Der Betrieb von Erstaufnahme

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Schwerpunktbeitrag
Der Betrieb von Erstaufnahmeeinrichtungen für Flüchtlinge
Thomas Kirch/Jörg Mieruszewski
Neben anderen Herausforderungen verlangt die seit geraumer Zeit festzustellende erhebliche
Zunahme der Flüchtlingsströme eine Aufstockung der für die Unterbringung zur Verfügung
stehenden Kapazitäten. Am Beispiel einer Erstaufnahmeeinrichtung wird im Folgenden exemplarisch beleuchtet, wie der Betrieb einer Flüchtlingsunterkunft ausgestaltet werden kann.
Die Geschehnisse rund um Flüchtlinge und Asylbewerber sind seit einiger
Zeit ein beherrschendes Thema in der
nationalen und internationalen Presse. Insbesondere aus Nordafrika und
Syrien versuchen Menschen, vor Terror und Krieg nach Europa zu fliehen.
Aktuelle Prognosen gehen von bis zu
500.000 Flüchtlingen allein für das
Jahr 2015 in Deutschland aus. Für
die Aufnahme müssen die entsprechenden Voraussetzungen, von der
Versorgung und Betreuung bis hin zur
Gewährleistung der Sicherheit, geschaffen werden.
In Deutschland ist der Aufnahmeprozess von Flüchtlingen einheitlich
geregelt. Die Verantwortlichkeit für
die Aufnahme und Betreuung von
Asylbewerbern liegt bei den Bundesländern. Nach der Ankunft sind die
Flüchtlinge verpflichtet, sich bei den
deutschen Behörden als asylsuchend
zu melden. Dies kann sowohl an der
Grenze oder erst nach der Einreise im
Inland geschehen. Sodann werden
die Asylsuchenden an die zuständige
Erstaufnahmeeinrichtung verwiesen.
Diese Aufnahmeeinrichtungen werden von den jeweiligen Behörden der
Bundesländer betrieben. Hier haben
die Asylsuchenden ihren Asylantrag
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beim Bundesamt für Migration
und Flüchtlinge zu stellen. Bis zur
Entscheidung über diesen Antrag ist
den Flüchtlingen von den zuständigen
Behörden eine Unterkunft in den Erstaufnahmeeinrichtungen zu gewähren. Um eine sachgerechte Verteilung
der Asylsuchenden im gesamten Bundesgebiet zu gewährleisten, sind die
Länder verpflichtet, für eine bestimmte Zahl an Asylsuchenden die Unterkunft zu stellen. Aufnahmequoten
legen fest, welchen Anteil an Asylbewerbern jedes Bundesland aufzunehmen hat. Die Quoten werden nach
dem sog. „Königsteiner Schlüssel“
festgesetzt. Dieser wird entsprechend
der Steuereinnahmen und Bevölkerungszahl der Länder jährlich neu
berechnet. Hiernach hat beispielsweise Bayern aktuell über 15 % (= ca.
75.000 Menschen bei im Jahr 2015
erwarteten 500.000 Flüchtlingen),
Bremen nur knapp unter 1 % (= ca.
5.000 Menschen) aller neu ankommenden Asylsuchenden aufzunehmen. Nach erfolgter Verteilung der
Asylsuchenden werden diese in der
jeweiligen Aufnahmeeinrichtung der
zuständigen Landesausländerbehörde
für längstens drei Monate untergebracht und versorgt.
„ Erstaufnahmeeinrichtungen
In den sog. Erstaufnahmeeinrichtungen sichern die Ausländerbehörden
die Bereitstellung der Unterkünfte
und den Lebensunterhalt der Asylbewerber. Zu diesem Zweck obliegt
den Behörden der Länder zum einen
die Errichtung der Unterkünfte und
zum anderen die Betreuung und
Versorgung der Asylbewerber im
Zeitraum der Unterbringung. Die Einrichtungen variieren in ihrem jeweiligen Aufnahmevermögen. Um zeitnah
Unterkünfte zu schaffen, wird seitens
der Länder nicht selten auf ausgemusterte Kasernen der Bundeswehr
zurückgegriffen. Diese werden den
Bedürfnissen von Erstaufnahmeeinrichtungen entsprechend umgebaut
und können so schneller für die Erstunterbringung von Asylsuchenden zur
Verfügung stehen als neu zu errichtende Einrichtungen.
