As boas novas que vêm do campo: mercados institucionais e

16, 17 e 18 de Julho de 2015
Instituto de Ciências Sociais (ICS-UL)
N. Velleda Caldas
1
F. Sacco dos Anjos2
As boas novas que vêm do campo: mercados institucionais e
desenvolvimento rural no sul do Brasil
Resumo
As duas últimas décadas devem ser vistas como um período de afirmação do espaço social da agricultura familiar
no Brasil. A criação do PRONAF (1995) representou um marco do ponto de vista da democratização do acesso ao
crédito agrícola. Todavia, as grandes mudanças virão a partir do surgimento dos mercados institucionais no
começo do novo milênio. Eles asseguram a compra da produção dos agricultores familiares e contribuem para a
criação de redes agroalimentares alternativas. O objetivo do artigo é analisar a natureza destes mercados e os seus
desdobramentos em termos da promoção de uma nova dinâmica para o desenvolvimento rural.
Palavras chave: Brasil, desenvolvimento rural, mercados institucionais, inovação social.
The good news that come from field: institutional markets and rural
development in southern Brazil
Abstrat
The last two decades should be seen as an affirmation period of social space of family farming in Brazil. The
creation of the PRONAF (1995) represented an milestone from the point of view of democratization of access to
agricultural credit. However, major changes will come from the emergence of institutional markets at the
beginning of the new millennium. They ensure the purchase of production of family farmers and contribute to the
creation of alternative agrifood networks. The aim of the paper is to analyze the nature of these markets and its
consequences in terms of promoting a new dynamic for rural development.
Keywords: Brazil, rural development, institutional markets, social innovation.
1. INTRODUÇÃO
O período compreendido entre a segunda metade dos anos 1960 e a primeira metade dos anos
1980 corresponde, no Brasil, ao que se convencionou chamar de “modernização conservadora”
da agricultura. São anos que coincidem com a ditadura militar (1964-1985) e um período no
qual o país experimentou um surto de crescimento econômico baseado na expansão de novas
áreas de cultivo e no apoio deliberado ao grande capital nacional e estrangeiro. Do ponto de
1
Departamento de Ciências Sociais Agrárias/Faculdade de Agronomia Eliseu Maciel, Universidade Federal de
Pelotats, Email [email protected].
2
Departamento de Ciências Sociais Agrárias/Faculdade de Agronomia Eliseu Maciel, Universidade Federal de
Pelotats, Email [email protected].
vista técnico, convergiu para o financiamento subvencionado à adoção das tecnologias da
revolução verde (adubos sintéticos e agrotóxicos), que conjuntamente produziram incrementos
substanciais na produtividade dos cultivos e das criações. O crescimento no volume de
exportações e o ingresso de divisas serviram para legitimar um processo de intervenção que se
deu na ausência total de medidas que assegurassem o acesso à terra ou a melhoria das condições
de vida da gente do campo. O fato é que quanto mais riqueza se produzia, mas pobres surgiam
no meio rural brasileiro.
O processo de redemocratização nacional (1985-1989) e promulgação da nova constituição
(1988) tão somente sinalizaram alguns rumos que o país deveria adotar para resgatar a enorme
dívida social com a população rural e, particularmente, com os pequenos produtores. Nesse
sentido, após a frustração com a malograda reforma agrária da nova república (1985-1989), o
único fato importante dar-se-á mediante a implantação do Programa Nacional de
Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) durante a segunda metade dos anos 1990.
Todavia, as grandes transformações em termos de redução das desigualdades e de ampliação
de oportunidades aos pobres do campo e aos agricultores familiares coincidem com a ascensão
do Partido dos Trabalhadores durante os dois sucessivos mandados do presidente Luís Inácio
Lula da Silva (2003-2011).
Referimo-nos, concretamente, à criação dos mercados institucionais (MI), quais sejam, o
Programa de Aquisição de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA) e a nova versão do
Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) que discutiremos a seguir. A dinâmica
peculiar de funcionamento do que se conhece como mercados aninhados ou “nested markets”
(Ploeg, 2011) marca um importante ponto de inflexão na trajetória das políticas públicas de
apoio à agricultura familiar desde que ocorreu a criação do Pronaf. Ao instituir a garantia de
compra antecipada da produção dos agricultores familiares, destinada aos beneficiários
consumidores (hospitais, escolas, restaurantes populares e pessoas em situação de insegurança
alimentar), o governo federal não está simplesmente aportando recursos para as famílias rurais,
mas fortalecendo um processo virtuoso de construção social da qualidade no sentido amplo da
palavra. Ao longo da última década essas experiências se multiplicaram no interior de um país
de dimensões continentais, fortalecendo a criação de redes agroalimentares que conectam
produtores e consumidores finais, bem como de estruturas associativas que são cruciais para o
funcionamento tanto do PAA quanto do PNAE.
Nesse sentido, parte-se da premissa de que a consolidação dos MI produz, pelo menos, três
desdobramentos do ponto de vista conceitual e do ponto de vista pragmático. O primeiro deles
tem a ver com o reconhecimento de que a lógica dos MI serve para romper com a espúria
associação entre mercado e exclusão social. A grande contribuição da nova sociologia
econômica (Granovetter, 1990; Swedberg, 1991) foi justamente em termos de mostrar que os
mercados devem ser entendidos como uma construção social e não como mecanismos abstratos
onde opera o intercâmbio de mercadorias, serviços e dinheiro. O segundo desdobramento é de
ordem eminentemente prática. Trata-se de romper com o mito de que o combate e redução da
pobreza devem ocorrer dentro do marco estrito das políticas de transferência direta de renda.
Decididamente há que pensar que o resgate da dignidade daqueles que produzem para atender
tais mercados não pode ser medido monetariamente, especialmente no caso de indivíduos que
se acostumaram a viver praticamente na invisibilidade oficial.
O terceiro desdobramento é igualmente importante e se insere dentro do argumento que sustenta
o presente trabalho. Consideramos que a lógica peculiar de funcionamento dos MI enseja efeitos
muito positivos e deve ser vista como uma poderosa ferramenta para o desenvolvimento rural.
O sagrado direito de vender o produto do próprio trabalho pode ser traduzido como o pleno
exercício de expansão das liberdades substantivas de que fala Amartya Sen (2000) em sua obra,
mas também como uma forma de sedimentar novas relações no campo e na cidade.
Mas afinal que elementos podem ser evocados para afiançar tal assertiva? Que aspectos
supostamente conferem a estas políticas públicas um grau de inovação e de singularidade?
