As últimas reformas de previdência social na América Latina (2006
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As últimas reformas de previdência social na América Latina (2006
Ampliando fronteiras da Ciência Politica: Desafios contemporâneos à democracia e ao desenvolvimento “As últimas reformas de previdência social na América Latina (2006-2010): Uma abordagem comparada” Nelson Dionel Cardozo (UBA / UNQ) Email: [email protected] Resumo:Este artigo é baseado em uma pesquisa qualitativa descritiva, tendo em conta os casos mais representativos de reforma previdenciária na nossa região (Argentina, Bolívia, Chile e Uruguai), a fim de agrupar as diferentes mudanças que ocorreram na última década para classificá-las a partir de seus principais eixos. As dimensões a considerar são: 1) A relação entre o regime público e o privado, 2) A modificação dos parâmetros para o acesso aos benefícios, 3) As alterações na fórmula de cálculo das prestações de aposentadoria, 4) a criação de novos benefícios previdenciários, 5) as mudanças na administração, e 6) os principais objetivos políticos das reformas implementadas. A partir deste estudo tentaremos discutir teoricamente os aportes na temática que colocam no mesmo continuum todos os casos, para desenvolver uma tipologia de reformas na América Latina. Palavras chave: previdência social- reforma- América Latina- capitalização Abstract: This article is based on a descriptive qualitative research, taking into account the most representative pension system reform cases in our region (Argentina, Bolivia, Chile and Uruguay), in order to group the different reforms that took place in the last decade, to classify them from their main axes. The dimensions to consider are: 1) The relationship between public and private system, 2) the modification of parameters for the access to the benefits, 3) The changes in the formula for calculating pension benefits, 4) the creation of new benefits, 5) changes in the administration, and 6) the main reforms purposes implemented. From this study it will be attempted to discuss the theoretical contributions in this issue, that place on the same continuum all the cases, to develop a reforms typology in Latin America. Keywords: Social Security - Reform Latin America - Capitalization 1. Introdução Como uma primeira aproximação podemos afirmar que existem dois cenários muito diferentes em termos de previdência social: os países desenvolvidos e a América Latina. No primeiro caso, o principal problema que enfrentam os sistemas de pensões é a sustentabilidade financeira devido às contribuições reduzidas a partir da relação entre ativos e beneficiários do sistema como resultado do aumentou expectativa de vida. Somado a isso é que o cálculo das prestações nesses países assegura uma alta taxa de substituição (porcentagem de salário obtido antes da aposentadoria do beneficiário), em muitos casos 1 próximos a 90%. A América Latina apresenta um conjunto de questões diferentes a dos países desenvolvidos. Vários países da região adotaram regimes de capitalização individual (México, El Salvador, Nicarágua, Costa Rica, Panamá, República Dominicana, Colômbia, Peru, Bolívia, Chile, Argentina e Uruguai), que agravou os problemas mencionados e juntou-se aos chamados custos fiscais da transição. Um dos principais argumentos sob os quais as reformas para sistemas de capitalização individual foram implementadas foi que grande parte da informalidade e a baixa taxa contribuição ia mudar porque os trabalhadores seriam responsáveis pela poupança em sua conta, o que seria uma introdução de incentivos positivos para a acumulação. No entanto, os efeitos registados, explicados em parte pela estrutura do mercado de trabalho, os elevados custos de funcionamento do sistema privado, a diversificação limitada dos investimentos do setor privado, foram que diminuiu a taxa de substituição e a cobertura passiva (percentagem de idosos que têm uma aposentadoria) nesses países. Este se juntou com os custos da transição, onde há um período de conversão de um sistema de repartição para um de capitalização, no qual o Estado tem obrigações em termos de benefícios e reconhecimento das contribuições para o sistema antigo, ao mesmo tempo tempo que tem menos arrecadação devido à derivação das contribuições para as contas individuais de capitalização. Isto implicava que o pagamento das pensões seria feita com os tributos baseados em subsídios cruzados derivados do imposto sobre valor acrescentado, de modo que os benefícios previdenciários na América Latina tendem a beneficiar uma minoria que trabalha no setor formal e tem cobertura, geralmente apenas um terço da PEA, o que gera efeitos muito regressivos sobre a distribuição da renda. Eis aqui outra questão que acrescentou ao debate: a distribuição eqüitativa dos sistemas de pensões, à