„ Notwendige Leistungen
In diesen Einrichtungen sind von der
zuständigen Ausländerbehörde umfangreiche (Dienst-) Leistungen zu
erbringen. Notwendige Versorgungsund Betreuungsleistungen sind u.a.
die Verpflegung, die Bereitstellung
von Bekleidung, die Reinigung der
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Unterkünfte und die Durchführung
erforderlicher Instandsetzungs- und
-haltungsmaßnahmen. Daneben sind
sowohl Wach- und Sicherheitsdienste als auch die soziale Betreuung und die medizinische Versorgung der Asylbewerber zu gewährleisten.
zuwirken, sind hohe Qualitätsanforderungen an die Verpflegung
einzuhalten. Dies betrifft eine ausreichende Versorgung mit wichtigen
Vitaminen und Nährstoffen. Auch ist
bei der Verpflegungsplanung auf gesundheitliche Aspekte, wie bestehende Allergien oder Diabetes, zu achten.
a) Unterbringung und Betreuung
Neben der Versorgung der Asylsuchenden mit notwendigen Grundleistungen ist die Betreuung in der Einrichtung sicherzustellen. Den Bewohnern müssen Ansprechpartner für
Fragen rund um den Aufenthalt, zur
Orientierung und bei sonstigen Problemen des täglichen Lebens zur Verfügung gestellt werden. Flüchtlinge,
die Deutschland neu erreicht haben,
benötigen im Regelfall Hilfestellung
bei der Wahrnehmung von behördlichen Terminen, Erläuterungen zu den in Deutschland geltenden
rechtlichen Bestimmungen oder auch
die Vermittlung zu religiösen Einrichtungen und Gemeinschaften. Daneben sind Hinweise zu den Abläufen
im Wohnheim selbst zu geben. Aufgrund der unterschiedlichen Herkunft
der Asylsuchenden ist für die Aufgaben sprachlich geschultes Personal
erforderlich.
Vor der Unterbringung und Betreuung
ist die Registrierung der Asylsuchenden in der jeweiligen Aufnahmeeinrichtung zu sichern. Zu diesem Zweck
ist es regelmäßig erforderlich, Passfotos anzufertigen und Ausweise auszustellen, mit denen sich die Bewohner
an im Regelfall täglich frequentierten
Punkten, wie der Essensausgabe oder
der Einlasskontrolle, melden können
und sollen. Mit dem Einsatz einer
solchen Technik wird es der zuständigen Behörde ermöglicht, auf Asylsuchende aufmerksam zu werden, die
sich unter Umständen in einer hilflosen Lage oder in einem schlechten
Gesundheitszustand befinden und
diesen zeitnah Hilfe zukommen zu
lassen. Daneben ist die Ausstattung
der Unterkünfte bereitzustellen.
Hierzu zählt neben der Übergabe von
Bettwäsche und Handtüchern auch
die Bereitstellung von Hygiene- und
Pflegeartikeln. Weiterhin erhalten
die Bewohner einen Geldbetrag zur
Deckung persönlicher Bedürfnisse („Taschengeld“) und angemessene Bekleidung. Ein Schwerpunkt der
zu erbringenden Leistungen ist die
Verpflegung. Aufgrund der unterschiedlichen Herkunft und religiösen
Ansichten ist darauf zu achten, einen
Verpflegungsplan zu erstellen, der
diese Besonderheiten berücksichtigen
kann. Hierzu zählt etwa der Verzicht
auf Schweinefleisch bei Bewohnern
muslimischen Glaubens. Um Mangelernährung, die bei längerer Flucht
auftreten kann, auszugleichen und
auch während des Aufenthalts in
der Aufnahmeeinrichtung entgegen-
Letztlich sind die Unterkünfte zu reinigen und instand zu halten, wobei
speziell auf mögliche Infektionen
und Erkrankungen zu achten ist,
die unter Umständen eine besondere
Reinigung und Desinfektion erforderlich machen.
