichen: Ägypten, Oman, Libyen, Jemen, Bahrain und der Libanon.
Hierzu muss allerdings gesagt werden, dass die von UNSD (2004) vorgelegten Zahlen größtenteils auf Schätzungen bzw. Modellrechnungen basieren.
Sie sind wesentlich weniger abgesichert als die meisten anderen Daten, die in
der vorliegenden Studie angeführt werden. Zuverlässigere Statistiken liegen
ausschließlich über Ägypten, Algerien, Bahrain, Marokko, Mauretanien, Tunesien und die Palästinensischen Gebiete vor.
Auf der Basis dieser Statistiken kann man lediglich über Ägypten, Bahrain,
die Palästinensischen Gebiete und Marokko mit einiger Sicherheit die AussaDeutsches Institut für Entwicklungspolitik
73
Markus Loewe
Schaubild 11: Trends bei der Umsetzung von MDG5 (Verringerung der
Müttersterblichkeitsraten)
Anmerkung: Zur MENA-Region als Ganzes liegen keine gesicherten Daten vor.
ge treffen, dass sie MDG5 mit hoher Wahrscheinlichkeit erreichen werden.
Demnach sank die Müttersterblichkeit in Ägypten zwischen 1990 und 2001
von 174 auf 84 und in Marokko von 332 auf 220 pro 100.000 Geburten. Bahrain und die Palästinensischen Gebiete konnten ihre Müttersterblichkeitsziffer
sogar in dem kurzen Zeitraum seit 1995 beträchtlich reduzieren: In Bahrain
ging sie von 38 auf 22 und in den Palästinensischen Gebieten von 75 auf 42
zurück. Darüber hinaus kann man sagen, dass Katar und Kuwait MDG5 bereits erreicht haben. Mit 7 bzw. 5 Todesfällen pro 100.000 Geburten liegt die
Müttersterblichkeitsziffer dieser beiden Länder auf einem ähnlich niedrigen
Niveau wie diejenige westlicher Industrieländer (vgl. Tabelle A7 im Anhang).
Erhebliche Probleme mit der Umsetzung von MDG5 haben demgegenüber
der Sudan und der Irak. In beiden Ländern liegt die Müttersterblichkeitsziffer
mit 590 bzw. 250 pro 100.000 Geburten noch immer extrem hoch. Dies gilt
auch für den Jemen, für Mauretanien und für Marokko, wo die Müttersterblichkeit aber – im Gegensatz zum Sudan und dem Irak – in den vergangenen
Jahren deutlich zurückgegangen ist. Unzureichende Fortschritte machten hin74
gegen auch Tunesien und Algerien, deren Müttersterblichkeitsziffern seit
1990 lediglich von 75 auf 57 (Tunesien) bzw. von 170 auf 117 pro 100.000
Geburten sanken – sowie – glaubt man den Modellrechnungen von UNSD
(2004) –auch Syrien, dessen Müttersterblichkeitsziffer sich von 180 kaum
verringerte und heute noch immer bei 160 liegt.
Erfolge erzielten einige MENA-Länder auch im Hinblick auf den zweiten Indikator für MDG5: den Anteil der Geburten, die von medizinisch geschultem
Personal begleitet werden. Ganz offensichtlich handelt es sich hierbei um einen Ersatzindikator, der lediglich inputs und keine outcomes misst, der aber
dennoch sehr aussagekräftig ist. Die Anwesenheit von Ärzten und ausgebildeten Hebammen kann für den Verlauf einer Geburt ganz entscheidend sein
und bildet – neben der Ernährung der entbindenden Mütter, regelmäßigen
Vor- und Nachsorgeuntersuchungen und einer adäquaten Medikamentenversorgung – eine der wirkungsvollsten Maßnahmen zur Verringerung sowohl
der Mütter- als auch der Säuglingssterblichkeitsziffern (OECD / DAC 1998).
In Ägypten z.B. stieg der Anteil der Geburten, die von medizinisch geschultem Personal durchgeführt werden, zwischen 1990 und 2001 von 37 auf
61 %, in Bahrain von 94 auf 99 %, in Mauretanien von 40 auf 57 %, in Algerien von 77 auf 91 %, in Jordanien von 87 auf 99 % und in Tunesien von 69
auf 90 % (vgl. Tabelle A7 im Anhang).
3.6
Bekämpfung von HIV/Aids, Malaria und anderen
Krankheiten (MDG6)
Über die Umsetzung von MDG6 in den MENA-Ländern lässt sich nicht viel
sagen, weil über die Verbreitung von HIV/Aids und Malaria zu wenige Informationen vorliegen. Insbesondere über die Zahl der HIV-Infizierten im
Bezugsjahr 1990 ist fast nichts bekannt (ESCWA 2005).
HIV/Aids
UNAIDS und die WHO (2004) schätzen, dass in allen MENA-Ländern im
Jahre 2004 ca. 540.000 Menschen vom HI-Virus infiziert waren. Diese Zahl
liegt hoch. Mit ihr liegt die HIV-Prävalenz unter Erwachsenen allerdings
„nur“ bei 0,3 %, i.e. niedriger als in allen anderen Weltregionen (vgl. Schaubild 12). Unter 15- bis 24-jährigen Frauen lag sie bei ca. 0,3 %, unter gleichaltrigen Männern hingegen bei ca. 0,1 % (UNAIDS / WHO 2004: 65).
75
Markus Loewe
Schaubild 12: Stand der Umsetzung von MDG6 / Unterziel 7 im Jahre 2004
(HIV-Prävalenz)
Erläuterung der Abkürzungen: siehe unter Schaubild 6.
Hinzu kommt, dass mehr als 80 % aller Infizierten in einem einzigen Land
der Region leben: dem Sudan. Dort waren Ende 2003 rund 2 % aller Erwachsenen mit HIV infiziert (insgesamt ca. 400.000), wobei sich die Infizierten
innerhalb des Sudan wiederum in hohem Maße in den Südprovinzen des
Landes konzentrierten. Dort liegt die HIV-Prävalenz ungefähr acht mal so
hoch wie in der Hauptstadt Khartum – ein für Entwicklungsländer relativ ungewöhnliches Phänomen (ibid.). Dies geht möglicherweise auf Unterschiede
in der Sexualmoral zurück, da Khartum islamisch geprägt ist, die Südprovinzen des Sudan hingegen ganz überwiegend von Christen und Animisten bewohnt werden.
Im Vergleich zu anderen Teilen der Welt lag die Zahl der in Folge von Aids
gestorbenen Menschen in der MENA-Region ebenfalls sehr niedrig – wenngleich sich dahinter immerhin die furchtbare Zahl von geschätzten 28.000
Todesopfern verbirgt (ibid.).
Besorgnis erregt hingegen vor allem, dass sich alleine im Jahre 2004 rund
92.000 Bewohner der Region neu infiziert haben. Dies entspricht einem An76
stieg der Infektionsrate um ca. 15 %. Hiervon entfiel wiederum ein beträchtlicher Anteil auf den Südsudan. Jedoch stieg die Zahl der Neuinfektionen
auch in Süd-Algerien (in der Gegend um Tamanraset), in Mauretanien, in Libyen sowie in der Tihama (der Küstenebene des Jemen) in den letzten Jahren
in dramatischem Maß an (Republic of Yemen 2002; UN 2004a; UNDG
2002). Alleine in Libyen erfolgten 90 % aller Infektionen seit dem Jahr 2000
(UNAIDS / WHO 2004: 66). Im Iran steigt die Zahl der Infizierten jährlich
um 15 % (UNAIDS / WHO 2004: 67) und in Jordanien um 14 % (Jordan
MOPIC / UN 2004). Im Jahre 2000 waren in Tamanraset (Süd-Algerien)
1,7 % aller Prostituierten HIV-infiziert. 2004 lag der entsprechende Anteil
bereits bei über 9 % (UNAIDS / WHO 2004, 67).
In fast allen Ländern der Region (mit Ausnahme Mauretaniens und des Sudan) ist Aids als Pandemie noch in einer sehr frühen Phase. Daraus ergibt
sich die Chance, dass man einer fortschreitenden Ausbreitung u.U. noch mit
Aufklärungskampagnen entgegen treten kann.
Jedoch bleibt zu befürchten, dass diese Chance verspielt wird. So achten viele
Staaten viel zu wenig darauf, dass HIV-Fälle statistisch erfasst werden. Dadurch entgeht ihnen die Möglichkeit, die Hauptursachen der Verbreitung von
Aids, i.e. die entscheidenden Transmissionswege zu identifizieren, was aber
wichtig wäre, um adäquate Instrumente zur Bekämpfung der Immunschwächekrankheit zu ergreifen.
Für dieses Fehlverhalten sind drei Faktoren verantwortlich. Erstens sind die
statistischen Erfassungs- und Analysekapazitäten in den MENA-Ländern generell nicht sehr leistungsfähig. Zweitens wird die Region noch von dem Gedanken beherrscht, dass sich HIV/Aids dort nicht ausbreiten kann, wo es keinen Drogenkonsum gibt und wo Sexualität in moralisch bedenkenlosen Bahnen läuft. Zudem besteht die Illusion, dass der Islam vor HIV/Aids schützt.
Drittens hat die gedankliche Verbindung von HIV/Aids mit Drogensucht,
Homosexualität und wechselnden sexuellen Partnerschaften bzw. sexuellem
Fremdgehen in der öffentlichen Meinung zur Folge, dass sich Personen, die
bei sich eine HIV-Infektion befürchten, gar nicht getrauen, einen entsprechenden Test durchzuführen. Sie scheuen den Gang zum Arzt aus Sorge, dass
sie abgestempelt und ausgegrenzt werden könnten.
Tatsächlich ist HIV/Aids in der Region weit überdurchschnittlich verbreitet
unter Drogenabhängigen und Prostituierten – allerdings nur leicht überdurchschnittlich unter Homosexuellen. In Marokko, wo lediglich 0,2 % aller er-
77
Markus Loewe
wachsenen Männer und weniger als 0,1 % aller Frauen infiziert sind, liegt die
entsprechende Quote bei 2,3 % aller Prostituierten und bei 0,8 % aller Inhaftierten. 90 % aller Neuinfizierten in Libyen sind drogenabhängig. Im Iran
sind 4 % aller Drogenabhängigen infiziert. Hingegen scheinen in keinem
Land – außer vielleicht im Sudan – mehr als 1 % aller Homosexuellen infiziert zu sein (UNAIDS / WHO 2004, 67).
Die meisten Infektionen erfolgen bislang noch über verunreinigte Spritzen.
Die Regierung des Iran hat dies offensichtlich erkannt und lässt alle Apotheken des Landes sterile Spritzen und Nadeln kostenlos abgeben. Libyen hingegen hat deren Verkauf Ende der 90er Jahre eingeschränkt, was dazu geführt
hat, dass der Gebrauch von verunreinigten Spritzen drastisch zugenommen
hat. Im Nachbarland Tunesien, wo jeder Infizierte, egal welche Nationalität
er hat, kostenlos antiretroviral behandelt wird, wurde in der Folge ein rapider
Anstieg von Patienten mit dem HI-Virus festgestellt (ibid.).
Es ist aber zu befürchten, dass in den nächsten Jahren eine zweite, viel heftigere Welle von Neuinfektionen über die Region rollt, bei der die Krankheit
v.a. durch sexuelle Kontakte weitergegeben wird. Eine solche, zweite Infektionswelle würde in erster Linie Prostituierte, daneben aber auch die Ehepartner von Infizierten in Gefahr bringen. Im Iran sind 50 % aller Drogenabhängigen verheiratet und 30 % haben gelegentlichen außerehelichen Verkehr.
Bereits heute wächst der Anteil derjenigen, die sich durch ungeschützten heterosexuellen Verkehr infizieren. Dies liegt daran, dass das Thema Aids in
den MENA-Ländern noch immer ein Tabu darstellt und daher viel zu wenige
Menschen angemessene Vorsichtsmaßnahmen ergreifen. In einer der Südprovinzen des Sudan (Rumbek), wo HIV/ Aids besonders verbreitet ist, stellte
sich bei einer Befragung fest, dass noch nicht einmal 2 % derjenigen, die Geschlechtsverkehr mit gelegentlichen Partnern hatten, hierbei ein Kondom benutzten. Nur 20 % wussten, was ein Kondom überhaupt ist und wozu es
dient. Selbst in der ägyptischen Hauptstadt Kairo hat nur ein Drittel aller sexuell aktiven Menschen jemals ein Kondom benutzt. Noch gravierender ist,
dass sich auch nur die wenigsten Prostituierten adäquat schützen. Eine Studie
in Kermanshah (Iran) ergab, dass sämtliche dort arbeitenden Prostituierten –
ebenso wie ihre Kunden – gut über den Gebrauch von Kondomen informiert
sind, dass aber mehr als die Hälfte der Prostituierten noch nie ein Kondom
benutzt hat. Als Hauptgrund hierfür wurde der hohe Preis von Kondomen genannt (UNAIDS / WHO 2004, 65ff.).
78
Malaria und andere Krankheiten
Malaria ist in acht Ländern der MENA-Region endemisch: Sudan, Mauretanien, Jemen, Algerien, Marokko, Irak, Iran und Syrien. In Ägypten, Jordanien, dem Libanon und den Palästinensischen Gebieten konnte Malaria lange
vor 1990 ausgerottet werden. In den Golfstaaten, Libyen und Tunesien hat
die Krankheit nie eine signifikante Gefahr dargestellt (vgl. Tabelle A8 im
Anhang).
Besonders verbreitet ist Malaria im Sudan und in Mauretanien. Mehr als jeder
zehnte Bewohner dieser beiden Länder erkrankte im Jahre 2000 an Malaria
und jeder tausendste starb an ihr (sogar 0,5 % aller Kinder). Es gibt keinerlei
Anzeichen dafür, dass eines der beiden Länder seit 1990 Erfolge beim Kampf
gegen die Krankheit verbuchen konnte. Zumindest in Mauretanien wächst
sogar die Zahl der Neuerkrankungen (UNDG 2002).
Jedoch hat sich Malaria offensichtlich auch im Jemen und in Algerien wieder
ausgebreitet. Im Jemen sind hiervon wegen ihrer Nähe zum afrikanischen
Kontinent, des regen Schiffsverkehrs und der niedrigen Lage v.a. die Tihama
sowie die Gegend um Aden betroffen (Republic of Yemen 2003), in Algerien
hingegen die Südprovinzen des Landes (UN 2004a). Jedoch ist die Gefahr, an
Malaria zu sterben, im Jemen und in Algerien noch immer erheblich kleiner
als im Sudan oder in Mauretanien. Im Jahre 2000 starben in Algerien nur 22
von 100.000 Einwohnern an den Folgen dieser Krankheit und im Jemen 24,
in Mauretanien und dem Sudan hingegen 108 bzw. 70 (vgl. Tabelle A8 im
Anhang).
Fortschritte haben Marokko und Syrien gemacht. In Marokko sank die Zahl
der Neuerkrankungen pro 100.000 Einwohner zwischen 1990 und 2001 von 7
auf 1. In Syrien liegt sie mittlerweile nahezu bei 0. In Mauretanien und dem
Sudan hingegen lag sie 2001 über 10.000, im Jemen stieg sie zwischen 1990
und 2001 sogar von 1263 auf 1532, und selbst in einigen Golfstaaten erkrankte 2001 ein höherer Anteil der Bevölkerung an Malaria: 27 von je 100.000
Einwohnern im Oman sowie 32 in Saudi-Arabien. Dies liegt am hohen Anteil
von Gastarbeitern an der Bevölkerung der Golfstaaten, die die Krankheit bei
ihrer Ankunft bzw. von Urlauben in ihrem Heimatland in die Golfstaaten
bringen (ESCWA 2005).
Einige Länder der Region haben auch mit Leishmaniasis (der Orientbeule) zu
kämpfen, die ebenfalls von Mücken übertragen wird. Hierbei handelt es sich
v.a. um Marokko, Algerien, Tunesien, den Irak und den Sudan. Jedoch ist die
79
Markus Loewe
Krankheit vor einigen Jahren auch in Syrien wieder ausgebrochen und konnte
bislang noch nicht wieder in den Griff bekommen werden. 2001 lag die Zahl
der Neuerkrankungen landesweit bei 135 pro 100.000 Einwohnern (Syrian
Arab Republic 2003).
Tuberkulose stellt in der MENA-Region ein im internationalen Vergleich
kleines Gesundheitsrisiko dar. Nur drei Länder sind stark von dieser Krankheit betroffen: Mauretanien (jährlich 209 Neuerkrankungen und 51 Todesfälle durch TBC pro 100.000 Einwohner), der Sudan (142 Neuerkrankungen
und 50 Todesfälle) sowie der Irak (89 Neuerkrankungen und 27 Todesfälle).
Wie sich die Krankheit in diesen drei Ländern im Verlaufe der letzten Jahre
entwickelt hat, ist unbekannt (vgl. Tabelle A8 im Anhang).
In den meisten anderen Ländern der Region ist Tuberkulose auf dem Rückmarsch. Nachweisbar ist dies für Jordanien, den Libanon und Marokko. Entsprechende Hinweise gibt es aber auch für Ägypten, Bahrain, Saudi-Arabien
und Tunesien (PARC 2002; Kingdom of Bahrain / UN 2003; Jordan
MOPIC / UN 2004; UN 2003a; UN 2002b; UN 2003b).
Weiterhin sind Hepatitis B und C in allen Ländern der Region endemisch.
Besondere Probleme mit dieser Krankheit haben offensichtlich in den letzten
Jahren Syrien und Ägypten (Syrian Arab Republic 2003; PARC 2002).
In den Palästinensischen Gebieten schließlich ist 1997 eine Epidemie von viraler Meningitis ausgebrochen. Die Erkrankungsrate lag bei 117 pro 100.000
Einwohner, konnte aber bis 2001 wieder auf 22 pro 100.000 Einwohner gesenkt werden. Umgekehrt breitet sich bakterielle Meningitis (Meningokokken, Streptokokken) immer mehr aus (UN 2002a).
3.7
Ökologische Nachhaltigkeit (MDG7)
MDG7 hat drei Unterziele, die nur sehr bedingt miteinander zusammenhängen und zwischen denen es in einigen Bereichen sogar zu Zielkonflikten
kommen kann. Im Vordergrund steht Unterziel 9, „die Prinzipien nachhaltiger Entwicklung in nationalen Politiken und Programmen zu verankern und
den Verlust von Umweltressourcen umzukehren.“ Unterziel 10 sieht vor, den
Anteil der Einwohner, die keinen Zugang zu sauberem Trinkwasser haben,
zwischen 1990 und 2015 zu halbieren. Gemäß Unterziel 11 schließlich sollen
80
die Lebensumstände von mindestens 100 Millionen Slumbewohnern weltweit
merklich verbessert werden.
Umwelt- und Ressourcenschutz
Unterziel 9 ist eines der wenigen auf der MDG-Agenda, das als solches noch
nicht quantifiziert ist. Damit der Stand seiner Umsetzung dennoch gemessen
werden kann, wurden sechs Indikatoren ausgewählt, die ein möglichst breites
Spektrum der Umweltpolitik abbilden sollten. Der erste Indikator – der Anteil
der von Wald bedeckten Landfläche – hat für die MENA-Länder kaum Aussagekraft. Mit Ausnahme des Sudan, Marokkos und des Libanon hat keines
von ihnen seit der Antike größere Wälder gehabt. Auch in der Zukunft ist
nicht mit einer nennenswerten Ausweitung der Waldflächen in der Region zu
rechnen. Besorgniserregend ist allerdings, dass die Waldfläche des Sudan
nach Angaben der Weltbank (2004e), zwischen 1990 und 2001 von 30 auf
knapp 26 % der Gesamtfläche des Landes zurückgegangen ist.
Umgekehrt enthält die MDG-Agenda keinen Indikator, der die Degradierung
des Bodens misst. Gerade für die MENA-Länder stellt sie eine große ökologische Gefahr dar, die auch der zukünftigen sozialen und wirtschaftlichen
Entwicklung der Region Probleme bereiten wird.
Die anderen fünf in der MDG-Agenda enthaltenen Indikatoren belegen allerdings, dass die MENA-Länder noch ganz erhebliche Anstrengungen unternehmen müssen, wenn sie MDG7 bis 2015 umsetzen wollen (ESCWA 2005).
Der Anteil der als Naturschutzgebiet ausgewiesenen Flächen in der MENARegion ist seit 1990 von gut 2 auf über 10 % gewachsen. Dies geht allerdings
v.a. darauf zurück, dass Saudi-Arabien während der 90er Jahre des letzten
Jahrhunderts 38 % seiner Landfläche zum Naturreservat erklärt hat. Lediglich
im Oman und in Saudi-Arabien stehen mehr als 10 % der Landfläche unter
Naturschutz (vgl. Tabelle A9 im Anhang).
Viel entscheidender ist allerdings, dass die Umwidmung von Flächen in ein
Naturschutzgebiet in den MENA-Ländern oft ein rein rechtlicher Akt ist.
Vielerorts wurden in der Vergangenheit Naturschutzgebiete aufgemacht, wobei es aber im Anschluss an den erforderlichen administrativen und finanziellen Ressourcen und – viel gravierender noch – am Engagement der Verantwortlichen für den Schutz und Erhalt der Gebiete mangelte. Wenngleich sich
in dieser Hinsicht in den letzten Jahren einiges verbessert hat, verfügen bis
dato nur wenige Einwohner und auch nur eine Minderheit der Politiker über
81
Markus Loewe
Schaubild 13: Trends bei der Umsetzung von MDG7 / Unterziel 9 (Begrenzung der CO2-Emissionen)
ein ausgeprägtes Bewusstsein dafür, dass Biosphären ein schützenswertes
Gut darstellen (UN 2004a; Jordan MOPIC / UN 2004; UN 2003a).
Luft und Wasser werden in der MENA-Region zunehmend durch menschliche Schadstoffe belastet. Symptomatisch hierfür ist der dramatische Anstieg
der CO2-Emissionen in den meisten Ländern der Region. Im regionalen
Durchschnitt nahmen sie zwischen 1990 und 2001 um 50 % zu, i.e. um 3,8 %
pro Jahr (vgl. Tabelle A9 im Anhang).
Besonders dramatisch war der Zuwachs in Ägypten, Katar, im Libanon und
im Jemen. In Katar stiegen die CO2-Emissionen zwischen 1990 und 2001 von
28 auf 92 Kubiktonnen pro Einwohner, i.e. auf mehr als das Dreifache. Lediglich Mauretanien, die VAE, Algerien und Libyen konnten den CO2Ausstoß seit 1990 reduzieren (vgl. Schaubild 13).
Selbst bei der Reduktion der FCKW-Emissionen machte die MENA-Region
deutlich kleinere Fortschritte als andere Weltregionen. Syrien, der Libanon
und v.a. Iran und Libyen stießen im Jahre 2001 sogar deutlich mehr FCKW
82
(Begrenzung der FCKW-Emissionen)
(Steigerung der Energie-Effizienz)
83
Markus Loewe
aus als 1990. In Libyen stiegen die FCKW-Emissionen sogar auf das 13fache
des Wertes von 1990. Lediglich Saudi-Arabien, der Sudan, Algerien und
Kuwait verringerten die KCKW-Ausstöße ihrer Industrie in einem Umfang,
der demjenigen der westlichen Industrieländer vergleichbar ist (vgl. Schaubild 14).
Etwas besser schneidet die Region hingegen bei der Verbesserung ihrer
Energie-Effizienz ab. Zwar ist der Stromverbrauch in fast allen MENALändern in den letzten Jahren deutlich gestiegen. Im Durchschnitt konsumierten sie 2001 fast drei mal so viele Kilowattstunden wie 1990. Der gesamte
Energieverbrauch allerdings wuchs in den meisten Ländern langsamer als das
Bruttoinlandsprodukt, so dass pro Kilogramm Erdöläquivalent heute ein höheres Volkseinkommen erwirtschaftet wird als 1990 bzw. für eine bestimmte
Wertschöpfung weniger Energie aufgewendet werden muss (vgl. Schaubild
15).
Im Hinblick auf internationale Konventionen ist v.a. Tunesien vorbildlich. Es
hat nicht nur die Framework Convention on Climate Change und die Biodiversitäts-Konvention von Rio (1992) ratifiziert (wie fast alle MENA-Länder),
sondern auch das Cartagena- und das Kyoto-Protokoll. Ansonsten haben wenige andere Staaten in der Region diese beiden Protokolle zumindest unterzeichnet (Ägypten, Algerien, Iran, Jemen und Libyen). Der Irak, die Palästinensische Autonomiebehörde (PA) und der Sudan haben noch nicht einmal
der Framework Convention on Climate Change oder der BiodiversitätsKonvention zugestimmt (vgl. Tabelle A9 im Anhang).
Trinkwasserversorgung
Zwischen Unterziel 9 und Unterziel 10 kann es zu Konflikten kommen. Dies
ist z.B. dann der Fall, wenn ein Land seine regenerativen Wasserressourcen
bereits voll nutzt, jedoch bei weitem nicht alle Einwohner Zugang zu Trinkwasser haben – eine Situation, in der sich viele MENA-Länder befinden. In
dieser Situation besteht die Gefahr, dass bspw. fossile Grundwasserressourcen angezapft werden, damit die gesamte Bevölkerung mit Trinkwasser versorgt werden kann. Eine solche Maßnahme würde zur Umsetzung von Unterziel 10 (Ausbau der Trinkwasserversorgung) beitragen, sie wäre aber nicht im
Sinne von Unterziel 9 (Verbesserung des Umwelt- und Ressourcenschutzes).
Bei der Umsetzung von Unterziel 10 ist daher darauf zu achten, dass die ergriffenen Maßnahmen in jeder Hinsicht nachhaltig sind. Andernfalls verbes-
84
sert sich die Trinkwasserversorgung der Bevölkerung auch nur vorübergehend (i.e. möglicherweise bis 2015, danach aber sind die nicht regenerierbaren Wasserressourcen erschöpft). Als Alternative zur Nutzung von Grundwasserreservoirs sollte daher an eine Verbesserung des Wasser-Managements
oder – notfalls – die Entsalzung von Meerwasser gedacht werden.
Zur Umsetzung von Unterziel 10 in der MENA-Region liegen viele widersprüchliche und irreführende Informationen vor. Insbesondere die Daten des
UNDP (2003a; 2003b; 2004a) und der Weltbank (2004e) weichen z.T.
erheblich voneinander ab. Zudem liegen zu vielen Ländern überhaupt keine
Informationen vor. Vor allem aber wird die Umsetzung von Unterziel 10 in
den meisten Ländern rein quantitativ gemessen. Ihre Statistiken erfassen
lediglich, ob ein Haushalt z.B. an die öffentliche Wasserversorgung angeschlossen ist bzw. – auf dem Lande – ob sich in seiner unmittelbaren Nähe
ein Brunnen oder eine öffentliche Zapfstelle mit hygienisch bedenkenlosem
Wasser befindet. Dabei wird nur selten darauf geachtet, ob ein Brunnen und
das öffentliche Wassersystem auch regelmäßig Wasser führen und welche
Qualität dieses besitzt.
In jedem Fall wird es vielen MENA-Ländern schwer fallen, Unterziel 10 zu
erreichen. Zu viele Staaten haben seit 1990 keine bzw. nur unzureichende
Fortschritte bei der Verbesserung der Wasserversorgung ihrer Einwohner
gemacht. In Jordanien ist der Anteil der Haushalte, die an die öffentliche
Wasserversorgung angeschlossen sind, zwischen 1990 und 2001 sogar leicht
gesunken – wenngleich auf relativ hohem Niveau (von 97 auf 96 % der Bevölkerung). Insbesondere auf dem Lande hat sich die Versorgungslage nach
den vorliegenden Daten verschlechtert (vgl. Tabelle A10 im Anhang). Dennoch könnte es Jordanien wegen seiner relativ guten Ausgangswerte gelingen, Unterziel 10 der MDG-Agenda fristgerecht zu erreichen, wenn es rechtzeitig die hierfür erforderlichen Maßnahmen ergreift.
Erfolge bei der Verbesserung der Wasserversorgung erzielten v.a. Ägypten,
Bahrain, der Libanon, Syrien und die Palästinensischen Gebiete. Alle fünf
Länder haben Unterziel 10 bereits mehr oder weniger erreicht – zumindest
wenn man hierfür nur die Zahl der Wasseranschlüsse als Maßstab nimmt. Ihr
Anteil stieg zwischen 1990 und 2001 in Ägypten von 94 auf 97 %, in Syrien
von 67 auf 80 % und in den Palästinensischen Gebieten von 81 auf 90 %.
Bahrain und der Libanon haben nach Aussage der offiziellen Statistiken sogar
einen Versorgungsgrad von 100 % der Bevölkerung (vgl. Tabelle A10 im
Anhang).
85
Markus Loewe
(Ausbau der Trinkwasserversorgung)
Anmerkung: Länder, zu denen nur sehr widersprüchliche bzw. keine vertrauenswürdigen Daten vorliegen, sind nicht dargestellt.
Große Fortschritte machte auch der Sudan. Kann er sein bisheriges Tempo
beibehalten, so wird auch er die Zahl der Haushalte ohne Wasseranschluss bis
2015 halbieren. In Anbetracht seiner Größe und vielfältigen Probleme erscheint dies allerdings unwahrscheinlich.
Marokko und Tunesien machten ebenfalls Fortschritte: Dennoch werden sie
Unterziel 10 knapp verfehlen, wenn sie ihre Anstrengungen nicht nochmals
intensivieren. In beiden Ländern nahm der Anteil der Haushalte mit Zugang
zu Trinkwasser lediglich von 75 auf 80 %.