que se adicionou recentemente a questão da igualdade de gênero no acesso à cobertura. Como resulta do que é mencionado no parágrafo anterior é que a reforma das pensões não é uma questo menor, já que envolve um esforço cada vez mais importante para o erário público o pagamento das aposentadorias. Esta política representa as obrigações atuais e futuras dos Estados porque os benefícios aparecem colocados na legislação como um direito 2 adquirido, politicamente muito difícil de se adaptar de acordo com as variáveis econômicas e demográficas. Em muitos casos, o cumprimento das obrigações da previdência social é garantido pela Constituição. Da mesma forma, o impacto fiscal dos sistemas de pensões é indiscutível, ja que por exemplo em países como o Brasil três quartos do déficit fiscal é atribuído ao pagamento de pensões. Nos últimos anos teve várias reformas para ampliar a cobertura, mas de duas maneiras: Os casos onde foram removidas as contas de capitalização individual (Argentina e Bolívia) que poderiam ser descritos como uma reforma "estrutural" e os casos em que as reformas parciais não tocaram o pilar privado (Chile, Peru e Uruguai), que chamaremos de " reformas não-estruturais." Nos países desenvolvidos as reformas paramétricas foram implementadas (França e Grécia) e está em debate a sua implementação nos EUA, Espanha e Grã-Bretanha, dados os problemas de sustentabilidade produto de uma taxa de substituição de alta e uma ampla cobertura. 2. Caracterizando brevemente os casos No primeiro termo, vamos caracterizar as novas reformas nos quatro casos selecionados da América Latina: Argentina, Bolívia, Chile e Uruguai, tentando ver quais os passos que foram realizados para resolver questões como a ampliação da cobertura, o pilar usado, o novo papel do Estado, a existência de reformas paramétricas, e a relação entre os regimes. A técnica utilizada é o estudo de área, assumindo que os países compartilham certos aspectos sociais, culturais, econômicos, ao mesmo tempo que tem tido reformas na previdência social nos últimos anos, e tinham sofrido previamente reformas estruturais para regimes de capitalização. Parte da literatura em geral argumenta que a tendência é o “afastamento” das contas de capitalização individual (Bertranou, Calvo e Bertranou, 2010, ISSA, 2010), e a implementação de algum tipo de mudança. Por conseguinte, serão estudados os paises mais 3 representativos de reforma para um sistema de capitalização, onde podemos ver que existem três regimes de bem-estar muito diferentes. Nos primeiros dois países, Chile (1981) e Argentina (1994) se experimentaram reformas drásticas no sentido de sistemas de capitalização que passam ao que Martinez Franzoni1 chama de "regime liberal de fornecedor único " (Martínez-Franzoni, 2005). Logo, vemos o caso da Bolívia, que é um exemplo claro de "sistema de duplo fornecedor informal" e, finalmente, Uruguai se corresponde com um "sistema estatal de único fornecedor." 2.1 Argentina Passados os momentos de crise em 2001-2002, a Administração Nacional da Previdência Social decidiu abordar uma política redistributiva sem precedentes na história argentina. O chamado "Plano de Inclusão Previdenciário", de 2006 abriu a porta para se aposentarem aqueles que cumprem a idade de pensão (60 anos para mulheres e 65 para os homens), mas não tem os 30 anos de contribuições exigido pela lei. Este sistema, apoiado pela moratórias prevista nas leis 25,994 e 24,476, pensava deixar com cobertura aos setores que encontravam-se sem aposentadoria e em situação de vulneravilidade. O mecanismo foi o seguinte: após o cálculo da dívida, tendo se subscrito à moratória o solicitante, é paga a primeira prestação do plano de pagamento, e o resto são deduzidas diretamente da pensão obtida mensalmente até pagar a última prestação. Dito de outra forma, as contribuições previdenciárias são compradas pelo solicitante através de uma moratória, que é paga para com o benefício concedido. Esta medida permitiu a cobertura passiva chegar próxima ao 90% dos idosos. 1 Martínez Franzoni (2005) menciona que na América Latina há três modelos de regime de bem-estar: i) estatal de fornecedor único (Uruguai e Costa Rica); ii) liberal de fornecedor único (México, Argentina e Chile); e iii) informal de duplo fornecedor (El Salvador, Guatemala e Nicarágua). Nos primeiros, o Estado continua designando a maior parte de seus recursos a serviços universais. No segundo grupo, tem-se passado de maneira acelerada à provisão privada de serviços. O terceiro se refere aos países onde há mercados trabalhistas informais e uma alta familiarização do cuidado. 