b) Wach- und Sicherheitsdienste
Darüber hinaus muss die zuständige
Behörde die Sicherheit sowohl der
Asylsuchenden als auch der Aufnahmeeinrichtung gewährleisten. Gerade
in letzter Zeit ist es häufiger zu Brandanschlägen auf bzw. zu Übergriffen in Aufnahmeeinrichtungen und
Flüchtlingsheimen gekommen. Ein
effizienter Sicherheitsdienst ist somit
unabdingbare Voraussetzung für den
ordnungsgemäßen Betrieb von derartigen Einrichtungen. Dem Wachpersonal obliegt insbesondere die Bewachung und Sicherung gegen Eindringen und Übergriffe von außen, das
Einschreiten bei Auseinandersetzungen zwischen Asylsuchenden und bei
Suizidversuchen sowie die Einleitung
von Rettungs- und Evakuierungsmaßnahmen im Brandfall. Dabei ist jedoch
zu beachten, dass die Wachdienste
keine polizeilichen Befugnisse haben. Die Besonderheiten einer Aufnahmeeinrichtung erfordern von den
Wachdiensten auch über die reine Bewachung hinausgehende Kenntnisse,
wie beispielsweise das Beherrschen
mehrerer Sprachen und Erfahrungen
im Umgang mit Gruppen unterschiedlicher kultureller Herkunft. Wichtig ist
insbesondere das Verständnis für die
besondere Situation, in welcher sich
Flüchtlinge befinden. Martialisches,
streng uniformiertes Auftreten ist
bei oftmals Traumatisierten auszuschließen. Auch müssen Misshandlungen, wie sie im September 2014
in einer Flüchtlingsunterkunft in
Nordrhein-Westfalen vorgefallen sind,
schon proaktiv verhindert werden.
Hier sind die zuständigen Behörden
gefordert, zuverlässiges Wachpersonal zu engagieren, das geeignet ist,
die Zeit, welche Asylsuchende in Erstaufnahmeeinrichtungen verbringen,
in jeder Hinsicht so sicher wie möglich
zu gestalten.
c) Soziale Betreuung
Eine der wichtigsten Aufgaben, welche die jeweilige Ausländerbehörde
zu erbringen hat, ist die soziale Betreuung der Asylsuchenden. Diese
finden sich nach der Meldung als
asylsuchend in einem vollkommen
neuen und fremden Umfeld wieder
und mit einer Vielzahl von unbekannten Verfahrensabläufen und Regelungen konfrontiert. In dieser Situation
ist es notwendig, die Asylsuchenden
anzuleiten und zu unterstützen. Die
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Beratung sollte dabei insbesondere den Ablauf des Asylverfahrens,
Sprachkurse, Integrationsmöglichkeiten und die Aufrechterhaltung der
Gesundheit umfassen. Bei manchen
Asylsuchenden kann darüber hinaus
eine psychologische Betreuung erforderlich sein. Dies betrifft Personen,
die Folter, Vergewaltigungen oder
sonstige Formen psychischer oder
physischer Gewalt erlitten haben. Da
viele der Asylsuchenden Familien oder
Frauen mit Kindern sind, ist es ebenso Aufgabe der Ausländerbehörden,
eine attraktive und sinnvolle Auswahl
an Freizeitaktivitäten anzubieten,
wobei der Schwerpunkt auf die Integration gelegt werden sollte. Hierfür
eignen sich speziell Sport- oder Kulturveranstaltungen, Bastelgruppen,
Fahrradtouren zur Erkundung der
Umgebung oder Jugend- und Freizeittreffs. Sofern die Eltern nicht in die
Angebote für Kinder und Jugendliche
eingebunden werden können oder
sich alleinreisende Flüchtlinge in der
Einrichtung befinden, sind auch für
diese Personengruppen Freizeitangebote zu schaffen. Dies soll neben der
Förderung von interkulturellen Begegnungen und der Integration auch dem
Aufkommen von Langeweile entgegenwirken und Eskalationspotenzial präventiv mindern.
