Quando um conceito é inventado a partir de um olhar parcial ou

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XVI Concurso de Ensayos y Monografías del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Gobierno Electrónico". Caracas, 2002
GOVERNO ELETRÔNICO: O QUE SE DEVE E O QUE NÃO SE DEVE FAZER
Roberval de Jesus Leone dos Santos
_____________________________
Mención Honorífica
INTRODUÇÃO
A tecnologia da informação e da comunicação, o processo de difusão das novas mídias e as
políticas de Governo Eletrônico em andamento ou que estão sendo planejadas pelos governos conduzem,
primeiro, a uma profunda reflexão teórica sobre os conceitos que devem ser abandonados ou estabelecidos
a partir do escasso material disponível sobre o assunto e dos insipientes resultados alcançados por algumas
iniciativas governamentais e, segundo, conduzem, a partir dos primeiros marcos analíticos e empíricos
disponíveis, a uma tentativa de listar recomendações elementares que deve o bom governo observar, se
desejamos que o Estado faça o possível com os recursos limitados de que este dispõe e aumente ou
diversifique a sua relação com a sociedade, promessa declarada pelos meios contemporâneos de interação
eletrônica, notadamente a internet, mas sem garantias de se cumprir.
Este ensaio, diante da natureza eminentemente nova do tema, pelo menos como é abordado nos
debates que hoje tomam corpo, e diante das limitações dos materiais que circulam dentro e fora das
academias, persegue esses dois pontos até onde conduzem os três elementos inicialmente mencionados,
expondo as diferentes visões analíticas existentes, mas também optando pelo entendimento que parece
mais razoável a partir da análise do fenômeno como um todo, sem, contudo, declarar fechadas as
alternativas indicadas pelas análises existentes e pela boa vontade dos governos em relação às suas
ambições, muitas delas inviáveis.
O primeiro capítulo investiga as origens históricas e os condicionantes do Governo Eletrônico, bem
como as categorias analíticas que geraram o uso do termo. Abordam-se, ainda, as causas que têm levado o
Estado a incorporar formas de Governo Eletrônico, as opções que os governos têm de fazer e a situação
dos projetos no mundo, em uma perspectiva sintética dos dados mais recentes. Finalmente, o capítulo
discute o fundamento racional do Governo Eletrônico concernente aos ideais institucionais e
administrativos que devem anteceder e dirigir os meios novos oferecidos pela tecnologia, bem como as
variáveis que determinam o Governo Eletrônico ótimo.
O segundo capítulo aborda as formas mais significativas de Governo Eletrônico, apontando os
elementos institucionais que devem estar presentes junto às práticas particulares e os requisitos técnicos
pertinentes, impossível de não serem relacionados, embora o contexto técnico em si seja o menos
importante neste ensaio. O capítulo é ilustrado com casos brasileiros e estrangeiros, levando em conta
mais o que não deu certo do que o que deu certo nas experiências, porque, neste assunto, o contra-exemplo
parece ser mais útil do que o exemplo, pois é fácil entender que a natureza do Governo Eletrônico, pelos
recursos vultosos de que necessita na implementação e pela redução de custos, economia de escala e
aumento da qualidade que promete no âmbito do Estado em longo prazo, implica, por sua vez, grandes
prejuízos nos desacertos1. O capítulo encerra-se com a descrição de três exemplos de boas práticas de
Governo Eletrônico.
Finalmente, o terceiro capítulo conclui o ensaio e lista algumas recomendações aos governos,
derivadas de experiências já conhecidas de Governo Eletrônico e de orientações dos analistas.
CAPÍTULO I – Fundamento histórico e racional do Governo Eletrônico
1. Conceito usual de Governo Eletrônico: um sucessor lógico do conceito usual de globalização
Não é possível abordar Governo Eletrônico sem recorrer às polêmicas levantadas pelos termos do
momento, como globalização e sociedade da informação, dentro das quais o papel do Estado – ou a
capacidade que ele possui, baixa ou alta, esta é a questão –, como ente que reage às mudanças e aos
interesses de inúmeros grupos é um dos temas centrais. A discussão estabelecida neste ensaio está, pois,
condicionada pela tensão provocada pela chamada globalização e pela chamada sociedade da informação.