Como efetivamente podem contribuir com o desenvolvimento rural? São estas as questões a
que nos propomos responder nesse artigo, que se subdivide em quatro outras seções. A primeira
delas estabelece uma aproximação (não exaustiva) sobre a ideia de desenvolvimento rural,
analisando a trajetória de mudanças que experimenta esta noção tanto do ponto de vista
eminentemente conceitual quanto em termos da retórica oficial do Estado brasileiro. Abordar o
processo de consolidação da agricultura familiar enquanto objeto de políticas públicas,
culminando com o surgimento dos MI no começo do novo milênio, é o foco da segunda seção.
Todavia, é na terceira seção que realizamos a discussão sobre a natureza peculiar de tais
mercados, vistos aqui como instrumentos para o desenvolvimento rural. Por fim, a quarta e
última seção reúne as considerações finais, mas não conclusivas, do presente estudo.
2. DESENVOLVIMENTO RURAL: MUTAÇÕES NA TERRA BRASILIS
Ainda é difícil explicar a uma boa parte dos profissionais que atuam no âmbito das ciências
agrárias as diferenças abissais e as antinomias que separam a ideia de desenvolvimento agrícola
e a de desenvolvimento rural. O esforço tem sido no sentido de mostrar não somente que os
dois termos são distintos, mas inclusive de afirmar que invariavelmente levam a caminhos
antagônicos. De forma muito simples poder-se-ia dizer que desenvolvimento agrícola significa
ampliar a produção mediante incrementos sucessivos na produtividade da terra, do capital e da
mão de obra. Sendo ainda mais incisivo, pode-se dizer que pressupõe produzir cada vez mais
com cada vez menos gente. Os grandes desertos verdes dedicados à produção massiva de
eucaliptos e pinus exprimem a imagem icástica do desenvolvimento agrícola.
De outro modo, vale dizer que se pode fazer desenvolvimento agrícola com muito pouca gente,
mas não se pode fazer desenvolvimento rural sem pessoas, isso porque, em pleno século XXI,
parece claro e indiscutível que o rural é muito maior que o agrícola. Em outras palavras, o rural
não pode ser visto como substrato único e exclusivo da produção de commodities. No caso
brasileiro, a ideia de um novo rural alimentou um programa de pesquisas intitulado Projeto
Rurbano (Graziano da Silva, 1997; Del Grossi e Graziano da Silva, 2000) levado a efeito em
diversos estados da federação durante o final dos anos 1990 e o começo do novo milênio, o
qual buscava mostrar o peso das novas vocações do mundo rural, das rendas não agrícolas e,
sobretudo, a emergência da pluriatividade (Sacco dos Anjos, 2003; Schneider, 2003). Por outro
lado, ao falar de ruralidade, Wanderley (2000) mostra-se convencida da importância de evocar
uma abertura epistemológica compatível com a complexidade desse termo, renunciando à visão
monocrômica do agrarismo de tempos pretéritos. Destarte, um rural “para além da produção”
(Carneiro e Maluf, 2003) exprime uma concepção que admite a heterogeneidade e a natureza
multifuncional dos espaços rurais em sociedades pós-industriais ou pós-modernas.
Não cabe dúvida de que a mutação operada na Política Agrícola Comum da União Europeia
nos últimos dez anos, e o surgimento de novos instrumentos de desenvolvimento rural, com
ênfase no Programa Leader, exerceram grande influência no Brasil e nos demais países latinoamericanos. Concretamente, nos referimos à transição entre a visão setorial e o enfoque espacial
ou territorial. Essa abordagem tem sido acolhida com entusiasmo renovado pelas agências de
desenvolvimento e organismos multilaterais que atuam na América Latina e Caribe (BM, IICA,
CEPAL, FAO, OCDE)3 e em outros continentes. Não obstante, como bem sublinhou Favareto
(2010), a abordagem territorial do desenvolvimento rural, sobretudo no caso brasileiro, não
3
Respectivamente Banco Mundial, Instituto Interamericano de Desenvolvimento, Comissão Econômica da
Organização das Nações Unidas para a América Latina, Organização das Nações Unidas para a Agricultura e
Alimentação, Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico.
pode ser vista como mudança institucional, mas como expressão de uma “inovação por
adição”4.
Isso porque, entre outros aspectos, a atuação estatal, a exemplo dos demais países latinoamericanos, segue aprisionada a dois tipos de vieses. O primeiro deles é o viés setorial5 qual
seja, a dificuldade de transpor as armadilhas da visão produtivista que marcou a trajetória do
desenvolvimento agrícola descrita anteriormente. O segundo viés é o do combate à pobreza.
Nada mais legítimo do que combater a pobreza e a desigualdade. Todavia, na nossa acepção,
associar o rural à pobreza significa aceitar essa vinculação como fatalidade, circunscrevendo o
âmbito de atuação a uma estratégia restrita de transferência de recursos e a políticas de natureza
meramente compensatória. É certo que a pobreza e a insegurança alimentar atingem mais
fortemente os espaços rurais latino-americanos. Todavia, o problema recai em conceber, com
perdão da redundância, políticas pobres para os pobres do campo, ou seja, insistir em
instrumentos ultrapassados na medida em que reproduzem os tradicionais esquemas de
dominação e as carcomidas hierarquias sociais.
A obra de Amartya Sen é revolucionária, especialmente porque admite que o desenvolvimento
deve ser visto como um processo contínuo, através do qual, se promova a eliminação de todas
as formas de privação da liberdade que restringem as decisões e oportunidades das pessoas. Ele
se apoia na formação das capacidades humanas que assegurem aos indivíduos a conversão
destes em agentes, e não somente como “beneficiários passivos de engenhosos programas de
desenvolvimento” (Sen, 2000, pp. 26).
A liberdade de escolha dos indivíduos, ainda segundo esta perspectiva, assume um valor
intrínseco, devendo ser vista não somente como um fim a ser alcançado, mas como meio para
chegar ao desenvolvimento, ampliando, assim, o universo de oportunidades dos indivíduos. A
pobreza, por seu turno, há que ser entendida enquanto “privação das capacidades básicas, e não
apenas como baixa renda” (Sen, 2000, pp. 35).
Tal entendimento serve não somente para desnaturalizar essa grave mazela social que assola
muitas localidades do Brasil, mas para repensar o papel do Estado e requalificar suas formas e
estratégias de intervenção. Superar o atomismo dos agricultores e romper o véu de
Silva compartilha esse entendimento ao advertir que a abordagem territorial no Brasil “carece de melhor
fundamentação teórica e operacional, de maneira que não perca seu significado e se torne mera adjetivação retórica
nas peças normativas oficiais” (Silva, 2013, pp.8).