4 Em abril de 2007, se sancionou a lei chamada “de livre opção da aposentadoria", que foi uma reforma parcial, mas muito forte que iria reduzir as assimetrias entre os dos regimes –público e privado-, permitindo a liberdade de escolha do regime previdenciáro que o cidadão quer estar afiliado, enquanto as pessoas que não realizarem opção nenhuma para algum regime passam automaticamente para o sistema de repartição pública. Depois de fechar a livre opção de aposentadoria, o 31 de dezembro de 2007, houve uma transferência de 90,050 membros ao sistema de pensão estatal. Assim, os saldos privados acumulados recebidos pela ANSeS desde as contas dessas pessoas foi o equivalente a 534 milhões de pesos. Como consequência da crise financeira global e a baixa diversificação da carteira de investimentos das AFJP de Argentina, a sustentabilidade do sistema de capitalização atingiu uma situação crítica. Além disso, as novas obrigações contraidas pelo Estado com as políticas de inclusão social determinou que o orçamento público ia exigir um maior arrecadamento de fundos. Portanto, o governo federal toma a decisão de estatizar totalmente o sistema de pensões, unificando esquema privado com o público que existia até agora. O Sistema Integrado de Aposentadoria da Argentina (SIPA) é financiado através de um sistema de repatição pública, garantindo aos aposentados que estavam na previdência privada, a mesma cobertura e idêntico tratamento ao previsto pelo regime público de pensões. Os benefícios que são pagos na íntegra por parte das Administradoras de Fundos de Pensões continuarão sendo pagos pela companhia de seguros de aposentadoria. Desde a promulgação da lei, ANSES goza de autonomia financeira e económica. Em suma, com o novo regime é o Estado quem administra os fundos e concede os benefícios de todos os aposentados e pensionistas, recuperando o papel central que ele tinha antes da reforma previdenciária dos anos noventa. 2.2 Bolivia 5 Em 2010 o governo e a Central Operária Boliviana (COB) acordaram nas negociações quatro novas escalas de renda de aposentadoria e o alcance da lei nova pensão, que também define uma renda conjunta (não contributiva) de até 2.400 bolivianos. O sistema de pensões no país, percebendo os problemas arrecadação das contribuições da previdência social (que foi parte dos debates até meados da década passada) fornece diferentes níveis de renda pelo número de contribuições que tem o beneficiário, definindo a gradação da pensão para os contribuintes que têm 20 anos, 25 anos e 30 anos de cotização, com maiores quantidades de acordo com anos de contribuições. O governo começou fazer avanços ao final de 2010 com uma reforma para que o Estado voltasse novamente a controlar o sistema de pensões. Naquele momento havia 1,2 milhões de pessoas listadas nas Administradoras de Fundos de Pensão (AFP) "Previsión", do Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (BBVA) da Espanha, e "Futuro", do grupo Zurich Financial Service Group da Suíça. Os dois controlavam o sistema de pensões desde 1996 e tinham acumulado cerca de 2.000 milhões de dólares em contribuições dos trabalhadores, dos quais uma parte foi depositada em bancos e outras foram investidos em títulos do governo. No início de 2011, em um processo similar ao da Argentina, Bolívia aprovou os planos do Senado para nacionalizar a previdência privada, aumentar os benefícios de pensão e redução da idade mínima de aposentadoria. O sistema de pensões anterior combinava elementos contributivo, não contributivos e semicontributivos em fundos de pensão privados geridos pelas Administradoras Fundos de Pensões (AFP) criadas em 1996 para privatizar o sistema de pensões na Bolívia. O actual processo de reforma foi iniciado em 2006; compreende um regime semicontributivo que inclui prestações de velhice, morte, invalidez e pensões para os acidentes e as despesas de funeral; e um regime não contributivo para os mesmos fins. O governo estima que o novo sistema será financeiramente sustentável ao longo dos próximos 35 anos. 6 A nova lei elimina a dois AFP que administravam os fundos de pensão, institui um novo orgão estatal, a Gestora Pública da Previdência Social de Longo Prazo, no Ministério da Economia e Finanças Públicas, responsável pela gestão dos fundos . Estes incluem o Fundo de Capitalização composto por contas individuais, um fundo de renda variável, um fundo de por acidentes de trabalho, um fundo de riscos profissionais, e os fundos que já foram geridos pelas AFP. Enquanto isso, a Gestora Pública da Previdência Social, implementou uma pensão não contributiva universal por velhice (Renda Dignidade ), financiado por um imposto direto sobre os hidrocarbonetos. Os requisitos para o acesso à Renda Dignidad não foram alterados. Além disso, (ao contrário do que acontece no Velho Mundo), a idade mínima de aposentadoria vai diminuir desde os 60 anos (65 antes da reforma de 2009) para 58 anos para homens e mulheres, embora as mulheres podem reduzir a idade de aposentadoria um ano para cada criança que tiverem, até três filhos (semelhante