Por que fazemos PPA e LOA?

06/06/2013
Instrumentos de
Planejamento com
Ênfase na Elaboração
do PPA
Por que fazemos PPA e LOA?
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Ferramenta de Gestão
O orçamento é uma tecnologia que
auxilia o planejamento, a execução e
o controle de ações.
… Mas o que diferencia?
•Recursos Públicos – Decisão
vincula toda a sociedade
Do “Bandido Estacionário” ao
Orçamento Participativo
Stationay Bandits tributam um território
(Mancur Olson, 2000).
Tributados demandam Consentimento –
surgimento da aprovação parlamentar dos
Orçamentos.
Existência de várias formas de elaboração,
graus de consentimento e participação
orçamentária no mundo.
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Modelo Geral do Orçamento Anual
Periódico - Ano Fiscal
Universalidade
Iniciativa do Executivo
Aprovação do Legislativo
Instrumentos de Planejamento e
Orçamento no Brasil
Plano Plurianual – PPA – corresponde ao planejamento de médio prazo do
governo. O Plano sistematiza programas em um período de quatro anos.
Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO – estabelece as prioridades e metas
da administração pública para o ano seguinte, as regras que deverão ser
observadas na formulação do Projeto de Lei Orçamentária Anual pelo Poder
Executivo e metas e riscos fiscais. Essa lei deve ser editada anualmente.
Lei Orçamentária Anual – LOA –, que contém a estimativa de receitas e a
previsão de despesas anuais do governo para o ano seguinte à sua edição.
Elaborada de acordo com a LDO e o PPAG, essa lei detalha os recursos
necessários para a execução do programa de trabalho governamental e
deve ser editada anualmente.
“articulados, interdependentes e compatíveis entre si”
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PPA
•Elimina Improvisação
•Organiza as políticas públicas
•Viabiliza monitoramento e avaliação
•Define claramente as diretrizes
•Integra Planejamento e Orçamento
PPA ou “Medium-Term Expenditures Framework”:
Use of medium-term perspective in the budget process at the central level of government (2007)
Index comprised between 0 (no MT budget strength) and 1 (high MT budget strength level)
Government at a Glance 2009 - OECD © 2009 - ISBN 9789264061644
Projetar a Receita
Quanto teremos em caixa?
Analisar as Fontes de receitas municipais:
• IPTU- Imposto sobre a Propriedade predial e Territorial Urbana
• ITBI - Imposto sobre Transmissão inter vivos de Bens e Imóveis
e de direitos reais a eles relativos
• ISS - Impostos sobre Serviços de Qualquer Natureza
• IR dos servidores
• Taxas
• Transferências:
 FPM: Fundo de Participação dos Municípios (IR+IPI)
 IPVA: Imposto sobre a propriedade de veículos automotores (50%).
 ICMS: Imposto sobre a venda de mercadorias e serviços. (25%)
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Projetar a Receita
Método comum:
Análise de tendência
Riscos:
- Econômicos
- Políticos
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Projetar a Receita
Buscar ser o mais realista possível...
E estar preparado para o pior:
• LDO – Anexo de Riscos Fiscais
• Regras de Contingenciamento
Definir as Diretrizes...
O que queremos fazer?
“Deve-se definir o que será feito pela
administração local para solucionar um
problema, uma carência ou uma demanda
do município”
Essa questão não é completamente discricionária...
“Planos Maiores”
vinculam os agentes
Preceitos
fundamentais
informam o que
não pode ser feito
Competências
materiais informam
ações que os entes
devem fazer
Vinculações
orçamentárias montantes mínimos
ou máximos de
recursos a serem
alocados em ações
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Definir as Diretrizes...
Competências Municipais:
1.
Serviços públicos de interesse local, como
o transporte coletivo (diretamente ou por
concessão);
2.
Programas de educação infantil e de
ensino fundamental;
3.
Atendimento à saúde da população;
4.
Ordenamento territorial, planejamento e
controle do uso, do parcelamento e da
ocupação do solo urbano;
5.
Proteção do patrimônio histórico-cultural
local
Definir as Diretrizes...
Muitas diretrizes já estão traçadas ex ante
Outras podem ser estabelecidas – policy
making
Pode-se fazer um diagnóstico, consulta pública,
debates
Decisão final é sempre Política...
Mas a Burocracia oferece grandes inputs –
policy maker
Escassez
Recursos são escassos –
Escolher A significa recusar B
“Não existe almoço grátis” (Milton Friedman) Custos de oportunidade
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Consequências inintencionais
Resultados não pretendidos de
uma ação proposital
Robert K. Merton
“The Unanticipated Consequences of Social Action”, 1936
O que vê e o que não se vê
“Entre um bom e um mau economista
existe uma diferença: um se detém no
efeito que se vê; o outro leva em conta
tanto os efeitos que podem ser
vistos quanto aqueles que se
devem prever.” (Fréderic Bastiat, 1850)
Consequências inintencionais
“Os ratoeiros” (Oswaldo Cruz, 1903)
Consequências inintencionais
“Os malabaristas”
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Consequências inintencionais
“O Não-doador de Órgãos e Tecidos”
Incentivos
“Incentivos importam”
Pessoas respondem a incentivos
(nem sempre é possível prevê-los, pois
valores são subjetivos).