5
Essa opinião é igualmente assumida por Araújo (2010), ao afirmar que o viés setorial está impregnado na estrutura
social brasileira, refletindo-se tanto nos diferentes níveis de governo quando nas formas de organização da
sociedade civil.
4
invisibilidade em que boa parte dos indivíduos acha-se imersa deve ser visto como um dos
impactos imprevistos e altamente positivos de programas dessa natureza.
As avaliações sobre os alcances dos mercados institucionais se dividem entre, de um lado, o
ceticismo daqueles que criticam a excessiva intervenção do Estado na condução dos processos
e, de outro, na posição assumida por alguns grupos claramente ufanistas, os quais fazem
ouvidos moucos às críticas aos entraves burocráticos, à fragilidade das estruturas de governança
e à necessidade de aprimorar o seu funcionamento.
Este texto é um convite à reflexão sobre a dinâmica dos mercados institucionais a partir da
experiência que acumulamos ao estudar zonas específicas do estado do Rio Grande do Sul, no
extremo meridional do país, onde o PAA e o PNAE vêm operando desde o começo do novo
milênio. Analisar o potencial dos mercados institucionais como instrumento de
desenvolvimento rural e discutir acerca de suas limitações conformam os dois eixos desta
abordagem.
3. A AGRICULTURA FAMILIAR NO BRASIL E OS MERCADOS INSTITUCIONAIS
As duas últimas décadas representam um período de afirmação da agricultura familiar no Brasil.
O fato é que até então preponderava uma forte associação entre essa forma social de produção
e a precariedade estrutural. A ênfase, durante muitos anos, recaiu na instituição de políticas
compensatórias voltadas ao que então se denominava “pequena produção”, mas também aos
trabalhadores rurais, meeiros, lavradores e outros atores sociais marcados pelo estigma da
pobreza e pela irrelevância enquanto objeto da intervenção dos poderes públicos.
Por outro lado, a questão social no campo se cingia, em boa medida, à esfera do mundo do
trabalho num país cujo processo de formação foi marcado pelo peso político da grande
exploração, sobretudo no âmbito dos estados setentrionais. A promulgação do Estatuto do
Trabalhador Rural em 1963, poucos meses antes da deflagração do golpe militar (1964) que
derrubou João Goulart na presidência da república, representava o compromisso tácito do
Estado no sentido de estender a legislação trabalhista ao campo, assim como de alguns direitos
previdenciários que, durante muito tempo, beneficiavam exclusivamente6 a clientela urbana.
O elemento novo que inauguram os anos 1990 compreende o conjunto de desdobramentos
decorrentes da assinatura do Tratado de Assunção, em 1984, envolvendo a criação do Mercado
6
Em verdade as distorções da previdência social constatadas entre o âmbito urbano e rural só começarão a serem corrigidas em 1993, depois
da promulgação da nova constituição (1988) e de legislação complementar. Ver a propósito Caldas, Sacco dos Anjos e Bezerra (2010); Delgado
e Cardoso Jr. (1999).
Comum do Cone Sul (MERCOSUL), integrado à época por Brasil, Argentina, Paraguai e
Uruguai. A abertura decorrente deste acordo comercial trouxe consigo impactos negativos,
especialmente sobre os pequenos produtores dos estados meridionais face o ingresso de
produtos procedentes da Argentina e Uruguai, trazendo consigo um declínio generalizado dos
preços praticados e uma forte concorrência com a indústria agroalimentar regional. Setores
como o das conservas vegetais, laticínios e produção vitivinícola foram severamente afetados,
traduzindo-se no fechamento de muitas empresas e cooperativas agropecuárias.
Por outro lado, no final dos anos oitenta havia uma grande expectativa em torno à realização de
uma reforma agrária ampla, assim como de medidas urgentes para atenuar a grave crise do
campo, cuja face mais visível aparecia refletida na intensificação do êxodo rural-urbano e na
formação de bolsões de pobreza nas grandes metrópoles brasileiras.
Mas a década dos noventa coincide, destarte, com sucessivos anos de seca na agricultura dos
estados meridionais (Rio Grande do Sul, Santa Catarina e Paraná). A crise experimentada pelos
pequenos produtores deságua em manifestações multitudinárias lideradas pela Confederação
Nacional dos Trabalhadores da Agricultura (CONTAG), Movimento dos Trabalhadores Rurais
Sem-Terra (MST), Departamento Nacional dos Trabalhadores Rurais da Central Única dos
Trabalhadores Rurais (CUT Rural) e pelos setores progressistas da igreja católica. As jornadas
nacionais de luta emergem dentro do que ficou conhecido como “Gritos da Terra Brasil”.
Brasília recebe, então, milhares de manifestantes procedentes do Sul, mas também dos estados
do norte e nordeste, os quais reclamam a atenção do Estado para renegociar as dívidas dos
produtores, ampliar o acesso à terra, à assistência técnica e extensão rural7, ao crédito agrícola,
à previdência e à seguridade social.
Do ponto de vista acadêmico, os anos noventa convergem para a aparição de estudos
(Lamarche, 1993; Abramovay, 1992; Veiga, 1991) dedicados a mostrar que a agricultura
familiar consistiu na forma social dominante no desenvolvimento agrário dos países capitalistas
avançados. Surgem pesquisas (FAO, 1994; 1996; Bergamasco, 1993) que claramente
evidenciam que se havia subestimado a importância desse tipo de exploração para o
abastecimento alimentar do país. Em estados como Santa Catarina e Rio Grande do Sul a
7
No final dos anos oitenta, na transição entre o governo de José Sarney e Fernando Collor de Melo, é extinta a Empresa Brasileira de Assistência
Técnica e Extensão Rural (EMBRATER) e de outras autarquias públicas. Esta ação decorre da aplicação do receituário neoliberal, traduzido
no “Consenso de Washington”, o qual se preconizava a retirada do Estado da economia. Com a extinção da EMBRATER o governo brasileiro
transfere aos estados e municípios a tarefa de financiar o serviço de assistência técnica e extensão rural. Nesta oportunidade, enquanto alguns
estados optam por assumir este compromisso com os agricultores, outros (Alagoas, Maranhão, Piauí) simplesmente fecharam as portas das
agências públicas de extensão rural. A retomada desse processo só irá ocorrer anos mais tarde (2003) com a criação do Departamento de
Assistência Técnica e Extensão Rural, ligado ao Ministério do Desenvolvimento Agrário e, mais recentemente, da lei nº 12.188 de 11 de janeiro
de 2010, que institui a “Política Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural” (PNATER).
participação da agricultura familiar na formação do produto interno bruto da agropecuária é
superior, inclusive, ao da agricultura patronal. Nestas unidades da federação esta forma de
produção tem uma importância indiscutível, inclusive do ponto de vista das exportações (soja,
suínos, aves, tabaco, etc.). Como destacou Leite (2004), a publicação destes estudos supôs uma
mudança radical no modo de perceber o papel da agricultura familiar na economia brasileira,
rompendo-se a associação pejorativa que a vinculava com a produção de subsistência e com a
implantação de políticas de caráter social e meramente compensatórias.
