cenários prospectivos eb 2022 - CEEEx

VII Encontro Nacional de Estudos Estratégicos
06 a 08 de novembro de 2007 – Brasília/DF
Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República
PAPER1
Título: Cenários Prospectivos Exército Brasileiro/2022
Autor: George Luiz Coelho Cortês; Coronel; Chefe do Centro de Estudos Estratégicos do
Exército; Estado-Maior do Exército; [email protected].
1. INTRODUÇÃO
Este artigo trata dos “Cenários Exército Brasileiro de 2022” (Cenários EB/2022),
evidenciando dez eventos estratégicos que os compõem e sinalizações deduzidas para a
organização, a partir do cenário-alvo, painel considerado prioritário ao planejamento
estratégico do Exército. As idéias apresentadas neste trabalho não coincidem
necessariamente com a visão institucional. Elas foram expostas ao Exército como sugestões
para seu planejamento.
Os Cenários EB/2022 foram elaborados em 2005 por um grupo multidisciplinar de
experientes oficiais da organização, sob a coordenação do Estado-Maior do Exército. O
trabalho ainda contou com peritos colaboradores e assessoria técnica quanto à metodologia
nele adotada2. Após a conclusão da construção dos cenários, passou-se ao acompanhamento
dos citados eventos estratégicos e de atores, selecionados em função de seu poder de
interferir no curso dos eventos ou da capacidade da organização com ele estabelecer
aproximação ou parcerias.
1
O autor compilou dados do documento “Cenários Prospectivos Exército Brasileiro de 2022: relatório resumido.
Brasília: 2006” (BRASIL, 2006), do qual foi relator. A partir disso, associou os temas presentes nos eventos
estratégicos dos cenários a sinalizações para objetivos, estratégias e posicionamentos do Exército.
2
Vide (BRASIL, 2006).
Os peritos colaboradores foram personalidades, em sua maioria civis, das mais diversas origens profissionais que se
dispuseram a opinar sobre a perspectiva de ocorrência até 2022 dos eventos a eles apresentados.
O método Grumbach foi adotado para a elaboração dos cenários e o acompanhamento dos eventos. Ambas atividades
têm sido apoiadas em programas computacionais denominados “Puma” (construção) e “Lince” (acompanhamento).
Vide: MARCIAL & GRUMBACH (2004) e GRUMBACH (2000).
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Cabe esclarecer preliminarmente que os eventos dizem respeito a fatos externos ao
EB, emergiram no processo em decorrência da análise do ambiente e a inclusão deles nos
cenários, em si mesmo, não implica tomada de posição da organização.
2. DESENVOLVIMENTO
A tabela abaixo resume os cenários de maior interesse para o Exército (o mais
provável, segundo os peritos; o de tendência de continuidade histórica; e o alvo). Ela
demonstra os eventos e as expectativas de ocorrência até 2022:
Eventos estratégicos
Reações internacionais ao protagonismo brasileiro em tal
intensidade que obstem a consecução de interesses nacionais
Atividades terroristas de vulto no País.
Participação das Forças Armadas do Brasil em conflitos na
América do Sul
Estabelecimento do sistema coletivo de defesa no
MERCOSUL
Neutralização de pressões internacionais sobre a Amazônia,
resultante de ações do governo brasileiro na proteção e no
desenvolvimento sustentado dessa região.
Crescimento da participação do Exército no total das
despesas de custeio e investimento do Orçamento Geral da
União (OGU), atingindo, no mínimo, 1,2% desse
orçamento.
Cresimento dos investimentos no Brasil em Ciência e
Tecnologia, igualando-se aos percentuais médios do PIB
alocados atualmente por países desenvolvidos.
Institucionalização do emprego das Forças Armadas (FA) na
segurança pública por deterioração da ordem pública.
Revitalização da indústria brasileira de defesa, passando a
produzir parcela significativa dos materiais e equipamentos
estratégicos com tecnologia agregada de modo que atenda
às necessidades do Exército.
Maior influência da opinião pública nas atividades do
Exército Brasileiro (EB), em face de os assuntos de defesa
passarem a fazer parte da pauta da opinião pública nacional.
