Descarga archivo - Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo

REPÚBLICA DO EQUADOR
CONSELHO NACIONAL DE PLANIFICAÇÃO
Rafael Correa Delgado
Presidente Constitucional da República
René Ramírez Gallegos
Montgomery Sánchez Reyes
Secretário Nacional de Planificação e Desenvolvimento
Representante do Consórcio de Conselhos Provinciais do Equador
Homero Arellano Lascano
Paúl Granda López
Ministro Coordenador de Segurança
Representante da Associação de Municipalidades do Equador
Katiuska King Mantilla
Carlos Chilán Chilán
Ministra Coordenadora de Política Econômica
Representante do Conselho de Juntas Paroquiais Rurais do Equador
Marcela Miranda
Doris Soliz Carrión
Representante do Conselho de Participação Cidadã e Controle Social
Ministra Coordenadora da Política
(observador)
Nathalie Cely Suárez
Ministra Coordenadora da Produção, Emprego e Competitividade
Diego Martínez Vinueza
Secretário do Conselho
Jeannette Sánchez Zurita
Ministra Coordenadora do Desenvolvimento Social
María Fernanda Espinosa Garcés
Ministra Coordenadora do Patrimônio
Jorge Glas Espinel
Ministro Coordenador de Setores Estratégicos
República do Equador. Plano Nacional de Desenvolvimento
Plano Nacional para o Bom Viver 2009-2013. Construindo um Estado plurinacional e intercultural
Versão Resumida
© Secretaria Nacional de Planificação e Desenvolvimento – SENPLADES, 2009
Quito, Equador (segunda edição, 8.000 exemplares)
Este material pode ser utilizado sempre que se cite a fonte
O Plano foi elaborado pela SENPLADES na sua condição de Secretaria Técnica do Sistema Nacional Descentralizado da Planificação Participativa
conforme o Decreto Executivo 1577 de 26 de fevereiro de 2009 e apresentado pelo presidente Rafael Correa para conhecimento e aprovação do
Conselho Nacional de Planificação. O Plano Nacional de Desenvolvimento, denominado para este período de Governo “Plano Nacional para o Bom
Viver 2009-2013” foi aprovado na seção de 05 de novembro de 2009, mediante Resolução No. CNP-001-2009.
Os Diretórios da Associação dos Municípios do Equador, AME, e o Conselho Nacional de Juntas Paroquiais do Equador, CONAJUPARE, foram
renovados com data posterior a seção na qual o Conselhos Nacional de Planificação aprovou o Plano. Estão incluídos nesta publicação os nomes das
atuais autoridades destas instituições.
Tradução
Gisele Matiazi
Everton Costa Vargas da Costa
Revisão e coordenação editorial
Planificação Nacional Territorial e Políticas Públicas
Maria Belén Moncayo - Subsecretária de Planificaç
Adrian Lopez - Diretor de Políticas Públicas
Este documento constitui uma versão resumida do Plano.
Para visualizar a versão completa favor consulte o seguinte link: http://plan.senplades.gob.ec
SENPLADES
Av. Juan León Mera Nº 130 e Patria. PBX: (593 2) 3978900. Fax: (593 2) 2563332. Quito - Equador
Página web. www.senplades.gob.ec; e-mail: [email protected] / [email protected]
ÍNDICE
APRESENTAÇÃO ................................................................................................................................... 5
1.
O PROCESSO DE CONSTRUÇÃO DO PLANO NACIONAL PARA O BOM VIVER 20092013 ............................................................................................................................................ 11
1.1 DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS SOBRE A PLANIFICAÇÃO NACIONAL .........................................................11
1.2. ELEMENTOS ORIENTADORES PARA A FORMULAÇÃO DO PLANO..................................................................12
1.3 PLANEJAMENTO PARTICIPATIVO PARA O BOM VIVER .......................................................................................14
1.4 LOGROS E ALCANCES DO PROCESSO .............................................................................................................16
2.
ORIENTAÇÕES ÉTICAS E PROGRAMÁTICAS ......................................................................... 18
2.1 ORIENTAÇÕES ÉTICAS ...................................................................................................................................18
2.2 ORIENTAÇÕES PROGRAMÁTICAS ..................................................................................................................19
3.
UMA MUDANÇA DE PARADIGMA: DO DESENVOLVIMENTO AO BOM VIVER ................. 20
3.1 ABORDAGENS DO CONCEITO DO BOM VIVER ..............................................................................................21
3.2 PRINCÍPIOS PARA O BOM VIVER ....................................................................................................................21
3.3 O BOM VIVER NA CONSTITUIÇÃO DO EQUADOR.........................................................................................27
3.4 CONSTRUINDO UM ESTADO PLURINACIONAL E INTERCULTURAL ...............................................................29
4.
DIAGNÓSTICO CRÍTICO: 3 DÉCADAS DE NEOLIBERALISMO, 31 MESES DE
REVOLUÇÃO CIDADÃ ............................................................................................................. 29
4.1
4.2
5.
RUMO A UM NOVO MODO DE GERAÇÃO DE RIQUEZA E (RE) DISTRIBUIÇÃO PARA O
BOM VIVER ............................................................................................................................... 60
5.1
5.2
5.3
6.
POR QUE O EQUADOR DO NOVO MILÊNIO NECESSITAVA UMA MUDANÇA? .............................................29
31 MESES DE REVOLUÇÃO CIDADÃ .............................................................................................................53
RUMO A UM NOVO PACTO DE CONVIVÊNCIA ...........................................................................................60
A CONSTRUÇÃO DE UM NOVO MODO DE ACUMULAÇÃO E (RE) DISTRIBUIÇÃO PARA O BOM VIVER ......61
FASES DA NOVA ESTRATÉGIA DE ACUMULAÇÃO E (RE) DISTRIBUIÇÃO NO LONGO PRAZO .......................62
ESTRATÉGIAS PARA O PERÍODO 2009-2013 ............................................................................ 65
6.1 DEMOCRATIZAÇÃO DOS MEIOS DE PRODUÇÃO, (RE) DISTRIBUIÇÃO DA RIQUEZA E DIVERSIFICAÇÃO
DAS FORMAS DE PROPRIEDADE E ORGANIZAÇÃO. ..................................................................................... 65
6.2 TRANSFORMAÇÃO DO PADRÃO DE ESPECIALIZAÇÃO DA ECONOMIA, ATRAVÉS DA SUBSTITUIÇÃO
SELETIVA DE IMPORTAÇÕES ....................................................................................................................... 65
6.3 AUMENTO DA PRODUTIVIDADE REAL E DIVERSIFICAÇÃO DAS EXPORTAÇÕES, EXPORTADORES E
DESTINOS MUNDIAIS .................................................................................................................................. 66
6.1 INSERÇÃO ESTRATÉGICA E SOBERANA NO MUNDO E INTEGRAÇÃO NA AMÉRICA LATINA .......................67
6.5 TRANSFORMAÇÃO DA EDUCAÇÃO SUPERIOR E TRANSFERÊNCIA DE CONHECIMENTOS ATRAVÉS DA
CIÊNCIA, TECNOLOGIA E INOVAÇÃO ......................................................................................................... 69
6.6 CONECTIVIDADE E TELECOMUNICAÇÕES PARA A SOCIEDADE DA INFORMAÇÃO E DO CONHECIMENTO ...70
6.7 MUDANÇA DA MATRIZ ENERGÉTICA .............................................................................................................70
6.8 INVESTIMENTO PARA O BOM VIVER NO MARCO DE UMA MACROECONOMIA SUSTENTÁVEL ..................71
6.9 INCLUSÃO, PROTEÇÃO SOCIAL SOLIDÁRIA E GARANTIA DE DIREITOS NO MARCO DO ESTADO
CONSTITUCIONAL DE DIREITOS E JUSTIÇA ................................................................................................ 72
6.10 SUSTENTABILIDADE, CONSERVAÇÃO, CONHECIMENTO DO PATRIMÔNIO NATURAL E FOMENTO DO
TURISMO COMUNITÁRIO ........................................................................................................................... 74
6.11 DESENVOLVIMENTO E ORDENAMENTO TERRITORIAL, DESCONCENTRAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO ......75
6.12 PODER CIDADÃO E PROTAGONISMO SOCIAL .............................................................................................79
7.
OBJETIVOS NACIONAIS PARA O BOM VIVER ........................................................................ 80
OBJETIVO 1: PATROCINAR A IGUALDADE, COESÃO E INTEGRAÇÃO SOCIAL E TERRITORIAL NA
DIVERSIDADE ............................................................................................................................................. 80
OBJETIVO 2: MELHORAR AS CAPACIDADES E POTENCIALIDADES DA CIDADANIA ..............................................82
OBJETIVO 3: MELHORAR A QUALIDADE DE VIDA DA POPULAÇÃO .....................................................................84
OBJETIVO 4: GARANTIR OS DIREITOS DA NATUREZA E PROMOVER UM AMBIENTE SÃO E SUSTENTÁVEL ..........86
OBJETIVO 5: GARANTIR A SOBERANIA E A PAZ, E IMPULSIONAR A INSERÇÃO ESTRATÉGICA NO MUNDO E A
INTEGRAÇÃO LATINO-AMERICANA ........................................................................................................... 88
OBJETIVO 6: GARANTIR O TRABALHO ESTÁVEL, JUSTO E DIGNO EM SUA DIVERSIDADE DE FORMAS ................90
OBJETIVO 7: CONSTRUIR E FORTALECER ESPAÇOS PÚBLICOS, INTERCULTURAIS E DE ENCONTRO COMUM ....92
OBJETIVO 8: AFIRMAR E FORTALECER A IDENTIDADE NACIONAL, AS IDENTIDADES DIVERSAS, A
PLURINACIONALIDADE E A INTERCULTURALIDADE .................................................................................. 94
OBJETIVO 9: GARANTIR A VIGÊNCIA DOS DIREITOS E DA JUSTIÇA .....................................................................96
OBJETIVO 10: GARANTIR O ACESSO À PARTICIPAÇÃO PÚBLICA E POLÍTICA.......................................................98
OBJETIVO 11: ESTABELECER UM SISTEMA ECONÔMICO SOCIAL, SOLIDÁRIO E SUSTENTÁVEL.........................100
OBJETIVO 12: CONSTRUIR UM ESTADO DEMOCRÁTICO PARA O BOM VIVER .................................................104
8.
ESTRATÉGIA TERRITORIAL NACIONAL .............................................................................. 106
UM NOVO MODELO TERRITORIAL PARA ALCANÇAR O BOM VIVER ........................................................106
CONFIGURAÇÃO DO TERRITÓRIO EQUATORIANO AO LONGO DA HISTÓRIA .........................................107
PROPICIAR E FORTALECER UMA ESTRUTURA NACIONAL POLICÊNTRICA, ARTICULADA E
COMPLEMENTAR DE ASSENTAMENTOS HUMANOS ..................................................................................111
8.4 IMPULSIONAR O BOM VIVER NOS TERRITÓRIOS RURAIS E A SOBERANIA ALIMENTAR ............................114
8.5 HIERARQUIZAR E TORNAR EFICIENTE A INFRAESTRUTURA DE MOBILIDADE, ENERGIA E
CONECTIVIDADE ......................................................................................................................................116
8.6 GARANTIR A SUSTENTABILIDADE DO PATRIMÔNIO NATURAL MEDIANTE O USO RACIONAL E
RESPONSÁVEL DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS E NÃO RENOVÁVEIS ..........................................119
8.7 POTENCIALIZAR A DIVERSIDADE E O PATRIMÔNIO CULTURAL ...............................................................123
8.8 FOMENTAR A INSERÇÃO ESTRATÉGICA E SOBERANA NO MUNDO E A INTEGRAÇÃO LATINOAMERICANA ..............................................................................................................................................128
8.9 CONSOLIDAR UM MODELO DE GESTÃO DESCENTRALIZADO E DESCONCENTRADO, COM CAPACIDADE
DE PLANEJAMENTO E GESTÃO TERRITORIAL ............................................................................................129
8.10 ORIENTAÇÕES PARA O PLANEJAMENTO TERRITORIAL ............................................................................131
8.1
8.2
8.3
9.
CRITÉRIOS PARA O PLANEJAMENTO E PRIORIZAÇÃO DO INVESTIMENTO PÚBLICO . 134
9.1
9.2
9.3
8.
11.
SATISFAÇÃO DAS NECESSIDADES BÁSICAS PARA A GERAÇÃO DE CAPACIDADES E OPORTUNIDADES .....134
ACUMULAÇÃO DE CAPITAL EM SETORES PRODUTIVOS GERADORES DE VALOR .....................................134
METODOLOGIA DE PRIORIZAÇÃO DO INVESTIMENTO PÚBLICO .............................................................135
BIBLIOGRAFIA ......................................................................................................................... 137
SIGLAS ....................................................................................................................................... 143
Apresentação
Quando em Janeiro de 2007 iniciamos a construção do Plano Nacional do Desenvolvimento 2007-2010
(Plano para a Revolução Cidadã), não partimos do zero. A Proposta de mudança, definida no Plano de
Governo que o Movimento País apresentou à cidadania, e no marco de sua participação eleitoral dos anos
2006, 2007 e 2008, traçou já grandes linhas de uma agenda alternativa para o Equador. Agora, nosso
desafio é sua consolidação. Por isso o Plano Nacional para o Bom Viver 2009-2013 tem novos desafios
orientados em direção à materialização e radicalização do projeto de mudança da Revolução Cidadã, para a
construção de um Estado plurinacional e intercultural e finalmente para alcançar o Bom Viver das e dos
equatorianos.
Igual àquele plano que regeu o anterior período de governo, o Plano 2009-2013 recorre e busca concretizar
revoluções delineadas no projeto de mudança da Revolução Cidadã.
Ditas apostas de mudança também foram orientadas para o processo constituinte de 2008, que finalmente
se expressaram no novo pacto social refletido na nova Constituição da República do Equador. Tais
revoluções são:
1.
2.
3.
4.
5.
Revolução constitucional e democrática, para assentar as bases de uma comunidade política
inclusiva e reflexiva que aposta na capacidade do país para definir outros rumos como sociedade
justa, diversa, plurinacional e soberana.
Revolução ética, para garantir a transparência, o rendimento de contas e o controle social, como
pilares para a construção de relações sociais que possibilitem o reconhecimento mútuo entre as
pessoas e a confiança coletiva, elementos imprescindíveis para impulsionar este processo de
mudança a longo prazo.
Revolução econômica, produtiva e agrária, para superar o modelo de exclusão herdado e orientar
os recursos do Estado à educação, saúde, viabilidade, moradia, investigação científica e
tecnológica, trabalho e reativação produtiva, na harmonia e complementação entre zonas rurais e
urbanas.
Revolução social, para que através de uma política social articulada e uma política econômica
inclusiva e de mobilização, o Estado garanta os direitos fundamentais de todas as pessoas,
comunidades, povos e nacionalidades.
Revolução pela igualdade, soberania e integração latino-americana, para manter uma posição
clara, digna e soberana nas relações internacionais e frente aos organismos multilaterais, avançar
em direção a uma verdadeira integração com a America Latina e o Caribe, assim como inserir o
país de maneira estratégica no mundo.
As propostas contidas no Plano Nacional para o Bom Viver 2009-2013 planteiam importantes desafios
técnicos e políticos e inovações metodológicas e instrumentais. No entanto, o significado mais profundo do
Plano está na ruptura conceitual que planteia com respeito aos ideários do Consenso de Washington e nas
aproximações mais ortodoxas do conceito de desenvolvimento.
Neste sentido, o Bom Viver parte de uma longa busca de modos alternativos de vida que tem impulsionado
os atores sociais da América Latina durante as últimas décadas, demandando reivindicações frente ao
modelo econômico neoliberal. No caso equatoriano, ditas reivindicações foram reconhecidas e
incorporadas na Constituição, se convertendo então nos princípios e orientações do novo pacto social.
O Bom Viver é, portanto, uma aposta de mudança que se constrói continuamente desde essas
reivindicações que buscam uma visão mais ampla, que supere as estreitas margens quantitativas do
economicismo, que permita a aplicação de um novo modelo de desenvolvimento cujo fim não sejam os
processos de acumulação material, mecanicista e interminável de bens, senão que promova uma estratégia
econômica inclusiva, sustentável e democrática. Isto é, uma visão que incorpore aos processos de
acumulação e (re) distribuição aos atores que historicamente têm sido excluídos das lógicas do mercado
capitalista, assim como aquelas formas de produção e reprodução que se fundamentam em princípios
diferentes a dita lógica de mercado.
Sendo assim, o Bom Viver se constrói dessas posições que reivindicam a revisão e reinterpretação da relação
entre a natureza e os seres humanos, isto é, desde o trânsito do atual antropocentrismo ao bioplurarismo,
enquanto que a atividade humana realiza um uso dos recursos naturais adaptado à geração (regeneração)
natural dos mesmos (Guimarães, cit. Por Acosta, 2008).
Finalmente, o Bom Viver se constrói também desde as reivindicações pela igualdade e pela justiça social, e
desde o reconhecimento, a valorização e o diálogo dos povos e de suas culturas, saberes e modos de vida.
Reconhecendo então que a definição do Bom Viver implica um conceito complexo, não linear,
historicamente construído e em constante resignificação. Com estas precisões, nos aventuramos a sintetizar
que entendemos por Bom Viver “a satisfação das necessidades, a consecução de uma qualidade de vida e morte
dignas, o amar e ser amado, e o florescimento saudável de todos e todas, em paz e harmonia com a natureza e o
prolongamento indefinido das culturas humanas. O Bom Viver pressupõe ter tempo livre para a contemplação e a
emancipação, e que as liberdades, oportunidades, capacidades e potencialidades reais dos indivíduos se ampliem e
floresçam de modo que permitam lograr simultaneamente aquilo que a sociedade, os territórios, as diversas identidades
coletivas e cada um - visto como um ser humano universal bem com, particular - valoriza como objetivo de vida desejável
(tanto material como subjetivamente e sem produzir nenhum tipo de dominação a outro). Nosso conceito de Bom Viver
nos obriga a reconstruir o público para reconhecermos, compreendermos e valorizarmos uns aos outros – entre diversos,
mas iguais – a fim de que prospere a possibilidade de reciprocidade e mútuo reconhecimento, e com isso possibilitar a
auto realização e a construção de um porvir social compartido.” (R. RAMIREZ, 2008:387)
Esta ruptura conceitual que propomos tem como orientações éticas e princípios que marcam o caminho em
direção a uma mudança radical para a construção de uma sociedade justa, livre e democrática. As
orientações éticas se expressam em cinco dimensões: justiça social e econômica, justiça democrática e
participativa, justiça intergeracional e interpessoal, justiça transnacional e justiça como imparcialidade. Por
sua vez, propõem desafios que se podem sintetizar em:










Construir uma sociedade que reconheça a unidade na diversidade.
Reconhecer o ser humano como ser gregário que deseja viver em sociedade.
Promover a igualdade, a integração e a coesão social como pauta de convivência.
Garantir progressivamente os direitos universais e a potencialização das capacidades humanas.
Construir relações sociais e econômicas em harmonia com a natureza.
Edificar uma convivência solidária fraterna e cooperativa.
Consolidar relações de trabalho e de ócio liberadores.
Reconstruir o público.
Aprofundar a construção de uma democracia representativa, participativa y deliberativa.
Consolidar um Estado democrático, pluralista e laico.
A ruptura conceitual com o conceito de desenvolvimento e o modo de Estado plasmam-se numa estratégia
de médio prazo que busca construir uma biopolis ecoturística, cujo desafio é concretizar um novo modo de
geração de riqueza e (re) distribuição pós-petroleira para o Bom Viver.
Este novo modo define, para a primeira fase da sua aplicação durante o período 2009-2013, doze estratégias
de mudanças:
I. Democratização dos meios de produção, (re) distribuição da riqueza e diversificação das formas de
propriedade e de organização.
II. Transformação do padrão de especialização da economia através da substituição seletiva de
importações para o Bom Viver.
III. Aumento da produtividade real e diversificação das exportações, exportadores e destinos mundiais.
IV. Inserção estratégica e soberana no mundo e integração latino-americana.
V. Transformação da educação superior e transferência do conhecimento em ciência, tecnologia e
inovação.
VI. Conectividade e telecomunicações para construir a sociedade da informação.
VII. Mudança da matriz energética.
VIII. Investimento para o Bom Viver, no marco de uma macroeconomia sustentável.
IX. Inclusão, proteção social solidária e garantia de direitos no marco do Estado constitucional de
direitos e justiça.
X. Sustentabilidade, conservação, conhecimento do patrimônio natural e fomento do turismo
comunitário.
XI. Desenvolvimento e ordenamento territorial, desconcentração e descentralização.
XII. Poder cidadão e protagonismo social.
Com estes fundamentos, o plano aterriza no concreto e propõem uma lógica de planejamento a partir dos
seguintes 12 grandes objetivos nacionais para o Bom Viver, os quais já foram planteados no Plano 20072009, e que agora são atualizados sob parâmetros que se relacionam com o desempenho das metas
nacionais, com as distintas propostas de ação pública setorial e territorial, e principalmente com a
necessidade de concretizar os desafios derivados do novo marco constitucional.
Os objetivos atualizados do Plano Nacional para o Bom Viver 2009-2013 são:
Objetivo 1.
Objetivo 2.
Objetivo 3.
Objetivo 4.
Objetivo 5.
Objetivo 6.
Objetivo 7.
Objetivo 8.
Objetivo 9.
Objetivo 10.
Objetivo 11.
Objetivo 12.
Patrocinar a igualdade, coesão e integração social e territorial na diversidade.
Melhorar as capacidades e potencialidades da cidadania.
Melhorar a qualidade de vida da população.
Garantir os direitos da natureza e promover um ambiente saudável e sustentável.
Garantir a soberania e a paz, e impulsionar a inserção estratégica no mundo e a
integração latino-americana.
Garantir o trabalho estável, justo y digno na sua diversidade de formas.
Construir e fortalecer espaços públicos, interculturais e de encontro comum.
Afirmar e fortalecer a identidade nacional, as identidades diversas, a
plurinacionalidade e a interculturalidade.
Garantir a vigência dos direitos e a justiça.
Garantir o acesso à participação pública e política.
Estabelecer um sistema econômico social, solidário e sustentável.
Construir um Estado democrático para o Bom Viver.
Este Plano não é concebido como a soma de parte e elementos dispersos. Tem uma visão integradora,
baseada no enfoque de direitos que vão mais além da entrada setorialista tradicional, e tem como eixos a
sustentabilidade ambiental e as ações de geração, intercultural, territorial e de gênero. A harmonização
setorial com objetivos nacionais foi um grande esforço de coordenação e articulação interestatal para
conjugar a problemática, as políticas e as visões setoriais com grandes interesses nacionais.
Para propiciar esta articulação, a formulação do Plano Nacional para o Bom Viver 2009-2013 se sustentou
num processo de desenho de agendas setoriais, consideradas como instrumentos de coordenação setorial, as
quais representam um esforço de definição de políticas, estratégias, programas e projetos que executa cada
gabinete setorial da Função Executiva. As agendas e políticas setoriais oferecem coerência às propostas de
gestão pública e com respeito às disposições constitucionais, os objetivos do Bom Viver e a planificação
operativa, o que determina um fluxo de articulação entre as orientações programáticas de médio prazo e a
gestão institucional efetiva.
A concertação setorial não é suficiente quando se requer articular as distintas visões e condições dos
territórios e seus povos, com o objetivo de fortalecer sua integração e melhorar as condições de vida das e
dos equatorianos. É um processo de duas vias, no qual a planificação local alimenta e nutre a planificação
nacional e vice-versa, como parte de um processo de construção de um novo tipo de Estado policêntrico.
Assim, em 2007 o Equador impulsionou um Plano Nacional de Desenvolvimento no qual a perspectiva
territorial incorporou-se a partir dos planos provinciais.
Para o período 2009-2013 a Estratégia Territorial Nacional constitui uma das principias inovações do
Plano, no entanto incorpora ao ordenamento territorial e identifica as principais intervenções e projetos
estratégicos nos territórios.
O processo de formulação de agendas para as sete zonas de planificação permitiu identificar as necessidades
dos povos relacionados às qualidades, potencialidades e limitações dos territórios, assim como desenvolver
uma proposta de modelo territorial no qual se expressam as linhas para o uso do solo e as intervenções
estratégicas articuladas a uma proposta nacional.
Todo este novo esquema de planificação nacional também implica a construção da planificação de maneira
fortemente participativa. A formulação do Plano Nacional para o Bom Viver 2009-2013 responde a um
processo sustentado de consulta que iniciou com a elaboração do Plano Nacional de desenvolvimento 20072010, e que tem se caracteriza pela diversidade de atores envolvidos, através de veedurias cidadãs (conselhos
cidadãos de fiscalização) e execução de políticas, grupos de foco, consultas cidadãs, tanto a nível nacional
como territorial, assim como também o diálogo e a consulta com parceiros sociais e institucionais.
O Plano Nacional do Bom Viver 2009-2013 estrutura-se em torno a nove seções. A primeira apresenta o
processo de construção do Plano Nacional, o qual se sustenta na Constituição de 2008, e se caracteriza por
ser profundamente democrático e amplamente participativo. A continuação, a segunda seção apresenta as
orientações éticas e programáticas, as quais subjazem e guiam o processo atual de transformação. Na terceira
seção mostra-se a orientação de mudança, desde o paradigma do desenvolvimento em direção a um novo,
do Bom Viver. A quarta seção aporta um diagnóstico crítico sobre os processos econômicos, sociais e
políticos que foram característica do país nas últimas décadas, assim como uma leitura analítica do que
foram os primeiros 31 meses de governo. Junto ao diagnóstico, propõem-se, na quinta seção, as
transformações necessárias para alcançar, em médio prazo, um novo modo de acumulação e (re)
distribuição para o Bom Viver. Logo, na sexta, explicam-se as 12 estratégias nacionais para o período 20092013; ou seja, para a primeira fase das transformações que propõem a quinta seção.
Na sétima seção, desenvolvem-se os conteúdos dos 12 Objetivos Nacionais para o Bom Viver, o qual tem
sido atualizado em função dos conteúdos constitucionais, os resultados da avaliação do Plano Nacional de
Desenvolvimento 2007-2009, as agendas políticas setoriais e territoriais, as ações e investimentos públicos e
os aportes dos cidadãos. Nos 12 Objetivos Nacionais definem-se políticas e linhas de política necessárias
para a realização de metas que permitam fazer um seguimento dos resultados logrados pelo governo. Estas
metas, que foram validadas pelas instituições executoras, rompem com as inércias burocráticas e mostram o
compromisso do Governo Nacional para cumprir com a sua proposta de transformação.
A oitava seção, como uma das inovações mais importantes do Plano Nacional para o Bom Viver 2009-2013,
inclui a Estratégia Territorial Nacional, que identifica e territorializa as principais intervenções e projetos
estratégicos nacionais. Como anexo complementar a Estratégia Territorial Nacional inclui-se uma primeira
versão das agendas de zonas. Estas agendas constituem um aporte para um processo de discussão ampliado,
no qual progressivamente e em função dos processos da informação e da planificação territorial no qual é
prestado apoio para o desenho de políticas publicas adequadas à diversidade própria do país.
O Plano, na sua nona e última seção, inclui o desenvolvimento de critérios para a distribuição de recursos
através da formulação do Plano Plurianual de Investimentos. Cabe ressaltar que a planificação e priorização
do investimento público estão acompanhados de um processo de análise, validação e hierarquização de
programas e projetos articulados às estratégias de médio prazo e às políticas definidas em cada objetivo.
O Plano Nacional para o Bom Viver é uma ferramenta flexível e dinâmica, também disponível no formato
magnético, que além dos conteúdos antes descritos, compila os resultados da participação nas mesas de
consulta cidadã e inclui informação adicional sobre o próprio Plano, com vistas a garantir sua atualização
permanente conforme se vão formulando políticas complementares. Esta ferramenta inclui, além disso,
uma opção de visualização geográfica e desintegração de indicadores a fim de proporcionar aos gestores de
políticas públicas instrumentos que, de primeira mão, lhes permitam realizar projeções de cobertura e ver os
impactos que poderiam ter seus programas territoriais, levando em conta a sustentabilidade ambiental e as
ações de gênero, geracional, intercultural e territorial.
Finalmente é necessário enfatizar que o Plano Nacional para o Bom Viver 2009-2013 é o primeiro passo
para a construção do Sistema Nacional Descentralizado de Planificação Participativa que tem como
finalidade descentralizar e desconcentrar o poder e construir o Estado plurinacinal e intercultural. Neste
esforço, e seguindo as disposições constitucionais, este Plano deixa abertas as portas e convida à construção
de Planos de Vidas dos diferentes povos e nacionalidades do país, assim como à elaboração do Plano de
circunscrição territorial especial da Amazônia. Da mesma forma, e no marco de suas autonomias,
recomenda aos Governos Autônomos Descentralizados a articulação com este Plano e a atualização de seus
instrumentos de planificação e prioridades de intervenção territorial.
O “Plano Nacional para o Bom Viver 2009-2013, Construindo um Estado plurinacional e intercultural”,
foi elaborado através da orientação técnica e metodológica da Secretaria Nacional de Planificação e
Desenvolvimento (SENPLADES), em coordenação com as equipes de técnicos dos distintos Ministérios e
Secretarias de Estado e, sobretudo com os aportes de cidadãos equatorianos. A aprovação do Plano no
Conselho Nacional de Planificação constitui um marco na aplicação da Constituição assim como também
para a consolidação da democracia participativa.
René Ramírez Gallegos
SECRETÁIO NACIONAL DE PLANIFICAÇÃO E DESENVOLVIMENTO
1. O Processo de Construção do Plano Nacional para o Bom
Viver 2009-2013
A elaboração do Plano supôs enfrentar grandes desafios: articular o planejamento ao novo marco
constitucional, reforçar o planejamento por Objetivos Nacionais para o Bom Viver, gerar processos de
articulação e retroalimentação interestatal que integrem a gestão por resultados; incorporar de maneira
efetiva o planejamento e o ordenamento territorial, e impulsionar um processo de participação social.
1.1 Disposições constitucionais sobre a planificação nacional
A constituição de 2008 posiciona a planificação e as políticas como instrumentos para a consecução dos
objetivos do Bom Viver e a garantia de direitos: Segundo a Carta Magna, a planificação tem como objetivo
proporcionar a igualdade social e territorial e promover a construção de consenso. Para isto, deve assumir
como prioridade a erradicação da pobreza, a promoção do desenvolvimento sustentável, e a (re) distribuição
equitativa dos recursos e da riqueza como condições fundamentais para alcançar o Bom Viver. Neste novo
enfoque, as cidadãs e os cidadãos, de forma individual e coletiva, têm o direito de participar de maneira
protagonista na tomada de decisões, na formulação de políticas e na gestão dos assuntos públicos.
Segundo a disposição constitucional contida no art.280: “O Plano Nacional de Desenvolvimento, (hoje
denominado Plano Nacional para o Bom Viver) é o instrumento ao que se sujeitarão as políticas, programas
e projetos públicos; a programação e execução do orçamento do Estado; e o investimento e a designação
dos recursos públicos; e coordenará as competências exclusivas entre o Estado central e os Governos
Autônomos Descentralizados. Sua observância será de caráter obrigatório para o setor público e indicativo
para os demais setores.”
1.2. Elementos orientadores para a formulação do Plano
A Constituição do Equador é o principal referente do processo de formulação da planificação nacional. A
aprovação da nova carta Magna em 2008 estabeleceu um novo pacto social, cujo cumprimento deve ser
canalizado pela ação estatal, que articula os setores público, privado, popular e solidário. Neste sentido, os
aportes constitucionais levaram à atualização dos conteúdos do Plano e a uma denominação diferente para
o novo período de governo, que reflete a mudança de paradigma de desenvolvimento no “Plano Nacional
para o Bom Viver, 2009-2013. Construindo um Estado plurinacional e intercultural.”.
A formulação deste plano se fundamenta na proposta do governo de Rafael Correa, ratificada pelo povo
equatoriano nas urnas e, portanto, conta com a legitimidade política de um mandato social e cidadão ao
qual o Governo Nacional deve responder e render contas.
Da mesma forma, se sustenta num diagnóstico crítico da situação do país, numa análise de avanços no
cumprimento de metas do Plano 2007-2010, e na avaliação de políticas, programas e projetos do setor
público para determinar seu impacto, eficiência e resultados na relação com os objetivos propostos.
O desafio de passar da lógica da planificação setorial à planificação por objetivos requer um esforço para
privilegiar as articulações entre todas as áreas, a fim de construir uma visão da política pública como um
todo estruturado. Para proporcionar esta articulação, a formulação do Plano se sustentou num processo de
desenho de agendas setoriais, uma por cada gabinete setorial da Função Executiva, consideradas como
instrumentos de coordenação setorial. As agendas setoriais oferecem coerência às propostas de gestão
pública com respeito à Constituição, os objetivos do Bom Viver e o planejamento operativo. Assim se
determina um fluxo de articulações entre as orientações programáticas de médio prazo e a gestão
institucional efetiva (Figura1.1)
Figura 1.1: Fluxo da articulação das estratégias com a gestão institucional
Elaboração: SENPLADES
As metas se completam com indicadores de avaliação, que constituem elementos fundamentais para o
seguimento e avaliação da ação pública com relação aos impactos e resultados esperados até o ano 2013. A
linha de base dos indicadores corresponde ao ano 2008 e ao último ano com informação disponível.
Contam com a validez dos ministérios executores e ministérios coordenadores.
Também como parte do processo de articulação do Plano como o planejamento institucional, as entidades
públicas realizam seus planos operativos institucionais em função dos objetivos nacionais, o qual permite
complementar as metas e indicadores do Plano com indicadores específicos e de gestão próprios para cada
entidade.
O cumprimento das metas estabelecidas no Plano é de responsabilidade conjunta de todas as
Funções do Estado, dos Governos Autônomos Descentralizados, e adicionalmente requer o compromisso
de todos os atores da sociedade civil.
Ademais, o conhecimento tático, prático ou subjetivo, ancorado em diferentes instâncias sociais, mas não
necessariamente codificado, obriga a múltiplos mecanismos de retroalimentação do Plano com participação
cidadã, reconhecendo que o conhecimento tem caráter social e é parte consubstancial da ação coletiva. Por
isso o Plano inclui também mecanismos de diálogo com a cidadania para identificar os resultados de
programas públicos, assim como para o seguimento da execução do investimento público.
A formulação deste Plano incluiu um processo inédito de planificação, priorização e programação do
investimento público para o período quadrienal. A identificação dos requerimentos de investimento esteve
acompanhada de um processo de análise, validação e hierarquização de programas e projetos, a partir das
agendas e políticas de cada Conselho Setorial. Com base na informação antes mencionada, iniciou-se um
processo técnico que permitirá a atribuição de recursos, em nível de projeto, considerando determinados
critérios como: as políticas definidas do Plano, as estratégias de médio prazo, as prioridades do programa
político aprovado nas urnas, o Índice de Prioridades do Investimento e hierarquização dos Ministérios
Coordenadores. Assim mesmo, a formulação dos cenários dos investimentos permitiu dimensionar os
impactos na caixa fiscal e os requisitos financeiros que garantam a sustentabilidade fiscal. O resultado é o
Plano Plurinacional de Investimento, que deve ser revisado e atualizado para a elaboração do
correspondente orçamento anual.
A concertação setorial não é suficiente. Faz falta pensar no território como um espaço de concreção da
política pública num processo de duas vias, no qual o planejamento local alimenta e nutre o planejamento
nacional e vice-versa, no marco da construção de um novo tipo de Estado policêntrico. Em 2007, o
Equador impulsionou um Plano Nacional de Desenvolvimento no qual foi incorporada a perspectiva
territorial a partir dos planos provinciais. Para o período 2009-2013, a Estratégia Territorial Nacional
constitui uma das principais inovações do Plano, enquanto incorpora a ordem territorial e identifica as
principais intervenções e projetos estratégicos nos territórios. O processo de formulação de agendas de
zonas permitirá reconhecer as necessidades das populações e as qualidades, potencialidades e limitações dos
outros territórios, e desenvolver uma proposta para o uso do solo e as políticas estratégicas para o âmbito
regional, articulados a uma proposta nacional.
A Estratégia Territorial Nacional deve convalidar-se e enriquecer-se a partir do desenvolvimento dos
processos de planificação e ordenamento territorial de caráter participativo, que contem com os Governos
Autônomos Descentralizados. Deve-se também fortalecer mecanismos de coordenação de gestão nos
territórios, para construir conjuntamente um modelo territorial equilibrado e inclusivo.
O Plano não é a soma dos planos locais nem setoriais do Estado equatoriano. No entanto, as demandas e
aspirações territoriais foram analisadas e aportaram para sua construção. A este esforço somar-se-á o apoio
para a formulação dos Planos de Vida dos povos e nacionalidades do Equador e do Plano para a
circunscrição territorial especial da Amazônia.
1.3 Planejamento participativo para o Bom Viver
A participação cidadã é um direito. A planificação participativa inspira-se, além do mais, na valorização ética
e da possibilidade de um exercício democrático de encontro de interesses particulares e na necessidade de
contar com o conhecimento e com as habilidades das pessoas destinatárias do Plano, como corresponsáveis
do desenho e gestão de ações públicas que estão referidas no conjunto da sociedade.
A elaboração participativa deste Plano responde a um processo sustentado de consulta que iniciou com a
elaboração do Plano Nacional de Desenvolvimento 2007-2010. Este processo se caracteriza pela diversidade
de atores que tomaram parte, e concebe, em vários momentos, através de veedurias cidadãs (conselhos
cidadãos de fiscalização) para a execução de políticas, a consulta cidadã nacional e regional, e o diálogo e
concertação com os atores sociais e institucionais.
Veerdurias Cidadãs (Conselhos Cidadãos de Fiscalização)
Entre Junho de 2008 e março de 2009 se implementaram espaços cidadãos com a participação de mulheres
e homens de diferentes contextos sócio-culturais, de diferentes idades, opção sexual, condição e posição,
para velar pelo bom desempenho, sugerir modificações e observar todo o ciclo das políticas públicas
derivadas do Plano Nacional de Desenvolvimento, e dos programas e projetos que se executam nas sete
regiões de planejamento. Os resultados e observações das veerdurias (conselhos cidadãos de fiscalização)
foram incorporados neste novo Plano Nacional para o Bom Viver.
Deste modo, a ação pública pode nutrir-se do saber acumulado pelos coletivos sociais e cidadãos em suas
lutas. Este processo promove o empoderamento cidadão para a convivência na diversidade, e fortalece o
tecido social.
Oficinas de consulta cidadã
Organizaram-se com o objetivo de enfatizar a articulação do Plano nos territórios, com participantes de todo
o país, que com este propósito partciparam de Oficinas em Esmeraldas, Babahoyo, Portoviejo, Santo
Domingo, Cuenca, Loja, Latacunga y Tena. Adicionalmente, realizaram-se duas oficinas nacionais em
Quito e Guayaquil. Dadas as especificidades territoriais, ambientais e culturais, organizou-se uma oficina em
Galápagos e outra com povos e nacionalidades indígenas, em Baños. Participaram em total mais de 4.000
pessoas.
As oficinas tiveram como objetivos identificar propostas de políticas nacionais, a partir de uma análise dos
atores locais, com base em seu conhecimento da realidade regional, para tentar ultrapassar a perspectiva
micro (comunidade- município – província) e abordar integralmente a problemática do país. Para isso se
desenhou uma metodologia que induziu à reflexão das orientações nacionais desde as realidades regionais.
Os resultados foram difundidos através das fichas de sistematização de cada oficina, publicadas na página
web criada para isso.
Adicionalmente, organizaram-se eventos massivos, que permitiram a difusão do Plano entre a cidadania nas
praças públicas das cidades de Quito, Guayaquil, Cuenca e Loja. Também, como aporte à discussão da
cidadania não organizada, aplicaram-se pesquisas de opinião a mais de 5.000 pessoas.
Diálogo e concertação com atores sociais e institucionais
Efetuou-se também um processo de consulta com os Conselhos Nacionais para a Igualdade, onde foram
implantados processos de diálogo com as organizações, movimentos sociais, povos e nacionalidades, com o
objetivo de definir participativamente as políticas que se requerem para um desenvolvimento inclusivo de
setores que foram historicamente discriminados.
Princípios metodológicos para as oficinas de consulta cidadã
Diálogo de saberes. Entre saberes técnicos, acadêmicos e populares, de modo que todos tenham as
mesmas possibilidades de ser escutados e incorporados no processo.
Valorizar a experiência. As vivências e a experiência das e dos participantes foram o ponto de partida e
ocuparam um lugar central, de modo que a voz dos participantes não fosse submetida à voz dos
especialistas.
A diversidade como riqueza. Potencializou-se a diversidade de participantes, critérios e propostas. A
diversidade foi estimulada e promovida.
A deliberação acima do consenso. Impulsionou-se um processo de discussão e argumentação de posições
como parte do exercício de construção de cidadania. Os dissensos e consensos foram identificados e
reunidos, sem chegar a acordos forçados.
Do pensamento fragmentado ao pensamento complexo. Buscou-se superar a lógica do planejamento
setorial e promover um planejamento a partir dos objetivos nacionais e estratégias territoriais.
Eixos transversais. Integraram-se os enfoques de gênero, geracional, territorial e intercultural na reflexão.
Flexibilidade. Adaptou-se a metodologia aos diversos contextos e participantes nas mesas de consulta.
1.4 Logros e alcances do processo
Pode-se destacar que.
 Consolidou-se o planejamento por objetivos nacionais, que se encontram integrados às políticas
setoriais. No entanto, ainda se requer reafirmar dita articulação com a gestão pública e o
planejamento institucional para cobrir vazios e evitar sobreposições.
 Conseguiu-se um alto grau de envolvimento das instituições públicas orientadoras das políticas;
particularmente dos ministérios coordenadores e das instâncias que permitiram consolidar os
eixos transversais (gênero, interculturalidade, enfoque geracional e territorial).
 Logrou-se difundir em amplos setores da sociedade os objetivos do Plano. Também houve uma
grande aceitação por parte dos participantes os quais, ademais, formularam aportes substantivos
para melhorar e potencializar o Plano.
 Obteve-se um alto grau de deliberação, debate e discussão no processo, e uma boa representação
dos distintos setores.
 Assentaram-se as bases para a construção de um sistema participativo de planejamento que
contribua para radicalizar a democracia no futuro.
Entre os principais desafios, é possível anotar os seguintes:

Deve-se impulsionar um sistema de participação que permita integrar, de maneira permanente e
efetiva, as aspirações da sociedade nos diversos processos de planejamento.