Na elaboração de políticas públicas,
incentivos devem ser considerados
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Distribuir os Recursos
Como alocar os recursos que teremos?
Esta questão também não é
completamente discricionária...
Distribuir os Recursos
Distribuições Obrigatórias:
 Manutenção e Desenvolvimento do Ensino - 25% da receita de impostos e
transferências constitucionais
 Ações e Serviços Públicos de Saúde - 15% da receita de impostos e
transferências constitucionais
 Manutenção dos programas de duração continuada – (competências
materiais) como gasto com pessoal ativo, encargos, custos de manutenção
da administração, etc.)
 Outros poderes: Legislativo
 Pagamento do serviço da dívida pública municipal (amortização, juros,
precatórios e RPV)
 Pensões e proventos de inativos (se for o caso)
 Obras em Andamento (no caso de se iniciar nova obra)
Distribuir os Recursos
Muitas alocações já estão traçadas ex ante
Pequena margem de gestão – poucos recursos
livres
Tendência à vinculação. Ex: 10% do PIB para
educação está na Agenda
Problemas da vinculação: políticas públicas
incontestáveis
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Distribuir os Recursos
“Contestabilidade: Nenhum item do orçamento deve
ter um financiamento automático. Todas as políticas
públicas e seus financiamentos devem ser
regularmente revistos e avaliados de forma a
assegurar a priorização e a performance das
unidades de gasto.”
Principles of Good Budgeting: World Bank (1998)
Distribuir os Recursos
Quanto distribuir aos órgãos?
Órgãos elaboram proposta...
Modelo “Maximizador do Orçamento” (William Niskanen, 1971)
- Órgãos tendem a aumentar seu orçamento
para aumentar seu poder
- Problema agente-principal – Planejador
central não tem todas as informações
Distribuir os Recursos
Para contornar o problema adotam-se regras de
distribuição:
- Exemplo: Distribuição conforme % de execução
→ Problemas de gasto supérfluo para cumprir meta
Lei de GoodHeart (1975)
"Quando uma medida vira uma meta, deixa de ser
uma boa medida."
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Distribuir os Recursos
• Ter uma equipe especializada na
avaliação/monitoramento da distribuição do gasto
• Exigir demonstrativos de compatibilidade com os
preços de mercado
• Análise de custo benefício – CBA
• Adotar parcerias / outsourcing quando for
conveniente
Construir os Planos
Como Organizar no PPA e na LOA o que
vamos fazer e gastar?
Qual metodologia usar?
Construir os Planos
A Constituição estabelece apenas que o PPA estabeleça
as diretrizes, objetivos e metas da administração pública,
de forma regionalizada para:
As despesas de capital e outras delas decorrentes
As despesas relativas aos programas de duração
continuada.
E os programas que envolvem apenas despesas correntes?
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O ideal é que PPA e LOA sejam
completamente compatíveis
“Universalidade: O orçamento
deve cobrir todas as operações
fiscais do governo, abrangendo
todas as receitas e despesas
públicas para possibilitar um
debate completo e bem informado
sobre tradeoffs entre diferentes
opções de políticas públicas.”
“Transparência: Toda informação
relevante requerida para uma sólida
tomada de decisão orçamentária
deve estar disponível em formato
acessível, de modo sistemático e
pontual. As informações
orçamentárias precisam ser
acuradas, confiáveis e
compreensíveis”.
Construir os Planos
Para que haja compatibilização é preciso:
• Espelho de Ações: Que todas as ações
contidas em um estejam no outro
• Revisão Anual: Que o PPA seja revisado
anualmente com a LOA
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Indicadores de Processo x Indicadores de
Resultado
Mensurabilidade: Deve ser possível medir a performance das políticas
Quão desagregadas devem ser as ações?
- Um cidadão pode compreender o que será feito?
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Avaliar os Planos
A Câmara pode dispor de uma assessoria
especial para Planejamento e Orçamento,
que auxiliará os parlamentares na avaliação
do Plano.
Apresentar Emendas
Emendas devem ser:
• Compatíveis com o PPA e a LDO;
• Indicar os recursos necessários, provenientes de anulação de
despesa, exceto :
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
• Relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
• E outras vedações, se existirem, na LDO.
Apresentar Emendas
O Prefeito poderá enviar mensagem à Câmara para
propor modificação enquanto não iniciada a votação,
na Comissão, da parte cuja alteração é proposta.
É possível que o relator apresente emendas sugeridas
pelos técnicos (em geral erros, omissões, etc).
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Apresentar Emendas
A depender do tamanho da Câmara e do nível de
intervenção no Plano, pode ser necessário a
adoção de um sistema informatizado para
apresentação das emendas
Analisar Emendas
A assessoria especial para Planejamento poderá
auxiliar a Comissão na avaliação técnicas das
Emendas.
A Escola do Legislativo dispõe de cursos para
capacitar assessores de vereadores e
servidores das câmaras municipais a
compreenderem e intervirem nos instrumentos
de planejamento e orçamento
Votar e encaminhar...
O ideal é que a Câmara vote antes do fim do ano
fiscal, para que o executivo tenha tempo hábil
para a compatibilização pós-emenda.
Na LDO deve haver regra para execução de
despesas caso a LOA/PPA não sejam
aprovados no início do ano fiscal.
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Contato:
[email protected]
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