Mit hoher Wahrscheinlichkeit werden zudem Mauretanien, Libyen, der Oman
und der Jemen Unterziel 10 nicht erreichen. Ihnen gelang es nicht, die Trinkwasserversorgung der Bevölkerung signifikant zu verbessern (vgl. Schaubild 16). Mauretanien, Libyen und der Oman wurden von UNDP (2003a) sogar als top-priority countries eingestuft. Ähnliches wird vom Irak angenommen. Zu Iran, Kuwait, Saudi-Arabien und den VAE liegen zu wenige Daten
vor, als dass man die Trends bei der Verbesserung der Wasserversorgung seit
1990 beurteilen könnte.
86
Lebensumstände von Slum-Bewohnern: Sanitäranlagen und sichere
Wohnverhältnisse
Auch Unterziel 11 ist eigentlich ein vollkommen eigenständiges Ziel: Ein genereller Zusammenhang mit dem zentralen Unterziel 9 von MDG7 ist nicht
erkennbar. Eine Verbindung zwischen Unterziel 10 und Unterziel 11 existiert. Mit ökologischer Nachhaltigkeit hat die Verbesserung der Lebensumstände von Slum-Bewohnern jedoch nur bedingt etwas zu tun.
Zudem sind, um die Umsetzung von Unterziel 11 zu messen, zwei Indikatoren vorgesehen, die gar nicht speziell auf Slum-Bewohner zugeschnitten sind:
(i) der Anteil der Einwohner, die über Sanitäranlagen verfügen, sowie (ii) der
Anteil der Einwohner, die in sicheren Wohnverhältnissen leben. In beiden
Fällen ist die Bezugsgröße also die Gesamtbevölkerung. Dabei kommt nirgendwo zum Ausdruck, um wie viel sich die Indikatoren verbessern sollen.
In der Praxis wird mit Unterziel 11 der MDG-Agenda häufig so umgegangen,
als bestehe auch hier eine Zielmarke von 50 %, i.e. als wäre das Unterziel erreicht, wenn der Anteil der Einwohner ohne Zugang zu Sanitäranlagen sowie
der entsprechende Anteil in unsicheren Wohnverhältnissen zwischen 1990
und 2015 halbiert wird. Jedoch liegen zu den Ländern der MENA-Region für
beide Indikatoren kaum Daten vor. Nur bei wenigen lässt sich abschätzen, ob
sie Unterziel 11 wahrscheinlich bis 2015 erreichen werden.
Einigen Ländern der Region gelang es tatsächlich, den Anteil der Einwohner,
die über keine Sanitäranlagen verfügen, bereits zwischen 1990 und 2001 signifikant zu reduzieren. Hierzu gehören Ägypten und Jordanien, die das Unterziel nach der oben genannten Spezifikation bereits erreicht haben, aber
auch Tunesien, Syrien und der Oman, die kurz davor stehen, sowie Marokko,
das gerade so im erforderlichen Trend liegt (vgl. Schaubild 17). In Ägypten
stieg der Anteil der Einwohner, die über Sanitäranlagen verfügen, seit 1990
von 87 auf 98 %, in Jordanien von 98 auf 99 %, in Tunesien von 76 auf 84 %,
in Syrien von 55 auf 72 % und im Oman von 84 auf 92 %. Saudi-Arabien und
der Libanon schließlich haben bereits einen Versorgungsanteil von 100 bzw.
99 % erreicht (vgl. Tabelle A10 im Anhang).
Andererseits gibt es mindestens eben so viele Länder, die bei der Ausstattung
der Haushalte mit Sanitäranlagen kaum Fortschritte gemacht haben und daher
Unterziel 11 wahrscheinlich nicht bis 2015 umsetzen werden. So stieg der
Anteil der Einwohner, die über Sanitäranlagen verfügen, im Sudan gerade
einmal von 58 auf 62 %, im Jemen von 32 auf 38 % und in Mauretanien von
87
Markus Loewe
(Zugang zu Sanitäranlagen)
30 auf 33 %. Alle drei Länder werden bei UNDP (2003a) als top-priority
countries in Bezug auf Unterziel 11 geführt. Auch in Libyen hat sich der Anteil der Einwohner, die über Sanitäranlagen verfügen, seit 1990 nicht verbessert; allerdings hatte er damals schon bei 97 % gelegen, so dass eine Umsetzung von Unterziel 11 bis 2015 denkbar erscheint (vgl. Tabelle A10 im Anhang).
Über den Anteil der Einwohner, die in sicheren Wohnverhältnissen leben,
liegen nur zu drei Ländern der Region Informationen vor. In Jordanien stieg
dieser Anteil zwischen 1990 und 2001 von 72 auf 76 % und in den Palästinensischen Gebieten von 84 auf 86 %. In Marokko lag er 1990 bei 88 %; wie
hoch er heute liegt, ist unbekannt (vgl. Tabelle A10 im Anhang).
88
3.8
Das Ziel einer globalen Entwicklungspartnerschaft wird von der MDGAgenda in eine ganze Reihe von relativ allgemein gehaltenen Unterzielen
aufgelöst, die weder quantifiziert, noch terminiert sind. Zwar sind den Unterzielen jeweils messbare Indikatoren zugeordnet. Diese erfassen aber jeweils
nur kleine Ausschnitte dessen, was mit den Unterzielen gemeint ist. Zudem
wird nur bei einem dieser insgesamt 16 Indikatoren deutlich, welcher Wert
angestrebt wird, und auch bei ihm bleibt unklar, wann der Wert erreicht werden soll (vgl. Übersicht 1).
Im Folgenden wird nur auf die Unterziele von MDG8 (bzw. deren Komponenten) eingegangen, deren Umsetzung nicht nur auf globaler Ebene, sondern
auch für einzelne Entwicklungsländer bzw. deren Verbindungen zum Rest
der Welt überprüft werden kann:
—
die Entwicklung eines offenen, regelbasierten und nicht diskriminierenden Handels- und Finanzsystems (Unterziel 12),
—
gute Regierungsführung (Teilaspekt von Unterziel 12, das gute Regierungsführung auf globaler, aber auch auf nationaler Ebene vorsieht),
—
die Steigerung der ODA an least developed countries (LDCs) und deren
Befreiung von Auslandsschulden (Teilaspekte von Unterziel 13 und Unterziel 15),
—
die Bereitstellung von produktiven Beschäftigungsmöglichkeiten für
junge Menschen (Unterziel 16),
—
die Verbesserung des Zugangs zu wichtigen Medikamenten (Unterziel 17) sowie
—
die Nutzbarmachung von modernen Informations- und Kommunikationstechnologien (Unterziel 18).
Dabei sollte vor Augen behalten werden, dass nach allgemeinem Verständnis
in erster Linie die Geberländer für die Umsetzung von MDG8 und seiner Unterziele verantwortlich sind.
89
Markus Loewe
Regelbasierte, nicht diskriminierende nationale Handelsund Finanzsysteme
Unterziel 12 besteht darin, „ein offenes, regelbasiertes, durchschaubares,
nicht diskriminierendes Handels- und Finanzsystem zu entwickeln.“ Damit
ist in erster Linie das internationale Handels- und Finanzsystem gemeint.
Damit aber die Entwicklungsländer von einem solchen System auch profitieren können, müssen ihre eigenen Handels- und Finanzsysteme ebenfalls offen, durchschaubar, regelbasiert und nicht diskriminierend sein.
Hiervon sind viele Länder der MENA-Region weit entfernt. Ihre Güter- und
Finanzmärkte sind deutlich überreguliert und werden durch gesetzliche Vorschriften und informelle Barrieren gegen potenzielle Markteinsteiger abgeschirmt. Hiervon sind nicht nur ausländische Anbieter, sondern auch mögliche Konkurrenten der etablierten Unternehmen im Inland betroffen. Wer investieren oder eine Produktion aufnehmen will, muss langwierige, komplizierte und intransparente Genehmigungsprozesse über sich ergehen lassen,
die hohe Kosten und große Risiken mit sich bringen. Bis zum Schluss kann
niemand vorhersehen, ob ein Antrag je genehmigt wird. Und selbst danach
können neue Hindernisse auftauchen bzw. dem Investor in den Weg gelegt
werden (UN 2004a, 33). Geistiges Eigentum wird unzureichend geschützt.
Die Wettbewerbsgesetze sind schlecht oder werden ignoriert – soweit solche
überhaupt existieren. Kommt es zum Rechtsstreit, ist kaum absehbar, wie die
Gerichte entscheiden, i.e. ob sie die bestehenden Gesetze anwenden bzw. wie
sie diese auslegen. All dies führt zu Unsicherheiten und hohen Transaktionskosten. Das Ergebnis ist, dass in vielen Ländern der Region kaum in produktives Sachkapital investiert wird. Ersparnisse werden fast ausschließlich in
Immobilien, in Finanzkapital oder sogar im Ausland angelegt (Bennet 2003;
Weltbank 2003).
Nutznießer der intransparenten, bürokratischen Strukturen ist eine kleine
Gruppe von Personen mit guten Beziehungen zu den politischen Entscheidungsträgern. Ob eine Genehmigung von der Verwaltung erteilt wird oder
nicht, ist für das Gros der Antragsteller nicht vorhersehbar. Je nach Situation,
gesellschaftlicher Stellung und persönlichen Beziehungen des Antragstellers,
können die Entscheidungen ganz unterschiedlich ausfallen (GTZ 2003, 4).
Da innerhalb des autoritären Kontextes der MENA-Länder alle politischen
Institutionen vom Zentrum der Macht abhängig sind, existiert keine Instanz,
die Entscheidungen auf ihre Regelkonformität hin prüfen oder gar Regelver-
90
stöße korrigieren und ahnden würde. Korruption ist weit verbreitet, politische
und juristische Entscheidungsprozesse sind intransparent und auf die Geltung
der geschriebenen rechtlichen Normen kann sich kein Wirtschaftssubjekt
verlassen. Die Arab Human Development Reports weisen mit deutlicher
Sprache auf diese governance-Defizite hin (UNDP / AFESD 2002; UNDP /
AFESD 2003; UNDP / AFESD 2004).
Die MDG-Agenda enthält keinen Indikator, der misst, wie offen, transparent,
regelbasiert und nicht diskriminierend die Handels- und Finanzsysteme einzelner Entwicklungs- und Industrieländer sind. Darum muss auf Indikatoren
aus anderen Quellen zurückgegriffen werden.
Am World Bank Institute wurde ein System von sechs Indikatoren entwickelt,
die die Qualität der Regierungsführung in allen unabhängigen Staaten der
Welt erfassen soll. Einer dieser Indikatoren misst die Qualität der Regulierung von Märkten in diesen Ländern, i.e. er erfasst, inwieweit der volkswirtschaftliche Produktions- und Allokationsprozess durch überflüssige Staatseingriffe gestört und belastet wird und dadurch Effizienzverluste entstehen
und das Prokopfeinkommen langsamer wächst, als es ohne diese Interventionen wachsen könnte (Bennet 2003; Kaufmann / Kraay / Zoido-Lobaton
1999).
Nach diesem Indikator schneiden lediglich Südasien und Subsahara-Afrika
schlechter ab als die Märkte in der MENA-Region (vgl. Schaubild 18). Besonders hoch ist die Regulierungsdichte im Iran, im Sudan und in Syrien, jedoch rangieren auch der Jemen, Algerien, der Libanon und Ägypten deutlich
unter dem internationalen Durchschnitt. Besser ist die Situation hingegen in
Kuwait, dem Oman und den VAE.
Jedoch benennen Unternehmer in allen arabischen Ländern die Ineffizienz
und Korruption in der Verwaltung, die überregulierten Märkte, den Mangel
an Rechtssicherheit und die komplizierten staatlichen Genehmigungsverfahren als ihre größten Schwierigkeiten – neben anderen Faktoren wie z.B. dem
schwierigen Zugang zu Kapital oder der unzureichenden Qualifikation der
Arbeitskräfte. Unproblematisch sind hingegen nach Aussage der Unternehmer Inflation, Kriminalität, Infrastruktur und politische Stabilität (LopezClaros / Schwab 2005, 179 ff.).
91
Markus Loewe
Schaubild 18: Stand der Umsetzung von MDG8 / Unterziel 12
(Regulierung der Handels- und Finanzsysteme nach dem
governance-Index der Weltbank)
Erläuterung der Abkürzungen:
MENA: Naher Osten und Nordafrika. OAP: Ostasien und Pazifik. OEZA: Osteuropa und Zentralasien.
LAK: Lateinamerika und Karibik. SA: Südasien. SSA: Subsahara-Afrika.
Quelle:
Zu den Indikatoren vgl. Kaufmann / Kraay / Zoido-Lobaton (1999).
Die aktuellen Rohdaten für 2002 sind veröffentlicht unter:
http://www.worldbank.org/research/growth/corrupt_data.htm (13.2.2004).
Anmerkung:
Die dargestellten Indikatoren der Weltbank können Werte zwischen –2,5 (sehr
schlecht) und +2,5 (sehr gut) annehmen. Sie setzen sich aus zahlreichen Einzelindikatoren von 13 verschiedenen Forschungsinstitutionen, NROs und kommerziellen rating-Agenturen zusammen (darunter UNDP, das World Competitiveness Yearbook, Gallup International, Freedom House, die Heritage Foundation,
die Economic Intelligence Unit und Standard and Poor’s). Die Mitarbeiter des
Weltbank-Institutes, die die Indikatoren entworfen haben, betonen selber, dass
sich mit Hilfe ihrer Indikatoren allenfalls Tendenz-Aussagen treffen lassen, da
ihre einzelnen Komponenten auf subjektiven Experten-Einschätzungen beruhen.
92
Dass die Märkte der Region alles andere als offen, durchschaubar und nicht
diskriminierend sind, schlägt sich auch im niedrigen Umfang ausländischer
Direktinvestitionen nieder (wobei hierfür natürlich auch zahlreiche andere
Faktoren mit verantwortlich sind). Nur ein Bruchteil der globalen ausländischen Direktinvestitionen fließt in die MENA-Region (UNDP / AFESD
2003, 102). In keiner anderen Region – außer Subsahara-Afrika – liegt ihr
Niveau auch nur annähernd so niedrig. In Osteuropa und Zentralasien liegt es
bei 3,5 % des BIP, in Lateinamerika und der Karibik bei 2,7 %, in Ostasien
und dem pazifischen Raum bei 2,6 % und in Südasien bei 2,4 % – in der
MENA-Region hingegen gerade einmal bei 0,6 % (UNDP 2004a). In dieser
Weltregion sind die ausländischen Direktinvestitionen seit 1990 sogar noch
zurückgegangen, während sie in Ostasien und Lateinamerika deutlich zugenommen haben. Besonders niedrig ist das Niveau der ausländischen Direktinvestitionen in den Golfstaaten, im Jemen, in den Palästinensischen Gebieten und in Libyen. In diesen Ländern liegt es unter 0,1 % des BIP, weshalb
sie im Schaubild nicht dargestellt wurden. Bemerkenswert hohe Direktinvestitionen flossen hingegen nach Tunesien, wo sie zwischen 1990 und 2001 von
0,6 auf 3,8 % des BIP anstiegen. Entgegen dem regionalen Trend nahmen sie
auch in Syrien, Marokko, Mauretanien und dem Libanon zu (vgl. Schaubild 19).
Gute Regierungsführung
Die MDG-Agenda weist ausdrücklich darauf hin, dass das bereits besprochene Unterziel 12 (Entwicklung eines offenen, regelbasierten, durchschaubaren,
nicht diskriminierenden Handels- und Finanzsystems) auch eine Verpflichtung zu guter Regierungsführung auf nationaler und internationaler
Ebene beinhaltet. Leider sind auch für die Messung der Fortschritte bei der
Umsetzung dieses Ziels keine Indikatoren vorgegeben.
Darum muss auf Indikatoren aus anderen Quellen zurückgegriffen werden.
Hierfür bietet sich wiederum das System von governance-Indikatoren an, das
von Kaufmann, Kraay und Zoido-Lobaton (1999) für die Weltbank entwickelt wurde. Es umfasst sechs zusammengesetzte Indikatoren für (i) die
Mitbestimmungsmöglichkeiten der Bevölkerung und die Rechenschaftspflicht der Regierung, (ii) Stabilität und innere Sicherheit, (iii) die Effektivität
von Regierungsführung und Verwaltung, (iv) die Regulierungsdichte (Belastung der Märkte durch staatliche Regulierung), (v) Rechtsstaatlichkeit und
(vi) die Transparenz von Verwaltung und Justiz (Abwesenheit von Korrupti-
93
Markus Loewe
(Offenheit der Finanzsysteme)
Quelle: eigener Entwurf auf Basis der Daten in UNDP (2004a).
Anmerkung: Länder, in denen das Niveau ausländischer Direktinvestitionen unter
0,1 % des BIP liegt bzw. zu denen keine Daten vorliegen, sind im Schaubild nicht
dargestellt.
on). Der Indikator für die Regulierungsdichte wurde bereits vorgestellt. Im
Folgenden sollen auf zwei weitere eingegangen werden: den Indikator für die
Mitbestimmungsmöglichkeiten der Bevölkerung und die Rechenschaftspflicht der Regierung sowie den Indikator für Rechtsstaatlichkeit (vgl.
Schaubild 20). Die Werte für die anderen Indikatoren sind in Tabelle A12 im
Anhang aufgeführt.
Schaubild 20 belegt, dass die MENA-Region im internationalen Vergleich
mit Abstand das größte Defizit bei liberalen Freiheiten und Mitbestimmungsmöglichkeiten aufweist (Bennet 2003; Schlumberger 2004; UN 2004a;
Weltbank 2003). Erst weit dahinter folgen Südasien und Subsahara-Afrika.
Lateinamerika hingegen ist die einzige Weltregion, die einen positiven Wert
aufweist. Besonders schlecht steht es nach dem Weltbank-Indikator um die
Mitbestimmungsmöglichkeiten und die Rechenschaftspflicht der Regierungen im Sudan, in Libyen, in Algerien und in Saudi-Arabien. Gut schneidet
kein einziges Land der MENA-Region ab.
94
Schaubild 20: Stand der Umsetzung von MDG8 / Unterziel 12
(Commitment für gute Regierungsführung
nach dem governance-Index der Weltbank)
Quelle und Anmerkungen: siehe unter Schaubild 17.
95
Markus Loewe
Etwas besser rangiert die MENA-Region im internationalen Vergleich nach
dem Weltbank-Indikator für Rechtsstaatlichkeit. Besonders schlecht ist es
demnach um die Rechtsstaatlichkeit in Subsahara-Afrika bestellt. Es folgen
Südasien, Ostasien und der Pazifik und dann erst die MENA-Region. Besser
sieht es hingegen in Lateinamerika und der Karibik sowie Osteuropa aus (vgl.
Schaubild 20). Allerdings bestehen in Bezug auf die Rechtsstaatlichkeit sehr
große Diskrepanzen innerhalb der MENA-Region. Besonders schlecht
schneiden nach dem Weltbank-Indikator der Sudan, Libyen, Algerien und der
Jemen ab, etwas besser hingegen Ägypten, Syrien, der Libanon und Iran. Die
besten Werte innerhalb der Region hat die Weltbank für die Golfstaaten, Tunesien und Mauretanien errechnet.
Der Nachteil der Weltbank-Indikatoren besteht darin, dass es sie erst seit
1996 gibt, so dass Veränderungen im governance-Bereich seit 1990 mit ihnen
nicht gemessen werden können (Betz 2003, 457). Hierfür muss auf den Freedom House Index zurückgegriffen werden, der allerdings nicht zwischen unterschiedlichen Aspekten von guter Regierungsführung unterscheidet, sondern v.a. demokratische Partizipationsmöglichkeiten und Freiheitsrechte erfasst.
Nach diesem Index ist die MENA-Region der einzige Teil der Welt, in dem
sich die politische Situation seit 1990 nicht verbessert, sondern sogar verschlechtert hat (vgl. Schaubild 21). Das ungewichtete Mittel der Indikatorwerte für die einzelnen Länder in der Region ist von 5,7 auf 5,8 gestiegen
(beim Freedom House Index ist ein Land umso liberaler, je niedriger sein Indikatorwert liegt). Demgegenüber haben sich die Mittelwerte von SubsaharaAfrika, Ostasien und dem pazifischen Raum sowie Osteuropa und Zentralasien radikal verbessert. Auch die lateinamerikanischen Länder und die Mitgliedsländer der OECD verbesserten sich – wenngleich weniger deutlich. Lediglich der Wert für Südasien stagnierte.
Innerhalb der MENA-Region hat sich die politische Lage nach dem Freedom
House Index v.a. in Kuwait, Bahrain, Mauretanien und Oman verbessert.
Hingegen mussten die Einwohner Marokkos, Tunesiens und Ägyptens –
sowie in geringerem Umfang im Iran, in Algerien und in den VAE – nach
Aussage der Indikatorwerte zwischen 1990 und dem Jahr 2000 Einbußen bei
ihren Freiheitsrechten sowie bei ihren politischen Mitwirkungsmöglichkeiten
hinnehmen.
96
(Commitment für gute Regierungsführung nach dem
Freedom House Index)
Quelle: eigener Entwurf auf Basis der von Freedom House veröffentlichten
Daten. Vgl. hierzu: http://www.freedomhouse.org/ratings/index.htm
(12.12.2004)
Befreiung der LDCs von Auslandsschulden und Steigerung der ODA
Unterziel 13 bezieht sich nur auf drei MENA-Länder: die low-income countries Mauretanien, Jemen und Sudan. Zwei von ihnen – Mauretanien und der
Sudan – gelten als heavily indebted poor countries (HIPCs) und kommen
somit grundsätzlich in Betracht, im Rahmen der gleichnamigen Initiative der
Konferenz von Monterrey (2002) entschuldet zu werden (vgl. Schaubild 22).
Vorbedingung hierfür ist allerdings, dass sie (i) ein poverty reduction strategy
paper (PRSP) erstellen, das den Kriterien der Weltbank und des IWF genügt,
die darin formulierten Strategien der Armutsbekämpfung mindestens ein Jahr
anwenden, und dass sie (ii) makroökonomische, sektorale und institutionelle
Reformen durchführen. Mauretanien wurde im Juni 2002 als sechstem Land
weltweit zuerkannt, diesen Konditionen zu genügen. Daraufhin wurde dem
Land ein Schuldenerlass in Höhe von 1,1 Mrd. US $ zugesagt, was einer Halbierung der damaligen Auslandsschulden entsprach (UNDG 2002, 7). Der
97
Markus Loewe
Schaubild 22: Trends bei der Umsetzung von MDG8 / Unterziele 13 und 15
(Lösung der Schuldenproblematik)
Anmerkungen: Länder, zu denen keine Daten vorliegen, sind nicht dargestellt.
Die LDCs in der Region sind unterstrichen.
Sudan hingegen hat die Konditionen für einen Schuldenerlass bislang nicht
erfüllt.
Neben Mauretanien hat auch der Jemen ein PRSP erstellt, obwohl ihm kein
Schuldenerlass in Aussicht gestellt wurde. Der Jemen konnte seine Auslandsverschuldung während der 90er Jahre deutlich reduzieren. Hierzu haben relativ hohe ODA-Leistungen (vgl. Schaubild 23), v.a. aber Erdölexporterlöse
beigetragen. Im Jemen wurden erst zu Beginn der 90er Jahre größere Erdölfelder entdeckt.
Neben Mauretanien und dem Jemen profitieren v.a. Jordanien und die Palästinensischen Gebiete von relativ großzügigen ODA-Leistungen. In den meisten anderen Ländern der Region hat der Umfang der empfangenen ODAZahlungen im Verlauf der 90er Jahre drastisch abgenommen. Dies gilt insbesondere für Ägypten, den Libanon, Syrien, den Sudan und Marokko – aber
auch für Jordanien, das zu Beginn der 90er Jahre noch ODA-Leistungen in
Höhe von 23 % des BIP empfangen hatte. Schaubild 23 zeigt, dass sich die
Entwicklungshilfezahlungen innerhalb der MENA-Region immer stärker auf
98
Schaubild 23: Trends bei der Umsetzung von MDG8 / Unterziele 13 und 15
(großzügigere Entwicklungshilfe)
Anmerkungen: Länder, zu denen keine Daten vorliegen, sind nicht dargestellt.
Die LDCs in der Region sind unterstrichen.
die Palästinensischen Gebiete sowie auf die LDCs konzentrieren. Eine Ausnahme bildet der Sudan, der wegen des Bürgerkriegs und wegen seines Regimes weniger ODA bezieht als noch vor 15 Jahren.
Produktive Beschäftigung für junge Menschen
Unterziel 16 besteht darin, dass unter Mitwirkung der Entwicklungsländer
Strategien zur Schaffung von menschenwürdiger und produktiver Arbeit für
junge Menschen entwickelt und umgesetzt werden. Als Indikator ist die Arbeitslosenrate unter 15- bis 24-Jährigen vorgesehen.
Hierüber liegen nur zu sehr wenigen Ländern in der MENA-Region Informationen vor. Diese sind aber erschreckend. In Ägypten stieg die Arbeitslosenquote bei den 15- bis 24-Jährigen zwischen 1990 und 2001 von 26 auf 34 %
und in Bahrain von 6 auf 13 %. In Algerien lag sie bereits 1990 bei 39 %.
Seitdem ist sie höchstwahrscheinlich weiter gestiegen, da die Zahl der Arbeitslosen seitdem generell stark zunahm. Genauere Daten sind allerdings
nicht verfügbar. Ähnliches gilt für Marokko, wo 1990 31 % der 15- bis 24-
99
Markus Loewe
Jährigen keine Arbeit hatten. In Marokko lag die Jugendarbeitslosigkeit 2001
bei 37 %, in Mauretanien bei 45 % und in Syrien sogar bei 73 %. Über das
Ausgangsniveau der Jugendarbeitslosigkeit in diesen drei Ländern im Jahre
1990 liegen keine Daten vor. Im regionalen Mittel dürften im Jahre 2001
rund 50 % aller 15-24-Jährigen erwerbslos gewesen sein (vgl. Tabelle A11
im Anhang).
Ganz allgemein ist Arbeitslosigkeit in der MENA-Region stärker verbreitet
als in jeder anderen Weltregion (ILO 2005). In ihr sind nur 45 % aller Einwohner über 15 Jahren bereit, einer Erwerbstätigkeit nachzugehen. So niedrig
liegt die Erwerbsbeteiligungsquote nirgendwo sonst. Und selbst von denen,
die der Erwerbsbevölkerung angehören, ist nach Schätzungen von Ali und
Elbadawi (2000) jeder zweite ohne Arbeit. Die offizielle Arbeitslosenquote
lag Ende der 90er Jahre in Tunesien, Syrien, dem Sudan, Saudi-Arabien und
dem Oman bei ca. 15 %, in Marokko und dem Libanon bei 20 % und in Algerien, Libyen und dem Jemen über 25 %. Die kleineren Golfstaaten weisen
Arbeitslosenquoten zwischen 3 und 8 % aus. Tatsächlich aber dürfte ein viel
größerer Anteil der Erwerbsbevölkerung Arbeit suchen. In Bahrain z.B. liegt
er vermutlich nicht bei 3, sondern bei 16 %, in Jordanien nicht bei 14, sondern bei 30 %, in Ägypten nicht bei 12, sondern bei 25 % und in den Palästinensischen Gebieten nicht bei 28, sondern bei knapp 50 % (Loewe 2004:
430).
Während der 90er Jahre sind in den MENA-Ländern überdurchschnittlich
viele Jobs entstanden. Die Wachstumselastizität der volkswirtschaftlichen
Beschäftigung lag bei 0,7. Das bedeutet, dass die Zahl der Arbeitsplätze pro
Prozentpunkt Wirtschaftswachstum um jeweils zusätzliche 0,7 % zunahm.
Ähnlich hoch lag das entsprechende Verhältnis ansonsten nur in Lateinamerika. In der Europäischen Union (EU) lag es bei 0,3, in den USA sowie den
Ländern Süd- und Ostasiens (außer China) bei 0,4 und in China bei 0,1
(Gardner 2003).
Dennoch stiegen die Arbeitslosenquoten in der MENA-Region während der
90er Jahre deutlich an: von durchschnittlich 15 % im Jahre 1990 auf 20 % im
Jahre 2001. Im Durchschnitt nahm die Zahl der Arbeitsplätze in der Region
um 2,6 % pro Jahr zu. Die Erwerbsbevölkerung aber wuchs noch schneller:
um 2,9 % jährlich. Dies liegt daran, dass derzeit besonders geburtenstarke
Jahrgänge auf den Arbeitsmarkt treten. Die Geburtenziffern gehen mittlerweile deutlich zurück. Dadurch geht das Bevölkerungswachstum in fast allen
Ländern der Region zurück. Auf die Wachstumsrate der Erwerbsbevölkerung
100
schlägt dies aber noch nicht durch. Sie wird erst in einigen Jahren und auch
dann vorerst noch langsam sinken. Bis dahin werden Millionen von Schulabgängern auf die Arbeitsmärkte treten. Derzeit zählt die Erwerbsbevölkerung
aller MENA-Länder knapp 110 Millionen Personen. Im Jahre 2015 werden es
160 Millionen sein. Bis dahin müssten also jedes Jahr 5 Millionen neue Arbeitsplätze entstehen, wenn die Arbeitslosenquoten nicht noch weiter ansteigen sollen (ibid.).