O resultado da pressão exercida desde o âmbito político, mas também acadêmico, foi a criação,
em 1995, do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), com o
qual o Brasil passa a contar, pela primeira vez em sua história, com uma política específica de
crédito (custeio e investimento) dirigida a um coletivo que sabidamente é diversificado8 dentro
de um país de dimensões continentais
O período subsequente representa a continuidade dos avanços logrados no ambiente
institucional e do espírito que marcou a criação do PRONAF9. Isso fica evidenciado com a
aparição, no ano 2003, do Programa de Aquisição de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA).
Trata-se de política pública surgida durante o primeiro mandato do presidente Luís Inácio Lula
da Silva e se insere no marco do “Fome Zero”, por meio do qual o governo federal assegura a
compra antecipada dos produtos da agricultura familiar, ou como se passa a denominar, dos
chamados “beneficiários produtores”, que são destinados aos “beneficiários consumidores”
(asilos, creches, albergues, hospitais, etc.). O PAA adquire alimentos sem a necessidade de
licitação, a preços de referência, os quais não podem ser superiores ou inferiores aos praticados
nos mercados regionais.
Atualmente existem três modalidades de PAA. A primeira delas corresponde à “compra direta
da agricultura familiar”. Consiste na compra de alimentos de produtores organizados em
cooperativas e associações formais e informais mediante a compra direta a preços de referência
fixados pelo Grupo Gestor do PAA.
A compra direta da agricultura familiar é operada pela Companhia Nacional do Abastecimento
(CONAB), sendo executada com recursos do Ministério do Desenvolvimento Social (MDS) e
do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA). Em 2009 alcançou o equivalente a R$
166,2 milhões na compra da produção de 42.837 agricultores familiares, o que corresponde a
8
O último censo agropecuário (IBGE, 2006) informa a existência de 5,175 milhões de estabelecimentos agropecuários, sendo que 84,4% são
considerados de natureza familiar, que não obstante, concentram apenas 24,3% da superfície agrária, sendo responsáveis por 38% do valor da
produção agrícola total.
9
Em 2013 o PRONAF alcançou a marca de 2,2 milhões de contratos com recursos que ascendem a 19,2 bilhões de Reais (MDA-SAF, 2014).
uma média de R$ 4.000 por produtor. Vale dizer que os estados meridionais concentram nada
menos que 61,5% dos recursos utilizados nessa modalidade. Recentemente surgiram alguns
problemas resultantes de volumes excedentes de produção e de concentração regional,
sobretudo se temos em mente que isoladamente o Rio Grande do Sul ficou com nada menos
que 45,2% do total de recursos aplicados, tal como indica o estudo de Graziano da Silva, Del
Grossi e De França (2012). Nos estados do nordeste brasileiro foram beneficiados 12.187
produtores envolvendo um montante equivalente a R$ 46 milhões.
A segunda modalidade consiste na “compra direta local da agricultura familiar para doação
simultânea”. Nesse caso, o objetivo é promover a articulação entre a produção dos agricultores
familiares e o abastecimento alimentar de escolas, creches, asilos, hospitais públicos,
restaurantes populares, etc. Paralelamente busca-se desenvolver a economia local, criar e
fortalecer o tecido social e produtivo, bem como gerar trabalho e renda no âmbito rural e urbano.
De acordo com Graziano da Silva, Del Grossi e De França (2012, pp. 204), o mecanismo
utilizado pelo MDS para a execução do programa “é a celebração de convênios com os
governos estaduais, os governos municipais ou a Conab, com repasse de recursos aos
convenentes, que assumem a responsabilidade pela sua operacionalização”. Em 2009
aproximadamente 144,6 mil toneladas de alimentos haviam sido repassadas a uma população
estimada em 9,8 milhões de indivíduos. Esta modalidade concentrou 1/3 dos recursos do PAA.
Finalmente, a “formação de estoques a partir da agricultura familiar” representa a terceira
modalidade do PAA, tendo por objetivo financiar a estocagem de produtos da safra vigente e
oriunda de agricultores familiares organizados em grupos formalmente constituídos. Criada em
2006, esta política pública é operada pela CONAB, sendo levada a cabo com a participação de
cooperativas, associações, agroindústrias familiares, consórcios ou condomínios rurais cujo
quadro associativo seja constituído por, pelo menos, 70% de produtores enquadrados como
agricultores familiares, em consonância com os critérios do PRONAF. Nesse caso, cada
organização identifica a possibilidade de formação de estoques de determinado produto,
submetendo uma proposta à superintendência da CONAB. Uma vez aceita, a organização dos
produtores familiares emite uma cédula de produto rural (CPR) e a CONAB repassa os recursos
correspondentes. O prazo da cédula não pode ultrapassar o período correspondente a doze
meses, devendo liquidar financeiramente a CPR Estoque, acrescida de encargos
correspondentes a 3% ao ano. Este tipo de dispositivo de comercialização sempre esteve a
serviço das grandes explorações, daí a importância assumida enquanto sinal das mudanças
operadas na atuação estatal.
Através desta modalidade de mercado institucional foram gastos, em 2009, R$ 46 milhões,
cujos recursos se distribuíram em 16 estados da federação, ainda que bastante concentrados na
região sul (49%), com uma ampla diversidade de produtos adquiridos. Nada menos que 192
organizações e 11.135 agricultores familiares estiveram implicados numa dinâmica que atingiu
52 mil toneladas de produtos em estoque.
Os dados reunidos na Figura 1 informam a evolução da execução financeira do PAA, por região
geográfica brasileira, entre os anos 2003 e 2013. Como é possível observar, há uma evolução
bastante importante na dimensão deste programa do ponto de vista geral. A participação das
regiões oscila bastante ao longo do período, mas é flagrante a concentração dos recursos nas
duas regiões (nordeste e sul). Essa configuração é resultante do fato de que conjuntamente elas
concentram quase 67% do total de explorações familiares contabilizadas no último censo
agropecuário (IBGE, 2006). O declínio dos recursos aplicados em 2013 deve-se ao efeito
combinado da seca que assolou o nordeste do país e os efeitos dela decorrentes, com uma
acentuada queda no volume da produção agropecuária obtida e adquirida através destes
programas10.
