GO ASSOCIADOS - Gesner Oliveira

O arranjo institucional do saneamento
brasileiro em perspectiva comparada
agosto de 2015
Três pontos...
1
• A situação do saneamento brasileiro em perspectiva
comparada
2
• Características institucionais do saneamento brasileiro
em perspectiva comparada
3
• Lições de outros países e desafios para o saneamento
no Brasil
Três pontos...
• A experiência internacional mostra que o fortalecimento do
planejamento, regulação e gestão são elementos essenciais para o
saneamento
• Não há um modelo único – o importante é garantir as melhores práticas
em relação ao tripé planejamento, gestão e regulação
• Regulação do saneamento no Brasil deveria acelerar as melhores
práticas de governança e eficiência
1. A situação do saneamento no Brasil em perspectiva
comparada...
Desafios do saneamento em países emergentes são enormes...
Fonte: Sabesp
Brasil tem déficit de saneamento incompatível com sua
renda per capita...
URU
SVN
USA
100
Tratamento de Esgoto (%)
ARG
CHL
80
RUS
CHN
60
40
IND
20
$0,00
BRA
$10.000,00
$20.000,00
$30.000,00
PIB per capita (em US$)
Fonte: Banco Mundial
$40.000,00
$50.000,00
$60.000,00
Indicadores de água e esgoto no Brasil precisam
melhorar...
99%
92%
86%
82,50%
100 MILHÕES SEM COLETA DE
ESGOTOS
120 MILHÕES SEM
TRATAMENTO DE ESGOTOS
48,64%
39,01%
Atend c/ rede Água Total
Atend c/ rede Esgotos Total
Situação atual
Fonte: PLANSAB e SNIS 2013
Tratamento
PLANSAB (2033)
36,95%
31%
Perdas de Água na
Distribuição
Brasil deve expandir tratamento de esgoto para atingir
índices dos países desenvolvidos...
100
100
100
100
100
100
99
97
96
85
90
80
70
70
60
50
39
40
30
20
10
0
Reino Unido
Japão
Israel
Fonte: OCDE citado por SISS (Chile) (2014).
Alemanha
EUA
Chile
Argentina
Uruguai
México
Rússia
Brasil
Os vários Brasis do saneamento: país contém exemplos de
India e Israel no mesmo território...
PERDAS TOTAIS DE ÁGUA EM PERSPECTIVA COMPARADA
0 - 15%
Singapura - SIN
Copenhague - DNK
Tóquio - JPN
São Diego - EUA
Nova Iorque - EUA
Milão - ITA
Jerusalém - ISR
Limeira (BR)
Madrid - ESP
Genebra - CHE
Estocolmo - SWE
15% - 30%
4,0%
4,0%
8,0%
8,0%
10,0%
10,4%
10,5%
11,2%
12,0%
13,7%
15,0%
Budapeste - HUN
Xangai - CHN
Helsinque - FIN
Barcelona - ESP
Atenas - GRC
Franca
Chicago - EUA
Seul - KOR
Hong Kong - HKG
Birmingham - GBR
Londres - GBR
30% - 45%
16,5%
17,0%
17,0%
19,0%
20,0%
23,7%
24,0%
25,0%
25,0%
26,0%
28,0%
Fonte: Smart Water Networks Forum - SWAN (2011); SNIS (2013)
Bangkok - THA
Nápoles - ITA
Bangalore - IND
Catmandu - NPL
Bacólod - PHL
Brasil
Roma - ITA
Caserta - ITA
Montreal - CAN
Ho Chi Minh - VNM
Dublin - IRL
45% - mais
34,0%
35,0%
36,0%
37,0%
37,0%
37,0%
37,8%
38,6%
40,0%
40,0%
40,0%
Cork - IRL
Bucareste - ROM
Hyderabad - IND
Jacarta - IDN
Diarbaquir - TUR
Délhi - IND
Sófia - BGR
Adana - TUR
Manaus (BR)
45,0%
46,0%
50,0%
51,0%
51,0%
53,0%
62,0%
69,0%
75,6%
Os investimentos terão que crescer pelo menos 50% para
atingir as metas...
18
R$ bilhões em dezembro 2014
16
16,0
14
12
10,7
10
7,2
8
6
5,8
11,6
11,4
11,4
10,2
11,0
8,2
8,1
6,4
4
2
0
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014 P
Fonte: SNIS 1995-2013 – Projeção 2014 e 2015 – GO ASSOCIADOS. Atualizado GO ASSOCIADOS pelo IPCA/IBGE
2015 P
2016 2033
Com o ritmo atual de investimentos Brasil só atingiria
serviços universais em A&E em 2052 …
450
400
350
Bilhões (R$)
300
250
200
150
100
50
0
PLANSAB
Current Investment
2. Características institucionais do saneamento brasileiro
em perspectiva comparada...