É necessário proporcionar um maior debate nos territórios para a aplicação do Plano e a
conformação efetiva do Sistema Nacional Descentralizado de Planejamento.
Requer-se uma maior articulação e sinergia entre as intervenções públicas de diversos níveis de
governo para aperfeiçoar as ações nos territórios.
Requer-se consolidar o processo iniciado para uma melhor articulação entre o planejamento e a
designação de recursos em função de prioridades nacionais.
2. Orientações éticas e programáticas
Todo projeto responsável contem um conjunto de orientações éticas, utópicas e teóricas que permitem
delimitar o caminho e garantir sua viabilidade. Estas orientações guiam as grandes decisões dentro das quais
operam os atores sociais, políticos e econômicos, e permitem visualizar, em cada momento da marcha, se
está ou não na rota adequada.
As orientações que fundamentam este Plano buscam opor-se à idéia de que o presente é uma pura
fatalidade histórica à que devemos nos resignar. A negação da possibilidade de mudança obriga o cidadão
comum a olhar o futuro desde o conformismo e rejeitar a possibilidade de construir no presente opções de
transformação e acordos coletivos que permitam crer que outras formas de vida social são possíveis. Por isso
a necessidade de levantar orientações emancipatórias e recuperar o direito a conceber um futuro melhor.
2.1 Orientações éticas

A justiça social e econômica como base do exercício das liberdades de todas e todos: numa sociedade
justa, todas e cada uma das pessoas que a integram gozam do mesmo acesso dos meios materiais,
sociais e culturais necessários para subsistir e levar uma vida satisfatória que lhes permita auto
realizar-se e assentar as bases para o mútuo reconhecimento como iguais. (Wright, 2006: 3)

A justiça democrática participativa: em uma sociedade politicamente justa, todas e todos devem
contar com o mesmo poder para contribuir ao controle coletivo institucionalizado das condições
de decisões políticas que afetam seu destino comum, o que deve entender-se como defesa dos
princípios de igualdade política, participação e poder político democrático (Wright, 2006).

A justiça intergeracional e interpessoal: em uma sociedade justa, as ações e planos do presente têm que
levar em conta as gerações futuras. Tal situação implica um pacto ambiental e distributivo que
considere o impacto ambiental e social que tem o uso dos recursos naturais e as ações e decisões
econômicas que se tomam no presente, assim como também a igualdade e equidade de gênero e o
reconhecimento da diversidade cultural do país.

Justiça transnacional: uma sociedade mundialmente justa implica levar em conta que as opções
vitais de cada pessoa estão limitadas também pelos acidentes de nascimento e de origem nacional.
Na medida em que existe o reconhecimento dos bens públicos mundiais e a consolidação de
interesses de mobilidade de pessoas e recursos entre países, faz-se evidente que para um tratamento
adequado da justiça internacional e cosmopolita não só se devem abordar os tradicionais temas da
guerra e da paz, senão também os da justiça econômica, (re) distribuição de bens tangíveis e
intangíveis e igualar o peso da participação nos âmbitos políticos globais (Nussbaum, 2006).

Justiça como imparcialidade: uma sociedade justa é aquela que outorga segurança jurídica e o mesmo
tratamento em todos os processos a todas e todos os cidadãos frente à lei e às instituições que a
regem, onde os direitos individuais são respeitados enquanto fazem parte também de um objetivo
social (Rawls, 1999).
2.2 Orientações programáticas
Este Plano reúne e busca concretizar uma quebra nas trajetórias históricas do desenvolvimento e da
democracia equatoriana, no marco das seguintes propostas de transformação e orientações ético-políticas da
Revolução Cidadã.
1. Revolução constitucional e democrática, para assentar as bases de uma comunidade política inclusiva e
reflexiva, que aposta na capacidade do país para definir outro rumo como sociedade justa, diversa,
plurinacional, intercultural e soberana. Isso requer a consolidação do novo pacto social contido na
constituição de 2008, através do desenvolvimento normativo, de implantação de políticas públicas e da
transformação do Estado, de modo coerente, com o novo projeto de mudança, para que os direitos do Bom
Viver sejam realmente exercidos. Para isso, é indispensável a construção de uma cidadania radical que fixe
as bases materiais como um projeto nacional inspirado na igualdade e na diversidade.
2. Revolução ética, para garantir a transparência, o rendimento de contas e o controle social, como pilares
para a construção de relações sociais que possibilitem o reconhecimento mútuo entre as pessoas e a
confiança coletiva, elementos imprescindíveis para impulsionar este processo de mudança a longo prazo.
3. Revolução econômica, política e agrária, para superar o modelo de exclusão herdado e orientar os
recursos do Estado à educação, saúde, transporte, habitação, pesquisa científica e tecnológica, trabalho e
reativação produtiva, em harmonia e complementaridade entre zonas rurais e urbanas. Esta revolução deve
concretizar-se através da democratização do acesso à água, terra, crédito, tecnologias, conhecimentos e
informação, e diversificação das formas de produção e propriedade.
4. Revolução social, para que, através de uma política social articulada e uma política econômica inclusiva e
mobilizadora, o Estado garanta os direitos fundamentais. Esta política integral, coerente e integradora é a
que oferece as oportunidades para a inserção socioeconômica e, ao mesmo tempo, para o fortalecimento
das capacidades das pessoas, comunidades, povos, nacionalidades e grupos de atenção prioritária, a fim de
que exerçam livremente seus direitos.
5. Revolução pela dignidade, soberania e integração latino-americana, para manter uma posição clara,
digna e soberana nas relações internacionais e frente aos organismos multilaterais que permita avançar em
direção a uma verdadeira integração com a América Latina e Caribe, assim como inserir o país de modo
estratégico no mundo.
3. Uma Mudança de Paradigma: do Desenvolvimento ao Bom
Viver
O conceito dominante de “desenvolvimento” tem entrado em profunda crise, não somente pela perspectiva
colonialista desde onde se construiu, mas também pelos resultados gerados no mundo. A presente crise
global de múltiplas dimensões demonstra a impossibilidade de manter a rota atual: extrativista e
devastadora para o Sul, com relações desiguais de poder e comércio entre o norte e o sul, e cujos padrões de
consumo ilimitado levarão o planeta inteiro ao colapso ao não poder garantir sua capacidade de
regeneração. É imprescindível, então, impulsionar novos modos de produzir, consumir, organizar a vida e
conviver.
As idéias hegemônicas de progresso e de desenvolvimento têm gerado uma monocultura que torna invisível
a experiência histórica de diversos povos que são parte constituinte de nossas sociedades. Sob a concepção
do progresso, da modernização e do desenvolvimento, opera uma visão de tempo linear, na qual a história
tem um só sentido e uma só direção; os países desenvolvidos vão adiante, são o “modelo” de sociedade a
seguir. O que se situa fora dessas idéias é considerado selvagem, primitivo, atrasado, pré-moderno (Santos,
2006:24).
Prima uma concepção do desenvolvimento como modernização e crescimento econômico, que se mede
através das variações do Produto Interno Bruto (PIB). O desenvolvimento industrial é o desenvolvimento
desejado e uma medida da modernização de uma sociedade. As causas do subdesenvolvimento são
imputadas às próprias sociedades “atrasadas”, desconhecendo a existência dos fatores externos e sem
indagar suas relações com os processos de acumulação capitalista.
Também estão as abordagens do desenvolvimento humano que partem da idéia de que o desenvolvimento
deve ter como centro o ser humano e não os mercados ou a produção. Por conseguinte, o que se deve
medir não é o PIB senão o nível de vida das pessoas, através de indicadores relativos à satisfação das
necessidades humanas.
O conceito de desenvolvimento humano enfatiza a qualidade de vida como um processo de ampliação de
oportunidades e capacidades humanas, orientado a satisfazer as necessidades de diversas índoles, como
subsistência, afeto, participação, liberdade, identidade, criação etc. A qualidade de vida define-se por uma
vida longa e saudável, a capacidade para adquirir conhecimentos e acessar os recursos necessários para ter
um nível de vida decente (PNUD, 1997: 20). A ênfase radica no que as pessoas podem “fazer e ser” mais do
que o que podem “ter”. Para definir este “fazer e ser” parte-se das potencialidades das pessoas, de sua forma
de pensar, de suas necessidades, seus valores culturais e suas formas de organização.
Entretanto, a satisfação de necessidades e a expansão de capacidades humanas atuais não devem hipotecar o
futuro; por isso, fala-se de desenvolvimento humano sustentável. Este é inviável sem o respeito à diversidade
histórica e cultural como base para forjar a necessária unidade dos povos. Inclui, ademais, como elemento
fundamental, a igualdade de direitos e oportunidades entre mulheres e homens das comunidades, entre
povos e nacionalidades, entre infância, jovens e adultos. Implica também a irrestrita participação cidadã no
exercício da democracia.
No entanto, em termos gerais, o conceito dominante de desenvolvimento tem mudado e tem sido imune a
questionamentos. Tem “resistido” a críticas feministas, ambientais, culturais, comunitárias, políticas, entre
outras. Não obstante, seus críticos implacáveis tem sido incapazes de plantear conceitos alternativos. É por
isso que é necessário encontrar propostas desde o Sul que permitam repensar as relações sociais, culturais,
econômicas e ambientais desde outro lugar. Seguindo o novo pacto de convivência assinado na
Constituição de 2008, este Plano propõe uma moratória da palavra desenvolvimento para incorporar no
debate o conceito do Bom Viver.
3.1 Abordagens do conceito do Bom Viver
Os povos indígenas andinos aportam a este debate outras epistemologias e cosmovisões, e nos planteiam o
sumak kawsay, a vida plena. A noção de desenvolvimento é inexistente na cosmovisão destes povos, pois o
futuro está atrás, é aquilo que não olhamos, nem conhecemos; enquanto o passado está a frente, o vemos, o
conhecemos, nos constitui e junto com ele caminhamos. Neste caminho, nos acompanham os ancestrais
que se fazem um conosco, com a comunidade e com a natureza. Compartilhamos então o “estar” juntos
com todos os seres que têm vida e são parte nossa. O mundo de cima, o mundo debaixo, o mundo de fora e
o mundo daqui, conectam-se e fazem parte destas totalidades, dentro de uma perspectiva espiral do tempo
que não é linear.
O pensamento ancestral é eminentemente coletivo. A concepção do Bom Viver necessariamente recorre à
idéia de “nós”. A comunidade encoberta, protege, demanda, é sustento e base da reprodução desse sujeito
coletivo que todos e cada um “somos”. Daí que o ser humano seja concebido como uma peça deste todo,
que não pode ser entendido somente como uma soma de suas partes. A totalidade se expressa em cada ser e
cada ser na totalidade. “O universo é permanente, sempre existiu e existirá; nasce e morre dentro de si
mesmo e só o tempo o modifica.” Daí que fazer dano à natureza significa fazermos dano a nós mesmos. O
sumak kawsay, ou vida plena, expressa esta cosmovisão. Alcançar a vida plena consiste em chegar a um grau
de harmonia total com a comunidade e com o cosmos.
A concepção do Bom Viver converge em alguns sentidos com outras concepções também presentes no
pensamento ocidental. Aristóteles nas suas reflexões sobre ética e política já se referia ao Bom Viver. Para
ele, o fim último do ser humano é a felicidade, que se alcança em uma polis feliz. Isto é, a felicidade de
todos, que é a felicidade de cada um, somente se realiza na comunidade política. Dentro deste marco,
relaciona a felicidade com a amizade, o amor, o compromisso político, a possibilidade de contemplação da
natureza, de teorizar e criar obras de arte. Todos os âmbitos esquecidos usualmente no conceito dominante
de desenvolvimento.
Ademais, vale recordar que a palavra desenvolvimento tem sido enquadrada dentro da perspectiva de bemestarismo, onde este é sinônimo de bem-estar. Não obstante, sustentamos que é necessário ressignificar a
palavra bem-estar no espanhol. Por quê? A palavra well-being tem sido traduzida desde o inglês como “bem
estar”. No entanto, o verbo to be em inglês significa ser e estar. A tradução está omitindo toda menção ao
SER como parte fundamental da vida. (R. Ramirez, 2008: 387)
3.2 Princípios para o Bom Viver
A combinação das orientações éticas e programáticas do Bom Viver aponta para a articulação das liberdades
democráticas com a possibilidade de construir um futuro justo e compartilhado: sem atuar sobre as fontes
da desigualdade econômica e política não cabe pensar numa sociedade plenamente livre. O
desenvolvimento de tal sociedade depende também da gestão sustentável dos recursos naturais.
Como demonstra Erik Olin Wright (2006), trata-se, então, de promover a construção de uma sociedade que
aprofunde a democracia e amplie sua incidência em condições de radical igualdade social e material.
Necessita-se o fortalecimento da sociedade - e não do mercado (como no neoliberalismo) nem do Estado
(como no denominado “socialismo real”) - como eixo orientador do desenvolvimento social. Este
fortalecimento consiste em promover a liberdade e a capacidade de mobilização autônoma da cidadania
para realizar voluntariamente ações cooperativas, individuais e coletivas, de distinto tipo. Capacidade que
exige que a cidadania tenha um controle real do uso, da atribuição e da distribuição dos recursos tangíveis e
intangíveis do país.
Figura 3.1: Sociedade civil forte
Fonte: Wright, 2006.
Elaboração: SENPLADES.
O princípio reitor da justiça relacionado com a igualdade tem que se materializar na eliminação das
desigualdades que produzem dominação, opressão e subordinação entre pessoas, e na criação de cenários
que fomentem uma paridade que viabilize a emancipação e a auto-realização das pessoas, e onde os
princípios de solidariedade e fraternidade possam prosperar, e assim surgir a possibilidade de um mútuo
reconhecimento.
3.2.1 Rumo à unidade na diversidade
As possibilidades reais de viver em comunidade, parte essencial do Bom Viver, passam primeiro pela
possibilidade de construir essa comunidade. É necessário reconhecer a diversidade como parte substancial
da sociedade através da aprendizagem intercultural, que permita nutrir-nos de cosmovisões, saberes,
epistemologias e práticas culturais diversas.
A Constituição de 2008 incorpora uma mudança de grande transcendência: passa-se do Estado
pluricultural e multiétnico da Constituição de 1998, ao Estado intercultural e plurinacional. Em sociedades
como a equatoriana, marcadas pela desigualdade, não se pode pensar na interculturalidade sem levar em
conta os processos de opressão. O diálogo intercultural parte da premissa do diálogo entre iguais e este não
é possível quando uma parte da sociedade está subordinada a outra.
Daí que para construir uma sociedade democrática e pluralista, a orientação estratégica busque a orientação
em três planos: o sócio-econômico, para garantir a igualdade; o político, que permita mudanças nas
estruturas de poder, de maneira que a diferença deixe de ser um elemento de opressão; e o sócio-cultural,
encaminhado ao reconhecimento da diferença e a abrir as possibilidades para uma aprendizagem entre
culturas (Diaz Polanco, 2005).
O Estado plurinacional pressupõe a construção de um espaço público radicalmente democrático e póscolonial. A plurinacionalidade reconhece as autoridades dos povos e nacionalidades, eleitas de acordo com
seus usos e costumes, dentro do Estado unitário, em igualdade de condições com os demais setores da
sociedade. Assim a plurinacionalidade valoriza as distintas formas de democracia existentes no país: a
democracia comunitária, a deliberativa e a participativa, que nutrem e complementam a democracia
representativa.
Esta radicalização da democracia pressupõe também a construção de um Estado policêntrico. A
plurinacionalidade anda de mãos dadas com a descentralização e não com a anulação do Estado: podemos
ter um Estado vigoroso e descentralizado junto com uma sociedade enraizada na diversidade.
3.2.2 Rumo a um ser humano que deseja viver em sociedade1.
As mulheres e os homens são seres sociais, gregários e políticos. A realização de uma vida plena é
impensável sem a interação e o reconhecimento do outro, que são todas e todos, e não um grupo particular.
Trata-se de reconhecer que não podemos defender nossa vida sem defender a dos demais - os presentes e
seus descendentes-, e que juntos devemos garantir que cada pessoa e cada comunidade possam efetivamente
escolher a vida que desejam viver e exercer todos os seus direitos.
Associada a tal concepção de cidadania, aderimos a uma concepção da liberdade que define a realização das
potencialidades de cada pessoa a partir da realização das potencialidades das demais. A liberdade de todos é
a condição de possibilidade da liberdade de cada um.
Afirma-se o reconhecimento de que as pessoas não são seres isolados, senão interdependentes, que
necessitam de outras pessoas para alcançar níveis de autonomia, de bem-estar, e para reproduzir-se
socialmente. As pessoas adquirem suas habilidades intelectuais e emocionais nos meios familiares,
institucionais, sociais, e necessitam de uma série de cuidados relacionados com seu bem-estar material,
emocional e intelectual, em maior ou menor medida ao longo de toda sua vida, sendo a infância e a velhice
duas etapas fundamentais.
Por isso, o Bom Viver entende os processos produtivos em articulação com os processos reprodutivos2. Um
modelo de desenvolvimento baseado no Bom Viver deve apoiar-se em um regime social de cuidados mais
1
Para uma analise exaustiva do assunto de que trata esta seção, ver R. Ramírez e Minteguiaga (2007)
Segundo diversos métodos de estimativa, o trabalho reprodutivo e de cuidado, realizado em sua imensa maioria por mulheres,
representaria entre 25% e 50% do PIB no Equador (León, 1998).
2
justo, no qual as atividades de cuidado sejam valorizadas, melhor repartidas socialmente, erradicando a
divisão sexual do trabalho de modo que se conjugue, equitativamente, dar e receber cuidados (Herrera,
2006).
3.2.3 Rumo à igualdade, à integração e à coesão social
Ao ser o indivíduo um ser social, propõe-se retomar a sociedade como unidade de observação e intervenção,
considerando a igualdade, inclusão e coesão social como valores que permitem promover o espírito
cooperativo e solidário do ser humano.
Dado que se postula uma justiça social como espaço de mútuo reconhecimento entre cidadãos iguais,
defendemos a idéia de que não é suficiente com dar mais ao que menos tem, sem pensar na distância que
separa um do outro. Em um espaço de reconhecimento da desigualdade e da diversidade, a forma de
distribuição dos recursos tem que se dirigir não só a reduzir as brechas sociais e econômicas, senão também
patrocinar a integração e coesão dos indivíduos na sociedade.
A idéia de incluir igualitariamente a todos e a todas faz referência a níveis que vão mais além dos termos
individuais, já que contempla a própria estrutura social e sua possibilidade de coesão. Não se pode esquecer
que se trata de políticas de caráter público não só no sentido estatal do termo - isto é, que o Estado as
financia, faz a gestão e implementa -, senão que apostam por uma inclusão de toda a comunidade política.
3.2.4 Rumo ao cumprimento de direitos universais e à potencialização das
capacidades humanas.
A partir do Bom Viver, a atenção não deve colocar-se exclusivamente sobre o acesso ao bem mínimo, a ter o
elementar. O verdadeiro objetivo é o desenvolvimento de capacidades fundamentais e a afirmação de
identidades que constituem cada ser humano. O referencial deve ser vida digna e não mera sobrevivência.
O objetivo deve ser então a garantia dos direitos da cidadania, e com isso a co-responsabilidade que há no
cumprimento dos deveres para com as outras e outros, suas comunidades e a sociedade em sua totalidade.
Se o objetivo são os direitos, as políticas não podem ser seletivas e sim universais. A focalização pode refletir
uma prioridade frente a emergências momentâneas, mas o princípio reitor da estratégia econômica e social
de médio e longo prazo deve ser a universalidade solidária.
3.2.5 Rumo a uma relação harmônica com a natureza
A responsabilidade ética com as atuais e futuras gerações e com o resto de espécies é um princípio
fundamental para prefigurar o desenvolvimento humano. Este reconhece a dependência da economia com
respeito à natureza; admite que a economia faça parte de um sistema maior, o ecossistema, suporte da vida
(Falconi, 2005).
As políticas públicas tradicionalmente têm tentado enfatizar com pouco êxito a equidade intrageracional,
enfocando-se nos mais pobres. Não obstante, costuma-se omitir a equidade intrageracional; ignoram-se as
preferências das próximas gerações. Não se entende que o não pagamento da “dívida ambiental” agora pode
implicar a impossibilidade de pagamento da dívida social de amanhã.
3.2.6 Rumo a uma convivência solidária, fraterna e cooperativa
Uma das orientações indispensáveis para a convivência humana consiste em construir relações que
patrocinem a solidariedade e a cooperação entre cidadãos e cidadãs, que se reconheçam como parte de uma
comunidade social e política. Este é um objetivo que está de acordo com uma sociedade que quer recuperar
o caráter público e social do indivíduo e não pretende unicamente promover o desenvolvimento do ser
solitário e egoísta, como a denominada “sociedade de livre mercado”.
A fraternidade implica uma disposição cívica: o reconhecimento das necessidades e interesses das e dos
outros, a aceitação da justiça da lei, e o respeito das instituições que permitem o exercício da democracia
como forma de sociedade e de governo que aponta que ninguém seja submetido à vontade de outros, a que
todas e todos tenham igual disponibilidade para ser cidadania ativa.
3.2.7 Rumo a um trabalho e um lazer liberadores
O ponto de partida da liberdade potencial que gera o trabalho é que as e os cidadãos tenham a
possibilidade de garantir seu próprio sustento. Na prática social e econômica, tem se confundido a divisão
do trabalho com a divisão do emprego. Nas atuais sociedades capitalistas, as atividades trabalhistas dividemse em: trabalho assalariado, trabalho mercantil autônomo, trabalho não-mercantil doméstico e trabalho
comunitário. Neste sentido, uma agenda igualitária consiste em dividir toda a carga de trabalho e não só a
parte que se realiza como emprego assalariado (Riechmann Y recio, 1997).
Não obstante, esta divisão do trabalho não deve ser vista como instrumento técnico para uma distribuição
mais justa da produção e do produzido, senão como a meta transformadora da sociedade, de criar mais
tempo disponível para as pessoas.
Isto significa passar de uma economia do egoísmo a uma de altruísmo-solidário. O socialmente eficiente
implica competir compartilhando, gerar riquezas motivados pelo interesse particular, mas respeitando
critérios de solidariedade, reciprocidade e justiça social (Santos, 2007).
3.2.8 Rumo à reconstrução do público3
Se um dos principais problemas das últimas décadas foi a privatização do público, a construção de uma
nova sociedade obriga a recuperá-lo. Isto implica retomar a idéia da propriedade e do serviço públicos como
bens produzidos e apropriados coletiva e universalmente. Existe um conjunto de bens a cujo acesso não se
pode pôr condições de nenhum tipo, nem se podem tratar como mercadorias as quais só têm direito quem
pode competir no mercado. O estado deve garantir o acesso sem restrições a este conjunto de bens públicos.
Trata-se, além disso, de retomar a idéia do público como oposto ao oculto. No caso do Estado a
transparência de seus atos é fundamental. Do contrário, poderia gerar desigualdades na distribuição dos
recursos e a impossibilidade de reclamação por parte dos afetados.
3
Para uma análise detalhada sobre o público ver Rabotnikof (2005).
A noção do público está também associada aos espaços comuns de encontro entre cidadãos: espaços abertos
a todas as pessoas sem exclusão. Tal situação é indispensável num país, onde se têm negado
sistematicamente a livre expressão de identidades como as das mulheres, dos indígenas, dos
afroequatorianos, das diversidades sexuais, das juventudes, dos pobres, e de outras subculturas usualmente
marginalizadas.
Além disso, é necessário levar em conta que um dos principais instrumentos para este fortalecimento do
público será a educação pública, universal, não confessional e financiada integralmente pelo Estado. Esta
educação deverá respeitar e promover o pluralismo ideológico e a liberdade de consciência, cuja defesa deve
ser um dos seus objetivos primordiais.
3.2.9 Rumo a uma democracia representativa, participativa e deliberativa
Um Estado efetivamente democrático requer instituições políticas e modos de governo público os quais,
sustentados em uma estrutura de representação política pluralista e diversa, deem margem à participação
cidadã e à deliberação pública na tomada de decisões e no controle social da ação estatal. Somente na
medida em que se abram os devidos espaços de participação e diálogo para a cidadania, esta aumentará seu
poder de incidência pública, suas capacidades de auto-governo e de organização social autônomas, seu
interesse pelas questões públicas e poderá, então, constituir-se em um pilar para a mudança política que
requer o país.
O governo participativo envolve a presença de uma cidadania ativa e de fortes movimentos sociais,
associações comunitárias, coletivos cidadãos, organizadores civis que trabalhem em redes abertas com
agentes estatais, em questões locais e em temas nacionais, e a institucionalização de múltiplos dispositivos
participativos. Na medida em que a participação ative o interesse e o protagonismo dos setores mais
desfavorecidos tem, além disso, efetivas conseqüências na (re) distribuição mais justa da riqueza social.
3.2.10 Rumo a um Estado democrático, pluralista e laico
A visão de um Estado plurinacional e intercultural busca o reconhecimento político de uma diversidade
étnica, sexual e territorial, e aposta na geração de uma sociedade que promova múltiplos sentidos de
lealdade e adesão à comunidade política.
O estado plurinacional e intercultural assume a idéia de uma multiplicidade de identidades que, em
contínua interação, reproduzem uma série de relações complexas. Assim, a figura do cidadão ou cidadã
como titular dos direitos exigíveis, unicamente em termos individuais, agrega-se a uma noção de direitos de
titularidade coletiva: linguagem, cultura, justiça e território.
Da mesma forma, o princípio de um Estado que reconhece a diferença deve prefigurar soluções jurídicas e
institucionais específicas que possibilitem igualdade das e dos diversos. Abre-se assim o espaço para
específicas políticas de discriminação afirmativa que garantam a reparação das desvantagens históricas de
certos grupos e prefigurem um contexto efetivo de oportunidades igualitárias para todas e todos os
equatorianos.
Em uma sociedade radicalmente democrática, a atividade cultural e artística deve ser concebida e
experimentada como uma atividade simbólica que permita dar rédea solta à expressividade e capacidade de
reflexão crítica das pessoas. Uma parte fundamental do valor desta atividade radica na sua capacidade de
plasmar a especificidade social, cultural e histórica na qual se desenvolve a vida social. Assim, a atividade
cultural deve ser garantida pelo Estado como um bem público. Por seu caráter essencialmente livre deve-se
proteger a autonomia da atividade cultural e artística frente aos imperativos administrativos do Estado e
competitivos do mercado.
A defesa da laicidade do Estado, entendida como o estabelecimento das condições jurídicas, políticas e
sociais idôneas para o desenvolvimento pleno da liberdade de consciência, base dos Direitos Humanos, é
condição sine qua non para garantir o pluralismo social em todas as suas formas. A laicidade garante que o
Estado e suas políticas não privilegiem nenhuma crença, opinião ou forma de ver o mundo.
Considera-se assim cada cidadã ou cidadão individual como o único titular da liberdade de consciência, e
faz-se a distinção entre a esfera do público, que concerne a toda a cidadania, independentemente de suas
orientações em matéria de consciência, e a esfera do privado, lugar das crenças e convicções particulares.
Assim se afirma a necessária separação entre todas as igrejas e o Estado. Os poderes públicos deverão
proteger a liberdade religiosa e de culto, entendida como um aspecto do direito à livre consciência, sem
discriminações de nenhuma natureza.
No exercício dos direitos sexuais e os direitos reprodutivos o caráter laico do Estado, garante o respeito das
opções autônomas e promove a rejeição do dogmatismo. O primeiro consiste em aprender a conviver na
diversidade sem intolerâncias. O segundo implica o uso da razão, dos saberes e da ciência, sempre
verificável e suscetível a aperfeiçoamento, frente a supostas verdades absolutas não demonstráveis das
crenças. Isto significa que as pessoas tomem decisões na sua vida sexual e reprodutiva, com autonomia,
beneficiando-se do progresso científico, sobre a base de acesso à informação e educação sem preconceitos e
livre.
3.3 O Bom Viver na constituição do Equador4
Na Constituição supera-se a visão reducionista do desenvolvimento como crescimento econômico e
estabelece-se uma nova visão na qual o centro do desenvolvimento é o ser humano e o objetivo final é
alcançar o sumak kawsay ou o Bom Viver. Frente à falsa dicotomia entre o Estado e o mercado,
impulsionada pelo pensamento neoliberal, a Constituição formula uma relação entre Estado, mercado,
sociedade e natureza.
O Bom Viver é uma aposta de mudança que se constrói democraticamente desde as reivindicações dos
atores sociais, para reforçar uma visão mais ampla do desenvolvimento, que supere as estreitas margens
quantitativas do economicismo, e permita a aplicação de um novo modelo econômico cujo fim não sejam
os processos de acumulação material, mecanicista e interminável de bens, senão que incorpore aos atores
que historicamente tem sido excluídos das lógicas do mercado capitalista, junto com aquelas formas de
produção e reprodução que se fundamentam nos princípios diferentes de dita lógica de mercado.
4
Nesta seção se reúnem extratos de Larrea (2009).
Portanto, o Bom Viver constrói-se também desde as posições que reivindicam a revisão e reinterpretação da
relação entre a natureza e os seres humanos, isto é, desde o trânsito do atual antropocentrismo ao
biopluralismo (Guimarães citado por Acosta, 2008), enquanto a atividade humana deve realizar um uso dos
recursos naturais adaptado à geração (e regeneração) natural dos mesmos.
No art. 275 da Constituição enfatizam-se o gozo dos direitos como condição do Bom Viver e o exercício das
responsabilidades no marco da interculturalidade e da convivência harmônica com a natureza.
Reconhecem-se também os direitos da natureza, passando deste modo de uma visão da natureza como
recurso, a outra totalmente distinta, na qual esta é “o espaço onde se reproduz e se realiza a vida”.
A Carta Magna recupera os papéis na planificação, regularização e (re) distribuição do Estado, como fiador
do público em sentido amplo. Não se trata de uma visão estatizante, na qual o antigo papel do mercado era
substituído de modo acrítico pelo Estado. Pelo contrário, ao fortalecer e ampliar os direitos e ao reconhecer
à participação como elemento fundamental na construção da nova sociedade, a Constituição busca o
fortalecimento da sociedade.
Para a nova Constituição, o sumak kawsay implica além de melhorar a qualidade de vida da população,
desenvolver suas capacidades e potencialidades; contar com um sistema econômico que promova a
igualdade através da (re) distribuição social e territorial dos benefícios do desenvolvimento; garantir a
soberania nacional, promover a integração latino-americana; e proteger e promover a diversidade cultural
(art. 276).
A importância que se dá à diversidade na Carta Magna não se restringe ao plano cultural, senão que se
expressa também como o sistema econômico. A Constituição reconhece o sistema como social e solidário,
incorporando a perspectiva da diversidade na sua concepção e superando a visão centrada no mercado que
definia o sistema econômico como social de mercado. Isto supõe reverter a lógica perversa da acumulação
capitalista, apoiando as iniciativas econômicas da população desde a perspectiva do trabalho. Para que a
riqueza fique diretamente em mãos das e dos trabalhadores (Coraggio, 2004).
3.1.1 Os direitos como pilares do Bom Viver
As inovações fundamentais no campo dos direitos, desde a perspectiva do Bom Viver na nova constituição,
partem do reconhecimento do Estado como “constitucional de direitos e justiça” (art.1), frente à noção de
Estado social de direitos. Esta mudança implica o estabelecimento de garantias constitucionais que
permitem aplicar direta e imediatamente os direitos, sem necessidade de que exista legislação secundária. A
Constituição equatoriana amplia, além do mais, as garantias, sem restringi-las ao judicial. Existem três tipos
de garantias: normativas, políticas públicas e jurisdicionais (Ávila, 2008: 3-4). Deste modo, a política pública
passa a garantir os direitos.
A noção de integralidade, chave para o Bom Viver, faz-se efetiva na Constituição ao não estabelecer
categorias entre os direitos, ao reconhecê-los como interdependentes e de igual hierarquia (art. 11, numeral
6). Não existem direitos substantivos inalienáveis e direitos adjetivos que se poderia passar por alto, até que
se realizem plenamente os primeiros. Esta visão, liberal, supõe uma defesa da liberdade (leia-se certos
direitos civis entendidos pela perspectiva dos valores dominantes) em detrimento da justiça entendida como
igualdade, que é a medula da Declaração dos Direitos Humanos de 1948. (Díaz Polanco, 2005).
3.4 Construindo um Estado plurinacional e intercultural
A sociedade equatoriana caracteriza-se pela sua diversidade cultural e étnica. No entanto, o Estado, desde
suas origens, não tem refletido tal realidade, e, portanto não tem respondido às demandas da população,
em especial dos povos e nacionalidades. A construção do Estado plurinacional e intercultural implica a
incorporação de nacionalidades e povos, no marco de um Estado unitário e descentralizado, onde a
sociedade diversa tenha a possibilidade de coexistir pacificamente, com garantias para os direitos de toda a
população: indígena, afro equatoriana, montubia e branco-mestiça.
Resulta justo, frente à discriminação sofrida desde a época colonial, a reivindicação e ressarcimento dos
direitos históricos das nacionalidades e dos povos através de ações afirmativas e a da construção do Estado
plurinacional e intercultural (art. 1 da Constituição), que permitam a inclusão. Os termos nação e
nacionalidade são estratégias de unidade e luta contra a exclusão e a desigualdade, e não constituem formas
de separatismo ou divisão territorial.
O Bom Viver requer aprofundar a democracia mediante a participação. Por isso é fundamental a
reestruturação do Estado para a construção de uma sociedade plural, plurinacional e intercultural, e para
alcançar o pluralismo jurídico e político.
4. Diagnóstico crítico: 3 décadas de neoliberalismo, 31 meses de
Revolução Cidadã
4.1 Por que o Equador do novo milênio necessitava uma mudança?
Este Plano, que se apresenta como um instrumento para a mudança social, não pode unicamente constatar
os males do país no presente. Por isso, sustenta-se num diagnóstico crítico da evolução dos processos
econômicos sociais e políticos que caracterizam ao falido desenvolvimento do país nas últimas décadas. Esta
visão busca descrever a crise, a evolução do pensamento e dos esquemas econômicos dominantes, as opções
institucionais e as decisões políticas que provocaram grandes problemas para o desenvolvimento humano
da sociedade equatoriana.
4.1.1 Antecedentes de um pacto social excludente no Equador republicano
A história da desigualdade no Equador se sustenta, entre outros fatores, em bases constitucionais que
favoreceram a exclusão sistemática de boa parte da população. O historiador Juan Paz Miño (2007) sinaliza
que, entre 1830 e 1929 - praticamente durante o primeiro século republicano -, as constituições
equatorianas refletiram e, ao mesmo tempo, garantiram uma república oligárquica e de proprietários de
terra. Durante esse período, a riqueza se converteu num mecanismo de reprodução do poder. O Estado se
constituiu na garantia da reprodução do poder dessa classe.
A Constituição de 1830, através de seus 75 artigos, deixou instaurada uma sociedade de exclusão, sexista e
racista. Exemplos disso são o art. 12 que definiu que para ter direitos de cidadania faz falta ser casado, ter
300 pesos no valor livre e profissão, não ser servo e saber ler e escrever; e o art. 68 que nomeia aos
sacerdotes como tutores dos indígenas porque estes seriam “inocentes, abjetos e miseráveis”.
O artigo 9 das constituições de 1835, 1843, 1845, 1852 e o artigo 8 da Constituição de 1851, reproduziram
exatamente o texto do art. 12 da Constituição de 1830, à exceção do montante do valor livre, diminuindo a
200 pesos. Estas situações repetiram-se no âmbito do acesso ao poder. Somente a Constituição de 1884
supriu os requisitos econômicos para aceder a cargos de representação política.
Por outro lado, o requisito de saber ler e escrever foi eliminado apenas em 1979 (Paz y Miño, 2007). Se
considerarmos que em 1950, 44% da população eram analfabetos e, a princípios dos oitenta, um em cada
quatro equatorianos não sabia ler nem escrever (Gráfico 4.1), esta restrição deixava fora da comunidade
política entre metade e um quarto da população. Por isso é possível afirmar que as constituições têm sido
mecanismos institucionalizados de exclusão social, e de segmentação da população equatoriana.
Gráfico 4.1: Analfabetismo, 1950-2001
Fonte: SIISE, versão 4.0, baseado em Censos de População e Moradia 1950-2001
Elaboração: SENPLADES
Outras formas de discriminação vieram através da religião, do gênero, do ser indígena ou afro-equatoriano.
A “Carta Negra” de 1869, ditada por García Moreno, observou que, para ser considerado cidadão requeriase ser católico. A escravidão dos negros foi abolida recém em 1852 (Paz y Miño, 2007, 5). A cidadania das
mulheres e seu direito ao voto só foram reconhecidos quase um século depois do começo da República, na
Constituição de 1929.
Se bem que a Revolução Liberal (1895) favoreceu a modernização do Estado, da cultura e avanços em
termos de direitos, sobretudo educativos, somente em 1925, com a Revolução Juliana, rompe-se o pacto do
Estado como fiador do poder oligárquico–proprietário de terras. A partir de então, se instaura um
intervencionismo econômico que busca dar uma racionalidade à ação do Estado. Os direitos civis e
políticos avançam progressivamente, e os direitos sociais são garantidos quase de modo exclusivo para os
trabalhadores formais. Desse modo segundo Paz y Miño, a Revolução Juliana e seus governos introduziram
o Equador em um contexto mundial e latino-americano inclinado à modernização capitalista, que durou
até os anos noventa do século XX.
Mais tarde, a Constituição de 1998 planteou importantes saltos qualitativos no campo dos direitos civis e
políticos. No campo social e econômico, pôs em marcha uma reforma institucional que buscou consagrar
um modelo de sociedade, na qual os sujeitos de direito são o trabalhador formal e a pessoa consumidora
com capacidade aquisitiva (que seja capaz de garantir de maneira autônoma seu direito). Neste modelo, o
sujeito potencial de mudanças era o empresário, como agente encarregado de dinamizar a economia e
distribuir os benefícios do desenvolvimento através do mercado.
Até a presente data, no Equador contamos com 20 Constituições. Salvo no período desenvolvimentista,
que prosperou por múltiplas razões, a estratégia de desenvolvimento de toda a época republicana tem
consistido em gerar riqueza através da exploração de bens primários agrícolas (cacau, banana) ou não
renováveis (petróleo).
A estratégia que acompanhou este processo nas últimas décadas foi a defesa dogmática do livre mercado
(abertura) e da propriedade privada. Segundo este modelo, a redistribuição estaria a cargo das forças do
mercado ou, em última instância, da política social assistencial focalizada.
Em suma, fazer um balanço das cartas constitucionais, deixa transparecer como tem sido construído e
aprofundado o processo de exclusão e de desigualdade econômica que ainda persiste no Equador, cujas
origens se encontram no período colonial. Este processo tem reforçado uma sociedade com
comportamentos classistas, excludentes, racistas e discriminatórios.
4.1.2 O desmantelamento do conceito de desenvolvimento5
O conceito de desenvolvimento evoluiu naturalmente a partir da definição mais simples de crescimento. As
tentativas impulsionadas no Sul para replicar processos industriais similares aos do Norte tinham como
objetivo a aceleração da taxa anual de crescimento do PIB, sob a suposição de que os recursos naturais eram
praticamente ilimitados e a capacidade de exploração da natureza era infinita.
Nessa época a CEPAL formula sua proposta de desenvolvimento que se cristalizou na estratégia para a
Industrialização por Substituição de Importações (ISI). De acordo com a ISI, em um país em processo de
desenvolvimento, a industrialização, além de absorver o crescimento populacional e a oferta de trabalho,
proporciona os bens manufaturados que não se podem obter no exterior devido à limitada capacidade de
importação (UN-ECLAC, 1970). A ausência de um empresariado inovador e apto para a concorrência no
mercado devia ser compensada com uma ativa intervenção do Estado mediante políticas de industrialização,
reforma agrária, infra-estrutura e modernização. A industrialização nos países do sul não era um fim em si
mesmo, senão o meio principal para captar uma parte do futuro do progresso técnico e elevar
progressivamente o nível de vida de suas populações (Prebish, 1996).
Além disso, a estratégia para a ISI parte de considerar que o capitalismo no Sul tem uma boa posição
específica no “sistema global”, no qual predominam termos de intercâmbio adversos para as matérias
primas, assim como uma estrutura social e uma distribuição da renda características de países com baixos
níveis de crescimento. Isto levou a desenvolver a tese centro-periférica, a criticar falências da teoria
neoclássica e a propor uma alternativa de transformação econômica inscrita na proposta ética (Prebish,
1987).
5
Esta seção está baseada, fundamentalmente, no trabalho de Falconí e Oleas (2004).
Mais tarde, a desarticulação do conceito de desenvolvimento se produz a partir dos programas de ajuste
estrutural, aplicados desde inícios dos anos oitenta para “gerenciar a crise” do capitalismo mundial, iniciada
com o reaquecimento da economia norte-americana ao financiar a guerra do Vietnã e o aumento dos
preços internacionais do petróleo estabelecida pela OPEP em 1973.
O processo se aprofundou nos anos noventa, quando o conceito de desenvolvimento foi suplantado pelos
programas e políticas de estabilização e ajuste estrutural, considerados indispensáveis antes de relançar o
crescimento nos países afetados por persistentes desequilíbrios macroeconômicos.
Sem uma autêntica avaliação dos resultados obtidos, o debate teórico sobre o desenvolvimento estigmatizou
a ISI. Declarou-se o fracasso dos modelos anteriores com o argumento de que os excessos da intervenção
estatal haviam sido piores que as deficiências dos mercados. Em conseqüência, a solução era reduzir a
intervenção estatal e liberalizar a economia (Falconi e León, 2003). Havia-se de oferecer a solução dos
grandes problemas ao mercado. Tudo isso se sintetizou num conciso acordo, o denominado Consenso de
Washington6.
Mas embora o crescimento seja preferível ao estancamento e constitui a base para dispor dos recursos
necessários para alcançar uma melhor qualidade de vida, é claro que a possibilidade de contar com rendas
adicionais não garante que estes se transformem no desenvolvimento humano.
A nova fase de gerenciamento do capitalismo nem sequer tem conseguido manter taxas de crescimento
similares às da época prévia, e a brecha no ingresso financeiro entre as populações mais pobres e mais ricas
do mundo tem se incrementado continuamente. No Sul, os conflitos violentos, a fome, as epidemias e os
governos autocráticos seguem sendo comuns. Enquanto no Norte se incrementam as áreas florestais, no Sul
a deterioração ambiental aumenta (Muradian e Martínez Alier, 2001).
4.1.3 Neoliberalismo e crise do pensamento econômico7
A corrente econômica que tem dominado o pensamento sobre o desenvolvimento nas últimas três décadas,
o neoliberalismo, encontra-se em crise. Sua incapacidade para solucionar problemas globais é manifesta.
Suas medidas fracassaram no logro dos objetivos planteados, ou seja, equilibrar as variáveis
macroeconômicas fundamentais, primeiro, para depois relançar o crescimento.
O caminho para o desenvolvimento pelo neoliberalismo orientou-se, em efeito, desde a pura análise
econômica. Esqueceu a visão global que confere sentido e “transcendência social” a qualquer teoria e
proposta de desenvolvimento. Um corpo analítico que deixa de lado sua relação com a totalidade do
sistema social perde a capacidade de propor soluções apropriadas aos problemas da sociedade e se torna
irrelevante.
6
O Consenso de Washington (que surgiu de uma conferência realizada pelo Institute for International Economy, nesta cidade, em
1989) pode resumir-se em: disciplina fiscal, expressada como um déficit orçamentário o suficientemente reduzido para não ter que
financiá-lo recorrendo ao imposto inflação; prioridade do gasto público em áreas capazes de gerar altos rendimentos econômicos e
melhorar a distribuição da renda (atenção primária de saúde, educação básica e infraestrutura); reforma tributária, mediante a
ampliação de sua base e o recorte de taxas impositivas marginais; liberalização financeira para lograr taxas de juros determinadas pelo
mercado; tipos de câmbio único e competitivos para lograr o crescimento acelerado das exportações; liberalização do comércio
mediante a substituição de restrições quantitativas por impostos, que deveriam reduzir-se progressivamente até alcançar níveis mínimos
uniformes de entre 10% e 20%; investimento estrangeiro direto, alentado pela supressão de barreiras à entrada de empresas
estrangeiras; privatização das empresas estatais; desregulamentação para facilitar a participação de novas empresas e ampliar a
concorrência; e garantia dos direitos de propriedade a baixo custo, para lhes fazer acessíveis a todos os setores sociais, inclusive o
informal (Achion e Williamson, 1998).
7
Esta seção está baseada, fundamentalmente, no trabalho de Falconí e Oleas (2004).
O rumo para uma nova agenda de desenvolvimento começa por modificar a natureza e o status da análise
econômica e por reconhecer a necessidade de outorgar maior legitimidade à organização da sociedade civil,
e às formas em que aquela expressa sua soberania democrática: o até agora vilipendiado setor público. Além
disso, a economia enfrenta-se com um desafio que requer assumir uma dose de humildade: deve reconhecer
sua estreita relação com ramos do conhecimento como a política, a antropologia, a sociologia e a psicologia.
Abandonar uma visão estreita da economia demanda, ademais, reconhecer que - contrariamente às ilusórias
autoproclamações de neutralidade política e valorativa que professou o neoliberalismo - a compreensão da
realidade social está atravessada por valores, ideias e princípios que incidem nas opções de política pública
que se podem tomar num momento histórico determinado. Buscar ditas opções por fora do neoliberalismo
exige fazer um uso multidisciplinar do conhecimento existente para dar conta das formas específicas que
aquele adquiriu no país.
Compreender as características específicas das políticas econômicas e sociais do Equador das últimas quatro
décadas permitirá determinar os pontos de transformação que requer a construção de um novo modelo de
desenvolvimento nacional e prefigura as principais linhas de uma nova agenda de políticas públicas, que
assentem as bases para um futuro justo e democrático do país. A isso se dedicam as páginas que seguem.
4.1.4 Desenvolvimentismo, ajuste estrutural e a dolarização no Equador8
No curso das últimas quatro décadas, o Equador transitou desde um modo de desenvolvimento centrado
numa forte coordenação e intervenção estatal na economia até um esquema em que as capacidades de
regulamentação, redistribuição e planificação do Estado foram amplamente desmanteladas para dar
passagem, supostamente, à abertura e à liberação do mercado.
As mudanças nos modos de vinculação entre o Estado e o mercado alteraram a agenda de política
econômica do país e modificaram, ao mesmo tempo, a configuração dos atores e grupos sociais, que se
beneficiaram ou prejudicaram com os efeitos de tal agenda. Não obstante, existiram também certa
regularidade e continuidade na “matriz de poder social” (Offe, 1988), que permitiram aos tradicionais
grupos de poder econômico manter amplas margens de influência na determinação de um conjunto de
políticas públicas favoráveis aos seus interesses particulares.
a. Os limites do desenvolvimento equatoriano
Nos anos sessenta do século passado, pela primeira vez na história do Equador se visualizou um modelo de
acumulação alternativo à economia de proprietários de terra e agroexportadora, dominante no país desde o
fim do século XIX. O novo regime de acumulação se concentrava na ação de um Estado
desenvolvimentista, que planejava e intervinha nos setores estratégicos da economia nacional. A orientação
antioligárquica do processo se evidenciava na tentativa de alterar a estrutura de poder dos grandes
proprietários de terras serranos por meio da reforma agrária, e equilibrando a influência destes e da
oligarquia agroexportadora do litoral na gestão do Estado através de políticas de industrialização que
procuravam gerar uma burguesia moderna.
A industrialização era vista como o principal meio para romper a dependência e o desigual intercâmbio com
o mercado internacional. A estratégia de industrialização como substituição de importações desembocou
progressivamente em um pacto implícito de modernização social compartilhado por empresários,
8
Esta seção está baseada, fundamentalmente, nos trabalhos de Andrade (2005), F. Ramírez e J. Ramírez (2005), F. Ramírez e F. Rivera
(2005), e Falconí e Oleas (2004).
trabalhadores e políticos: “a rigor, chegou o fortalecimento da primeira política do Estado e da história
republicana” (Mancero, 1999: 327).
Este espiral de transformações esteve protagonizado por setores médios, novos profissionais e intelectuais,
que estimularam a capacitação técnica na gestão estatal e o fortalecimento dos instrumentos de planificação
pública.
Ainda que as políticas reformistas não tivessem plenos efeitos redistributivos e inclusive incubassem
processos de exclusão social, para mediados dos sessenta haviam se consolidado no Equador as bases de um
modelo capitalista de desenvolvimento com a participação direta do Estado.
Porém as incipientes tendências modernizantes da economia e da sociedade não encontraram
correspondência na política. Enquanto o Estado substituiu mecanismos oligárquicos de gerenciamento
político, a plena democratização da política foi reduzida devido a que o Executivo reforçou seus vínculos
autoritários com a sociedade, e os tradicionais grupos de poder conservaram espaços de manobra para
dirigir o processo de modernização.
A diferença do que ocorreu em países como Argentina, Brasil e México, no Equador o modelo de
crescimento econômico baseado na industrialização substitutiva de importações, junto com um papel ativo
do Estado na regulamentação da economia e, especialmente, na distribuição da riqueza, não logrou
consolidar-se plenamente. Pelo contrário, o ciclo desenvolvimentista equatoriano preservou globalmente o
modelo de crescimento econômico sustentado nas exportações primárias (primeiro agrícolas e logo
minerais).
Apesar de que o Estado desde 1925 tenha aumentado sua capacidade de regular a economia, não logrou
adquirir a suficiente independência dos setores dominantes tradicionais e adotar políticas públicas que
favorecessem um crescimento econômico sustentável e inclusivo, baseado no mercado interno. Isso se
deveu aos sólidos nexos entre o Estado e a classe terratenente. Tratava-se de uma coalizão política que
incluía, numa posição secundária, à emergente burguesia e à classe media “dependente”, classes urbanas, e
excluía, tanto política como economicamente, aos setores populares que, até o fim da década de oitenta,
eram predominantemente rurais.
A industrialização capital intensiva que promoveram os governos militares entre 1973 e 1979, mediante a
associação entre grupos econômicos equatorianos da oligarquia tradicional e empresas transnacionais,
derrubou a capacidade de contestação da classe operária - ao bloquear a formação do tipo de coalizão
política que, em outros países, levou ao círculo virtuoso de integração social e crescimento do mercado
doméstico --, e aumentou a dependência dos interesses industriais dos setores financeiros (Conaghan,
1984). Finalmente, impediu um importante segmento da população equatoriana de transformar suas
necessidades em demandas de mercado.
b. O «neoliberalismo criollo»
Podem-se distinguir dois períodos no ajuste equatoriano: um “fácil”, desde 1984 até o fim do segundo
qüinqüênio dos anos noventa do século passado; e um “difícil”, cujo término se situaria em 2005, logo
depois da queda de Gutiérrez. No primeiro período, e graças ao controle do Estado, os setores dominantes
lograram triunfos essenciais para sua reprodução econômica: entre outros, liberalizarem o tipo de câmbio e
as taxas de juros e, o mais importante, desregular parcialmente o mercado trabalhista e o sistema financeiro.
A fase difícil implicou maiores níveis de conflito e turbulência política entre as elites dominantes, com
relação à orientação dos processos de reforma estatal; mas, sobretudo, uma mais clara dinâmica de
resistência social, liderada pelo movimento indígena contra das políticas neoliberais, especialmente a
privatização das empresas públicas no setor energético e da previdência social. Tudo isto levou a um difícil e
prolongado contexto de fraqueza do sistema político, instabilidade institucional e crise sócio-econômica,
que fraturou a sociedade e impediu a produção de orientações compartilhadas sobre a gestão de um
ordenamento econômico que integrasse e garantisse mínimos níveis de vida à grande maioria da população.
c. O ciclo fácil das reformas
Com a chegada ao poder de uma coalizão político de cunho empresarial em 1984, as propostas principais
foram a abertura ao mercado externo, a liberalização econômica e a desregulamentação da economia e das
finanças. A incompleta prioridade industrializadora dos anos setenta foi substituída por uma ênfase nas
exportações, enquanto que as políticas de estabilização monetária começaram a desmontar a planificação
centralizada.
O paradoxo central do período se traduziu, não obstante, na impossibilidade de quebrar o
intervencionismo do Estado. A redução da interferência estatal foi seletiva e reforçou, uma vez mais, o
subsídio aos setores empresariais e produtivos ligados às exportações. Assim, apesar de uma retórica
antiestatal, restabeleceram-se tarifas e impostos para certos produtos importados, voltou-se ao controle de
preços para produtos que haviam sido desregulados, e se reintroduziram controles no mercado de câmbios.
O aumento do gasto público financiou-se mediante crédito externo e empréstimos do Banco Central do
Equador ao governo. Tais medidas tiveram um impacto negativo nas taxas de inflação, que beirou 100%
anual ao fim dessa década (CORDES, 1999).
A desregulação dos mercados era parcial e seletiva, o que deixava entrever a decidida intervenção de agentes
privados específicos na geração das políticas econômicas. Evidenciou-se assim um processo de “estabilização
do neoliberalismo” (Montúfar, 2000).
A proposta que o regime tratou de desenvolver, esteve caracterizada, ademais, pela constituição de um estilo
de gestão personalista, anti-institucional e de permanente pugna entre os principais poderes do Estado.
Proliferaram-se mecanismos de violência política como meio de contenção para os opositores, como forças
especiais e grupos paramilitares, que atropelaram os direitos humanos como nunca antes na história
republicana.
O triunfo da social-democracia em 1988 representou, sobretudo, a majoritária rejeição à gestão política do
regime anterior. O governo marcou diferenças na tentativa de recuperar a institucionalidade democrática
debilitada, que junto a uma ação mais aberta frente às organizações sindicais, iniciativas como o Plano
Nacional de Alfabetização e uma política multilateral, foram os sinais de mudança relativa.
O governo insistiu numa política econômica de ajuste, desta vez, sob um esquema gradualista.
O plano contemplou pequenas desvalorizações permanentes e macro-desvalorizações ocasionais, maior
liberação das taxas de juros e progressiva eliminação de créditos preferenciais, reajustes mensais dos preços
de combustíveis, eliminação dos subsídios e limitados aumentos salariais (Báez, 1995). Desde a perspectiva
jurídica, deu-se passagem, além disso, a reformas legais em tributos, tarifas, montagem e flexibilidade
trabalhista, entre as mais importantes, que sustentava a agenda neoliberal.
Mas o regime teve poucos logros em termos de estabilidade econômica. A difícil situação fiscal, acelerada
por causa da reprogramação da dívida negociada do governo anterior, e o efeito especulativo do esquema
gradualista limitaram a capacidade do Estado para responder às demandas acumuladas durante quase uma
década por parte de uma população de baixo poder aquisitivo. De fato, entre 1988 e 1992, a inflação média
foi de 50% e, até 1992 ultrapassou a marca de 60% (Barrera, 2001).
As políticas de ajuste executadas entre 1982 e 1990 foram qualificadas como um “tortuoso caminho” rumo
à estabilidade econômica, dado um padrão de reformas no qual, com freqüência, as mudanças realizaram-se
de maneira bem sucedida, mas em seguida foram alterados ou eliminados como resposta a uma variedade
de pressões políticas e econômicas e, em certos casos, devido a choques externos ou catástrofes naturais.
Enquanto certas elites iniciavam mudanças, outros grupos de pressão, setores econômicos, partidos
políticos e, em menor medida, protestos populares, as transtornavam (Thoumi e Grindle, 1992).
Durante a tentativa mais acentuada de avançar na agenda de reformas estruturais, entre 1992 e 1995,
aplicou-se um programa de estabilização que tratou de romper as expectativas inflacionárias, eliminar o
déficit fiscal, reduzir a volatilidade cambial9, atrair investimento estrangeiro e reduzir o tamanho do Estado.
Tal agenda fazia parte da carta de intenção negociada com o FMI para dar passagem à renegociação da
dívida externa.
No início deste lapso, decidiu-se sair da OPEP, liberar a venda de divisas dos exportadores e impulsionar o
processo de privatização das empresas estatais. O governo fez explícitos seus objetivos de colocar o país,
definitivamente, na senda da modernização neoliberal. Era evidente que não se tratava de um regime
reativador ou distributivo. Problemas estruturais, como a redistribuição da renda, jamais se consideraram
na agenda política e, se experimentaram algum efeito positivo, foi mais bem como subproduto da relativa
estabilidade de preços.
Em 1994 aprovou-se a Lei Geral de Instituições do Sistema Financeiro, que liberalizou os negócios
bancários. A capacidade de controle da Superintendência de Bancos foi abandonada ao arbítrio da
associação bancária privada, formalizaram-se os “grupos financeiros” e permitiram-se créditos vinculados até
em 60% do patrimônio técnico dos grupos outorgantes: Em anos posteriores, as conseqüências de tais
medidas “desregulacionistas” seriam fatais para o país.
No entanto, e apesar da afinidade ideológica com os partidos fortes do Congresso Nacional, o governo
nunca pôde organizar uma sólida maioria e a negociação parlamentarista com o Partido Social Cristiano
abriu o caminho para o desgaste do conjunto do sistema político. A resposta social tampouco foi
depreciável. Frente a um já enfraquecido sindicalismo, o movimento indígena surgiu vigorosamente e com
projeto político. As principais linhas de conflitos com o governo aludiam à luta pela garantia e extensão da
segurança social, especialmente para o campesinato, reforma agrária, rejeição às privatizações e ao aumento
dos custos de recursos estratégicos: gás, gasolina e eletricidade.
Os resultados da política econômica refletiam que, até 1994, a inflação tinha se reduzido a 25.4%, os saldos
fiscais tiveram superávit de 1.2 do PIB, e o país logrou uma forte posição externa, pois as reservas superaram
a marca de 1 bilhão e 700 milhões de dólares. Inclusive o crescimento econômico parecia se recuperar
(Araujo, 1999). Nesse cenário, o regime buscou avançar em algumas reformas estruturais pospostas desde
muito tempo. Expediram-se leis para flexibilizar o mercado de valores, para restringir o gasto público e
facilitar a investimento estrangeiro no setor petroleiro, por meio da desregulamentação dos preços dos
combustíveis. A estabilização econômica esteve acompanhada, além disso, por um sinuoso e parcial nãoinvestimento público. Privatizaram-se dez empresas estatais pela quantia 168 milhões de dólares (Nazmi,
2001).
9
O tipo de câmbio, que, após desvalorização desproporcionada, determinou-se numa taxa fixa, devia operar como ancora da inflação,
dado a disciplina fiscal. Estabeleceu-se em 2000 sucres por dólar. O mecanismo foi similar ao empregado no México. A
convertibilidade argentina (2001) também pode ser vista como um caso de âncora nominal.
Mas a pouca consistência dos acordos políticos do governo dificultou a viabilidade destes propósitos. As
disputas entre facções se multiplicaram. A agitação política do país não resultava diretamente nem do
protesto inicial nem da presença dos partidos contra a reforma. Era a disputa entre os grupos de poder
econômico em torno das modalidades e beneficiários da reforma que gerava maior turbulência10.
Ao finalizar 1995, o governo convocou um plebiscito. “O conteúdo básico da confrontação girou em torno
da reforma do sistema de previdência social e a desregulamentação trabalhista no setor público” (Ibarra,
1996:19). 58% dos votantes rejeitaram as reformas e provocou a derrota política da agenda neoliberal. A
este fracasso político se somaram as denúncias de corrupção do cérebro econômico do regime, que logo de
uma impugnação política fugiu do país. Desta maneira, o projeto neoconservador equatoriano perdeu a
melhor ocasião para cristalizar seu projeto.
As dificuldades que enfrentou o processo de estabilização tiveram outro efeito perverso: Petroecuador foi
afundada no maior subfinanciamento da sua história. Uma série de débitos em suas contas, feitas pelo
Ministério de Finanças em 1995, deixaram nesse ano a estatal petroleira com um déficit de
aproximadamente 70 milhões de dólares. Isto, somado à instabilidade gerencial, colocou a Petroecuador
numa situação de debilidade extrema da qual não se recuperou. As empresas transnacionais tomaram a
dianteira. Assim, durante todo o ciclo neoliberal, os interesses nacionais ficaram relegados a interesses,
locais e transnacionais, de tipo particular.
d. A fase difícil do neoliberalismo: da crise financeira à âncora nominal extrema
Entre 1997 e 2000 sucederam-se cinco governos, e dois presidentes foram destituídos e fugiram do país para
evitar julgamentos por corrupção. A crise política, o protesto social e os conflitos entre as elites acarretaram
a mais profunda crise socioeconômica do país. Seu resultado foi uma apressada automutilação da política
monetária, baseada na dolarização da economia.
A passagem do populismo bucaramista pelo governo (1996-97) não implicou um efetivo distanciamento da
agenda econômica dominante. Seu plano de ação contemplou um conjunto bastante amplo de reformas
econômicas, cujo núcleo era o estabelecimento de um sistema monetário de convertibilidade inspirado na
proposta argentina11. Da mesma forma, incluiu uma série de medidas que insistiam na supressão de
subsídios fiscais e na elevação de preços, assim como um programa agressivo de privatizações, reformas à
previdência social e ao setor petroleiro.
Apesar de que esta agenda tranqüilizasse os ânimos empresariais e dos organismos internacionais, abriu
simultaneamente duas frentes de disputa política. Por um lado com os tradicionais grupos de poder
econômico, dado que o governo se apoiava em novos grupos econômicos, ligados ao comércio e
marginalizados pelo fechado círculo da tradicional oligarquia guayaquilenha. Por outro lado, com as
organizações indígenas e sociais “antiajuste” que haviam se fortalecido nos últimos anos.
Nestas condições, o desgaste do regime foi vertiginoso. Foram gestionadas de forma autoritária as relações
políticas com múltiplos setores, tratou-se de debilitar finanças de grupos econômicos próximos ao Partido
Social Cristiano e não se pôs limites à evidente corrupção de altos funcionários, acusados, aliás, de
ineficiência na sua gestão. Tudo isso isolou politicamente o regime em menos de seis meses e desatou uma
nova onda de mobilizações sociais que, em fevereiro de 1997, concluiu com a queda do regime.
10
Por exemplo, boa parte das privatizações fixadas desde o Conselho Nacional de Modernização (CONAM), em áreas como
telecomunicações ou eletricidade, não se concretizaram, precisamente, devido a tais disputas.
11
Política monetária que «vincula indissoluvelmente, mediante mudanças legais, a oferta monetária com a disponibilidade das divisas
na reserva monetária internacional, estabelecendo a paridade correspondente (geralmente um a um) entre a nova moeda nacional e a
moeda norte-americana; se estabeleceria em conclusão, um sistema bimonetário no país» (Romero, 1999).
Depois de um enfraquecido governo interino, a ascensão ao poder do regime democrático-cristiano esteve
marcado pelo conflito social e político e o desastre econômico. O fenômeno do El Niño, a
irresponsabilidade das autoridades de controle bancário, os efeitos da desregulação financeira, o desgoverno
e a corrupção conduziram o país a uma nova crise sem precedentes. Pressionado pelos principais partidos
políticos, em dezembro de 1998, o governo garantiu ilimitadamente os depósitos no sistema financeiro12.
Desde 1999 percebia-se que os problemas fundamentais da conjuntura econômica eram a fragilidade
sistêmica do setor financeiro e a fraqueza fiscal. As autoridades econômicas do governo não puseram limites
à ajuda para os bancos em problemas13. Na prática, a intervenção estatal não pôde evitar a quebra do setor e
serviu, de fato, para socializar os prejuízos privados através de impostos, inflação e prejuízos da moeda
nacional.
Em março de 1999, a crise chegou ao seu ponto máximo: decretou-se um feriado bancário e o
congelamento dos depósitos dos poupancistas. O Banco Central, por sua vez, continuou sua política de
intensa emissão monetária para evitar o desmoronamento do sistema financeiro. O aparelho do Estado se
constituiu, assim, no eixo da recuperação dos setores financeiros quebrados.
O governo assumiu que a redução generalizada do ritmo de atividade, a paralisação do investimento, o
fechamento total ou parcial de empresas e o crescimento do desemprego podiam ser gerenciados como
males menores14. Uma vez mais, priorizou-se a estabilização do setor bancário frente às atividades
produtivas. O poder dos grupos econômicos ligados aos bancos influenciou diretamente na orientação da
agenda pública: após 20 anos de desenvolvimento, as instituições democráticas não eram suficientemente
maduras para evitar que o poder econômico operasse e se expressasse como poder político, sem mediação
alguma.
O ano 2000 iniciou com uma situação econômica incontrolável e com um governo ilegítimo. A fórmula da
dolarização emergiu, nesta conjuntura, mais como uma espécie de “bóia política” da presidência do que
como resultado de algum tipo de solução técnica15. A inflação anual disparou até 100%, e a cotação da
moeda, fixada pelo governo para entrar na “dolarização”, alcançou 25.000 sucres por dólar. Pouco tempo
depois, o Estado passou a administrar aproximadamente 59% dos ativos, 60% dos passivos, e mais de 70%
do patrimônio do sistema financeiro16.
A contradição foi sempre clara. Se, por um lado, diminuía-se o orçamento para o setor social e focalizava-se
sua ação em diminuir o déficit fiscal, por outro lado, existia um apoio sistemático ao setor privado, o que
produzia um efeito perverso ao incrementar o déficit fiscal, ou seja, o efeito contrário do previsto pelos
12
No Congresso Nacional, enquanto isso, o Partido Social Cristiano — sócio parlamentar de Mahuad— conseguiu eliminar o direito da
Agência de Garantia de Depósitos para intervir nos bens e as empresas vinculadas aos banqueiros e impediu que se outorgasse a
imunidade às autoridades de controle para processar aos banqueiros que tivessem violado a lei (Revista Vistazo No. 779, fevereiro de
2000).
13
Nesta mesma linha, conduziram-se os diferentes governos desde inícios da década de noventa: em 1996, por exemplo, se gastaram
bilhões de sucres para tentar salvar ao Banco Continental, cujos proprietários voaram para o exílio em Miami (Equador Debate No.
47, agosto de 1999).
14
Em 1999 fecharam-se 2500 empresas (não só pequenas e médias, mas também daqueles setores modernos e dinâmicos como os
bananeiros, os camaroneiros e as empresas pesqueiras), segundo a Superintendência de Companhias. Do mesmo modo, a desocupação
aberta, referida ao setor formal da economia, havia passado de 9,2% em março de 1998 a 17% em julho de 1999 (Romero, 1999).
15
Poucos dias antes de anunciar a dolarização, o próprio presidente qualificou sua medida "como salto no vazio". No entanto, em
momentos nos que a estabilidade do regime corria perigo, e ainda contra a opinião de muitos funcionários do Banco Central do
Equador, o Executivo saltou no vazio. O ato foi ratificado em pouco tempo por seu sucessor. Alberto Acosta (2000) percorre a situação
de desconcerto na Presidência com respeito à dolarização: "O próprio Ministro de Finanças de Mahuad reconheceu em uma entrevista
publicada na Folha de São Paulo (17.1.2000), que a dolarização é um ato de desespero' (...). CORDES, organismo presidido por
Oswaldo Hurtado, ex-presidente e co-ideário de Mahuad, afirma que se tratou de um ‘mexe político e sem preparação técnica’ (...)”.
16
Acosta, 2000: 14; Banco Central do Equador, 2002: 43
postulados econômicos neoclássicos. No país, os desequilíbrios do setor privado e seus requerimentos de
recursos têm explicado o déficit e o endividamento do setor público e, portanto, a necessidade de contínuas
medidas de ajuste fiscal (Izurieta, cit. por R, Ramirez, 2002).
Neste marco se entendem os fatores de transmissão da desigualdade no país. Os imperativos da política
econômica, ao priorizar a estabilidade por meio do ajuste fiscal, converteram à política social não só em
subsidiária e assistencial, senão em insustentável para a redistribuição da riqueza. A desigualdade explica-se
assim com base nos baixos recursos destinados ao investimento social, nos cortes de gasto produzidos no
segundo lustro da década para diminuir a carga fiscal, e na pouca eficiência da focalização dos programas
sociais de emergência que, em nenhum momento, promoveram a mobilidade social. Como resultado, a
“nova” política social teve escasso impacto sobre a pobreza e o bem estar da população (Vos, 2002; R.
Ramírez, 2002).
A dolarização da economia gerou, em qualquer caso, um efeito político de rearticulação dos setores
empresariais, financeiros e, em geral, dos partidos de centro-direita e de direita, em torno da proposta
presidencial17. No entanto, uma nova mobilização indígena já tinha se ativado, em aliança com o alto
comando militar. Os indígenas marcharam até a capital da República e, no dia 21 de janeiro de 2000,
oficiais e tropas do exército ingressaram no Congresso Nacional. A derrubada presidencial se consumou em
horas da noite, graças ao retiro do apoio das classes dominantes ao presidente e ao papel arbitrário das
Forças Armadas.
O novo governo, sem partido no Congresso Nacional e em meio da reativação do protesto social liderado
pelo movimento indígena, buscou estabilizar em curto prazo a economia, ao manter a dolarização e a
promoção do investimento estrangeiro no setor petroleiro. O restante dos problemas sociais e econômicos
não mereceu nenhuma atenção considerável. O enfraquecimento político bloqueou certas propostas de
privatização que ficaram de lado à espera da mudança de mandato.
Os primeiros sinais da dolarização não foram de todo negativos, graças a um favorável contexto de preços
do petróleo em alta, ao recorrente envio de remessas por parte das e dos trabalhadores equatorianos
emigrados rumo a países industrializados - tais remessas se tornaram a segunda fonte de divisas depois das
exportações de petróleo - e à construção do novo Oleoduto de Crus Pesados, iniciada em 2001, com um
volume financeiro que se constituiu no investimento estrangeiro mais avultado no Equador desde os anos
sessenta (Larrea, 2002).
Como conseqüência dos desequilíbrios nos preços relativos no momento da dolarização, da capacidade dos
oligopólios e outros agentes econômicos para elevar os preços, e da parcial redução de alguns subsídios, o
país manteve altas taxas de inflação. Sua persistência e magnitude não só eliminou as vantagens temporais,
alcançadas pelo setor externo no tipo de câmbio real nos meses posteriores à dolarização, senão que
reverteu a situação e afetou gravemente à competição internacional do país.
A progressiva perda de competitividade da produção local aparece como o calcanhar de Aquiles da
dolarização. A deterioração da balança comercial era evidente: variou de um superávit de 1.458 milhões de
dólares em 2000, a um déficit de 969 milhões em 2002, e 31 milhões em 2003. Os resultados posteriores da
balança comercial responderam principalmente ao aumento dos preços do petróleo. Registraram-se saldos
positivos desde 2004 com um máximo de 1.448 milhões em 2006.
17
Dois dias depois de anunciada a dolarização, a imagem de Mahuad melhorou. Além do mais, o Partido Social Cristiano, o Partido
Roldosista Equatoriano e a Democracia Popular, partido de governo, anunciaram o apoio legislativo à proposta, com o qual sua
viabilidade política estava assegurada. As câmaras de empresários e pequenos industriários também aprovaram a medida (Revista
Gestión No. 67; Revista Vistazo No. 667).
Gráfico 4.2: Evolução da balança comercial 2000-2006
Fonte: Banco Central do Equador.
Elaboração: SENPLADES.
No entanto, a balança comercial não petroleira tem registrado um déficit constante desde o primeiro ano
da dolarização. No ano 2000, o déficit chegava a 728 milhões de dólares e, em 2006, a 3.714 bilhões de
dólares. É evidente, então, que a dolarização não dinamizou as exportações.
Gráfico 4.3: Evolução da balança comercial não petroleira 1990 – 2006
Fonte: Banco Central do Equador.
Elaboração: SENPLADES.
Sem possibilidade de emissão monetária, as exportações constituíram a principal fonte de provisão de
moedas. Em um contexto de abertura comercial, a dolarização impede reagir e fazer uso de instrumentos
que sim possuem as economias vizinhas para enfrentar a perda da competitividade dos produtos locais. Pelo
demais, tal e como foi conduzido, este processo não deu lugar à nivelação das taxas de juros internas com as
internacionais, nem garantiu o acesso aos mercados financeiros internacionais.
Além disso, no ciclo político posterior a sua promulgação, dois problemas emergiram que complicavam a
sustentabilidade do esquema monetário: O primeiro, a regularização da política fiscal estabelecida na Lei
Orgânica de Responsabilidade, Estabilização e Transparência Fiscal (LOREYTF), promulgada em junho de
2002. Esta norma priorizava o serviço da dívida externa e sua recompra, e limitava o crescimento do
investimento social, ao colocar um máximo de 3,5% de crescimento anual real: As afetações da lei reduziam
praticamente a zero a possibilidade de exercer uma política monetária alienada pelo resgate bancário, a
LOREYTF reduziu o Ministro de Economia ao papel de caixa do gasto público.
O segundo problema era menos evidente, mas igual ou mais significativo: a âncora nominal extrema não
havia modificado a conduta dos agentes, pois os problemas distributivos seguiam arbitrando-se como
quando não se havia perdido a relativa soberania monetária que procurava um Banco Central emissor. A
necessidade de divisas incentivava aos agentes privados ou públicos a incorrer num compromisso que
implicava exploração dos recursos naturais (Falconi e Jacome, 2002)18.
Uma taxa de crescimento baixa, sempre menor à proposta por quem realizou a dolarização, aprofundou a
desigualdade e a exclusão social, como comprovam os índices de pobreza, desigualdade, salários e emprego.
Se em um primeiro momento da dolarização estes indicadores atenuaram-se parcialmente, as rigidezes do
esquema monetário advertiram sobre as incertas condições das maiorias populacionais.
No balanço, a singular história econômica equatoriana da última década tem menos relação com o
desenvolvimento e mais com o fracasso. No longo prazo, o resultado da interação de todos os fatores
assinalados poderia assimilar-se ao modelo preconizado em nível global pelo neoliberalismo, ainda que com
evidentes dissonâncias. Este modelo, numa sociedade de constantes lutas entre as ações de sua burguesia,
adquire uma dinâmica de todos original, que poderia qualificar-se como “neoliberalismo criollo”.
4.1.5 A abertura comercial: democratizou-se a economia?19
A passagem pelo poder do Partido Sociedade Patriótica (2003-2005) - em aliança com Pachakutik, o braço
político do movimento indígena- supôs a continuação da mesma política econômica de seus antecessores,
contra suas ofertas eleitorais.
Com o aval da assinatura de acordos com o FMI, continuou-se com o uso da política fiscal como único
mecanismo de ajuste numa economia dolarizada. Decretou-se o aumento do preço da gasolina e dos
serviços públicos. A política exterior implicou um suspeito alinhamento com os Estados Unidos na sua
agenda antidrogas derivada do Plano Colômbia. Este conjunto de opções afastou o movimento indígena da
aliança governamental que tinha chegado ao poder com a promessa de superar o neoliberalismo. O
distanciamento da oferta eleitoral e o progressivo autoritarismo e ultraje às instituições democráticas,
incidiram na derrocada do regime em abril de 2005. Uma vez mais, potentes mobilizações cidadãs forçaram
a mudança de mandato.
18
A construção do Oleoduto de Crus Pesados, cujo trajeto passa por distintas zonas ambientalmente sensíveis, como a de Mindo, é um
claro exemplo desta tendência.
19
Esta seção está baseada no trabalho de Andrade (2005).
Ainda que muitos dos principais funcionários do Partido Sociedade Patriótica fossem militares, ex-militares
e parentes dos principais dirigentes do partido, os postos estratégicos nas instituições chave para a
manutenção da agenda econômica foram ocupados por achegados aos tradicionais círculos bancários e
empresariais do país. Tal foi uma das principais estratégias que os grupos dominantes empregaram ao longo
das últimas décadas com o fim de preservar seus espaços de poder e controle da economia.
A promessa neoliberal de um crescimento econômico baseado na liberação e na promoção de exportações
resultava atraente e fácil de implantar. Seus efeitos em termos de reconcentração de poder e recursos e,
portanto, na recomposição e adaptação dos setores dominantes à globalização da economia equatoriana,
tem sido particularmente visíveis em 3 níveis:

Uma nova “fase de proletarização” da agricultura equatoriana, que alterou a composição dos
setores dominantes e modificou as relações entre certos setores e trabalhadores agrícolas. A
promoção das exportações não implicou uma efetiva ampliação e diversificação das estruturas
produtivas do país, contribuiu ao dinamismo de certos segmentos das exportações privadas
equatorianas, como a produção de camarões e flores. Isto se produziu, no entanto, em condições
adversas para a absorção de emprego pelas melhoras tecnológicas, e em meio a uma persistente
concentração dos ativos produtivos. A propriedade agrícola fértil está em poucas mãos e existe um
grande número de famílias campesinas sem terra. Ao par, a flexibilidade trabalhista neoliberal
diminuiu as oportunidades das e dos trabalhadores para organizar sindicatos.

A internacionalização do sistema financeiro equatoriano a partir de 1994 culminou na quebra
massiva de bancos e outras entidades financeiras em 1998-2000. A desregulamentação das leis de
controle financeiro debilitou a capacidade do Estado para controlar as operações financeiras que
os grupos econômicos podiam realizar entre si e com os bancos dos quais estes eram acionistas
majoritários.
Se de certa forma foram os setores médios e populares os que saíram mais prejudicados pelo
colapso econômico, este colapso e a própria dolarização da economia alteraram também as
relações e composição internas dos mesmos setores dominantes. Numa economia organizada em
oligopólios, os grupos que se formaram constituem o núcleo dos “novos setores dominantes” e no
seu entorno orbitaram um conjunto de grupos menores em relação de dependência. A dolarização
e o pagamento da volumosa dívida externa são os mecanismos que articularam economicamente as
relações de dominação entre esse núcleo, sua periferia e o resto da sociedade equatoriana. Estes
fatores incidiram para que, sob o novo sistema monetário, tivesse se completado a reconstituição
do tradicional modelo de crescimento por exportações do Equador.