Inserir Figura 1
O Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) representa outra das inovações
brasileiras em termos de mercados institucionais. Essa política pública existe oficialmente
desde os anos 1950, mas é sobretudo em anos recentes que sofre uma verdadeira revolução.
Isso se dá a partir do momento em uma legislação específica (Lei nº 11.947 de 16/6/2009)
estabelece que a alimentação escolar é um direito fundamental, do mesmo modo que a educação
pública. Não obstante, determina que pelo menos 30% dos recursos financeiros repassados pelo
governo federal (Fundo Nacional de Desenvolvimento Escolar – FNDE) sejam utilizados na
compra direta dos produtos da agricultura familiar, preferentemente no âmbito local. Além
disso, se os produtos são oriundos da agricultura orgânica ou ecológica, paga-se um preço
prêmio11 de até 30% do valor médio praticado em âmbito regional.
10
2013 foi um ano verdadeiramente atípico, razão pelo qual, foram executados apenas 38% dos recursos em
comparação ao ano de 2012. Segundo Cruz et al. (2014, pp. 4), a “baixa execução pode ser atribuída a fatores
diversos, a exemplo da seca ocorrida no nordeste, envolvimento das Superintendências Regionais (deslocamento
de funcionários que trabalham com PAA) no programa Venda em Balcão, redução da demanda de Compra Direta,
cancelamento da Formação de Estoque com liquidação física, remodelação dos normativos e outros fatores que
somados culminaram neste desfecho”.
11
Essa condição também se estende aos produtos ecológicos adquiridos através do PAA.
Existem prefeituras do Brasil em que a situação dos mercados institucionais chegou a um nível12
que podemos definir como de pleno amadurecimento, no qual se tem a compra de 100% dos
produtos da agricultura familiar local ou regional para o abastecimento das escolas e creches
do município. Não obstante, há municipalidades onde apenas foram dados os primeiros passos
no sentido de adequarem-se à nova realidade do PNAE.
Essa mudança de mentalidade trouxe consigo a possibilidade de que a agricultura familiar
brasileira tivesse acesso a recursos que, em 2013, alcançaram a marca de R$ 3,54 bilhões. Esta
é a informação reunida na Figura 2, a qual mostra a evolução ininterrupta dos recursos aplicados
através do PNAE, assim como o número de alunos atendidos, que em 2013, alcançou um
máximo histórico de 43,3 milhões. Assim, entre 1995 e 2013 o número de indivíduos
beneficiados sofreu um incremento da ordem de 30,4%, ao passo que o volume de recursos foi
multiplicado por seis.
Inserir Figura 2
As boas novas do campo brasileiro, nessa primeira década13 do terceiro milênio, são
inegavelmente importantes, tornando-se uma referência mundial no que tange a políticas de
combate à fome e à insegurança alimentar, bem como do ponto de vista da posta em marcha de
instrumentos que ensejam a criação e o fortalecimento de tecido social e produtivo nos mais
diversos rincões da geografia nacional.
Concretamente os mercados institucionais podem ser definidos como uma configuração
específica de mercado em que as redes de troca assumem uma estrutura particular, previamente
determinada por normas e convenções negociadas por um conjunto de atores e organizações,
onde o Estado geralmente assume um papel central, notadamente através de compras públicas
(Grisa, 2009, pp. 5). Ainda de acordo com esta autora, esta política pública, ao eleger a
agricultura familiar como protagonista central do abastecimento dos mercados institucionais,
converte-se em opção estratégica na indução de uma nova dinâmica de desenvolvimento no
âmbito dos territórios.
Nesse sentido, um olhar retrospectivo para os dois últimos decênios aponta para o
reconhecimento da relevância da agricultura familiar no abastecimento agroalimentar do Brasil.
12
Este é o caso de Ipê e Antônio Prado, situado no interior da Serra Gaúcha, os quais abastecem as cantinas escolares com produtos locais, que
além disso, são obtidos sob sistemas de produção ecológica.
13
Entre este conjunto de mudanças legais e institucionais há que mencionar a promulgação da Lei 11.326, de julho de 2006 (lei da agricultura
familiar), que em seu artigo, 3º, estabelece: “Para os efeitos desta Lei, considera-se agricultor familiar e empreendedor familiar rural aquele
que pratica atividades no meio rural, atendendo, simultaneamente, aos seguintes requisitos: I- não detenha, a qualquer título, área maior do que
4 (quatro) módulos fiscais; II- utilize predominantemente mão-de-obra da própria família nas atividades econômicas do seu estabelecimento
ou empreendimento; III- tenha renda familiar predominantemente originada de atividades econômicas vinculadas ao próprio estabelecimento
ou empreendimento; IV- dirija seu estabelecimento ou empreendimento com sua família”.
Para alguns autores, este coletivo é visto como o lócus preferencial para consolidar os pilares
da sustentabilidade. Ademais, trata-se de uma forma social de produção para onde convergem
desenvolvimento e equidade (Abramovay, 1992). Há, não obstante, algumas dificuldades a
serem transpostas tanto no caso do PAA quanto do PNAE. Como problemas recorrentes
constam os entraves burocráticos, o atraso na liberação dos recursos e a fragilidade das
organizações intervenientes nesses processos.
No caso específico do PNAE uma das grandes dificuldades detectadas nas pesquisas que vimos
realizando no sul do Brasil (Becker et al., 2011; Noronha, 2013; Altemburg, 2014) recai na
resistência dos gestores públicos no sentido de modificar uma cultura arraigada no ambiente
escolar, a qual atribui um elevado valor aos produtos industrializados em detrimento dos
alimentos regionais e/ou oriundos da agricultura familiar. Os apelos visuais da grande indústria
agroalimentar influenciam as escolhas dos jovens em favor de produtos de qualidade nutricional
absolutamente discutível, e que inclusive têm sido apontados como responsáveis pelos elevados
níveis de obesidade infantil, diabetes e outras doenças, mesmo no âmbito de escolas rurais. A
praticidade de alimentos industrializados é vista como um fator que favorece a manutenção de
práticas, que em boa medida, refletem a precária formação dos educadores alimentares.