Hinzu kommt, dass sich die meisten der während der 90er Jahre entstandenen
Jobs durch eine niedrige Arbeitsproduktivität auszeichnen und dementsprechend schlecht entlohnt werden. Dies ist der Preis für die hohen Beschäftigungswachstumsraten einer Region, die ein niedriges Innovationspotenzial
hat und deren Arbeitskräfte ein geringes Humankapital aufweisen. Obwohl
die Länder der Region zu Beginn der 90er Jahre Liberalisierungs- und Privatisierungsprogramme beschlossen, entstanden Jobs v.a. im öffentlichen Sektor sowie – mehr noch – im informellen Sektor, wo die Arbeitsproduktivität
niedrig liegt und die Löhne im Vergleich zum Durchschnittseinkommen sinken (ILO 2005, 4 f.; Loewe 2004c, 303 ff.).
Dies impliziert, dass die Zahl der Unterbeschäftigten noch schneller steigt als
die Zahl der Arbeitslosen. Wer es sich finanziell leisten kann, meldet sich arbeitslos. In der überwiegenden Mehrheit handelt es sich hierbei um Akademiker mit ausreichenden finanziellen Notreserven. Wer hingegen arm ist und
über keine adäquate Schul- und Berufsausbildung verfügt, hat gar keine andere Wahl als jedwede verfügbare Beschäftigung anzunehmen – ganz egal, wie
unproduktiv sie ist und wie schlecht sie bezahlt wird.
Der Job-Boom der 90er Jahre geht also nicht auf einen Produktivitätsschub
zurück, sondern auf die Ausschöpfung der vorhandenen Produktionskapazitäten durch eine größere Zahl von Arbeitskräften. Die Kapitalintensität sinkt in
fast allen Ländern der MENA-Region. Weder die Sachkapitalinvestitionen,
noch das Humankapital halten Schritt mit dem Wachstum des verfügbaren
Arbeitskräftepotenzials (Gardner 2003).
Besonders rapide steigen Arbeitslosigkeit und Unterbeschäftigung unter
Schulabgängern, die neu auf den Arbeitsmarkt treten (ESCWA 2005). Dies
erstaunt in Anbetracht der bemerkenswerten Fortschritte der Region im Bildungsbereich (siehe oben). Zwar liegt die MENA-Region noch immer zurück
im Vergleich zu Ostasien und dem Pazifik, jedoch gelang es ihr, die durchschnittliche Dauer der Bildung von Kindern und Jugendlichen seit 1975 zu
101
Markus Loewe
(Zugang zu erschwinglichen Medikamenten)
Quelle: eigener Entwurf auf Basis der von der WHO (2000) im Weltgesundheitsbericht 2000 veröffentlichten Schätzintervalle.
verdoppeln. Zugleich aber sind die einzel- und volkswirtschaftlichen Renditen von Bildung erheblich gesunken. Die jungen Menschen, die heute auf den
Arbeitsmarkt treten, haben eine wesentlich längere Schul- und Berufsausbildung genossen als die Jahrgänge, die vor 10 bis 15 Jahren erstmals eine Erwerbstätigkeit aufnahmen. Sie haben also mehr Zeit in ihre Bildung investiert, was sich aber wegen der schlechten Qualität von formeller Bildung in
der MENA-Region nur sehr bedingt für sie auszahlt. Mit den Lehrinhalten,
die den Schulabgängern vermittelt wurden, genügen sie nicht den Anforderungen moderner Arbeitsmärkte (vgl. Abschnitt 3.2).
Zugang zu wichtigen Medikamenten
Im Weltgesundheitsbericht von 2000 befindet sich eine Abschätzung der
WHO (2000) über den Anteil der Einwohner in unterschiedlichen Ländern,
die Zugang zu essenziellen Medikamenten zu erschwinglichen Preisen haben.
Diese Abschätzung ist in Schaubild 24 dargestellt. Demnach hat (nahezu) die
gesamte Bevölkerung Algeriens, Jordaniens, Libyens und der Golfstaaten
102
Zugang zu essenziellen Medikamenten, jedoch nur 80–95 % der Einwohner
Ägyptens, des Libanon, des Oman und Syriens sowie 50–70 % der Einwohner im Jemen, in Marokko, in Mauretanien und in Tunesien. In Sudan wird
der entsprechende Anteil sogar nur auf 0–50 % geschätzt (Loewe 2004c,
428).
Zugang zu modernen Technologien
Inwieweit die Bevölkerung der Entwicklungsländer Zugang zu modernen
Technologien hat, soll nach der MDG-Agenda mit zwei Indikatoren gemessen werden: der Zahl der Telefon-Anschlüsse sowie der Personalcomputer
pro 1000 Einwohner. Häufig wird noch ein dritter Indikator hinzugezogen:
die Zahl der Internetnutzer pro 1000 Einwohner.
Nach diesen drei Indikatoren schneiden die MENA-Länder nicht gut ab.
Zwar liegen die regionalen Durchschnittswerte der drei Indikatoren höher als
in Subsahara-Afrika und Südasien. Jedoch ist die MENA-Region auch ökonomisch sehr viel weiter entwickelt als diese beiden Weltregionen. Wesentlich bessere Werte weisen Osteuropa und Zentralasien, Lateinamerika und die
Karibik sowie Ostasien und der pazifische Raum aus.
In der MENA-Region kommen lediglich 152 Telefonanschlüsse auf 1000
Einwohner (Fest- und Mobilnetz zusammengezählt). In Osteuropa und Zentralasien liegt die entsprechende Ziffer bei 376, in Lateinamerika und der Karibik bei 324 und in Ostasien und dem pazifischen Raum bei 207. Relativ gut
schneiden nach diesem Indikator die Golfstaaten (zwischen 213 Anschlüssen
im Oman und 956 Anschlüssen in den VAE), der Libanon (407 Anschlüsse),
und Jordanien (295 Anschlüsse) ab. Besonders schlecht fallen die Werte hingegen für die drei low-income countries der Region sowie für Algerien (64
Anschlüsse), Libyen (118 Anschlüsse) und Syrien (115 Anschlüsse) aus (vgl.
Tabelle A11 im Anhang).
Auch nach der Zahl der Personalcomputer pro 1000 Einwohner liegt die
MENA-Region (32) hinter Osteuropa und Zentralasien (52) und Lateinamerika und der Karibik (59), jedoch noch vor Ostasien und dem Pazifik (19). Gut
ist die Ausstattung in den Golfstaaten (zwischen 32 im Oman und 164 in Katar), dem Libanon (56), Iran (70) und Jordanien (33), schlecht hingegen – außer in den low-income countries Jemen (2), Mauretanien (10) und Sudan (14)
– in Marokko (14), Algerien (7), Ägypten (16) und Syrien (16) (vgl. Tabelle
A11 im Anhang).
103
Markus Loewe
Ähnlich verhält es sich bei der Zahl der Internetnutzer pro 1000 Einwohner
(vgl. Schaubild 25). Sie liegt in der MENA-Region bei 16 und somit deutlich
niedriger als in Osteuropa und Zentralasien (43), Lateinamerika und der Karibik (59) sowie Ostasien und dem pazifischen Raum (41). Vergleichsweise
viele Internetzugänge bestehen pro 1000 Einwohner noch in den VAE (315),
Bahrain (203), Kuwait (88), dem Libanon (78) und Katar (66), weniger als
zehn hingegen in Ägypten, Algerien, Jemen, Libyen, Mauretanien und Syrien
4
Akzeptanz der MDGs im Nahen Osten und in
Nordafrika
Nun stellt sich die Frage, ob die MDGs von den MENA-Ländern überhaupt
zu eigenen Entwicklungszielen gemacht wurden:
—
inwieweit die MDG-Agenda in der Region bekannt ist und akzeptiert
werden,
—
bis zu welchem Grad die politischen Entscheidungsträger bereit sind,
sich für die Umsetzung der MDGs zu engagieren, sowie
—
inwieweit die Ziele Eingang in nationale Entwicklungspläne gefunden
und die tatsächliche Ausrichtung der Politik beeinflusst haben.
Mehrere Hinweise deuten darauf hin, dass die meisten Machthaber in der
MENA-Region kein übermäßig großes commitment für die MDGs haben.
Leider lässt sich dies allerdings nicht abschließend klären, weil es an den
hierfür erforderlichen soliden Belegen mangelt. Offizielle Dokumente und
Verlautbarungen sind nicht sehr aussagekräftig, da sie nicht notwendigerweise die tatsächliche Meinung und Absicht ihrer Verfasser wiedergeben. Mit
ihnen können strategische Ziele verbunden sein. Oft richten sie sich an spezifische Adressaten – wie z.B. die eigene Bevölkerung bzw. Wählerschaft, bestimmte Interessengruppen innerhalb des Landes oder aber die Weltgemeinschaft. In diesen Fällen dienen sie der internen bzw. externen Legitimation
der jeweiligen Regierung. i.e. sie sollen deren Politik bei der Bevölkerung in
einem günstigen Licht erscheinen lassen bzw. Wohlwollen bei externen
Geldgebern hervorrufen (oder aber beides zugleich).
Selbst erwiesene Fakten sind keine Belege. Ein Hinweis auf die Akzeptanz
der MDGs kann z.B. darin bestehen, dass ein nachweisbarer politischer Rich104
(Zugang zu modernen Technologien)
105
Markus Loewe
tungswechsel zugunsten einer sozialen und ökologisch verträglichen Entwicklung stattgefunden hat oder dass sich die Entwicklung von bestimmten
MDG-Indikatoren seit der Millennium Declaration signifikant beschleunigt
hat. Jedoch ist dies noch kein solider Beleg für die Akzeptanz der MDGs und
das Engagement der politischen Entscheidungsträger bei ihrer Umsetzung.
Politische Richtungswechsel müssen ebenso wenig wie soziale oder ökologische Fortschritte auf die Millennium Declaration zurückgehen. Möglicherweise wären sie auch ohne die Erklärung zustande gekommen und wurden
von ganz anderen Faktoren ausgelöst. Bspw. kann ein Land eine bestimmte
Entwicklungsphase erreicht haben, in der sich seine sozialen und ökonomischen Indikatoren auch ohne weiteres Zutun der Politik verbessern oder dass
es die Früchte erntet, die bereits in früheren Dekaden gesät wurden.
4.1
Bekanntheitsgrad und Akzeptanz der MDG-Agenda
Formal haben alle Länder der MENA-Region die MDGs akzeptiert. Zusammen mit allen anderen Mitgliedern der VN haben sie die MDGs beim Millenniumsgipfel in New York sogar selber gesetzt.
Oft wird kritisiert, dass die MDGs ohne Beteiligung der Entwicklungsländer
in einem reinen Geberclub, der OECD, entwickelt wurden. Man könne also
gar kein ownership für die MDG-Agenda von ihnen erwarten. Man habe sie
durch Hinzufügen von MDG8 zu den sieben International Development
Goals des OECD-DAC geködert. Nur für dieses achte, wesentlich weniger
konkretisierte Ziel, sind in erster Linie die Geber verantwortlich. Ebenso wird
angemerkt, dass die VN über die MDG-Agenda gar nicht abgestimmt haben.
Sie wurde der Generalversammlung 2001 lediglich vorgelegt. Außerdem
greife diese Agenda nur die Ziele von zwei der vier zentralen Kapitel der
Millennium Declaration auf.
All dies ändert aber nichts an der Tatsache, dass die MDGs bereits in der
Millenniumserklärung selbst enthalten sind und dass eben diese von allen
VN-Mitgliedern beschlossen und ausdrücklich begrüßt wurde. Dass zahlreiche Zielvorgaben der Erklärung nicht in der MDG-Agenda enthalten sind, ist
kein Hindernis für die Umsetzung der MDGs.
Alle MENA-Länder waren beim Millenniumsgipfel in New York hochrangig
vertreten. Sämtliche ihrer Repräsentanten stimmten der Millenniumserklärung nicht nur zu, sondern begrüßten sie sogar ausdrücklich durch die Abga106
be von individuellen statements. Für Algerien, Iran, den Jemen, Jordanien,
Katar, die Palästinensische Autoritätsbehörde, den Sudan und Tunesien waren sogar die Staatsoberhäupter (Präsidenten bzw. Monarchen) zugegen. Für
Mauretanien kam der Ministerpräsident, für Saudi-Arabien Kronprinz
c
Abdullah, für Libyen der Sekretär des Volkskongresses und für die VAE der
Emir von Fujairah. Hingegen waren Ägypten, Bahrain, Kuwait und Syrien
nur durch ihre Außenminister vertreten, Marokko durch Prinz Moulay Rachid
und der Oman durch seinen Minister für Kultur. Der Irak schließlich sandte
lediglich den stellvertretenden Außenminister und der Libanon den Vorsitzenden der Delegation bei den VN. Darüber hinaus gaben auch die Generalsekretäre der Arabischen Liga und der Islamischen Weltkonferenz Kommentare ab (vgl. Tabelle A15 im Anhang).
Auch bei anderer Gelegenheit beziehen sich die Führer der MENA-Staaten
immer wieder auf die Millennium Declaration bzw. die MDGs und begrüßen
diese ausdrücklich. Auch Nichtregierungsorganisationen (NROs) in der Region bewerten die Millennium Declaration als sehr positiv. Von ihnen wird
die MDG-Agenda als eine Liste von Forderungen gesehen, die sie schon lange an ihre Regierungen richten (ANND 2004; Farag 2004; Satterthwaite
2004).
Inwieweit die politischen Entscheidungsträger allerdings tatsächlich hinter
den MDGs stehen, ist unsicher (DFID 2004; Hermle 2005). In Ländern, die
bereits große Fortschritte bei der Umsetzung der MDGs gemacht haben,
kommen diese den Herrschenden u.U. sogar gelegen. Dass sie die meisten
MDGs fristgerecht erreichen werden, können sie sowohl gegenüber der eigenen Bevölkerung als auch der internationalen Staatengemeinschaft als zusätzliches Argument für die Legitimität ihrer Herrschaft anführen. Anders dürfte
es sich hingegen mit Machthabern verhalten, für die ein Verfolgen der MDGs
mit großen Schwierigkeiten und hohen Opportunitätskosten verbunden ist.
Wenn sie die MDGs ernst nehmen, dann müssen sie einen höheren Anteil der
Staatseinnahmen hierauf verwenden. Die entsprechenden Mittel können dann
in anderen Bereichen fehlen, in denen sie aus machtstrategischen Gründen
u.U. sehr dringend benötigt werden. Diese Regierungen dürften daher kaum
daran interessiert sein, dass die Bürger allzu viel von der MDG-Agenda erfahren und darüber diskutieren. Sie dürften daher alles tun, um zu verhindern,
dass die Einwohner über die MDGs informiert werden.
Somit gibt die Informationspolitik der Regierungen einen – zugegebenermaßen vagen – Hinweis nicht nur auf den Bekanntheitsgrad der MDGs, sondern
107
Markus Loewe
auch auf deren Akzeptanz bei den Machthabern. Ob diese ein Interesse daran
haben, die Bevölkerung über die MDG-Agenda zu unterrichten, oder nicht,
dürfte sich nicht zuletzt darin niederschlagen, wie oft und genau sie in offiziellen Verlautbarungen hierauf zu sprechen kommen und wie detailliert sie
dabei auf den Stand des Umsetzungsprozesses in ihrem Land eingehen.
Aus diesem Grund wurden für diese Studie exemplarisch die Internet-Seiten
der Regierungen von vier Ländern ausgewertet: je zwei aus dem Maghreb
und dem Mashreq, je zwei Monarchien und Republiken sowie je zwei französisch und englisch geprägte Länder. Ausgewählt wurden Marokko, Tunesien,
Ägypten und Jordanien. Die Auswertung erfolgte danach, (i) auf wie vielen
Seiten sich eines der Stichwörter Millennium Goals / MDG(s) bzw. Millennium Declaration befindet, (ii) wie intensiv auf diesen Seiten hierauf eingegangen wird und (iii) ob auch die Umsetzung der MDGs im eigenen Land thematisiert wird.
Das Ergebnis ist ernüchternd. Insgesamt liefert die Suchmaschine Google
mehr als 400.000 Treffer mit den Endungen (.gov.ma) für Marokko, (.nat.tn)
bzw. (.ministeres.tn) für Tunesien, (.gov.eg) für Ägypten sowie (.gov.jo) für
Jordanien. Auf allen diesen Seiten ergaben sich aber nur 143 Treffer für die
Suchwörter Millennium Goals / MDG(s) bzw. Millennium Declaration (77
Treffer auf insgesamt 197.000 Seiten für Ägypten, 20 Treffer auf 68.000 Seiten für Jordanien, 3 Treffer auf 37.000 Seiten für Tunesien und 43 Treffer auf
106.000 Seiten für Marokko). Hiervon waren 57 Treffer Doppelungen, und
14 Treffer bezogen sich auf Internet-Seiten, die gar nicht mehr existieren.
Auf den verbleibenden 72 Internet-Seiten (davon 37 ägyptische, 8 jordanische, 3 tunesische und 24 marokkanische) erwähnen die MDGs bzw. die
Millennium Declaration nur am Rande. Lediglich 22 Seiten thematisieren in
erster Linie den Millenniumsprozess (davon 21 ägyptische, 1 jordanische und
keine einzige tunesische oder marokkanische) und hiervon gingen nur 13 (allesamt ägyptische) auch auf die Entwicklung im eigenen Land ein.3
3
108
Die Google-Recherche wurde am 16.12.2004 durchgeführt. Für Ägypten wurde dabei die
Suchanfrage (MDGs OR millennium goals OR millennium declaration site:.gov.eg) gestellt
und entsprechend auch für Jordanien. Für Marokko (sowie analog für Tunesien) musste die
Suchanfrage hingegen (OMD OR ODM OR objectives millénaire OR déclaration
millénaire site:.gov.ma) lauten.
Zahlreiche Beobachter bestätigen den Eindruck, dass die MDGs in der
MENA-Region bei der Bevölkerung weitgehend unbekannt sind. In der öffentlichen Debatte spielen sie – im Gegensatz zu anderen entwicklungspolitischen Themen wie z.B. der EUROMED-Freihandelszone – so gut wie keine
Rolle.4 Die Palästinensische Autonomiebehörde soll sogar deutliches Desin-
Für Ägypten ergaben sich 147 Treffer, von denen aber 29 Doppelungen waren, 11 Seiten
nicht mehr existierten und 70 gar keinen MDG-Bezug hatten, i.e. die Suchwörter (millennium) und (goals) befanden sich rein zufällig auf der selben Seite. 16 gefundene Seiten erwähnten die MDGs nur am Rande. 5 standen im Zusammenhang mit dem World Summit on
the Information Society 2003, 2 mit dem Earth Summit 2002 in Johannesburg und eine mit
dem Millenniumsgipfel selber.
Nur 13 Seiten gingen auf den Millenniumsprozess in Ägypten selber ein. Davon thematisierten 9 die 4. Jahreskonferenz des ägyptischen National Council for Women zum Thema
Women and the Millennium Development Goals, die vom 13. bis zum 16.3.2004 in Kairo
stattfand. Ein Treffer war eine pdf-Präsentation über ökologisch nachhaltige Entwicklung
(MDG7). Zwei Seiten enthielten Reden von Suzanne Mubarak und eine Seite eine Presseerklärung des ägyptischen Außenministerium.
Die Anfrage zu Jordanien erbrachte 29 Treffer, von denen 10 Doppelungen waren, 2 auf
nicht mehr existierende Seiten verwiesen und 9 gar keinen MDG-Bezug enthielten (s.o.).
7 Seiten erwähnten die MDGs am Rande. Davon beschäftigten sich 2 mit Fragen des Wasser-Managements, 4 gaben Reden des Königs zur Entwicklung in der arabischen Welt wieder und eine enthielt die Rede von Prinz Talal beim World Summit on the Information Society 2003. Ein Treffer schließlich war der Hinweis des Jordan Department of Statistics auf
eine Arbeitsgruppe, die sich um eine Vereinheitlichung der Statistiken zu Entwicklungsindikatoren (darunter die MDG-Indikatoren) bemüht.
Die Anfrage zu Tunesien lieferte 9 Treffer. 2 der gefundenen Seiten erwähnten die Millennium Declaration am Rande sowie eine die MDGs. Alle anderen hatten gar keinen MDGBezug (s.o.).
Die Anfrage zu Marokko schließlich erbrachte 124 Treffer, von denen 18 Doppelungen waren. Eine gefundene Seite existierte nicht mehr und 81 hatten keinen MDG-Bezug. Die
verbleibenden 24 Seiten erwähnten die MDGs ebenfalls nur am Rande. 8 von ihnen gaben
Reden des Königs, 6 Reden des Außenministers, 4 Reden des Gesundheitsministers, 3 internationale Deklarationen und 2 Pressemitteilungen des Außenministeriums wieder.
4
Zusätzlich zu der bereits erwähnten wurde eine zweite Google-Recherche durchgeführt, bei
der auf allen jordanischen und ägyptischen Internet-Seiten nach der exakten Wörterkombination ‚millennium development goals‘ gesucht wurde: („millennium development goals“
site:.eg) bzw. („millennium development goals“ site:.jo). In Jordanien wurden – ohne Wiederholungen – 31 Seiten gefunden, die noch existieren. 30 von ihnen erwähnten die MDGs
nur am Rande. Nur eine thematisierte explizit die MDGs.
109
Markus Loewe
teresse an einer Auseinandersetzung mit den MDGs zum Ausdruck gebracht
haben. Selbst Wissenschaftler und NROs, die sich mit MDG-relevanten
Themen beschäftigen (wie z.B. Gesundheit, sozialer Wohlfahrt, Kleinkrediten oder Frauen-Empowerment), haben von den Zielen noch nie gehört. Dies
gilt sogar für viele Ministerialbeamte und v.a. für Politiker auf der kommunalen und Distrikt- bzw. Provinzebene (GTZ / KfW 2005c, 2). Leitenden Regierungsvertretern sind die MDGs selbstverständlich ein Begriff. Über Hintergründe und Details sind allerdings auch sie größtenteils nur oberflächlich informiert. Selbst über die Arab Human Development Reports wird mehr diskutiert.5
NROs in den MENA-Ländern machen hierfür v.a. die Informationspolitik der
Regierungen verantwortlich (ANND 2004; Farag 2004; WFUNA / NSI 2004:
10ff.). Außerdem beklagen sie, dass sie fast nirgendwo an der Erstellung der
nationalen MDG-Reports beteiligt wurden. In einigen Ländern erfuhren sie
von den Ergebnissen der Berichte nur aus dritter Hand. Eigentlich empfiehlt
UNDP (2003), dass die Berichte von den Regierungen zusammen mit der Zivilgesellschaft und Vertretern internationaler Organisationen sowie bilateraler
Geber ausgearbeitet werden (ANND 2004; Fariz 2003; WFUNA / NSI 2004,
15 f.).
Ägypten und Marokko unterscheiden sich in dieser Hinsicht möglicherweise
ein wenig von den anderen MENA-Ländern; jedoch wird auch dies von verschiedenen Beobachtern der Entwicklung in der Region (jeweils Vertreter
von BMZ und GTZ) sehr widersprüchlich beurteilt. Einige Gesprächspartner,
die im Zusammenhang mit dieser Studie befragt wurden, gaben der Meinung
Ausdruck, dass die Regierungen von Ägypten bzw. Marokko die MDG-
Hingegen wurde die Wörterkombination – ohne Wiederholungen auf der selben Seite –
93-mal auf ägyptischen Internet-Seiten gefunden. 61 dieser Zeiten behandelten die MDGs
nur kursorisch, jedoch immerhin 28 relativ intensiv und an zentraler Stelle. Davon lagen
13 auf der Domäne der Regierung, 8 bei UNDP, 3 bei anderen VN-Organisationen, 6 bei
Al-Ahram Weekly und 2 beim Economic Research Forum for the Arab Countries, Iran and
Turkey.
5
110
Hinweise hierauf finden sich auch auf diversen Internet-Seiten wie z.B. http://www.ckcundp.org.jo/newsletter/newsletter.htm (12.12.2004), die von Vertretern der deutschen EZ
(siehe Liste der Gesprächspartner im Anhang) bestätigt wurden. Auch der Autor hat in Gesprächen mit diversen Wissenschaftlern aus der Region die Erfahrung gemacht, dass diesen
die MDGs kein Begriff waren.
Agenda auch in Ansprachen an die Bevölkerung immer wieder thematisieren
und dass auch in den Medien der beiden Länder häufiger über die MDGs und
ihre Umsetzung berichtet wird (GTZ / KfW 2005b). Andere Gesprächspartner hingegen verneinten dies kategorisch.
4.2
Engagement der Regierungen für die MDGs
Die Frage, inwieweit bei den politischen Entscheidungsträgern ein ehrliches
commitment für die MDG-Agenda besteht, ist natürlich ganz entscheidend –
nicht zuletzt für die Entscheidung, inwieweit EZ bei der Umsetzung der Ziele
überhaupt sinnvoll ist. Ohne entsprechende Problemlösungsbereitschaft auf
Seiten der Partner kann auch EZ nicht viel bewirken. Leider lässt sich hierüber aber nicht viel sagen, da allenfalls vage Hinweise, jedoch keine handfesten Belege hierzu vorliegen.
Ein erster Hinweis ist, ob zu einem Land bereits ein nationaler MDG-Bericht
vorliegt und ob dieser von dem Land selbst oder aber von externen Akteuren
erstellt wurde. Aus Gründen der nationalen ownership sollten eigentlich alle
Entwicklungsländer ihre MDG-Berichte selbst herausgeben. Die internationalen Organisationen sollten an diesem Prozess allenfalls beratend und durch
technische Unterstützung beteiligt sein.
Bis dato haben 13 der 20 MENA-Länder MDG-Berichte fertiggestellt –
Ägypten sogar bereits seinen zweiten (vgl. Tabelle A14 im Anhang). Darüber
hinaus ist ein Bericht für den Sudan in Vorbereitung. Nichts dergleichen ist
hingegen vom Irak und von Libyen sowie den vier Golfstaaten Oman, Katar
Kuwait und VAE bekannt. Die Berichte von Iran, Syrien und dem Jemen
wurden von den jeweiligen Regierungen herausgegeben. Ägypten hat hiermit
ein staatliches Institut beauftragt. Demgegenüber wurden die Berichte zu Algerien, Mauretanien, den PG und Saudi-Arabien von unterschiedlichen VNInstitutionen erstellt. Über die Palästinensische Autoritätsbehörde wird zudem aus zuverlässiger Quelle berichtet, dass diese an der Herausgabe eines
nationalen MDG-Berichtes überhaupt kein Interesse gezeigt habe.
Weitere Hinweise lassen sich in den MDG-Berichten finden. So soll nach
Vorgabe der United Nations Development Group (UNDG 2003) jeder nationale MDG-Bericht das sog. supportive environment im jeweiligen Land für
jedes einzelne MDG bewerten. Hiermit ist nichts anderes gemeint als die Motivation und das Engagement der relevanten Akteure (i.e. der Regierung, aber
111
Markus Loewe
auch der Zivilgesellschaft) für die Umsetzung der Ziele. Lediglich in den Berichten über Algerien und Tunesien wird keine entsprechende Bewertung
vorgenommen.
Die Urteile der anderen MDG-Berichte zum supportive environment in den
MENA-Staaten fallen sehr unterschiedlich aus. So wird das supportive environment in Ägypten, Bahrain, Marokko, Saudi-Arabien und Syrien überwiegend positiv bewertet, während das Urteil über Mauretanien, Iran, den Jemen,
den Libanon und die Palästinensischen Gebiete schlecht ausfällt (vgl. Tabelle
A13 im Anhang).
Zum Teil lassen dich diese Divergenzen erklären. Die Berichte mit einer tendenziell kritischen Haltung wurden von UNDP oder einer anderen neutralen
Institution erstellt. Demgegenüber wurden die MDG-Berichte von Marokko,
Syrien, Bahrain und Ägypten von der Regierung selbst bzw. einer regierungsnahen Forschungsinstitution verfasst. Die Machthaber sind natürlich
(aus Gründen der externen und internen Legitimation) daran interessiert, dass
ihr Engagement für die Umsetzung der MDGs in den MDG-Berichten positiv
dargestellt wird.
Dass allerdings Saudi-Arabien, dessen MDG-Bericht von UNDP herausgegeben wurde, in der Bewertung sogar besser abschneidet als jedes andere
MENA-Land leuchtet intuitiv überhaupt nicht ein, zumal das Königreich bei
der Umsetzung von mehreren MDGs ganz erhebliche Defizite aufweist.
Widersprüche bestehen auch zwischen den Aussagen verschiedener Beobachter der Entwicklung in den MENA-Ländern. Insbesondere das Engagement
der syrischen, der tunesischen, der ägyptischen und der marokkanischen Regierung für die MDGs (bzw. einzelne MDGs) wird von einigen gelobt, während andere meinen, dass alle Aussagen von Politikern dieser Länder reine
Lippenbekenntnisse sind.
4.3
Einfluss der MDG-Agenda auf die nationale Politik
Inwieweit die Millennium Declaration bzw. die MDG-Agenda in einzelnen
MENA-Ländern zu Kurskorrekturen geführt hat, lässt sich ebenfalls nicht abschließend beantworten. Zwar wird eine wachsende Zahl von Strategiepapieren herausgegeben, deren Ziele Ähnlichkeit mit einzelnen MDGs haben. Unsicher ist aber, ob dies nicht Zufall ist und inwieweit die Strategiepapiere
112
überhaupt ernst genommen und in der Praxis umgesetzt werden (Hermle
2005).