ao que acontece no Uruguai). Outra medida é o estabelecimento de um regime especial para os mineiros, que agora podem se aposentar com a idade de 56 ou 51 anos se eles trabalharam em condições insalubres. A nova lei também criou um fundo (Fundo de Solidariedade) para garantir uma pensão mínima para trabalhadores de baixa renda ou independentes que não satisfaçam os requisitos para a pensão contributiva completa. Estes quantidade pensões a 70 por cento do salário mínimo nacional (em 2010, Boliviano -BOB- 476 ou US $ 66) e exigem pelo menos 10 anos de contribuições, um aumento de 6 por cento para cada ano adicional de contribuição. Outras mudanças importantes são: a) A reintrodução da contribuição patronal de 3 por cento do salário do empregado (o sistema anterior foi financiado exclusivamente por contribuições de empregados). As contribuições dos empregados permanecem em 10 por cento e nos trabalhadores independentes as contribuições são voluntárias. b) A criação de subsídios para despesas de funeral e de prestação de pensões de sobrevivência, independentemente se a viúva ou viúvo se casa novamente. c) Modificação do cálculo dos benefícios de pensão, que serão feitos apenas com base nas últimas 24 contribuições (últimos 2 anos), d) a ratificação do Convênio Ibero-Americano de Segurança Social, que garante a portabilidade dos direitos pensão nos países signatários da América Latina (artigo 100 da Lei n º 1029); e) Finalmente, a 7 lei estabelece uma série de medidas de boa governação e combate à corrupção, incluindo a criação de uma instância de auditoria e os limites aos mandatos dos auditores, as restrições de investimento, e multa de 5 a 10 anos de prisão por peculato ou malversação de fundos. 2.3 Chile O governo Michelle Bachelet, que se desenvolveu entre março de 2006 e março de 2010, teve na agenda desde o início da sua presidência a reforma do sistema de pensões, e conseguiu concreta-la a través da Lei n º 20.255 de Julho de 2008. O que foi implementado foi o aumento da cobertura através da criação de um pilar não contributivo, que atua de maneira focalizada. Assim, pessoas que não tenham contribuído em um sistema de pensões e pertencem a um grupo familiar dos setores de menor renda do país -40 % mais pobre da população- têm acesso a uma Pensão Básica Solidária (PBS). Este benefício é uma contribuição monetária de 60.000 pesos, paga desde 01 de julho de 2009 a todas as pessoas que o solicitem. Em 2010, foi estendido ao 45% mais pobre da população, e assim por diante até 60% em 2012. Os benefícios da reforma são individuais. Portanto, a partir de julho de 2008, um ou mais membros de uma família pode acessar a uma Pensão Básica Solidária. Assim, dois beneficiários podem ser incluídos, receber ambos as pensões e adicionar 150.000 pesos chilenos. Um dos benefícios mais importantes que a reforma da previdência trouxe para as mulheres é a entrega de um bônus por cada filho nascido vivo ou adoção, o que irá aumentar as suas pensões. Por tanto, representa um reconhecimento efetivo do dobro trabalho que enfrentam, visibilizando a sua tarefa de mulher e mãe. O valor do bônus por filho é equivalente ao 1,8 da renda mínima no momento em que a criança nascer (agora é de 260 pesos aprox.). Este benefício entrou em vigor a partir do 1º de julho de 2009, de modo que só terão direito as mulheres que se aposentarem após essa data. A esta prestação lhe será aplicada uma taxa mensal de retorno equivalente ao Fundo de C do sistema AFP. Para as crianças nascidas depois do 1 de Julho de 2009, a rentabilidade será contada a partir desde o nascimento, até a mãe fazer os 65 anos de idade. Para as 8 mulheres filiadas ao Decreto-Lei 3.500, a prestação será adicionada à sua conta de poupança individual na AFP, quando ela fizer 65 anos de idade, formando parte do saldo que vai calcular a sua pensão. No caso de mulheres beneficiárias da Pensão Básica Solidária, o Instituto Nacional de Previdência Social irá calcular uma pensão auto-financiada, considerando no saldo da sua conta as prestações por filho recebidas. O resultado deste cálculo vai aumentar a sua PBS de velhice. Para as mulheres que não estejam filiadas a um regime previdenciário, e percebam uma pensão por morte do INP, uma companhia de seguros ou AFP, será utilizado o mesmo método descrito acima. O resultado aumentará a sua pensão por morte. Estima-se que neste regime, uma mulher que contribua 10 anos pelo salário mínimo e tenha dois filhos, por efeito da bonificação, a sua pensão final terá um aumento de mais de um 20%. A Contribuição Básica Solidária é orientada para aqueles que têm uma pensão de qualquer regime previdenciário (excluindo os dos policiais e militares), menores de 70 mil ao 01 de julho de 2008 ou que tenham esgotados seus fundos de pensão. O Estado completará o benefício com uma contribuição em