Quando um conceito é inventado a partir de um olhar parcial ou particular sobre a realidade recente
ou a partir de dados sociais e econômicos que expressam um curto período de tempo, diferentemente de
um conceito surgido da intervenção científica dos analistas a partir de dados validados pelo tempo ou
surgido da análise histórica de longo curso, é natural que, se tornado hegemônico, resista à refutação e ao
combate exaustivo.
Assim ocorreu, por exemplo, com o conceito de globalização, predecessor e indutor do conceito
usual de Governo Eletrônico, a qual é considerada para muitos, ainda hoje, uma novidade ou um
movimento que supera em importância a própria base causal sobre a qual repousa e que não somente, na
realidade, admite a certeza de que é um movimento antigo e próprio do capitalismo, como também admite
a dúvida sobre a natureza que vulgarmente ou aparentemente lhe é atribuída em relação à sua natureza
verdadeira, sobretudo quando se trata de mensurar a real capacidade do Estado quanto à relutância em
sucumbir à nova ordem.
Portador de uma visão cética em relação ao conceito usual, explica Batista Jr. (1998) que de um
ponto de vista histórico, 'globalização' é a palavra da moda para um processo que remonta, em última
análise, à expansão da civilização européia a partir do final do século XV. (...) Esse antigo processo de
internacionalização e de criação de um mercado de alcance mundial foi lançado pela colonização, tendo
resultado em ampliação das desigualdades entre os países colonizadores e os demais.
Por outro lado, convergindo para um entendimento afinado com o discurso usual, explica Castells
(2000), de modo categórico, que a capacidade instrumental do Estado-nação está comprometida de forma
decisiva pela globalização das principais atividades econômicas, pela globalização da mídia e da
comunicação eletrônica e pela globalização do crime, ao passo que, novamente, Batista Jr. (1999),
ressaltando o perigo do uso continuado de conceitos diletantes, afirma que a ‘globalização’ é, em larga
medida, um mito. Um exame detido dos dados macroeconômicos internacionais revela haver mais mito do
que realidade na chamada globalização deste final do século XX. (...) A expansão internacional das
atividades econômicas nos últimos 20 ou 30 anos não tem a abrangência, nem a novidade e nem a
irreversibilidade que geralmente lhe são atribuídas, e mostra, a partir de dados consolidados, que a
atuação do Estado, ao contrário, só tem aumentado (Batista Jr., 1998): o predomínio ideológico do
chamado neoliberalismo (...) não chegou a modificar de maneira significativa e duradoura a dimensão do
Estado na grande maioria das economias desenvolvidas. Não chegou sequer a interromper a tendência de
aumento do peso do governo, medido por indicadores agregados, como a relação entre a despesa e a
receita públicas e o PIB.
Como se não bastasse, há, ainda, um meio termo sobre o entendimento do assunto, isto é, perante
um momento de alta indefinição quanto à verdadeira essência das mudanças que se denominam
globalização e de ignorância acerca das alterações tecnológicas e organizacionais que esta traria em seu
bojo, talvez fosse o momento de em vez de questionar a “nova ordem”, sobretudo para os países que
carregam o peso de vítimas das hegemonias, aproveitar o caráter “’indefinitivo’” dessas mudanças e
“melhor integrar-se no mercado e na sociedade globais ainda em gestação, não como simples consumidor
passivo e resignado, mas como parceiro respeitado, agente, autor e ator atuante” (Elhajji, 1999).
Na mesma ordem de idéias, surge o conceito de sociedade da informação, abordado a seguir, que se
reveste mais de inspiração de ideais e de especulações sobre a ordenação atual das formas de transmissão
da informação e da comunicação mediante instrumental tecnológico, do que de uma realidade que invadiu
e beneficiou a todos os integrantes da sociedade.