O papel da escola enquanto agência de socialização para uma educação alimentar adequada
ganha uma importância indiscutível, sobretudo quando se pensa no caráter pedagógico da
alimentação. Isso implica o esforço por incutir bons hábitos alimentares e estabelecer conexões
mais amplas que transcendam o âmbito estrito do fornecimento de comida a crianças, jovens e
adultos. Em algumas destas intervenções realizadas nos dois últimos anos (2013-2014)
buscamos desenvolver ações de extensão que levassem os alunos a conhecerem o dia a dia dos
agricultores familiares através de visitas a propriedades próximas às escolas. Surpreendeu-nos
o desconhecimento dos jovens sobre a realidade da agricultura, mesmo no caso de alunos que
frequentam escolas rurais. Incentivamos educadores a construírem hortas didáticas como forma
de aguçar o interesse dos estudantes pelos ciclos da natureza, pela importância da produção de
um alimento saudável e nutritivo.
Os desdobramentos decorrentes da criação dos mercados institucionais ultrapassam, no nosso
entendimento, as fronteiras estritas da ampliação da oferta agroalimentar nos circuitos de
abastecimento em nível local e/ou regional. Para efeito dos objetivos que persegue o presente
artigo dois aspectos devem ser sublinhados. O primeiro deles tem a ver com o incentivo aos
processos de cooperação, vis a vis a criação de associações de produtores e de redes locais de
comercialização.
A natureza dos programas (PAA e PNAE) sinaliza para a necessidade de que os agricultores,
assentados da reforma agrária, comunidades remanescentes de quilombos, pescadores
artesanais, dentre outros atores da realidade rural brasileira, se organizem para participarem
destes processos como beneficiários produtores. Superar o atomismo dos agricultores e romper
o véu de sombras e desconhecimento que paira sobre a situação das famílias rurais que
produzem tais alimentos pela sociedade brasileira devem ser vistos como um dos impactos
imprevistos e altamente positivos de programas dessa natureza.
Estudos como o de Hirai (2008) evidenciaram o efeito desalentador dos mercados e redes
convencionais do ponto de vista da escassa importância dada à produção local dos agricultores
familiares nos municípios do extremo sul do país. Essa é a realidade de muitas famílias rurais
cuja reprodução social está condicionada pelos ditames do capital agroindustrial como
produtores estritos de matérias primas, sobretudo daqueles que estão aprisionados aos contratos
de integração vertical (aves, suínos, tabaco, etc.).
Nestes casos, a produção de alimentos (hortaliças, frutas, etc.) dificilmente consegue ingressar
nos circuitos comerciais em condições que respondam às expectativas dos agricultores
familiares, os quais normalmente estão sujeitos às armadilhas impostas pelo capital comercial
e pela lógica ditada pelos atravessadores. A criação dos mercados institucionais introduz um
elemento que modifica sensivelmente esta dinâmica, sobretudo quando institui um mecanismo
de compra antecipada da produção gerada pelos estabelecimentos familiares.
Mas há um segundo aspecto que deve ser destacado. Nesse sentido, ao estabelecer um preço
prêmio de 30% aos produtos oriundos de sistemas de produção ecológica ou orgânica, não
somente se está incentivando os produtores a abandonarem o consumo de adubos sintéticos e
agrotóxicos, e de buscarem uma nova forma de produzir acorde com os imperativos da
sustentabilidade, mas também a possibilidade de ruptura com respeito a um verdadeiro tabu na
esfera do consumo agroalimentar. Referimo-nos à ideia de que produtos de qualidade
(orgânicos ou agroecológicos) só possam ser consumidos pelas camadas abastadas da sociedade
e/ou por pessoas de rendas mais altas e com maior nível de escolaridade. Os beneficiários
consumidores (escolas da rede pública, hospitais, asilos, etc.) de produtos ecologicamente
elaborados pelos produtores familiares, apesar de representarem ainda uma parte ínfima do que
é adquirido em termos globais, definitivamente não podem ser considerados como
representantes de classes acomodadas da sociedade brasileira.
Não menos importante é o estímulo ao consumo de produtos de estação (sobretudo frutas
frescas) e os efeitos benéficos dele decorrentes para a saúde dos consumidores. A preservação
da cultura alimentar de populações tradicionais, tanto no caso dos produtos in natura quando
no caso de produtos oriundos da indústria artesanal (conservas caseiras, geleias, etc.) é outro
aspecto que deve ser ressaltado.
Por outro lado, resta-nos o entendimento de que estudar os mercados institucionais representa
um desafio à retomada de um dos grandes debates que durante muito tempo ocupa o centro das
atenções das ciências humanas e sociais aplicadas. Partimos da premissa de que a emergência
dos programas de aquisições públicas de alimentos dos agricultores familiares locais encontrase inscrita em um movimento mundial (Bagdonis, Hinrichs e Schafft, 2009) mais amplo, o qual
visa enfrentar os efeitos deletérios do processo de homogeneização dos hábitos alimentares e a
progressiva separação entre produção e consumo. Tais iniciativas ganham relevo à medida que
visam a inclusão socioprodutiva e a promoção de dietas saudáveis entre segmentos sociais
específicos, como é precisamente o caso das crianças e jovens em idade escolar (Otsuki, 2011).
Outra importante inflexão nessa esfera tem a ver com a compreensão dos mercados como
construções eminentemente sociais (Steiner, 2006; Granovetter, 2007) e não como simples
corolário da lei de oferta e procura.
O contato intenso com a dinâmica da agricultura familiar nos municípios integrantes dos
estados meridionais do Brasil propiciou-nos as condições ideais para dimensionar a importância
e a atualidade destes pressupostos. Até meados dos anos 1970 os produtores familiares tinham
acesso aos mercados locais exclusivamente através da venda de seus produtos aos chamados
atravessadores ou diretamente junto às feiras regionais, praticando a venda direta aos
consumidores.
Com o passar do tempo tem-se a concorrência imposta pelas grandes superfícies de varejo
(hipermercados) via introdução de artigos de diversos locais do país e inclusive do exterior
(MERCOSUL), produzindo um declínio acentuado do preço e a desestruturação total das
cadeias locais de comercialização. A saída de muitas famílias foi abandonar a atividade ou
associar-se aos grandes complexos agroindustriais. Todavia, muitas delas simplesmente
deixaram o campo e migraram para as cidades.
A simples criação dos mercados institucionais (PAA e PNAE), com sua lógica peculiar de
funcionamento, trouxe consigo um vetor importante de mudanças. Ainda que limitado pela
dimensão do programa e pelo número de agricultores participantes, propiciou e segue
propiciando, uma elevação geral dos preços de frutas, legumes e verduras nos espaços de
comercialização (atacado e varejo). Em alguns casos, significou retomar o otimismo de alguns
produtores via valorização do que se entende como a vocação precípua da agricultura familiar,
qual seja, a produção de alimentos frescos e dos artigos da pequena indústria artesanal (doces,
conservas vegetais, embutidos, etc.).