Cenários e expectativas de
ocorrência dos eventos até 2022
De
Mais
tendência
Alvo
provável
histórica
(3)
(1)
(2)
O
O
O
O
N
N
O
N
N
O
N
N
O
N
O
O
N
O
O
N
O
O
N
N
O
N
O
O
N
O
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Legenda:
Expectativa para o evento: O (ocorre) – N (não ocorre).
(1) Expectativa apontada pelos peritos consultados.
(2) Propensão à continuidade em função do que havia se sucedido até 2005, época da construção dos
cenários.
(3) Cenário intermediário entre o “mais provável” e o “ideal” para o Exército, escolhido como
prioritário para o planejamento organizacional.
Considerada a prioridade do cenário-alvo, é preciso interpretar o sentido que a
expectativa da ocorrência (ou não) de cada evento traz para o EB, tarefa explicitada até o
final deste item.
A ocorrência de reações internacionais ao protagonismo brasileiro desde já se
manifesta sob a forma de obstáculos às iniciativas brasileiras de pleitear cargos de destaque
em organismos multilaterais, de negar apoio a propostas de acordos em bloco ou de
embaraçar a influência do País, já consolidada, em fóruns multilaterais. Com isso, constatase a necessidade de reforçar a capacidade dissuasória do Brasil. Isso se obtém, dentre outros
aspectos, pela melhoria da qualidade do estado da Força Terrestre (F Ter) e das demais
Forças irmãs e pela plena integração entre elas. A ampliação do poder dissuasório militar
respalda e favorece a diplomacia nacional no cenário mundial em eventuais momentos de
agravamento de crise, em face da intensificação das reações internacionais ao protagonismo
brasileiro.
A expectativa de não-ocorrência de atividades terroristas no Brasil decorre do fato
de que o País tem se mantido a salvo de ações terroristas, nos moldes praticados por grupos
em conexão com redes internacionais, com a finalidade de desestabilizarem Estados ou
deles se vingarem em proporções que causem a generalização do pânico na população
nacional. Apesar disso, não se afasta a possibilidade de que iniciativas do governo
brasileiro no cenário internacional venham gerar disputas e maior exposição do País na
arena internacional. Países poderosos ameaçados pelo terrorismo, a mídia, a opinião pública
e órgãos governamentais brasileiros propugnam por ações efetivas do governo federal na
prevenção ao terrorismo com participação das FA. O EB deve considerar o terrorismo no
Brasil como ameaça inicial afeta à Segurança Pública, por isso é desejável que contribua
para o fortalecimento dos Órgãos de Segurança Pública (OSP), a fim de que eles evitem o
transbordamento de tal ameaça para a esfera de emprego das FA, segundo a Constituição
Federal, na garantia da lei e da ordem (GLO).
O EB dispõe de estrutura (de Inteligência, de Operações Especiais etc.) de
prevenção e de combate ao terrorismo com capacidade satisfatória para situações de
normalidade e de emergências. Além de manter essa estrutura pronta para emprego, o
Exército precisa se dispor a participar com sugestões à formulação do arcabouço legal
sobre o tema.
Quanto à não-ocorrência de conflitos na América do Sul que exijam emprego das
FA do Brasil em defesa do País ou da paz, em mediação de conflitos na região, observa-se
que, mesmo sendo uma das áreas do mundo menos sujeitas a conflitos de grandes
proporções, a paz regional é ameaçada pela latente instabilidade política e social em alguns
países, pelos riscos de internacionalização de movimentos que apelam para a violência
como estratégia de luta, por históricas tensões entre países ou por conflitos armados que
possam transbordar para o Brasil. Mais uma vez se reitera a necessidade de o EB reforçar
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seu poder dissuasório pela melhoria da capacidade da F Ter, com os mesmos propósitos já
mencionados. Simultaneamente, o EB deve cultivar junto às FA dos países da região o
ambiente de confiança mútua, com aproximação cada vez maior em intercâmbios,
demonstrando capacidade profissional, franqueza, cordialidade e respeito. Esse
posicionamento contribui para que se arrefeçam tensões militares.
A não-ocorrência do estabelecimento do sistema coletivo de defesa do Mercado
Comum do Sul (MERCOSUL) merece considerações à parte. O bloco econômico, na
realidade, serve como uma espécie de embrião para a integração latino-americana
idealizada na Constituição Federal de 1988. Seu fortalecimento, no entanto, passa por
percalços motivados pela assimetria de poder econômico das partes e por outros problemas
latentes ligados à instabilidade política e social. A cláusula da democracia3 como uma das
regras básicas para associação ao bloco funciona com sinal de que a estabilidade
democrática regional ainda não se consolidou.