Sicher ist, dass auch die MENA-Länder den Millennium Process nicht mehr
vollständig ignorieren können. Sie sind sich mittlerweile der Tatsache bewusst, dass sie sich den durch die MDG-Agenda angestoßenen Diskussionen
und internationalen Vergleichen stellen müssen. Hiermit gehen sie allerdings
sehr unterschiedlich um, wobei man im Wesentlichen zwei Grundmuster von
Reaktionen identifizieren kann:
Eine erste Gruppe von Ländern begrüßt die MDGs, betont aber zugleich, dass
sie die MDGs im Grunde schon immer verfolgt haben. Ihre Regierungen verkünden – schon beinahe mit einem gewissen Stolz – dass sie ihre Politik auch
vor dem Hintergrund der MDGs nicht umsteuern müssen. Hierbei handelt es
sich v.a. um Syrien und Tunesien sowie bis zu einem gewissen Grad auch um
Ägypten, Jordanien und Marokko.
Zum Teil haben diese Länder mit ihrer Argumentation nicht ganz unrecht.
Insbesondere Tunesien kann tatsächlich für sich in Anspruch nehmen, dass es
schon in der Vergangenheit bemerkenswerte Erfolge in MDG-relevanten Bereichen erzielt hat. Bspw. gelang es der Regierung, durch eine kluge Sozialpolitik, mit der sie sich bei der Planung seines Strukturanpassungsprogramms
gegen die Forderungen von Weltbank und IWF durchsetzte, die extreme Armut im Land signifikant zu reduzieren (Hamza 2002; UN 2003b). Ebenso
wurde bereits während der 1960er Jahre der Grundstein für die heutige, sehr
aktive Frauenförderungspolitik in Tunesien gelegt (Morrison / Friedrich
2004). Aber auch in Ägypten und Marokko wurden schon vor einer ganzen
Reihe von Jahren die Maßnahmen ergriffen, die maßgeblich für den deutlichen Anstieg der Schulbeteiligungs- und Alphabetisierungsquoten beider
Länder während der letzten Jahre verantwortlich sind (PARC 2002; Royaume
du Maroc 2003).
In anderen Fällen hingegen lässt sich die Selbstzufriedenheit der Regierungen
nur mit einer bewussten Ignoranz der tatsächlichen Zustände im eigenen
Land erklären. Ein besonders extremes Beispiel hierfür ist Syrien, dessen Regierung in der Einleitung des nationalen MDG-Berichts schreiben lässt: “Development in Syria takes place in a democratic system which protects freedom, equality, justice and human rights. The system was built [...] on political
and economic pluralism.” (Syrian Arab Republic 2003, 4). An anderer Stelle
wird behauptet: “Syria’s development experience is characterized by the pro-
113
Markus Loewe
vision of free and democratic education at all educational stages [...]. In this
way, the country provides education to the entire population.” (ibid., 4). Im
jordanischen MDG-Bericht heißt es: “The Government of Jordan has been
paying attention to environmental issues since the 1960s.” (Jordan MOPIC /
UN 2004, 48) Marokko schreibt: „Le message délivré par sa Majesté le Roi
Mohammed VI [...] à New York en juin 2001, et l’inauguration par sa Majesté de l’Hôpital de Jour, pour la prise en charge des cas de VIH/SIDA [...]
prouvent l’engagement politique au plus haut niveau dans la lutte contre le
SIDA au Maroc.“ (Royaume du Maroc 2003, 36).
Keines der genannten Länder streitet ab, dass es seine Anstrengungen in einzelnen Bereichen noch intensivieren muss. Jedoch sind die Regierungen nicht
bereit, öffentlich anzuerkennen, dass eventuell auch tiefer greifende Kurswechsel erforderlich sind. Damit würden sie schließlich zugeben, dass in der
Vergangenheit Fehler und Versäumnisse begangen wurden.
Es gibt Hinweise darauf, dass sich die Regierungen der MENA-Länder dennoch – zumindest bei ihrer strategischen Planung im Gesundheits- und Umweltbereich – von der MDG-Agenda (bzw. vom Millenniumsgipfel und den
vorangegangenen Weltkonferenzen) haben beeinflussen lassen. Seit einigen
Jahren erstellen sie eine wachsende Zahl von Entwicklungsplänen und Strategiepapieren, deren Ziele sich weitgehend mit einzelnen MDGs decken (v.a.
MDG4, 5 und 7) – auch wenn diese nur sehr selten explizit genannt werden
(GTZ / KfW 2005d; vgl. auch Übersicht 4). Dies gilt nach Meinung einiger
Beobachter in besonderem Maße für Marokko, weshalb das Land im SachsReport (Sachs 2005) als potenzieller Kandidat für das fast tracking aufgeführt
wird, i.e. als ein Land, das die Voraussetzungen für größere Investitionen zur
beschleunigten Umsetzung der MDGs erfüllt (GTZ / KfW 2005b).
Es ist allerdings fraglich, ob und inwieweit diese Planungsdokumente auch in
der politischen Praxis zu Kurskorrekturen führten. Über Tunesien liegen Berichte vor, dass sich Vertreter der Regierung auf unterschiedlichen Ebenen
und in unterschiedlichen Bereichen sehr oft auf einzelne MDGs beziehen und
versichern, dass sie deren Umsetzung anstreben. Ebenso nehme man in Tunesien zumindest die nationalen Fünfjahrespläne sehr ernst. Von anderen Beobachtern wird dies allerdings viel differenzierter beurteilt. Ihrer Meinung
nach sind auch die Aussagen der Tunesier z.T. nur Lippenbekenntnisse. Zudem falle ihnen ihre engagierte Haltung auch nicht schwer, da sie ohnehin auf
gutem Wege seien, die meisten MDGs zu erreichen.
114
Übersicht 4:
Strategiepapiere ausgewählter Länder, die möglicherweise unter dem Einfluss der MDGs bzw. der Weltkonferenzen der
1990er Jahre entstanden sind
Land
Strategiepapiere und deren Ziele
Ägypten
― National Health Plan 2000–2010: Verbesserung der ländli-
―
―
―
Jordanien:
―
―
―
Libanon:
―
―
―
chen Gesundheitsinfrastruktur, Förderung von Familienplanung und sicheren Verhütungsmitteln, Begrenzung der Ausbreitung von HIV/Aids, Halbierung der Müttersterblichkeitsziffern
Poverty Reduction Strategy (2004): Verringerung der Einkommensarmut
Agenda für Frauen-Empowerment (in Vorbereitung)
Strategie zur Reform des Bildungssektors (in Planung): Förderung der Bildung von Mädchen, Steigerung der staatlichen
Bildungsausgaben
National Strategy for the Environment (1992)
National Agenda 21 (2000)
National Population Strategy 2000–2005: Reduktion der Fertilitäts-, Kinder- und Müttersterblichleitsraten, Verbesserung
der medizinischen Beaufsichtigung von Entbindungen, Steigerung des durchschnittlichen Heiratsalters von Frauen und
des Abstandes zwischen den Geburten, Förderung sicherer
Verhütungsmethoden
National Multi-sector reproductive health programme (s.a.):
Verbesserung der Gesundheit von (werdenden) Müttern
National HIV/AIDS Programme (s.a.): Verbesserung der
HIV/Aids-Prävention und der medizinischen Betreuung von
Aids-Kranken
Code of Environment (2002): Ausweitung der Naturschutzgebiete, Wiederaufforstung, Begrenzung des Benzinverbrauchs
und der Auto-Abgase, Verbesserung des Wasser- und Abwassermanagements
115
Markus Loewe
(Forts. Übersicht 4: Strategiepapiere ausgewählter Länder, die möglicherweise unter dem Einfluss der MDGs bzw. der Weltkonferenzen der 1990er Jahre entstanden sind)
Marokko:
― Charte de l’éducation et de la formation (1999): Steigerung
der Schulbeteiligungs- und Alphabetisierungsraten, Verbesserung der Schulbildung
― Plan de développement économique et social 2000–2004:
Förderung der Frauen und ihrer Partizipation am ökonomischen und politischen Leben, Verbesserung der Medikamentenversorgung, Verbesserung der ländlichen Gesundheitsversorgung, Dezentralisierung des Gesundheitswesens,
Aufbau eines nationalen Krankenversicherungssystems
― Plan Stratégique National de lutte contre le SIDA 2002–
2004: Aids-Prävention,. Halbierung der Aids-Prävalenzraten,
Behandlung von Aids-Kranken
― Plan d’Action National pour l’environnement (s.a.): Umweltschutz und Verbesserung des Ressourcen-Managements
Paläst.
― National Plan of Action for Palestinian Children (1995):
Gebiete:
Übersetzung der Deklaration des Weltkindergipfels in nationale Ziele
― National Health Strategic Plan 1999–2003: verbesserte Qualität des Gesundheitswesens, verbesserte Gesundheitsvorsorge mit besonderem Fokus auf reproduktive Gesundheit sowie die Gesundheit von Kindern und Jugendlichen
― The Five-year Education Plan 2000–2005: Ausbau der Kapazitäten im Bildungssektor, Verbesserung der Curricula,
Steigerung der Schulbeteiligung von Mädchen
Syrien
Tunesien:
― Stratégie Nationale de développement durable / Agenda 21
national (1995): verbessertes Wasser-Management, Schutz
der Biodiversität, Wüstenschutz, Luftreinhaltung
― Stratégie Nationale pour la réduction de la mortalité maternelle (1999): beschleunigte Verringerung der Müttersterblichkeit (erste positive Effekte bereits erkennbar)
Quelle: Ägypten: PARC (2002). Jordanien: Jordan MOPIC / UN (2004).
Libanon: UN (2003a). Marokko: Royaume du Maroc (2003).
Paläst. Gebiete: UN (2002a). Syrien: Syrian Arab Republic (2003).
Tunesien: UN (2003b).
116
Auch über die Regierungen von Ägypten, Jordanien, Syrien und Marokko
merken Beobachter an, dass es weniger am Ehrgeiz der Regierungen bei der
Formulierung von Zielen mangele als an deren Umsetzung in der Praxis
(ESCWA 2005; PARC 2002; Republic of Yemen 2003; UN 2003a;
UN 2003b). Die marokkanische Regierung z.B. bereits im Jahre 2003 einen
nationalen MDG-Bericht vorgelegt und wiederholt herausgehoben, welch
große Bedeutung sie dem Millenniumsprozess im eigenen Lande beimisst.
Der Umsetzungsprozess verläuft aber viel langsamer, als viele Beobachter
dies erwartet hätten (GTZ / KfW 2005b). So ist das jüngste Alphabetisierungsprogramm Marokkos erst nach langen Verzögerungen angelaufen. Ähnliches gilt für Jordanien, wo mehrere Initiativen zur Stärkung der rechtlichen
Stellung von Frauen auf halber Strecke stecken geblieben. In vielen Fällen
werden staatliche Planungsdokumente aus rein strategischen Gründen erstellt
und richten sich in erster Linie an die Adresse der Geber. In ihnen steht geschrieben, was die Geber nun mal gerne lesen.
Bezeichnend ist auch, dass die ägyptische Regierung im Jahr 2004, also vier
Jahre nach dem Millenniumsgipfel, zusammen mit der Weltbank eine Poverty
Reduction Strategy herausgegeben hat, die auf 53 Seiten nicht ein einziges
mal auf die MDGs zu sprechen kommt und Armut noch immer nur als Mangel an Einkommen versteht. Nicht monetäre Aspekte der Armut (Mangel an
Bildung, Gesundheit, Partizipation etc.) werden überhaupt nicht thematisiert
(Egypt / Weltbank 2004). Ähnliches gilt allerdings auch für einen Poverty
Report der Weltbank (2004g) über Marokko, in dem die MDGs nur in der
Fußnote angesprochen werden und der Armut ebenfalls mit Einkommensarmut gleichsetzt.
Zur zweiten Gruppe von Ländern gehören im Nahen Osten der Jemen und in
Nordafrika Algerien und Mauretanien. Es ist sicherlich kein Zufall, dass zwei
dieser drei Länder low-income countries sind und PRSPs erstellt haben. Alle
drei Länder pflegen einen im regionalen Vergleich überdurchschnittlich
transparenten öffentlichen Diskurs und sind – wenn auch aus unterschiedlichen Gründen – in besonderem Maß auf das Wohlwollen der Geber angewiesen.
Die Länder dieser zweiten Gruppe haben sämtliche MDGs explizit in nationale Entwicklungsziele übersetzt. Von den Ländern der ersten Gruppe unterscheiden sie sich darüber hinaus durch ein wesentlich höheres Maß an
Selbstkritik. In offiziellen Verlautbarungen und Dokumenten benennen ihre
Regierungen relativ offen, welche strategischen Fehler und Versäumnisse in
117
Markus Loewe
der Vergangenheit gemacht wurden und welche größeren Kurskorrekturen ihrer Meinung nach erforderlich sind. In ihren Strategiepapieren führen sie lange Listen von sehr präzisen und sehr ehrgeizigen Zielen auf, unter denen sich
auch die MDGs wiederfinden.
Besonders typisch ist hierfür Mauretanien, das bereits 2001 ein PRSP vorgelegt hat. Sämtliche MDGs kommen darin vor, wobei die Ziele des PRSPs z.T.
noch weit über die Vorgaben der MDG-Agenda hinausgehen. So soll bspw.
der Anteil der Einkommensarmen an der Bevölkerung nach dem PRSP von
57 % im Jahre 1990 bis 2015 auf 19 % reduziert werden und nicht „nur“ auf
28 %, wie es MDG1 vorsieht. Weiterhin ist eine Obergrenze für die HIVInfektionsrate von 1 % der Gesamtbevölkerung vorgesehen. Und die Analphabetenquote soll bis 2015 auf 0 % gesenkt werden – was allerdings in Anbetracht einer heutigen Rate von nahezu 60 % extrem unrealistisch erscheint
(UNDG 2002).
Auch in den Strategiepapieren des Jemen zeichnet sich der Einfluss der
MDGs deutlich ab. Während im Fünfjahresplan 1996–2000 noch die Steigerung des Wirtschaftswachstums und die Sicherung des ökonomischen Gleichgewichts im Mittelpunkt standen, nennt der Fünfjahresplan 2001–2005 die
Bekämpfung von Armut und die Nachhaltigkeit der Entwicklung als vorrangige Ziele. Darüber hinaus hat der Jemen ein PRSP erstellt, obwohl ihm eine
Entschuldung im Rahmen der HIPC-Initiative gar nicht in Aussicht gestellt
wurde. In diesem PRSP ist nur am Rande vermerkt, dass seine Ziele mit der
MDG-Agenda konform sind (Republic of Yemen 2002). In keinem Zusammenhang hat das Land die MDGs explizit als nationale Entwicklungsziele
anerkannt. Jedoch sind sie fast alle implizit im PRSP oder in anderen Strategiepapieren enthalten (vgl. Übersicht 5).
Jedoch bleibt das Handeln Mauretaniens, Algeriens und des Jemen noch weiter hinter ihren ambitiösen Zielvorgaben zurück, als dies bei den Regierungen
der o.g. ersten Gruppe von Ländern der Fall ist. In einigen Bereichen hat
Mauretanien die im PRSP vorgesehenen Maßnahmen bereits ergriffen (so
z.B. durch die Umsetzung des Plan Directeur National pour la santé im Gesundheitssektor). In anderen hingegen hinkt die Regierung ihren Planvorgaben hinterher. Bis heute wurden weder das Programme d’Action National
pour l’environnement et le développement durable von 2003 noch der Plan
d’Action National pour la nutrition von 1995 umgesetzt (UNDG 2002; GTZ /
KfW 2005c).
118
Übersicht 5:
MDGs
MDG1
MDG2
MDG3
MDG4
MDG5
MDG6
Vergleich der MDG-Agenda mit offiziellen Entwicklungszielen
des Jemen
Offizielle Entwicklungsziele des Jemen
― Anteil der Armen von 47 % (1990) bzw. 42 % (1998) auf 36 %
(2005) und 21 % (2015) reduzieren (PRSP; Fünfjahresplan).
― Anteil der Menschen, deren Ernährung nicht gesichert ist von
18 % (1998) auf 9 % (2015) halbieren (PRSP).
― Anteil der Menschen, denen weniger als 1 US $ pro Tag zur Verfügung steht, von 11 % (1998) auf 5 % (2015) reduzieren
(PRSP).
― Anteil der Kinder mit Untergewicht von 46 % (1997) auf 35 %
(2015) reduzieren (PRSP).
― Grundschulbeteiligungsrate erhöhen. (PRSP).
― Grundschulabschlussquote auf 100 % (2015) erhöhen (EFA-FTI;
Strategic Vision 2025).
― Staatliche Bildungsausgaben um 10 % erhöhen (PRSP).
― Gender-Ungleichgewichte im Grundschulbereich bis 2015 überwinden (PRSP).
― Grundschulbeteiligung von Mädchen auf 69 % (2005) steigern
(PRSP).
― Anteil der alphabetisierten Frauen auf 48 % (2002) erhöhen
(EFA-FTI)
― Anteil der Frauen an allen Erwerbstätigen auf 23 % (2001) erhöhen (PRSP).
― Säuglingssterblichkeit auf 60 pro 1000 Lebendgeborene (2005)
bzw. 27 (2015) senken (PRSP).
― Kindersterblichkeit auf 82 pro 1000 Lebendgeborene (2005)
bzw. 37 (2015) senken (PRSP).
― Mindestens 80 % der Landbevölkerung (2005) mit primären Gesundheitsdienstleistungen versorgen (Public Health Sector Strategy).
― Müttersterblichkeit von 850 pro 100.000 Geburten (1995) auf
213 senken (PRSP).
― Ausbreitung von HIV/Aids 2005 verlangsamen (National Aids
Programme).
― Zunahme der HIV-Infizierten bis 2010 halbieren (Public Health
Sector Strategy).
― Gebrauch von sicheren Verhütungsmitteln steigern (National
Aids Programme).
― Anteil der Malaria-Kranken reduzieren (National Malaria Framework).
119
Markus Loewe
(Forts. Übersicht 5: Vergleich der MDG-Agenda mit offiziellen Entwicklungszielen des Jemen)
― Bis 2015 100 % aller Haushalte in den Städten an die öffentliche
MDG7
Trinkwasserversorgung anschließen (PRSP).
― Anteil der Landbewohner, die Zugang zu Trinkwasser haben,
von 25 % (1998) auf 50 % (2015) erhöhen (PRSP).
― Anteil der Haushalte mit Abwasserentsorgung von 7 % (1998)
auf 60 % erhöhen (PRSP).
― Gute Regierungsführung und Verwaltung sicherstellen, damit
MDG8
die verfügbaren Ressourcen optimal genutzt werden und alle
Mitglieder der Gesellschaft an politischen Entscheidungsprozessen partizipieren (PRSP).
― Qualität der Regierungsführung und der Sicherheit verbessern
(Fünfjahresplan).
― Reichweite der befestigten Straßen von derzeit nur 9 % aller
Trassen bzw. 11km pro 1000 Quadratkilometer erhöhen (PRSP,
Fünfjahresplan).
Quelle: eigener Entwurf in Anlehnung an Khan / Chase (2003, 2, Table 1);
ergänzt durch Informationen in Republic of Yemen (2002); Republic of
Yemen (2003).
Ähnliches gilt für Algerien, das in seinem zentralen Entwicklungsplan für die
Jahre 2001–2003 sämtliche MDGs als wichtige nationale Ziele aufgreift.
Deutliche Fortschritte machte das Land bei der Reform des Bildungssektors
und bei der Steigerung der Schulbeteiligungsraten. Hingegen wurden das Personenstandsrecht von 1984 bis heute nicht reformiert, das Programm zur
Verbesserung der Abfallwirtschaft nicht umgesetzt und die Gesetzesvorlagen
zur Übersetzung internationaler Umweltkonventionen in nationales Recht
vom Parlament nicht verabschiedet. Die Güter- und Faktormärkte des Landes
wurden zwar formal geöffnet und liberalisiert, die informellen Strukturen
schrecken aber bis heute in- und ausländische Investoren ab. Die Prozeduren
und Entscheidungen von Verwaltung und Justiz sind noch immer langwierig,
kompliziert, intransparent und damit wirtschaftsfeindlich (GTZ / KfW 2005a;
UN 2004a).
120
5
Ausrichtung der deutschen
Im Bericht der Bundesregierung über ihren Beitrag zur Umsetzung der
Millennium-Entwicklungziele von 2004 heißt es: „Die MDGs und die
Millenniumserklärung bilden den verbindlichen Orientierungsrahmen für die
deutsche Entwicklungspolitik.“ (Bundesregierung 2004, 1). Die Bundesregierung leiste „konkrete Maßnahmen zur Erreichung der MDGs in den betroffenen Ländern und unterstützt Initiativen zur Verbesserung von Rahmenbedingungen für Entwicklung, wie sie durch die Millenniumserklärung gefordert
werden.“ (ibid., 1; Hervorhebung im Original). Insbesondere seien „die internationalen Gemeinschaftsziele einschließlich der MDGs Richtschnur für die
mittelfristige Politikgestaltung des BMZ.“ (ibid., 3).
Im Folgenden wird der Frage nachgegangen, inwieweit der eigene Anspruch
des BMZ und der gesamten Bundesregierung bei ihrer Entwicklungszusammenarbeit (EZ) mit den Partnerländern in der MENA-Region sichtbar wird.
Nacheinander werden (i) die geographische sowie (ii) die sektorale Ausrichtung der EZ, (iii) die von ihr geförderten Maßnahmen innerhalb der einzelnen
sektoralen Schwerpunktbereiche, (iv) der politische Dialog mit den Partnerregierungen und (v) der bisherige Fortschritt bei der Umsetzung von MDG8,
für die ja die Geberländer die Hauptverantwortung tragen, untersucht.
Dabei stellt sich heraus, dass sowohl die geographische als auch die sektorale
Ausrichtung der deutschen EZ auch vor dem Hintergrund der MDG-Agenda
vertretbar sind. Ebenso macht die Bundesregierung die Umsetzung der
MDGs immer stärker zu einem Thema bei den Regierungsverhandlungen mit
den Partnerländern.
Kritischer ist demgegenüber der deutsche Beitrag zu MDG8 zu bewerten.
Zudem ließe sich auch der Beitrag zu den anderen Zielen in der MENARegion noch verbessern. Hierfür müsste sich die deutsche EZ noch stärker
auf Länder und Sektoren konzentrieren, wo die Problemlösungsdringlichkeit
besonders groß ist und die Regierungen zur Problemlösung bereit, aus finanziellen, technischen oder administrativen Gründen aber nicht in der Lage
sind.
Das größte Defizit besteht allerdings in der konzeptionellen Fundierung und
Dokumentation der deutschen EZ. In den Länderkonzepten und Schwerpunktstrategiepapieren des BMZ wird so gut wie gar nicht auf die MDGs und
121
Markus Loewe
den Beitrag der deutschen EZ zu ihrer Umsetzung eingegangen. Zwar stimmen viele der in ihnen genannten Ziele mit der Stoßrichtung der MDGAgenda überein, dies wird aber nicht deutlich gemacht. Zudem wird in vielen
Papieren nur unzureichend aufgezeigt, inwiefern die geförderten Maßnahmen
den übergeordneten Zielen dienen. Auch ex post wird dies nicht untersucht,
da die deutsche EZ bislang noch in keinem Partnerland einer MDG-spezifischen Wirkungsanalyse unterzogen wurde.
5.1
Länderkonzentration
Die Länderprogrammierung der deutschen EZ innerhalb der MENA-Region
ist auch vor dem Hintergrund der MDGs im Großen und Ganzen sinnvoll.
Lediglich die Einstufung von Marokko und Ägypten als Schwerpunktpartnerländer wäre zu diskutieren, während umgekehrt eine Intensivierung des Engagements in Mauretanien in Betracht gezogen werden müsste, wenn solche
Entscheidungen einzig und allein aus MDG-Perspektive zu treffen wären.
Warum, wird im Folgenden erläutert.
Wenn ein Entwicklungsland große Defizite bei der Umsetzung der MDGs
aufweist, bedeutet dies keineswegs, dass die EZ mit dem Land auf jeden Fall
ausgebaut werden sollte. Hierfür können sehr unterschiedliche Gründe verantwortlich sein. So hängt der Fortschritt, den ein Land beim Verfolgen der
MDGs macht, im Wesentlichen von drei Faktoren ab. Der erste ist die Problemlösungsdringlichkeit, i.e. das Ausmaß der durch die MDG-Indikatoren beschriebenen sozialen Probleme. In Kapitel 3 wurde bereits ausgeführt, dass
sich z.B. die Grundschulbeteiligungsrate sehr viel leichter um ein paar Prozentpunkte steigern lässt, wenn sie bislang nur bei 50 % liegt, als wenn bereits fast jedes Kind eingeschult ist. Der zweite Faktor ist die Problemlösungsfähigkeit der relevanten Akteure im Entwicklungsland. Sie wird durch
die Verfügbarkeit von finanziellen Ressourcen, aber auch durch das Knowhow, die politische Kreativität und die administrativ-organisatorischen Kapazitäten der Akteure bestimmt. Der dritte Faktor schließlich ist die Problemlösungsbereitschaft, i.e. der Wille und die Entschlossenheit der politischen Entscheidungsträger zum Handeln (Lampert 1994: 145; Loewe 1999; Loewe
2000a, 7; Loewe 2004c, 394).
Aus dieser Konstellation von Faktoren ergeben sich allerdings ein ökonomisches und ein politisches Dilemma. Das ökonomische besteht darin, dass ein
122
Land in aller Regel gerade dann unter einer besonders großen Problemlösungsdringlichkeit leidet, wenn seine Regierung und alle anderen relevanten
Akteure nur über seine begrenzte Problemlösungsfähigkeit verfügen: in einer
sehr frühen Phase der Entwicklung. Das politische Dilemma hingegen liegt
vor, wenn die politischen Entscheidungsträger durchaus über die erforderlichen Kapazitäten verfügen, um die bestehenden Probleme zu lösen, hierzu
aber – aus welchen Gründen auch immer – nicht bereit sind. Eine Erklärung
kann bspw. sein, dass sie die begrenzten Staatseinnahmen lieber für andere
Zwecke ausgeben wollen (z.B. um sich selbst zu bereichern).
Wird in einem Entwicklungsland das ökonomische Dilemma konstatiert, so
ist einer Kooperation zuzuraten. Im Grunde besteht der Sinn und Zweck von
EZ in nichts anderem als darin, Entwicklungsländer aus eben diesem ökonomischen Dilemma zu befreien: sie in genau den Bereichen zu unterstützen, in
denen die gravierendsten Engpässe ihrer Entwicklung liegen, die sie aus eigener Kraft kaum überwinden können.
Anders verhält es sich, wenn das politische Dilemma besteht, die unzureichende Umsetzung der MDGs also darauf zurückzuführen ist, dass die Regierung eines Entwicklungslandes zwar in der Lage, aber nicht bereit ist, die
Probleme seiner Einwohner zu lösen. In diesem Fall kann auch EZ nicht viel
ausrichten, zumal sie, wie der Name schon sagt, in der Kooperation mit einem Partner besteht, der die bestehenden Probleme als solche sieht, ein Interesse an ihrer Lösung hat und bereit ist, im Rahmen seiner Möglichkeiten
hierzu beizutragen.
Die besten Voraussetzungen sind also gegeben, wenn die Problemlösungsdringlichkeit in einem Entwicklungsland sehr hoch, die Problemlösungsbereitschaft seiner Regierung ebenfalls sehr groß, ihre Problemlösungsfähigkeit
aber sehr gering ist. Inwieweit solche Voraussetzungen in einem Partnerland
der deutschen EZ vorliegen, ließe sich bspw. mit Hilfe eines Schemas wie in
Übersicht 6 überprüfen. Hierbei handelt es sich um ein Muster, das keinem
konkreten Länderfall entspricht. In der Übersicht ist eine hypothetische Zielausrichtung der bisherigen deutschen EZ aufgeführt, daneben die Beurteilung
von Problemlösungsdringlichkeit, -bereitschaft und -fähigkeit im Partnerland
(aufgeschlüsselt nach den einzelnen MDGs) und schließlich eine mögliche
neue Zielausrichtung der deutschen EZ im selben Land.
123
stark (–)
schwach (+)
stark (–)
mäßig (0)
stark (–)
schwach (+)
mäßig (0)
stark (–)
stark (–)
mäßig (0)
schwach (+)
schwach (+)
stark (–)
gering (–)
mäßig (0)
groß (–)
klein (+)
klein (+)
klein (+)
klein (+)
groß (–)
mäßig (0)
mäßig (0)
mäßig (0)
groß (–)
mäßig (0)
stark (–)
stark (–)
mäßig (0)
mäßig (0)
hoch (+)
hoch (+)
gering (–)
mäßig (0)
mäßig (0)
mäßig (0)
mäßig (0)
mäßig (0)
mäßig (0)
gering (–)
hoch (+)
mäßig (0)
klein (+)
mäßig (0)
Engagement
anderer Geber
mäßig (0)
0
hoch (+)
hoch (+)
hoch (+)
mäßig (0)
mäßig (0)
mäßig (0)
gering (–)
gering (–)
hoch (+)
hoch (+)
hoch (+)
hoch (+)
hoch (+)
hoch (+)
administrative
und finanzielle
Kapazitäten
Problemlösungsfähigkeit
MDG8 (Technologien)
0
hoch (+)
hoch (+)
mäßig (0)
Erklärungen:
+ Spricht stark für ein Engagement der EZ (Spalten 2 und 8: EZ findet statt).
0 Spricht weniger stark für ein Engagement der EZ (Spalten 2 und 8: EZ findet nicht statt).
– Spricht gegen ein Engagement der EZ.