Não menos importante tem sido a possibilidade de resgatar a cidadania de indivíduos e
comunidades tradicionais (sobretudo quilombolas14) que hoje se orgulham de participar como
fornecedores de alimentos a populações em situação de insegurança alimentar da cidade.
Muitos destes indivíduos não possuíam nem sequer documentos (certidão de nascimento, etc.)
antes de participarem dos programas, estando hoje inseridos em redes locais ou regionais de
comercialização. Claro está que os mercados institucionais não podem ser vistos como panaceia
para enfrentar graves problemas estruturais que enfrentam as comunidades rurais de todo o país.
Mas não podemos negar a sua importância como um fator determinante para desencadear
processos virtuosos dentro do longo itinerário de construção da cidadania. Outro aspecto
importante é pensar na necessidade de capacitação de agricultores e agentes implicados no
sentido de que construam novas redes para além da dinâmica estrita dos mercados
institucionais.
Há experiências muito interessantes de organizações de agricultores familiares do extremo sul
gaúcho que começaram participando dos mercados institucionais (escolas, creches, asilos, etc.)
e que hoje firmam contratos de fornecimento de alimentos ecológicos para empresas privadas
(a exemplo de hospitais particulares). O que aqui se quer destacar é o fato dos mercados
institucionais converterem-se numa porta de acesso à comercialização, mas não exclusiva, para
a venda dos seus produtos. O amadurecimento desses processos pode contribuir para que as
pequenas cooperativas estabeleçam laços com os mais diversos setores a partir da experiência
acumulada ao longo do tempo.
O termo “quilombo” remete à história social do Brasil. Durante o período de colonização (séculos XVI-XIX)
eram assim chamadas as comunidades de negros escravos que fugiam das grandes fazendas agrícolas (sobretudo
das que se dedicavam à produção de cana de açúcar) no nordeste e sudeste do Brasil, assim como das estâncias e
das charqueadas (local onde se elaborava a carne salgada, também chamada de “charque”). Não eram
simplesmente esconderijos onde se refugiavam aqueles que conseguiam escapar da iniquidade praticada pelos
feitores e pelos grandes proprietários. Em alguns casos, chegaram a formar núcleos de povoamento e espaços de
resistência ao regime escravocrata, como é o caso do Quilombo dos Palmares no estado de Pernambuco. Nos
últimos anos o governo federal tem levado a cabo algumas ações orientadas não somente em reconhecer as posses
das comunidades quilombolas, mas também no sentido de estabelecer políticas de inclusão social e melhoria das
condições de vida destes indivíduos, a exemplo da participação junto aos mercados institucionais como
beneficiários consumidores, mas também como beneficiários produtores.
14
4. MERCADOS INSTITUCIONAIS E DESENVOLVIMENTO RURAL
O uso da expressão “alternative food networks” (ou simplesmente AFN) consagrou-se na
literatura anglo-americana que trata sobre a dinâmica dos sistemas agroalimentares. A ideia de
‘alternatividade’ assume as mais diversas conotações, desde a luta de camponeses contra as
determinações impostas pelos grandes impérios agroalimentares (Ploeg, 2010) e os efeitos
deletérios da globalização da economia, como também a militância organizada de
consumidores em favor da preservação da biodiversidade, da cultura agroalimentar das
coletividades, do consumo ético e responsável e da criação de canais curtos de comercialização.
A multiplicidade de experiências que eclodem em todo o mundo se traduz na dificuldade de
estabelecer qualquer sistema rígido de classificação de AFN. Por um lado, há estudos que
concedem primazia à perspectiva do consumo, enquanto outros priorizam o âmbito da
produção. No primeiro caso, enfoca-se, por exemplo, a luta de consumidores no sentido de
superar a rigidez das estruturas de abastecimento e o processo de padronização dos alimentos.
Já na esfera da produção sobressaem estudos que exaltam a importância do local em detrimento
do global, em meio a processos que primam pela reconexão direta com a esfera do consumo
através da construção de canais curtos de comercialização ou “short food supply chain”
(Renting, Marsden e Banks, 2003).
Não obstante, convergimos com Sivini (2008, pp.89) quando expõe as limitações deste tipo da
abordagem. No seu entendimento, as categorias propostas por Renting, Marsden e Banks (2003)
são úteis apenas no que tange ao conteúdo informativo que diferencia estas cadeias curtas de
suprimento em relação às convencionais. Tal enfoque não dá conta, portanto, das motivações,
bem como das circunstâncias que lhes fizeram emergir. O erro está justamente em circunscrever
tais processos a uma única perspectiva teórica ou campo do conhecimento, sobretudo em se
tratando de um fenômeno de natureza absolutamente transversal.
Na nossa acepção, a criação dos mercados institucionais há que ser atribuída à confluência de
três vetores. Em primeiro lugar, ao papel desempenhado pelo Estado brasileiro em termos de
consolidar o espaço da agricultura familiar desde a aludida criação do PRONAF durante a
segunda metade dos anos noventa. Em segundo lugar, ao protagonismo das forças que militam
no campo da agricultura familiar. Esse fato é visível não somente no sentido da interlocução
que desenvolvem junto ao governo federal, mas também no que tange a outras iniciativas
igualmente inovadoras, como é o caso da questão da legislação que regula a certificação de
produtos orgânicos15.
‘At last, but not least’, há que frisar as circunstâncias políticas do Brasil durante o período
político coincidente com a chegada do Partido dos Trabalhadores ao poder e a necessidade de
ampliar o leque de alianças políticas com os movimentos sociais, no intuito, entre outros
aspectos, de reduzir as desigualdades, sobretudo no caso de regiões rurais do país marcadas
pela estagnação econômica e por processos seculares de exclusão social. Em boa medida, esse
é o quadro que se impõe sobre grande parte dos estados setentrionais do Brasil, especialmente
no caso do semiárido nordestino e das amplas latitudes amazônicas.
A inovação social que trazem consigo os mercados institucionais não pode ser simplesmente
atribuída à introdução do mecanismo de compra antecipada da produção de agricultores
familiares, pescadores artesanais ou de comunidades remanescentes de quilombos que
historicamente estiveram sempre alijados de qualquer forma de apoio estatal. Do mesmo modo
como meramente resultante da expansão do gasto público e ampliação dos recursos públicos.