Embora se reconheça que a padronização da doutrina e dos equipamentos entre as
FA dos sócios fosse benéfica à base industrial de defesa do Brasil, pois facilitaria os
empreendimentos coletivos em missões de paz, ampliaria mercados e traria outros ganhos
mais abrangentes, inclusive os simbólicos que se entranham imperceptivelmente na cultura
militar, o sistema coletivo de defesa do MERCOSUL não faz parte da pauta prioritária da
política externa do País, sinalizou recentemente o próprio Ministério das Relações
Exteriores4. É que não se identifica ameaça comum aos sócios. É preciso crer na suficiência
dos órgãos de segurança coletivos já existentes com alcance jurídico na região; apoiar as
ações de desenvolvimento da confiança mútua entre as FA regionais; participar de
exercícios com tropa com essas Forças; promover intercâmbios doutrinários militares;
respeitar os militares das nações do bloco; ser claro e cordial com eles; enfim, tornar o
canal militar mais um meio de cooperação e harmonia entre as nações associadas.
A ocorrência da neutralização de pressões internacionais sobre a Amazônia traz à
pauta a questão da afirmação da soberania do Estado brasileiro.
O foco das atenções mundiais sobre a Amazônia tende a se transformar em ameaças
abertas e crescentes, devido à conjunção de temas sensíveis a ela associados: riquezas
minerais e biológicas de valor econômico ainda incalculável, submetidas à cobiça de
grandes empresas com sede em países poderosos; questões ambientais ligadas à
possibilidade de influência em mudanças climáticas no planeta; problemas indígenas
cercados de propostas de preservação cultural e de defesa de direitos humanos que podem
ocultar interesses geopolíticos e econômicos sobre as áreas ocupadas ou demarcadas para
usufruto de remanescentes aborígines; presença de estrangeiros e de organizações nãogovernamentais em atividades, às vezes, suspeitas de infração à lei ou de afronta aos
interesses do País; e dificuldade do Estado brasileiro em fazer valer sua soberania na
região, em virtude dos desafios colossais ali manifestados em conjunto.
A neutralização das pressões internacionais sobre a soberania do Brasil na
Amazônia só ocorrerá com a afirmação do Estado naquela área. Para o EB isso implica o
seguinte: acelerar o programa de ampliação de organizações militares completas na região;
colocá-las no nível de adestramento mais elevado que vigore na doutrina militar do EB;
3
4
Refere-se ao Protocolo de Ushuaia sobre compromisso democrático no MERCOSUL, Bolivia e Chile.
Indicação captada durante a palestra do Secretário Geral do MRE, Embaixador Samuel Pinheiro, em 08-11-2007, ao
encerramento do VII Encontro Nacional de Assuntos Estratégicos, em Brasília-DF.
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trabalhar plenamente integrado com as demais Forças irmãs; apoiar as ações dos órgãos
públicos governamentais que também fortaleçam a autoridade do Estado na Amazônia;
contribuir para o desenvolvimento econômico e social da região em questões ligadas à
ciência, à tecnologia, à logística e à dinâmica das fronteiras, por meio de parcerias
conveniadas. A Amazônia é a idéia-força mais forte para os pleitos do EB, pois sobre ela
recaem os mais graves desafios à soberania do Estado brasileiro.
A ocorrência do crescimento da participação do Exército no OGU evidencia o
anseio de elevar a 1,2% a participação do Exército no Orçamento Geral da União (OGU),
índice estimado como necessário para atender às despesas mínimas de custeio e aos
investimentos previstos no plano diretor do Exército, sem apelar para recursos extraorçamentários. As perspectivas para alcançar aquele percentual, no entanto, não têm sido
favoráveis, isto é, o alcance daquela meta se distancia da realidade. Isso impõe que o EB,
em conjunto com o Ministério da Defesa e as demais FA, se mobilize junto aos atores que
interferem na elaboração orçamentária (Chefe do Executivo Federal e Congresso Nacional)
para atingir a meta desejada no orçamento ou compensar essa deficiência com repasses
extra-orçamentários. É preciso que se associem os pleitos de recursos para o EB a projetos
geo-econômicos e geo-estratégicos do governo federal capitaneados por ministérios civis.