Arquitetura institucional do saneamento brasileiro em
perspectiva comparada...
Municipal
Poder
Concedente
Regulador
Planejamento
Prestador de
Serviços
Federal
Brasil
México
Colômbia
Municipal
Municipal
Municipal
Municipal, Regional ou
Estadual
Não há agências
independentes com
algumas exceções
Municipal com diretrizes
Estaduais e Federais
Federal (CONAGUA)
Predominantemente
Estadual,
Municipal
Municipais e
Privado (pode ter atuação
local ou nacional)
Chile
Ministério de
Obras Publicas
UK
Federal
Water Service
Regulation
Authority
(OFWAT)
Federal
Federal
Municipal com
diretrizes federais
Ministério de
Obras Publicas e Federal
SISS
Empresas privadas
ou públicas com
abrangência
municipal ou
regional.
Empresas
privadas ou
públicas com
abrangência
municipal ou
regional.
várias
companhias
regionais
México: experiência mostra centralização do planejamento
e poucas agências independentes...
México
Poder Concedente
Municípios
Regulador
Não há agências independentes salvo
algumas exceções (ex. Cidade do México).
Planejamento
Prestador de Serviços
Federal
Comisión Nacional del Agua (CONAGUA),
Comissões municipais e estaduais
Entidades Públicas Descentralizadas,
Concessionárias e Consórcios
Intermunicipais
Região metropolitana da Cidade do México: Sistema de Aguas de la Ciudad de México (SACMEX) - organismo público
Região metropolitana de Guadalajara: Sistema Intermunicipal para los Servicios de Agua
Potable y Alcantarillado de la Zona Metropolitana (SIAPA), organismo operado pelo Executivo do Estado
Colômbia: centralização e fortalecimento da regulação
com titularidade municipal...
• Duas agências reguladoras federais criadas
em 1994
• Comissão de Regulação de Agua Potável
e Saneamento Básico (CRA) – regulação
tarifária
• Superintendência de Serviços Públicos
Domiciliários (SSPD) - fiscalização
• Os municípios são titulares da prestação dos
serviços de saneamento básico.
• O município não poderá prestar diretamente
os serviços. A prestação será direta apenas
nos casos em que uma Empresa de Serviços
Públicos não se interesse pela prestação.
• 91% de coleta e apenas 32% de tratamento
Chile: forte participação privada e divisão de tarefas entre
os ministérios...
Poder Concedente
Regulador
Planejamento
Prestação de Serviços
Chile
Ministério de Obras Publicas (MOP)
Federal
Legislação e Concessões: Superintendência
de Serviços Sanitários (SISS)
Tarifas: Ministério de Economia, Fomento
e Turismo
Normas de qualidade: Ministério de Saúde
Normas ambientais: Superintendência de
Meio Ambiente (SMA)
Ministério de Obras Publicas - Politicas
Gerais; Superintendência de Serviços
Sanitários (SISS) e Empresas - definição
investimentos mínimos requeridos.
96% Empresas de Serviços de natureza
privada; os 4% restantes são atendidos por
“outros prestadores” com destaque para
cooperativas e municípios
O Chile optou por um modelo com grande participação de
prestadores privados...
100%
90%
2,7
4,7
80%
70%
68
60%
50%
40%
95,7
92,6
30%
5
20%
27
10%
4,3
0%
1998
0,1
2014
2000
Públicos
Fonte: Superintendencia de Servicios Sanitarios (2014).
Municipal e cooperativas
Privados
Reino Unido: experiência regulatória integrada e estímulo
à competição...
Regulação Econômica
•
Diretor Geral do Office of
Water Services (OFWAT) –
regulação econômica, defesa
do consumidor, padrões de
serviço, incentivos à
competitividade e arbítrio.
Prestação dos Serviços de
Saneamento
•
•
•
Competition Commission
(CC) – controle de fusões e
de práticas monopolistas ou
anti-competitivas; exame de
reclamações ou conflitos
entre o regulador e as
companhias de saneamento.
10 Public Limited
Companies (PLC) –
abastecimento de água e
esgoto.
17 Water Only Companies
(WOC) – abastecimento de
água.
Fonte: A Experiência Britânica de Privatização do Setor Saneamento (IPEA, 2000)
Regulação da Qualidade
•
Secretarias de Estado –
definições de padrões.
•
Environment Agency – controle
da poluição e administração e
uso dos recursos hídricos
(pesca, navegação, etc.).
•
Drinking Water Inspectorate
(DWI) – monitoramento da
qualidade da água potável
produzida pelas companhias,
de acordo com padrões
estabelecidos pela Comunidade
Européia.