2. Sociedade da informação: pondo o conceito na arena
Parece ser insensato falar de Governo Eletrônico sem falar de sociedade da informação. São
categorias ou termos altamente correlacionados, de maneira que, de um lado, este está inserido naquela,
donde Governo Eletrônico não se reduz, enquanto usuário de meios, somente à internet, mas também
abrange formas de interação entre cidadãos e governantes ou entre sociedade civil e Estado, reforçando o
controle social.
Parece claro que sociedade da informação é um conceito que surgiu na década de 90 coincidindo
com três fatos históricos fundamentais: primeiro, a extinção da dicotomia entre os Estados Unidos e a
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União Soviética, elevando aquele país a orientador e responsável pela agenda geopolítica e econômica de
um mundo cada vez mais interdependente e economicamente dividido; segundo, a reestruturação da
economia capitalista no que respeita à “flexibilidade de gerenciamento”, diminuição do impacto dos já
declinantes movimentos das forças produtivas e “diversificação cada vez maior das relações de trabalho”,
com forte tendência à dependência de agentes não humanos na mediação da produção de mercadorias e,
terceiro, desmonte final do Estado de bem-estar social tal como havia sido concebido, assumindo
orientações e intensidades novas, mais adequadas às novas exigências do mercado e aos recursos obtidos
junto à sociedade (Castells, 1999).
Esses três fatos condicionaram de um modo geral a intensificação da construção de uma
information infra-structure, da qual os Estados Unidos foram os pioneiros, no sentido de espalhar uma
“plataforma de computação/comunicação e um conjunto de serviços genéricos de suporte a aplicações”
(Brasil, 2000), de modo a viabilizar as ondas perturbadoras que decorreram desses fatos, isto é, o
espalhamento na linha de produção de equipamentos e ferramentas de forma e conteúdo leves e baratos
(meios de produção digitais), a fluidez da produção em nível mundial, a exploração de mercados antes
incipientes nas décadas passadas, a gestão do capital, o fluxo de informações que carregam decisões de
Estado e de mercado, bem como “a distribuição de palavras, sons e imagens” (Castells, 1999) das culturas
hegemônicas, que, possivelmente, tendem a diluir ou eliminar as culturas que não têm como sobreviver ao
impacto do ferramental novo das mídias que se manifestam nas redes interativas.
Some-se a isso o fato de que até o ano de 1973 ter ficado bem claro que o modelo fordista, quanto à
organização técnica da produção de mercadorias e de prestação de serviços, adotado amplamente pelas
organizações produtivas e pelas instituições da administração pública, bem como o modelo keynesiano, o
qual pressupõe forte intervenção do Estado nas políticas de curto prazo, não mais vinham conseguindo rearranjar, como vinham fazendo até ali, as “contradições inerentes do capitalismo”, conferindo cada vez
mais rigidez ao invés de flexibilidade ao sistema como um todo.
Esse problema material decorrente de uma alternativa que, embora tenha mantido a acumulação de
maneira satisfatória até ali, não mais vinha doravante correspondendo aos “investimentos de capital fixo
de larga escala e de longo prazo” evidentemente intensos, trazia à superfície “uma configuração
indomável e aparentemente fixa de poder político e relações recíprocas que uniam o grande trabalho, o
grande capital e o grande governo no que parecia cada vez mais uma defesa disfuncional de interesses
escusos definidos de maneira tão estreita que solapavam, em vez de garantir, a acumulação do capital”
(Harvey apud Lastres, 1999).
Parece lógico, pois, concluir que a natureza de tratamento que veio sendo dada à informação e à
comunicação, em relação a outros fatores da produção, é evidentemente semelhante à relevância que se
deu a alguns fatores da produção por ocasião da revolução industrial (como a máquina a vapor, a absorção
paulatina das tarefas manuais pelas máquinas ou as técnicas de padronização e refino dos procedimentos
de produção de bens), os quais respondiam a demandas da acumulação, de modo que a revolução da
informação parece ser uma “resposta encontrada pelo sistema capitalista para o esgotamento de um padrão
de acumulação baseado na produção em larga escala de cunho fordista, utilização intensiva de matéria e
energia e crescentes problemas ambientais”, conduzindo a um “regime de acumulação relativamente mais
flexível, ou melhor, que se apóia em novas bases, as quais oferecem alternativas e possibilidades de
crescimento”, transferindo-se “parte do trabalho do cérebro, e não dos músculos [(tarefa da revolução
industrial)]” às “máquinas” (idem, 1999), embora a produção de mercadorias ainda hoje dependa
fundamentalmente da força de trabalho humana.