dinheiro. No início do regime, em 2008, acessaram ao benefício os homens e as mulheres pertencentes ao 40% da população de menor renda, de acordo com o a Folha de Proteção Social. No 2009 foi estendido para 45%, e assim por diante até 60% em 2012. O instrumento utilizado pelo Estado para focalizar os benefícios da protecção social nos segmentos mais vulneráveis da população é a Folha de Proteção Social. Na atribuição dos benefícios a partir da reforma da Previdência, a Folha Social de Proteção (FPS) fornece uma pontuação que reflete a vulnerabilidade da família e identifica aquelas famílias que devem ser priorizadas como sujeitos de proteção social. Com a pontuação obtida após a conclusão da sondagem, as pessoas vão saber se eles cumprem os requisitos de elegibilidade para os diversos benefícios fornecidos pelo sistema de proteção social do Estado. A informação que abrange o formulário refere-se a localização geográfica, identificação da família, saúde, educação, ocupação, deficiência, renda familiar e habitação, entre outras variáveis. 9 2.4 Uruguai O governo de Tabaré Vázquez, que se desenvolveu entre março de 2005 e março de 2010, adotou várias leis e decretos que modificaram o sistema de pensões. A primeira medida visa a expansão da cobertura ativa (ou seja, o número de trabalhadores que contribuem para o sistema de pensões) , nas que se destaca a chamada para os Conselhos de Salários e a Lei n º 17.963 de 2006. Nesta última promove-se a efetiva inclusão no sistema de pensões, estabeleceu regras mais flexíveis para a regularização das contribuições para o Banco da Previdência Social, tanto para as empresas quanto para os trabalhadores independentes, introduzindo pela primeira vez na história, um sistema de benefícios para os bons contribuintes (Busquets e Azcué, 2010). Em junho de 2008, por meio dos decretos 281/08 e 291/08, se pus em prática o direito de desfiliação para aqueles que não estavam obrigados em 1996 de aderir ao sistema misto e optaram por fazê-lo voluntariamente. Também em 2008 é aprovada a lei 18.241, chamada “Lei de assistência aos idosos”, criando um benefício não-contributivo que permitiu a expansão da cobertura para os sectores sociais mais vulneráveis, da mesma maneira que aconteceu no Chile e na Bolívia (incluindo um pilar não-contributivo). Além disso, a Lei n º 18.395, rebaixa de 35 para 30 os anos de serviço exigidos para acessar à aposentadoria, mantendo a idade mínima aos 60 anos, ao mesmo tempo que modifica as taxas de substituição que regem atualmente. Esta lei estabelece a criação de um benefício especial para pessoas de 58 anos de idade e 28 anos de trabalho, que tivessem tido um período de pelo menos um ano de desemprego. Este nova prestação é criada para dar conta da situação dos desempregados maiores de 50 anos próximos à aposentadoria. O prazo de duração do benefício será de dois anos, tornando possível a aposentadoria subseqüente. 10 Também, reconhece-se para as mães um ano de serviço por cada filho, podendo contar até cinco anos adicionais. Isso introduz uma nota inicial de gênero para o projeto, melhorando a acessibilidade do benefício para as mulheres. No relativo ao acesso à pensão de invalidez total e prestação de incapacidade temporária parcial, eliminou-se a exigência de ter os seis meses de contribuições imediatamente anteriores à deficiência, e também a exigência de dois anos após a cessação da atividade ou inatividade, adicionando o requisito de que o requerente tivesse permanecido no país desde a cessação da atividade, até chegar a hora de deficiência. 3. Algumas distinções conceituais para estudar as reformas Uma das primeiras observações resultantes dos casos estudados é que é possível agrupar as diversas reformas em dois tipos. No caso argentino, vemos a primeira fase na qual foram atingidos os problemas os problemas (falta de cobertura passiva e desequilíbrios na competição entre os esquemas) pelo Plano de Inclusão Previdenciária e da chamada Lei de Livre Escolha. Os casos do Chile e do Uruguai também parecem transitar pelo mesmo caminho. A reforma de Bachelet, estabelece um pilar de pensão não-contributiva básica que não modifica o regime privado, fato que também é verificado no Uruguai, conjuntamente com a redução dos parâmetros para acessar ao benefício. Isso também é evidente no caso da Bolívia, que combina reformas paramétricas e as reformas estruturais. No entanto, depois de duas reformas parciais Argentina retraçou o que foi feito e voltou para o monopólio estatal, criando o Sistema Previdenciário Argentino (SIPA), que absorveu o regime de capitalização no de repartição, sendo um caso pioneiro no planeta respeito à segunda fase pós-neoliberal de reformas. No entanto, podemos reconhecer uma mudança no "clima de época" nos governos da região que tem sido chamados de "governos progressistas", em