Quelle: eigener Entwurf
MDG8 (Medikamente)
0
+++
MDG8 (governance)
MDG8 (Arbeitslosigkeit)
+
MDG8 (offene Märkte)
+++
0
MDG6 (Malaria u.a.)
MDG7 (Abwasserentsorgung)
0
MDG6 (HIV/Aids)
+++
0
MDG5 (Müttersterblichkeit)
+++
0
MDG4 (Kindersterblichkeit)
MDG7 (Trinkwasserversorgung)
+
MDG3 (gender)
MDG7 (Umwelt)
+
MDG2-3 (Grundbildung)
mäßig (0)
mäßig (0)
0
+++
MDG1 (Hunger)
MDG1 (Einkommensarmut)
relative Verbesserung der
MDGIndikatoren
Problemlösungsdringlichkeit
absolutes
Niveau der
MDGIndikatoren
derzeitige
Ausrichtung
der EZ
schwach (–)
mäßig (0)
stark (+)
schwach (–)
mäßig (0)
mäßig (0)
mäßig (0)
mäßig (0)
stark (+)
stark (+)
mäßig (0)
mäßig (0)
stark (+)
stark (+)
mäßig (0)
stark (+)
Problemlösungsbereitschaft
commitment
der Regierung)
Schema zum Vergleich von Problemlösungsdringlichkeit, -bereitschaft und -fähigkeit in den Partnerländern der EZ
Musterland
Übersicht 6:
0
0
+
0
0
+++
0
+
0
0
0
0
+++
+++
0
+
mögliche
zukünftige
Ausrichtung
der EZ
Dabei wird bei der Problemlösungsdringlichkeit und bei der Problemlösungsfähigkeit jeweils zwischen zwei verschiedenen Aspekten unterschieden.
Dringlich sind Maßnahmen zur Lösung der bestehenden Probleme, wenn die
absoluten MDG-Indikatorenwerte eines Landes auf einem besonders schlechten Niveau liegen (wenn z.B. ein sehr hoher Anteil der Einwohner unter
Hunger leiden). Vor dem Hintergrund der MDGs kann man aber auch dann
von einer hohen Problemlösungsdringlichkeit sprechen, wenn – unabhängig
vom Ausgangsniveau – die relative Veränderung der Indikatorenwerte unbefriedigend ist (wenn bspw. die Kindersterblichkeitsziffer kaum gesunken ist).
Zur Problemlösungsfähigkeit hingegen zählen einerseits die Kapazitäten und
Möglichkeiten des Partnerlandes und seiner Akteure selbst, andererseits aber
auch die Kapazitäten und Möglichkeiten, über die das Land nur aufgrund der
mit anderen Geberländern bestehenden EZ verfügt. Indem dieser Aspekt mit
berücksichtigt wird, kann verhindert werden, dass deutsche EZ gerade dort
stattfindet, wo bereits alle anderen Geberländer Unterstützung leisten.
Eine hohe Problemlösungsdringlichkeit besteht innerhalb der MENA-Region
in erster Linie im Jemen, im Sudan, in Mauretanien und im Irak. In Kapitel 3
ist deutlich geworden, dass diese vier Länder seit 1990 besonders geringe
Fortschritte bei der Umsetzung der MDGs gemacht haben: Einerseits haben
sich die MDG-Indikatoren in ihnen relativ zum Ausgangsniveau nur unzureichend verbessert haben. Anderseits sind auch die absoluten Werte dieser
Länder besonders schlecht, was zumindest z.T. die ungenügende Bilanz dieser Länder bei der Umsetzung der MDGs erklärt, da eine bestimmte relative
Verbesserung bei schlechten Ausgangswerten vergleichsweise große absolute
Veränderungen voraussetzt. Bei einigen MDGs haben auch Ägypten, Algerien, Iran, Jordanien, Marokko, die Palästinensischen Gebiete und Syrien mit
diesem Problem zu kämpfen – allerdings in erheblich geringerem Ausmaß.
Über besonders geringe Problemlösungsfähigkeiten verfügen die drei lowincome countries der MENA-Region: der Jemen, der Sudan und Mauretanien. Ihnen mangelt es sowohl bei der Implementierung von Maßnahmen zur
Erreichung der MDGs als auch beim Einkauf von Expertise an den hierfür erforderlichen finanziellen Ressourcen. Darüber hinaus leiden auch die Palästinensischen Gebiete und der Irak unter ungenügenden Problemlösungsfähigkeiten, wobei ihr Hauptproblem allerdings nicht in finanziellen Engpässen
besteht. Vielmehr sind dem Handlungsspielraum dieser beiden Länder politische Grenzen gesetzt: den Palästinensischen Gebieten durch die israelische
Besatzung sowie durch den ungeklärten völkerrechtlichen Status des Landes
125
Markus Loewe
und dem Irak durch die US-amerikanische Truppenpräsenz sowie die Sicherheitslage und die chaotischen Zustände innerhalb des Landes.
Wie es um die Problemlösungsbereitschaft der MENA-Länder steht, konnte
in Kapitel 4 nicht abschließend geklärt werden. Man kann aber davon ausgehen, dass die meisten Regierungen in der Region überhaupt kein Interesse
haben, alle MDGs umzusetzen. Dies gilt natürlich v.a. für die Verbesserung
der Regierungsführung (Aspekt von MDG8), z.T. aber auch für MDG1 (Bekämpfung von Einkommensarmut und Hunger), MDG3 (Gleichstellung der
Geschlechter) oder MDG7 (ökologische Nachhaltigkeit) sowie die Verbesserung der Schulbildung.
Darum wird die Länderprogrammierung der deutschen EZ innerhalb der
MENA-Region im Folgenden v.a. auf der Grundlage der Problemlösungsdringlichkeiten und -fähigkeiten der einzelnen Länder beurteilt.
Deutschland kooperiert im Nahen Osten und in Nordafrika vorrangig mit vier
Schwerpunktpartnerländern (Ägypten, Jemen, Marokko und den Palästinensischen Gebieten) sowie mit fünf Partnerländern (Algerien, Jordanien, Mauretanien, Syrien, Tunesien).6 Darüber hinaus wird für die Zukunft eine entwicklungspolitische Zusammenarbeit mit Iran und dem Sudan in Betracht gezogen
Das intensive Engagement der deutschen EZ im Jemen und in den Palästinensischen Gebieten ist aus Perspektive der MDG-Agenda und vor dem Hin6
Im Juni 2000 beschloss das BMZ, die Wirksamkeit und Signifikanz der deutschen EZ
durch eine regionale und sektorale Konzentration zu verbessern. Zum einen wurde die Zahl
der Kooperationsländer von ursprünglich 118 auf 70 reduziert, von denen 32 zu Partnerländern, 30 zu Schwerpunktpartnerländern und 8 zu potenziellen Partnerländern erklärt wurden. Zum anderen wurde die EZ, um ihre Signifikanz zu steigern, in jedem Partnerland auf
nur noch einen von insgesamt 10 sog. Sektoren und in den Schwerpunktpartnerländern auf
drei Sektoren begrenzt.
Sektoren in diesem Sinne sind (i) Demokratie, Zivilgesellschaft und öffentliche Verwaltung; (ii) Friedensentwicklung und Krisenprävention; (iii) Bildung (ohne Berufsbildung);
(iv) Gesundheit, Familienplanung, HIV / Aids; (v) Trinkwasser, Wassermanagement, Abwasser / Abfallentsorgung; (vi) Ernährungssicherung, Landwirtschaft (darunter Fischerei); (vii) Umweltpolitik, Schutz und nachhaltige Nutzung natürlicher Ressourcen;
(viii) Wirtschaftsreform und Aufbau der Marktwirtschaft; (ix) Energie (auch Energieeffizienz und regenerative Energien); sowie (x) Transport / Kommunikation, vgl. BMZ
(2004a).
126
tergrund der vorangegangenen grundsätzlichen Überlegungen sinnvoll. Beide
Länder leiden unter begrenzten Problemlösungsfähigkeiten und zumindest
der Jemen hat eine besonders große Problemlösungsdringlichkeit zu beklagen. Zudem schneidet er im regionalen Vergleich im Hinblick auf die Problemlösungsbereitschaft seiner Regierung tendenziell überdurchschnittlich ab
(vgl. Kapitel 4).
Diese Argumentation würde allerdings dafür sprechen, auch den Sudan, den
Irak und Mauretanien zu Schwerpunktpartnerländern deutscher EZ zu machen.
Jedoch ist die MDG-Agenda nicht das einzige Kriterium für die Ausrichtung
der deutschen EZ. Hierzu sollte sich die Bundesregierung auf internationaler
Ebene in aller Klarheit bekennen. So leuchtet es durchaus ein, dass derzeit
mit dem Sudan, mit Iran und mit dem Irak aus unterschiedlichen politischen
Gründen (i.e. wegen der schlechten Menschenrechtslage, dem unzureichenden Schutz von Minderheiten, dem Mangel an innerer Sicherheit, der
Zuwiderhandlung gegen völkerrechtliche Normen etc.) keine EZ stattfindet.
Keines dieser Argumente steht allerdings einem Ausbau der Zusammenarbeit
mit Mauretanien entgegen. Ganz im Gegenteil würde aus der Perspektive der
MDG-Agenda vieles dafür sprechen, Mauretanien zum Schwerpunktpartnerland zu machen. Es leidet unter einer weit überdurchschnittlich Problemlösungsdringlichkeit und besonders geringen Problemlösungsfähigkeiten und
seine Regierung zeichnet sich zumindest nicht durch eine im regionalen Vergleich besonders geringe Problemlösungsbereitschaft aus.
Umgekehrt ist es aus MDG-Perspektive nicht ganz verständlich, dass Marokko und Ägypten Schwerpunktpartnerländer sind. Beides sind middle-income
countries, die über größere Problemlösungsfähigkeiten verfügen als bspw.
der Jemen oder Mauretanien und in denen die Problemlösungsdringlichkeit
auch nicht ganz so groß ist (vgl. Kapitel 4).
Dass Algerien, Jordanien, Syrien und Tunesien keine Schwerpunktpartnerländer sind, leuchtet wiederum ein. Ebenso wie im Falle von Ägypten und
Marokko handelt es sich bei diesen Ländern um middle-income countries mit
einer mäßigen Problemlösungsdringlichkeit, mittleren Problemlösungsfähigkeiten und einer begrenzten Problemlösungsbereitschaft. In ihnen soll sich
die deutsche EZ nach dem Willen des BMZ auf jeweils nur einen Sektor beschränken, wobei dies in der Praxis nur für Jordanien und Syrien eingehalten
wird. In beiden ist der Wassersektor Schwerpunktbereich der deutschen EZ.
127
Markus Loewe
In Tunesien hingegen findet deutsche EZ in zwei Bereichen statt (in der Umweltpolitik sowie dem breiten Bereich Wirtschaftsreformen und Aufbau der
Marktwirtschaft / „WiRAM“) und in Algerien de facto sogar in dreien (Umweltpolitik, Wassersektor und WiRAM). Man könnte in Frage stellen, warum
Tunesien überhaupt noch durch EZ gefördert wird. Für ein vollständiges Auslaufen der Unterstützung spricht, dass Tunesien wahrscheinlich fast alle
MDGs erreichen wird. Dagegen spricht indes, dass ein Abbruch der EZ mit
einem Land wie Tunesien wie eine Strafe für entwicklungspolitische Erfolge
wirken würde, wovon negative Anreize auch auf das Engagement anderer
Länder ausgehen können. Zudem kann EZ mit Ländern, die bereits auf Erfolgskurs sind, manches Mal mehr ausrichten als in armen Ländern, die wesentlich stärker auf Unterstützung angewiesen sind, denen es aber am commitment der politischen Entscheidungsträger sowie an den erforderlichen institutionellen Strukturen mangelt.
5.2
Schwerpunktbildung
Die sektorale Ausrichtung der deutschen EZ in den MENA-Ländern ist ebenfalls vor dem Hintergrund der MDG-Agenda weitestgehend nachvollziehbar.
In ihren Schwerpunktbereichen kann sie wichtige Beiträge zur Umsetzung
der MDGs leisten. Allerdings ist sie auf einigen Feldern auch überhaupt nicht
aktiv, obwohl die Partnerländer hier beinahe noch stärker auf externe Unterstützung angewiesen sind, um die MDGs zu erreichen.
Schwerpunkte der deutschen EZ mit den MENA-Ländern sind v.a. die Bereiche Wirtschaftsreform und Aufbau der Marktwirtschaft („WiRAM“) sowie
Trinkwasser, Wassermanagement, Abwasser / Abfallentsorgung („Wasser“).
Mit sechs seiner insgesamt neun Partner- und Schwerpunktpartnerländer kooperiert Deutschland im Bereich WiRAM, mit sieben Ländern im Wasserbereich und mit fünf Ländern beim Umwelt- und Ressourcenschutz. Hingegen
bilden die Bereiche Bildung, Gesundheit und ländliche Entwicklung jeweils
nur in einem Land einen Schwerpunkt der deutschen EZ. Die Förderung von
good governance ist immerhin in zwei MENA-Ländern ein Schwerpunktbereich. Darüber hinaus ist sie Gegenstand eines Regionalvorhabens der EZ mit
Algerien, Marokko und Tunesien (vgl. Tabelle A16 im Anhang).
Eigentlich ist es weder möglich noch zulässig, EZ in einzelnen Sektoren mit
einem Beitrag zu bestimmten MDGs gleichzusetzen. So kann EZ im Bil-
128
dungsbereich bewirken, dass das Partnerland MDG2 und MDG3 (leichter) erreicht. Zugleich kann aber auch die Umsetzung von anderen Zielen begünstigt werden: bspw. von MDG4, MDG5 und MDG6, indem das Bewusstsein
der Schüler für die Notwenigkeit von präventiven Maßnahmen zum Erhalt
und zur Verbesserung der Gesundheit gestärkt oder ihr Umgang mit Medikamenten erleichtert wird; zu MDG1, indem die Erwerbs- und Einkommensmöglichkeiten der Schulabgänger verbessert werden und dadurch ein
Beitrag zum Abbau von Einkommensarmut, Hunger und Arbeitslosigkeit geleistet wird; oder von MDG7, indem Verständnis für die Notwendigkeit eines
sorgfältigen Umgangs mit der Umwelt und mit knappen natürlichen Ressourcen geweckt wird.
Umgekehrt kann EZ zum Erreichen bestimmter MDGs auch dann beitragen,
wenn sie in dem intuitiv zugehörigen Sektor gar nicht stattfindet. So ist es
z.B. denkbar, dass die Umsetzung von MDG4, MDG5 und MDG6 weniger
an einer lückenhaften Gesundheitsinfrastruktur als an der Nachfrage hiernach
scheitert. Selbst wenn auch ländliche Regionen ausreichend mit Gesundheitsdienstleistungen versorgt werden, kann die Situation eintreten, dass diese von
der Bevölkerung gar nicht in Anspruch genommen werden, weil die meisten
Haushalte nicht über das erforderliche Bewusstsein für die Bedeutung einer
angemessenen Gesundheitsvorsorge verfügen oder weil sie zu arm sind, um
sich behandeln zu lassen und hierfür auch noch ihrer Arbeit fern zu bleiben.
Wirkungsvoller als EZ beim Ausbau bzw. der Reform des Gesundheitswesens sind in diesem Falle Maßnahmen, die zur Bekämpfung von Armut und
zur Verbesserung der Bildung und des Gesundheitsbewusstseins der Bevölkerung beitragen.
Dennoch soll im Folgenden versucht werden, die Schwerpunktsetzung der
deutschen EZ mit der MENA-Region mit dem bisherigen Stand des Millenniumsprozesses in den einzelnen Ländern abzugleichen, um – hierauf aufbauend – Aussagen über die sektorale Ausrichtung der deutschen EZ aus Perspektive der MDG-Agenda zu formulieren. Hierfür wurden folgende Annahmen getroffen:
—
Die MDG-Agenda ist ein konsistentes System, dessen Ziele eng miteinander zusammenhängen (Satterthwaite 2004). Das bedeutet, dass sich
Maßnahmen zur Umsetzung von einem MDG zumeist auch auf einige
andere MDGs positiv auswirken. Man muss daher zwischen direkten
und indirekten Effekten unterscheiden, wobei im Folgenden zunächst
nur die direkten betrachtet werden. Indirekte Auswirkungen von EZ lassen sich nicht schon aus deren sektoraler Ausrichtung ablesen. Allenfalls
129
Markus Loewe
eine detaillierte Portfolio-Analyse für die einzelnen Schwerpunktbereiche kann hierauf Hinweise geben.
—
EZ im Gesundheitsbereich entfaltet i.d.R. direkte Wirkungen auf MDG4
und MDG5, z.T. auch MDG6 – wobei diese Wirkungen sehr unterschiedliche Bedeutung haben können. Indirekte Wirkungen sind v.a. auf
MDG1, MDG2 und MDG3 möglich.
—
Ähnliches gilt für EZ im Bildungsbereich, die in erster Linie zur Umsetzung von MDG2 und MDG3 beiträgt, sich aber indirekt auch auf alle
anderen MDGs auswirken kann.
—
EZ im Umweltbereich verfolgt naturgemäß MDG7 / Unterziel 9. Inwieweit ein Beitrag auch zu anderen Zielen geleistet wird, lässt sich nur im
konkreten Fall beantworten. Am ehesten ist mit eher langfristigen Auswirkungen auf MDG1 zu rechnen.
—
Weniger eindeutig ist, zu welchen Zielen EZ im Wasserbereich beiträgt.
In Kapitel 3 wurde bereits darauf hingewiesen, dass es insbesondere in
den wasserarmen Ländern der MENA-Region zu einem Konflikt kommen kann zwischen dem Ziel, möglichst viele Einwohner mit Trinkwasser zu versorgen (Unterziel 10), und dem Ziel, die verfügbaren Wasserressourcen nachhaltig zu nutzen (Unterziel 9). Nach eigenen Angaben
fühlt sich die deutsche EZ auch im Wassersektor dem Nachhaltigkeitsziel verpflichtet (Arce 2004). Daher wird im Folgenden unterstellt, dass
sie auch in diesem Sektor nicht nur zu Unterziel 10, sondern auch zu
Unterziel 9 einen direkten Beitrag leistet (wie groß dieser auch immer
sein mag). Darüber hinaus ist mit signifikanten indirekten Auswirkungen auf MDG4 und MDG5 zu rechnen, da eine bessere Trinkwasserversorgung der Bevölkerung in aller Regel auch zu einer Verbesserung ihres Gesundheitszustands führt und v.a. die Kindersterblichkeitsraten
senkt. Inwieweit EZ im Wassersektor auch zu anderen MDGs beiträgt,
hängt von der konkreten Ausgestaltung ihrer Maßnahmen ab. Es gibt allerdings Belege dafür, dass sich in den meisten Fällen über kurz oder
lang positive indirekte Effekte bei fast allen MDGs einstellen (Bliss
2004; Neubert / Horlemann 2005).
—
Noch schwieriger ist es, allgemeingültig zu beurteilen, auf welche
MDGs sich EZ-Maßnahmen im Schwerpunktbereich WiRAM positiv
auswirken können. Unter dem Dach dieses Bereiches werden sehr unterschiedliche Maßnahmen subsumiert, deren unmittelbares Ziel die direkte
Armutsbekämpfung, die Restrukturierung der Märkte und die Verbesserung ihrer Funktionsfähigkeit, die Steigerung des Wettbewerbs auf den
Märkten oder die Privatisierung öffentlicher Unternehmen sein kann.
130
Mittelbar sollen die Maßnahmen also alle zur Steigerung des Wachstums und zur Bekämpfung von Armut beitragen. Inwiefern dies gelingt,
hängt in erster Linie davon ab, ob die ergriffenen Maßnahmen (i) der
Lage des Partnerlandes angemessen sind, (ii) an seinen tatsächlichen
Problemen ansetzen und (iii) konsequent umgesetzt werden. Dennoch
beruhen die folgenden Überlegungen auf der Annahme, dass deutsche
EZ in ihrem Schwerpunktsektor WiRAM zumindest grundsätzlich einen
unmittelbaren oder mittelbaren Beitrag zur Bekämpfung von Einkommensarmut (Unterziel 1) leisten kann. Soweit dies gelingt, ist ebenfalls
mit positiven Auswirkungen auf die Zahl der unter Hunger leidenden
Einwohner zu rechnen. Zudem zielen die konkreten Maßnahmen der
deutschen EZ im Schwerpunktbereich WiRAM in allen MENA-Ländern
auch auf eine Verringerung der Arbeitslosigkeit und eine bessere Regulierung der Märkte ab.
Übersicht 7 liegen diese Annahmen zugrunde. In ihr werden die Schwerpunkte der deutschen EZ in der MENA-Region mit dem Stand des Millenniumsprozesses in den einzelnen Partnerländern verglichen.
Dabei wird zunächst nach der ökonomischen Problemlösungsfähigkeit dieser
Länder unterschieden zwischen low-income countries (Jemen, Mauretanien)
und middle-income countries (Ägypten, Algerien, Jordanien, Libanon, Marokko, Palästinensische Gebiete, Syrien, Tunesien). Separat werden zudem
die potenziellen zukünftigen Partner-/Schwerpunktpartnerländer deutscher
EZ in der MENA-Region (Irak, Iran, Sudan) aufgeführt. Länder hingegen, die
aufgrund ihres hohen Pro-Kopf-Einkommens über besonders große eigenständige Problemlösungskapazitäten verfügen und daher auch vom BMZ
nicht als Partnerländer deutscher EZ in Betracht gezogen werden, sind in
Übersicht 7 nicht berücksichtigt.
Sodann weist die Übersicht das Ausmaß der Problemlösungsdringlichkeit in
den aufgelisteten Ländern differenziert für die einzelnen MDGs aus. Dunkel
unterlegte Felder zeigen an, dass ein Land besonders große Probleme bei der
Umsetzung eines oder mehrerer der MDGs hat. Dadurch wird deutlich, welche MENA-Länder in welchen Bereichen besonders stark auf externe Unterstützung angewiesen sind: Für den Irak und die low-income countries Jemen,
Mauretanien und Sudan gilt dies für fast alle Sektoren; nur etwas besser ist
die Lage im Iran. Hingegen lassen sich für die anderen Länder eindeutig Prio-
131
Markus Loewe
Übersicht 7:
MDG-Orientierung der deutschen EZ mit den Ländern des Nahen
Ostens und Nordafrikas
MDG1
MDG2
MDG3
MDG4 MDG5
MDG6
Einkom- Hunger Grund- Gender Gender Kinder- Mütter- HIV/ Malaria
bildung (Bilmens(Er- sterb- sterb- Aids
armut
dung) werb) lichkeit lichkeit
Low-income countries (nur Partner- / Schwerpunktpartnerländer)
Jemen
x
Mauretanien
x
x
x
x
x
x
Middle-income countries (nur Partner- / Schwerpunktpartnerländer)
Ägypten
x
x
x
x
Algerien
x
x
x
x
Jordanien
x
Libanon
Marokko
x
Paläst. Geb.
x
Syrien
x
x
x
x
x
x
x
Tunesien
x
x
x
x
x
x
x
Potenzielle Partner- / Schwerpunktpartnerländer
Irak
Iran
Sudan
Quelle: Tabelle A1 im Anhang; BMZ (2004a).
Erläuterungen:
schwarzer Hintergrund: MDG kann unter den derzeitigen Rahmenbedingungen wahr
scheinlich nicht erreicht werden.
grauer Hintergrund:
MDG kann u.U. erreicht werden.
weißer Hintergrund:
MDG wird wahrscheinlich erreicht.
x
132
Die deutsche EZ kann in ihren Schwerpunkten einen unmittelbaren Beitrag zur
Umsetzung des jeweiligen MDGs leisten.
Zur Umsetzung des MDG tragen auslaufende Projekte der deutschen EZ / Projekte
außerhalb der Schwerpunkte / Projekte des Regionalvorhabens governance bei.
Die deutsche EZ kann einen mittelbaren Beitrag zur Umsetzung des MDG leisten.
Forts. Übersicht 7:
MDG-Orientierung der deutschen EZ mit den Ländern des
Nahen Ostens und Nordafrikas
MDG7
MDG8
Umwelt- Trink- Sanitär- offene Gover- Jugend- Medika- moderne
schutz wasser anlagen Märkte nance arbeits- mente Technolosigkeit
logien
Low-income countries (nur Partner- / Schwerpunktpartnerländer)
Jemen
x
x
Mauretanien
Middle-income countries (nur Partner- / Schwerpunktpartnerländer)
Ägypten
Algerien
Jordanien
x
Libanon
Marokko
x
Paläst. Geb.
x
Syrien
x
Tunesien
x
Potenzielle Partner- / Schwerpunktpartnerländer
Irak
Iran
Sudan
Quelle: Tabelle A1 im Anhang; BMZ (2004a).
Erläuterungen:
schwarzer Hintergrund: MDG kann unter den derzeitigen Rahmenbedingungen wahrscheinlich nicht erreicht werden.
grauer Hintergrund:
MDG kann u.U. erreicht werden.
weißer Hintergrund:
MDG wird wahrscheinlich erreicht.
x
Die deutsche EZ kann in ihren Schwerpunkten einen unmittelbaren Beitrag zur Umsetzung des jeweiligen MDGs leisten.
Zur Umsetzung des MDG tragen auslaufende Projekte der deutschen EZ / Projekte
außerhalb der Schwerpunkte / Projekte des Regionalvorhabens governance bei.
Die deutsche EZ kann einen mittelbaren Beitrag zur Umsetzung des MDG leisten.