Parte do atraso do saneamento no Brasil se deve ao caráter retardatário do marco
regulatório setorial…
1996
1997
2007
2013
Lei 9.427
Reforma
do
Setor Elétrico
Lei 9.472
Lei Geral
de
Telecomunicações
Lei 9.478/97
Lei do Petróleo
(EC 9/95)
Lei 11.445
Lei
do
Saneamento
Lei 12.815
Nova Lei
dos
Portos
Lei 11.445/2007 constituiu marco importante para o
setor...
1970 – Planasa
2007 – Lei do Saneamento
Planejamento pelo operador
Planejamento pelo Poder Concedente
Instrumentos precários
Contrato de programa/concessão
Auto-regulação
Agência reguladora
Financiamento público
Foco em obras
Monopólio natural
Água como bem livre
Financiamento de mercado
Foco no cliente
Ambiente competitivo
Escassez de recursos hídricos e centralidade da questão
da sustentabilidade
Infraestrutura
Mas implementação do marco regulatório tem sido lenta...
Lei de concessões
LF 8.987/95
Lei de consórcios públicos
LF 11.107/05
Lei do saneamento
LF 11.445/07
Decreto Federal
8.141/13
Portaria
Interministerial 571
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Saneamento
Lei 2.291/86: Extingue o BNH
Fim do Planasa
Decreto Federal
7.217/10
LF 12.305/10
Decreto Federal
7.404/10
Maior parte dos municípios ainda não possui regulação
econômico-financeira...
Nível de Regulação Econômico-Financeira
Estaduais
44%
23%
67%
Municipais
75%
66%
Consórcios
86%
Investimentos Fiscalizados
Fonte: ABAR 2014
Municípios Regulados
22
Processo de implementação da legislação tem sido lento...
Municípios por regulação e PMSB
3.500
3.134
3.000
2.716
1.500
1.000
500
44%
2.296
26%
2.500
1.896
2.000
34%
22%
19%
1.379
923
853
417
597
162
2009
2010
Municípios Regulados
Fonte: ABAR 2014
2011
N. de Mun. Reg . c/ PMSB
2012
50%
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
2013
% de Mun. Reg . c/ PMSB
23
Institucionalidade do saneamento brasileiro é relativamente
fragmentada...
Planejamento
Regulação
Operação
Ministério das Cidades
-
-
Estadual
Conselhos Estaduais
Agências Reguladoras
Estaduais
Companhias Estaduais
com controle público
ou privado
Municipal
Conselhos Municipais
Agências Reguladoras
Municipais
Autarquias Municipais,
Empresas privadas
Federal
24
Em contraste com outros segmentos de infraestrutura, há
múltiplas esferas de planejamento...
Plano Nacional de Saneamento Básico
Órgãos colegiados / Secretarias estaduais
Plano Municipal de Saneamento
25
Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos afeta
diretamente os planos de negócios das empresas de saneamento...
Contraste com energia elétrica ajuda a entender os desafios da
regulação no saneamento...
Setor de Energia elétrica
Setor de Saneamento
Política
Pública única
Política pública fragmentada
e por vezes indefinida
Um regulador com
múltiplos poderes do
titular:
regulamentação e
regulação
Múltiplos
reguladores e
delegação entre
entes federados
Mercado pulverizado entre
diversos atores
Mercado
concentrado
Estrutura definida e otimizada para
cada etapa do serviço
Geração
Fonte: elaboração própria
Transmissão
Distribuição
Cadeia
integrada
27
27
Planejamento ainda é muito incipiente e restrito a algumas
localidades...
7 estados
Políticas
Estaduais de
Saneamento
49 agências reguladoras
26 estaduais
1.379 Planos Municipais
Total de 5.565
municípios
Fonte: Regulação 2014 – ABAR
20 municipais
3 consorciada
28
Maior parte dos municípios é regulado por regulador
estadual...
Municípios por tipo de regulador
Consórcios
7%
Distrital
0%
Municipais
0%
Estaduais
93%
Fonte: ABAR 2014
29
Praticamente todos os estados têm agências reguladoras
de saneamento...
Agências
estaduais
ASES
ARSAM
ARPE
ARCE
AGER
ARSAL
ADASA
AGR
ARPB
AGENERSA
AGESC
AGEAC
ARSESP
ART
AGERGS
ARSEP
ARSAE
Fonte: ABAR, ASES, ARSESP, ARSAE, elaboração própria
San.
1998
1999
2000
1997
1999
2001
2004
1999
2005
2005
2005
2003
2007
2007
1997
2008
2009
1998
2000
2000
2001
2002
2003
2004
2004
2005
2005
2005
2007
2007
2007
2008
2008
2009
30
3. Lições de outros países e desafios para o saneamento
no Brasil...
31
Modelos nacionais refletem situações históricas
específicas...