Projetos do EB ligados à Amazônia, à C&T, à dinâmica nas fronteiras, à infra-estrutura
logística do País e à afirmação do Estado têm componentes de convencimento para serem
beneficiados com recursos. Tudo isso, no entanto, só se efetivará se houver capacidade de
comunicar os pleitos em linguagem compreensiva aos civis e de focalizar prioridades. O
EB também precisa mostrar, cada vez mais, seus ganhos de qualidade e a utilidade disso,
exibindo à população os atos da administração. Em resumo, o Estado e a sociedade há
décadas sinalizam que a organização não pode ter expansão na dimensão. Deve, então,
ganhar em produtividade, o que, no meio militar, pode ser reproduzido com organizações
operacionais completas, adestradas e providas de materiais e serviços modernos, sem
ampliação de efetivo.
Quanto à ocorrência do aumento dos investimentos em Ciência e Tecnologia (C&T)
no Brasil, o quadro é desafiador. Estima-se que seria necessário torná-los 3 a 4 vezes
maiores que os observados nas últimas décadas. Só assim se alteraria o quadro de
dificuldade e de defasagem do País nessa área5. Esse patamar de investimentos se aproxima
das porcentagens do PIB alocadas atualmente por países desenvolvidos naquela área. Se
alcançado, auxiliaria a impulsionar o País a caminho da competitividade nos serviços e
produtos de grande valor agregado. Para o EB, isso sugere o seguinte: aumentar a parcela
de seu orçamento em investimentos em projetos sobre tecnologia dual; optar
prioritariamente pelos produtos nacionais em suas compras; aproveitar e valorizar o pessoal
especializado em C&T; buscar parcerias na pesquisa e desenvolvimento (P&D) de
tecnologias sensíveis de aplicação na organização com as demais Forças irmãs e órgãos
civis; apoiar os avanços dos projetos de P&D da Marinha do Brasil e da Força Aérea
Brasileira.
O tema sobre Segurança Pública emergiu durante o diagnóstico do ambiente
nacional, a ponto de ser evidenciado como um dos eventos estratégicos dos Cenários
5
Estimativas indicadas por peritos colaboradores durante o processo de construção dos Cenários em pauta. A média dos
investimentos em C&T no Brasil tem correspondido a 0,8% do PIB.
5
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EB/2022. A não-ocorrência da institucionalização do emprego das FA na Segurança
Pública aqui tem o seguinte sentido: não se constitucionalizar as FA como órgãos policiais
da ordem pública e não se caracterizar o quadro social em que as crises na Segurança
Pública exijam o emprego das FA na garantia da lei e da ordem atribuído às FA de forma
freqüente e sistemática.
O crime organizado ligado ao comércio de drogas ilícitas, ao tráfico de armas e ao
contrabando, já tomou proporções tais que o Estado tem dificuldade de controlar vários
sítios urbanos. A degradação da ordem pública nesses locais se encaminha para que os
governos estaduais peçam apoio de forças federais em socorro a seus problemas. Como
ingrediente adicional ao quadro social, há grupos que ensaiam usar a violência para impor
sua vontade, operando à margem do Estado de Direito. Diante da situação, a sociedade
tende a apelar pelo emprego sistemático das FA na GLO nos centros mais ameaçados pelo
crime organizado, desfigurando as FA como forças militares para se conduzirem como
órgãos policiais. Para que não se atinja tal estágio, é preciso posicionar-se sobre as questões
de Segurança Pública e de emprego da Força Terrestre na GLO; participar da agenda de
debates sobre o tema; harmonizar aquele posicionamento com o do MD e das demais FA;
demonstrar as razões pelas quais é fundamental preservar na CF/88 a atual destinação das
FA e as prescrições das Polícias Militares e dos Corpos de Bombeiros Militares como
Forças Auxiliares e Reservas do Exército; obter dos Órgãos de Segurança Pública (OSP)
dados sobre as ações ilegais de grupos; apoiar o fortalecimento dos OSP em termos de
melhoria de capacitação e de efetividade nas ações de prevenção e repressão ao crime
organizado e conexos; convencer a sociedade sobre o papel das FA e as razões do preparo
prioritário para a defesa da Pátria.