Transferência do patrimônio e dos ativos (descapitalização) a serviço da dívida. Após a crise
bancária e a dolarização do ano 2000, a evidência disponível indica que o fator chave na
recuperação equatoriana foi o novo boom petroleiro. A abertura de novos campos de petróleo e a
construção do novo oleoduto foram possíveis pela associação do Estado com companhias
transnacionais estrangeiras e num contexto internacional de altos preços. Mas, à diferença do que
ocorreu na década de setenta do século passado, na atualidade o Estado não tem investido os
recursos econômicos em desenvolver uma infraestrutura industrial, mas sim em promover as
exportações primárias privadas (caso das floricultoras), em pagar a dívida externa e em financiar as
exportações: O pagamento da dívida externa tem que ver diretamente com o fortalecimento de
alguns grupos econômicos no setor financeiro.
Assim, o povo equatoriano não somente não percebeu nenhum benefício dos ingressos gerados
pelo boom do petróleo como também, além disso, esteve restringido a uma maior austeridade nos
gastos públicos a fim de gerar os excedentes necessários para pagar a dívida externa.
A dolarização tem incidido e continua influenciando nas estratégias econômicas dos grupos
dominantes em outro sentido: Tem acentuado uma estrutura de demanda guiada pelas
preferências dos consumidores com maior poder aquisitivo, os quais compram produtos
importados e serviços proporcionados em muitos casos por franquias internacionais, também
controlados de modo oligárquico pelos grupos econômicos maiores.
Em suma, apesar de que o caminho rumo à plena dominação oligárquica já não é tão claro como foi
durante muito tempo no século XX, em nossos dias os atores e grupos de poder antes descritos detêm um
grande poder de veto fatídico sobre segmentos chaves nas instituições democráticas e decisões políticas que
surgem do Estado.
Os problemas de construção político-organizacional dos setores dominantes, assim como o aumento no
nível de conflitos entre suas diversas facções, abriram o contexto para a emergência de novos atores sociais.
Estes surgiram da mão dos movimentos sociais – sobretudo do movimento indígena e outras organizações
coletivas-, que resistiram aos avanços das políticas de ajuste estrutural nos anos noventa, sob a forma de
assembléias, movimentos cidadãos, redes e coalizões sociais, que tem debilitado mais ainda a legitimidade
dos partidos políticos, entrando na disputa pelo definitivo abandono do ciclo neoliberal no Equador.
4.1.6 um balanço global da política neoliberal
O panorama descrito permite concluir que o modelo de crescimento existente no Equador, nos últimos 15
anos, coincidiu com a simplificação da produção nacional, pelo predomínio daqueles ramos econômicos
que geram rendas por preços internacionais favoráveis, enquanto que as possíveis bases de uma estrutura
produtiva nacional, diversa e autônoma, foram varridas por um modelo de importações que beneficia a
empresários especuladores.
Ademais, a competitividade centrada na redução de custos do trabalho e na obtenção de rendas extrativistas
a custo da deterioração dos ecossistemas, junto com a desregulamentação do mercado e a ineficiência do
sistema tributário que não permite obter os impostos do capital e dos contribuintes de maiores rendas, são
fatores avançados pelo neoliberalismo, que tiveram graves conseqüências no enfraquecimento das funções
do Estado como fiador dos direitos, como produtor de bens públicos de qualidade e como promotor
eficiente de um desenvolvimento estável e soberano.
Assim, a fragilidade das instituições estatais e do aparato produtivo se evidenciou no final do século
passado, quando não houve capacidade para enfrentar adequadamente fatores adversos como o fenômeno
El Niño (1998) e a crise bancária (1999), que determinaram um aumento da pobreza de 12.84%, entre 1995
e 1999, até alcançar a 52,18% da população do país. A estabilidade nominal prevista pela dolarização
permitiu que, seis anos depois, em 2006, a pobreza e a pobreza extrema retornassem a níveis semelhantes
aos registrados faz uma década: Não obstante, dado o crescimento populacional nos últimos 10 anos, agora
existe um maior número de pobres em termos absolutos (Quadro 4.1).
Quadro 4.1: Evolução da pobreza e extrema pobreza de consumo, 1995-2006
(como porcentagem da população)
1995
1998
1999
2006
Nível
Territorial
Pobreza
Extrema
Pobreza
Pobreza
Extrema
Pobreza
Pobreza
Extrema
Pobreza
Pobreza
Extrema
Pobreza
Região
Costa
36,07
9,06
46,44
16,30
52,85
15,98
40,10
10,85
Serra
41,73
18,53
42,15
21,77
51,44
24,65
33,75
12,20
Amazônia
60,57
23,80
50,04
22,25
n.d.
n.d.
59,74
39,60
Campo
63,00
27,37
66,75
33,91
75,05
37,68
61,54
26,88
Cidade
23,02
4,11
28,72
7,80
36,39
7,99
24,88
4,78
Nacional
39,34
13,80
44,75
18,70
52,18
20,30
38,28
12,86
Área
Fonte: SIISE-INEC, baseado em INEC, ECV, vários anos.
Elaboração: SENPLADES.
Os problemas ocasionados pelos desastres naturais, a crise financeira e a mudança de moeda não tiveram
impacto de forma simétrica na população: Segundo a ENEMDUR, entre 1990 e 2006, somente os lares
pertencentes aos estratos de rendas mais altas não viram retroceder sua renda per capita, enquanto que,
sistematicamente, os oito primeiros decis da população reduziram seus níveis de percepção de renda. No
período mencionado, observou-se um processo de polarização social (Gráfico 4.4) enquanto em 1990, o
10% mais rico da população ganhava 18.7 vezes mais que o 10% mais pobre da população, em 2006 o 10%
mais rico ganhava 38 vezes mais que o 10% mais pobre (R. Ramirez, 2008).
Gráfico 4.4: Concentração de renda per capita do lar
Fonte: ENEMDUR, 1990-2006.
Elaboração: SENPLADES.
Como se sinalizou, no período de liberalização a abertura da economia equatoriana deu lugar a uma maior
demanda de mão de obra de alta qualificação o que provocou, por sua vez, um aumento da brecha salarial
entre qualificados e não qualificados. Assim se contribuiu adicionalmente ao aumento da concentração de
renda e da desigualdade, antes descritos.
O crescimento, entendido num sentido abstrato — porque não cria uma estrutura produtiva que seja capaz
de integrar o trabalho nacional e promover uma soberania nacional ante as variações dos fatores externos—
, e a estabilidade macroeconômica são condições necessárias, mas não suficientes para reduzir a pobreza.
Ainda mais, o crescimento e a estabilidade macro não são valores em si mesmos: são instrumentos que se
deve articular em benefício, sobretudo, das pessoas pobres, isto é, considerando ao mesmo tempo
mecanismos de inclusão social e produtiva dos grupos mais vulneráveis do país.
A renda e o consumo dos lares não foram distribuídos de maneira equitativa, o que freou o crescimento da
demanda agregada e as possibilidades de expansão da economia nacional. Mas, assim mesmo, a produção
mostrou um processo de concentração industrial que favoreceu as empresas formadoras de preços, a custa
das empresas tomadoras de preços.20 Isto também tem limitado as condições reais de concorrência;
obstaculizado práticas de mercado transparentes; e freado a expansão da demanda de emprego formal, bem
remunerado e inclusivo. A concentração industrial no Equador, medida pelo coeficiente Gini permite
constatar que a produção industrial foi abarcada por poucas empresas (Quadro 4.2).
20
Entende-se por empresas formadoras de preços aquelas poucas empresas com caráter monopólico que podem aumentar os preços
de seus produtos sem enfrentar uma diminuição importante da demanda. As empresas tomadoras de preços, no entanto, são as
pequenas empresas que no possuem maior interferência na definição dos preços do mercado.
Quadro 4.2: Concentração industrial 2005*: coeficiente Gini**
Descrição
Bebidas(1)
Lácteos(2)
Comércio(3)
Hotéis(4)
Construção(5)
Vendas
0,9651
0,9507
0,9411
0,8828
0,8015
Ativos
0,9519
0,9434
0,9412
0,9211
0,8948
* Ramos escolhidos ao azar.
** O coeficiente Gini é uma medida estatística da desigualdade na distribuição, que varia entre 0 e 1. Mostra maior desigualdade
enquanto se aproxima mais a 1 e corresponde a 0 no caso hipotético de uma distribuição totalmente equitativa.
(1) Trinta e uma empresas, das quais sete não reportaram vendas.
(2) Noventa e sete empresas, das quais 46 não reportaram vendas.
(3) Oitenta empresas, das quais 18 não reportaram vendas.
(4) Cem primeiras empresas por vendas.
(5) Cem primeiras empresas por vendas.
Fonte: Produto Indicador, 2005.
Elaboração: SENPLADES.
A preponderância outorgada ao setor externo, como guia do crescimento econômico, além disso, inibe um
desenvolvimento equilibrado em todo o território nacional, já que impede que suas regiões se integrem
num processo harmônico no qual se reduzam as disparidades.
Apesar de que no período mais forte de liberação da economia se deu maior importância relativa aos
setores negociáveis do aparelho produtivo – os que podem se comercializar no mercado internacional--,
durante a década passada estes setores experimentaram limitados acréscimos de 2,4% para todos os
negociáveis e de 1,3% para os não negociáveis, exceto o petróleo. Ao mesmo tempo, os ramos intensivos no
uso do capital—petróleo (negociável), eletricidade e água (até então não negociável) — experimentaram
crescimentos significativos de sua produção (8,5% e 13%, respectivamente). No entanto, sua demanda de
emprego apenas alcançou 0,7% da demanda total de emprego dos setores não agrícolas. Enquanto isso, os
ramos de atividade não-negociáveis não-agrícolas, que ocuparam 82,7% da demanda total de empregos nãoagrícolas, tiveram um retrocesso de 0,9 na sua produtividade (Vos, 2002).
Se bem é verdade que este conjunto de dados dá conta de duas décadas perdidas de desenvolvimento, existe
um espelhamento no crescimento, originado a partir da crise vivida no país após o resgate bancário
propiciado pelas elites em 1999, para sustentar um setor que adoecia de enormes deficiências de gestão e
amplas margens de critério e interesses vinculados na gestão das poupanças da cidadania.
Desde o ano 2000, o argumento central para sustentar a dolarização tem se baseado na necessidade de
exportar cada vez mais para financiar a balança externa, num cenário geral da abertura econômica. Os
resultados alcançados mostram o fracasso desta estratégia. Entre 2000 e 2005, o índice de abertura da
economia equatoriana incrementou-se de 0,748 a 0,812, o que, segundo a ortodoxia predominante,
indicaria uma evolução apropriada. Não obstante, a balança comercial se deteriorou. Teve um crescimento
real das importações equivalente a 45,1%, mas as exportações só cresceram 34,1%, em especial devido à
evolução do preço internacional do petróleo, variável totalmente fora de controle e que oscila de acordo a
fatores exógenos (Gráfico 4.5).
Gráfico 4.5: Exportações e importações 1993-2006
Fonte: Banco Central do Equador.
Elaboração: SENPLADES.
O acelerado crescimento das importações e o lento crescimento das exportações não petroleiras dão conta
das escassas opções de criação de postos de trabalho digno, o que contribuiu com a deterioração das
condições de vida pela via do desemprego, o subemprego e a redução dos salários reais.
O aumento das exportações de petróleo, se bem que contribui para frear o gasto fiscal, não representa uma
opção real para o crescimento do emprego, dada a mínima absorção de mão de obra desta atividade,
extremadamente dependente do fator capital. Ao final das contas, a abertura, que no balanço foi negativa
desde 2001, está assegurada pelas remessas enviadas desde o exterior pela mão de obra expulsa do país.
(Gráfico 4.6).
A sociedade sofreu as conseqüências do ajuste estrutural imposto pela coalizão de forças políticas e
econômicas externas junto às elites nacionais, carentes de um projeto próprio que transcendesse o acúmulo
e defesa de posições de privilégio. Os efeitos são indiscutíveis; uma sociedade crescentemente fragmentada,
polarizada, na qual foi evidente a deterioração das vidas de muitos; uma sociedade cada vez mais injusta e
muito inclinada a contínuos problemas de instabilidade e conflito político.
Gráfico 4.6: Rendas por remessas e migração 2000-2006
Nota: Os dados de 2006 sobre fluxos migratórios estão levantados até o mês de setembro.
Fonte: Banco Central do Equador, Instituto de Estatísticas e Censos.
Elaboração: SENPLADES.
4.1.7 Os desafios atuais do Equador frente à crise mundial
A crise foi um fenômeno constitutivo do sistema: nos últimos 200 anos produziram-se 23 crises econômicas
nos países chamados do Primeiro Mundo. A crise atual do neoliberalismo não somente é financeira, se não
também produtiva, ética e de confiança, alimentícia, energética e ambiental; trata-se de uma crise de todo o
sistema capitalista. A crise mundial evidencia-se com mais força a raiz da crise nos mercados financeiros dos
Estados Unidos e contagiou todo o mundo. O Sul, que não teve responsabilidade na crise, resulta agora
como vítima.
No contexto de políticas neoliberais, as respostas tradicionais à crise seriam políticas cíclicas e medidas de
austeridade fiscal. No tema comercial se teria promovido uma abertura insensata e indiscriminada, e o
ajuste se teria aplicado através da flexibilização trabalhista.
No equador se respondeu à crise com medidas concordantes a uma nova visão pós- neoliberal: anticíclicas e
enfocadas em não afetar os setores mais pobres. Desenharam-se e aplicaram-se políticas de proteção frente à
crise, políticas de curto prazo para enfrentá-la e políticas de médio e longo prazo para promover um modo
de geração de riquezas distinto. Desta forma, têm se dado passos para evitar a vulnerabilidade do país. De
ter tido tempo para colher os resultados da política macroeconômica, esta crise nos teria afetado muito
menos.
O oportuno esforço realizado no Equador desde 2006 por recuperar o papel do estado deve continuar,
fortalecer-se e tornar-se prioritário em dois aspectos: primeiro, o uso eficiente dos recursos públicos, que se
verão diminuídos por efeito da crise; segundo, o fortalecimento do apoio nacional à agenda de mudanças
plasmadas no presente Plano, de tal maneira que logremos atravessar a crise sem afetar aos mais pobres, sem
sacrificar os objetivos primordiais do Bom Viver nem a transformação do estado.
Adicionalmente, no econômico, fica claro que a crise vai incidir no fluxo de caixa, o qual se refletirá em
restrições ao programa pós-neoliberal. Consequentemente, a reprogramação orçamentária deve ser pensada
para o curto, médio e longo prazo, com o fim de garantir um processo de priorização consensual e o uso
eficiente dos recursos internos aplicados à estratégia nacional de desenvolvimento, e lograr fontes de
financiamento externo (multilateral, regional ou bilateral) que vão ser necessárias, no marco do respeito à
soberania nacional.
Do lado da renda, aprofundar a reforma tributaria é uma tarefa que se deve continuar, pois sem capacidade
arrecadadora não se pode ter forte incidência distributiva. A necessidade de maximizar as reservas
petroleiras e de diversificar a produção, incluindo a geração de valor agregado aos bens primários, igual que
a diversificação dos mercados, é tarefa urgente que deve concretizar-se para reduzir os efeitos dos choques
externos antes descritos. Do lado dos gastos, deve-se impulsionar a redução dos custos de transação nos
procedimentos administrativos burocráticos que facilitem a implantação da política pública.
Com relação à função de regulação, a consolidação e prática das novas arquiteturas financeiras, que
incorpora as diferentes iniciativas de finanças populares, é outra missão importante para que na economia
equatoriana exista uma gestão fiscal transparente e ágil, que reduza a incerteza da economia e permita
relançar a iniciativa privada — sobretudo a economia popular e solidária, mas também a economia
empresarial — em longo prazo, com o fim de defender o emprego e reativar a produção desde debaixo,
desde um ponto de vista humano, até conseguir atacar o problema desde a base e reativar a economia da
coletividade. O papel do Banco do IESS, o relançamento ao mercado de capitais, a Rede de Segurança
financeira, os novos papéis dos Bancos Públicos fazem parte desta nova arquitetura financeira.
No cenário internacional, a busca da inserção inteligente e soberana no cenário mundial deve concretizar-se
no caso comercial. Se bem que em curto prazo o maior desafio é manter os espaços do mercado
conquistados, em médio e longo prazo deve-se buscar diversificação e novos mercados. Esta inserção
privilegia o impulso à integração Sul-Sul, e o esforço de consolidar a UNASUR, assim como respaldar a
agenda dos países que buscam novas regras para estabelecer um equilíbrio mundial multipolar.
Frente à possível guerra de desvalorização será necessário contar com um mecanismo de resguardo cambial,
legítimo na normativa internacional e expedido em termos operativos — que bloqueie oportunamente a
entrada de produtos que possam obstruir a produção nacional--, com um instrumento de medidas de
controle de fronteira.
Em termos defensivos, será necessário bloquear a negociação de acordos ao estilo e conteúdo dos tratados
de livre comércio, que limitariam a capacidade de impulsionar um modelo de economia endógena para o
Bom Viver. Da mesma forma, se haverá que fortalecer a defesa nacional em litígios legais com empresas
internacionais, pois o valor dos potenciais processos equivale a um orçamento anual do Equador, o qual
limitaria a possibilidade de impulsionar as mudanças propostas.
Politicamente, requerer-se intervir com força para instalar regras gerais que prefigurem um novo acordo que
garanta a governabilidade e a continuidade da construção do novo modelo.
4.1.8 Tendências demográficas
Uma estratégia de longo prazo requer também considerar as tendências e variações demográficas durante
esse período. As mudanças populacionais que se preveem para o Equador rumo ao ano 2025 são várias.
De acordo com as projeções, para o ano 2025 o Equador terá uma população de 17,1 milhões de habitantes
O ritmo de crescimento diminuirá a uma média anual de 1,1% depois de 2020, e a fecundação se situará
em 2,1 filhos por mulher, isto é, próximo ao nível de substituição. Então, espera-se uma população maior,
mas cujo crescimento tende a ser lento.
Paralelamente, a esperança de vida ao nascer aumentará mais de 2 anos, chegando a 77,5 anos, e a taxa de
mortalidade infantil se reduzirá quase a metade, de 20 a 11 por mil nascidos vivos entre 2008 e 2025.
Como conseqüência disto, o balanço entre os diferentes grupos de idade se alterará significativamente. A
importância relativa da população menor de 15 anos se reduzirá de 31,2% a 24,5%, enquanto que a da
população de 15 a 64 anos se elevará de 63% a 66%, e da população de 65 e mais anos aumentará de 6% a
9,3%21. Em outras palavras, estaríamos num processo de envelhecimento demográfico mais acentuado,
como se pode apreciar na evolução da pirâmide populacional equatoriana desde 1980 nos seguintes
gráficos.
21
As projeções também sinalizam que, como resultado da mantida diminuição da fecundidade e o progressivo aumento da esperança
de vida da população, o índice de envelhecimento demográfico quase duplicará seu valor entre os anos 2008 e 2025. Enquanto na
atualidade por cada 100 menores de 15 anos tem 27 pessoas de 60 e mais anos, ao terminar o primeiro quarto deste século haverá 54
pessoas.
Gráfico 4.7: Distribuição da população por sexo e idade, 1982; 2008; 2025
Fonte: INEC-Censos de População 1982, projeções de população, 2008 y 2025.
Elaboração: SENPLADES.
A mudança na pirâmide implica que a população em idades laborais e adultas aumentará, enquanto que a
população menor de quinze anos diminuirá22. Isto abriria a possibilidade de aproveitar a denominada
“janela de oportunidades”, isto é, aquele período em que o maior crescimento da população das idades
laborais oferece a possibilidade de aumentar a produção e a riqueza nacional através de sua adequada e
progressiva incorporação ao trabalho23.
Adicionalmente, as mudanças no perfil etário implicarão modificações importantes no consumo
econômico. É provável que, no curso dos próximos 17 anos, o crescimento médio anual da demanda por
bens e serviços da população menor de 15 anos se torne negativo (-0,1%). Enquanto isso, a demanda que
corresponde à população entre 15 e 64 anos aumentaria a uma velocidade de 1,5% na media anual, e a dos
adultos maiores cresceria a um ritmo, também médio 2,4 vezes maior que o anterior (3,8%).
Assim como o consumo, a demanda por serviços de saúde da população de terceira idade crescerá a uma
velocidade significativa superior à da população entre 15 e 64 anos (3,8% frente a 1,9%, respectivamente),
enquanto que aquela das pessoas menores de 15 anos se tornará negativa (-0,2%).
Projetando que a população de 5 a 14 anos começará a diminuir desde o ano 2010, é provável que a partir
deste ano a demanda por educação básica tenda a declinar. Pelo lado da educação média, a população entre
15 e 17 anos aumentará seu tamanho relativo até o ano 2015, depois do qual começará a reduzir-se. A
diferença dos subconjuntos anteriores, a população que potencialmente demandaria educação superior,
aquela compreendida entre os 18 e 24 anos, aumentará e chegaria a 1.983.000 pessoas em 2025. Então,
22
Em termos absolutos, a população menor de 15 anos diminuirá ao redor de 108.000 pessoas (perto de 6.300 pessoas em média
anual), enquanto que a população em idades trabalhadoras adultas maiores aumentará em 2’600.760 pessoas.
23
Neste contexto, o índice de dependência demográfica registrará uma acentuada diminuição até alcançar no ano 2025 um valor
próximo a 51%.
será necessário colocar uma importante ênfase na educação superior, sobretudo advertindo o aumento da
População Economicamente Ativa (PEA).
As projeções, justamente, previnem que a PEA aumente a uma velocidade média anual de 2,2%.24 Ou seja,
que a cada ano, em média, integram-se à força trabalhista perto de 170.000 pessoas. Sendo assim, somente
manter a atual taxa de desemprego - ao redor de 7% --, requer criar 154.000 empregos anuais.
4.2 31 Meses de Revolução Cidadã
4.2.1 Mudança política: Rumo à quebra democrática da dominação oligárquica
Em 27 de abril de 2009, com o voto de 51,99% dos eleitores, ratificou-se o projeto político do Movimento
Pátria Altiva e Soberna (PAIS) e, num acontecimento sem precedentes no atual ciclo democrático, reelegeuse em primeiro turno ao binômio Correa-Moreno como governante para o período 2009-2013. Depois de
10 anos de instabilidade e turbulência política, o povo equatoriano decide confirmar no exercício do poder
uma tendência que encarna múltiplas expectativas e possibilidades de mudança, e construção de um
verdadeiro projeto nacional de desenvolvimento.
Antes das eleições de abril de 2009, o povo ratificou o projeto de PAIS nas urnas, e por três ocasiões:
referendo para convocar uma assembléia constituinte, eleição de constituintes; e referendo aprovador da
constituição. O povo referendou, com sua participação direta nas urnas, a rota da transferência estrutural
do Estado e do modelo de desenvolvimento.
Mais ainda, pela primeira vez nos últimos 30 anos de regimes civis, a administração territorial do voto não
refletiu as históricas divisões regionais do país (Costa/ Serra, Quito /Guayaquil). A opção de mudança
triunfou inclusive na cidade de Guayaquil – onde, faz 15 anos, o direitista Partido Social Cristiano
controlava todos os âmbitos do poder local — e quase em todo o território nacional (Mapa 4.1)
24
Entre 2008 e 2025 o tamanho da PEA aumentará de 6,3 milhões a 9,1 milhões.
Mapa 4.1: Resultados das eleições presidenciais de 2009
Fonte: Conselho Nacional Eleitoral
Elaboração: SENPLADES
Como se pode apreciar no mapa, o projeto da Revolução Cidadã tem uma sólida ancoragem ao longo de
todo o espaço nacional e conseguiu, assim, quebrar o domínio político que os tradicionais blocos de poder
tinham mantido durante duas décadas e meia. A legitimidade da liderança presidencial e a imensa
desconfiança cidadã nos partidos políticos modificaram a correlação de forças. Os grupos oligárquicos e os
setores econômicos dominantes perderam grande parte do apertado controle que exerciam sobre as
instituições estatais. A democracia só pode afirmar-se quando se produz uma nítida separação entre o poder
econômico e o poder político. O triunfo em seis eleições consecutivas, em menos de três anos, e a
consecução de um alcance nacional, através de processo legal e legitimamente constituído, abre a
possibilidade de construir um novo projeto de democracia. Talvez este pudesse ser observado como o
principal logro destes 31 meses de Revolução Cidadã.
4.2.2 Perspectivas “pós-neoliberais”
Trata-se do início de um ciclo de mudanças radicais que buscam dar novas respostas aos profundos
problemas estruturais do Equador, mediante a construção de uma identidade coletiva como um projeto
soberano e igualitário para o Bom Viver de toda a sociedade.
O contexto histórico em que esta perspectiva de mudança busca avançar é complexo. Ainda que a crise abra
oportunidades para realizar novas agendas e estratégias de desenvolvimento, sobretudo nos países do sul do
globo, é claro que para inícios do século XXI, o neoliberalismo já tinha sido exitoso em restaurar e
consolidar o poder de uma classe específica: os circuitos do capital financeiro e os segmentos do
empresariado transnacional ocidental (Harvey, 2007).
Paradoxalmente, desde as primeiras insinuações da vigente crise econômica, as economias nacionais de
diversos pontos do planeta, inclusive onde o credo nacional aparece ainda vigoroso, tem voltado seus olhos
à intervenção do Estado para manter e reativar o crédito, a produção, a demanda e salvaguardar assim, em
algo, o sistema financeiro.
Em diversos países da América Latina, o avanço de uma agenda pública que procura o desmantelamento
das políticas neoliberais esboçou-se com alguma margem de antecipação em relação ao estalo da crise. Em
efeito, já desde o alvorecer do século XXI chegaram ao poder novas coalizões políticas de signo progressista,
que capitalizaram o cansaço da população com relação às políticas orientadas ao mercado: ao combinar-se
com a modernização fragmentada e um baixo crescimento econômico, as políticas neoliberais aumentaram
a pobreza, reproduziram as desigualdades e desmantelaram as estruturas estatais de assistência social de
corte universal. Este retraimento em países onde apenas começavam a consolidar-se deu passagem a
problemas sociais frente à aparente indiferença das instituições políticas. Não parece casual, então, que os
trunfos de tais coligações progressistas provenham, sobretudo, da participação eleitoral e do voto dos setores
populares e médios de cada país. (F. Ramirez, 2006: 30-44).
O relançamento da ação pública, no marco de um intenso protagonismo do Estado, e a recuperação das
suas capacidades de promoção e condução do desenvolvimento se situaram, desde inícios deste século, no
centro da ação governamental em vários países da região. Tal enfoque insinua a instauração de um ciclo
pós-neoliberal no econômico, mas também o advento de uma constelação de políticas com forte acentuação
na redistribuição da riqueza e na construção das bases institucionais e das capacidades estatais para ativar
uma via heterodoxa de desenvolvimento.
A inovadora agenda de políticas públicas que lançou o governo equatoriano no breve ciclo que vai desde
janeiro de 2007 até agosto de 2009, situa-se globalmente, nessas coordenadas. É muito provável, no
entanto, que, de confirmar a tendência de mudança política que vive o país, o que hoje se demonstra como
um horizonte de superação do neoliberalismo se decante, em poucos anos mais, em uma sociedade
proposta integral sobre formas mais idôneas para melhorar as condições de vida das sociedades ao sul do
globo.
4.2.3 Sentidos e avanços da nova ação política: A Constituição como horizonte
Nos 31 meses decorridos desde a assunção ao mandato do presidente Correa, deu-se um progressivo
retorno estatal ao primeiro plano da cena política. Na agenda interna, isto apontou rumo ao
estabelecimento das capacidades estatais de planificação do desenvolvimento, de regulação e controle dos
setores estratégicos da economia e de distribuição e redistribuição da riqueza social. No âmbito da política
exterior, se tem avençado numa estratégia geopolítica que impulsiona diversos processos de integração
regional, assim como uma inserção soberana no contexto global.
O delineamento e a colocação em ação de uma nova agenda pública significaram, no entanto, uma intensa
disputa política com os partidos tradicionais e as elites conservadoras: círculos empresariais, bancários,
financeiros, mídia, afins às idéias liberais dominantes. Inclusive diversas agências estatais, corporações e
setores burocráticos comprometidos com a velha ordem, desafiaram e bloquearam abertamente as extensas
expectativas de mudança impulsionadas pelo novo governo. A estratégia antissistemática e o discurso
antineoliberal que o Presidente Rafael Correa promoveu desde o início da campanha eleitoral de 2006 o
situaram sempre nas antípodas do poder estabelecido.
Apoiados em um sólido apoio popular e favorecidos pela imensa debilidade do sistema de partidos, Rafael
Correa, e o movimento político Aliança País (AP) e o governo levaram a diversos golpes à estrutura de
poder apoiada no modelo de Estado e desenvolvimento desde a década de noventa. As decisões políticas do
regime o situaram, então, fora da pugna hegemônica entre dois setores das classes dominantes que
disputaram o poder, praticamente, desde o retorno da democracia em 1979: o pólo de interesses
econômicos articulados em torno do Partido Social Cristiano (PSC), ao que se somaram em seu tempo a
Esquerda Democrática (ID) e a Democracia Popular (DP), e o pólo que inicialmente girou em torno de
Abdala Bucaram e terminou expressando-se com Álvaro Noboa, por meio de um Lucio Gutierrez que fazia
o duplo jogo, tanto na articulação do bloco Noboa como nos nexos entre este e o pólo Social Cristiano
(Unda, 2008)
O governo enfrentou, com muito êxito, a este amplo bloco de poder. O confisco estatal de quase 200 bens
do poderosíssimo grupo Isaias (setembro de 2008), e a cobrança da dívida pública deste grupo reafirmavam
a defesa dos interesses públicos e a vocação antioligárquica da Revolução Cidadã. Em tal opção se delineava
uma efetiva ruptura com a matriz de poder social que manteve o ciclo neoliberal.
A derrota eleitoral dos partidos políticos – do centro à direita — que inaugurou o regime democrático em
1979, durante os comícios convocados para a eleição dos representantes à Assembléia Nacional
Constituinte em 2008, a deteriorização do espaço de representação das formações direitistas surgidas no fim
do século (PRIAN, Sociedade Patriótica) e a afirmação de uma nova força política progressista (Aliança
País), acompanhada, não sem tensões, por outras pequenas forças de esquerda no seio da Assembléia,
refletiram a configuração de uma nova correlação de forças no Equador.
Deste cenário surgiu o projeto constitucional ratificado em 28 de setembro de 2008. Descontando a
ratificação do presidencialismo como regime político, a Carta Magna avança, entre outros elementos, rumo
a questões ligadas com:













Implantação de uma economia social e solidária.
Reconstituição e racionalização estatal.
Descentralização do Estado.
Recuperação e planejamento público.
Regulamentos ambientais do desenvolvimento.
Consagração dos direitos da natureza.
Reconhecimento da plurinacionalidade e interculturalidade do Estado.
Promoção da participação social e do poder cidadão.
Reconhecimento de um Estado constitucional de direitos.
Ampliação dos direitos.
Prefiguração de um modelo de desenvolvimento que supera o cânone ortodoxo.
Primazia do poder civil sobre o militar.
Aprofundamento do sufrágio universal, que amplia a comunidade política ao facultar o direito ao
voto de jovens maiores de 16 anos, equatorianos no exterior, estrangeiros, pessoas privadas da
liberdade sem sentença, policiais e militares.
A constituição inova e contém, assim, o conjunto de demandas e interesses que emergiram desde a
resistência popular contra o neoliberalismo, e desde outras agendas de modernização democrática e
transformação social do Estado. A particularidade do processo político em curso tem se caracterizado, desde
esta perspectiva, por linhas de mudanças e ruptura política com a “velha ordem” que adquiriu um estatuto
constitucional, o qual, mais além da agenda governamental, as converte em eixos de um novo pacto de
convivência de longo prazo para as e os equatorianos.
Além da rejeição aos partidos e a demanda de maior participação social no processo democrático, este
campo ideológico expressa uma maior demanda de Estado e menor predomínio do mercado no caminho
do desenvolvimento (Quadro 4.3).
Quadro 4.3: Percepções cidadãs sobre Estado e mercado no Equador: 1998-2007 (%)*.
Descrição
Confiança na economia de
mercado.
1998
2000
2002
73
61
54
2003
2004
2005
2007
44
Economia de mercado é o
único sistema com o qual o
45
país pode chegar a ser
51
59
40
66
59
43
20
38
desenvolvido.
Empresa
privada
é
para
o
indispensável
desenvolvimento.
Estado pode resolver todos
os problemas.
25
30
* A fonte consultada não apresenta dados para todos os anos.
Fonte: Latinobarómetro, 2007.
Elaboração: SENPLADES.
23
Entre estas ideias políticas destaca-se a necessidade urgente de relançar a ação do Estado ao primeiro plano
da regulação econômica e da reativação do desenvolvimento. Sobre a base de algumas idéias de BresserPereira (2007), este novo enfoque, ainda em plena configuração, recuperaria e colocaria em primeiro plano:
(a) a necessidade de construir coletivamente uma estratégia nacional de desenvolvimento para o
investimento produtivo, a inovação, o emprego e a inclusão; (b) a ideia de que, historicamente, o
financiamento do desenvolvimento foi feito, fundamentalmente, sobre a base de capitais nacionais e
poupança interna, e não como planteava o discurso ortodoxo, a partir da poupança externa e a
transferência de capitais dos países ricos; (c) o convencimento de que a estabilidade não deve ser só de
preços, senão também um tipo de mudança competitiva e um tipo de interesse moderado, de maneira que
procure razoáveis níveis de emprego e não só atração de capitais; (d) a necessidade de conservar certo
equilíbrio fiscal, que o diferencia em grande forma do desenvolvimento do ciclo 1950/1980, a fim de não
quebrar o Estado, principal instrumento de desenvolvimento nacional (recorre-se, no entanto, ao déficit
público nos momentos pontuais para investir estrategicamente e estimular a demanda); (e) o postulado de
que, no âmbito macroeconômico, se busca gerar poupança pública e não superávit primário, que é só uma
forma de esconder o pagamento de juros aos credores; e (f) o imperativo do impulsionar políticas
distributivas e re-distributivas no marco do duplo objetivo de consolidar uma sociedade de direitos e de
fortalecer o mercado interno (Bresser. Pereira, 2007).
No Equador, o novo governo tem dado passos na direção descrita. A recuperação do investimento público
na infraestrutura material e financeira de setores estratégicos da economia nacional ----durante o período
2001-2006, o investimento público foi de 6,5%, da média PIB anual, enquanto que para o período 20072009, chegou a 9.9% do PIB médio anual; isto é, 50% mais que os sete anos anteriores juntos ----, como
parte do desenho de uma estratégia de desenvolvimento, articula-se com a tentativa de restabelecer as
funções de (re) distribuição da riqueza e de regulação das funções do mercado.
O novo governo manifestou uma vontade expressa de regular com maior eficiência os setores privados da
economia; de ganhar margens de manobra e controle estatal sobre os ditados das instituições multilaterais,
as empresas transnacionais e o capital financeiro; e de proporcionar uma redistribuição mais justa dos
salários entre o público e o privado. Ainda que se trate, todavia de um processo em formação, pois os dois
primeiros anos de governo devem ser definidos como um período de transição política num contexto de
uma intensa agitação em torno à redefinição das regras do jogo político e à reorientação da economia, as
decisões do governo supõem já um nítido distanciamento cognitivo e político a respeito dos propósitos do
Consenso de Washington.
Nesta perspectiva, e segundo as projeções da CEPAL, o Equador se situa como o quinto país com maior
crescimento (6,5%) na América Latina no ano 2008, com um crescimento, no setor não petroleiro, de
7,9%. Nestes dois anos de governo, a desigualdade, medida através do coeficiente de Gini, diminuiu de
0,511 a 0,483, entre dezembro de 2008. Isto é, em 0,03 pontos. Nessa mesma linha, a diferença nacional
entre os 10% mais ricos e os 10% mais pobres caiu de 28 a 24,5 vezes entre dezembro de 2006 e dezembro
de 2008.
Tudo isso significou, simultaneamente, avançar na reestruturação das bases institucionais e dos modos de
funcionamento do Estado. A reforma democrática do Estado aparece como meio e fim do processo de
relançamento da ação pública ao primeiro plano da coordenação do social. Esta reforma contém elementos
de racionalização, modernização e descentralização do poder e da gestão pública, na perspectiva de
aproximar o estado aos territórios e de torná-lo mais eficiente em suas intervenções públicas. A ênfase em
tais elementos facilitaria a promoção da participação cidadã e o controle social no ciclo das políticas
públicas. A declaração constitucional do Estado como plurinacional e intercultural torna, por sua vez, mais
complexo o processo de reforma estatal e põe um limite às invocações convencionais à identidade nacional
e cultural.
Neste contexto de crise que afeta o capitalismo global, a viabilidade desta constelação emergente de políticas
neoliberais, e da mesma possibilidade de aprofundar o que agora aparece como esboço de um modelo de
desenvolvimento orientado desde o Estado repousará, em boa medida, na adequada inserção do país nos
processos de integração regional em curso. O governo somou ativamente o apontamento de tais processos:
além dos acordos estratégicos para o refinamento petroleiro com a Venezuela, a assinatura de acordos
comerciais com o Chile e a possibilidade de financiamentos de obras de infraestrutura com o Brasil, o
Equador aparece à cabeça da constituição do Banco do Sul, faz parte da ALBA, lidera o desenvolvimento da
UNASUR. Abriu-se, além disso, múltiplas linhas de diálogo com outros países e potencias emergentes no
âmbito global (Índia; China, Rússia, Irã), enquanto que renunciou ao CIADI, um dos instrumentos de
maior pressão dos mercados globais para orientar o livre comércio.
Em meio à crise global do capitalismo, o desafio do governo da Revolução Cidadã consiste em manter sua
linha de políticas pós-neoliberais, centralizadas na formação de uma sociedade justa, com igualdade de
oportunidades e destinada à defesa dos interesses populares. Desde esta perspectiva, é uma prioridade
incrementar os recursos de investimentos públicos, ampliar a cobertura e melhorar a qualidade das
prestações de educação, saúde, trabalho e segurança social, assim como diversificar as formas de produção e
de propriedade, e ampliar o acesso ao crédito e a todos os recursos produtivos. O coração deste processo é a
(re) distribuição da riqueza, como um conjunto de medidas que tem fortes implicações democratizantes.
Tudo isso exige colocar em prática uma estratégia de desenvolvimento com uma perspectiva de longo prazo.
A estratégia, chamada “rumo a um novo modo de geração de riqueza e (re) distribuição para o Bom Viver”
descreve-se a continuação.
5. Rumo a um novo modo de geração de riqueza e (re)
distribuição para o Bom Viver
O novo pacto de convivência que propõe o governo da Revolução Cidadã é um esforço por
tornar realidade o Estado constitucional de direitos e justiça, plurinacional e intercultural, e a
sociedade do Bom Viver, encarnados na Constituição de 2008. A continuação se esboça a
estratégia de longo prazo que permitirá construir uma nova forma de geração de riqueza,
distribuição e redistribuição que sustente este projeto.
5.1
Rumo a um novo pacto de convivência
Uma nova Constituição implica um novo pacto entre as pessoas que formam uma comunidade política. A
bibliografia contemporânea sobre a teoria da justiça enuncia que todo contrato social parte de uma ideia na
qual “os princípios de justiça são princípios que pessoas livres e racionais interessadas em promover seus
próprios interesses aceitariam numa posição inicial de igualdade” (Rawls, 1999:11). Este último supõe que
as partes deste contrato social não se encontrem em situação de dominação nem de dependência
assimétrica.
Historicamente não é possível afirmar que os sujeitos que participaram no desenho dos princípios
constitucionais em nosso país tenham sido iguais nem tenham atuado com completa independência. Estes
princípios não foram para todas e todos; pelo contrário, foram expressões deliberadas de exclusão. A nova
Constituição parte do reconhecimento da existência destes processos e das brechas que, hoje em dia,
separam os equatorianos entre si. Neste sentido, propõe deixar para trás os princípios reitores de uma
sociedade liberal-utilitária — que não soube pôr em prática o reconhecimento dos direitos neoliberais --, para
formar um igualitarismo republicano moderno.
Seguindo valores socialistas que fundamentam o princípio igualitário, a Constituição vê a igualdade como
princípio reitor da construção de outra sociedade. Para tal efeito, sustenta-se na convicção de que resulta
inaceitável toda desigualdade injusta. Na nova Constituição, dá-se uma importância transcendental a
corrigir as distâncias sociais através de processos (re) distributivos, e se reedita a velha tese da virtude
republicana, que via na comunidade de pequenos proprietários com igual capacidade de participação
política o cimento adequado para a boa saúde da república. A nova Constituição propõe edificar uma
sociedade republicana que patrocine a construção de uma liberdade positiva, concebida como um estado
não opressivo que promove a realização plana das capacidades e potencialidades das pessoas. Para exercer
tal principio é necessário dispor dos recursos materiais suficientes. Corresponde a isto gerar uma cidadania
com responsabilidade republicana, em cujo exercício se construa autonomamente suas preferências. Esta
construção requer espaços institucionalizados de participação e deliberação, nos quais troquem argumentos
e onde cada cidadão esteja em condições de defender sua postura.
5.2
A construção de um novo modo de acumulação e (re) distribuição
para o Bom Viver
Se o novo pacto social pretendia conviver com uma estratégia primária exportadora como a vigente estaria
destinado ao fracasso. Resulta indispensável contar com uma folha de rota alternativa para gerar riqueza e
para (re) distribuí-la.
A estratégia de acumulação econômica e de (re) distribuição apenas é uma aresta da multiplicidade de
enfoques que deve ter uma estratégia para alcançar o Bom Viver. No entanto, em uma sociedade onde
existem altos níveis de necessidades básicas insatisfeitas, é indispensável materializar alternativas econômicas
à estratégia primário-exportadora que resultou um fracasso.
Salvo certas etapas da história republicana onde se tentou construir uma indústria nacional, a riqueza ficou
em um Estado que não semeou petróleo nem redistribuiu seus benefícios. A liberalização da economia e a
dolarização aprofundaram a concentração da riqueza em um grupo que viu na demanda de bens
industrializados um nicho de mercado que poderia ser explorado: trata-se dos importadores que foram
beneficiários desta estratégia (Figura 5.1).
Figura 5.1: Regimes de acumulação, modelos de Estado e principais governos com projetos de alcance nacional
Fonte: SENPLADES.
Elaboração: SENPLADES.
5.3
Fases da nova estratégia de acumulação e (re) distribuição no longo
prazo
Sair do modelo primário exportador, democratizar o acesso aos meios de produção, criar as condições para
incrementar produtividade e gerar emprego de qualidade, de maneira imediata resulta inviável. No entanto,
trata-se de aplicar um processo de médio e longo alcance e avançar neste horizonte de maneira progressiva e
racional.
A maior vantagem comparativa com a que conta o país é sua biodiversidade e, sem dúvida, a maior
vantagem competitiva que poderia ter é saber aproveitar, através da sua conservação da construção de
indústrias próprias relativas à bio e nano tecnologia. Neste sentido, a estratégia está orientada a construir
em médio e longo prazo uma sociedade de bio-conhecimentos e de serviços ecoturísticos comunitários. À
diferença das perspectivas ortodoxas de crescimento, esta estratégia incorpora ao conhecimento o diálogo
de saberes, a informação, a ciência, a tecnologia e a inovação como variáveis endógenas ao sistema
produtivo.25
É necessário recalcar que o centro de atenção do Bom Viver durante estes períodos é a satisfação das
necessidades básicas da população nos territórios, através de processos de geração de riqueza que resultem
sustentáveis no tempo. Se na era do individualismo e do egoísmo buscava-se crescer e logo redistribuir a
conta-gotas, nesta era de solidariedade, reciprocidade e cooperação, busca-se distribuir produzindo e
produzir redistribuindo. Neste contexto, o impulso de uma economia popular, social e solidária constitui a
principal ferramenta para incorporar a (re) distribuição no processo de geração de riqueza.
Os delineamentos da planificação de médio prazo, estabelecidos com um horizonte de 16 a 20 anos para
aplicar a estratégia do Bom Viver, que se alcança de maneira progressiva, compreendem quatro momentos
principais (Figura 5.2).
25
Devemos lembrar que se calcula que “mais de 90% da diversidade biológica que subsiste no planeta se encontra nas regiões tropicais
e subtropicais da África, Ásia e América do Sul. A isto tem que somar o conhecimento que provêm de saberes indígenas. Das espécies
vegetais do mundo, mais de dois terços são originárias dos países periféricos e semi-periféricos. Mais de 7.000 compostos medicinais
utilizados pela medicina ocidental são derivados do conhecimento das plantas. Pode-se concluir que, ao longo do último século, as
comunidades contribuíram significativamente para agricultura industrial, à indústria farmacêutica e à indústria biotecnológica […]. As
multinacionais farmacêuticas, alimentícias e biotecnológicas apropriaram-se dos conhecimentos de nossos povos com uma inexistente
ou mínima contrapartida, processando logo estas substâncias e patenteando os processos e ao mesmo tempo os produtos que a partir
delas lançam ao mercado» (Santos, 2003: 146).
Figura 5.2: Fases da estratégia endógena sustentável para a satisfação das necessidades básicas
Fonte: SENPLADES.
Elaboração: SENPLADES.
A primeira fase é de transição em termos de acumulação, persistirá a dependência dos bens primários para
sustentar a economia. Mas vai se aprofundar na (re) distribuição, considerada como o centro de mudança
neste período e em geral da estratégia no seu conjunto. Através de um processo de substituição seletiva de
importações26, impulso ao setor turístico e de investimento público estratégico que fomente a produtividade
sistêmica27, assentem-se as bases para construir a indústria nacional e produzir mudanças substanciais na
matriz energética28, motores de geração de riqueza. A desagregação tecnológica através de sua transferência,
o investimento no estrangeiro para a formação de capacidades humanas e o fortalecimento de condições
adequadas para o ecoturismo comunitário, são as prioridades dentro desta primeira fase. Neste contexto,
será prioritária a proteção a setores geradores e intensivos no trabalho e emprego, assim como aqueles
setores associados a iniciativas a partir da economia social e solidária, junto com o exercício da soberania
alimentícia do país; e, em geral, a satisfação das necessidades básica dos cidadãos.29
Na segunda fase, o peso relativo da nova indústria nacional incrementa-se frente à de base primária, e busca
consolidar um superávit energético, principalmente através da produção e consumo de energia limpa e
bioenergia. Aponta-se a esta estratégia de geração de riqueza através do ecoturismo comunitário e busca-se
que, desde o próprio processo produtivo, distribua-se o excedente através do reforço da economia popular,
social e solidária. Ligadas às indústrias nascentes, prioriza-se como estratégia o investimento em pesquisa e
desenvolvimento, graças a uma aliança virtuosa tripartida: universidades, indústria (pública ou privada), e
26
Para uma efetiva substituição de importações se incentivará principalmente o desenvolvimento das seguintes indústrias nascentes:
petroquímica; bioenergética e bio combustíveis; metal-mecânica; biomedicina, farmacêutica e genéricos; bioquímica; hardware y
software; e serviços ambientais. Adicionalmente, se atribui prioridade a atividades geradoras de valor agregado com importantes efeitos
na geração de emprego e a satisfação de necessidades básicas como a construção (com ênfase na moradia social), alimentos, pesca
artesanal, artesanato, turismo comunitário, têxteis e calçados.
27
Um dos desafios é vincular –sobretudo- o investimento público necessário para o país com a poupança nacional.
28
A produção, transferência e consumo de energia deve orientar-se radicalmente a ser ambientalmente sustentável através do fomento
de energias renováveis e eficiente energética.
29
Vamos nos referir em detalhe a certos setores na seguinte seção, que descreve as Estratégias 2009-2013.
institutos públicos de pesquisa ou centro tecnológicos de pesquisa. Com este horizonte, será prioritária a
consolidação de um sistema de educação superior e de centros de excelência em pesquisa aplicada. A
geração de renda para a comunidade nacional ainda mantém uma dependência da extração responsável e
sustentável de recursos naturais não renováveis, tais como hidrocarbonetos e eventualmente mineração.
A terceira fase consolida uma estratégia de diversificação e substituição de exportações. Espera-se que a
indústria nacional satisfaça a demanda interna e gere excedentes para a exportação. Também, a estratégia
procura substituir exportações por bens com maior valor agregado, e não exclusivamente dependentes de
processos extrativos. O peso relativo da indústria nacional seria igual ao peso relativo na economia dos bens
primários. O investimento na ciência e tecnologia impulsionará a inovação produtiva em aspectos
relacionados com a indústria cujas importações, em um primeiro momento, buscaram-se substituir.
Na quarta fase, a estratégia tem como objetivo o arranque dos bio-serviços e sua aplicação tecnológica. Buscase que o tamanho relativo deste tipo de serviços – principalmente de conhecimento — e dos serviços
turísticos tenha um peso superior ao gerado pelo setor primário. Os serviços de conhecimento que se
patrocinam estarão vinculados com as indústrias nascentes que se fomentou na primeira fase.
Neste contexto, a estratégia de inserção estratégica e soberana do Equador no mundo depende estritamente
da estratégia endógena para a satisfação de necessidades básicas e não ao contrário, como historicamente
ocorreu no país, onde, sob o esquema neoliberal, as decisões públicas dependiam das políticas de liberação
do mercado.
Se bem que o objetivo da estratégia é gerar um tipo de riqueza que tenha como fim a satisfação das
necessidades básicas da comunidade política chamada Equador, esta ênfase deve ser concluída através de
um processo sustentável e intergerencial que resulte, ao mesmo tempo, democratizante de sues benefícios.
Neste sentido, busca-se romper com duas falsas disjuntivas: a) conservação versus satisfação de necessidades;
b) eficácia versus distribuição.
6. Estratégias para o período 2009-2013
A probabilidade de que a agenda governamental inicial definida pela estratégia endógena para a satisfação
de necessidades possa ser posta em prática depende de ações consistentes e conscientemente aplicadas pela
função pública no presente período (2009-2013); também do poder relativo das coligações sociopolíticas
que apóiam ou se opõem às alternativas governamentais; e da trajetória no tempo de um conjunto de
condições institucionais e sociais de caráter estrutural que afetam as probabilidades de êxito.
Os condicionamentos da viabilidade da estratégia endógena, para a satisfação de necessidades na sua primeira
fase, definem-se em Doze Estratégias para o presente período, as quais constroem os fundamentos para as
seguintes três fases de sua aplicação.
6.1 Democratização dos meios de produção, (re) distribuição da riqueza e
diversificação das formas de propriedade e organização.
Além de se tratar de um assunto de justiça social, foi comprovado que os países que contam com melhores
coeficientes de distribuição dos ativos produtivos não só crescem mais, mas seu crescimento é mais
equilibrado e igualitário, o que lhes permite construir sociedades mais democráticas.
O governo da Revolução Cidadã planteou-se impulsionar um processo sustentado de democratização dos
meios de produção com especial ênfase na terra, na água e nos ativos produtivos que não cumprem sua
função social. Promoverá mudanças fundamentais na produção industrial, artesanal, de serviços, estrutura
agrária, reconhecendo especialmente a potencialidade do setor rural, da pesca artesanal e das agriculturas e
economias familiares campesinas. Envolverá também a diversificação produtiva, a diversidade étnico
cultural, o desenvolvimento institucional, o acesso a oportunidades e ativos produtivos, a participação
cidadã e o uso sustentável dos recursos naturais. Isto se realizará através da radicalização na (re) distribuição:
democratização do crédito, da tecnologia, da assistência técnica e da capitalização, entre outros aspectos.
Além disso, impulsionar-se-á a comercialização com ênfase em cadeias curtas e a sinergia produtoresconsumidores. Também, garantir-se-á a satisfação das necessidades básicas através da prestação universal de
serviços públicos de qualidade em educação e saúde, moradia, alimentação, vestuário através do trabalho
digno, produtivo e reprodutivo.
A presente estratégia dá ênfase particular ao setor agropecuário, no qual os efeitos das políticas neoliberais
foram extremamente nocivos. Também se promoverão outras esferas produtivas vinculadas à satisfação de
necessidades básicas: a indústria de alimentos, a construção com ênfase na provisão de moradia social e em
infraestrutura de saneamento básico, das atividades artesanais (inclusive a pesca), da indústria têxtil e do
calçado, além do turismo comunitário.
6.2 Transformação do padrão de especialização da economia, através da
substituição seletiva de importações
No Equador, o padrão de especialização da economia - primária, extrativista e com uma dinâmica
concentrada na exportação - limita as possibilidades de alcançar o Bom Viver, pois reproduz um esquema
de acúmulo em desigualdade e a exploração irracional que degrada o ecossistema. A característica primária
deste padrão se associa a incentivos para o estancamento da mão de obra especializada e para a
concentração da mão de obra não qualificada. Esta dinâmica tende a manter baixos os salários reais e,
consequentemente, a demanda doméstica se estanca, pois a grande maioria da população tem baixa
capacidade de consumo e impossibilidade de poupar. Com uma demanda doméstica fraca, o mercado
interno não pode desenvolver-se, e a expansão da produção se concentra no setor externo. Isto incrementa a
dependência externa do país e aumenta a vulnerabilidade da economia ante o nível de demanda exterior e
os preços internacionais. Finalmente, este padrão de especialização da economia está sujeito a uma
dinâmica de rendimentos decrescentes em escala, na qual os aumentos no investimento dão cada vez menos
benefícios econômicos.
Adicionalmente, a dolarização não permite manipular o tipo de câmbio como variável de políticas para
enfrentar efeitos negativos na economia nacional, detonados pela variação dos preços relativos do
intercâmbio comercial. Tal esquema implica uma maior vulnerabilidade externa. Por isso resulta essencial a
substituição seletiva de importações, não somente como política de desenvolvimento a médio e longo prazo,
senão também como opção para reduzir essa vulnerabilidade e apontar a sustentabilidade do esquema
monetário vigente.
A alternativa é um padrão de especialização enfocado na produção secundária e terciária, gerador e
agregador de valor, e que desenvolve o mercado interno sem deixar de aproveitar as vantagens do comércio
exterior. Esta ênfase está associada com incentivos para a expansão da mão de obra especializada, que
elevam os salários reais na economia e, como conseqüência, aumentam a demanda doméstica; a grande
maioria da população que é assalariada aumenta sua capacidade de consumo e a possibilidade de poupar.
Com uma demanda doméstica crescente, o mercado interno pode desenvolver-se e transformar-se em
alternativa para a expansão da produção. Isto reduz a dependência externa do país e diminui a
vulnerabilidade da economia frente a choques exógenos. Finalmente, este padrão de especialização da
economia permite criar enclaves (clusters) que fortalecem as cadeias produtivas, assim como aumentar a
escala de produção e alcançar rendimentos crescentes.
No entanto, o estancamento no padrão de especialização da economia tende a manter-se porque no curto
prazo oferece um maior retorno ao investimento. A estrutura de custos é baixa e o país conta já com a
infraestrutura básica necessária. Pelo contrário, a segunda alternativa tem uma estrutura de custos mais alta
e a capacidade instalada necessária para desenvolvê-la ainda não está completa no país. Por estes motivos, a
única forma de mudar o padrão de especialização é através da intervenção do Estado, através de políticas
econômicas de incentivo e de um forte investimento público que permita desenvolver as condições
necessárias para que a rentabilidade relativa entre estas duas alternativas favoreçam o setor secundário e o
setor terciário resulta imprescindível para a estratégia.
A substituição se enfoca nos setores que cumprem com as seguintes características gerais: secundárioterciários, geradores de valor, desenvolvimento de infraestrutura e capacidades estratégicas para o setor em
questão, emprego de mão de obra qualificada, desenvolvimento de tecnologia e capacidades humanas
especializadas. Além disso, que cumpram as seguintes características específicas: a) ser intensivos em mão de
obra, mas com maior valor agregado; b) que ajudem à soberania alimentícia; c) que não multipliquem os
impactos ambientais; d) que estejam ligados a setores estratégicos no longo prazo; e e) que não
fundamentem sua produtividade em vantagens comparativas naturais.
6.3
Aumento da produtividade real e diversificação das exportações,
exportadores e destinos mundiais
Aumentar produtividade real, diversificar a produção e transformação das exportações e importações, no
médio e longo prazo, facilitam a inserção estratégica, inteligente e soberana no mundo. A presente
estratégia busca um novo conceito de competitividade, que não gere guerras comerciais, endividamentos
excessivos, pressão por manter salários baixos, desemprego pela rigidez da mobilidade da mão de obra de
trabalhos não qualificados a tarefas especializadas; senão que busquem equilíbrios mais cooperativos, que
permitam um processo de mudança menos traumático em que a estrutura econômica existente não se
debilite e amplie suas oportunidades não só no mercado exterior - ou as exportações --, senão também nos
mercados internos da economia doméstica.
Um novo conceito de produtividade aponta que a produção possa manter níveis satisfatórios para cobrir as
necessidades humanas sem explorar as pessoas e a natureza. A maior produção obtida, com o mesmo aporte
de trabalho e o mesmo impacto ecossistêmico, maior produtividade.
No Equador, a concentração da produção exportável se enfoca no setor primário e numa série de produtos
tradicionais, sustentados unicamente numa vantagem comparativa estática determinada pela exploração
irracional dos recursos naturais do país: Este tipo de produção, além disso, se concentra também pelo lado
da demanda em uma série de destinos tradicionais das exportações. Isto faz mais vulnerável à oferta
exportável, pois a colocação da produção não diversifica os riscos associados à concentração da demanda
num mercado em particular. Do lado da oferta, a concentração se dá num tipo e número limitado de
produtores e exportadores, o qual impede a expansão de cadeias produtivas. Por tudo isto, resulta
indispensável desconcentrar.
Esta estratégia complementa-se com a estratégia de transformação do padrão de especialização através da
substituição seletiva de importações. Em conjunto, ambas instrumentam a mudança do padrão de acúmulo
na economia por meio da transformação do círculo vicioso: produção primária, baixas capacidades
humanas, rendimentos crescentes, melhores salários, maior capacidade de demanda doméstica, menor
dependência externa e maior soberania.
6.1 Inserção estratégica e soberana no mundo e integração na América
latina
O conceito de soberania que o Equador promulga nos obriga a aumentar nossa integração, com e para os
povos do mundo, de uma maneira ampla e solidária, como a capacidade dos próprios povos para autodeterminar as suas decisões públicas, em matéria política, territorial, alimentícia, energética, econômica,
financeira, comercial e cultural.
O objetivo fundamental da política exterior equatoriana é potencializar o desenvolvimento endógeno do
país, reequilibrando suas relações geopolíticas num contexto internacional em que se considerem diversos
atores internacionais de maneira estratégica. 30
O olhar soberano das relações internacionais busca a reconstrução do sistema de acúmulo, distribuição e
redistribuição da riqueza no país. Através do fomento de uma economia terciária exportadora. No setor
externo de nossa política, isto implica estabelecer - em curto, médio e longo prazo --, um esquema de
alianças estratégicas, alinhadas com nossos objetivos nacionais, de tal forma que possam fortalecer eixos
30
Diversos atores internacionais tais como: governos nacionais e sub-nacionais, organizações multilaterais, organizações não
governamentais, empresas transnacionais e outros atores sociais.
alternativos de relações internacionais enfocados no Sul, deixando pata trás as cartas de intenção e as
agendas condicionadas de governos anteriores.
A nova ordem internacional que se busca é multipolar, com protagonismo dos povos do Sul; favorece o
multilateralismo na sua arquitetura institucional e propicia processos novos de integração, cooperação para
o desenvolvimento e diálogo político harmônico. O ponto privilegiado para construir estes espaços é a
promoção do regionalismo latino-americano. Por isso, tanto a UNASUR, como a ALBA e a OELAC, são
prioridades.
O Equador é também promotor da construção da Nova Arquitetura Financeira Internacional, pela qual
promove a criação e o fortalecimento de instituições multilaterais, sem regras excludentes para a tomada de
decisões, cujas políticas de fomento do desenvolvimento centram-se na satisfação das necessidades básicas
dos povos, e se alinham a suas prioridades nacionais e territoriais.
A construção de um sistema de compensação de pagamentos coordenados pelos bancos centrais da região
vai mais além do simples interesse de contar com uma moeda comum para diminuir custos de transação
dos fluxos comerciais internacionais. A instauração do Sistema Único de Compensação Comercial
Regional (SUCRE) significa contar com um mecanismo regional para a estabilização e a integração dos
mercados financeiros com um enfoque de autonomia frente à política monetária, e a histórica e onerosa
intermediação financeira dos centros hegemônicos do poder econômico global. Contar com o SUCRE
possibilitará a integração de novos atores econômicos e comerciais nos processos de intercâmbio de bens e
serviços, diminuindo a dependência do dólar ou outra divisa como mecanismo de pagamento - já que
aquele beneficia ao país dono da moeda pelo simples fato de emiti-la.
Somente mediante a abertura de novos nichos de mercado em condições favoráveis para o país, poderemos
gerar a demanda externa de uma produção que ocupe e gere ciclicamente mão de obra qualificada, redes
sociais mais fortalecidas e coerentes com o ambiente, e infraestrutura de qualidade. Daí que a premissa de
possibilitar o acesso a mecanismos de comércio justo se veja encarnada na promoção de Acordos
Comerciais para o Desenvolvimento.
Complementarmente, o uso de subsídios, tarifas e salvaguardas para a substituição seletiva de importações,
no marco dos acordos internacionais, é a chave.
Outro objetivo da política econômica é reduzir ao mínimo a intermediação; e ampliar o universo de atores
no comércio internacional, dando oportunidades na participação da riqueza gerada em processos
produtivos inovadores a associações, cooperativas e outras formas de organização econômica comunitária,
para que se tornem motores da economia social e solidária projetada a nível mundial.
Como parte do desafio de produzir bens e serviços com grande valor agregado, é vital o uso da poupança
externa em forma de investimento estrangeiro direto e cooperação internacional não reembolsável (em suas
formas de assistência técnica, financiamento e doações em espécie), para o investimento em ciência e
tecnologia.
Por último, cabe sinalar que o Equador proclama a mobilidade humana como um direito constitucional, e
condena todo ato de xenofobia, discriminação e rejeição tanto a nossos conterrâneos no exterior, como aos
estrangeiros que habitam o nosso país. Isto facilitaria criar espaços de diálogo político e cooperação para o
desenvolvimento com os povos do mundo.
6.5 Transformação da educação superior e transferência de conhecimentos
através da ciência, tecnologia e inovação
A educação superior e a pesquisa devem conceber-se como um bem público enquanto seu desenvolvimento
beneficiar à sociedade em seu conjunto, mais além de seu usufruto individual ou privado. O Equador é um
dos países latino-americanos com menores coberturas de educação superior; é, então, uma prioridade
aumentar o acesso a este nível educativo. Assim, deve-se garantir igualdade de oportunidades para todas e
todos.
Para isso, em primeiro lugar deve-se lograr que o nível socioeconômico não constitua um impedimento para
ingressar, seja através de bolsas, ajudas econômicas, cotas ou créditos educativos. Isto sem menosprezar a
importância de que operem critérios meritocráticos. Em relação a este último, deve implementar-se um
sistema de nivelamento que permita dar tratamento às desigualdades educativas existentes nos níveis
inferiores.
Especial importância haverá que se dar ao controle das diferentes ofertas formativas envolvidas no conjunto
de instituições que integram o campo da educação superior - universitária e não universitária --, afim de que
esta diversidade não envolva desigualdades em termos de qualidade, para evitar uma lógica segmentadora e
reprodutiva de uma sociedade injusta.
Também se devem atacar outras formas de discriminação negativa, produto de considerações de tipo
religioso, cultural, étnico, político-partidário, de gênero, opção sexual, etc. Isto deve observar-se não
somente no momento da incorporação à educação superior senão durante todo o trânsito educativo das e
dos estudantes.
É indispensável, para garantir a qualidade, sustentar a máxima objetividade, imparcialidade e os mais altos
standards para avaliar e creditar instituições de educação superior, seus programas e carreiras.
Da mesma forma, torna-se imprescindível que as pessoas com mais formação e mais experiência
investigativa e docente tenham acesso a uma carreira acadêmica, que incentive a formação com máxima
excelência e a produção de pesquisas pertinentes às problemáticas equatorianas.
Por outro lado, a pesquisa que se realiza nas universidades deve transformar-se num dos principais pontos
da transformação da economia primário-exportadora. Resulta indispensável ligar a pesquisa produzida nas
universidades aos institutos públicos de pesquisa, a fim de criar sinergia que permita aportar valor agregado
à indústria nacional.
Pelo atraso que tem o país em pesquisa, deve ser prioridade da cooperação internacional a transferência
tecnológica e de conhecimentos que apontem a uma satisfação de necessidades básicas mais eficiente e com
qualidade, assim como a consolidação da indústria nacional. Da mesma forma, todo investimento
estrangeiro direto deverá ser portador de tecnologia e de conhecimentos que possam ser aproveitados como
parte do desenvolvimento endógeno, sem estar submetido a condições e dependências.
Dado que a biodiversidade é uma das principais vantagens comparativas, é fundamental gerar informação a
partir desta riqueza natural através de investigação básica que possa desenvolver-se em harmonia com seu
objeto.
De igual maneira, deve ser política pública o investimento em talentos humanos que estudem
prioritariamente em áreas específicas ligadas às necessidades de desenvolvimento do país, através de bolsas
para estudos de pós-graduação em universidades de primeiro nível. Dentro do mesmo campo, devem existir
políticas concretas para evitar a fuga de cérebros, assim como ações para repatriar equatorianos e
equatorianos altamente formados. Nesta linha, o país deverá fomentar programas de mobilidade estudantil,
principalmente de quarto nível, e de docentes e pesquisadores, a nível inter-regional e internacional, na
busca de gerar redes de intercâmbio e geração de conhecimento.
Finalmente, deve-se garantir a responsabilidade indelegável do Estado — em contraste com o papel
subsidiário e desertor que teve nas últimas décadas — na elaboração de políticas públicas para o campo, para
evitar os graves processos de privatização e mercantilização da educação superior.
6.6 Conectividade e telecomunicações para a sociedade da informação e do
conhecimento
A construção da sociedade do Bom Viver tem implícito o trânsito rumo à sociedade da informação e do
conhecimento; mas considerando o uso das Tecnologias de Informação e Comunicação (TIC) não só como
meio para aumentar a produtividade do aparelho produtivo, senão como instrumento para gerar igualdade
de oportunidades, para fomentar a participação cidadã, para recriar a interculturalidade, para valorizar
nossa diversidade, para fortalecer nossa identidade plurinacional; em definitivo, para aprofundar o gozo dos
direitos e promover a justiça em todas as suas dimensões.
Consequentemente, a ação estatal nos próximos anos deverá concentrar-se nos três aspectos fundamentais:
conectividade, dotação de hardware, e o uso das TIC para a Revolução Educativa. A ênfase em tais aspectos
implicará o aparecimento de externalidades positivas relacionadas com o melhoramento de serviços
governamentais e a dinamização do aparelho produtivo.
O Estado deve assegurar que a infraestrutura para a conectividade e telecomunicações cubra todo o
território nacional, de modo que as TIC estejam ao alcance de toda a sociedade de maneira equitativa. Ao
mesmo tempo, a dotação de hardware à população é complementar à conectividade, e um aspecto
determinante para garantir níveis maiores de inclusão digital, isto é, aumentar as capacidades geradas para
usar efetivamente as TIC. Para efeito, devem-se considerar duas ações estratégicas chaves: facilitar o acesso a
computadores a todos os estudantes de nível básico e médio, assim como dotar de tecnologia de ponta as
juntas Paroquiais Rurais e as escolas, para transformá-las em catalisadores dos esforços de inclusão digital ao
transformar-se em telecentros a disposição da comunidade.
A conectividade total e a disponibilidade de hardware põem à disposição da Revolução Educativa
ferramentas poderosas que possibilitam trabalhar em nível de cobertura e de qualidade; por exemplo, as
TIC permitem capacitar à distância e incorporar programas de apoio e tutoria para diminuir o abandono
escolar. É provável também que as TIC possibilitem dar saltos enormes em relação à qualidade. Em um
primeiro momento, para a capacitação contínua dos professores e para suprir a falta de material didático
educativo em setores remotos; em um segundo momento. Para a introdução e uso de novos materiais
educativos de qualidade, desenvolvidos localmente para a transmissão de saberes desde nossa própria
perspectiva histórica e cultural.
Por outro lado, faz-se prioritária uma transformação profunda do sistema de educação superior que
possibilite a formação de profissionais e academias para utilizar, explorar e produzir as TIC.
6.7 Mudança da matriz energética
A matriz energética do Equador reafirma a característica de nosso país como exportador de bens primários
de baixo valor agregado e importador de bens industrializados: a contabilidade energética mostra que a
produção nacional, que constitui 90% da oferta energética total (equivalente a 235 milhões de barris de
petróleo), está concentrada em 96% em petróleo cru e gás natural, ficando as energias renováveis
(hidroeletricidade e biomassa) dadas a 4%. Em contrapartida, o segundo componente da oferta energética,
as importações — que são os 10% restantes da oferta --, correspondem a mais de 90% de derivados de
petróleo (GLP, diesel, nafta de alto octano e outros): Além disso, dependendo das circunstâncias se importa
eletricidade e outros produtos energéticos (lubrificantes etc.)
A mudança da matriz energética tem vários componentes:







Incrementar a participação das energias renováveis. Para isso, os projetos hidroelétricos devem
executar-se sem atraso; e, adicionalmente, devem-se impulsionar projetos de utilização de outras
energias renováveis: geotérmica, de biomassa, eólica e solar.
As importações de derivados de petróleo devem reduzir-se ao mínimo possível, o que se pode
lograr através da construção da Refinaria do Pacífico.
Utilizar o petróleo bruto como um insumo na nova refinaria permitirá mudar o perfil atual de
exportação de bruto a exportações de derivados de petróleo, produtos de valor agregado mais alto.
O setor de transporte é o principal consumidor de energia, então é imprescindível torná-lo mais
eficiente. A ineficiência do transporte tem sérias implicações nas cidades, nas quais gera problemas
de engarrafamento e poluição ambiental.
A redução de perdas por transformação de energia deve ser uma tarefa permanente: também as
perdas em distribuição são, muitas vezes, suscetíveis de serem reduzidas com as adequadas medidas
técnicas.
Os programas para o uso eficiente da energia devem concentrar-se fundamentalmente nos setores
industrial e residencial. O setor estatal deve ser exemplo no consumo energético eficiente e
responsável.
A cidadania deve gerar consciência sobre a necessidade de economizar energia consistente com um
consumo sustentável.
Desde a ótica do planejamento, o período 2009-2013 é o mais importante, pois corresponde à fase de
implantação das bases para o desenvolvimento dos grandes projetos necessários para reorientar o sistema
energético nacional rumo a um sistema eficaz, eficiente e amigável com o ambiente. Este período é o de
realização de estudos, análises de viabilidade, avaliação de alternativas, engenharia de detalhes, definição do
financiamento, etc.
Adicionalmente, em curto prazo, os projetos orientados à mudança da matriz energética que já começaram
devem continuar seu desenvolvimento, assim como os projetos de pequena envergadura que são viáveis de
executar. Por exemplo: lâmpadas econômicas, importação de eletrodomésticos energeticamente eficientes,
entre outros.
Finalmente, a soberania integral contempla também a soberania energética, e então é importante
desenvolver as capacidades produtivas que nos permitam o auto-abastecimento, em particular, de
eletricidade.
6.8 Investimento para o Bom Viver no marco de uma macroeconomia
sustentável
Esta estratégia tem por objetivo geral construir três condições fundamentais para o Bom Viver. A primeira é
a sustentabilidade econômica através da canalização da poupança ao investimento produtivo, público e
privado, de maneira eficiente. A segunda é a realização de capacidades humanas e oportunidades sociais,
que façam possível uma organização econômica mais equitativa e uma convivência social mais justa. A
terceira é a acumulação de capital produtivo necessário para mudar o padrão de especialização da economia
e o modo de acumulação.
A partir da linha política da Revolução Cidadã e com a entrada em vigência da nova Constituição, o
investimento público passa a ter relevância como variável instrumental da intervenção do Estado, e se
definirá em função das necessidades para alcançar o Bom Viver. As metas fiscais de resultado e
endividamento são as variáveis que devem ser ajustadas a estas necessidades, de maneira que garantam a
sustentabilidade macroeconômica.
Para a primeira condição assinalada, a reforma da previdência social é um ponto chave; permite destinar os
excedentes rumo a atividades seguras rentáveis que impulsionem a produção e fortaleçam sua
sustentabilidade no longo prazo. Este uso seguro e produtivo do poupar interno será alavancado pela
colocação das rendas derivadas de recursos não renováveis em investimentos produtivos de alto retorno
social e econômico. Desta maneira, busca-se construir as condições necessárias para alcançar um balanço
poupança-investimento produtivo, banindo as práticas especulativas e credoras que desvirtuam a poupança
nacional rumo ao estrangeiro. Assim, se poderá alcançar um equilíbrio macroeconômico com alta ocupação
e gerador de emprego.
Com respeito à segunda condição, consegue-se, por um lado, através de investimento encaminhado a
satisfazer a dotação dos bens e serviços essenciais, dotação que permite melhorar e salvaguardar as
capacidades da sociedade no seu conjunto e das pessoas que a formam. Exemplos disto são os investimentos
em nutrição, atenção primária em saúde, educação básica entre outros. Por outro lado, as oportunidades
sociais conseguem-se através da criação das condições de acesso necessárias para que as capacidades sociais e
individuais se potencializem na prática. Exemplos disto são os investimentos dirigidos à geração de
emprego, impulsos ao acesso a crédito etc.
A terceira condição do investimento público tem a ver com a necessidade de acumular capital de maneira
sistemática nos setores produtivos geradores de valor. Os investimentos que permitem este tipo de acúmulo
se pode agrupar em duas categorias: infraestrutura de suporte à produtividade sistêmica (geração elétrica,
telecomunicações, petroquímica, software, eletrônica, hardware, plataformas de pesquisa e
desenvolvimento, etc.) e especialização da capacidade instalada (pesquisa em ciência e tecnologia,
capacitação industrial especializada, transferência de tecnologia, etc.).
6.9 Inclusão, proteção social solidária e garantia de direitos no marco do
Estado constitucional de direitos e justiça
A construção de mecanismos de previsão e segurança tem sido um componente essencial do
desenvolvimento de todas as sociedades. Estes mecanismos têm permitido a reprodução da vida ao longo da
história, transformando-se numa demanda universal dos povos que repousam sobre uma construção
coletiva complexa ao redor do direito humano fundamental: o direito à segurança de uma existência digna.
No entanto, historicamente verifica-se a existência ofensiva concentrada de certos atores dominantes da
acumulação econômica para debilitar e praticamente destruir estes mecanismos, gerando um estado de
insegurança quase absoluta da existência.
As ações públicas propostas a partir do Estado foram dessa forma funcionalizadas a favor de uma estratégia
de acúmulo concentradora e excludente, que cria, por diversas vias, uma tendência forte à “insegurança” de
pessoas e coletividades que pensavam poder ligar seu bem estar e sua segurança de existência aos
rendimentos de um acúmulo globalizado (Peemans, 2002). 31
Mecanismo de inclusão, proteção social e garantia de direitos à luz do novo pacto de convivência, para o
fortalecimento de capacidades sociais e econômicas
Considerar-se socialmente assegurado se fundamenta na garantia de direitos, e leva a uma prática de
inclusão e participação social que compreende como acordo fundamental a decisão de uma sociedade de
viver entre iguais, o que implica homogeneidade nas formas de viver e pensar, mas uma institucionalidade
inclusiva que garanta a todos e a todas as mesmas oportunidades de participar nos benefícios da vida
coletiva e nas decisões que se tomam com respeito a como orientar estes benefícios (CEPAL, 2006).
A constituição destas bases materiais da liberdade e da cidadania se identificam agora com a distribuição
das dinâmicas de produção, e não simplesmente com a distribuição dos frutos do crescimento. Sob o novo
pacto, construir riqueza e ter direitos tende a ser a mesma coisa. Para alcançá-lo se propõe:



O fortalecimento de uma “economia social territorializada” de caráter solidário. 32Prestar-se-á
especial atenção àqueles empreendimentos que integrem seus objetivos produtivos ao acesso a
serviços básicos, alimentação, saúde, educação de qualidade, moradia; ao turismo sustentado na
diversidade cultural e ecológica; e aos planos de moradia social de qualidade.
O reconhecimento e a redistribuição social do trabalho reprodutivo, do trabalho imaterial e das
diversas formas de auto-produção, desde a transformação do modo de organizar socialmente o
trabalho (Coraggio, 2008). Para isto, resultam imprescindíveis o salário digno e a possibilidade de
exercício do direito de associação livre. Mas, sobretudo um processo de reforma da previdência
social, que privilegie o direito de seu acesso a trabalhadores não contribuintes: trabalho autônomo,
trabalho doméstico não remunerado, trabalho imaterial, o trabalho auto-suficiente no campo.
O desenho e implantação de políticas sociais universais, cujos objetivos não somente se dirijam a
reduzir a pobreza, mas também à garantia de direitos e ao Bom Viver. Nesse sentido é prioritário:



Ampliar os mecanismos de proteção social, através da extensão da cobertura dos programas
de desenvolvimento infantil, com modalidades integrais nas áreas mais pobres.
Implantar uma reforma educativa orientada rumo ao melhoramento da qualidade da
educação pública.
Satisfazer as necessidades de saneamento básico e moradia social, dignos e apropriados
cultural e geograficamente, com conectividade, sistema por bairros e segurança comunal.
31
São particularmente negativas essas políticas de privatização total ou parcial dos serviços públicos (saúde, educação, energia,
distribuição da água) que, em nome da eficácia, correm o risco de limitar o acesso da população mais pobre; dessa forma, aplicar
medidas de flexibilização do trabalho, recomendar uma política fiscal generosa com o capital, e atar-se a uma política econômica
ortodoxa, geradora de indiferenças e de insegurança social.
32
Neste sentido Coraggio propõe: «Queremos uma sociedade com mercado, mas não de mercado. Isto implica que o paradigma da
empresa eficiente e do mercado auto-regulando não pode orientar nossas práticas socioeconômicas. Já experimentamos que o
funcionamento de acordo ao princípio de mercado, particularmente com forças globais operando, gera um desenvolvimento desigual,
exclui, deixa vulnerável a vida humana, mercantiliza a política, fragmenta as comunidades locais e as sociedades, e produz desastres
ecológicos em escala planetária. “Nosso objetivo não pode ser meramente integrar esse mundo aos agora excluídos» (Coraggio, 2008).
A garantia de direitos como prioridade da estratégia de acumulação e (re) distribuição para o Bom Viver,
no marco do Estado constitucional de direitos e justiça
A constituição é o instrumento por excelência da garantia de direitos, pois determina o conteúdo da lei,
consagra garantias para seu exercício, e estabelece os limites ao exercício da autoridade e a estrutura do
poder; e é de direta aplicação por qualquer pessoa, autoridade ou juiz. Os direitos constitucionais são, por
sua vez, limites de poder e vínculos impostos à autoridade pública, pois são produto de reivindicações
históricas, anteriores e superiores ao Estado, que submetem e limitam a todos os poderes, inclusive ao
constituinte, para assegurar a maximização de seu exercício.
O termo “garantia” outorga conteúdo concreto e operacional aos direitos, e deve ser considerado como
seguro que a sociedade compromete em matéria de procedimentos, marcos institucionais, jurídico e
financeiro, para o exercício e o pleno apreço.
Com isto busca-se impulsionar mecanismos de intervenção estatal que contemplem três dimensões: uma
dimensão ética baseada nos princípios universais de direitos humanos; uma dimensão processual, isto é um
conjunto de mecanismos instituídos que facilitam o diálogo entre atores sociais e políticos e permitem
traduzir os acordos logrados em instrumentos normativos e, por sua vez, traduzir estes instrumentos em
políticas; e uma dimensão de conteúdos relativos à proteção social, que orientam ações concretas nesse
campo. Neste sentido, os desafios são os seguintes:




Desenvolver os mecanismos de garantias constitucionais em especial através da aplicação efetiva
de caráter de justiça de todos os direitos. Para isto se requer fortalecer os processos de reforma
dos sistemas de justiça, sobretudo penal e trabalhista, e ampliar a aplicação da justiça
constitucional através da tramitação efetiva de ações de proteção por parte de juízas e juízes.
Desde as instâncias públicas é necessário implantar programas de difusão, informação e formação
à cidadania para assegurar que esta possa exigir o exercício de seus direitos.
Faz falta fortalecer a pluralidade jurídica do novo Estado, através do reconhecimento das normas,
procedimentos e soluções a conflitos das comunidades indígenas.
O enfoque garantista representa uma estratégia de operacionalização dos direitos e constitui,
desde uma lógica de investimento social, um elemento de priorização do orçamento estatal; e
desde a perspectiva da política pública desenhada participativamente, uma forma de estabelecer
consensos nacionais.
6.10 Sustentabilidade, conservação, conhecimento do patrimônio natural
e fomento do turismo comunitário
Desde o reconhecimento dos direitos à natureza, a partir das múltiplas cosmovisões das diferentes culturas e
nacionalidades, a pergunta fundamental é: Como viver bem com justiça social e ambiental dentro dos
limites da natureza?
O projeto político atual propõe uma transição desde o modelo extrativista, dependente e desordenado em
nível territorial, a um modelo de aproveitamento moderado sustentável, utilizando de maneira inteligente
os espaços disponíveis, assegurando a soberania alimentícia, considerando o crescimento populacional,
protegendo o ambiente, avaliando os riscos por eventos naturais, para poder tomar medidas de precaução e
mitigação, democratizando o planejamento e a tomada de decisões a todos os cidadãos e cidadãs. A partir
desta perspectiva os eixos de trabalho fundamentais que tem que ser potencializados durante estes
primeiros quatro anos são os seguintes:





Em primeiro lugar, considerar o patrimônio natural em seu conjunto, a conservação e uma gestão
efetiva e coerente dos espaços naturais; especialmente as áreas protegidas, valorizando sua
altíssima biodiversidade. Também resulta imprescindível considerar a intervenção humana,
desde o comunitário, o privado e o público, e seu nível de participação.
Um segundo eixo de trabalho deve prevenir e enfrentar os níveis de poluição, tanto dos espaços
terrestres, aquáticos e atmosféricos, como das zonas urbanas, rurais e marinhas. Resulta
inevitável também prover de saneamento básico toda população.
Um terceiro eixo de trabalho busca incorporar uma visão de aproveitamento econômico, mas ao
mesmo tempo contemplar os níveis de co-responsabilidade com os efeitos ambientais macro,
como o aquecimento global. Sob esta perspectiva resulta imperioso que as políticas públicas
atuem para mitigar os efeitos ambientais e da mesma maneira, responder com alternativas novas
ou incorporar-se a existentes, um exemplo é a iniciativa Yasuní-ITT.
Um quarto eixo é a água, considerada como um direito e um patrimônio nacional. Resulta uma
obrigação para o Estado e para a população manter o ciclo vital da água, a qualidade e a
quantidade da mesma; distribuí-la equitativamente, priorizando o consumo humano, aproveitá-la
com responsabilidade, e garantir a qualidade ambiental da mesma para que as populações, tanto
no Equador como fora dele, possam utilizá-la da mesma maneira.
O quinto eixo constitui-se do impulso ao turismo de natureza, e especialmente quando for
comunitário, como uma atividade alternativa que permite aproveitar o valor paisagístico da
natureza, gerando oportunidades educativas, lúdicas, além disso, de trabalho e (re) distribuição da
riqueza.
6.11 Desenvolvimento e ordenamento territorial, desconcentração e
descentralização
O termo território implica, em alguns casos, a referência a uma divisão político-administrativa, mas pode
incluir outras unidades tais como bacias hidrográficas, espaços econômicos ou áreas de influência de um
povo ou nacionalidade com um conjunto de relações interculturais específicas. Por sua vez, o termo região
pode ser utilizado com múltiplos significados: desde a homogeneidade de uma das variáveis de análise,
desde a polarização funcional de uma atividade econômica ou de um núcleo urbano, desde suas
qualidades de gestão administrativa assim como a partir de uma dimensão política. No caso do Equador se
identificam três tipos de regiões: as regiões geográficas; as zonas de planejamento, que correspondem a
instâncias de coordenação do Executivo; e as regiões autonômicas como um nível de governo em
construção de acordo ao estipulado pela Constituição.
Esta estratégia propõe mecanismos para lograr transformar o território equatoriano, assim como para
impulsionar uma (re) distribuição da riqueza entre os territórios. Inclui alinhamentos de política pública
para a gestão e planejamento do território equatoriano com o objetivo de coordenar ações entre níveis de
governo a fim de propiciar a complementação e a sinergia.
O impulso a uma estrutura territorial nacional policêntrica, articulada e complementar
Os territórios devem ser entendidos com funções específicas e articular-se de uma maneira complementar,
que promova igualdade de oportunidades, assegurando o acesso equitativo a serviços básicos, saúde,
educação, nutrição, habitat digno e recursos produtivos. Isto requer promover associações entre diversos
espaços geográficos do país, e particularmente impulsionar a formação de sistemas estruturados em rede
que favoreçam o desenvolvimento endógeno do país. Para isto é necessário ultrapassar conceitos plenos que
defendam a concorrência e não a complementação, que pretendam falar de territórios ganhadores sem
compreender que não deveria haver territórios perdedores.
O enfoque territorial se entrelaça com os Doze Objetivos para o Bom Viver, através de diferentes meios
como propiciar e fortalecer uma estrutura nacional policêntrica, articulada e complementar, de
assentamentos humanos, para avançar rumo à integração entre níveis dentro do sistema urbano, com a
correspondente hierarquização na prestação de serviços públicos, assim como para melhorar e fazer
eficientes a infraestrutura de mobilidade, conectividade e energia Um elemento transversal dentro da
estratégia territorial constitui o impulso à produção, produtividade sistêmica, pesquisa, inovação, ciência e
tecnologia em concordância com as capacidades, vocacionais e potencialidades próprias de cada território.
É importante, nesta mesma direção, destacar a importância estratégica nos territórios de priorizar a
geração de emprego e riqueza acima do acúmulo que busca basicamente a rentabilidade financeira e a
exploração dos recursos naturais.
Figura 6.1: Objetivos do Plano Nacional, transversalização
com a Estratégia Territorial Nacional
Fonte: SENPLADES.
Elaboração: SENPLADES.
A análise dos territórios deve contemplar e complementar-se a partir da análise dos diversos atores que
interagem em sua formação, os mecanismos de construção do tecido social, e os sentidos de pertencimento
produto de processos históricos e culturais que reconheçam uma sociedade diversa, plurinacional e
intercultural.
Adicionalmente, a perspectiva territorial aborda tanto a abertura externa como a abertura interna: situando
o Equador no contexto internacional com uma visão estratégica e soberana para sua inserção no mundo; e
avança rumo à consolidação de um modelo de gestão descentralizado e desconcentrado, com base no
planejamento articulado e a gestão participativa do território.
O Bom Viver rural33
Um dos elementos centrais da agenda governamental para os próximos anos constitui o Bom Viver nos
territórios rurais. Isto implica passar de uma visão que dava ênfase exclusivamente à dimensão setorial
agrícola do rural, a uma integral e de economia política do mundo rural, que considera, desde a garantia
de direitos, os vínculos entre agricultura, manufatura e serviços, e a diversidade das estratégias de emprego
e geração de renda das famílias rurais.
Avançar rumo ao Bom Viver rural requer, além disso, a mobilização dos recursos e ativos que tem certas
populações (naturais, físicos, financeiros, humanos, sociais e culturais-identitários), assim como
impulsionar a democratização do acesso aos meios de produção (água, terra, capital, conhecimento), e a
geração de condições que permitam incidir sobre as falhas de mercado através do fornecimento de
infraestrutura de apoio, educação e saúde, levando em conta a cultura e a interculturalidade, a ciência e a
tecnologia, a recuperação de conhecimentos e saberes ancestrais, o impulso às dinâmicas de
associatividade, entre outros aspectos.
O enfoque territorial do Bom Viver rural não é excludente das políticas setoriais agropecuárias, mas as
complementa desde uma perspectiva mais ampla. Um tema substantivo dentro desta perspectiva é o
reconhecimento da população rural tanto quanto a sua composição étnico-cultural como com respeito à
feminização da pobreza.
Por sua vez, o Bom Viver rural requer uma concepção ampliada do espaço rural, incluindo as populações
dispersas, mas também os povos e cidades pequenas e médias, cuja economia e forma de vida estão
intimamente associadas aos recursos naturais e à agricultura.
A isto se soma a necessidade de avaliar os condicionamentos que impõem os recursos naturais às
atividades econômicas, e a necessidade de incorporar uma perspectiva de sustentabilidade ecossistêmica às
atividades produtivas rurais.
Adicionalmente, a partir dos territórios rurais geram-se as condições de base para a soberania alimentar. A
soberania alimentar implica recuperar o papel da sociedade para decidir o que produzir, como, onde e
para quem, com ênfase em fortalecer as e os pequenos camponeses que, no caso do Equador, são os que
produzem os alimentos da cesta básica. Em função disto, busca-se apoiar os esforços por lograr uma
produção de alimentos suficiente, saudável, sustentável e sistemas de comercialização justos e equitativos.
33
Esta seção está baseada em Chiriboga (2008), Hidalgo (2009), e a Estratégia para o Bom Viver Rural, elaborada por SENPLADES
(2009).
A consolidação da planificação do desenvolvimento e o ordenamento territorial
A Estratégia Territorial Nacional encontra-se, por sua vez, expressada e retroalimentada desde os processos
de planejamento territorial. Assim, se propõem diversos instrumentos de planejamento que incluem as
agendas por zonas e os planos de desenvolvimento e ordenamento territorial por níveis de governo.
As agendas são instrumentos de coordenação da gestão pública, que avançam na identificação das
qualidades e potencialidades das distintas zonas de planejamento, e também permitem a territorialização
das políticas e investimento público, a fim de impulsionar acordos básicos para o desenvolvimento e o
ordenamento territoriais e a caracterização dos projetos estratégicos para cada região. Neste nível de
planejamento, a ênfase centra-se em: impulso às dinâmicas produtivas, à gestão ambiental com ênfase nas
áreas protegidas e gestão de bacias hidrográficas; serviços públicos para proporcionar a garantia de direitos,
em particular aqueles relacionados com saúde, educação, nutrição, moradia; a identificação de
investimentos em infraestrutura que propicie a integração e a coesão territorial, e o planejamento dos
mega-projetos de impacto nacional.
A Constituição enfatiza que todos os níveis de governo formulem seu respectivo planejamento do
desenvolvimento e ordenamento territorial, e o art. 293 sinaliza que os orçamentos dos Governos
Autônomos Descentralizados se ajustarão ao planejamento local no marco do Plano Nacional de
Desenvolvimento. Isto requer uma harmonização que permita a efetiva inter-relação e complementaridade
nas intervenções públicas. O planejamento territorial requer avançar na geração de capacidades de análises
territoriais, no melhoramento de informação estatística e cartográfica oportuna, assim como também em
mecanismos de apropriação, exigibilidade e controle cidadãos.
A descentralização, a desconcentração, o fortalecimento das capacidades de gestão, e coordenação nos
territórios
A descentralização e a desconcentração correspondem a mecanismos de distribuição do poder e
democratização da sociedade, que devem estar fundamentados num novo modelo de Estado, baseado na
recuperação de sua capacidade de reitoria, regulação, coordenação e (re) distribuição, dentro de um
processo de racionalização da administração pública com clara divisão de competências.
O Estado adota um novo regime de organização territorial que passa de um modelo de descentralização
arbitrário, a um normativo, progressivo e com competências delimitadas pela Constituição e pela lei. Além
disso, contempla-se a criação de um novo nível intermédio de governo, a “região”, cuja principal função é
atuar como dobradiça em termos de planejamento entre o nível nacional e os níveis locais; e, por último,
se prevê uma atribuição de recursos aos Governos Autônomos Descentralizados, que gerem equidade
territorial e que premie o esforço fiscal e o cumprimento das metas do Plano.
Complementar a este processo é a execução de um modelo de gestão estatal desconcentrado. O
reordenamento regional do Executivo busca racionalizar a prestação de serviços públicos evitando
duplicidades, deficiências administrativas ou ausência de Estado, comumente gerados pela pouca claridade
na determinação de competências que cada nível de governo deve assumir. Neste contexto, o desafio
consiste em reduzir o déficit de desenvolvimento institucional nos territórios, assim como aplicar
mecanismos de coordenação interinstitucional entre agências centrais (setoriais) e suas delegações
desconcentradas.
Avançar rumo a uma efetiva descentralização e desconcentração implica também fomentar a participação
cidadã, a geração de espaços de encontro entre os diversos atores, para que compartam visões, estratégias e
objetivos, com a finalidade de democratizar as relações entre o Estado e a sociedade em todos os níveis de
governo.
6.12 Poder cidadão e protagonismo social
O (neo) liberalismo coloca o mercado no centro da regulação social, e o denominado socialismo real
colocou o Estado nesse lugar, o novo socialismo democrático deve construir-se a partir das orientações às
necessidades da cidadania. Esta deve ter o mais alto protagonismo nas deliberações coletivas que fixam os
critérios que orientam a produção, circulação e distribuição da riqueza social, e que geram as normas que
regem a vida da comunidade política.
Com o estabelecimento do Poder Cidadão na Constituição de 2008 a participação fica consagrada, por sua
vez, como parte dos direitos de cidadania e como um novo princípio de ação estatal e de gestão pública em
todos os níveis de governo. O texto constitucional perfila, deste modo, os grandes alinhamentos de
qualquer estratégia para promover e incentivar a participação cidadã.
Se o dinamismo da sociedade civil depende, em grande medida, das iniciativas autônomas que
empreendam os próprios cidadãos e as organizações sociais, é dever do poder público criar as condições
institucionais e materiais adequadas para que tais dinâmicas possam incidir efetivamente na orientação
dos processos governativos. A decolagem do poder cidadão requer, então, um papel proativo do Estado
no que concerne a:



A distribuição e redistribuição igualitária da riqueza social: as capacidades de participação e
deliberação estão condicionadas, em grande medida, pelo acesso pleno a serviços de saúde,
educativos, culturais, tecnológicos, informacional de qualidade.
A transformação da institucionalidade e os procedimentos de gestão pública na perspectiva de
tornar o Estado mais democrático suscetível de permanente supervisão e controle popular.
A promoção dos direitos de participação e a execução, junto com a sociedade civil, de processos
de formação e comunicação que ampliem as competências que a cidadania e as organizações
sociais requerem para interpelar e interagir com as instituições públicas.
Ante um cenário em que a sociedade civil equatoriana parece ter esgotado parte de suas energias
participativas, o papel proativo do Estado na promoção da participação social aparece como uma tarefa
inevitável. 34 Isto deve dar-se no marco do respeito irrestrito aos princípios de pluralismo, autonomia e
autodeterminação da sociedade civil. Este respeito depende, por sua vez, de fixar com claridade os critérios
e as condições — espaços, procedimentos, conteúdos, fins — em que vão desenvolver-se as interações entre
sociedade e Estado. A Constituição estabelece uma multiplicidade de instâncias e mecanismos para
canalizar tal interação.
34
O Equador aparece como o país latino-americano em que mais pessoas (52%) sinalizam não ter participado nunca em nenhum tipo
de organização nem política, nem social. Igual sucede com o relativo à participação em protestos ou «manifestações autorizadas»:
apenas 5% dos equatorianos afirmam ter tomado partido neste tipo de espaço participativo — a porcentagem mais baixa da região—.
Esta porcentagem se estende a 9% quando se pergunta se “participaram em qualquer tipo de protesto nos últimos 5 anos. Ao observar
a participação cidadã nos governos locais —tal vez a escala mais adequada para o desenvolvimento e a análise da participação social— a
tendência se repete: nos últimos sete anos, a participação no governo local decaiu aproximadamente 47%: de 10,8 em 2001, ao 5,7%
em 2008 (Latinobarômetro, 2008).
7. OBJETIVOS NACIONAIS PARA O BOM VIVER
Objetivo 1: Patrocinar a igualdade, coesão e integração social e territorial
na diversidade
Os processos de exclusão no Equador têm raízes histórico-culturais que, nas três últimas décadas, ficaram
agudos, transformaram e emergiram nas formas mais complexas e profundas, devido a mudanças geradas
pela globalização, o aparecimento de novos modelos produtivos e de organização trabalhista, novos modelos
familiares e de situações sociais inusitadas como conseqüência da acentuação da mobilidade humana. As
formas e condições de exclusão, expressas na estrutura social, impediram o exercício pleno da cidadania a
pessoas e grupos específicos.
As respostas públicas expressadas em mecanismos de proteção social de corte assistencial, ou as ações
paliativas, são limitadas e insuficientes. Em especial, quando têm um caráter homogeneizador e não
incorporam enfoques de gênero, geracionais e interculturais.
O novo modelo de Bom Viver implica uma distribuição orgânica da riqueza do país, em termos de
infraestrutura, bens e serviços, considerados necessários e indispensáveis para a ampliação das capacidades e
liberdades humanas, e para o funcionamento eficaz da economia. O Estado reconhece e garante o caráter
indivisível do sistema de direitos do Bom Viver e, sobretudo, assegura sua concretização institucional e
pública.
Por isso, este objetivo propõe a aplicação de políticas integrais, capazes de abordar a complexidade da
exclusão e de promover novas lógicas de coesão e (re) distribuição, no marco do reconhecimento da
diversidade. Os mecanismos de inclusão, proteção social e integração territorial deste novo modelo,
identificam e valorizam todas as pessoas — em especial os grupos de atenção prioritária—, e reconhecem a
diversidade de comunidades, povos e nacionalidades.
O exercício dos direitos, com ênfase na saúde, educação, segurança social, alimentação, água e moradia,
implica que todas e todos estejam incluídos e integrados nas dinâmicas sociais, mediante o acesso equitativo
a bens materiais, sociais e culturais. Isto implica pôr freio, mediante a ação do Estado, às desigualdades
econômicas, na perspectiva de contribuir para a democratização dos meios de produção e avançar rumo à
construção de uma sociedade disposta a fazer realidade o Bom Viver.
Políticas
1.1.
1.2
1.3.
1.4.
1.5.
1.6.
1.7.
Garantir os direitos do Bom Viver para a superação de todas as desigualdades (em especial em saúde,
educação, alimentação, água e moradia).
Impulsionar a proteção social integral e a segurança social solidária da população com qualidade e
eficiência ao longo da vida, com princípios de igualdade, justiça, dignidade, interculturalidade.
Promover a inclusão social e econômica com enfoque de gênero, intercultural e intergeracional para
gerar condições de equidade.
Democratizar os meios de produção para gerar condições e oportunidades equitativas.
Assegurar a (re) distribuição solidária e equitativa da riqueza.
Reconhecer e respeitar as diversidades socioculturais e erradicar toda forma de discriminação seja
esta por motivos de gênero, de opção sexual, étnico-culturais, políticos, econômicos, religiosos, de
origem, migratórios, geográficos, etários, de condição socioeconômica, condição de deficiência, ou
outros.
Proteger e promover os direitos das e dos equatorianos no exterior, e das e dos estrangeiros no
Equador, e de suas diversas formas de família.
1.8.
1.9.
Impulsionar o Bom Viver rural.
Promover o ordenamento territorial integral, equilibrado, equitativo e sustentável, que favoreça a
formação de uma estrutura nacional policêntrica.
1.10. Assegurar o desenvolvimento infantil integral para o exercício pleno de direitos.
Metas
1.1.1.
1.1.2.
1.1.3.
1.1.4.
1.1.5.
1.2.1.
1.3.1.
1.4.1.
1.4.2.
1.5.1.
1.5.2.
1.5.3.
Aumentar 71% a porcentagem de lares cuja moradia é própria até 2013.
Alcançar 98% de matrícula em educação básica até 2013.
Elevar a 66.5% a matrícula de adolescentes em bacharelado para 2013.
Aumentar a 8 a qualificação da população com respeito a sua satisfação com a vida até 2013.
Reverter a desigualdade econômica, ao menos a níveis de 1995, até 2013.
Alcançar 40% de pessoas com previdência social até 2013.
Alcançar 40% na taxa de ocupação plena em pessoas com deficiência até 2013.
Reduzir em 22% o nível de concentração da terra até 2013.
Reduzir em 10% a concentração do acesso ao crédito até 2013.
Aumentar 15% a pressão tributária até 2013.
Alcançar pelo menos uma participação de 50% dos impostos diretos no total de impostos até 2013.
Aumentar 10% a progressividade do Imposto ao Valor Agregado e do Imposto de Renda de Pessoas
Físicas até 2013.
1.5.4. Aumentar 10% o efeito re-distributivo do Imposto ao Valor Agregado e do Imposto de Renda de
Pessoas Físicas até 2013.
1.8.1. Duplicar a participação da agricultura familiar campesina nas exportações agrícolas (28%) até 2013
1.8.2. Reduzir a brecha de intermediação em 20% até 2013.
1.10.1. Alcançar 75% de crianças que participam em serviços de desenvolvimento infantil até 2013.
1.10.2. Reduzir à quarta parte a porcentagem de crianças que trabalham e não estudam até 2013.
1.10.3. Aumentar a 4 meses a duração média de lactância materna exclusiva até 2013.
1.10.4. Erradicar a mendicidade infantil até 2013.
Objetivo 2: Melhorar as capacidades e potencialidades da cidadania
O desenvolvimento de capacidades e potencialidades cidadãs requer de ações harmônicas e integrais em
cada âmbito. Mediante a atenção adequada e oportuna da saúde, garante-se a disponibilidade da máxima
energia vital; uma educação de qualidade favorece a aquisição de saberes para a vida e fortalece a capacidade
de logros individuais e sociais; através da cultura, define-se o sistema de crenças e valores que configura as
identidades coletivas e os horizontes sociais; o esporte constitui um suporte importante da socialização, no
marco da educação, da saúde e também da ação individual e coletiva.
A acumulação de energia vital requer uma visão preventiva da saúde, na qual um elemento básico é a
adequada nutrição, em particular, desde a gestação até os cinco primeiros anos. A atividade física e o
esporte são elementos dinamizadores das capacidades e potencialidades das pessoas e contribuem para a
saúde integral, física e psicológica.
A educação, entendida como formação e capacitação em distintos níveis e ciclos, é indispensável para
fortalecer e diversificar as capacidades e potencialidades individuais e sociais, e para promover uma
cidadania participativa e crítica. É um dos meios mais apropriados para facilitar a consolidação de regimes
democráticos que contribuam com a erradicação das desigualdades econômicas, políticas, sociais e culturais.
A partir de uma perspectiva estratégica, o desenvolvimento de conhecimentos com alto valor agregado é
essencial, assim como a investigação e inovação técnica e tecnológica. A combinação dos saberes ancestrais
com a tecnologia de ponta pode gerar a reconversão do regime de desenvolvimento, apoiada no bioconhecimento. Em médio prazo, espera-se que a produção local e exportável se sustente no
desenvolvimento da ciência, da tecnologia e da inovação, sobre a base da biodiversidade.
No âmbito rural, o acesso e conhecimento de novas tecnologias de comunicação e informação
desempenham um papel central para diminuir os custos de transição. A educação é uma área chave para
reduzir a brecha digital que aprofunda desigualdades. A educação superior é um poderoso agente de
potencialização das capacidades cidadãs, quando gera contextos apropriados para o desenvolvimento de
«liberdades positivas», com ênfase na investigação científica e no desenvolvimento tecnológico, de maneira
que incida na reconversão do regime atual de desenvolvimento.
Políticas
2.1. Assegurar um alimentação saudável, nutritiva, natural e com produtos do meio para diminuir
drasticamente as deficiências nutricionais.
2.2. Melhorar progressivamente a qualidade da educação, com um enfoque de direitos, de gênero,
intercultural e inclusiva, para fortalecer a unidade na diversidade e impulsionar a permanência no
sistema educativo e a culminação dos estudos.
2.3. Fortalecer a educação intercultural bilíngue e a interculturalização da educação.
2.4. Gerar processos de capacitação e formação contínua para a vida, com enfoque de gênero, geracional e
intercultural articulados aos objetivos do Bom Viver.
2.5. Fortalecer a educação superior com visão científica e humanista, articulada aos objetivos para o Bom
Viver.
2.6. Promover a pesquisa e o conhecimento científico, a revalorização de conhecimentos e saberes
ancestrais, e a inovação tecnológica.
2.7. Promover o acesso à informação e às novas tecnologias da informação e comunicação para incorporar
à população à sociedade da informação e fortalecer o exercício da cidadania.
2.8. Promover o esporte e as atividades físicas como um meio para fortalecer as capacidades e
potencialidades da população.
Metas
2.1.1.
2.1.2.
2.1.3.
2.2.1.
2.2.2.
2.2.3.
2.2.4.
2.2.5.
2.2.6.
2.2.7.
2.5.1.
2.5.2.
2.5.3.
2.6.1.
2.6.2.
2.7.1.
2.7.2.
2.7.3.
2.8.1.
Reduzir em 45% a desnutrição crônica até 2013.
Garantir um consumo quilo-calórico diário de proteínas mínimo de 260 Kcal /dia até 2013.
Diminuir em 3,9% o baixo peso ao nascer em crianças até 2013.
Pelo menos 30% dos estudantes de 7º e 10º da educação básica obtenham uma avaliação «boa», e
não menos de 8% nota «muito boa» em ciências sociais, até 2013.
Pelo menos 20% dos alunos de 4º, 7º, 10º ano de educação básica, e 3º de bacharelado,
alcançando uma nota de «boa», e que mínimo 8% de «muito boa» em matemáticas, até 2013.
Pelo menos 15% dos estudantes de 4º, 7º e 10º de educação básica, e 3º de bacharelado,
obtenham uma avaliação de «muito boa» em linguagem.
Pelo menos 10% mais de estudantes de 7º e 10º de educação básica obtenham uma avaliação de
«muito boa» em ciências naturais até 2013.
Pelo menos 46% das e dos docentes obtenham uma avaliação de «muito boa» na avaliação interna
até 2013.
Pelo menos 60% das e dos docentes obtenham um conceito «bom» na avaliação de conhecimentos
específicos até 2013.
Reduzir a 10% o analfabetismo funcional até 2013.
Aumentar a 969 os investigadores dedicados a I+D+i até 2013.
Alcançar a média da América Latina na taxa de matrícula em educação superior até 2013.
Chegar a 1.500 bolsas de quarto nível em 2013.
Aumentar 75% os artigos publicados em revistas indexadas até 2013.
Alcançar 0,44% de gasto em I+D+i como porcentagem do PIB até 2013.
Alcançar 55% dos estabelecimentos educativos rurais com acesso a internet e 100% dos urbanos,
até 2013.
Triplicar a porcentagem de lares com acesso a internet até 2013.
Alcançar 50% de lares com acesso a telefone fixo até 2013.
Alcançar 45 participantes nas olimpíadas até 2012.
Objetivo 3: Melhorar a qualidade de vida da população
A qualidade de vida alude diretamente ao Bom Viver em todas as facetas das pessoas, pois se vincula com a
criação de condições para satisfazer suas necessidades materiais, psicológicas, sociais e ecológicas.
Este conceito integra variáveis associadas com o bem-estar, a felicidade e a satisfação individual e coletiva,
que dependem de relações sociais e econômicas solidárias, sustentáveis e respeitosas dos direitos das pessoas
e da natureza, num contexto das culturas e dos sistemas de valores em que essas pessoas vivem, e em relação
com suas expectativas, normas e demandas.
Este objetivo propõe ações públicas, com um enfoque intersetorial e de direitos, que se concretizam através
de sistemas de proteção e prestação de serviços integrais e integrados. Nestes sistemas, os aspectos sociais,
econômicos, ambientais e culturais se articulam com ênfase nos grupos de atenção prioritária, povos e
nacionalidades.
O melhoramento da qualidade de vida é um processo multidimensional e complexo, determinado por
aspectos decisivos relacionados com a qualidade ambiental, os direitos à saúde, educação, alimentação,
moradia, lazer, recreação e esporte, participação social e política, trabalho, previdência social, relações
pessoais e familiares. As condições dos entornos nos quais se desenvolvem o trabalho, a convivência, o
estudo e o descanso, e a qualidade dos serviços e instituições públicas, têm incidência direta na qualidade
de vida, entendida como a justa e equitativa (re) distribuição da riqueza social.
Políticas
3.1. Promover práticas de vida saudável na população.
3.2. Fortalecer a prevenção, o controle e a vigilância da doença, e o desenvolvimento de capacidades para
descrever, prevenir e controlar a mortalidade.
3.3. Garantir a atenção integral da saúde por ciclos de vida, oportuna e sem custo para as e os usuários, com
qualidade, amabilidade e equidade.
3.4. Oferecer atenção integral às mulheres e aos grupos de atenção prioritária, com enfoque de gênero,
geracional, familiar, comunitário e intercultural.
3.5. Reconhecer, respeitar e promover as práticas de medicina ancestral e alternativa e o uso de seus
conhecimentos, medicamentos e instrumentos.
3.6. Garantir moradia e hábitat dignos, seguros e saudáveis, com equidade, sustentabilidade e eficiência.
3.7. Propiciar condições de segurança humana e confiança mútua entre as pessoas nos meios diversos.
Metas
3.1.1.
3.1.2.
3.2.1.
3.2.2.
3.2.3.
3.2.4.
3.2.5.
3.2.6.
3.3.1.
Triplicar a porcentagem da população que realiza atividade física mais de 3,5 horas por semana até
2013.
Reduzir a 5% a obesidade em idade escolar até 2013.
Reduzir a incidência de paludismo em 40% até 2013.
Diminuir a 4 o índice de letalidade por dengue hemorrágica até 2013.
Reduzir em 25% a taxa de mortalidade por AIDS até 2013.
Reduzir a 2 por 100.000 a taxa de mortalidade por tuberculose até 2013.
Reduzir à terceira parte a taxa de mortalidade por doenças causadas por má qualidade da água até
2013.
Reduzir a um 18% a taxa de mortalidade por pneumonia ou gripe suína até 2013.
Aumentar 70% a cobertura de parto em instituições públicas até 2013.
3.3.2.
3.4.1.
3.4.2.
3.4.3.
3.6.1.
3.6.2.
3.6.3.
3.6.4.
3.7.1.
3.7.2.
Aumentar a 7 a avaliação do funcionamento dos serviços de Saúde Pública até 2013.
Reduzir em 25% a gravidez adolescente até 2013.
Diminuir em 35% a mortalidade materna até 2013.
Reduzir em 35% a mortalidade neonatal precoce até 2013.
Diminuir em 33% a porcentagem de lares que vivem em superlotação até 2013.
Alcançar 80% das moradias com acesso a serviços de saneamento até 2013.
Diminuir a 35% a porcentagem de lares que habitam em moradias com características físicas
inadequadas até 2013.
Diminuir a 60% a porcentagem de moradias com déficit habitacional qualitativo até 2013.
Reverter a tendência crescente dos delitos até alcançar 23% em 2013.
Aumentar a 7 a qualidade do serviço da Polícia Nacional segundo os usuários até 2013.
Objetivo 4: Garantir os direitos da natureza e promover um ambiente são e
sustentável
Desde a perspectiva do desenvolvimento baseada no acúmulo material, os elementos da natureza foram
vistos unicamente como recursos contingentes à exploração humana e, portanto, eram valorizados a partir
do ponto de vista estritamente econômico. A Carta Magna dá um giro radical neste âmbito, com a garantia
de direitos da natureza, indicada neste objetivo no marco do Capítulo II, Título VII, do Regime do Bom
Viver da Constituição Ademais, cabe indicar que no Título II, capítulo II deste Regime inclui-se também
aspectos relativos à biodiversidade e recursos naturais.
Comprometido com o Bom Viver da população, o Estado assume suas responsabilidades com a natureza.
Dessa forma, desde o princípio de co-responsabilidade social, as pessoas, comunidades, povos e
nacionalidades, os diversos setores privados, sociais, comunitários, e a população em geral, devem cuidar e
proteger a natureza.
A responsabilidade de tratar a água e a biodiversidade como patrimônios estratégicos é um desafio para as
políticas públicas do país. Daqui se derivam desafios, como lograr mudanças significativas nas instituições
que dirigem a política, a regulamentação e o controle ambiental. Obriga, além disso, a impulsionar a
desconcentração efetiva nos territórios, e articulá-la à gestão da nova estrutura estatal, sob o princípio de
reconhecimento da diversidade populacional, cultural e ambiental, e sem esquecer que o Equador faz parte
de uma comunidade mundial.
Para isto é indispensável que as mudanças estejam acompanhadas de transformações nos enfoques
produtivos e de consumo, a fim de prevenir, controlar e mitigar a contaminação ambiental e, desse modo,
permitir ao país enfrentar, estrategicamente, o aquecimento global.
Políticas
4.1. Conservar e gerenciar sustentavelmente patrimônio natural e sua biodiversidade terrestre e marinha,
considerada como setor estratégico.
4.2. Gerenciar o patrimônio hídrico com um enfoque integral e integrado por bacia hidrográfica, de
aproveitamento estratégico do Estado e de valorização sociocultural e ambiental.
4.3. Diversificar a matriz energética nacional, promovendo a eficiência a uma maior participação de energias
renováveis sustentáveis.
4.4. Prevenir, controlar e mitigar a contaminação ambiental como aporte para o melhoramento da
qualidade de vida.
4.5. Fomentar a adaptação e mitigação à variabilidade climática com ênfase no processo de mudança
climática.
4.6. Reduzir a vulnerabilidade social e ambiental ante os efeitos produzidos por processos naturais e
antrópicos, geradores de riscos.
4.7. Incorporar o enfoque ambiental nos processos sociais, econômicos e culturais dentro da gestão pública.
Metas
4.1.1.
4.1.2.
4.1.3.
4.2.1.
4.3.1.
4.3.2.
4.3.3.
4.3.4.
4.3.5.
4.3.6.
4.4.1.
4.4.2.
4.4.3.
4.4.4.
4.5.1.
Aumentar em 5 pontos percentuais a área de território sob conservação ou gestão ambiental até
2013.
Incluir 2521 km2 de superfície de área marítimo-costeira continental sob conservação ou gestão
ambiental até 2013.
Reduzir em 30% a taxa de desmatamento até 2013.
Reduzir a 0,0001 MG/l a presença de mercúrio na atividade mineira até 2013.
Aumentar em 1.091 MW a capacidade instalada até 2013, e 487 MW mais até 2014.
Diminuir o rastro ecológico de tal maneira que não ultrapasse a bio-capacidade do Equador, até
2013.
Alcançar 6% de participação de energias alternativas no total da capacidade instalada até 2013.
Alcançar 97% das moradias com serviço elétrico até 2013.
Alcançar 98% das moradias em zona urbana com serviço elétrico até 2013.
Alcançar 96% das moradias em zona rural com serviço elétrico até 2013.
Manter as concentrações médias anuais de contaminantes do ar sob os padrões permissíveis
até2013.
Remediar 60% dos passivos ambientais até 2013.
Reduzir em 40% a quantidade de PBC até 2013.
Reduzir em 60% a quantidade de pesticidas (COPS) até 2013.
Reduzir em 23% o nível de ameaça alta do índice de vulnerabilidade de ecossistemas à mudança
climática, e a 69% o nível de ameaça média até 2013.
Objetivo 5: Garantir a soberania e a paz, e impulsionar a inserção
estratégica no mundo e a integração latino-americana
Um dos deveres primordiais do Estado é garantir a soberania nacional. A soberania foi tradicionalmente
pensada desde a integridade territorial e jurídica. A Constituição de 2008 supera este conceito tradicional,
entendendo a soberania a partir de suas implicações políticas, territoriais, alimentícias, energéticas,
econômicas culturais. Garanti-la, nestes termos, implica manter e defender a autodeterminação e
independência política do Estado, interna e internacionalmente.
A nova visão de soberania reconhece diversas formas de organização da sociedade dirigidas a desenvolver
processos de autodeterminação, incidência nas decisões e políticas públicas, controle social de todos os
níveis de governo e das entidades públicas e privadas que prestam serviços públicos. Também deixa para
trás os supostos homogeneizadores da nação mestiça e enfatiza na necessidade de reconhecer a diversidade dos
povos e nacionalidades.
O governo da Revolução Cidadã busca inserir estratégica e ativamente o Equador na ordem econômica e
política internacional, desde a perspectiva da integração soberana dos povos. Esta integração supõe o
respeito mútuo dos Estados, o reconhecimento da diversidade dos distintos grupos humanos que
compartem o território, e a proteção e inclusão dos conterrâneos além das fronteiras.
O Estado rejeita as relações de submissão internacional e defende o Equador como um território de paz.
Põe especial ênfase em não permitir a atribuição da soberania. A política exterior se reorienta rumo às
relações Sul-Sul, propiciando o diálogo e a construção de relações simétricas entre iguais, que facilitem a
economia endógena para o Bom Viver e a geração de pensamento próprio.
O exercício da soberania integral busca a satisfação das necessidades básicas da cidadania. A soberania
alimentar propõe uma mudança substancial frente a uma condição histórica de dependência e
vulnerabilidade no relativo à produção e ao consumo. A soberania energética não se pode alcançar em
detrimento da soberania alimentícia nem pode afetar o direito da população à água.
A necessidade de recuperar os instrumentos econômicos e financeiros do Estado, reverter os padrões de
endividamento externo, e alinhar a cooperação internacional e o investimento estrangeiro com os objetivos
nacionais de desenvolvimento, em torno aos interesses soberanos, é uma premissa básica da política estatal.
A recuperação da soberania no espectro radioelétrico e na produção cultural com conteúdos próprios é
parte desta nova concepção.
Políticas
5.1. Exercer a soberania e promover a convivência pacífica das pessoas em uma cultura de paz.
5.2. Defender a integridade territorial e os direitos soberanos do Estado.
5.3. Tender à redução da vulnerabilidade produzida pela dependência externa alimentícia e energética.
5.4. Promover o diálogo político e a negociação soberana da cooperação internacional e dos instrumentos
econômicos.
5.5. Impulsionar a integração com a América Latina e o Caribe.
5.6. Promover relações exteriores soberanas e estratégicas, complementares e solidárias.
5.7. Combater a delinquência transnacional em todas suas manifestações.
Metas
5.1.1.
5.1.2.
5.1.3.
5.1.4.
5.2.1.
5.3.1.
5.4.1.
5.5.1.
5.6.1.
5.6.2.
5.6.3.
Reduzir a pobreza por NBI na fronteia norte em 25% na área urbana e em 50% na área rural até
2013.
Reduzir a pobreza por NBI na fronteira sul em 20% na área urbana e em 50% na área rural até
2013.
Reduzir a pobreza por NBI na fronteira centro em 25% na área urbana e em 50% na área rural
até 2013.
Ausência de conflitos com forças regulares e irregulares que afetem a soberania nacional ou
ameacem ao Estado, até 2013.
Diminuir à metade o uso inadequado de GLP doméstico até 2013.
Substituir importações de milho, pasta de soja, trigo e cevada até reduzir a participação a 40% até
2013.
Alcançar 60% dos fluxos de cooperação contabilizados no orçamento nacional até 2013.
Incrementar a 0,4 o índice de integração latino-americana até 2013.
Aumentar a 0,95 o índice de exportações industriais sobre as exportações de produtos primários
não petroleiros até 2013.
Reduzir a 0,65 a concentração das exportações por destino até 2013.
Diminuir em 13% a concentração das importações por país de origem até 2013.
Objetivo 6: Garantir o trabalho estável, justo e digno em sua diversidade
de formas
O trabalho constitui a coluna vertebral da sociedade e é um tema fundamental da vida das pessoas e das
famílias. A Constituição de 2008 reconhece o trabalho como direito e dever social. Enquanto direito
econômico for considerado fonte de realização pessoal e base da economia.
Na história moderna, a exploração do trabalho consolidou uma forma de acúmulo que não está a serviço de
quem o realiza. Concebeu-se o trabalho como um meio explorável e prescindível, submetido a
conveniências e dinâmicas externas aos fins intrínsecos dos processos de produção, e desconectadas ao
apoio dos ciclos de vida familiar e social.
A nova Constituição consagra o respeito à dignidade das pessoas trabalhadoras, através do pleno exercício
de seus direitos. Isto supõe remunerações e retribuições justas, assim como ambientes de trabalho saudáveis
e estabilidade trabalhista, a fim de lograr a modificação das assimetrias referentes à situação e condição das
e dos trabalhadores em todo o país.
No Equador, a estrutura do trabalho é heterogênea quanto às formas de organização da produção. Muitas
destas formas foram invisíveis e desvalorizadas ao longo do tempo. Tanto no âmbito urbano como no rural,
a maioria dos processos de produção e a dotação de serviços são baseados em pequenas e médias unidades
familiares, associativas ou individuais, cujas dinâmicas de economia popular familiar e solidária buscam a
subsistência antes que o acúmulo em grande escala. Estes processos produtivos foram fundados, desse
modo, na mobilização de recursos tais como conhecimentos, habilidades e poupanças locais, redes sociais e
outros similares; e suas economias se desenvolveram em condições adversas, devido à falta de
reconhecimento do Estado.
Para este Plano é de vital importância reconhecer e apoiar as distintas formas de organização da produção:
comunitárias, cooperativas, empresariais públicas ou privadas, associativas, familiares, domésticas,
autônomas e mistas; assim como as diversas formas de trabalho — incluídas as formas autônomas de autosustento e de cuidado humano —, assim como as formas de reprodução e sobrevivência familiar e local.
A cooperação social, característica das economias de auto-sustento e cuidado humano, constitui um
elemento fundamental para a construção de uma economia social e solidária, e uma sociedade mais
equitativa. Por isso as formas associativas de produção devem reproduzir-se em todos os setores da
economia, para gerar melhores condições para as pessoas que participam nelas.
Políticas
6.1. Valorizar todas as formas de trabalho, gerar condições dignas para o trabalho e velar pelo
cumprimento dos direitos trabalhistas.
6.2. Impulsionar o reconhecimento do trabalho autônomo, de cuidado humano, de cuidado familiar e de
autoconsumo, assim como a transformação integral de suas condições.
6.3. Fomentar a associatividade como base para melhorar as condições de trabalho, assim como para criar
novos empregos.
6.4. Promover o pagamento de remunerações justas sem discriminação alguma, tendendo à redução da
brecha entre o custo da cesta básica e o salário básico.
6.5. Impulsionar atividades econômicas que conservem empregos e fomentem a geração de novas praças,
assim como a diminuição progressiva do subemprego e desemprego.
6.6. Promover condições e meios de trabalho seguro, saudável, inclusivo, não discriminatório e
ambientalmente amigável.
6.7. Impulsionar processos de capacitação e formação para o trabalho.
6.8. Criar condições para a reinserção trabalhista e produtiva da população emigrante que retorna ao
Equador, e proteger as e os trabalhadores em mobilidade.
Metas
6.2.1.
6.3.1.
6.3.2.
6.4.1.
6.5.1.
6.5.2.
6.5.3.
6.7.1.
6.7.2.
Tender a 1 na igualdade de horas dedicadas ao trabalho reprodutivo até 2013.
Aumentar a 1,57 milhões o número de visitantes estrangeiros até 2013.
Duplicar a porcentagem de pessoas com participação ativa em associações de produtores,
comerciantes ou agricultores até 2013.
Diminuir 27% a porcentagem de pessoas que recebe um salário menor ao mínimo vital até 2013.
Diminuir em 10 pontos o subemprego bruto nacional até 2013.
Reverter a tendência crescente do desemprego juvenil e reduzi-lo em 24% até 2013.
Incrementar em 40% o acesso à educação superior dos jovens dos extratos 1 e 2 até 2013.
Incrementar 25% a produtividade média trabalhista no setor industrial até 2013.
Multiplicar por 4 vezes a porcentagem da PEA que recebe capacitação pública para seu beneficio
profissional até 2013.
Objetivo 7: Construir e fortalecer espaços públicos, interculturais e de
encontro comum
A construção de espaços de encontro comum é primordial numa sociedade democrática. Os espaços
públicos potencializam e outorgam à cidadania um sentido de participação igualitária e ativa na construção
de projetos coletivos que envolvem interesses comuns. Para isto é necessário garantir à população o acesso e
gozo de espaços públicos sem discriminação alguma, de modo que se propiciem presenças múltiplas e
diversas, na perspectiva de superar o racismo, o sexismo, a xenofobia e outras práticas discriminativas, e
possibilitar a emergência de espaços diferenciados de encontro. Isto, junto com o fomento da
responsabilidade social e cidadã, fortalecem os espaços de intercâmbio e deliberação.
Os espaços públicos contribuem ao conhecimento e ao desenvolvimento da cultura, as artes e a
comunicação. Desde a garantia de direitos, os espaços públicos são entendidos como bens públicos que
impulsionam diálogos, formam pontes e favorecem o mútuo reconhecimento entre as pessoas e grupos
sociais diversos que formam a sociedade equatoriana, o que dá lugar à livre expressão de crenças, atitudes e
identidades. O Estado deve assegurar a livre circulação no público e criar mecanismos de revitalização de
memórias, identidades e tradições, assim como de exposição das criações culturais atuais.
A geração de espaços públicos sãos, alegres, seguros e solidários promove a valorização e a apreciação do uso
não instrumental do tempo. O uso do tempo de lazer em atividades culturais, artísticas, físicas e recreativas
para todos os grupos de idade, melhora as condições de saúde física e espiritual dos habitantes do país.
É prioritário criar um sistema de comunicação pública que articule e potencialize o trabalho dos meio
públicos, e promova o desenvolvimento de meios privados e comunitários alternativos para que juntos
contribuam para criar e consolidar espaços de opinião pública diversa, inclusiva e deliberante. Desta
maneira, se estabelece uma clara diferença com a homogeneização que promovem os meios submetidos a
corporações e grupos econômicos privados e se fomenta a cidadania comunicativa de todas as pessoas sem
exclusões.
Políticas
7.1. Garantir à população o direito ao acesso e ao apreço dos espaços públicos em igualdade de condições.
7.2. Promover os deveres e direitos com respeito ao uso dos espaços públicos.
7.3. Fomentar e aperfeiçoar o uso de espaços públicos para a prática de atividades culturais, recreativas e
esportivas.
7.4. Democratizar a oferta e as expressões culturais diversas, assegurando a livre circulação,
reconhecimento e respeito às múltiplas identidades sociais.
7.5. Impulsionar o fortalecimento e abertura de espaços públicos permanentes de intercâmbio entre
grupos diversos, que promovam a interculturalidade, e conhecimento mútuo e a valorização de todas
as expressões coletivas.
7.6. Garantir à população o exercício do direito à comunicação livre, intercultural, inclusiva, responsável,
diversa e participativa.
7.7. Garantir o direito ao apreço pleno da cidade e de seus espaços públicos, sob princípios de
sustentabilidade, justiça social, igualdade de gênero e respeito cultural.
7.8. Melhorar os níveis de segurança nos espaços públicos.
Metas
7.3.1.
7.4.1.
7.8.1.
7.8.2.
Triplicar a porcentagem de pessoas que realiza atividades recreativas e/ou de lazer em lugares
turísticos nacionais até 2013.
Aumentar 40% o tempo semanal dedicado à cultura até 2013.
Diminuir 20% a mortalidade por acidentes de trânsito até 2013.
Diminuir a taxa de homicídios em 50% até 2013.
Objetivo 8: Afirmar e fortalecer a identidade nacional, as identidades
diversas, a plurinacionalidade e a interculturalidade
Os sistemas da cultura, historicamente condicionados, configuram em cada época, as formas que assume a
vida social transmitida de geração em geração. Estas formas configuram identidades, que são entendidas
como um conjunto de caracteres que expressam as relações das coletividades com suas condições de
existência histórica e social. Entre estes caracteres, é possível reconhecer os de longa duração e transitórios.
Os primeiros asseguram a continuidade das sociedades em um tempo — e o fazem sob a forma da tradição e
da memória histórica—; os segundos correspondem a momentos do porvir social e humano.
A interconexão entre o social e o cultural implica que o Estado deve preservar e garantir os direitos
culturais (individuais e coletivos), como suporte básico da reprodução da vida humana. A sociedade, por
sua parte, tem o compromisso e a função de observar, vigiar e exigir que o Estado cumpra seu papel. O
Estado e a sociedade têm responsabilidades compartilhadas, na perspectiva de assegurar as condições de
permanência e a reprodução da cultura em suas múltiplas expressões.
Ao assumir o mandato constitucional de reconhecimento e afirmação da plurinacionalidade e da
interculturalidade da sociedade equatoriana, o Estado adota uma concepção de cultura ampla e inclusiva.
Esta abarca concepções que dão conta da multiplicidade de universos simbólicos, expressos nas diversas
memórias históricas, assim como as práticas de vida dos povos e nacionalidades que vivem no país e, ao
mesmo tempo, reconhece as práticas de grupos culturais que emergem como resultado das transformações
sociais contemporâneas.
Esta nova perspectiva permite examinar outras formas de diversidade, tais como a diversidade regional, de
gênero, geracional, e, sobretudo, analisar a capacidade de cada uma delas para contribuir e aportar à
construção de relações de convivência, equidade, diálogo e criatividade.
Entendida desse modo, a interculturalidade e plurinacionalidade aparecem como uma aposta ao futuro
que, em sua orientação rumo ao Bom Viver, abrem a possibilidade para lograr acordos entre os atores
culturais, sociais, políticos e institucionais diferenciados. As interculturalidade e plurinacionalidade estão
encaminhadas à construção de uma sociedade inclusiva, solidária, soberana e recíproca, capaz de
fundamentar uma proposta de desenvolvimento a longo prazo, que permita enfrentar os desafios da
globalização e suas contradições na atual crise mundial.
Políticas
8.1. Apoiar a construção da sociedade plurinacional e intercultural dentro de relações de reconhecimento
das diferenças e respeito mútuo, sob os princípios do Bom Viver.
8.2. Superar as desigualdades sociais e culturais garantindo o acesso universal de toda pessoa ou
coletividade a participar e beneficiar-se dos diversos bens e expressões culturais.
8.3. Impulsionar o conhecimento, a valorização e afirmação das diversas identidades socioculturais dos
distintos povos e nacionalidades que formam o Equador, assim como das e dos equatorianos que se
encontram residindo fora do país, em atenção ao fortalecimento da identidade equatoriana.
8.4. Impulsionar e apoiar processos de criação cultural em todas suas formas, linguagens e expressões,
tanto de indivíduos como de grupos e comunidades.
8.5. Promover e apoiar processos de preservação, valorização, fortalecimento, controle e difusão da
memória coletiva e individual, e do patrimônio cultural e natural do país, em toda sua riqueza e
diversidade.
Metas
8.3.1.
8.5.1.
Aumentar 80% a população indígena que fala alguma língua nativa até 2013.
Aumentar 30% os bens patrimoniais a que tem acesso a cidadania até 2013.
Objetivo 9: Garantir a vigência dos direitos e da justiça
O reconhecimento, promoção e garantia dos direitos é a finalidade primordial do novo modelo de Estado
constitucional de direitos e justiça. Esta definição marca a diferença com os modelos anteriores, pois
redefine a relação Estado-Sociedade-Natureza. As pessoas, os povos e as nacionalidades decidem seus
destinos, e a autoridade estatal define os mecanismos de coesão para que essas decisões aportem para a
construção de um projeto coletivo.
A norma constitucional é o instrumento por excelência para a garantia de direitos. Determina o conteúdo
da lei, consagra mecanismos de garantia dos direitos, estabelece os limites ao exercício da autoridade e a
estrutura do poder, e é de direta aplicação por qualquer pessoa, autoridade ou juiz. Neste contexto, os
direitos constitucionais, em particular os do Bom Viver, são, por sua vez, limites do poder e vínculos
impostos à autoridade pública. Portanto, para assegurar seu exercício, submetem a todos os poderes,
inclusive ao constituinte. Esta garantia se expressa no ordenamento jurídico da faculdade de definir e
aplicar políticas públicas, e opera através da faculdade jurisdicional, quando as outras fracassam ou violam
direitos.
Não é menos importante o reconhecimento da existência de outros sistemas jurídicos, tais como o indígena,
o regional, o inter-regional e o universal. Este enfoque é contrário ao modelo de Estado liberal, no qual
existia um só sistema jurídico e os direitos humanos estavam condicionados ao reconhecimento legislativo.
Assim, desde a invocação do Estado à justiça, se outorga um valor à finalidade da tarefa estatal, cujo
objetivo fundamental é promover a equidade e evitar a exclusão e a discriminação. Desta maneira, a criação
e a aplicação do sistema jurídico encaminham-se a produzir resultados justos.
Busca-se, além disso, o fortalecimento do pluralismo jurídico e a institucionalização dos princípios de
eficiência, oportunidade, transparência, honestidade e imparcialidade no sistema judicial. Sobretudo,
contribui para garantir o acesso igualitário à administração de justiça, em particular das pessoas que
necessitam atenção prioritária. Através do pluralismo jurídico, enfatiza-se igualmente a erradicação de toda
forma de violência que vulnere os direitos das pessoas, comunidades, povos e nacionalidades.
Finalmente, se põe especial atenção nos direitos das pessoas privadas da liberdade e de suas famílias, e se
busca garantir e proteger através de ação pública orientada à reforma integral de um sistema de reabilitação
social, que permita gerar oportunidades de integração social e econômica.
Políticas
9.1. Aplicar e praticar o pluralismo jurídico, respeitando os direitos constitucionais.
9.2. Promover um ordenamento jurídico de acordo com o caráter plurinacional e intercultural do Estado
constitucional de direitos e justiça.
9.3. Impulsionar uma administração de justiça independente, eficiente, eficaz, oportuna, imparcial,
adequada e integral.
9.4. Erradicar as práticas de violência contra as pessoas, povos e nacionalidades.
9.5. Impulsionar um sistema de reabilitação social que possibilite o exercício de direitos e responsabilidades
das pessoas privadas da liberdade.
9.6. Promover o conhecimento e processos de formação jurídica para a população.
Metas
9.3.1.
9.3.2.
9.4.1.
9.4.2.
9.5.1.
9.5.2.
Alcançar 75% de resolução de causas penais até 2013.
Alcançar 60% de eficiência na resolução de causas penais acumuladas até 2013
Reduzir até 2013 a violência contra as mulheres:
- a física em 8%,
- a psicológica em 5%, e
- a sexual em 2%.
Erradicar a agressão de professores em escolas e colégios até 2013.
Reduzir 60% o déficit na capacidade instalada nos Centros de Reabilitação Social até 2013.
Erradicar a incidência de tuberculose nas prisões até 2013.
Objetivo 10: Garantir o acesso à participação pública e política
A Constituição de 2008 consolida uma posição de vanguarda para a participação que é, ademais, um eixo
transversal. Os avanços em matéria de participação no exercício da soberania popular se dão não só por
meio dos órgãos do poder público como também, através dos mecanismos de participação direta das
pessoas, das comunidades, dos povos e das nacionalidades. A comunidade de pessoas que pode participar
diretamente na vida democrática do país se amplia: tem direito ao voto jovens maiores de 16 anos,
emigrantes, estrangeiros, militares e policiais, e as pessoas privadas de liberdade sem sentença.
Pela primeira vez se reconhece a democracia comunitária, além da direta e representativa, de tal sorte que
esta última se enriquece a partir dos diversos modos pessoais e coletivos de praticá-la. Os sujeitos da
participação, no marco constitucional, já não são unicamente as e os cidadãos a título pessoal, também as
comunidades, povos e nacionalidades. Deste modo, as pessoas e coletividades podem incidir na tomada de
decisões sobre o bem comum: o planejamento, orçamento, gestão, controle e avaliação das políticas
públicas.
Promover a participação cidadã leva a fortalecer o poder democrático da organização coletiva. Isto é,
estimular a capacidade de mobilização das pessoas, comunidades, povos e nacionalidades, para realizar
voluntariamente ações coletivas e cooperativas de distinto tipo, a fim de que a sociedade civil se situe como
o eixo que orienta o desenvolvimento do Estado e do mercado.
É dever do governo democrático estimular a participação cidadã e a organização social sem cooptação , e
institucionalizar mecanismos de participação no Estado. Para isso, requer-se garantir a geração e o acesso a
informação precisa e atualizada sobre as condições de vida da população; institucionalizar a obrigatoriedade
do rendimento de contas; e vigiar o cumprimento das normativas eleitorais e das cotas que garantem a
paridade da representação.
Políticas
10.1. Promover a organização coletiva e autônoma da sociedade civil.
10.2. Fortalecer, gerar e inovar formas de controle social e rendimento de contas às e aos mandantes.
10.3. Promover a participação política e eleitoral com equidade nos cargos de eleição popular, de
designação e nas instituições públicas.
10.4. Garantir o livre acesso à informação pública oportuna.
10.5. Promover o desenvolvimento estatístico e cartográfico, para a geração de informação de qualidade.
10.6. Promover processos sustentados de formação cidadã, reconhecendo as múltiplas diversidades.
Metas
10.2.1.
10.3.1.
10.3.2.
10.3.3.
Aumentar 50% a participação de maiores de 18 anos em organizações da sociedade civil até 2013.
Alcançar 30% de participação das mulheres em cargos de eleição popular até 2013.
Alcançar 15% de participação de jovens em cargos de eleição popular até 2013.
Aumentar o acesso à participação eleitoral de equatorianos e equatorianas no exterior a 0,7 até
2013.
10.6.1. Alcançar a média da América Latina no apoio à democracia até 2013.
Objetivo 11: Estabelecer um sistema econômico social, solidário e
sustentável
A Constituição de 2008 estabelece que o sistema econômico equatoriano seja social e solidário; esta não é
uma caracterização exata da realidade atual, mas sim um grande objetivo a alcançar. Abre-se, deste modo,
uma etapa de transição que parte de um sistema marcado pela hegemonia capitalista neoliberal, que
aprofunda a concentração da riqueza, a perda de soberania, a privatização, a mercantilização extrema, as
práticas especulativas e depredadoras dos seres humanos, dos povos e da natureza, para chegar a um sistema
econômico soberano regido pelo Bom Viver, que supere estas injustiças e desigualdades.
A centralidade atribuída ao Bom Viver e a soberania alimentar e econômica leva a localizar fins e meios do
sistema econômico. O fim é a reprodução de ciclos de vida, em seu sentido integral, e o alcance de
equilíbrios entre produção, trabalho e ambiente, em condições de autodeterminação, justiça e articulação
internacional soberana. Isto supõe mudanças em todo o ciclo econômico: produção, reprodução,
distribuição e consumo. E determina o trânsito rumo a uma nova matriz produtiva: de um esquema
primário exportador e extrativista ainda que privilegie a produção diversificada e eco-eficiente, assim como
os serviços baseados nos conhecimentos e na biodiversidade: ecoturismo e biomedicina, por exemplo.
A transição se faz viável a partir do reconhecimento e potencialização das bases que já existem em nossa
economia: formas ou lógicas diversas de produção e reprodução, quase sempre comprometidas com o logro
do sustento material das pessoas e das coletividades. Trata-se de formas populares de firmeza local com
sentido de cooperação e reciprocidade; formas de cuidado e conservação de saberes e dos recursos naturais,
que permitam sustentar a produção básica e a vida, em meio dos desmedidos afãs de acúmulo e
enriquecimento das elites nacionais e transnacionais.
A diversidade econômica, como chave da transição, é indissociável de uma democratização econômica que
abarca várias dimensões de acesso a recursos em condições equitativas; revalorização e fortalecimento de
atores, territórios, processos e relações econômicas — especialmente daqueles que enfrentaram
sistematicamente desvantagens que determinam seu empobrecimento —; e participação direta na tomada de
decisões.
A ação do Estado, não só como ente regulador da economia como também (re) distribuidor e protagonista
direto da atividade econômica, é uma condição indispensável para a justiça econômica e o trânsito rumo a
outro modelo. Trata-se de ações e processos, tais como a desprivatização e o controle público de recursos e
infraestrutura — estratégicos e fundamentais —, como sustento material da vida e como fonte de riqueza
social; o planejamento da economia endógena para o Bom Viver; o investimento e as compras públicas,
orientadas a criar condições produtivas e a estimular a setores e territórios em situação de desvantagem; a
ampliação e consolidação de empresas e serviços públicos; e o impulso de uma integração regional e
econômica em condições benéficas para o país.
A nova matriz produtiva estabelece direta relação com as transformações no terreno das tecnologias e
conhecimentos, concebidos como bens públicos e em perspectiva de diversidade. Associa-se, também com
um setor financeiro que articule o setor público, privado e popular solidário, cujo controle e orientação, em
qualidade de serviço público, são indispensáveis para canalizar a poupança nacional rumo à produção em
suas diversas formas.
Como parte do ciclo econômico, e no marco de uma consciência social e ambiental, se requer políticas
ativas em torno ao consumo. Resulta urgente a generalização de padrões de consumo responsáveis para,
desse modo, fortalecer a soberania alimentar e a economia endógena.
Políticas
11.1. Impulsionar uma economia endógena para o Bom Viver, sustentável e territorialmente equilibrada,
que propenda à garantia de direitos e à transformação, diversificação e especialização produtiva a
partir do fomento às diversas formas de produção.
11.2. Impulsionar a atividade de pequenas e médias unidades econômicas associativas e fomentar a
demanda dos bens e serviços que geram.
11.3. Impulsionar as condições produtivas necessárias para alcançar a soberania alimentar.
11.4. Impulsionar o desenvolvimento soberano dos setores estratégicos no marco de um aproveitamento
ambiental e socialmente responsável dos recursos não renováveis.
11.5. Fortalecer e ampliar a cobertura de infraestrutura básica e de serviços públicos para ampliar as
capacidades e oportunidades econômicas.
11.6. Diversificar os mecanismos para os intercâmbios econômicos, promover esquemas justos de preços e
qualidade para minimizar as distorções da intermediação, e privilegiar a complementação e a
solidariedade.
11.7. Promover condições adequadas para o comércio interno e internacional, considerando especialmente
suas inter-relações com a produção e com as condições de vida.
11.8. Identificar, controlar e sancionar as práticas de concorrências desleais, e toda violação aos direitos
econômicos e aos bens públicos e coletivos para fomentar a igualdade de condições e oportunidades
nos mercados.
11.9. Promover o acesso a conhecimentos e tecnologias e a sua geração endógena como bens públicos.
11.10. Promover mudanças nos padrões de consumo, a fim de reduzir seu componente importado e
suntuário, generalizar hábitos saudáveis e práticas solidárias, social e ambientalmente responsáveis.
11.11. Promover a sustentabilidade ecossistêmica da economia através a implementação de tecnologias e
práticas de produção limpa.
11.12. Dirigir-se rumo à sustentabilidade macroeconômica fortalecendo o setor público em suas funções
econômicas de planejamento, (re) distribuição, regulação e controle.
11.13. Promover a poupança e o investimento nacionais, consolidando o sistema financeiro como serviço
de ordem pública, com um adequado funcionamento e complementação entre setor público, privado
e popular solidário.
Metas
11.1.1.
11.1.2.
11.2.1.
11.2.2.
11.3.1.
11.4.1.
11.4.2.
11.4.3.
11.4.4.
11.5.1.
11.5.2.
11.5.3.
11.5.4.
Reduzir a 0,72 a concentração das exportações por produto até 2013.
Obter um crescimento de 5% do PIB Industrial não petroleiro até 2013.
Incrementar 45% a participação das MIPYMES nos montantes de compras públicas até 2013.
Desconcentrar o mercado de comercialização de alimentos até 2013.
Aumentar 98% a participação da produção nacional de alimentos com respeito à oferta total até
2013.
Aumentar a produção petroleira (estatal e privada) a 500,5 mil barris por dia até 2013.
Alcançar uma produção de derivados de hidrocarbonetos de 71 mil barris até 2013, e 176 mil
barris até 2014.
Aumentar em 79% a produção mineral metálica (ouro) em condições de sustentabilidade de
pequena mineração até 2013
Substituir as importações de mineração não metálica.
Diminuir a 5 dias o tempo de liberação alfandegária, até 2013.
Diminuir 10% no tempo médio de deslocamento entre cidades.
Alcançar 3,34 no índice de desenvolvimento das tecnologias de informação e comunicação, até
2013.
Aumentar 8,4% a taxa de carga mobilizada até 2013.
11.5.5. Aumentar em 6,5% o transporte aéreo de passageiros até 2013.
11.6.1. Reduzir em 0,06 pontos a concentração das exportações por exportador até 2013.
11.11.1. Alcançar 15,1% de participação do turismo nas exportações de bens e serviços não petroleiros até
2013.
11.12.1. Reduzir à metade a porcentagem de comércio não registrado de importações, até 2013.
11.12.2. Reduzir a 1% o percentual de comércio não registrado de exportações, até 2013.
11.12.3. Aumentar 8,1% a participação do investimento com respeito ao PIB nominal.
11.13.1. Chegar a 3% do investimento estrangeiro direto com respeito ao PIB, até 2013
11.13.2. Triplicar a porcentagem de lares que destinam remessas a atividades produtivas.
11.13.3. Aumentar 69% do volume de operações dos Bancos Públicos até 2013.
11.13.4. Aumentar 110% o volume de montantes dos Bancos Públicos até 2013.
Objetivo 12: Construir um Estado democrático para o Bom Viver
O neoliberalismo, com seu programa de debilitação do Estado, conduziu a que este passasse a ser a
expressão dos interesses dos grupos econômicos, que organizaram as instituições públicas em função de
extrair recursos da população para transferi-los às elites privadas, dando lugar a uma espécie de «Estado
predatório».
A implementação da nova estratégia para o Bom Viver requer de um profundo processo de transformação
do Estado. Recuperar a soberania nacional e o público, entendido como o que é de todas e todos, supõe
um processo radical de democratização, uma de cujas arestas é precisamente a democratização do próprio
Estado.
A primeira dimensão da democratização do Estado implica a recuperação e fortalecimento de suas
capacidades de planejamento, regulação, controle e (re) distribuição; desprivatizá-lo e fazer possível que
represente efetivamente o interesse público. A reforma institucional busca construir um Estado inteligente,
dinâmico e estratégico, que requer a consolidação de um serviço civil eficiente, meritocrático e orientado
por resultados.
A construção do Estado plurinacional e intercultural constitui a segunda dimensão do processo de
democratização. Supõe um amplo processo de reforma institucional que permita viabilizar as políticas
interculturais e de fortalecimento das nacionalidades e povos do Equador para o exercício de seus direitos
coletivos. Para tal, o reconhecimento dos territórios ancestrais e de suas formas próprias de governo, no
marco do processo de constituição das Constituintes Territoriais Indígenas, Afro-equatorianas e dos Povos
Montubios, constitui um imperativo, ligado à terceira dimensão do processo de democratização do Estado: a
construção de um Estado policêntrico, desconcentrado e descentralizado.
Um Estado radicalmente democrático é necessariamente um Estado próximo à cidadania, que se reconhece
em sua diversidade territorial e cultural. Daí a necessidade de impulsionar um forte processo de
desconcentração do Executivo e de descentralização rumo aos Governos Autônomos Descentralizados.
Construir uma gestão pública vinculada à gente e eficiente supõe um trabalho articulado entre os distintos
níveis de governo, de modo que a ação pública se complemente e permita alcançar coletivamente o Bom
Viver. Para tal, deve-se impulsionar uma organização territorial equitativa que favoreça a solidariedade e as
autonomias responsáveis e o fortalecimento da planificação e sua articulação entre os distintos níveis de
governo.
Este processo tem como sujeito, centro e fim da ação pública o ser humano. Daí que a quarta dimensão do
processo de democratização do Estado é o impulso à participação social e cidadã em todos os níveis do
governo.
O Estado é um ator chave da mudança, como fiador do funcionamento adequado do mercado e da
correção de suas tendências auto-centradas e monopólicas, e como ator privilegiado para o fornecimento
universal de um conjunto de bens e serviços públicos destinados a assegurar o cumprimento dos direitos
das pessoas.
Políticas
12.1. Construir o Estado plurinacional e intercultural para o Bom Viver.
12.2. Consolidar a nova organização e redesenho institucional do Estado, que recupere as capacidades
estatal de reitoria, planejamento, controle, investigação e participação.
12.3. Consolidar o modelo de gestão estatal articulado, que aprofunde os processos de descentralização e
desconcentração e que promova o desenvolvimento territorial equilibrado.
12.4. Fomentar um serviço público eficiente e competente.
12.5. Promover a gestão de serviços públicos de qualidade, oportunos, contínuos e de ampla cobertura e
fortalecer os mecanismos de regulação.
12.6. Melhorar a gestão das empresas públicas e fortalecer os mecanismos de regulação.
12.7. Impulsionar o planejamento descentralizado e participativo, com enfoque de direito.
Metas
12.1.1. Alcançar 12% de indígenas e afroequatorianos ocupados no setor público até 2013.
12.3.1. Alcançar 82% de moradias com acesso a água encanada por rede pública até 2013.
12.4.1. Melhorar em 60% a percepção das pessoas com respeito à preparação dos funcionários públicos até
2013
12.5.1. Aumentar ao menos a 7 a percepção de qualidade dos serviços públicos até 2013.
12.6.1. Diminuir a 11% as perdas de eletricidade em distribuição até 2013
8. Estratégia Territorial Nacional
A Estratégia Nacional Territorial foi concebida como um conjunto de critérios e diretrizes que articulam as
políticas públicas e condições das características do território, que são referências importantes para a
formulação e implementação de políticas setoriais e regionais, em consonância com os objetivos e metas
definidos no Plano. A estratégia é, além disso, um instrumento de coordenação entre níveis de governo que
devem ser complementados com os processos de planejamento específico em cada território.
O território é um sistema complexo e dinâmico, que evolui continuamente. A partir desta perspectiva, este
instrumento deve ser flexível para incorporar uma visão permanente e democrática e contribuições de
atores institucionais e cidadãos.
8.1
Um novo modelo territorial para alcançar o Bom Viver
O território e a geografia, repositórios da história econômica, política e social de um país ou região são a
expressão espacial dos diferentes modos de acumulação e distribuição da riqueza. Sob essa perspectiva, é o
território onde as possibilidades refletem as diferentes políticas, tanto públicas como privadas. A leitura da
ocupação atual do território equatoriano nos permite compreender os processos de mudança nos planos
econômicos, culturais e políticos. Em grande medida é a geografia que foi condicionando a localização de
infraestruturas, de modos de transporte, dos sistemas de produção agrícola e industrial.
A configuração espacial e a construção de uma área estão relacionadas com a distribuição geográfica dos
objetos definidos a partir de processos sociais, históricos e culturais em função de fluxos e das formas
específicas (Santos, 1992). Isto é, atualmente território não deve ser entendido apenas como espaço físico,
mas como uma realização real da cultura na interação com a natureza. Dito de outra forma, "processos
sociais e naturais são projetados em âmbitos regionais." (Coraggio, 2009: 13), gerando uma série de
complexas
relações
dinâmicas.
Nesta perspectiva, o território tem uma relação direta com o conceito de Bom Viver planteado no Plano,
que busca relacionar a integração endógena econômica e estratégica no mundo com a capacidade de
acolhida territorial, satisfação intergeracional das necessidades humanas e de respeito aos direitos da
natureza.
A análise territorial também levanta a necessidade de trabalhar diferentes escalas que se referem a
diferentes áreas de inter-relação entre sistemas de objetos e sistemas de ações. Existe uma gradação de
relações de proximidade, que se referem a áreas da vida cotidiana, até as relações supranacionais de
interrelação entre Estados.
Nesta perspectiva, a Estratégia Nacional Territorial plateia-se na escala do país. Define a posição do
Equador com o mundo e busca transformar o território equatoriano para realizar uma melhor distribuição
geográfica entre as áreas urbanas e rurais, para permitir o progresso equilibrado e sustentável dos
assentamentos humanos no território. Desenha alinhamentos de políticas públicas para a gestão e
planificação do território equatoriano, para uma melhor coordenação das ações setoriais e buscar um nível
adequado de complementariedade e de feedback entre os níveis de governo.
Para isso, é necessário planificar de maneira técnica, estratégica e participativa. Através de um processo
contínuo, coordenado, concorrentes, complementares e subsidiários, sempre com foco no desenvolvimento
de capacidades locais, o que significa que a coexistência de diferentes culturas nos planteia visões e
abordagens diferentes para resolver problemas semelhantes, só isso permitirá a descentralização ordenada e
justa, inclusiva sustentável que favoreça a estabilidade econômica, a prevenção, transparência, solidariedade
e co-responsabilidade.
8.2
Configuração do território equatoriano ao longo da história
A configuração do território equatoriano tem sua origem no período pré-Inca, o articulador da Serra Norte
foi centrado em Quito desde aquela época. Após a chegada dos Incas e o estabelecimento de Nan Kapac
como eixo central do território, os assentamentos foram formados, organizados em função de ayllus llactas
com uma variedade de pisos ecológicos e intercâmbios regionais para o fornecimento dos produtos. Um
sistema hierárquico foi formado a partir de Cuzco até Quito e Cuenca e relacionando com o que são as
capitais provinciais.
Os espanhóis fundaram as cidades sobre essas estruturas pré-Incas e Incas, e seu sistema de dominação
incluía a apropriação de terras pelos colonos, e o deslocamento resultante dos povos indígenas configurou a
ocupação do território nos vales centrais da Serra, através do sistema de fazendas e fábricas, enquanto que
na Serra do Sul e a ocupação do território da Amazônia gira em torno de sistemas de mineração, chamados
mitas.
No século XVIII, estabeleceu-se um nascente sistema fluvial para o intercâmbio de produtos agrícolas e de
comércio regional, que ligava o porto de Guayaquil para outras cidades no litoral. Isto permitiu a
consolidação de assentamentos na parte superior e inferior do rio Guayas.
8.2.1 O modelo territorial republicano
O Equador tem sido um país primário-exportador desde o seu início como República, sempre sujeito a
variações do mercado global e levado por necessidades de consumo dos países desenvolvidos, ficando
condicionado seu desenvolvimento a fontes exógenas que fogem a seu controle.
Dentro do país tem sido replicado: as grandes cidades também geraram processos de extração em seus
entornos, e as classes influentes consolidaram um modelo que manteve seus privilégios em detrimento dos
direitos dos outros. As conseqüências têm sido extensivamente estudadas a partir do social, mas o impacto
também tem se materializado em um modelo exclusivo territorial, estratificado e desigual.
O modelo de acumulação expandiu, com o tempo, as brechas entre territórios ricos e áreas pobres. Este
processo se traduziu em infraestruturas que priorizaram as zonas extrativistas orientadas a grandes mercados
mundiais antes de que a redes internas do país. O esquema de conectividade, desse modo, aprofundou o
crescimento desigual das regiões. Entre 1980 e 1990, a situação foi agravada pela agenda neoliberal. Assim,
consolidou-se o bicentralismo Quito e Guayaquil (Verdesoto, 2001) e, ao mesmo tempo, um modelo de
assimetria degenerativa nos territórios.
No final do século XIX, o país já tinha 15 províncias, 10 serranas e 5 costeiras; as amazônicas foram
fundadas no século XX, algumas muito recentemente. Embora a fundação de muitas destas províncias não
correspondeu à dinâmica demográfica, a sua criação foi baseada no modelo de exploração da riqueza de
chefias regionais que foram estabelecidas. É rumo à segunda metade do século XX, que o ritmo de
crescimento aumenta. Entre 1950 e 2001, os equatorianos quadruplicaram-se em número, mas com
marcantes diferenças regionais (León, 2009).
A rede de assentamentos humanos no Equador responde a modelos de desenvolvimento de seu porvir
histórico. Em função das diferentes formas de apropriação da riqueza, temos claramente marcadas as fases
da exportação de cacau que desenvolveram algumas cidades do interior do litoral. Posteriormente, a época
da banana desenvolveu os portos e o acesso a eles, depois um primeiro processo de industrialização fortalece
o tronco vial na Serra e, finalmente, uma fase de exploração de petróleo no oleoduto, a indústria de
petróleo e viários associados foram instalados no norte da Amazônia. O povoamento de seu território tem
evoluído e formado estrutura nacional concentrada e pouco uniforme, devido à influência de vários fatores,
sendo os principais os econômicos-produtivos, as infraestruturas, os serviços e redes de rodovias.
8.2.2 O espaço geográfico equatoriano35
A Cordilheira dos Andes divide o continente do Equador em três macroespaços ou regiões naturais: Costa,
Serra e Oriente. Essa divisão é muito mais do que um conjunto de altura, solo, clima, porque envolve uma
distinção particular cultural e social que foi construída durante séculos. Isto é especialmente a justaposição
de diferentes matrizes culturais a partir do ponto de vista da composição étnica do comportamento
demográfico, a evolução das relações sociais, a gênese das estruturas e dinâmicas econômicas.
Esta oposição/justaposição, não implica uma separação, apesar de a Cordilheira ser um obstáculo às
relações inter-regionais. No entanto, a mobilidade das populações e do desenvolvimento de uma sociedade
nacional induzem transferências e mudanças.
Na análise comparativa das regiões, é evidente que a região costeira ocupa uma posição melhor na
economia nacional, como resultado de dois grandes ciclos agrícolas exportadores. Por outro lado, a região
do Oriente tem a pior situação, embora ela gere riqueza através da exploração de petróleo, por causa do
fechamento do leste, a barreira dos Andes e má distribuição da riqueza gerada na região.
Complementarmente para a divisão geográfica do país criaram-se dois eixos principais, norte-sul: a faixa
costeira, incluindo as cidades portuárias (Guayaquil, Manta, Puerto Bolívar e Esmeraldas) e do eixo da
Panamericana (com as cidades de Quito, Ibarra, Ambato, Cuenca e outras).
Ambos os eixos estão constituídos por “nós” de desenvolvimento (grupos ou redes de cidades), e
infraestrutura de transporte. No caso da linha costeira, vinculada à produção agrícola, sobretudo aquela de
exportação e aos portos de saída. O caso do eixo da Panamericana obedece a uma articulação do território
previa à conquista espanhola, que se manteve a través do tempo e constitui o eixo vinculante do território
nacional da serrania, e do país com seus vizinhos.
Ao longo da história duas cidades se desenvolveram com maior dinâmica que o resto do país: Quito e
Guayaquil. Cada uma com sua identidade própria: Quito, cidade andina, capital, e centro político; e
Guayaquil, cidade tropical, porto internacional e motor econômico. Juntas compreendem perto de 30 % da
população.
35
Esta seção está baseada em várias publicações de Jean Paul Deler nas quais se difundiu uma interpretação do funcionamento
territorial do Equador. Esta leitura permite clarificar, o sistema territorial nacional e avançar rumo a uma interpretação de seus
elementos estruturais.
Entre as duas grandes cidades do país, formou-se uma área com as maiores densidades populacionais e os
níveis mais altos de conectividade devido à convergência entre as zonas de influência de ambas as
metrópoles, em conjunto à zona de impacto do eixo de conexão Quito-Guayaquil. Fora deste centro se
reconhece um conjunto de centros urbanos menores, mas muitas vezes muito povoados, os quais se
encontram no raio de influência de Quito, de Guayaquil e, em alguns casos, das duas. Rumo aos extremos,
se encontram as margens selvagens e as zonas fronteiriças pouco povoadas. Evidencia-se uma tendência à
gravitação dos centros urbanos de segundo nível em torno aos dois pólos metropolitanos.
8.2.3 Rumo à reconfiguração do território nacional
O impulso a uma transformação da estrutura do território nacional requer que as políticas públicas se
articulem com as condições e características próprias dos territórios, busca promover sinergias interregionais e sistemas de rede que favoreçam o desenvolvimento endógeno do país. Os territórios devem ser
entendidos com funções específicas e articular-se de maneira complementar, sem distinções entre o urbano
e o rural, se não com políticas que promovam a igualdade de oportunidades, assegurando o acesso
equitativo a serviços básicos, saúde, educação, nutrição, hábitat digno, entre outros aspectos. Pretende-se
ultrapassar concepções planas que propugnam a concorrência e não a complementação, que pretendem
sinalizar territórios ganhadores, sem compreender que não deveriam existir territórios perdedores.
A Estratégia Territorial Nacional constrói referentes tanto para as políticas setoriais como para as instâncias
públicas de todos os níveis, mediante critérios e alinhamentos específicos concebidos em concordância com
a Constituição e os Doze Objetivos do Plano Nacional para o Bom Viver, e assim permite encaminhar as
ações públicas rumo resultados territoriais de impacto.
Cabe ressaltar que construir um país territorialmente equitativo, seguro, sustentável, com uma gestão eficaz
e um acesso universal, e eficiente em serviços, só será possível a partir de uma otimização dos investimentos,
acompanhada de reformas político-administrativas acordes. Sob esta perspectiva, a Estratégia Territorial
Nacional levanta-se desde sete temáticas:


Propiciar e fortalecer uma estrutura nacional policêntrica, articulada e complementar de
assentamentos humanos.
Impulsionar o Bom Viver nos territórios rurais e a soberania alimentar.

Priorizar e fazer eficientes a Infraestrutura para a mobilidade, a conectividade e a energia.

Garantir a sustentabilidade do patrimônio natural mediante o uso racional e responsável dos
recursos naturais renováveis e não renováveis.
Potencializar a diversidade e o patrimônio cultural.
Fomentar a inserção estratégica e soberana no mundo, e a integração latino-americana.
Consolidar um modelo de gestão descentralizado e desconcentrado com base no planejamento
articulado e na gestão participativa do território.



Mapa 8.1: Expressão gráfica da Estratégia Territorial Nacional36
Fonte: SENPLADES.
Elaboração: SENPLADES.
36
Os mapas que se apresentam nesta Estratégia Territorial Nacional são indicativos: utilizou-se uma visualização gráfica em base a
Coremas para a representação do território nacional. É de esperar que no futuro o planejamento setorial e os planos de ordenamento
e desenvolvimento territorial permitam formular cartografia mais precisa de cada aspeto de sua competência.
8.3 Propiciar e fortalecer uma estrutura nacional policêntrica,
articulada e complementar de assentamentos humanos
A consolidação de uma estrutura nacional policêntrica deve ser entendida como a distribuição equilibrada
das atividades humanas no território (CE, 2004). Trata-se da estruturação de uma rede de cidades ou
unidades urbanas de diferentes tamanhos, que são complementares entre si, que compartilham uma ou
várias atividades econômico-produtivas entre elas, e que devem lograr uma coesão social, econômica e
territorial, seguindo os princípios para o Bom Viver.
Busca-se desta maneira garantir direitos; integrar serviços com critérios de universalidade e solidariedade;
promover atividades e encadeamentos produtivos; controlar e moderar o crescimento com base nas
capacidades ambientais do entorno e fomentar a gestão factível dos dejetos e elementos contaminantes;
assim como a geração de investigação, ciência e tecnologia em função das necessidades específicas dos
territórios.
A rápida urbanização do país nas últimas décadas criou um sistema urbano denso com assentamentos em
rede (grupos ou nódulos urbanos), que compreendem os diferentes povoados, cidades contíguas e áreas
conglomeradas que mostram uma série de desequilíbrios territoriais. Por outro lado, existem zonas com
limitações derivadas de suas características geográficas, áreas periféricas com sérios problemas de
acessibilidade e territórios dispersos rurais; todos eles com fortes problemas de precarização e pobreza.
Superando a leitura tradicional da bipolaridade Quito-Guayaquil e de uma série de «cidades
intermediárias», menores em termos de peso populacional, a distribuição demográfica do país evidencia a
existência de grupos de cidades contíguas ou áreas conglomeradas onde se dão fortes relações sociais,
culturais e econômicas que permitem identificar um Equador menos polarizado, com uma tendência clara
e natural a formar-se de maneira policêntrica.
Mapa 8.2: Análise de assentamentos humanos que incorpora relações populacionais e funcionais
Nota: Em virtude das características do território nacional, a partir das categorias de critério de tamanho e proximidade, se identificam
quatro categorias de grupos urbanos a fim de melhorar a distribuição de serviços e impulsionar as sinergias:

De sustento, com 20.000 a 50.000 habitantes, que se perfilam como centros de armazenamento e comércio zonal.

De vínculo regional. Com 200.000 a 500.000 habitantes, que se estruturam como centros de intercâmbio regional e um

De estruturação nacional, com 500.000 a 1’000.000 de habitantes, que se perfilam como centros de investigação,

De articulação internacional com 2’000.000 a 3’000.000 de habitantes, que por sua escala estruturam um conjunto de
nível de industrialização de primeira ordem.
transferência de tecnologia e processamento industrial mais avançado, em vez de uma maior diversificação produtiva.
serviços financeiros, administrativos e intercâmbios comerciais nacionais e internacionais.
Fonte: INEC, 2001. Projeção de população, 2009.
Elaboração: SENPLADES.
Claro, a geração desta tipologia não exclui a possibilidade de serviços adicionais para cada grupo urbano.
No entanto, delimita também uma base sobre a qual devem garantir-se os serviços e a infraestrutura. Se bem
que é certo que esta formação não parte da divisão político-administrativa, esse se trata de um exercício
imprescindível para gerar propostas entrosadas que transformem o esquema territorial atual. Esta visão, sem
dúvida, exige uma colaboração voluntária das autoridades locais para fomentar a capacidade de todo o
grupo urbano em benefício de todas as partes.
8.3.1 Garantia de direitos e prestação de serviços básicos
O sistema de assentamentos humanos policêntrico, articulado e complementar, apóia o melhoramento da
cobertura de serviços básicos a fim de impulsionar o acesso universal da população. Neste âmbito temos
dois níveis:
• A progressiva apliação da cobertura para garantir os direitos como saúde e educação ou mecanismos
de proteção social. Também requer-se a identificação de áreas da lacuna histórica e da exclusão de
determinados grupos, demandam cuidados intensivos o itinerante para recuperar e promover o
acesso aos direitos.
• A prestação e melhoria dos serviços básicos como água, esgoto, com seu próprio sistema de
tratamento de água e gestão de resíduos sólidos.
O planejamento de grupos urbanos deve articular as funções, incluindo complemento e gerenciar projetos
de infraestruturas e equipamento especializado para alcançar uma melhoria nas capacidades dos territórios.
Além disso, os governos autônomos deve prever reserva de terrenos para unidades de saúde, educação e
áreas verdes de recreação, de acordo com as necessidades de seu território.
Cada tipo de rede de assentamentos humanos ou grupo urbano tem necessidades particulares que lhes
permitem potencializar suas funções no contexto nacional. O quadro que se mostra a continuação resume
as articulações necessárias para reforçar para cada tipo de grupo urbano.
Quadro 8.1: Funções segundo tipologia de grupos urbanos
Tipologia de grupos urbanos
Caracterização
De sustento
De
De vinculação regional
População até Faixa entre 75.000 e Faixa entre 250.000 e
2025
100.000 habitantes
Educação
bachillerato.
Colégios
Educação
500.000 habitantes
básica,
média,
técnicos
centros
e
artesanais,
escolas-oficinas
e
centros de investigação
experimental.
Colégios
artesanais,
investigação
experimental de acordo a
vocações produtivas.
Hospitais
Saúde
Hospitais
básicos,
unidades
de
emergência,
consultórios médicos e
dentais.
e
escolas-oficina, e centros
de
Faixa entre 750.000
e
articulação
internacional
1.000.000
de
habitantes
técnicos
centros
estruturação De
nacional
Institutos
de
educação
superior;
conglomerado
de
universidades.
Capacidade
entre
50.000 e 100.000
estudantes.
Faixa
com
mais
de
2.000.000 de habitantes
Institutos de educação
superior;
conglomerado
de
universidades.
Capacidade
100.000
entre
e
250.000
estudantes.
básicos,
unidades de emergência,
hospitais
do
dia,
consultórios médicos e Hospitais
dentais,
centros
reabilitação
Hospitais
de Hospitais especializados e
de especialidades.
de especialidades.
física.
gerais
e
clínicas.
Centros
Temas
produtivos
Economia
de
armazenamento,
Concentrações
de
bancos de sementes, indústrias e manufaturas,
venda
de
produtos transportadoras.
tecnologia,
Serviços
financeiros,
plataformas
economia
de
produtivas
tecnologia,
(relacionados
agrícolas.
energia
conectividade
Rede viária secundária, Rede viária secundária,
e com duas vias por com
sentido.
duas
sentido.
vias
por
nacionais,
viária
Elaboração: SENPLADES.
às industriais.
Aeroportos
e
portos
rede internacionais,
secundária transferências
com duas vias por multimodais, rede viária
sentido.
nacionais.
Fonte: SENPLADES.
alta
parques
universidades).
Aeroportos
Mobilidade,
de
Portos principal com três pistas
por sentido.
8.3.2 Produtividade, diversificação produtiva e geração de valor agregado dos
territórios
A produtividade territorial exige sinergias entre os diferentes sistemas de produção, tanto rural como
urbano, de modo que cada um deles se delineie em estratégias que promovam a economia endógena. É
importante, neste contexto, aliviar a concepção sistêmica da produtividade em relação à competitividade,
destina-se a operação de sistemas de rede do tipo que tende a ser melhorado para melhor servir a um
modelo de desenvolvimento que enfatiza as articulações e complementaridades para melhorar condições de
vida. A competitividade tem que se pensar a partir da possibilidade de integração em diferentes níveis,
como é exigido pelo plano.
Para superar a dicotomia entre o urbano-rural, na qual a produção agrícola entre no sistema nacional e
internacional sem que exista uma relação de consumo rumo aos nódulos urbanos mais próximos, e na qual
os centros urbanos ofereçam serviços e produtos que tenham pouca relação com a produção local, é
necessário a formação e fortalecimento da estrutura policêntrica, desde uma perspectiva de cadeia de valor e
geração de emprego. Isto implica fortalecer os nódulos de sustento (agro)-produtivo, correspondentes aos âmbitos
básicos do desenvolvimento rural; e vincular estes nódulos à produtividade sistêmica em um enfoque
diversificado em várias escalas correspondentes com as diferentes tipologias de grupos urbanos estabelecidas
onde: o grupo de vinculação regional se especialize em procedimentos primários — indústrias ou
manufaturas de primeira ordem, procedimentos de um ou dois produtos primários —; os de estruturação
nacional se enfoquem a procedimentos avançados — indústrias especializadas onde confluem vários produtos
primários —; e os de articulação internacional se orientem em procedimentos especializados — indústria de
(alta) tecnologia, especialização científica. Outra entrada de especialização produtiva, com um alto potencial
(re) distributivo, é o turismo.
8.4 Impulsionar o Bom Viver nos territórios rurais e a soberania
alimentar
O Bom Viver em áreas rurais é baseado em restaurar a produção local de alimentos, principalmente de
camponeses, para garantir a reprodução social da população rural e desenvolvimento rural equitativo
nacional conjunto. Para alcançar o desenvolvimento endógeno das zonas rurais deve-se evoluir para um
modelo de produção agro-base de parceria, através da identificação de unidades de produção agrícola em
cada caso, permitindo a eficiência econômica da produção agrícola, incluindo a geração de emprego, renda
e riqueza (valor agregado líquido) (Brassel, 2008: 11).
Para que este modelo possa prosperar se requer de um contexto de suporte básico para o Bom Viver nos
territórios rurais, relacionado com: a democratização dos meios de produção, a promoção de cadeias curtas,
a diversificação da produção, a associatividade, a disponibilidade de infraestrutura de mobilidade
adequados, entre outros aspectos. Por outro lado, é necessário melhorar os serviços básicos em
assentamentos rurais e criar incentivos para as empresas do setor terciário em populações rurais. Cada área
rural em cada província requer uma análise específica do seu potencial produtivo e de condições estruturais
em que a população tem se desdobrado, incluindo as especificidades quanto à capacidade humana,
incentivos e apoios.
8.4.1 O contexto territorial básico de sustento ao desenvolvimento rural
Requer-se um contexto de suporte rural que integre os conceitos de cadeia curta e diversificação da
produção, com base em:




Um espaço com uma área de produção suficientemente diversificada para ter um nível básico de
complementariedade e de abastecimento amplo produzido para o consumo humano e para o
processamento artesanal.
Um contexto de priorização da produção nacional com base na biodiversidade do ambiente,
promovendo a diversificação da produção, como parte do reconhecimento das diversas formas de
saberes e conhecimento.
Uma oferta de microserviços, perto dos espaços de produção ou dentro do mesmo contexto
espacial de sustento, para que as rendas econômicas tenham um destino interior, e produzam uma
base mais ampla de consumo local.
Uma base mínima de associatividade que permita que as e os produtores tenham um apoio
organizacional que defenda seus interesses frente aos processos de processamento, comercialização
e distribuição de seus produtos.
8.4.2 A diversificação da produção de alimentos: soberana, saudável, eficiente
A produção primária ou rural deve considerar três grandes mercados na seguinte ordem: consumo
doméstico, para garantir a soberania alimentar, produção para a indústria nacional, com vista a coordenar a
produção, geração de emprego e valor agregado da produção; e exportação, considerando a integração
inteligente e soberana no mundo, localizando no mercado produtos alternativos e destinos.
Diversificar a produção é um eixo importante para garantir cadeias curtas e fluxos de retorno da riqueza
para as zonas rurais. Além disso, a diversificação das fontes de renda, torna a economia menos dependente
do fluxo local, nacional e internacional. Ao mesmo tempo que introduz conceitos que vão além da
eficiência da produção agrícola em si, incorpora todo o ciclo de consumo, pois reduz os custos de transação
e impactos e transporte. Finalmente, ela contribui para o desenvolvimento sustentável, pois uma área de
produção diversificada, ocupa menos fertilizantes ou pesticidas, e pode controlar as suas culturas com base
em práticas agro-ecológicas.
Adicionalmente, desde os territórios rurais se geram as condições de base para a soberania alimentar, que se
sustenta no reconhecimento do direito à alimentação suficiente, sã, nutritiva e culturalmente apropriada,
para o qual é necessário incidir tanto nas condições de produção, como de distribuição e consumo de
alimentos.
Em termos de ordenamento do território, o zoneamento do uso do solo agrícola deverá ser feito em função
da aptidão dos mesmos, considerando o potencial produtivo existente deve ser assegurado em
conformidade com os usos estabelecidos. Também deve incorporar mecanismos para a democratização dos
meios de produção (terra, água, crédito e mercados) e gerir os sistemas de armazenamento, irrigação e
mobilidade adequados. Melhorar a produtividade rural também requer apoio técnico e de formação e
pesquisa agrícola.
8.5 Hierarquizar e tornar eficiente a infraestrutura de mobilidade,
energia e conectividade
As infraestruturas de energia, mobilidade e conectividade devem ser prioridades a fim de gerar caminhos
adequados para o comércio e os fluxos de acordo com cada tipo de território, isso permite uma estratégia de
investimento seletivo para consolidar e apoiar a transformação a longo prazo das necessidades do país e, por
sua vez, reduzir os impactos negativos e geraçao de riscos sobre o território.
8.5.1 Mobilidade: eixo vertebral e ligações horizontais
O termo mobilidade está enfocada em analisar todos os elementos necessários para satisfazer as
necessidades de as pessoas circularem livremente, de se comunicarem com outras partes do país, acessarem
os serviços sociais básicos, e a necessidade de mobilização e de áreas de produção e marketing. Na
atualidade se fala de uma mobilidade sustentável como o tempo de reunião e de custo razoável de viagem,
necessários para minimizar os efeitos negativos sobre o meio ambiente e a melhoria da qualidade de vida.
Mobilidade sustentável no Equador exige um fluxo maior e mais eficiente interna e externamente de bens e
pessoas, e para alcançar este objetivo requer-se um enfoque sobre a mobilidade intermodal e multimodal.
A gestão da mobilidade significa, acima de tudo, a análise da situação atual do transporte de mercadorias e
passageiros, com base na demanda e destino, bem como uma série de ferramentas para apoiar e incentivar
uma mudança de atitude e comportamento dos componentes de mobilidade que levam a modos de
transporte sustentáveis. Além disso, é importante considerar o fator de risco em termos de infraestrutura,
mobilidade, e que o Equador é um território que tem uma alta concentração de riscos ambientais que
geram vulnerabilidade das populações e restrições freqüentes sobre os fluxos de bens e pessoas.
A rede de rodovias do Equador é extensa na cobertura, no entanto, a falta de hierarquia faz com que o
mapa seja fragmentado e ineficiente. A conferência, no corredor central do país, que se conecta com a
Colômbia e o Peru, não é homogênea, com hierarquias diferentes ao longo de seu comprimento. A
velocidade média da viagem é de 60 km / h. É necessário padronizar suas características básicas, incluindo
velocidade, o tipo de acesso direto, os tipos de cruzamentos, etc.
Num segundo nível, é considerada uma série de links longitudinal/horizontal ou corredores, que ligam os
nós da estrutura nacional, bem como se conectar ao backbone. As vias neste nível contribuem para o
desenvolvimento industrial e à promoção das cadeias produtivas, agregando ao modelo de desenvolvimento
endógeno.
Um terceiro nível, enfim, completa a rede viária do país. Este nível forma circuitos curtos no sistema
hierárquico de corredores, complementando o segundo e o primeiro nível. Isso irá gerar um sistema
estruturado e hierárquico nacional.
Para uma visão abrangente do sistema rodoviário é necessário entender as outras infraestruturas críticas que
compreendem: portos e aeroportos, bem como pontes e terminais de ônibus. Este deve ser o transporte
ferroviário fragmentado relegados ao esquecimento por muitos anos, o que exige uma reabilitação integral
para o transporte de passageiros e como meio de impulsionar o desenvolvimento do turismo.
No setor dos transportes aéreos é necessário uma clara hierarquia portuária, uma melhora na qualidade do
serviço e otimizar a aplicação de normas relacionadas à segurança aérea. A boa gestão destas infraestruturas
são fundamentais para o desenvolvimento do turismo, tanto interna como externamente.
Finalmente cabe destacar que uma adequada categorização destas infraestruturas nacionais requer de uma
articulação com as competências dos Governos Autônomos Descentralizados quanto à gestão do solo para
garantir a disponibilidade de equipamentos e serviços complementares. Desde o âmbito local se deve
avançar a elaboração de normativas para o adequado uso do espaço público, privilegiando o transporte
público e os sistemas alternativos de mobilidade não motorizados.
8.5.2 Geração, transmissão e distribuição de energía
O desenvolvimento do setor energético é estratégico para o Equador. Nesta perspectiva, o desenvolvimento
do setor deve garantir o fornecimento de energia a partir de uma aposta de geração hidrelétrica, que
permita a redução gradual da geração térmica, fortalecendo a rede de transmissão e subtransmissão,
adaptando às condições atuais e futuras de oferta e demanda de electricidade. Isto deve ser complementado
com a inclusão gradual do país na gestão de recursos renováveis: solar, eólica, geotérmica, biomassa, das
marés, que institui a geração de eletricidade de fontes renováveis como a principal alternativa sustentável no
longo prazo.
Todas essas áreas devem manter o equilíbrio ecológico das fontes, as quais devemos respeitar rigorosos
regulamentos ambientais. Esta política será acompanhada por uma distribuição equitativa de energia, como
um aporte essencial para a indústria nacional e desenvolvimento produtivo do país.
A partir do nível local, deve-se gerenciar a melhoria e ampliação da iluminação pública nas cidades, bem
como o desenvolvimento de regulamentações específicas para áreas urbanas históricas na gestão das redes
de energia e conectividade. Deve ser dada prioridade à extensão das redes de eletricidade e de conectividade
para áreas rurais, fornecimento de instalações e de funcionamento em conjunto com a comunidade e a sua
execução.
8.5.3 Conectividade de telecomunicações
O setor das telecomunicações tem se desenvolvido de forma assimétrica nos últimos anos no Equador. Por
um lado, há evidências de um crescimento contínuo da oferta e da demanda por telefonia móvel e,
segundo, uma estagnação na oferta de telefonia fixa. A tendência no mercado mundial mostra que ainda
pode ser desenvolvido através da utilização de novas tecnologias e novos serviços no âmbito do conceito de
convergência de serviços como triple play (TV, telefonia e Internet), banda larga, etc Por outro lado, o acesso
à internet mostra um desequilíbrio que favorece os principais centros populacionais.
Em nível nacional se identifica a necessidade de extensão da rede de telefonia fixa e o acesso à internet no
território nacional, desenvolvendo novas infraestruturas em zonas urbano-marginais e rurais do país, que
permitam democratizar o acesso em escolas públicas, centros comunitários e escritórios públicos em todos
os níveis de governo.
Mapa 8.3: Corredores hierárquicos de infraestrutura de mobilidade, conectividade e energia
Fonte: Energia elétrica (Plano de expansão do setor elétrico - MEER e Transelectric 2008), Conectividade-fibra óptica
(Corp. Nac. Telecomunicações - Fundo Solidariedade, 2009), Viabilidade (MTOP, 2008), Portos (Dig. Mer., 2005; IGM,
2003), Aeroportos (DAC, 2003).
Elaboração: SENPLADES.
8.6 Garantir a sustentabilidade do patrimônio natural mediante o uso
racional e responsável dos recursos naturais renováveis e não
renováveis
O Equador é um país multidiverso em paisagens, relevos e recursos naturais. O patrimônio natural
equatoriano é um recurso estratégico de importância nacional para o Bom Viver, que deve ser utilizado de
maneira racional e responsável, garantindo os direitos da natureza, como o estabelece a Constituição. A
paisagem natural equatoriana formada por áreas naturais, agropecuárias e urbanas deve ser entendida como
um só território com diferentes usos e vocações, formado por recursos renováveis e não renováveis, cada um
com suas particularidades específicas e uma série de precisões e conflitos que devem encontrar soluções
integrais em cada intervenção.
8.6.1 Biodiversidade
O Equador é um dos 17 países megadiversos do mundo. Trata-se do lugar com maior concentração de
espécies, albergando entre 5 e 10% da biodiversidade do planeta. Na atualidade, mais da metade da
superfície nacional tem cobertura natural.37 O país conta com o Arquipélago de Galápagos, um laboratório
vivo da evolução das espécies, e com a Amazônia, uma reserva natural mundial, com um patrimônio natural
e ecológico sem comparação a nível mundial em termos de biodiversidade. No entanto, a conservação e a
valorização e inserção ativa desta riqueza não se tem visto refletida em sua verdadeira magnitude.
Apesar da existência de certas áreas que atualmente gozam de categorias de conservação, ao ser parte do
Patrimônio de Áreas Naturais do Estado (PANE), é dever do Estado conservar «todas» as áreas naturais
(terrestres e marinhas) que ainda existem no território nacional, e não unicamente as que se encontram
delimitadas pelo PANE, já que dos processos ecológicos das áreas naturais depende o equilíbrio da
natureza em seu conjunto, tanto da vida humana como do resto de seres vivos.
A natureza possui um valor direto e indireto para as atividades da sociedade. A biodiversidade deve ser
entendida como fonte importante de ciência, tecnologia e atividade econômica derivada, garantia da
soberania e segurança alimentar, fonte do turismo nacional e internacional, ou fonte de oxigênio, no caso
dos bosques, com uma potencial importância no mercado de créditos de carbono, a nível mundial.
A gestão da biodiversidade terrestre e marinha requer o envolvimento ativo das comunidades na gestão
sustentável das áreas naturais e suas zonas de impacto. Além do mais, é importante fomentar a recuperação
de solos degradados, fomentar o reflorestamento e a gestão sustentável da terra. Isto implica também um
rigoroso controle para limitar o crescimento da fronteira agrícola com base em uma identificação de usos
do solo em função de vocações e capacidades produtivas.
37
«As áreas de cobertura de vegetação natural constitui 52% do território equatoriano, das quais 17% são parte do Patrimônio de áreas
naturais do Estado (PANE), formado pelo Sistema Nacional de Áreas Protegidas e Bosques Protetores. Adicionalmente, somam-se às
áreas de proteção marinha 1.164 km2, e 47.098,58 km2 de proteção do Arquipélago de Galápagos» (MCPNC, 2009).
Mapa 8.4: Valorização de cobertura natural terrestre e marinha
Fonte: Vegetação remanente por ecossistema continental (PROMSA, 2002; Ecociencia 1999). Identificação de vazios e prioridades de
conservação para a biodiversidade terrestre no Equador continental (EcoCiencia-TNC-CI-MAE-2006).
Elaboração: SENPLADES.
8.6.2 Gestão de bacias hidrográficas e recursos hídricos
A água é um direito fundamental do ser humano, e é por tanto dever do Estado garantir seu adequado uso
e distribuição, priorizando o consumo humano a outros usos, para o qual é necessário um adequado
controle da contaminação de todas as fontes hídricas.
Quanto à disponibilidade de recursos hídricos, o Equador é um país privilegiado. No entanto, a
distribuição do escoamento no interior do território é irregular, o que provoca zonas com grande déficit, o
qual se agrava no caso de grandes concentrações urbanas e a escassa consciência cidadã sobre seu adequado
uso e preservação. A Estratégia Territorial Nacional busca lograr o uso integrado e sustentável da água em
cada uma de suas bacias hidrográficas, tanto para consumo humano como para irrigação e geração de
energia. Ademais, implementar soluções para minimizar os impactos das descargas de resíduos líquidos e
contaminantes sobre canais naturais.
Tem havido uma diminuição na porcentagem de energia gerada por fontes hídricas. Em 1994 representava
58%, e se reduziu a 42% no ano 2006, devido à falta de investimento neste setor e ao incremento de
utilização de termoelétricas, o que tem dado lugar a situações periódicas de racionamento elétrico do país.
Neste contexto, o Estado tem como um de seus mais importantes projetos a mudança da matriz energética,
na qual se pretende aumentar a geração de energia por fontes hidrelétricas e outras fontes de energia
renováveis. Nesta direção, se deve promover o uso responsável e técnico da água com fins de hidro-geração
energética.
Para complementar uma visão de gestão integral, será necessário, adicionalmente, consolidar a cultura do
bom uso do recurso água, e prevenir os riscos ocasionados por inundações e secas. Para que tudo isto seja
possível, é imprescindível uma gestão interinstitucional adequada que permita melhorar o uso deste recurso
estratégico. Finalmente, se deve levar em conta a organização social requerida para a administração e gestão
com enfoque de bacia hidrográfica, considerando assim a diversidade de usos e usuários com base em
prelação constitucional e sob o preceito fundamental da acessibilidade universal à água.
Mapa 8.5: Bacias hidrográficas e seus fluxos
hídricos
Fonte: SENAGUA.
Elaboração: SENPLADES.
8.6.3 Recursos naturais não renováveis
Um quinto da superfície do território equatoriano possui importantes recursos naturais não renováveis:
reservas petroleiras, jazidas minerais metálicas e não metálicas. Sua exploração — com todas as precauções
que se possam implementar — tem impacto ambiental. No entanto, é fundamental no funcionamento da
sociedade e como fonte de divisas para o país.
Neste contexto, O Estado equatoriano reconhece a importância substancial destas atividades para a
economia do país, e considera que devem cumprir estritamente a normas ambientais e regulamentos. Por
outro lado, o Estado comprometeu-se a que os primeiros beneficiários destas atividades produtivas
extrativistas sejam as comunidades circundantes aos projetos. Assim também é necessário implementar
ações para a restauração, reabilitação e remediação ambiental sobre as áreas extrativas existentes.
Considerando a participação das comunidades locais nas diferentes etapas de conceitualização e execução
dos projetos, todas as obras estruturais do Estado devem ser debatidas com a comunidade, através de
mecanismos como a consulta prévia e outras formas de participação social.
8.6.4 Gestão integral e redução de riscos
«No Equador vários fatores propiciam a concretização de ameaças, tais como abundantes precipitações de
elevada intensidade, vertentes íngremes e de grande extensão, formações geológicas sensíveis à erosão,
planícies fluviais com débil pendente (bacia de Guayas), zonas de subducção da placa de Nazca com a placa
sul-americana (uma das mais ativas do mundo) que origina terremotos, erupções vulcânicas de tipo
explosivo, etc.» (Trujillo, D’Ercole, 2003: 111).
Neste terreno se assentam populações, infraestruturas e serviços que não necessariamente consideraram sua
exposição frente a uma ameaça, e, portanto têm um alto nível de vulnerabilidade frente a desastres de
diferente magnitude. Muitos destes desastres poder-se-ia prevenir se se adotam medidas como um adequado
ordenamento territorial, o planejamento do investimento, uma cultura de prevenção, o fortalecimento das
capacidades dos diferentes atores e um enfoque que privilegie a mitigação dos riscos já existentes. No
entanto, as emergências persistem sempre, em maior ou menor magnitude, e o país deve trabalhar em
respostas eficientes frente a desastres de diferente magnitude, porque só a adequada gestão de uma
emergência logrará uma rápida recuperação, sem repercussões sociais e econômicas importantes para o país.
Cabe salientar a importância de incorporar de maneira transversal a variável riscos no planejamento e
execução de toda obra pública, a fim de reduzir a vulnerabilidade da população e das infra estruturas.
Mapa 8.6: Cobertura natural e zonas
de pressão antrópica
Fonte: Mapa de multi-ameaças (DINAREN-MAG-INFOPLAN-INAMHI-IGM-IG/EPN-IRD-CEC, 2000).
Elaboraçao: SENPLADES.
8.7
Potencializar a diversidade e o patrimônio cultural
A construção do Estado plurinacional e intercultural planteia a unidade na diversidade, em que a sociedade
equatoriana reconheça a existência das nacionalidades indígenas e dos povos afro-equatorianos e montubios
como sujeitos políticos com direitos próprios. Uma das finalidades do Estado plurinacional é garantir a
vigência dos direitos a diferentes formas de liberdade, de conformidade com os novos sujeitos incluídos no
pacto social, de tal maneira que nenhum adquira preeminência sobre outros (Chuji, 2008: 11).
Neste sentido, são desafios importantes no país: reconhecer a importância de territórios culturalmente
diversos, de povos e nacionalidades e sua paulatina formação como circunscrições territoriais indígenas de
acordo com a Constituição, onde se deverão respeitar práticas culturais ancestrais num contexto de mútuo
respeito; revalorizar o patrimônio edificado, proteger os sítios arqueológicos e as práticas culturais locais;
fomentar o conhecimento da diversidade cultural na população, incentivar o turismo nacional e
internacional respeitando e protegendo os territórios; e reconhecer que é necessário iniciar processos de cogestão territorial integral com agendas programáticas claras desde os diferentes setores e níveis de governo.
8.7.1 Os povos e nacionalidades do Equador
O Equador está formado por 14 nacionalidades e 18 povos indígenas, afro-equatorianos e montubios. Em
seu território se falam 12 línguas que se devem reconhecer e potencializar como parte da identidade
equatoriana e do patrimônio histórico cultural do país.
Com a Estratégia Territorial Nacional se propõe um modelo territorial que reconheça os direitos dos povos
e nacionalidades para que suas práticas de vida, conhecimentos e cosmovisões possam ser compartilhados e
valorizados. Fomentar o conhecimento da diversidade cultural do Equador é um elemento básico para o
desenvolvimento de povos e nacionalidades, assim como para a definição das circunscrições territoriais e a
formulação de seus planos de vida, que se integrarão de maneira progressiva a este Plano.
Mapa 8.7: Presença de povos e nacionalidades
e línguas ancestrais
Fonte: SIISE 4.5; INEC, 2001.
Elaboração: SENPLADES.
8.7.2 Patrimônio cultural e turismo
O patrimônio cultural equatoriano, tangível e intangível, está formado por suas línguas e formas de
expressão; edificações, espaços e conjuntos urbanos; documentos, objetos e coleções; criações artísticas,
científicas e tecnológicas. Todos estes elementos geram uma bagagem cultural equatoriana muito rica. No
entanto, a ausência de uma reflexão sustentável e profunda sobre a cultura e suas relações com as demais
instâncias da vida social (economia, desenvolvimento social, política, direção ambiental, educação, saúde,
etc.), permitem uma paulatina perda material e imaterial da base cultural. Frente a isto, é urgente o
reordenamento do setor cultural de caráter público com o fim de reforçar a criação de um novo sistema de
valores expressado no reconhecimento das diversas identidades, nas quais possamos reconhecer todas as
pessoas e potencializar as ricas tradições herdadas do passado.
Desde o enfoque territorial será necessário que as políticas públicas culturais se estruturem de maneira
equitativa no território, equilibrando o investimento rumo aos setores e práticas menos conhecidas e
privilegiadas.
A riqueza cultural e o patrimônio natural de grande biodiversidade fazem do Equador um destino turístico
privilegiado. Não obstante, muitos dos territórios com vocação turística são zonas com pobreza e baixo nível
de cobertura de serviços, cujos habitantes têm sido relegados dos benefícios da atividade turística. Frente a
isto é necessário retomar uma vez mais o conceito de economia endógena, enfocando a atividade turística
sustentável, como opção para as populações locais e canalizando seus benefícios na melhoria de sua
qualidade de vida.
Finalmente, não podemos perder de vista a paisagem construída do Equador, formada por povoados e
cidades; arquiteturas de distintas épocas e origens. Cabe destacar as 22 cidades consideradas patrimônio
cultural da nação; duas delas, Quito e Cuenca, sustentam ademais o título de Patrimônio Cultural da
Humanidade. É necessário implementar políticas que incentivem a conservação, restauração e manutenção
deste patrimônio.
Mapa 8.8: As cidades patrimoniais, rotas turísticas e diversidade cultural
Fonte: Rotas turísticas (PLANDETUR, 2008), PAI Plurianual (MCPNC-MINTUR, 2009).
Elaboração: SENPLADE
Entre os elementos a considerar nos processos de planejamento territorial cabe destacar a importância de
incorporar temas tais como a valorização, recuperação e fomento de práticas ancestrais (agrícolas, de saúde,
de técnicas construtivas); o apoio à educação intercultural bilíngue; a proteção de lugares arqueológicos e as
práticas culturais locais.
8.7.2 Fortalecimento do tecido social
Para que se logrem produzir efeitos de uma economia endógena se requer a ação conjunta dos indivíduos e
grupos de forma articulada, em um cenário de negociação permanente entre os diversos atores que fazem
parte da sociedade. São os atores da sociedade que devem empreender ações de fiscalização cidadã (veeduría)
e controle social às instituições públicas.
Fortalecer o tecido social implica garantir a participação da cidadania, propiciando a geração de espaços de
encontro entre os diversos atores, para que compartam visões, estratégias, objetivos e experiências, com a
finalidade de democratizar as relações entre o Estado e a sociedade em todos os níveis de governo, de tal
maneira que a sociedade se envolva ativamente em todas as fases da gestão pública, gerando confiança,
diálogo e apropriação das propostas locais e nacionais.
8.8
Fomentar a inserção estratégica e soberana no mundo e a integração
latino-americana
A América do Sul está vivendo uma série de transformações que a convertem, na atualidade, em cenário
privilegiado de construção histórica alternativa. A eleição democrática de coligações políticas de corte
progressista de esquerda, somada à intensa atividade e envolvimento da sociedade nos processos de
mudança, interrompeu a economia do poder.
A atualidade está marcada por uma disputa geopolítica que deixa para trás os balanços tradicionais de
poder e que abre lugar a um horizonte multipolar, que não gira em torno a potências (neo) coloniais. O
Equador se apresenta como um ator de vanguarda nesta mudança, para a qual perfila uma nova inserção do
país na região e no mundo: estratégica e soberana.
Estratégica porque se pensam as relações internacionais e a política exterior do país conforme os melhores
interesses da população em seu conjunto. Soberana porque estes interesses se sustentam, em última
instância, na vontade popular. Depois de anos do neoliberalismo, nos que se instrumentou o Estado a
serviço de interesses particulares e corporativos, socavando suas capacidades de regulação e planejamento,
atualmente se proclama a recuperação da soberania como um exercício democrático de poder popular.
8.8.1 Integração Latino-americana
Desde os territórios, os processos de integração reabrem debates que se pensavam estabelecidos em torno a
temas de nacionalidade, democracia, representação, entre outros. A construção de novos espaços de
governo regional se traduz em fórmulas críticas de pensamento, que ultrapassam o Estado-Nação. Desse
modo, o Equador aposta por uma integração harmônica com América do Sul no marco do eixo Sul-Sul
para subverter a ordem de dominação atual. Esta é a aposta mais sensata para recalibrar a economia
geopolítica do poder. O Equador deve participar destes processos ativamente, como já fez para nomear a
um compatriota como primeiro secretário de UNASUR e posicionar a Quito como sede do organismo.
Os sonhos de integração começam a ser bem sucedidos em uma institucionalidade delineada por a
UNASUR, e devem acompanhar-se da construção de uma identidade sul-americana e uma cidadania
correspondente. Para isto, o Equador deve entender seus territórios mais além do paroquialismo nacional.
Deve contemplá-los à luz de uma integração maior com os países da América Latina e do Caribe. Iniciativas
como a Alternativa Bolivariana para as Américas (ALBA) desempenham um papel criativo-crítico, em que o
Equador pode constituir-se como um pivô regional.
Assim, o planejamento territorial enfrenta novos desafios: ver as diferentes zonas do país primeiro como
territórios com suas próprias complexidades e potencialidades; logo como parte de um todo unitário, no
que prima o interesse do país; depois como parte de una região andina, na qual se deve pensar nos temas
regionais e nas fronteiras como espaços de interlocução pacífica; e posteriormente como partes de um
sistema macro que busca robustecer a América do Sul em seu conjunto, considerando além dos nexos do
país com a América Central e o Caribe.
8.8.2 Inserção no mundo
O Equador aspira desempenhar um papel de liderança, não somente na América Latina, como também no
mundo, com suas capacidades próprias. O Equador tem demonstrado essa liderança através de fórmulas
inovadoras que situam o país na vanguarda da agenda ambiental mundial. Em concreto, a Estratégia
Yasuní-ITT é um Projeto integral que, apoiado em esquemas de cobrança justa pela dívida ecológica, aponta
rumo a uma profunda mudança na visão das inter-relações entre sociedade e ambiente.
A esta iniciativa se devem somar outras mais, nas que o Equador possa apresentar ao mundo novas
concepções que alterem os paradigmas previamente estabelecidos e contribuam para vincular-se com o
restante da América, Europa, África, Ásia e Oceania, para contribuir com a solidariedade internacional e
potencializar os objetivos do Bom Viver que como sociedade nos planteamos.
Mapa 8.9: Equador, inserção no mundo
Fonte: SENPLADES.
Elaboração: SENPLADES.
8.9 Consolidar um modelo de gestão descentralizado e desconcentrado,
com capacidade de planejamento e gestão territorial
A desigualdade se expressa no território. As brechas quanto à qualidade de vida e satisfação de necessidades
básicas foram se agravando segundo as diversas formas de expressão territorial que adota a economia e a
atribuição de recursos, particularmente de conflito quando não existe coordenação entre o nível central e os
Governos Autônomos Descentralizados (Barrera, 2006).
A política de descentralização implementada no Equador durante as décadas prévias não tiveram êxito pela
falta de instituições, carência de um quadro legal adequado, resistência das instituições em transladar ou
transferir funções, e limitadas capacidades dos governos locais para assumir novas competências.
Enquanto a gestão territorial compreende basicamente os modos de implementar uma política pública num
território específico, a descentralização alude a: a eficiência e eficácia na aplicação da política pública; os
atores, tanto públicos como privados, que levam adiante este processo, e como se organizam para alcançar
seu fim; o planejamento territorial, os recursos necessários, e a execução , seguimento e avaliação dos
programas e projetos contidos no planejamento estabelecido.
8.9.1 Descentralização e desconcentração38
Propor um novo modelo de descentralização implica pensar um Estado diferente, que aprofunde o sistema
democrático com um enfoque territorial e espacial. A descentralização se propõe em um país como um
desafio integral e multidimensional que desafia a estrutura e prática da gestão pública, a mesma que deve
propender a uma gestão que se corresponda com as diferenças e potencialidades geográficas, a busca de
economias de escala, e uma adequada correspondência fiscal; mas, sobretudo, uma verdadeira resposta às
necessidades da população, onde toda a população seja agente ativo do processo.
Para consolidar o modelo de gestão descentralizada e desconcentrada se requer o fortalecimento dos
Governos Autônomos Descentralizados (GAD), e a articulação entre os objetivos de desenvolvimento
nacional identificados no Plano e os que perseguem os GAD. Neste contexto, é fundamental o respaldo
político à formulação, aplicação e concretização dos planos de desenvolvimento e de ordenamento
territorial, assim como a implementação de espaços para a participação e a deliberação para a construção do
poder cidadão.
8.9.2 Capacidades de gestão e planejamento territorial
Se bem que a maioria dos Governos Autônomos Descentralizados desenvolveu diversos instrumentos de
planejamento, estes não lograram aplicar-se efetivamente na gestão de seus territórios por distintas causas:
esses instrumentos não apresentam a qualidade suficiente em seu enfoque ou conteúdos dada a escassa
informação oportuna e desagregada; não preveem mecanismos de gestão, controle e seguimento; não
contam com o respaldo político interno; não guardam relação com as políticas territoriais do Governo
central; e, fundamentalmente, porque não contam com a apropriação dos atores públicos e privados em
seus respectivos âmbitos.
Neste contexto, o Plano se posiciona como instrumento orientador do orçamento, do investimento
público, do endividamento, e como ferramenta para as políticas públicas, que permitirá coordenar a ação
estatal dos distintos níveis de governo, particularmente no que diz respeito ao planejamento do
desenvolvimento e do ordenamento territorial, assim como o planejamento para garantia de direito e como
estratégia articuladora entre territórios.
Assim, é necessário localizar o planejamento do desenvolvimento e ordenamento territorial no quadro do
Sistema Nacional Descentralizado de Planejamento Participativo. Em relação aos procedimentos de
planejamento, atualmente no país se estão construindo ferramentas e instrumentos que interagem para o
estabelecimento das prioridades do desenvolvimento territorial, a produção e acesso à informação para a
tomada de decisões, a atribuição de recursos, a gestão das políticas públicas e a avaliação de resultados em
cada um dos níveis de organização territorial do país.
38
Esta seção está baseada em Falconí e Muñoz (2007).
A estreita relação que existe entre o ordenamento territorial e o planejamento do desenvolvimento leva à
conclusão de que um processo, que determine produtos integrados, que regule o investimento público e o
ordenamento territorial, sobre a base de una gestão coesiva e uma participação cidadã direta, resultará mais
eficiente e eficaz.
É por isso que o planejamento do desenvolvimento e do ordenamento territorial constituem parte de um
mesmo processo contínuo e cíclico, que poderia ter diversas fases ou ciclos de planejamento, e uma gestão
do território com processos permanentes de acompanhamento, ajuste e avaliação, cujo objetivo busca
orientar as intervenções para melhorar a qualidade de vida da população e definir políticas, programas e
projetos que sejam de aplicação no território.
Figura 8.1: Processo contínuo e cíclico de planejamento
8.10
Orientações para o planejamento territorial
O Plano Nacional para o Bom Viver 2009-2013 é um marco de referência para o planejamento territorial.
A Estratégia Territorial Nacional deve interpretar-se como o conjunto de alinhamentos e diretrizes gerais
para o planejamento de todos os níveis de governo que, em função dos avanços no planejamento e sem
menosprezo de sua autonomia e competências, devem ser delimitados com o fim de lograr resultados
favoráveis e sustentáveis para a gestão em seus territórios.
8.10.1 As Agendas Zonais
A reforma política iniciada no ano 2007 busca articular e desconcentrar a ação pública estatal, para fazê-la
mais efetiva e eficiente, encurtando distâncias entre governados-governantes e melhorando a complexa
articulação entre os diferentes níveis administrativos de governo. E tal virtude, impulsionou processos de
desconcentração administrativa do Governo central com a criação de sete zonas de planejamento. O
planejamento zonal implanta ferramentas para a coordenação setorial que orientam o orçamento, a
priorização do investimento público, a cooperação internacional e, em geral, a ação estatal desconcentrada.
A construção de um novo modelo de Estado com ênfase nas estruturas zonais desconcentradas compreende
quatro grandes desafios: 1) a territorialização da política pública para atender necessidades específicas dos
distintos territórios; 2) o estabelecimento de critérios de ordenamento do território a partir de funções e
papeis específicos; 3) o fomento de dinâmicas zonais que aportem ao cumprimento do Plano Nacional para
o Bom Viver, assim como a estratégia de acumulação e redistribuição em longo prazo; e 4) propiciar uma
nova estrutura administrativa que articule a gestão das intervenções públicas nos territórios zonais.
Mapa 8.10: Mapa das zonas de planejamento
Elaboração: SENPLADES
A definição da Estratégia Territorial Nacional e a formulação das agendas zonais de planejamento
utilizaram a mesma metodologia, em ambos os casos em três etapas: 1) o diagnóstico territorial que conclui
com a identificação do modelo territorial atual, suas potencialidades e problemas; 2) a definição do sistema
territorial futuro, que permita analisar as alternativas e estruturar o modelo territorial proposto; e 3) a
gestão que identifica programas e projetos específicos por zona de planejamento.
8.10.2 O planejamento do desenvolvimento e do ordenamento territorial
O Plano Nacional para o Bom Viver define políticas e estratégias como diretrizes gerais para os Governos
Autônomos Descentralizados de acordo com a precisão das competências e funções de cada nível. Os
conteúdos antes expostos abrem um processo de reflexão e deliberação participativa, onde os planos dos
diversos níveis de governo irão se articulando como instrumentos complementares deste Plano, e servirão
também como elemento para a atualização e convalidação do mesmo, da Estratégia Territorial Nacional e
das Agendas Zonais.
Por outro lado, o Plano e a Estratégia Territorial Nacional incluem intervenções que são competência direta
do Estado central, ainda que se localizem dentro do território dos Governos Autônomos Descentralizados.
A presença de uma obra de caráter estratégico a nível nacional deve ser considerada nos planos de cada
território, o que implica que dentro dos processos de planejamento territorial se deve levar em conta uma
série de intervenções relacionadas com a implantação do projeto nacional, e por outro lado se deve
compatibilizar o uso e ocupação do solo para dar possibilidades à concreção de obras de relevância
nacional.
As diretrizes específicas para o planejamento do desenvolvimento e do ordenamento territorial propiciarão
a articulação entre níveis de governo, e devem acompanhar-se com o desenvolvimento da informação
estatística e cartográfica que possibilitem o processo de planejamento. A isto se soma a necessidade de
fortalecer as capacidades institucionais e humanas dos Governos Autônomos Descentralizados, afim de que
o ciclo do planejamento transcenda o momento de formulação de planos, para fazer efetiva a gestão
territorial e a consolidação do Sistema Nacional Descentralizado de Planejamento Participativo.
9. Critérios para o planejamento e priorização do investimento
público
A estratégia endógena para o Bom Viver busca desenvolver capacidades e oportunidades para a sociedade a
partir da criação de valor para satisfazer suas próprias necessidades, expressadas na demanda interna. Isto
possibilita construir um círculo virtuoso no qual a economia permite a reprodução da vida, satisfaz as
necessidades humanas, respeita os direitos da natureza, aumenta o valor agregado na produção, especializa e
desenvolve capacidades, reduz a participação do extrativismo credor e exibe o potencial da demanda
doméstica, sem deixar de aproveitar as vantagens que oferece o comércio exterior, através de decisões
públicas estratégicas de inserção soberana do Equador no mundo.
O investimento público é um dos principais instrumentos desta estratégia, porque permite a poupança, a
mobilização e acumulação de capital, rumo aos enclaves que potencializam as cadeias produtivas, para
alcançar assim rendimentos crescentes na produção.
Dessa forma, o investimento público desempenha um papel fundamental para estabelecer duas condições
críticas para que possa haver uma economia endógena como a levantada: 1) o cumprimento de condições
prévias quanto a capacidades e oportunidades; e 2) a mobilização e acumulação de capital nos setores
geradores de valor da produção.
Para lograr estas condições é importante definir orientações para o planejamento do investimento público,
em geral, e para sua programação no médio e longo prazo.
9.1
Satisfação das necessidades básicas para a geração de capacidades e
oportunidades
A primeira condição refere-se à necessidade de formar uma massa crítica de cidadãs e cidadãos com
capacidades e oportunidades, que, ao serviço da sociedade, possibilitem o Bom Viver. O investimento
público é o que permite assegurar o fornecimento de serviços públicos essenciais para o cumprimento
destas condições prévias encaminhadas a propiciar as capacidades humanas, como são: nutrição, educação,
saúde preventiva, moradia e infraestrutura de saneamento básico, proteção e segurança social.
O critério de condições prévias quanto às oportunidades está relacionado com a ampliação das condições
de acesso, necessárias para que as capacidades desenvolvidas se empreguem na prática, através de geração de
emprego, acesso a crédito produtivo, fortalecimento de iniciativas associativas, cooperativas e solidárias —
especialmente aquelas impulsionadas por mulheres —, construção de infraestrutura pública para a
produção, proteção às formas de trabalho autônomo, de auto-sustento e de cuidado humano.
9.2
Acumulação de capital em setores produtivos geradores de valor
O segundo critério, acumular sistematicamente capital nos setores produtivos geradores de valor, é uma
ação que deve ser realizada pelo governo, pois dada a estrutura econômica do país, os setores relativos ao
esquema primário-extrativista apresentam no curto prazo maiores retornos para o investimento, o que tende
a concentrar o capital nestes setores e tranca a possibilidade de desenvolver outros setores geradores de
maior valor agregado.
O critério de acumulação de capital nos setores geradores de valor se cumpre em todo investimento
encaminhado a reduzir a estrutura de custos destes setores, aumentar sua rentabilidade e fortalecer a
produtividade sistêmica do país. Em três categorias se podem dividir os investimentos que permitem este
tipo de acumulo:
(1) Infraestrutura de suporte para a produtividade sistêmica: geração, distribuição e consumo eficiente de
energia elétrica e produção de bio energia; telecomunicações, viabilidade, transporte e logística, plataformas
de I+D+i, centros estratégicos de investigação associados a parques industriais e tecnológicos.
(2) Especialização da capacidade instalada: pesquisa, ciência e tecnologia, para gerar inovação, capacitação
industrial especializada, educação técnica e superior de quarto nível, transferência de tecnologia.
(3) Fomento às indústrias nascentes que apontem a:
• satisfazer as necessidades básicas: alimentos, têxtil e de calçado, construção (com ênfase em moradia
social), farmacêutica de genéricos;
• fortalecer a soberania alimentar, energética e tecnológica, e reduzir a vulnerabilidade e dependência
do país: bioquímica para garantir a soberania do agro equatoriano; petroquímica que garanta
soberania energética; hardware e software; metal-mecânica;
• serviços turísticos comunitários e serviços ambientais.
A lógica de priorizar o investimento que cumpre estes critérios se fundamenta em avançar rumo à mudança
no modo de acúmulo. No entanto, os critérios são úteis também para estabelecer uma prelação no tempo,
posto que o cumprimento das condições prévias é um passo necessário para que o acúmulo de capital tenha
os efeitos desejados.
Além disso, resulta necessário afinar o investimento prioritário que cumpre estes critérios sobre a base de
uma medida que considere também as necessidades de curto prazo, como a geração imediata de emprego, a
satisfação de necessidades básicas com base na equidade regional, o aporte à produtividade sistêmica no
território e a uma economia social, solidária e sustentável.
9.3
Metodologia de priorização do investimento público
A metodologia proposta inclui a geração de um Índice de Prioridade do Investimento (IPI), que permite
obter um critério sobre que projeto de investimento é mais apto para a atribuição de recursos numa
conjuntura específica dada, considerando quatro critérios principais:
• Geração de emprego.
• Equidade regional (de acordo com a NBI).
• Produtividade sistêmica.
• Sustentabilidade ecossistêmica.
Para cada projeto de investimento se estabelece o setor econômico a que pertence e se estima seu potencial
de emprego a gerar.
A equidade territorial se mede valorizando positivamente os projetos localizados em áreas de maior pobreza
por necessidades básicas insatisfeitas (NBI). Além disso, considera-se o impacto nas regiões sobre as quais
incidirá o projeto na fase de operação.
A produtividade sistêmica considera os incrementos de capital, o impacto territorial do projeto, o aporte à
auto-suficiência nacional e local, a inter-relação insumo-produto, assim como o aporte à substituição de
importações e aos setores estratégicos.
A sustentabilidade ecossistêmica é um critério que promove e privilegia o uso sustentável dos recursos
naturais, as práticas favoráveis à produção responsável com o ambiente e a limitação das externalidades da
produção à capacidade de resiliência do ecossistema.
Finalmente, tanto os critérios gerais de condições prévias e acúmulo de capital, como o índice específico
IPI, permitem cumprir com uma política fundamental do investimento público, que deve ser afinado em
momentos de crise econômica e restrição fiscal, que aponta à otimização do uso de recursos, o avance
tecnológico e a geração de ingressos ou poupanças futuras para o país.
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ALBA
BCE
CEC
CEPAL
CIADI
CISMIL
CODENPE
CONAIE
CONAM
CONAMU
CONELEC
COP
DAC
DINAREN
DPT
ECV
ENDEMAIN
ENEMDUR
EPN
ETN
EUT
FLACSO
FMI
FOB
G-20
GAD
IGM
IG/EPN
IESS
INEC
INFOPLAN
IRD
ISI
ITT
LOREYTF
MAE
MCPNC
MEER
MIES
MINTUR
MIPYMES
MPD
MSP
Agência de Garantia de Depósitos
Aliança Bolivariana para as Américas
Banco Central do Equador
Código Equatoriano de Construção
Comissão Econômica para América Latina e Caribe
Centro Internacional de Arbitragem de Disputas Relativas a Investimentos
Centro
de
Investigações
Sociais
do
Milênio
(SENPLADES-FLACSO-PNUD)
Conselho de Desenvolvimento dos Povos e Nacionalidades do Equador
Confederação de Nacionalidades Indígenas do Equador
Conselho Nacional de Modernização
Conselho Nacional das Mulheres
Conselho Nacional de Eletricidade
Contaminantes Orgânicos Persistentes
Direção de Aviação Civil
Direção Nacional de Recursos Naturais Renováveis
Direção de Planejamento Territorial
Pesquisa de Condições de Vida
Pesquisa Demográfica de Saúde Materna e Infantil
Pesquisa Nacional de Emprego, Desemprego de Subemprego, Urbano e
Rural
Escola Politécnica Nacional
Estratégia Territorial Nacional
Pesquisa sobre o Uso do Tempo
Faculdade Latino-Americana de Ciências Sociais – Sede Equador
Fundo Monetário Internacional
Free On Board (livre a bordo)
Grupo dos 20 (países industrializados e emergentes)
Governos Autônomos Descentralizados
Instituto Geográfico Militar
Instituto Geofísico da Escola Politécnica Nacional
Instituto Equatoriano de Segurança Social
Instituto Nacional de Estatísticas e Censos
Sistema de Informação para o Planejamento
Siglas em francês do Instituto de Investigação para o Desenvolvimento
Industrialização por Substituição de Importações
Iniciativa Yasuní (Ishpingo-Tambococha-Tiputini)
Lei Orgânica de Responsabilidade, Estabilização e Transparência Fiscal
Ministério do Ambiente
Ministério Coordenador de Patrimônio Natural e Cultural
Ministério de Eletricidade e Energia Renovável
Ministério de Inclusão Econômica e Social
Ministério de Turismo
Micro, pequenas e médias empresas
Movimento Popular Democrático
Ministério de Saúde Pública
MTOP
NBI
OCP
ODM
OELAC
OPEP
PAI
PEA
PETROECUADOR
PIB
PLANDETUR
PNBV
PND
PNUD
POA
PROMSA
SELBEN
SENAGUA
SENPLADES
SIGAGRO
SIISE
SISPAE
SNAP
SPPP
SSI
TIC
UICN
UNASUR
UNESCO
UNICEF
UPA
Ministério de Transporte e Obras Públicas
Necessidades Básicas Insatisfeitas
Oleoduto de Cru Pesado
Objetivos de Desenvolvimento do Milênio
Organização de Estados Latino-Americanos e do Caribe
Organização de Países Exportadores de Petróleo
Plano Anual de Investimentos
População Economicamente Ativa
Empresa Estatal Petróleos do Equador
Produto Interno Bruto
Plano Nacional de Turismo
Plano Nacional para o Bom Viver
Plano Nacional de Desenvolvimento
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
Plano Operativo Anual
Programa de Modernização dos Serviços Agropecuários
Sistema
de
Identificação
e
Seleção
de Beneficiários de Programas Sociais do Equador
Secretaria Nacional da Água
Secretaria Nacional de Planejamento e Desenvolvimento
Sistema de Informação Geográfica para o Sector Agropecuário
Sistema Integrado de Indicadores Sociais do Equador
Sistema de Indicadores Sociais do Povo Afro-Equatoriano
Sistema Nacional de Áreas Protegidas
Subsecretaria de Planejamento e Políticas Públicas
Substituição Seletiva de Importações
Tecnologias da Informação e da Comunicação
União Internacional para a Conservação da Natureza e os Recursos
Naturais
União de Nações Sul-Americanas
Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura
Siglas em Inglês de: Fundo das Nações Unidas para a Infância
Unidade de Produção Agrícola