133
Markus Loewe
Übersicht 8:
Laufende Maßnahmen der deutschen EZ in den Ländern des
Nahen Ostens und Nordafrikas im Jahre 2004
WiRAM
Ägypten: Förderung von kleinen und mittleren Unternehmen (KMU) des
formellen und informellen Sektors; Förderung angepasster Finanzdienstleistungen; Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen; berufliche Bildung
Algerien: Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit durch die Förderung von
KMU und Existenzgründern (v.a. Frauen); Förderung des Verbandswesens;
Reform der Berufsausbildung
Jemen: angepasste Berufsausbildung und Finanzierung für informelle KMU;
Finanzierung des Sozialfonds; Kammerförderung; Frauenförderung als Querschnittsaufgabe; Beratung bei staatlicher Planung & Aufsicht
Libanon: Förderung des Berufsbildungssystems
Marokko: Beratung von Berufsverbänden; Handelsförderung; KMU-Förderung; Verbesserung der dualen Berufsausbildung; Förderung des sozialen Dialogs
Mauretanien Beratung im PRS-Prozess
Palästinensische Gebiete: arbeitsintensive Maßnahmen beim Ausbau der Infrastruktur als Maßnahme gegen Arbeitslosigkeit und Armut; Förderung von
Verbänden und Unternehmen; Verbesserung des Berufsbildungssystems
Tunesien: KMU-Förderung durch Kredite und Beratung; Auf- und Ausbau
der dualen Berufsausbildung
Grundbildung
Ägypten: dezentraler Bau von Schulen; deutsche Universität
Jemen: Institutionenförderung auf allen Ebenen; community participation;
Lehrerfortbildung, Förderung der Bildung von Mädchen; Bau und Ausstattung
von Schulen und Distriktschulbehörden
Jordanien: Grundschulbau; Verbesserung von Schulgebäuden in informellen
Stadtvierteln und Flüchtlingslagern
Marokko: funktionale Alphabetisierung im Zusammenhang mit Maßnahmen
im Schwerpunkt WiRAM
Palästinensische Gebiete: arbeitsintensiver Bau und Rehabilitierung von
Schulgebäuden
Gesundheit
Jemen: Beratung bei Sektorreform; Dezentralisierung und Budgetplanung;
Bewusstseinsbildung; Institutionenförderung; Fortbildung des Managements,
v.a. des weiblichen Personals; Bereitstellung der Infrastruktur für Gesundheitsund Familienplanung
Marokko: Dezentralisierung im Gesundheitswesen; reproduktive Gesundheit/
Unterstützung der nationalen Anti-Aids-Kampagne
Palästinensische Gebiete: Ausrüstung von Krankenhäusern; Rehabilitation
von sozialer Infrastruktur; Förderung der Jugendgesundheit durch Bewusstseinskampagnen in Schulen
134
Forts. Übersicht 8: Laufende Maßnahmen der deutschen EZ in den
Ländern des Nahen Ostens und Nordafrikas im Jahre 2004
Wasser
Ägypten: armutsorientierte Wasserversorgung; organisatorische Reformen;
Erhalt der Wasserqualität; optimiertes Bewässerungsmanagement
Algerien: integriertes Wassermanagement inkl. Grundwasserschutz;
Organisationsentwicklung; Trinkwasserversorgung und -aufbereitung;
Bewässerung in der Landwirtschaft
Jemen: bezahlbare Trinkwasserver- und Abwasserentsorgung; Aufklärungsarbeit gegen Wasserverschwendung; nachhaltiges Wasserbassinmanagement;
Beratung bei Rahmengesetzgebung und Wassertarifsystemen
Jordanien: Abwasserentsorgung und -aufbereitung; Erhalt der Grundwasserqualität; Bewässerungsmanagement
Marokko: Trinkwasserversorgung in Kleinstädten und im ländlichen Raum;
Trinkwasserschutzgebiete; Bewässerungs-Management
Palästinensische Gebiete: Beratung bei Wasserpolitik und beim Aufbau eines
institutionellen Rahmens; Verbesserung des Wassermanagements; Beheben
von Wasserverlusten; gesundheitsverträgliche Abwasserentsorgung und
-wiederaufbereitung für die Landwirtschaft; Trinkwasserversorgung
Syrien: Abwasser und Abfallentsorgung: Behebung von Lecks in der Wasserversorgung und Abwasserentsorgung, konzeptionelle Beratung beim Wassermanagement
Tunesien: Bewässerungs- und Wasserressourcenschutz-Management;
Wasserversorgung in unterversorgten Landesteilen; Neu- und Ausbau
sowie Rehabilitierung von Kläranlagen
Umwelt
Ägypten: Rechtsberatung bei Luft- und Wasserreinhaltung durch Umweltnormen; Bau von Wind- und Wasserkraftwerken
Algerien: Umweltgesetzgebung; integriertes Umweltmanagement;
Monitoringsysteme; lokaler Umweltschutz; Bewusstseinskampagnen;
Jemen: Abfallbeseitigung und -entsorgung, bezahlbare Abwasserentsorgung
Jordanien: Abfallentsorgung; Windenergiepark
Marokko: industrieller Umweltschutz (Schutz von Luft und Wasser;
Verringerung des Ressourcenverbrauchs); Beratung bei Wüstenbekämpfung,
Erhalt der Biodiversität, Ressourcenschutz, Aufbau von Nationalparks und
Schutz von Wassereinzugsgebieten; Förderung erneuerbarer Energien;
kommunaler Umweltschutz
Mauretanien: nachhaltige Nutzung der Fischerei-Ressourcen; NRO-Förderung bei der Wüstenbekämpfung; Biodiversitätsprojekt Senegal;
Nationalparkverwaltung;
Palästinensische Gebiete: Institutionen und Infrastruktur für eine ordentliche
Abfallbeseitigung; Bau von Kläranlagen im Interesse des Umwelt- und Ressourcenschutzes und als Maßnahme der Gesundheitsprävention
Tunesien: Institutionenförderung; konzeptionelle Beratung; Stärkung von
Regionalstrukturen; Förderung der Abstimmung von Regierung, Kommunen,
NROs u.a.; Aufbau einer geordneten Abfallentsorgung; industrieller Umweltschutz (Luft- und Wasserreinhaltung, Reduktion des Ressourcenverbrauchs)
135
Markus Loewe
Forts. Übersicht 8: Laufende Maßnahmen der deutschen EZ in den
Ländern des Nahen Ostens und Nordafrikas im Jahre 2004
Governance
Algerien, Marokko, Tunesien: Regionalvorhaben „gute Regierungsführung“
(regionaler Dialog zu Partizipation, Pluralismus, Transparenz, Rechenschaftspflicht der Regierung; Unterstützung der Zivilgesellschaft und von staatlichen
Reformprozessen)
Mauretanien: Unterstützung der Dezentralisierung/Förderung kommunaler
Gebietskörperschaften und Selbstbestimmung, Begleitung der Kommunalwahlen; Aufbau einer korruptionsfreien Verwaltung; Stärkung der Nationalversammlung und des Rechnungshofes; Verbesserung der Erwerbsmöglichkeiten und der rechtlichen und politischen Stellung von Frauen
Palästinensische Gebiete: capacity building in Ministerien und beim nationalen Statistikamt, bei NROs und bei der Kommunalverwaltung mit den
Schwerpunkten Demokratie-Förderung, Menschenrechte, Umgang mit Wasser, Frauen und Jugendliche; Förderung kommunaler Selbstverwaltung
Syrien: Beratung der National Planning Commission
Quelle: BMZ (1997); BMZ (2000a); BMZ (2002b); BMZ (2002c); BMZ
(2002d); BMZ (2003a); BMZ (2003b); BMZ (2003c); BMZ (2004b); BMZ
(2004c); BMZ (2004d); BMZ (2004e); BMZ (2004f); BMZ (2004g); BMZ
(2004h); BMZ (2004j); BMZ (2004k); BMZ / Ägypten (2003); BMZ / Algerien (2003a); BMZ / Algerien (2003b); BMZ / Marokko (2000); BMZ / PA
(2004a); BMZ / PA (2004b); BMZ / Tunesien (2003); GTZ / KfW (2005a);
GTZ / KfW (2005b); GTZ / KfW (2005c); GTZ / KfW (2005d).
ritäten identifizieren. Durchweg haben sie die größten Probleme mit der Umsetzung von MDG1 (Bekämpfung von Einkommensarmut und Hunger) sowie
mehreren Unterzielen von MDG8 (gute Regierungsführung, Abbau der Jugendarbeitslosigkeit, Zugang der Bevölkerung zu modernen Technologien).
Daneben bestehen in den meisten dieser middle-income countries aber auch
Defizite im Bereich von MDG7 (Umweltschutz), von MDG3 (politische und
gesellschaftliche Gleichstellung der Frauen) sowie – was in der Übersicht
nicht deutlich wird, weil es hierfür keine klaren Indikatoren gibt – bei der
Qualität der Schulbildung.
Die Eintragungen in den einzelnen Feldern der Übersicht zeigen an, zu welchen MDGs die deutsche EZ innerhalb ihrer Schwerpunktbereiche entsprechend der weiter oben getroffenen Annahmen Beiträge leisten kann. Sterne
bezeichnen mögliche direkte Auswirkungen, Gleichheitszeichen weisen auf
die mit hoher Wahrscheinlichkeit erwarteten indirekten Effekte hin und
Kreuze deuten an, in welchen Bereichen sich die deutsche EZ derzeit noch in
auslaufenden Programmen bzw. Projekten engagiert.
136
Lediglich die Problemlösungsbereitschaft der einzelnen Partner- und
Schwerpunktpartnerländer konnte aus Gründen der Übersichtlichkeit – und
weil hierüber keine abgesicherten Informationen vorliegen – nicht in der
Übersicht dargestellt werden.
Die Gegenüberstellung macht deutlich, dass deutsche EZ in der MENARegion ganz überwiegend in Bereichen stattfindet, in denen sie insbesondere
zum Erreichen von MDG1 und MDG7 Beiträge leisten kann. Bei beiden Zielen machten die meisten MENA-Länder bislang – wenn überhaupt – nur unzureichende Fortschritte. Umgekehrt engagiert sich die deutsche EZ kaum in
Bereichen wie bspw. dem Gesundheitssektor, wo sie v.a. zu MDG4 und
MDG5 beitragen könnte, mit deren Umsetzung die MENA-Länder die geringsten Probleme haben.
Übersicht 7 zeigt allerdings auch, dass sich Deutschland als Geber auch in
solchen Sektoren nur in begrenztem Umfang engagiert, in denen eine sehr
hohe Problemlösungsdringlichkeit besteht. So werden nur in wenigen Ländern Maßnahmen gefördert, die unmittelbar abzielen auf
—
die Förderung von Demokratie und good governance (Teilaspekt von
MDG8),
—
die Verbesserung des Zugangs von privaten Haushalten und Kleinunternehmen zu modernen Informations- und Kommunikationstechnologien
(Unterziel von MDG8),
—
eine umfassende Gleichstellung der Frauen (MDG3) bzw.
—
eine höhere Qualität der Schulbildung in der Region (Nebenaspekt von
MDG2).
Die bislang erschienenen Arab Human Development Reports argumentieren,
dass die gravierendsten Entwicklungshemmnisse der arabischen Länder in
diesen vier Bereichen liegen (UNDP / AFESD 2002; UNDP / AFESD 2003;
UNDP / AFESD 2004; vgl. auch Kapitel 3).
Zu einem ähnlichen Ergebnis gelangt man, wenn man Übersicht 7 betrachtet.
In allen ihren Partnerländern engagiert sich die deutsche EZ fast ausschließlich in Bereichen, in denen bislang keine ausreichenden Fortschritte bei der
Verfolgung der MDGs gemacht wurden. Natürlich ist sie nicht überall dort
tätig, wo Defizite bestehen. Es fällt allerdings auf, dass in den meisten Partnerländern dieselben Felder „ausgespart“ wurden: governance, die Stellung
137
Markus Loewe
der Frauen, die Informations- und Kommunikationsinfrastruktur sowie die
Qualität von Bildung.
Nur zwei Länder weichen insofern von dieser Regel ab, als sich die deutsche
EZ in ihnen auch in anderen Sektoren nicht engagiert, in denen eine große
Problemlösungsdringlichkeit besteht. Hierbei handelt es sich um Jordanien
und Mauretanien. In Jordanien leistet sie keinen direkten Beitrag zu MDG1,
obwohl Einkommensarmut und Hunger nach wie vor große Probleme darstellen. Mauretanien hingegen ist bei fast allen MDGs auf externe Unterstützung
angewiesen, darunter auch MDG1–6, zu deren Umsetzung die deutsche EZ
derzeit allenfalls indirekt beiträgt.
Allerdings ist kein Geber dazu verpflichtet, alle seine Partnerländer bei der
Umsetzung sämtlicher MDGs zu unterstützen. Es gibt sogar gute Argumente
für eine sektorale Fokussierung. Hierfür spricht erstens, dass sich jeder Geber
nur in den Bereichen engagieren sollte, in denen er auch über komparative
Stärken verfügt. Zweitens erleichtert eine solche Spezialisierung der Geber
die Koordination und Harmonisierung ihrer EZ, da jeder Geber nur noch in
wenigen Sektoren aktiv ist und sich in jedem Sektor nur noch wenige Geber
absprechen müssen. Drittens steigt die Wirksamkeit und Sichtbarkeit der EZ
einzelner Geber, wenn sie sich auf wenige Sektoren beschränkt, und lässt sich
dadurch auch leichter überprüfen und nachweisen. Viertens können die Geber
die sektoralen Strategien ihrer Partnerländer leichter verfolgen und beeinflussen, wenn sie jeweils nur in wenigen Bereichen, dafür in diesen aber umso intensiver, tätig sind. Fünftens ist es auch für die Partnerländer eine Erleichterung, wenn sie in jedem Sektor jeweils nur mit wenigen Gebern verhandeln
müssen.
Zudem kann es ganz und gar rational sein, wenn sich die Geber in bestimmten Bereichen überhaupt nicht engagieren, obwohl gerade in diesen die Problemlösungsdringlichkeit sehr groß ist. Dies liegt wiederum daran, dass Entwicklungsprobleme sehr unterschiedliche Ursachen haben können. U.a. ist
denkbar, dass ein Entwicklungsland durchaus in der Lage wäre, ein bestimmtes Problem eigenständig zu lösen, hierzu aber nicht bereit ist. In einer solchen Situation ist EZ weder erforderlich noch sinnvoll.
Bspw. kann man davon ausgehen, dass zumindest die middle-income countries der MENA-Region über ausreichende Kapazitäten verfügen, um die Versorgung der Bevölkerung mit modernen Informations- und Kommunikationstechnologien zu verbessern. Sie sind hierbei weder auf finanzielle noch auf
138
administrative Unterstützung durch die Geber angewiesen. Offensichtlich haben sie aber andere Prioritäten gesetzt. Je nachdem, wie sinnvoll diese Prioritäten zu bewerten sind, ist von EZ im Bereich der Informations- und Kommunikationsinfrastruktur zu- bzw. abzuraten.
Eine ähnliche Frage stellt sich für die anderen drei oben genannten Bereiche,
in denen bislang trotz einer sehr hohen Problemlösungsdringlichkeit kaum
deutsche EZ stattfindet, i.e. für den governance-Bereich, die Stellung der
Frauen und die Qualität von Bildung. Man kann sich durchaus vorstellen,
dass Reformen in diesen drei Bereichen durch EZ zumindest erleichtert bzw.
beschleunigt werden könnten. Allerdings bestehen Zweifel daran, dass die
Regierungen der MENA-Länder an solchen Reformen überhaupt interessiert
sind. Gerade weil es sich um sehr sensible Bereiche handelt, muss diese Frage beantwortet werden, bevor über EZ im governance-, gender- oder Bildungsbereich nachgedacht wird. Gegen den ausdrücklichen Willen der
Machthaber in den Partnerländern kann auch sie nicht viel ausrichten und
u.U. sogar negative Effekte haben. Umgekehrt handelt es sich aber auch um
drei sehr wichtige Bereiche, vor denen sich EZ nicht unter Verweis auf die
unzureichende Problemlösungsbereitschaft der Parterregierungen drücken
kann. Zumindest müssen die Geber in den Regierungsgesprächen regelmäßig
und beharrlich auf die Probleme in den drei genannten Bereichen zu sprechen
kommen und mit Nachdruck Reformen anmahnen. Darüber hinaus sollte
nach Teilbereichen Ausschau gehalten werden, in denen auch die Regierungen der Partnerländer nichts gegen Reformen und gegen EZ einzuwenden haben und zumindest partielle Verbesserungen erreicht werden können. Ggf.
muss allerdings auch über eine deutliche Verringerung der EZ mit den betreffenden Ländern nachgedacht werden – gerade weil Demokratie und gute Regierungsführung, die Gleichstellung der Geschlechter und die Qualität von
Bildung für die Entwicklung eines Landes und das Wohlergehen seiner Bewohner von größter Bedeutung sind.
5.3
Maßnahmen der bilateralen deutschen EZ
Das größte Problem der deutschen EZ mit den MENA-Ländern besteht allerdings darin, dass weder ihre tatsächlichen noch ihre beabsichtigten Effekte
angemessen dokumentiert werden. Die vorliegenden Strategiepapiere verdeutlichen nur unzureichend, inwiefern die deutsche EZ zur Umsetzung der
MDG-Agenda in der Region beitragen will. Erst recht liegen keine ErkenntDeutsches Institut für Entwicklungspolitik
139
Markus Loewe
nisse darüber vor, ob sie diesen Beitrag tatsächlich leistet, da bislang noch in
keinem Land eine MDG-spezifische Wirkungsanalyse stattfand.
Aus der sektoralen Ausrichtung der deutschen EZ lassen sich lediglich Rückschlüsse über ihren potenziellen Beitrag zur Umsetzung der MDGs ziehen.
Um zu Aussagen über ihren tatsächlichen Beitrag zu gelangen, muss man detailliert ihr Maßnahmen-Portfolio innerhalb der einzelnen Schwerpunktbereiche betrachten. Hierzu wurden die Länderkonzepte und Schwerpunktstrategiepapiere (SSPs) des BMZ herangezogen und einer genauen Analyse
unterzogen.
Die Länderkonzepte und SSPs sind die zentralen Instrumente des Ministeriums bei der Planung und Steuerung der deutschen EZ. In den Länderkonzepten wird die Situation des jeweiligen Partnerlandes dargestellt: die wichtigsten Entwicklungsprobleme und -potenziale werden benannt, das bisherige
Engagement der deutschen EZ wird analysiert und die Beiträge anderer Geber werden beschrieben. Ausgehend von dieser Analyse wird dann die zukünftige Ausrichtung der deutschen EZ abgeleitet und begründet, wobei insbesondere auf die Schwerpunktsetzung eingegangen wird. Die SSPs bauen
hierauf auf. Sie benennen die Defizite im jeweiligen Sektor sowie die für den
Sektor bedeutsamen Entwicklungshemmnisse in anderen Sektoren, analysieren die (potenziellen) Eigenleistungen des Partnerlandes und seine für den
Schwerpunktbereich relevanten Entwicklungspläne sowie die Beiträge anderer Geber zur Entwicklung in diesem Bereich. Hieraus wird abgeleitet, welche Einzelmaßnahmen von der deutschen EZ gefördert werden. Dabei soll
insbesondere deutlich werden, welchen strategischen Ansatz die deutsche EZ
im Sektor nimmt, inwieweit ihre Einzelmaßnahmen miteinander verknüpft
sind und sich aus einem projektübergreifenden Förderkonzept ergeben, wie
eine strukturbildende Wirkung durch Konzentration erzielt wird und inwiefern es gelingt, den sektorpolitischen Dialog zu intensivieren (Rodenberg
2001, 1).
In einer Handreichung des BMZ zur Erstellung der SSPs vom Oktober 20007
wird darüber hinaus darauf hingewiesen, dass die Papiere verdeutlichen sollen, inwiefern die Maßnahmen im jeweiligen Schwerpunktbereich zu den
Zielen der deutschen EZ beitragen. Seit der Verabschiedung des Aktionspro-
7
140
Wörtlich abgedruckt in Rodenberg (2001, 31–38).
gramms 2015 im April 2001 handelt es sich hierbei in erster Linie um die
Armutsbekämpfung (nach einem breiten Verständnis von Armut). Unter dem
Dach dieses überwölbenden Ziels gibt es weitere Ziele der sozialen und ökonomischen Entwicklung (armutsorientiertes Wachstum, soziale Gerechtigkeit, menschenwürdige Lebensbedingungen), der politischen Entwicklung
(Stabilität, Frieden, Menschenrechte, Demokratie) sowie der ökologischen
Entwicklung (Umwelt- und Ressourcenschutz) sowie die Querschnittsaufgaben Partizipation, Gleichberechtigung der Geschlechter und Nachhaltigkeit
(Rodenberg 2001, 2).
Für die vorliegende Studie wurden die Länderkonzepte und SSPs des BMZ
für die MENA-Länder daraufhin geprüft, inwieweit sie das Engagement der
deutschen EZ für das allgemeine Ziel der Armutsbekämpfung dadurch spezifizieren, dass konkrete Beiträge zu den einzelnen MDGs benannt werden.
Dabei wurden v.a. die in Übersicht 9 aufgelisteten Fragen an die Strategiepapiere gerichtet. Auf sie sollten alle Strategiepapiere Auskunft geben. Kein
anderer Ort ist besser dafür geeignet, in dem die deutsche EZ konkret und detailliert darlegt, welche Beiträge sie zur Umsetzung der MDG-Agenda in ihren Partnerländern leistet (BMZ 2005a).
Bei der Analyse der Länderkonzepte und SSPs der deutschen EZ8 stellte sich
heraus, dass sich die Ziele und Ansätze der deutschen EZ in weiten Bereichen
mit der MDG-Agenda decken und dass die geförderten Maßnahmen tatsächlich einen wichtigen Beitrag hierzu leisten können, dass dies aber nur unzureichend dokumentiert wird. Umgekehrt belegen allerdings auch die Partnerländer, die hierfür in erster Linie verantwortlich sind, welche der von ihnen
ergriffenen und ggf. durch EZ geförderten Maßnahmen dem Erreichen der
MDGs dienen sollen.
Schon eine erste, rein quantitative Auswertung der Papiere machte deutlich,
dass die MDG-Agenda bei der Strategieplanung der deutschen EZ bislang
kaum berücksichtigt wurde. Für sieben der insgesamt neun Partner-/Schwerpunktpartnerländer der deutschen EZ in der MENA-Region waren Länderberichte verfügbar, zu einem achten (Mauretanien) eine Länderinformation. In
keinem einzigen dieser Papiere fand sich irgend ein Bezug zu den MDGs
oder zur Millenniumserklärung. Länderkonzepte existieren nur für die vier
8
Sämtliche ausgewerteten Strategiepapiere sind unter Tabelle A16 im Anhang aufgeführt.
141
Markus Loewe
Schwerpunktpartnerländer. Zwei von ihnen enthalten ebenfalls keinerlei
MDG-Bezug und das dritte spricht die MDG-Agenda nur am Rande an. Lediglich das Länderkonzept Jemen geht hierauf ausführlich und an zentraler
Stelle ein. Ähnliches stellte sich bei der Auswertung der verfügbaren SSPs
bzw. SSP-Entwürfe heraus. Zehn von 13 Papieren9 sprechen die MDGs nicht
einmal an und nur ein einziges leitet die Ziele und Maßnahmen der deutschen
EZ überzeugend aus den Entwicklungsplänen des Partnerlandes ab, die sich
wiederum auf die MDG-Agenda berufen (vgl. ausführlicher Tabelle A17 im
Anhang).
Die zweite, qualitativ ausgerichtete Auswertung der SSPs relativierte den
Eindruck von der ersten, rein quantitativen Auswertung kaum. Sie zeigte,
dass die deutsche EZ auch innerhalb ihrer Schwerpunktbereiche so ausgerichtet ist, dass sie tatsächlich in signifikantem Umfang zur Umsetzung der
MDG-Agenda beitragen kann. Viele ihrer Ziele decken sich weitgehend mit
einzelnen MDGs und die von ihr geförderten Maßnahmen erscheinen zielführend. Jedoch wird weder auf die MDGs Bezug genommen, noch werden die
erwarteten Wirkungsketten zwischen den einzelnen Maßnahmen und den angestrebten Ergebnissen der deutschen EZ, sowie zwischen diesen Ergebnissen und den übergeordneten Zielen nachvollziehbar beschrieben. In vielen
Papieren könnte man diese Defizite wahrscheinlich ohne größere Schwierigkeiten beheben. Auf jeden Fall lässt sich die deutsche EZ durch die derzeitige
Form ihrer Strategiepapiere eine hervorragende Möglichkeit entgehen, ihren
tatsächlichen Beitrag zur Umsetzung der MDG-Agenda in angemessener
Form darzustellen. Dies lässt sich im Einzelnen anhand der in Übersicht 9
formulierten Fragen belegen:
—
Stand des MDG-Prozesses: Die meisten SSPs gehen relativ genau darauf ein, welche Fortschritte das Partnerland im Verlaufe der letzten Jahre in MDG-relevanten Bereichen gemacht hat. In vielen Fällen werden
hierbei auch Werte für MDG-Indikatoren angeführt. Jedoch wird nur in
einem Papier deutlich, dass es sich um einen MDG-relevanten Bereich
bzw. einen Indikator aus der MDG-Agenda handelt. Zudem kommt in
den meisten Papieren nur unzureichend zum Ausdruck, welche Entwick-
9
Zu allen Ländern der Region müssten eigentlich 20 SSPs existieren. Jedoch lagen zum
Zeitpunkt der Auswertung sechs dieser SSPs noch nicht vor und ein siebtes lag zwar vor,
war aber nicht verfügbar.
142
Übersicht 9:
Fragen zum MDG-Bezug der Strategiepapiere der
deutschen EZ
― Wird auf den Stand des MDG-Prozesses im Partnerland eingegangen?
― Wird deutlich, wo die größten Defizite und Probleme bei der Umset-
zung der MDGs bestehen?
― Werden die Ursachen dieser Defizite und Probleme analysiert?
― Wird erklärt, warum das Partnerland seine Probleme nicht (selbst) lösen
kann?
― Wird deutlich, zu welchen MDGs die deutsche EZ einen Beitrag leisten
soll?
― Werden die Ziele der deutschen EZ konkret benannt?
― Wird dargelegt, warum diese und keine anderen Ziele verfolgt werden?
― Werden die MDGs / einzelne MDGs als Ziele der deutschen EZ benannt?
― Wenn nein: Inwieweit bestehen Übereinstimmungen zwischen den konkreten Zielen der deutschen EZ im Partnerland und den MDGs?
― Handelt es sich hierbei um die MDGs, die dem Partnerland besonders
große Schwierigkeiten bereiten?
― Wenn nein: Wird deutlich, dass der deutsche Beitrag zur Umsetzung
eines MDGs für das Partnerland u.U. dennoch wichtig ist?
― Wird der erwartete Wirkungszusammenhang zwischen dem Ansatz
bzw. den Maßnahmen der deutschen EZ und den MDGs / ihren
sonstigen Zielen plausibel vermittelt?
― Wird dargelegt, auf welchen Annahmen und welchem Ansatz das deutsche Engagement beruht?
― Wird erläutert, inwiefern der Ansatz der deutschen EZ zu den angestrebten Zielen beiträgt?
― Werden die Maßnahmen der deutschen EZ ausreichend detailliert beschrieben?
― Ergeben sich diese Maßnahmen aus dem konzeptionellen Ansatz der
deutschen EZ?
― Wird begründet, warum gerade diese Maßnahmen sinnvoll sind – und
nicht etwa andere?
― Wird der Wirkungszusammenhang zwischen den Maßnahmen und den
Zielen der deutschen EZ überzeugend dargelegt?
143
Markus Loewe
Forts. Übersicht 9: Fragen zum MDG-Bezug der Strategiepapiere der
deutschen EZ
― Wird erklärt, warum ein Engagement der deutschen EZ erforderlich
und sinnvoll ist?
― Wird erläutert, warum das Partnerland die Maßnahmen der deutschen
EZ nicht auch selbst / ohne externe Unterstützung ergreifen kann?
― Hilft das deutsche Engagement dem Partnerland, die entscheidenden
Engpässe beim Verfolgen der MDGs zu überwinden?
― Wird erläutert, inwiefern die deutsche EZ bei der Durchführung der
einzelnen Maßnahmen komparative Vorteile gegenüber anderen Gebern hat?
― Wird erklärt, ob und warum die deutsche EZ u.U. auch andere Ziele
als die MDGs verfolgt?
― Verfolgt die deutsche EZ – neben den MDGs (auch) andere Ziele?
― Wenn ja: Wird dies in ausreichender Offenheit und Deutlichkeit zum
Ausdruck gebracht?
― Wird dargelegt, warum auch diese Ziele sinnvoll sind?
Quelle: eigene Zusammenstellung
lungsprobleme gravierender sind als andere und auf welche Faktoren
die einzelnen Entwicklungsprobleme zurückgeführt werden können.
—
Ziele der deutschen EZ: In fast allen Papieren werden die jeweiligen
sektoralen Ziele der deutschen EZ eindeutig definiert und in den meisten
Fällen decken sie sich auch weitgehend mit einzelnen MDGs. Fast immer handelt es sich hierbei auch um eines derjenigen MDGs, mit dessen
Umsetzung das Partnerland ernsthafte Schwierigkeiten hat. Allerdings
wird dies nicht hervorgehoben. Selbst dort, wo sich die Zielsetzung der
deutschen EZ vollständig mit der Stoßrichtung der MDG-Agenda deckt,
wird das entsprechende MDG nicht mit einem Wort erwähnt. Darüber
hinaus wird nur in wenigen Fällen begründet, warum die deutsche EZ
ein bestimmtes Ziel anstrebt und keine anderen, bei deren Umsetzung
das Partnerland u.U. mit ähnlich großen Problemen kämpft.
—
Zusammenhang zwischen Zielen und Maßnahmen der deutschen EZ:
Die meisten SSPs benennen nicht nur die Ziele der deutschen EZ, sondern beschreiben auch relativ präzise ihren Ansatz und die von ihr geförderten Maßnahmen. Dabei steht außer Frage, dass nahezu alle diese
Maßnahmen für das Partnerland hilfreich und sinnvoll sind. Jedoch wird
der erwartete Wirkungszusammenhang zwischen den Maßnahmen und
den Zielen der deutschen EZ nur in wenigen Fällen ausreichend detailliert aufgezeigt. Die vermuteten Wirkungsketten sind oftmals lang, und
144
vielfach wird auf ganz entscheidende Glieder dieser Ketten nicht eingegangen, so dass unklar bleibt, über welche Mechanismen die konkreten
EZ-Maßnahmen zu relativ hoch aggregierten Zielen beitragen sollen. Zu
einem ähnlichen Ergebnis war Rodenberg (2001, 12) bei ihrer Analyse
einer sehr viel größeren Zahl von SSPs zu Partnerländern in allen Teilen
der Welt gelangt. Im Hinblick auf das Ziel, zur Armutsbekämpfung beizutragen, schreibt sie beispielhaft:
„Zwar ist Armutsminderung oft ein eingangs genannter Referenzpunkt; z.B. durch den Verweis auf den PRSP-Prozess eines Landes. In
der Ableitung von Förderstrategien und Lösungsansätzen jedoch fehlen weitere Bezüge hierauf. Es bleibt bei Sektoranalysen. Nur selten
gelingt es, die Armutsorientierung von der Analyse zur Ausgangssituation [...] über die eingesetzten Mittel / Mechanismen [...] bis hin zu
direkten Beteiligungsformen [...] in einer kohärenten Strategie darzustellen.“ (Rodenberg 2001, 13)
Darüber hinaus wird nur in wenigen Fällen dargelegt, warum die deutsche EZ bestimmte Maßnahmen fördert und keine anderen, die u.U.
ebenfalls zu den gesetzten Zielen beitragen könnten, i.e. warum die ausgewählten Instrumente anderen überlegen sein sollen. Dadurch kann der
Eindruck entstehen, als wären nicht die geförderten Maßnahmen aus den
Zielen des deutschen Engagements abgeleitet, sondern umgekehrt die
Ziele a posteriori definiert worden, um für einzelne EZ-Projekte ein
gemeinsames strategisches Dach zu schaffen. Rodenberg (2001, III)
plädiert dafür, in den SSPs auf allzu unspezifische Aussagen wie z.B.
„... leistet einen Beitrag zur wirtschaftlichen Entwicklung des Landes
und trägt somit zur Armutsbekämpfung bei“ lieber ganz zu verzichten.
—
Sinn und Notwendigkeit des deutschen Engagements: Defizite bestehen
auch bei der Begründung für das deutsche Engagement. In zahlreichen
SSPs für MENA-Länder wird nicht erläutert, warum das jeweilige Partnerland bei den durch deutsche EZ geförderten Maßnahmen ganz besonders auf externe Unterstützung angewiesen ist, i.e. wo genau der
Engpass bei seinen eigenen Kapazitäten besteht, den die deutsche EZ zu
überbrücken hilft. Ebenso wird nur selten präzise dargelegt, inwiefern
Deutschland als bilateraler Geber im Bereich seines Engagements im
Vergleich zu anderen Gebern über komparative Stärken verfügt und
worin diese bestehen. Viele Papiere lassen es bei der Behauptung bewenden, dass entsprechende Vorteile bestünden.