oposição aos governos neoliberais que realizaram reformas estruturais para economias de mercado. Bertranou e Bertranou Calvo (2010), tentam fazer uma panorâmica das tendências nas reformas aos sistemas de capitalização. A idéia central que traçam é aproximadamente 11 que a nova onda de reformas destinadas a melhorar a cobertura, equidade e eficiência dos sistemas de pensões nos países que foram para a capitalização, foi feita através de três tipos de medidas: a livre escolha entre contas de capitalização e regime de repartição; solidariedade e redistribuição da renda; e a criação de fundos de reserva para aposentadorias públicas. Por outro lado, tentou-se melhorar as contas individuais, expandindo a cobertura; reduzir os custos, e estabelecer regras de investimento para ativos de pensão. Estes autores fazem uma comparação diacrônica entre os países latino-americanos que experimentaram reformas para sistemas de capitalização. A seleção de casos é feita usando a técnica de sistemas similares, assumindo que eles compartilham a mesma propriedade (reforma para regimes de capitalização) e distingem os tipos de sub-classe de acordo à tipologia de Mesa-Lago (2004), onde encontram-se o modelo substitutivo (Chile, Bolívia, México, El Salvador e República Dominicana), o modelo paralelo (Peru, Colômbia) e modelo misto (Argentina, Uruguai e Costa Rica). A hipótese central é que o propósito das contas individuais introduzidas foi que "se esperava que isso motivasse os trabalhadores para contribuir e aumentar a cobertura e as taxas de cumprimento das contribuições obrigatórias" (Bertranou e outros, 2010: 2). Depois de analisar os efeitos destas reformas em termos da taxa de cobertura passiva, de redistribuição intergeracional e intrageracional, e as deficiências na regulamentação. Nestes impactos, as reformas são a variável independente que explica a segunda onda de reforma, onde os temas centrais são: 1) permitir aos trabalhadores voltar para o regime de repartição, 2) a incorporação de mecanismos de redistribuição da renda e solidariedade e 3) a criação de novos fundos de pensão públicos. Ele também inclui melhorias nas contas individuais com base nos pilares de: 1) Ampliação da cobertura passiva, 2) Redução de custos de contas individuais, e 3) regras de investimento para ativos de pensão. Esta abordagem faz pouco ênfase nas diferenças de sub- classe, tentando colocar em um de continum todos os casos na região, descrevendo os processos como mudanças não estruturais. Assim, argumentam: 12 "A segunda rodada de reformas à previdência social iniciada a partir de 2005 reforçou a participação das instituições públicas no sistema de pensões. Além disso, muitos países introduziram medidas para melhorar as contas individuais. A idéia motriz por trás da segunda rodada de reformas tem sido a de aumentar a cobertura, equidade e eficiência do sistema. Com exceção da Argentina, que re-nacionalizou seu sistema de pensões, a nova rodada de reformas parece ser menos radical em comparação com as mudanças estruturais introduzidas durante a primeira rodada "(Bertranou e outros, 2010: 6). Aqui encontramos que a hipótese descritiva argumenta que as mudanças foram feitas para aumentar a cobertura, equidade e eficiência através de reformas "não estruturais" , com a "exceção" da Argentina. O que podemos ver é que a regra contém exceções; daí que vemos um cão-gato como é chamado por Sartori (1999), no sentido de que encontramos "um gato que late." Portanto, não é que há regras com "exceções" -ou seja, que é explicando o caso que não responde à lei por uma hipótese ad hoc- senão que na essência o problema deste estudo é o falho na comparação. A resposta é simples: a lei deve ser reformulada para conter apenas aqueles que são casos plausíveis de apresentarem o fenômeno. Uma possível solução seria a de diferenciar os tipos de reformas através de uma primeira abordagem descritiva. Então, não é na América Latina a reforma menos radical, com exceção da Argentina, senão que pelo contrário existem diferentes tipos de reformas: algumas “nãoestruturais” (como Chile, Peru, Uruguai e Colômbia) e outras “estruturais” para sistemas públicos de repartição (Argentina e Bolívia). Então não restam já "estranhos companheiros de cama" na classificação, senão que temos diferenciado cães e gatos e pudimos esboçar heuristicamente dois tipos de reformas desde os sistemas de capitalização: estruturais e não estruturais. A utilidade que apresenta este momento é que permite classificar com base em critérios (profundidade das reformas, principal fornecedor na previdência social, ou situação do sistema de capitalização) que permitem a construção de teoria empírica num futuro. O relatório da AISS "Uma previdência social dinâmica para as Américas" parte de uma comparação diacrônica tomando a idéia muito semelhante