d) Medizinische Versorgung
Letztlich ist auf den Liegenschaften
die medizinische Versorgung der Bewohner zu sichern. Sowohl die Behandlung akuter Erkrankungen und
Schmerzzustände, die Versorgung
mit Arznei- und Verbandsmitteln zur
Linderung und Besserung von Krankheitszuständen als auch die Nachsorge
bei erfolgten Behandlungen ist durch
die Zusammenarbeit mit Ärzten und
medizinischem Fachpersonal zu gewährleisten. Die spezielle Situation in
Aufnahmeeinrichtungen für Flüchtlinge, insbesondere die unterschiedliche
Herkunft der Bewohner, erschwert
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es den Ausländerbehörden schon im
Vorhinein die erforderlichen medizinischen Leistungen festzulegen, da die
aufkommenden Krankheitsbilder zumeist nicht abzuschätzen sind. Daher
obliegt den Behörden schon vor Inbetriebnahme einer solchen Einrichtung
ein erheblicher Planungsaufwand, um
eine optimale Versorgung sichern zu
können.
„ Anwendung des
Vergaberechts
Unabhängig davon, ob es sich um den
Um- oder Neubau von Aufnahmeeinrichtungen oder die Unterbringung
und Versorgung von Asylsuchenden
in diesen Einrichtungen handelt, sind
die zuständigen Behörden verpflichtet, die Leistungen im Wege der
öffentlichen Auftragsvergabe zu
beschaffen, wenn sie diese nicht
selbst erbringen. Je nach Größe der
Einrichtung und der damit im Zusammenhang stehenden Aufnahmekapazität kann sich für die Vergabe dieser
Leistungen ein sehr großes Auftragsvolumen ergeben. Die Betreuung
von Flüchtlingen ist für potenzielle
Auftragnehmer daher ein lukrativer
Geschäftszweig. Um eine Balance
zwischen den Kosten und einer optimalen Leistungserbringung zum Wohl
der Asylsuchenden zu finden, ist für
den Auftraggeber eine genaue Prüfung der Art und Weise des Vergabeverfahrens und dessen Ausgestaltung
erforderlich.
„ „Wahl“ der Verfahrensart
Grundsätzlich erfolgt die Vergabe von
Aufträgen gem. § 3 EG Abs. 1 VOL/A
im Wege des offenen Verfahrens bzw.
der öffentlichen Ausschreibung gem.
§ 3 Abs. 2 VOL/A. Im Ausnahmefall
kann auch eine freihändige Vergabe oder ein Verhandlungsverfahren zulässig sein. Der Vorteil dieser
Verfahren besteht darin, dass es dem
Auftraggeber gestattet ist, nach Ab-
gabe eines ersten Angebots mit den
Bietern über diese zu verhandeln und
somit zu optimierten Angeboten zu
gelangen. Ein solcher Ausnahmefall
für die freihändige Vergabe bzw. das
Verhandlungsverfahren ist anzunehmen, wenn die Leistung nach Art und
Umfang nicht derart eindeutig und erschöpfend beschrieben werden kann,
dass hinreichend vergleichbare Angebote erwartet werden können. Bei
Betrachtung der für den Betrieb einer
Aufnahmeeinrichtung für Flüchtlinge
erforderlichen Dienstleistungen ist
im Einzelnen und für jedes Los separat zu prüfen, ob vom Grundsatz der
öffentlichen Ausschreibung/des offenen Verfahrens abgewichen werden
kann. Vielfach werden die Unterbringungs- und Versorgungsleistungen und auch die Wach- und
Sicherheitsleistungen eindeutig beschreibbar sein. Bei diesen Leistungen
ist daher regelmäßig von der Anwendbarkeit des offenen Verfahrens bzw. der öffentlichen Ausschreibung auszugehen.