A ocorrência da revitalização da indústria de produtos de defesa no Brasil se
constitui peça fundamental na concepção de redução das vulnerabilidades militares do País.
Anseia-se que ela seja capaz de produzir parcela significativa dos materiais e equipamentos
estratégicos com tecnologia agregada que atenda às necessidades das FA. Isso, no entanto,
esbarra em desafios de toda ordem. Grandes conglomerados da indústria de defesa dos
países mais ricos bloqueiam tentativas de desenvolvimento das empresas similares dos
países menos poderosos.
Para ajudar a indústria de produtos de defesa no País a se revigorar, o EB precisa
colocar o aparelhamento da F Ter na agenda dessas empresas instaladas no solo nacional,
priorizando suas aquisições com elas, considerar a redução da dependência estrangeira
quanto ao fluxo logístico como premissa de seu planejamento organizacional, e definir os
seus equipamentos que obrigatoriamente desejaria ser fabricados no Brasil. Nesse contexto,
a IMBEL tem de ser o primeiro desafio a enfrentar, não se podendo adiar a definição de sua
situação quanto a aspectos como gestão, pendências trabalhistas e rentabilidade
empresarial.
A ocorrência do crescimento da influência da opinião pública nas atividades das FA
traz em seu bojo o desconhecimento ou desatenção da sociedade brasileira acerca dos temas
sobre defesa nacional e das peculiaridades da profissão militar.
A lei impõe, dentre outros aspectos, publicidade na administração pública, respeito
aos direitos humanos, cuidados com o meio ambiente, etc. A opinião pública têm ampliado
o espaço para esses temas e outros afins. Enfim, forma-se a opinião pública nacional cada
vez mais exigente a ponto de ser capaz de influenciar em atividades específicas das FA.
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Cabe ao EB considerar como elemento da situação essa influência e adotar as seguintes
ações: esclarecer, quanto a temas sensíveis, suas posições à sociedade, particularmente,
àqueles grupos de formadores de opinião; dispor-se a debater assuntos sensíveis à
organização; ampliar a publicidade de seus atos administrativos, principal forma para
preservação da imagem institucional; antecipar-se nas respostas junto à mídia; manter-se
integrado à sociedade, preservando critérios universais – como o do mérito – no ingresso e
na ascensão social de seus membros na organização. As FA gozam estão entre as
instituições do País que mais gozam da confiança da população em geral, porém isso não se
reproduz integralmente nos meios formadores da opinião pública nacional.
3. CONCLUSÃO
Os “Cenários EB/2022” representam parte do esforço da organização em realizar
seu planejamento estratégico de longo prazo, apoiando-se em metodologia avançada que
inclui a ausculta a especialistas de fora da organização no diagnóstico sobre a organização e
o ambiente em que se insere. Essa disposição do Exército revela indícios de mudanças em
prol da modernidade, sem que seja necessário abdicar dos valores milenares da instituição
militar.
As considerações sobre os eventos do cenário-alvo não imobilizam o planejamento,
visto que tal cenário é apenas ponto de partida para se determinar as estratégias a jogar.
Estas podem mudar em função do encaminhamento que toma cada evento estratégico com
o passar do tempo. O que importa mesmo é escolher “um futuro” e por ele trabalhar com
perseverança e flexibilidade. De certa forma, isso se assemelha à velha lição válida para os
Estados e as organizações em geral: quem não traça suas próprias estratégias se dispõe a
deixar que seja incluído nas estratégias dos outros; aceita a condição de coadjuvante, de
objeto à ação articulada por outrem.
O Centro de Estudos Estratégicos do Exército contribui com o esforço que mobiliza
a organização em busca de modernização, sem abdicar das bases da disciplina e da
hierarquia militar, inspirado no seguinte pensamento de Carvalho (2006, p. 285):
O serviço do intelectual [...] consiste em tentar ver os fatos por novos ângulos –
não a torto e a direito e a toda hora, por mania de novidade, mas por necessidade
objetiva, quando os antigos [ângulos] não funcionam mais.
O desenvolvimento das nações pressupõe a qualidade de suas instituições
públicas6. Como contribuição à evolução do Estado brasileiro, o Exército Brasileiro
aprimora a qualidade de seu planejamento e de sua gestão, inspirando-se em avançados
padrões de referência de modernidade.
***
6
MELLÃO NETO (2006).
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