às contribuições mencionadas 13 acima. Este trabalho argumenta que na primeira onda de reformas terá as seguintes providências: 1) De regimes de benefício definido para um de contribuição definida, 2) De sistemas de repartição para regimes de capitalização individual, e 3) de fontes de financiamento não integradas para fontes de financiamento totalmente integradas. No momento B, ou seja, a última década, podemos falar sobre a tendência geral que é seguida nos sistemas de pensões em relação ao multipilarismo que mistura regimes de capitalização e reparto com sistemas de prestações definidas com contribuições definidas. Exemplos de tais reformas, são os casos do Peru e do Chile que tem implementado um pilar solidário financiado por receitas gerais. A recomendação que encoraja o texto é a passagem para um sistema integrado com base na base de receitas gerais e outro de caráter contributivo complementar que faria aos membros ter incentivos para "melhorar" suas aposentadorias contribuindo. Além, adiciona a idéia de contas nocionais de contribuições definidas, ou seja a introdução nos regimes de financiamento público de fórmulas atuariais, ou basear o cálculo do benefício nas contribuições embora seja um regime de repartição . Finalmente menciona a questão da solidariedade no que respeita aos grupos que têm menos contribuições, como também a equidade de gênero. Isto tem estado muito presente em todas as reformas recentes aos sistemas de pensões (Argentina 2006, Chile 2008, Uruguai 2008, a Bolívia 2010). A proposta apoiada são os pilares solidários com um benefício mínimo, apagando a idéia de cidadania, e também esconde o fato de que muitos dos sistemas fiscais de repartição são financiados por receitas gerais pagas pela sociedade toda, mas os benefícios são usufruídos pelo setor formal do mercado de trabalho, que em muitos casos é apenas a metade dos trabalhadores. No entanto, adverte-se que a Argentina "segue uma direção contrária à de muitos recentes sistemas multi-pilar." (AISS, 2010: 16). À luz disto, aqui encontramos outra "exceção à regra" que nem sequer é levada em conta na formulação das preposições finais, a saber: "em todos os sistemas de pensões, adverte-se a necessidade atender melhor duas expectativas que caminham juntas: A maior capacidade de escolha individual e a satisfação de direitos individuais universais" (AISS, 2010: 17). Portanto, mais uma vez comete-se o 14 mesmo erro, já que existe uma incapacidade do modelo para atender os casos "anômalos" Argentina, e mais recentemente a Bolívia-. Ambos artigos sofrem de alguns defeitos no momento da comparação: não especificam os critérios utilizados para classificar as reformas e tentam explicar todos os casos sem a criação de uma tipologia que ordene a diversidade de situações. Primeiro, não incluem um dos aspectos das reformas mais importantes na América Latina: A existência de reformas paramétricas que ampliam o direito, como no caso da Bolívia e Uruguai. Segundo, não leva em conta a criação de regimes especiais mais flexíveis (Argentina, Uruguai e Bolívia). Isto último é exatamente o oposto do que está acontecendo no Brasil: Embora foi criado um regime especial para trabalhadores rurais, nesse país se está tentando constantemente de cercear os privilégios de alguns setores -os funcionários públicos-, como ocorre na a Europa. Ao mesmo tempo, deveria-se pesquisar por que a nossa região está indo contra a tendência geral do que ocorre na Europa e nos Estados Unidos, onde a reforma paramétrica aumenta a idade de aposentadoria. Um aspecto bem-sucedido da análise é o problema de cobertura e a eqüidade de género, que pode ser visto em todas as reformas. Mas o que pouco explica essa tipologia é o caso argentino, que avançou em várias etapas, culminando com a renacionalização do sistema previdenciário. Ambos documentos reconhecem a importância de pensões não contributivas como um novo pilar da previdência social na América Latina, mas não levam em conta a sustentabilidade futura, especialmente em relação à expectativa de vida. Finalmente, acho que discutir a questão em nossa região, fora do que está acontecendo na Europa é um debate pouco produtivo que ignora as lições que podem dar os países desenvolvidos. 