—
Ziele, die sich nicht mit der MDG-Agenda decken: In mehreren Ländern
der Region verfolgt die deutsche EZ auch Ziele, die den MDGs zwar
145
Markus Loewe
möglicherweise nicht entgegenstehen, sich aber auch nicht mit ihnen
decken. So strebt die deutsche EZ mit dem Ländern des Maghreb bspw.
an, deren internationale Wettbewerbsfähigkeit zu verbessern und sie
somit „fit“ für die euro-mediterrane Freihandelszone zu machen. Gegen
zusätzliche Ziele bzw. Referenzsysteme10 ist überhaupt nichts einzuwenden. In den meisten SSPs wird auch plausibel dargelegt, warum und
inwiefern sie als Ziele sinnvoll sind und die geförderten Maßnahmen
dazu beitragen, sie zu erreichen. Hiermit sollte die deutsche EZ allerdings viel offener und offensiver umgehen. Sie sollte klar einräumen
und sich dazu bekennen, dass mehrere der von ihr geförderten Maßnahmen keinen MDG-Bezug haben. Dies trägt zur Transparenz bei, ohne
der Sache selbst zu schaden.
Allerdings wäre auch eine angemessenere Bezugnahme der SSPs auf die
MDG-Agenda noch nicht hinreichend, um den tatsächlichen Beitrag der deutschen EZ zu diesem internationalen Zielsystem zu belegen. Da es sich um
Planungspapiere handelt, die ex ante formuliert werden, können sie nur über
die erwarteten (vermuteten) Wirkungen der deutschen EZ Auskunft geben.
Ob diese Wirkungen tatsächlich eingetreten sind, lässt sich nur ex post durch
entsprechende MDG-spezifische Untersuchungen feststellen (Neubert 2004).
Solche Wirkungsanalysen, die sich speziell auf den Beitrag der deutschen EZ
zur nationalen Umsetzung der MDG-Agenda beziehen, sind durchaus machbar (ibid.), wurden aber bislang noch in keinem Partnerland der deutschen EZ
systematisch durchgeführt. Dass auch andere Geber in dieser Hinsicht nicht
viel weiter sind, ist hierfür keine Entschuldigung. Jedoch arbeitet der MDGBeauftragte des BMZ mit den MDG-Koordinatoren der Durchführungsorganisationen daran, „die Planung und das Monitoring von entwicklungspolitischen Programmen und Maßnahmen auf die MDGs auszurichten“ (Bundesregierung 2004, 5). Im Zuge dessen sollen auch die Länderkonzepte und
10
146
Alternative Referenzsysteme der deutschen EZ mit den Ländern der MENA-Region sind
u.a. (i) das Zielsystem der Mittelmeer- und Nachbarschaftspolitik der EU mit der Barcelona-Erklärung über eine Euro-mediterrane Partnerschaft, der Gemeinsamen Strategie und
der Vereinbarung über eine Euro-Mediterrane Freihandelszone, (ii) die Arab Human Development Reports und (iii) die Broader Middle East Initiative (BMENA). Diese Systeme
unterscheiden sich sehr deutlich in der Gewichtung der einzelnen Ziele sowie in ihrem
Konkretisierungs- und Verbindlichkeitsgrad, nicht aber der groben Ausrichtung. Somit lassen sie sich ohne Widersprüche miteinander vereinbaren, vgl. Erdle / Trautner (2005); Posselt / Buchmüller (2005).
Schwerpunktstrategiepapiere stärker auf die MDGs ausgerichtet und dadurch
die Armutsrelevanz der deutschen Programme und Projekte verbessert werden (Bundesregierung 2004, 6).
5.4
Politikdialog
Die Bundesregierung spricht die MDG-Agenda regelmäßig im Rahmen des
politischen Dialogs mit den Regierungen ihrer Partnerländer in der MENARegion an. Allerdings wird ihnen dabei nicht vermittelt, welche Konsequenzen unzureichende Bemühungen bei der Umsetzung der MDGs für sie haben
könnten. Ihrerseits meiden sie das Thema weitgehend.
Bislang gibt es im BMZ keine Richtlinien darüber, ob und wie die MDGAgenda bzw. der Stand des Millenniumsprozesses in den Regierungskonsultationen und -verhandlungen mit den Partnerländern angesprochen werden
sollen. Entsprechende normierte Sprachregelungen gibt es sowohl für das Aktionsprogramm 2015 der Bundesregierung als auch für bestimmte Themen
wie z.B. Korruptionsbekämpfung, Menschenrechte etc.
Dies ist aber vielleicht sogar ganz gut, da das Vortragen normierter Formulierungen oft den Eindruck einer leidenschaftslosen Pflichterfüllung vermittelt.
Sinnvoller kann es sein, die spezifischen Defizite des Partnerlandes beim
Verfolgen der MDGs zur Sprache zu bringen und dadurch auszudrücken,
dass Deutschland die beiderseitige Verpflichtung, die von der Millenniumserklärung ausgeht, ernst nimmt und bei der Planung seines zukünftigen Engagements im jeweiligen Partnerland in Rechnung stellt.
Auch ohne offizielle Sprachregelung kommt die deutsche Seite mittlerweile
in vielen Regierungskonsultationen und -verhandlungen auf die MDGs zu
sprechen – zumindest gegenüber den Regierungen der Partnerländer in der
MENA-Region.11 Bspw. wurde gegenüber der marokkanischen Seite sinngemäß gesagt, dass beide Seiten in Anbetracht des bevorstehenden Millenni11
Nach Angaben von Frau Claudia Arce (KfW), Herrn Dr. Michael Grewe (BMZ), Frau Sabine Riegert (BMZ), Frau Dr. Eefje Schmid (BMZ), Herrn Georg Schüller (BMZ) und
Herrn Dr. Bernhard Trautner (BMZ) war dies zumindest bei den letzten Regierungskonsultationen / -verhandlungen mit Marokko, Tunesien, Ägypten, Syrien, dem Jemen und der
Palästinensischen Autonomiebehörde der Fall.
147
Markus Loewe
ums+5-Gipfels im Herbst 2005 ein Interesse daran haben sollten, mit ihrer
Kooperation einen Beitrag zur Umsetzung der MDGs zu leisten und dieses
auch zum Ausdruck zu bringen. Oft wird allerdings auch nur die Formel gebraucht, dass die deutsche Regierung die MDG-Agenda durch ihr Aktionsprogramm 2015 in nationale Ziele übersetzt hat und von ihren Partnern ein
ähnliches ownership für die MDGs erwartet.
Dass umgekehrt in irgend einem offiziellen Gespräch einmal die MDGs von
Seiten der Partner erwähnt worden wären, war keiner der im Rahmen dieser
Studie befragten Personen aufgefallen. Einige meinten sogar, dass die Vertreter arabischer Regierungen z.T. sehr gereizt reagierten, wenn man bei bestimmten Zielen der MDG-Agenda (bzw. deren Umsetzung im Partnerland)
allzu konkret werde. Neben governance-Fragen gelte dies u.a. für das Thema
der Qualität von schulischer Bildung bzw. deren Inhalte.
5.5
Umsetzung von MDG8
Die Bilanz der deutschen Politik bei der Umsetzung von MDG8 ist gemischt.
Einerseits engagiert sich die Bundesrepublik bei mehreren Themen stark für
die Belange der Entwicklungsländer. Andererseits hat sie den Umfang und
die Ausrichtung ihrer ODA bei weitem noch nicht an ihre schon vor langem
abgegebenen Versprechen angepasst.
Für die meisten Unterziele von MDG8 sind in erster Linie die Industrieländer
verantwortlich. Sie können nur zum geringeren Teil durch bilaterale EZ erreicht werden. Vielmehr sind hierbei die gesamten außenwirksamen Politiken
Deutschlands gefragt. Mehr als bei allen anderen MDGs kommt es somit bei
MDG8 auf die Kohärenz aller außenwirksamen Politiken der Industrieländer,
die wechselseitige Koordination zwischen den Gebern und die Komplementarität der Politik von Entwicklungs- und Industrieländern an. Die Mitglieder
der Europäischen Union (EU) müssen zudem auf Kohärenz mit der Politik
der Gemeinschaft achten.
Dementsprechend kann der Beitrag Deutschlands zu MDG8 nicht für einzelne Entwicklungsländer bzw. Regionen (wie z.B. den Nahen Osten und Nordafrika), sondern ausschließlich im Ganzen, i.e. mit allen Auswirkungen auf
globaler Ebene analysiert werden.
148
In einigen Bereichen hat Deutschland entscheidend mit dazu beigetragen,
dass Fortschritte bei der Umsetzung von MDG8 gemacht wurden. Dies gilt
v.a. für die internationale Umweltpolitik und den Schuldenerlass für heavily
indebted poor countries (HIPCs):
—
Schuldenerleichterungen (Unterziele 13 und 15): Die HIPC-Initiative
der G7 auf dem Kölner Schuldengipfel 1999 kam maßgeblich auf Anregung der deutschen Bundesregierung zustande, die sich auch danach
immer wieder für eine Beschleunigung und Ausweitung des Entschuldungsprozesses eingesetzt hat. In der MENA-Region profitierte hiervon
Mauretanien. Über die HIPC-Initiative hinaus erließ Deutschland vielen
Ländern bilaterale Schulden. Dadurch sind die meisten HIPCs heute gegenüber der Bundesrepublik Deutschland schuldenfrei. In der MENARegion wurden v.a. Ägypten, Syrien und Jordanien Schulden in beträchtlicher Höhe erlassen (Bundesregierung 2004, 15)
—
Good global governance (Unterziel 12): Deutschland setzt sich mit
Nachdruck für eine effizienzorientierte Reform des VN-Systems ein.
Insbesondere den Schutz globaler öffentlicher Umweltgüter hat es entscheidend mit vorangetrieben. Noch immer beteiligt sich die Bundesregierung an der Weiterentwicklung des VN-Walddialogs, des CartagenaProtokolls und des Kyoto-Protokolls. Darüber hinaus hat sie sich dafür
stark gemacht, dass der Zusammenhang zwischen Armut und Umwelt
zum Thema des World Summit on Sustainable Development gemacht
wurde, dass im internationalen System ein besserer Ausgleich zwischen
den Interessen der Industrie- und der Entwicklungsländer stattfindet und
dass Foren (wie z.B. die G20, die auf deutsche Initiative zurückgehen)
geschaffen werden, die eine größere Beteiligung der Entwicklungs- und
der Schwellenländer auf die internationale Debatte ermöglichen (Fues
2005).
—
Zugang von Entwicklungsländern zu wichtigen Medikamenten (Unterziel 17): Ebenso ist es dem Einsatz der Bundesregierung mit zu verdanken, dass Entwicklungsländern innerhalb des TRIPS ein erleichterter,
kostengünstiger Zugang zu lebenswichtigen Medikamenten (v.a. gegen
HIV/Aids) eingeräumt wurde (Bundesregierung 2004, 18).
—
Fokussierung auf Partnerländer mit entwicklungsförderlichen Rahmenbedingungen: Viel stärker als noch Mitte der 90er Jahre kooperiert
Deutschland heute v.a. mit Ländern, die sich durch gute politische Rahmenbedingungen auszeichnen. So beläuft sich die deutsche EZ mit diesen Ländern im Durchschnitt auf 1,3 US $ pro Einwohner und Jahr,
während Länder mit schlechter Regierungsführung nur 0,8 US $ pro
149
Markus Loewe
Kopf und Jahr beziehen (vgl. Schaubild 28). Allerdings zeigen die Beispiele Dänemarks, der USA und Japans, dass sich in der EZ eine noch
deutlichere Akzentuierung vornehmen ließe (Nunnenkamp 2004).
In anderen Bereichen hingegen kam Deutschland seinen Verpflichtungen bislang noch nicht nach – v.a., was die angestrebte Steigerung der ODA angeht:
—
Steigerung der ODA (Unterziel 15): Die deutschen ODA-Leistungen
sind seit 1990 nicht gestiegen, sondern sogar von 93 auf 62 US $ pro
Einwohner gesunken. Lagen sie Mitte der 80er noch bei knapp 0,5 %
des Bruttosozialprodukts (BSP), so machten sie 1998 nur noch 0,26 %
aus und stiegen auch danach nur leicht auf 0,28 % des BSP wieder an
(vgl. Tabelle A18 im Anhang). Dabei hatten die Geberländer schon
1968 in der UNCTAD ihre Absicht erklärt, ihre ODA auf 0,7 % des
BSP zu erhöhen und mindestens 0,15 % den least-developed countries
(LDCs) zukommen zu lassen. Eine verbindliche Zusage wurde allerdings erst 2002 auf der Konferenz Financing for Development in Monterrey abgegeben. Dabei hat sich Deutschland dazu verpflichtet, seine
ODA bis 2006 auf 0,33 % des BSP zu erhöhen. Im Mai 2005 wurde
dann der Stufenplan der EU verabschiedet, in dem sich die 15 „alten“
Mitgliedsländer verpflichten, ihre ODA bis 2010 auf 0,51 und bis 2015
auf mindestens 0,7 % des BSP steigern. Die „neuen“ Mitglieder hingegen werden sich bemühen, den entsprechenden Anteil bis 2010 auf
0,17 und bis 2015 auf 0,33 % zu steigern (Alliance2015 2005; Fues
2005; Herfkens 2005).
—
Auf die MENA-Region entfielen 2002 deutsche ODA-Zusagen in Höhe
von knapp 500 Mio. Euro (gut 10 % der gesamten Zusagen), jedoch nur
180 Mio. Euro der Nettoauszahlungen (5 % der aufteilbaren bilateralen
EZ Deutschlands; BMZ 2004a).
—
Steigerung des Anteils der ODA für LDCs (Unterziel 13): Die deutschen
ODA-Leistungen für LDCs sind ebenfalls zwischen 1990 und 2001 zurückgegangen. Ihr Anteil an der gesamten deutschen ODA sank von
28 auf 24 % und der Anteil am BSP von 0,12 auf 0,06 % (vgl. Schaubild 27 und Tabelle A18 im Anhang). Bei anderen Gebern – wie z.B.
dem Vereinigten Königreich, der Weltbank oder den Niederlanden –
entfällt ein deutlich höherer Anteil der gesamten ODA auf die ärmsten
Entwicklungsländer (Alliance2015 2005; Baulch 2004; Nunnenkamp
2004).
—
Steigerung des Anteils der ODA für soziale Grunddienste: Der Anteil
der deutschen ODA für soziale Grunddienste (Grundbildung, primäre
Gesundheitsversorgung, Nahrung, Trinkwasserver- und Abwasserent-
150
Schaubild 26: Anteil der ODA der OECD/DAC-Mitglieder für soziale
Grunddienste
Quelle: vgl. Tabelle A18 im Anhang.
sorgung) stagniert seit 1996 bei 10 % (vgl. Schaubild 26 und Tabelle
A18 im Anhang). Diesen Anteil zu steigern, schreibt die MDG-Agenda
nicht vor, jedoch enthält sie den entsprechenden Indikator. Dies erklärt
sich zum einen aus der Logik der MDG-Agenda selbst, die v.a. auf die
Lage der Ärmsten abzielt, und zum anderen aus einem Vorschlag des
OECD/DAC von 1995, den Anteil der ODA für soziale Grunddienste
auf 20 % zu steigern, soweit die Entwicklungsländer ihrerseits 20 % der
gesamten Staatsausgaben auf soziale Grunddienstleistungen verwenden.
Fast alle anderen Geber widmen einen höheren Anteil ihrer ODA der
sozialen Infrastruktur in den Entwicklungsländern (Alliance2015 2005;
Fues 2005).
—
Beseitigung von Lieferaufbindungen: Der Anteil der ODA, den Deutschland ohne Lieferaufbindung gewährt, konnte zwischen 1990 und 2001
von 62 auf 85 % gesteigert werden (vgl. Tabelle A18 im Anhang).
—
Finanzierung der multilateralen EZ: Zwar leistet Deutschland den drittgrößten Beitrag zur Finanzierung des allgemeinen VN-Haushalts, jedoch
ist sein Engagement im VN-Entwicklungsbereich im Vergleich mit anderen Ländern bescheiden. Bspw. sank die jährliche Zuweisung an
UNDP seit 1990 nominal von 70 auf 25 Mio. €. Damit empfiehlt sich
151
Markus Loewe
Schaubild 27: Anteil der ODA wichtiger Geber, die 1999–2003 auf das ärmste
Viertel aller Entwicklungsländer entfiel
Quelle: Baulch (2004); Nunnenkamp (2004, Abb. 1).
Deutschland auf keinen Fall für einen Sitz im Weltsicherheitsrat (Fues
2005; Herfkens 2005).
—
6
Bewusstseinsbildung für die MDGs im Inland: EZ ist eine Aufgabe, die
auch immer von der Bevölkerung in den Geberländern mitgetragen werden sollte. Hierfür ist z.T. Bewusstseinsbildung über die Medien erforderlich. Dies gilt auch für die MDGs, die zentralen Ziele der internationalen Entwicklungspolitik. Jedoch haben nur 13 % aller Deutschen je
von ihnen gehört. In Schweden liegt der entsprechende Anteil bei fast
einem Drittel der Bevölkerung, in Frankreich hingegen bei lediglich 4 %
(vgl. Schaubild 29).
Die vorangegangenen Kapitel haben gezeigt, welch hohe Relevanz die MDGs
auch für die MENA-Region haben. Die meisten MENA-Länder haben Pro-
152
Schaubild 28: ODA wichtiger Geber pro Einwohner in Entwicklungsländern
mit schlechten Rahmenbedingungen im Verhältnis zur ODA
derselben pro Einwohner in Entwicklungsländern mit guten
Rahmenbedingungen (1999–2003)
100% =
ODA des jeweiligen Gebers pro
Einwohner in Ländern mit guten
Rahmenbedingungen
Balken =
ODA desselben Gebers pro
Einwohner in Ländern mit
schlechten Rahmenbedingungen
in Relation
Quelle: Baulch (2004); Nunnenkamp (2004, Abb. 1).
bleme mit der Umsetzung von MDG1 (Einkommensarmut und Hunger),
MDG2 (Quantität, mehr noch allerdings Qualität der Bildung), MDG7 (v.a.
ökologische Nachhaltigkeit) und MDG8 (v.a. gute politische und ökonomische governance, Bekämpfung der Jugendarbeitslosigkeit und Nutzung moderner Technologien). Bei einigen Ländern sieht es zum jetzigen Zeitpunkt
sogar so aus, als ob sie bis 2015 kein einziges der MDGs erreichen würden.
Dies gilt v.a. für die low-income countries Sudan, Mauretanien und Jemen,
aber auch für den Irak. Für die bisherigen Defizite bei der Umsetzung der
MDG-Agenda in der Region sind einerseits finanzielle, institutionelle und organisatorische Engpässe verantwortlich, andererseits aber auch die unzurei-
153
Markus Loewe
Schaubild 29: Bewusstsein für MDGs in ausgewählten Geberländern
jeweiliger Anteil der Bevölkerung, der von den MDGs schon einmal
gehört hat:
Quelle: European Commission (2005, Table Q1).
chende Bereitschaft einiger Regierungen in der Region, sich für die internationalen Ziele einzusetzen.
Dem muss die deutsche EZ Rechnung tragen. Sie ist sowohl geographisch als
auch sektoral so ausgerichtet, dass sie die Umsetzung der MDGs in der Region an sinnvoller Stelle unterstützen kann. Jedoch bleibt unklar, welchen Beitrag sie hierbei tatsächlich leistet. Dies liegt einerseits daran, dass sie die beabsichtigten Wirkungen der von ihr geförderten Maßnahmen auf die MDGs
unzureichend dokumentiert, andererseits daran, dass bislang noch in keinem
Land eine entsprechende Wirkungsanalyse durchgeführt wurde, die über die
tatsächlichen Effekte der EZ auf das Erreichen der MDGs Auskünfte geben
könnte.
Die Bundesregierung hat die Millenniumserklärung mit unterzeichnet und
bekennt sich dazu, „dass die MDGs verbindliche Ziele, jedoch keine umfas-
154
senden Vorgaben für die gesamte Entwicklungszusammenarbeit sind. Sie geben an, was erreicht werden soll, lassen aber offen, wie diese Ziele verwirklicht werden sollen“ (Bundesregierung 2004, 5). Dies ist sicherlich richtig.
Hinzu kommt, dass sich nicht die gesamte EZ der MDG-Agenda unterordnen
muss. Jedoch sollte jeder Geber darlegen können, dass er in seinen Partnerländern überhaupt einen relevanten und signifikanten Beitrag zum Erreichen
der MDGs leistet (BMZ 2005a).
Für die deutsche EZ drängt die Zeit, dies sicherzustellen. Zum einen verbleiben nur noch zehn Jahre für die Umsetzung der MDGs bis 2015. Zum anderen findet bereits in wenigen Monaten das sog. Major Event statt, bei dem die
bisherigen Anstrengungen aller relevanten Akteure unter die Lupe genommen
und das zukünftige Vorgehen diskutiert werden sollen:
„Die Millenniumserklärung und die Millenniums-Entwicklungsziele haben
[...] den Weg zu einer neuen globalen Partnerschaft gewiesen. [...] Für die
Bundesregierung ist das für 2005 anstehende Major Event, welches zu Beginn der 60. UN-Jahresversammlung eine umfassende Überprüfung der
Umsetzung aller in der Millenniumserklärung enthaltenen Ziele und Verpflichtungen vornehmen soll, der richtige Zeitpunkt, um die fünf Jahre zuvor initiierte neue globale Partnerschaft weiter zu entwickeln.“ (Bundesregierung 2004, 40)
Vor diesem Hintergrund ergeben sich die folgenden Empfehlungen für die
zukünftige deutsche EZ mit den Ländern im Nahen Osten und in Nordafrika:
6.1
Regionale Ausrichtung der bilateralen deutschen EZ
Generell muss bei der Ausrichtung der EZ darauf geachtet werden, dass die
knappen verfügbaren Mittel so eingesetzt werden, dass sie einen möglichst
großen Effekt erzielen. Dies ist zumeist in den Ländern und Bereichen der
Fall, in denen die Problemlösungsdringlichkeit besonders groß und die Problemlösungsfähigkeit des Partnerlandes begrenzt ist, i.e. wo EZ dazu beiträgt,
Engpässe zu überwinden. Zudem ist es wichtig, dass ein bestimmtes Maß an
Problemlösungsbereitschaft beim Partner gegeben ist, da EZ nur wenig
fruchtet bzw. ihre Effekte leicht wieder zunichte gemacht werden können,
wenn die relevanten Entscheidungsträger im betroffenen Land gar kein Interesse am Erreichen der von der EZ angestrebten Ziele haben.
155
Markus Loewe
Vor dem Hintergrund der MDGs leuchtet es daher nicht unmittelbar ein, dass
Ägypten und Marokko Schwerpunktpartnerländer der deutschen EZ sind,
nicht aber z.B. Jordanien. Alle drei Länder sind middle-income countries mit
einer mittleren Problemlösungsdringlichkeit, einer fortgeschrittenen Problemlösungsfähigkeit und einer mäßigen Problemlösungsbereitschaft. Erst recht
erschließt sich aus dieser Perspektive nicht, warum das low-income country
Mauretanien kein Schwerpunktpartnerland ist.
Hierfür mag es gute Erklärungen geben. Aus der MDG-Agenda ergeben sie
sich aber nicht. Im Sinne der Transparenz sollten sie daher in den Strategiepapieren des BMZ benannt werden. Andernfalls wäre das intensive deutsche
Engagement in Ägypten und Marokko nochmals zu prüfen und Mauretanien
als Schwerpunktpartnerland in Betracht zu ziehen. Denkbar ist bspw., dass
Ägypten wegen seiner großen Bedeutung für die Stabilität im Nahen Osten
besonders großzügig unterstützt wird. Marokko und Tunesien sind wiederum
auch deswegen wichtig, weil von hier jedes Jahr eine große Zahl von Flüchtlingen nach Europa übersetzt. All dies mögen Gründe für eine besonders intensive EZ sein. Mit den MDGs hat es aber nur sehr bedingt etwas zu tun.
6.2
Sektorale Ausrichtung der bilateralen deutschen EZ
Die grobe sektorale Ausrichtung der deutschen EZ mit der MENA-Region ist
mit der MDG-Agenda vereinbar. Die derzeitigen Schwerpunkte der deutschen EZ decken sich durchaus mit den prioritären Bedarfen der MENALänder beim Verfolgen der MDGs.
Allerdings könnte die deutsche EZ in Erwägung ziehen, sich noch stärker als
in drei Bereichen zu engagieren, in denen die Problemlösungsdringlichkeit
mindestens eben so groß ist (GTZ 2003, 6, 8). Hierbei handelt es sich um die
Förderung
—
von Demokratie und guter ökonomischer und politischer Regierungsführung,
—
der gesellschaftlichen, ökonomischen, politischen und rechtlichen
Gleichstellung der Frauen sowie
—
einer höheren Qualität der schulischen Bildung in der Region.
Fast sämtliche MENA-Länder machten in diesen drei Bereichen bis dato –
wenn überhaupt – nur unzureichende Fortschritte bei der Umsetzung der
156
MDGs. Nach Aussage der bislang erschienen Arab Human Development Reports bilden sie sogar die zentralen Engpässe der gesamten Entwicklung in
der Region (AFESD / UNDP 2002; AFESD / UNDP 2003; AFESD / UNDP
2003). Ebenso kommt ein neueres IMF working paper12 zu dem Ergebnis,
dass höhere Ausgaben für Bildung und Reformen im governance-Bereich
nicht nur für die Umsetzung von MDG2 und MDG8 essenziell sind, sondern
auch die effektivsten und effizientesten Ansatzpunkte darstellen, um (i) das
Wirtschaftswachstum zu beschleunigen, (ii) Einkommensarmut und Hunger
zu bekämpfen (MDG1), (iii) zur Gleichstellung der Geschlechter beizutragen
(MDG3) sowie (iv) die Kindersterblichkeitsrate (MDG4) zu senken.
Besonders dringlich wären Maßnahmen zur Verbesserung der politischen und
ökonomischen governance in den MENA-Ländern (GTZ 2003, 5 f.). Nach
Berechnungen des IWF erklären qualitative Differenzen im institutionellen
Rahmen fast drei Viertel der Einkommensunterschiede zwischen den Entwicklungsländern (Bundesregierung 2004, 34).
Wichtig wäre aber auch eine Verbesserung der Qualität von Schulbildung in
den MENA-Ländern. Die Art der Bildung (und nicht nur die Zahl der absolvierten Schuljahre) entscheidet darüber, inwieweit die Schulabgänger mit der
vermittelten Bildung etwas anfangen können. Erst die Erziehung zum eigenverantwortlichen Lernen, zum kritischen Denken, zur Kreativität und zur
Selbständigkeit versetzt sie in die Lage, ihr Leben in die Hand zu nehmen, Informationen angemessen zu verarbeiten und die politische, wirtschaftliche,
kulturelle und technische Entwicklung ihres Landes mit zu gestalten
(AFESD / UNDP 2003; Weiss 2004b, 5).
12
Die Autoren des Papiers (Baldacci et al. 2004) präsentieren Ergebnisse einer Regressionsanalyse, die auf Panel-Daten zu 120 Entwicklungsländern beruht und die direkten und indirekten Effekte von fünf möglichen Interventionen des Staates untersucht: (i) einer Steigerung der Ausgaben für Bildung in Höhe von 1 % des BIP, (ii) einer entsprechenden Steigerung der Ausgaben für Gesundheit, (iii) einer Verringerung der Staatsausgaben in Höhe von
1 % des BIP, (iv) einer Verringerung der Inflationsrate um 10 Prozentpunkte sowie
(v) einer signifikanten Verbesserung der governance-Indikatoren. Abhängige Variablen
ihres Modells sind insbesondere (i) die Höhe des Wirtschaftswachstums, (ii) der Anteil der
Einkommensarmen an der Bevölkerung, (iii) die Schulbeteiligung von Jungen und Mädchen sowie (iv) die Kindersterblichkeitsrate.
157
Markus Loewe
Ein eventuelles intensiveres Engagement der EZ für die Gleichstellung der
Geschlechter sollte nicht in Maßnahmen der Frauenförderung bestehen, die
bestehenden Projekten bzw. Programmen (z.B. im Bildungs-, Mikrofinanzoder KMU-Bereich) hinzugefügt werden. Vielmehr handelt es sich hierbei
um eine Querschnittsaufgabe. Schon bei der Planung von EZ-Vorhaben sollten potenzielle Auswirkungen auf das Verhältnis der Geschlechter in Rechnung gestellt werden. Dabei sollte nie a priori davon ausgegangen werden,
dass eine EZ-Maßnahme gender-neutral ist. Stets können Frauen durch die
Maßnahme als solche gefördert oder benachteiligt werden, und bei der Ausgestaltung ist darauf zu achten, dass Ersteres der Fall ist. Zudem sollte sich
die Förderung von Frauen nicht auf einzelne Bereiche des Lebens beschränken (wie etwa die Bildung), sondern auf eine umfassende rechtliche, politische, gesellschaftliche und ökonomische Gleichstellung hinarbeiten (Rodenberg 2001, 15 ff.).
Ob einer Intensivierung des deutschen EZ-Engagement in den drei Bereichen
tatsächlich zuzuraten ist oder nicht, hängt mit davon ab,
—
inwieweit die Probleme, die in ihnen bestehen, von den MENA-Ländern
nicht auch ohne externe Unterstützung gelöst werden können,
—
inwieweit die Regierungen der MENA-Länder zur Lösung dieser Probleme bereit sind,
—
inwieweit die deutsche EZ über komparative Stärken bei der Unterstützung von Reformmaßnahmen in den drei Bereichen verfügt sowie
—
inwieweit sich nicht schon zahlreiche andere Geber in diesen Bereichen
engagieren.