„ Verhandlungsverfahren bzw.
freihändige Vergabe
Im Regelfall anders kann dies bei der
Vergabe von sozialen Betreuungsund medizinischen Versorgungsleistungen zu beurteilen sein. Kann
ein Auftraggeber mangels hinreichender Beschreibbarkeit der Leistung lediglich Zielvorstellungen vorgeben,
nicht jedoch die konkret zu erbringende Leistung, so ist es ihm gestattet,
den gesteckten Leistungsrahmen
gemeinsam mit den Bietern zu füllen und eine optimale Lösung in Verhandlungen zu entwickeln. Die soziale Betreuung von Asylsuchenden kann
hinsichtlich der erforderlichen Beratung in unterschiedlichen Variationen,
Verfahren und Methoden erfolgen,
was auch vom jeweiligen Leistungsangebot der anbietenden Einrichtungen
abhängig ist. Eine optimale Beratung
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muss auf die individuellen Bedürfnisse
zugeschnitten sein und eine Vielzahl
von Problematiken abdecken können. Eine genaue Beschreibung der
erforderlichen Leistungen kann sich
daher für die Ausländerbehörden als
schwierig erweisen. Aufgrund der sich
stetig ändernden Anzahl an Bewohnern in Erstaufnahmeeinrichtungen
kann auch eine genaue Vorgabe zum
für die Leistungserbringung notwendigen Personal regelmäßig nicht vor dem
Vergabeverfahren erfolgen. Dies gilt
ebenso für die zahlreichen Möglichkeiten an Freizeitangeboten. Die Art
der Angebote, die Größe der Gruppen
und auch die Häufigkeit der Angebote sind abhängig von der jeweiligen
Belegungszahl und der individuellen
Bedürfnisse der Asylsuchenden. Daher kann es sich für den Auftraggeber
anbieten, die konkrete Leistungsgestaltung durch die Forderung von
konzeptionellen Darstellungen in
die Hände der Bieter zu legen und auf
deren Erfahrungsschatz im Umgang
mit Asylsuchenden zurückzugreifen.
Dieser Rückgriff bietet sich ebenfalls
„ Fazit und Praxishinweise
und ggf. Ärzte. Allein der Blick auf
den Preis wird diesen Anforderungen
nicht gerecht. Auftraggeber sollten
hier ansetzen und nicht nur bei der
Erstellung der Leistungsbeschreibung
Anforderungen vorgeben, die einen
optimalen Betrieb dieser Einrichtungen erwarten lassen. Es sollte auch
Raum gegeben werden, um eine qualitative Bewertung der Angebote nach
zuvor aufgestellten „weichen“ Zuschlagskriterien durchzuführen.
Erstaufnahmeeinrichtungen erfüllen
nicht nur den Zweck der Beherbergung von Asylsuchenden, die auf eine
Entscheidung über ihren Asylantrag
warten. Mit Blick auf eine mögliche
Gewährung von Asyl sollen in diesen
Einrichtungen auch schon die ersten Schritte in Richtung Integration
erfolgen. Hierfür sind kompetente
Auftragnehmer notwendig, welche
den Menschen beim Umgang mit den
Erfahrungen ihrer Flucht helfen und
ihnen die Furcht vor einer unbekannten Zukunft nehmen. Es sind nicht
nur Sozialberater gefordert, sondern
auch die Betreuer, das Wachpersonal
Die zur Leistungserbringung notwendigen Spezialkenntnisse sind
oftmals auf der Auftragnehmerseite in besonderem Maße vorhanden. Für die ausschreibenden Stellen
kann es lohnenswert sein, auf diese
Kenntnisse zuzugreifen, indem von
Auftragnehmern Konzepte zur Leistungserbringung gefordert werden
und diese sodann, dort wo es zulässig
ist, gemeinsam in Verhandlungen zu
optimieren. Die Möglichkeiten, eine
auf die speziellen Bedürfnisse von
Flüchtlingen zugeschnittene Leistung
zu beschaffen, sind in den vergaberechtlichen Vorschriften vorhanden.
bei den medizinischen Versorgungsleistungen an. Die Fachrichtung und
die Anzahl der notwendigen Ärzte
und des medizinischen Personals lässt
sich im Vorfeld nur schwierig bestimmen. Die Antworten auf diese Fragen
sind erforderlicher Bestandteil einer
eindeutigen Leistungsbeschreibung
und können von einem Auftraggeber
oft nicht gegeben werden.
Nachrichten
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