4. Para um modelo comparado de reformas previdenciárias Uma possível abordagem às políticas sociais de forma comparativa resolveria o problema da descrição das recentes reformas da previdência com base em uma nova 15 tipologia. Mencionamos que o principal problema que encontramos é que existem "dois casos anômalos", Argentina e Bolívia, que não se enquadram dentro da lei descrita - reforma gradual para multipilarismo-, portanto, a solução é criar outro tipo de reforma com base em vários critérios: 1) a relação entre regime público e o privado; 2) Mudança nos parâmetros de acesso aos benefícios, 3) Modificação na forma de cálculo dos benefícios, 4) a natureza das novas prestações, 5) A administração da previdência social, e 6) o principal objetivo político da reforma. Cuadro 1: Tipología de reformas no século XXI Modelo de reforma Aspecto Liberal Neoestatista Relação entre o regime Mantêm o pilar de público e o privado capitalização Estatização do pilar privado Parâmetros Não modifica requisitos Reduz parâmetros Não modifica Inclui melhorias no cálculo e Fórmula do cálculo do benefício na mobilidade Pilar não contributivo Novos benefícios Administração permanente Pilar contributivo Reatribuir deveres para as Maior autonomia e agências da previdência autarquia para as agências social com base nas novas da previdência social prestações Recuperar o papel central Ação residual focalizada de do Estado na previdência Finalidade caráter asistencialista social Casos empíricos Chile, Peru Argentina, Bolívia 16 Fonte: Elaboracão própria Portanto, na América Latina foram implementadas reformas para ampliar a cobertura, mas em duas formas: Primeiro, encontramos os casos de reforma parcial onde não foi tocado o pilar privado (Chile, Peru e Uruguai), que são reformas não estruturais, que aqui denominaremos “liberais”, já que continuam as políticas de privatização ao sistema previdência mas adicionam um pilar não contributivo asistencialista. Segundo, os casos onde são eliminadas as contas de capitalização individual (Argentina e Bolívia) que poderiam ser descritos como estruturais, em términos de Mesa-Lago que aqui chamaremos “neoestatistas” -aqui acontece o contrário que refere esse autor, já que a reforma estrutural é para um sistema público de repartição-. Dentro das primeiras, temos o modelo liberal, que são os países que fazem reformas graduais para manter o pilar de capitalização, sem alterar os parâmetros para acessar aos benefícios contributivos nem modificar a fórmula de cálculo, mas incluem um pilar não contributivo focalizado para os mais pobres como uma ação residual por conta das agências da previdência social. Estes são os casos da Colômbia, Chile e Peru. O que pode ser visto não é que não tem sido alterada a matriz de proteção social, desde que não se mostra um novo papel do Estado na previdência, mas pelo contrário, se aprofunda a ação reativa e focalizada. No outro extremo estão os casos da Bolívia e Argentina, pelo contrário, tem eliminado o regime privado, incluem reformas paramétricas -no caso argentino, este princípio não acontece-; incluem-se melhorias nos cálculo dos benefícios e regras de mobilidade, criam novas prestações (em base ao pilar contributivo com caráter temporário, no caso da Argentina; e criando um regime não-contributivos no caso da Bolívia), restaurando o papel central do Estado para na previdência social. O que distingue esses dois casos e os coloca nas antípodas do primeiro tipo é a existência de reformas estruturais que fazem voltar ao monopólio estatal na administração da previdência social, eliminando o sistema privado. Ao 17 contrário do que aconteceu no final do século passado, onde a reforma estrutural foi sinônimo com a criação de um sistema de contas individuais de capitalização, o que acontece agora é que os governos de orientação progressista executaram a renacionalização dos sistemas de pensões, flexibilizaram os parâmetros, e, portanto, fortalecem a matriz de protecção social de "fornecedor único" (Martínez Franzoni, 2005). O Uruguai é um caso de "híbrido" que combina elementos de ambos, já que não há reestatizaciones e mantém o sistema de capitalização, mas ao mesmo tempo, são diminuídos os parâmetros de acesso aos benefícios; tentando ao mesmo tempo aumentar a cobertura ativa (através de maior controle) e passiva (através da criação de um pilar solidário combinado com reformas paramétricas ao sistema contributivo). Como considerações finais, quero referir que este trabalho tentou lançar luz desde a metodologia comparativa sobre as reformas previdenciárias recentes em nossa região, caracterizando os tipos de reformas, com base nas dimensões referidas. A intenção é discutir os conceitos e criar um novo marco teórico para pensar as novas reformas paramétricas e estruturais que estão acontecendo em nossa região. A experiência que assistimos em outras latitudes como o caso de Hungria onde também se voltou para o sistema de repartição, e os debates na Europa em torno a idade de aposentadoria, fazem que a “questão previdenciária” seja um tema central na agenda dos governos, sobre todo no contexto de crise em um mundo que envelhece e o desemprego afeta cada vez mais aos jovens. Por causa disso, é central ter categorias para estudar e comparar esta nova onda de mudanças nos sistemas previdenciários e a necessidade de construir uma teoria com uma base empírica. 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