Se assim o fosse, nada mais seria do que a cacofonia de instrumentos estatais convencionais,
como é o caso dos créditos destinados ao custeio e investimento agrícola. O ineditismo está
justamente na possibilidade de criar uma nova relação entre Estado e sociedade civil ou de
estabelecer um novo contrato social com grupos minoritários, colocando a questão da segurança
alimentar e nutricional no centro desta intervenção.
A natureza dos MI requer a constituição de estruturas associativas (pequenas cooperativas,
associações, condomínios, etc.), bem como de um amplo leque de alianças com diversos tipos
de consumidores, sejam eles de caráter público ou privado (asilos, hospitais, escolas, etc.). Essa
espécie de “sinapse social” pressupõe expandir os horizontes daqueles que sempre estiveram à
margem dos processos que atingem a sociedade como um todo. Fortalecer a ética do trabalho e
simultaneamente forjar novos espaços de inclusão social, de construção da cidadania e de
redução das desigualdades não é uma quimera, mas um caminho eficiente de construir tecido
social e produtivo em rincões olvidados da geografia nacional.
Na nossa acepção, a experiência alusiva aos MI, com todos os problemas relativos à dificuldade
de implantação de políticas públicas dentro de um país de dimensões continentais, e fortemente
15
Sobre esse aspecto, deve-se mencionar a criação de uma legislação que regula a certificação de orgânicos e que
admite o funcionamento dos “sistemas participativos de garantia” (SPG) como equivalentes, enquanto aos seus
efeitos, à certificação praticada por empresas privadas. Os SPG estão claramente vinculados à dinâmica da
agricultura familiar. Sobre essa questão, ver especialmente Caldas (2013).
marcado por rígidas estruturas de dominação e processos de exclusão social, oferece respostas,
em última análise, a uma questão que atormenta os estudiosos do desenvolvimento rural,
sobretudo dos que se valem da ideia de capital social como ferramenta heurística de
interpretação da realidade.
Em outras palavras, parece possível oferecer uma resposta afirmativa à pergunta formulada por
Durston, (1998) em seu estudo. Com efeito, sim, é possível criar capital social ali onde ele não
existe. O grande dilema de que se ocupa uma legião de autores filiados ao que se veio a chamar
de nova sociologia econômica é justamente ultrapassar os limites da mera contemplação das
razões que fazem com que certas regiões convertam-se em terreno propício para a inovação e
confrontá-las com aquilo que não está presente naquelas que não conseguiram romper os
grilhões da estagnação e do marasmo social e econômico.
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Um dos grandes objetivos do milênio concebido pela Organização das Nações Unidas no
começo do presente século foi a erradicação da fome e da pobreza extrema. Sobre esse aspecto
vale dizer que definitivamente essa meta não será cumprida, não obstante alguns avanços
importantes constatados em países da América Latina.
O caso brasileiro é simultaneamente paradoxal e instigante. No primeiro caso, porque se trata
de um país que em 2011 ocupava o 6º posto entre as maiores economias do planeta, bem como
por ser um dos principais exportadores de alimentos e de matérias primas. Nessas condições,
fazer parte do mapa da fome em nível mundial causa, no mínimo, um grande desconforto. Por
outra parte, é instigante na medida em que se trata de um país que na última década levou a
cabo um dos mais ambiciosos programas de combate à fome e à insegurança alimentar,
tornando-se referência para outras nações da África e América Latina em termos de políticas
públicas.
Nesse artigo nossa atenção esteve centrada não somente em descrever a trajetória que culminou
na criação e consolidação dos mercados institucionais, mas em analisá-los enquanto
instrumentos para o desenvolvimento rural. A criação do Pronaf durante a década de 1990 foi
um passo importante do ponto de vista da democratização do acesso ao crédito agrícola e pode
ser vista como a primeira geração de políticas públicas para a agricultura familiar. Todavia, é
no período subsequente que observamos os grandes avanços com o surgimento do PAA e da
reformulação do PNAE, que instituiu a destinação obrigatória de, no mínimo, 30% dos recursos
da merenda escolar para a compra de produtos da agricultura familiar. A garantia da compra
antecipada, o incentivo ao associativismo, a criação de novos espaços de concertação e de
estruturas de governança, a inclusão social, o resgate da cidadania e a formação de tecido social
figuram dentro de um amplo feixe de efeitos previstos e imprevistos a partir da implantação
destes programas.
Há muito que avançar, sobretudo em termos de suprimir gargalos operacionais, entraves
burocráticos e problemas decorrentes do despreparo de agricultores e dos gestores dos
programas em nível local. Tais dificuldades não podem causar estranheza diante dos vícios que
marcaram a atuação do Estado em termos de políticas públicas para o campo. Deixamos claro
esse aspecto ao mencionar o solapamento conceitual entre desenvolvimento agrícola e
desenvolvimento rural. A grande novidade que trazem consigo os MI é justamente no sentido
de instituir outra dinâmica nas relações entre Estado e agricultura familiar. Concretamente,
trata-se de ultrapassar uma retórica centrada na eterna reivindicação de mais recursos e
subsídios por parte das organizações sindicais e movimentos sociais. Os MI não podem ser
vistos apenas como um mecanismo de garantia na compra dos produtos da agricultura familiar,
mas como uma janela de oportunidades e de inovação que amplie os horizontes dos produtores
e das pessoas que vivem nos espaços rurais. Mais além dos aspectos aqui sublinhados, o
surgimento destas políticas públicas serve para romper com o tabu de que o combate à fome e
redução da pobreza devem ocorrer dentro do marco estrito da mera transferência direta de
renda.
AGRADECIMENTOS
Os autores agradecem à CAPES pela concessão de bolsa pós-doc (processos números 6909/140 e 6943/14-4, respectivamente) sem a qual este estudo não poderia ter sido realizado.
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250 000
200 000
150 000
100 000
50 000
0
2003
2004
Norte
2005
2006
Nordeste
2007
2008
2009
Centro-Oeste
2010
2011
Sudeste
2012
2013
Sul
Figura 1: Evolução dos recursos do PAA aplicados nos anos de 2003-2013, por região geográfica
brasileira (em milhões de reais).
Fonte: Elaboração dos autores a partir de Cruz et al, 2014.
50
4000
45
3500
40
3000
35
30
2500
25
2000
20
1500
15
1000
10
500
5
0
0
1995199619971998199920002001200220032004200520062007200820092010201120122013
Alunos atendidos (em milhões)
Recursos Financeiros (em milhões de reais)
Figura 2: Evolução dos recursos financeiros do PNAE (em milhões de reais) e alunos
atendidos (em milhões), 1995-2013
Fonte: Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), 2014.