Insbesondere ist zu befürchten, dass die Machthaber in der MENA-Region
nur wenig bzw. gar kein Interesse an Reformen im governance- und im gender-Bereich haben.
Zudem ist darauf zu achten, in welchen Ländern und Sektoren andere Geber
aktiv sind bzw. sich in Zukunft engagieren wollen. Nur durch rechtzeitige
Absprachen lässt sich ein arbeitsteiliges Vorgehen der Geber oder aber ein in
einem gebündelter und damit umso intensiverer Beitrag realisieren. Wichtig
ist die Geber-Koordination zudem, wenn sich eine Konditionierung von EZ
als sinnvoll herausstellt.
158
6.3
Ausrichtung der bilateralen deutschen EZ innerhalb
ihrer Schwerpunktbereiche
Bei der Ausrichtung der deutschen EZ innerhalb der einzelnen Schwerpunktbereiche kommt es ganz besonders darauf an, dass die in Kapitel 2 genannten
Konsequenzen, die sich aus der MDG-Agenda ergeben, berücksichtigt werden:
Armutsfokussierung der EZ: Insbesondere muss auf eine stringente Armutsorientierung der EZ geachtet werden. Dies betrifft in besonderem Maße die
Maßnahmen der deutschen EZ im Bereich WiRAM. Aus dieser Forderung
ergibt sich keinesfalls, dass nur noch Projekte der direkten Armutsbekämpfung gefördert werden sollten. Maßnahmen der indirekten Armutsbekämpfung, die an den richtigen Punkten ansetzen, können langfristig mit geringerem Aufwand (input) die gleichen bzw. sogar noch größere positive Effekte
(impacts) auf die Situation der Armen haben. Allerdings sind die Wirkungsketten dieser Maßnahmen oft sehr lang und werden in den Schwerpunktstrategiepapieren des BMZ z.T. nur bruchstückhaft analysiert und beschrieben.
Es reicht nicht aus, zu erklären, dass die deutsche EZ einen Beitrag zum
Wachstum im Partnerland und dadurch auch zur Armutsbekämpfung leistet.
Eine solche Argumentation beruht auf der Prämisse eines automatischen
trickle-down von Wachstum zu den Armen, die nicht haltbar ist. Natürlich
begünstigt Wirtschaftswachstum die Bekämpfung von Einkommensarmut.
Hierfür muss das Wachstum aber pro poor sein, i.e. den Armen zugute kommen (BMZ 2005a). Ob und inwieweit dies der Fall ist und die deutsche EZ
hierzu beiträgt, sollte von den Partnerländern in ihren Planungspapieren,
daneben aber auch vom BMZ in seinen SSPs besser dokumentiert werden.
Zudem darf Armut nicht mit Einkommensarmut gleichgesetzt werden. Vielen
SSPs liegt ein rein ökonomischer Armutsbegriff zugrunde, obwohl sich in der
internationalen Debatte längst ein viel breiteres Verständnis von Armut etabliert hat. Sind mit den Armen die Personen gemeint, deren Einkommen unterhalb einer bestimmten Grenze liegt, so sollte dies auch so ausgedrückt
werden. Wenn allerdings auf Armutsbekämpfung im weiteren Sinne abgezielt
wird, so sollte in den SSPs ausgeführt werden, in welcher Hinsicht und auf
welche Weise die deutsche EZ die Möglichkeiten (capabilities) der Armen
verbessert und dadurch dazu beiträgt, soziale Ungleichgewichte abzubauen.
159
Markus Loewe
Im Wasserbereich sollte die deutsche EZ mit der MENA-Region auch in Zukunft auf die soziale, v.a. aber auf die ökologische Nachhaltigkeit der geförderten Maßnahmen achten. In Anbetracht der knappen regenerierbaren Wasserressourcen in der Region müssen die Partnerländer Maßnahmen treffen,
die einen sparsamen Verbrauch sicherstellen. Hierzu gehören u.a. Maßnahmen zur Verringerung von Wasserverlusten im Leitungssystem, die Wiederaufbereitung von Brauchwasser, eine effizientere Nutzung bei der landwirtschaftlichen Bewässerung sowie effizientere Tarifsysteme, die einerseits Anreize zum Wassersparen bieten und andererseits dafür sorgen, dass sich auch
Arme den Verbrauch von Trinkwasser leisten können (Bliss 2004). Außerdem sollte darauf geachtet werden, dass die Wasserverbraucher die fälligen
Gebühren auch tatsächlich entrichten. Derweil sollten die Partnerländer auch
weiterhin darauf hingewiesen werden, dass es vor dem Hintergrund der
MDGs nicht ausreicht, eine möglichst große Zahl von Haushalten mit Wasseranschlüssen zu versorgen. Vielmehr müssen die Anschlüsse auch regelmäßig und zuverlässig Wasser führen und das Wasser muss eine ausreichende Qualität aufweisen (Satterthwaite 2004, 41).
Wirksamkeit der EZ: Darüber hinaus muss auf die Effizienz der deutschen EZ
geachtet werden. Es reicht nicht aus nachzuweisen, dass die deutsche EZ einen Beitrag zur Umsetzung der MDGs leistet. Sie muss auch sicherstellen,
dass ihre Wirkungen in einem angemessenen Verhältnis zum Aufwand stehen
(BMZ 2005a). Wenn dies nicht der Fall ist, muss über alternative Ansatzpunkte und Instrumente nachgedacht werden. Unter Umständen sollte auch
das vollständige Einstellen der EZ in einem Sektor oder Land in Betracht gezogen werden, wenn die ungenügende Effektivität der EZ nicht auf die Ineffizienz der ergriffenen Maßnahmen, sondern auf strukturelle Probleme oder
den unzureichenden Reformwillen im Partnerland zurückgeht.
Alignment und Geber-Koordination der EZ: Schließlich müssen auch die Prioritäten der Partnerländer und die Aktivitäten anderer Geber berücksichtigt
werden (BMZ 2005a). In einigen Ländern – wie bspw. dem Jemen – gelingt
dies bereits sehr gut (BMZ 2005b). In anderen hingegen ist die Koordination
zwischen den Gebern noch sehr unbefriedigend. Eine Ursache hierfür ist,
dass einige dieser Länder noch keine akzeptablen, auf die MDGs ausgerichteten nationalen Entwicklungs- bzw. Armutsbekämpfungsstrategien erarbeitet
haben. Eine andere besteht allerdings auch darin, dass die Geber nicht immer
bereit sind, sich miteinander abzusprechen und sodann arbeitsteilig vorzugehen bzw. in einem Sektor besser miteinander zu kooperieren. Vielmehr ste-
160
hen sie z.T. untereinander in Konkurrenz um besonders prestigeträchtige Projekte, was es den Regierungen der Partnerländer ermöglicht, die Geber gegeneinander auszuspielen und einer Konditionierung der EZ auf diese Weise
vorzubeugen (Loewe 2000a, 53 f.).
6.4
Politikdialog
Zudem sollte die Bundesregierung intensiv die Möglichkeiten nutzen, die ihr
der politische Dialog mit den Regierungen der Partnerländer bietet. Er bildet
aus mehreren Gründen ein wichtiges Instrument bei der Verfolgung der
MDGs. Erstens können im Rahmen der Regierungsverhandlungen und
-konsultationen die Entwicklungsstrategien der Partner- und die Beiträge der
Geberländer zur Umsetzung von MDG1–7 aufeinander abgestimmt werden.
Zweitens kann hier über Maßnahmen der Geber für MDG8 verhandelt werden. Drittens haben beide Seiten Gelegenheit, die jeweils andere an ihre
Pflichten, die sich aus der Millenniumserklärung ergeben, zu erinnern und ein
stärkeres und effizienteres Engagement anzumahnen.
Für die deutsche Regierung bedeutet dies, dass sie die MDGs im Gespräch
mit den Regierungen der MENA-Länder weiterhin anspricht und sich nach
dem Stand des Umsetzungsprozesses erkundigt. Zudem sollte sie die Partnerregierungen auffordern, detailliert darzulegen, wie bzw. mit welchen Maßnahmen sie die MDGs umzusetzen gedenken und in welchen Bereichen sie
hierbei aus welchen Gründen welche Art von Unterstützung durch EZ benötigen. Ein koordiniertes, gemeinsames Vorgehen mit anderen Gebern ist hierbei besonders wichtig.
Dies darf auf gar keinen Fall formelhaft geschehen. Den Gesprächspartnern
muss überzeugend vermittelt werden, dass Deutschland die MDG-Agenda
ernst nimmt und auch von seinen Partnern erwartet, dass sie tun, was sich im
Rahmen ihrer Fähigkeiten befindet, um nach Möglichkeit alle MDGs zu erreichen. Dies bedingt dreierlei. Erstens muss die Bundesregierung, um
glaubwürdig zu sein, ihren eigenen Pflichten nachkommen und insbesondere
zu MDG8 einen signifikanten Beitrag leisten. Zweitens dürfen die Forderungen gegenüber den Partnerländern nicht wie leere Phrasen wirken. Damit sie
die erhofften Wirkungen haben, müssen ggf. – möglichst nach Absprache mit
den anderen Gebern – Konsequenzen angekündigt werden für den Fall, dass
sich die Regierung des Partnerlandes überhaupt nicht für die Umsetzung der
161
Markus Loewe
MDGs einsetzt. Drittens müssen konkrete, für bestimmte Fälle angekündigte
Konsequenzen bei gegebenem Anlass auch ergriffen werden, weil die Ankündigungen sonst – auch in anderen Partnerländern – nicht mehr ernst genommen werden.
Gegenüber den MENA-Ländern sollten v.a. drei Forderungen erhoben werden:
—
eine deutlichere Armutsorientierung der Wirtschafts- und Sozialpolitik,
—
eine Demokratisierung der politischen Systeme und eine Verbesserung
der ökonomischen und politischen governance sowie
—
ein engagierteres Eintreten für eine Verbesserung der gesellschaftlichen,
ökonomischen, politischen und rechtlichen Stellung von Frauen (DFID
2004).
Reformmaßnahmen in diesen drei Bereichen sind so zentral für die Umsetzung sämtlicher MDGs sowie für die gesamte Entwicklung der MENARegion, dass von ihnen nicht nur eine Betätigung der deutschen EZ in den
Bereichen WiRAM, governance und gender abhängig gemacht werden sollte,
sondern in einigen Ländern sogar ein Fortführen der gesamten EZ.
Darüber hinaus sollte sich die deutsche EZ u.a. dafür einsetzen, dass
—
die Güter- und Faktormärkte in den MENA-Ländern liberalisiert werden,
—
der Zugang ärmerer Haushalte zu Instrumenten der sozialen Sicherung
erleichtert wird,
—
im Bildungsbereich nicht nur quantitative Ziele verfolgt werden, sondern auch die Qualität der in den Schulen der Region vermittelten Bildung gesteigert wird,
—
Forschung und Entwicklung vorangetrieben und Wissenschaftskapazitäten aufgebaut werden,
—
eine offene, kritische Kultur des Lernens und Hinterfragens gefördert
wird,
—
die Gleichstellung der Geschlechter nicht nur an der Verbesserung der
Bildungsmöglichkeiten von Mädchen festgemacht wird,
—
Restrukturierungen im Gesundheitswesen nicht zu Lasten der Armen
gehen,
162
—
Maßnahmen getroffen werden, die die Bereitschaft und die Möglichkeiten der Bevölkerung zur Familienplanung steigern und dadurch zu einem schnelleren Rückgang des Bevölkerungswachstums beitragen,
—
die HIV/Aids-Problematik enttabuisiert wird und realitätsnähere Statistiken über die Verbreitung der Krankheit erhoben werden,
—
Reformen im Wassersektor nicht zu Lasten der ökologischen oder der
sozialen Nachhaltigkeit gehen,
—
der Umwelt- und Ressourcenschutz stärker im Bewusstsein der Bevölkerung und der nationalen Politik verankert wird und
—
der Zugang ärmerer Bevölkerungsschichten zur Verkehrs-, Versorgungs-, Kommunikations- und Informationsinfrastruktur verbessert wird
(Boughton / Qureshi 2004; Weiss 2004b).
6.5
Dokumentation und Analyse des deutschen Beitrags
zur Umsetzung der MDGs
Die dringendste Empfehlung besteht allerdings darin, dass die deutsche EZ
ihren erwarteten und tatsächlichen Beitrag zur Umsetzung der MDG-Agenda
besser dokumentiert (BMZ 2005a). Alle Geber sollten Auskunft darüber geben, inwieweit die von ihnen geförderten Maßnahmen zur Armutsbekämpfung im Sinne der MDGs beiträgt (Satterthwaite 2004, 13). Bislang wird dies
von den meisten vorliegenden Länderkonzepten und Schwerpunktstrategiepapieren des BMZ nur unzureichend geleistet. Insbesondere sollten sie Antwort auf die in Übersicht 9 aufgelisteten Fragen geben:
—
ganz explizit auf den Stand des MDG-Prozesses im Partnerland eingehen,
—
ausweisen, zu welchen MDGs die deutsche EZ beitragen will und tatsächlich beiträgt,
—
begründen, warum sie gerade die Umsetzung dieser MDGs fördern will,
—
den Ansatz und die Maßnahmen der deutschen EZ konsequent aus ihren
Zielen ableiten,
—
den erwarteten Wirkungszusammenhang zwischen den geförderten
Maßnahmen und den angestrebten Zielen detailliert und nachvollziehbar
aufzeigen,
163
Markus Loewe
—
darlegen, warum das deutsche Engagement bei den geförderten Maßnahmen sinnvoll ist, i.e. inwiefern (i) ein entscheidender Engpass bei
den Kapazitäten des Partnerlandes überbrückt wird und (ii) die deutsche
EZ in diesem Bereich über komparative Stärken gegenüber anderen Gebern verfügt, und schließlich
—
mit Zielen außerhalb der MDG-Agenda transparenter und offensiver
umgehen: offen einräumen, dass einige Maßnahmen der deutschen EZ
keinen unmittelbaren MDG-Bezug haben und dennoch in Anbetracht
der Gesamtsituation des Partnerlandes sinnvoll sind.
Darüber hinaus sollte regelmäßig überprüft werden, inwieweit die Maßnahmen der deutschen EZ tatsächlich die erwarteten Wirkungen entfalten (den in
den Strategiepapieren des BMZ beschriebenen Beitrag zur Umsetzung der
MDGs im jeweiligen Partnerland leisten). Das Problem hierbei ist, dass sich
die derzeit in der deutschen EZ angewandten Instrumente der Wirkungsanalyse hierfür nur bedingt eignen. Sie messen ausschließlich die Effekte einzelner Vorhaben und verfolgen die Wirkungsketten z.T. nur bis zur Ebene unmittelbarer outcomes. Daher müssen entweder die derzeitigen Instrumente so
weiterentwickelt werden, dass mit ihnen auch impacts auf der Ebene der
MDGs gemessen werden können, oder aber neue Instrumente müssen geschaffen werden. Mit dieser Aufgabe beschäftigt sich bereits eine Arbeitsgruppe im BMZ, in der auch die Durchführungsorganisationen vertreten sind.
6.6
Beitrag zur multilateralen EZ
Ebenso wie die bilaterale deutsche EZ muss auch die multilaterale EZ der
MDG-Agenda Rechnung tragen. Bei den meisten internationalen Organisationen ist Deutschland einer der größten Beitragszahler und kann somit größeren Einfluss auf deren entwicklungspolitische Arbeit ausüben. Obwohl mit
dieser Möglichkeit auch eine große Verantwortung verbunden ist, wurde von
ihr bislang nur in begrenztem Umfang Gebrauch gemacht. Fortan sollte sich
die Bundesregierung stärker in die Planung der multilateralen EZ einbringen
und darauf achten, dass IWF, Weltbank, UNDP und UNICEF die MDGs
auch in der entwicklungspolitischen Praxis ernst nehmen. Umgekehrt ist
drauf zu achten, dass die deutschen Zuweisungen zur internationalen Entwicklungszusammenarbeit wieder steigen.
164
6.7
Maßnahmen Deutschlands zur Umsetzung von MDG8
Schließlich darf MDG8 nicht in Vergessenheit geraten. Viele internationale
Berichte zur Umsetzung der MDG-Agenda gehen hierüber hinweg, weil für
MDG8 nicht in erster Linie die Entwicklungsländer verantwortlich sind. Gerade deswegen muss allerdings die deutsche Regierung darauf achten, dass
sie dieses Ziel nicht vernachlässigt (BMZ 2005a). Insbesondere sollte sie
—
die deutschen ODA-Leistungen aufstocken,
—
einen höheren Anteil ihrer ODA dem Auf- und Ausbau von sozialen
Grunddienstleistungen in Entwicklungsländern widmen,
—
den Anteil ihrer ODA für LDCs steigern,
—
sich noch stärker für den Erlass von Schulden der Entwicklungsländer,
alternative bzw. zusätzliche Wege der Finanzierung von EZ und die Einrichtung einer neuen internationalen Entwicklungsfaszilität einsetzen,
—
auf eine für Entwicklungsländer freundliche Umsetzung des TRIPS
drängen,
—
längere Übergangsfristen für LDCs bei der Handelsliberalisierung im
Rahmen der WTO einfordern,
—
für eine Verlängerung und den Ausbau der Regelungen für einen erleichterten Zugang von Entwicklungsländern zu kostengünstigen Medikamenten votieren sowie
—
sich noch stärker als bisher für eine schnelle Öffnung der Agrarmärkte
in den Industrieländern für Exportprodukte aus den Entwicklungsländern einsetzen (Baulch 2004; Boughton / Qureshi 2004; Bundesregierung 2004; Fues 2005).
165
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Markus Loewe
Liste der Gesprächspartner
Claudia Arce, Regionalleiterin „Nordafrika und Naher Osten“, KfW Entwicklungsbank. Frankfurt (Main), 21.12.2004
Dr. Magdy El-Menshawy, Region Mittelmeer und Mittlerer Osten (Abteilung
3130), Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ). Eschborn, 9.2.2005
Dr. Michael Grewe, Referat 325 „Regionale Entwicklungspolitik; Naher Osten“,
Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung
(BMZ). Bonn, 28.1.2005
Wolf Lehmann-Richter, WZ-Referent, Deutsche Botschaft in Rabat (Marokko).
Telefoninterview, 15.12.2004
Muna Masri, Autorin des palästinensischen MDG-Berichts. Bonn, 3.8.2004
Isabel Mattes-Kücükali, Regionalleiterin für die Region Mittelmeer und Mittlerer
Osten (Abteilung 3130), Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ). Eschborn, 9.2.2005
Petra Müller-Glodde, Region Mittelmeer und Mittlerer Osten (Abteilung 3130),
Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ). Eschborn,
9.2.2005
Joachim Neunfinger, Region Mittelmeer und Mittlerer Osten (Abteilung 3130),
Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ). Eschborn,
9.2.2005
Maen Nsour, Senior Regional Programme Advisor, Regional Bureau for Arab
States, United Nations Development Programme. Bonn, 1.7.2004
Horst Posselt, Referatsleiter, Referat 324 „Mittelmeer; Maghreb“, Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ). Bonn,
27.4.2005
Sabine Riegert, Referat 324 „Mittelmeer; Maghreb“, Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ). Bonn, 15.12.2004
Dr. Eefje Schmid, Referat 324 „Mittelmeer; Maghreb“, Bundesministerium für
wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ). Bonn, 15.12.2004
Georg Schüller, Referat 324 „Mittelmeer; Maghreb“, Bundesministerium für
wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ). Bonn, 15.12.2004
Dr. Bernhard Trautner, Referat 325 „Regionale Entwicklungspolitik; Naher Osten“, Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ). Bonn, 4.11.2004
Dr. Klemens van de Sand, MDG-Beauftragter, Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ). Bonn, 10.11.2003
188
Prof. Dr. Matthias Weiter, Referatsleiter, Referat 325 „Regionale Entwicklungspolitik; Naher Osten“, Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit
und Entwicklung (BMZ). Bonn, 4.11.2004
189
Anhang
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223
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225
Publikationen des Deutschen Instituts für Entwicklungspolitik
Schriften in der Nomos Verlagsgesellschaft
Neubert, Susanne / Waltina Scheumann / Annette van Edig / Walter Huppert (Hrsg.):
Integriertes Wasserressourcen-Management (IWRM): Ein Konzept in die Praxis überführen, 314 S., Nomos, Baden-Baden 2004, ISBN 3-8329-1111-1
Messner, Dirk / Imme Scholz (Hrsg.): Aktuelle Herausforderungen für die Entwicklungspolitik, 410 S., Nomos, Baden-Baden 2004, ISBN 3-8329-1005-0
Brandt, Hartmut / Uwe Otzen: Armutsorientierte landwirtschaftliche und ländliche
Entwicklung, 342 S., Nomos, Baden-Baden 2004, ISBN 3-8329-0555-3
[zu beziehen über den Buchhandel]
Schriftenreihe im Weltforum Verlag
118
Ashoff, Guido: Der Entwicklungshilfeausschuss der OECD und die deutsche Entwicklungszusammenarbeit: ein Verhältnis auf dem Prüfstand,
182 S., Bonn 2000, ISBN 3-8039-0497-8
117
Scholz, Imme: Nutzung natürlicher Ressourcen zwischen Raubbau und Nachhaltigkeit: Sozioökonomische Bedingungen und unternehmerische Handlungsmuster, 446 S., Bonn 1999, ISBN 3-8039-0492-7
116
Neubert, Susanne: Die soziale Wirkungsanalyse in armutsorientierten
Projekten. Ein Beitrag zur Methodendiskussion in der Evaluationspraxis
der Entwicklungszusammenarbeit, 139 S., Köln 1999, ISBN 3-8039-0487-0
115
Klingebiel, Stephan: Leistungsfähigkeit und Reform des Entwicklungsprogramms der Vereinten Nationen (UNDP), 379 S., Köln 1998, ISBN 38039-0483-8
114
Hannig, Alfred: Finanzsystemreformen. Konzept, Erfahrungen und Perspektiven am Beispiel Boliviens, 193 S., Köln 1998, ISBN 3-8039-0480-3
113
Wolff, Peter: Vietnam – Die unvollendete Transformation, 121 S., Köln
1997, ISBN 3-8039-0474-9
[zu beziehen über den Buchhandel]
Berichte und Gutachten
11/04 Scholz, Imme et al.: Sociedade civil e política ambiental na Amazônia. Os
casos da berragem de Belo Monte e da rodovia federal BR-163, 85 S.,
Bonn, ISBN 3-88985-272-6 (deutsche Fassung: ISBN 3-88985-260-2 – Berichte und Gutachten 12/03)
10/04 Qualmann, Regine et al.: Negotiating Economic Partnership Agreements
with the EU. Opportunities, Risks, and Negotiation Options for Tanzania,
70 S., Bonn 2004, ISBN 3-88985-270-X
9/04
Goedeking, Ulrich: Staatliche Regulierung des Engagements deutscher
zivilgesellschaftlicher Organisationen und ihrer Partner in Entwicklungsund Transformationsländern: Restriktionen und Reaktionsmöglichkeiten der
deutschen EZ, 52 S., Bonn 2004, ISBN 3-88985-269-9
8/04
Brandt, Hartmut: Probleme und Tendenzen der Agrarpolitik in SubsaharaAfrika, 87 S., Bonn 2004, ISBN 3-88985-268-8
7/04
Leiderer, Stefan: Öffentliches Budgetmanagement in Entwicklungsländern:
Analyseinstrumente und Ansatzpunkte der programmorientierten Entwicklungszusammenarbeit, 81 S., Bonn 2004, ISBN 3-88985-267-X
6/04
Grävingholt, Jörn: Krisenpotenziale und Krisenprävention in Zentralasien.
Ansatzpunkte für die deutsche Entwicklungszusammenarbeit, 74 S., Bonn
2004, ISBN 3-88985-266-1 (englische Fassung: 3-88985-273-4 – Studies 1)
5/04
Klingebiel, Stephan / Katja Roehder: Development-Military Interfaces.New
Challenges in Crises and Post-conflict Situations, 48 S., Bonn 2004, ISBN
3-88985-263-7 (deutsche Fassung: ISBN 3-88985-263-7 – Berichte und
Gutachten 3/04)
4/04
Rodenberg, Birte: Gender and Poverty Reduction. New Conceptual Approaches in International Development Cooperation, S. 73, Bonn 2004, ISBN
3-88985-264-5 (deutsche Fassung: ISBN 3-88985-257-2 – Berichte und
Gutachten 9/04)
3/04
Klingebiel, Stephan / Katja Roehder: Entwicklungspolitisch-militärische
Schnittstellen. Neue Herausforderungen in Krisen und Post-KonfliktSituationen, 50 S., Bonn 2004, ISBN 3-88985-263-7 (englische Fassung:
ISBN 3-88985-263-7 – Berichte und Gutachten 5/04)
[Schutzgebühr: 9,63 Euro; zu beziehen beim DIE oder über den Buchhandel. Diese
Schriftenreihe wurde eingestellt und ab November 2004 durch die neue Schriftenreihe „Studies“ ersetzt]
Neue Publikationsreihen ab November 2004
Studies
8
Dussel Peters, Enrique: Economic Opportunities and Challenges Posed by
China for Mexico and Central America, 140 S., Bonn 2005, ISBN 3-88985290-4
7
Müller, Katharina et al.: Transforming the Latvian Health System: Accessibility of Health Services from a Pro-poor Perspective, 119 S., Bonn 2005,
ISBN 3-88985-289-0
6
Ashoff, Guido: Der entwicklungspolitische Kohärenzanspruch: Begründung,
Anerkennung und Wege seiner Umsetzung, 128 S., Bonn 2005, ISBN 388985-286-6
5
Demtschück, Elke: Strategische Allianzen zwischen Wirtschaft und Entwicklungszusammenarbeit, 121 S., Bonn 2005, ISBN 3-88985-285-8
4
Grävingholt, Jörn: Pseudodemokratie in Russland. Der Fall Baschkortostan,
262 S., Bonn 2005, ISBN 3-88985-284-X
3
Brüntrup, Michael: Agrarwirtschaftliche Interessenlage und agrarpolitischer
Handlungsbedarf subsaharischer Länder aufgrund der Agrarverhandlungen in
der Doha-Runde am Beispiel Tansanias und Senegals, 187 S., Bonn 2005,
ISBN 3-88985-279-3
2
Herrfahrdt, Elke: Landwirtschaftliche Transformation, Desertifikation und
nachhaltige Ressourcennutzung. Fallbeispiel Usbekistan, 133 S., Bonn
2004, ISBN 3-88985-274-2
1
Grävingholt, Jörn: Crisis Potentials and Crisis Prevention in Central Asia.
Entry Points für German Development Cooperation, 124 S., Bonn 2004,
ISBN 3-88985-273-4 (deutsche Fassung: ISBN 3-88985-266-1 – Berichte
und Gutachten 6/04)
[Schutzgebühr 10,00 Euro; zu beziehen beim DIE oder über den Buchhandel]
Discussion Paper
6/2005
5/2005
4/2005
Klaphake, Axel: Kooperation an internationalen Flüssen aus ökonomischer Perspektive: Das Konzept des Benefit Sharing, 80 S., Bonn 2005,
ISBN 3-88985-291-2
Jungnickel, Rolf / Georg Koopmann: Strengthening the Development
Impact of UNCTAD’s Investment Policy Reviews, 18 S., Bonn 2005,
ISBN 3-88985-288-2
Neubert, Susanne / Lena Horlemann: Empfehlungen zur zukünftigen
strategischen Orientierung der deutschen EZ im Wasser- und Bewässerungssektor, 58 S., Bonn 2005, ISBN 3-88985-278-4
3/2005
Klingebiel, Stephan / Stefan Leiderer / Petra Schmidt: Programme Financing and Public Budgets. New Instruments and Starting-Points of
Development Policy, 16 S., Bonn 2005, ISBN 3-88985-283-1
2/2005
Klingebiel, Stephan: How much Weight for Military Capabilities? Africa’s New Peace and Security Architecture and the Role of External Actors, 28 S., Bonn 2005, ISBN 3-88985-282-3
1/2005
Klingebiel, Stephan: Wie viel Gewicht für militärische Fähigkeiten? Die
neue Friedens- und Sicherheitsarchitektur Afrikas und die Rolle externer
Akteure, 32 S., Bonn 2005, ISBN 3-88985-281-5
6/2004
Scholz, Imme: A Forest Convention – Yes or No? Position paper for the
BMZ on the state and the perspectives for creating a legally binding instrument for international forest policy, 32 S., Bonn 2004, ISBN 388985-280-7 (deutsche Fassung: ISBN 3-88985-275-0 – Discussion Paper 2/2004)
5/2004
Roehder, Katja: Entwicklungspolitische Handlungsfelder im Kontext erodierender Staatlichkeit in Subsahara-Afrika, 40 S., Bonn 2004, ISBN 3-88985278-5
4/2004
Altenburg, Tilmann / Andreas Stamm: Towards a More Effective Provision
of Business Services. Conceptual Considerations and Practical Examples
from Thai-German Development Cooperation, 25 S., Bonn 2004, ISBN 388985-277-7
3/2004
Faust, Jörg / Dirk Messner: Europe’s New Security Strategy – Challenges for
Development Policy, 23 S., Bonn 2004, ISBN 3-88985-276-9
[Schutzgebühr: 6,00 Euro; zu beziehen beim DIE oder über den Buchhandel]
Eine vollständige Auflistung erhältlicher Publikationen des DIE finden Sie unter:
http://www.die-gdi.de

Relevanz der Millennium Development Goals (MDGs)

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