• Não há modelo único
• Os modelos institucionais variam no tempo e no espaço
• Importante é obter institucionalidade que permita enfrentar
os desafios em cada momento histórico específico
Maioria das empresas brasileiras enfrentam círculo vicioso
agravado pela crise...
Tarifas
insuficientes
Redução na
disposição de
pagamento
Déficit de receita
para cobrir
despesas
Baixa Qualidade
do Serviço
Déficit de recursos
para investimentos
Ineficiência
operacional Elevadas perdas
33
Tripé da infra-estrutura importa mais do que o modelo
específico...
Infraestrutura
Planejamento
Regulação
Gestão
34
Japão: crise propicia oportunidade de avanço e inovação...
TÓQUIO - 1964
Perdas – 19%
TÓQUIO – CENTRO OLIMPICO PARA 2020
Perdas – 2%
35
Relembrando os três pontos...
• A experiência internacional mostra que o fortalecimento do
planejamento, regulação e gestão são elementos essenciais para o
saneamento
• Não há um modelo único – o importante é garantir as melhores práticas
em relação ao tripé planejamento, gestão e regulação
• Regulação do saneamento no Brasil deveria acelerar as melhores
práticas de governança e eficiência
Equipe multidisciplinar colaborou nesta discussão...
Gesner Oliveira
Fernando Marcato
Pedro Scazufca
Rodrigo Cintra Pires
Artur Ferreira
German Orjuela
•Economista
•Advogado
•Economista
•Economista
•Administrador
•Economista
37
Muito Obrigado!
Para entrar em
E-mail
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Twitter
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Jardim Paulistano CEP: 01452000
Endereço – Maceió (AL)
Rua Estudante Ubiracy Norberto Juazeiro de
Farias 193, Loteamento Stella Maris, Jatiúca, CEP
57.036-780, Maceió
Tóquio enfrentou a pior crise de abastecimento em 1964...
Problema
• Tóquio recebeu apenas metade da
precipitação esperada
• A expansão dos serviços de saneamento
ficaram aquém do necessário para os Jogos
Olímpicos
• Tóquio teve que atrasar os Jogos Olímpicos por
conta da crise
Solução
• O planejamento estratégico de longo prazo,
• A estreita coordenação entre os setores
público e o privado; e
• O princípio do "mottainai", um comando,
aprendido pelos japoneses desde a infância,
de não desperdiçar e de buscar reutilizar todo
e qualquer recurso material
Fonte: Artigo Embaixador André Corrêa do Lago
39
São Paulo também sofreu crise hídrica severa em 1969...
•
•
•
•
•
•
Problema
Choveu 50% do esperado no período
Reservatório de Guarapiranga contava
com 47% da capacidade em março e 17%
da capacidade em setembro
Solução
Campanha de redução de demanda
Incentivo de conserto de vazamentos
Racionamento e penalização dos
desperdícios
Despoluição do Rio Pinheiros
• Em outubro as chuvas foram
normalizadas
40
Contudo as oportunidades não foram tão bem aproveitadas...
1969
2000
1985
41
Características e tendências da regulação do saneamento...
• Fragmentação e elevado custo de coordenação regulatória
• Reguladores de múltiplas esferas e setores
• Implementação ainda parcial da regulação
• Não há um modelo de regulação claro na maior parte dos Municípios.
• Há uma propensão à adoção de modelos de price cap
42
Os objetivos da boa regulação se aplicam tanto a empresas
estatais quanto privadas...
Art. 22. São objetivos da regulação:
I - estabelecer padrões e normas para a adequada prestação dos serviços e para a
satisfação dos usuários;
II - garantir o cumprimento das condições e metas estabelecidas;
III - prevenir e reprimir o abuso do poder econômico, ressalvada a competência dos
órgãos integrantes do sistema nacional de defesa da concorrência;
IV - definir tarifas que assegurem tanto o equilíbrio econômico e financeiro dos
contratos como a modicidade tarifária, mediante mecanismos que induzam a
eficiência e eficácia dos serviços e que permitam a apropriação social dos ganhos de
produtividade.
Independência é um ingrediente fundamental para a boa
regulação...
Art. 21. O exercício da função de regulação atenderá aos seguintes
princípios:
I - independência decisória, incluindo autonomia administrativa,
orçamentária e financeira da entidade reguladora;
II - transparência, tecnicidade, celeridade e objetividade das
decisões.
Necessidade de fortalecimento da regulação proconcorrencial...
Regulação
Regimes de Mercado
Fraca
Monopólio estatal
Forte
A
Ameaça
Oligopólio privado
Estímulo à
concorrência
C
B
45
Três palavras-chaves para alinhamento de incentivos entre
agente e principal...
• Eficiência
• Transparência
• Concorrência