Além disso, essa revolução tem não só caráter setorial, como também se restringe bastante aos
países desenvolvidos, pois ainda são os meios de produção herdados das décadas anteriores os
responsáveis por boa parte do montante produzido no resto do mundo ou na maioria dos setores da
produção: o trabalho duro, em vez de recuar, parece, amplamente, tornar-se ainda mais dramático;
enquanto para uma menor parte dos trabalhadores é sempre possível produzir mais e melhor como menos
horas trabalhadas, para muitos (...) é mister trabalhar ainda mais para obter ou manter os mesmos
salários, cuja tendência de decréscimo é geral (Demo, 2000).
Nesse contexto, o conceito fraco de sociedade da informação surge de uma “resposta da União
Européia ao desafio lançado pelos Estados Unidos com a NII2 e, em seguida, com a GII”, consistente no
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esforço que se devia fazer no sentido de tornar a infra-estrutura informacional um meio capaz de envolver
“aspectos multiculturais e multilinguísticos com uso social da tecnologia”, isto é, a tecnologia como
propulsora dos tráfegos e da distribuição de informações e como catalisadora das comunicações não
deveria fugir a determinadas regras sociais, como originalmente desejavam os Estados Unidos, de acordo
com sua ênfase, de tornar as aplicações “livres, irrestritas, do jeito que os usuários quisessem”, e nem
mesmo deveria ser um fim em si mesma, mas fazer parte de um sistema no qual fosse mediadora da
informação enquanto bem social e facilitadora da execução de políticas públicas (Brasil, 2000).
O conceito fraco é bem captado por Phipps (2000) ao definir sociedade da informação como um
“conjunto de meios pelos quais nos comunicamos e trocamos informações eletronicamente nas nossas
modernas comunidades usando uma variedade de equipamentos em várias aplicações, [meios esses que]
incluem o uso de telefones [fixos], telefones celulares, fax, computadores, internet, world wide web, email, comércio eletrônico, CD-ROM, multimídia, videoconferência, quiosques de informação
touchscreen, smart cards, TV digital ou a cabo com caixa de controles set-top, a auto-estrada da
informação” com fins sociais.
Como se vê, o conceito fraco nasce já em um forte contexto ideológico, conseqüentemente
contraditório, com o Estado, seja como indutor, seja como observador do mercado, no centro do debate,
pois de um lado está o entendimento, próprio do mercado ou dos interesses da produção, de fortalecer a
infra-estrutura independentemente do fim a que se propõe, sobretudo se essa infra-estrutura é absorvida
por grandes compradores como o Estado3, acirrando, aí, a luta de interesses entre fornecedores, e, de outro
lado, o entendimento político segundo o qual a tecnologia deve ser escrava do objetivo social da
informação4.
Assim, o conceito fraco admite uma tendência inicial de que a sociedade da informação tinha um
forte viés econômico e que, hoje, possuiria, na realidade, um outro sentido, voltado para uma economia
informatizada, mas com forte orientação social ou regulação por parte do Estado.
No mesmo sentido é introduzido o termo sociedade do conhecimento, que muitos confundem com
sociedade da informação, mas que tem dimensão mais ampla do que o primeiro. O termo repousa em uma
problemática semelhante à do termo sociedade da informação no que se refere ao uso social do bem em
questão, no caso, o conhecimento. De acordo com Gunther Cyranek, consultor regional da Organização
das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura – UNESCO para a África Subsaariana na área
de informática e telemética, a base de conhecimento para a futura economia do conhecimento está sendo
desenvolvida, em grande escala, através de instrumentos de financiamento de natureza pública, como
universidades e fundos de pesquisa, enquanto a aplicação do conhecimento para desenvolver produtos
tornou-se, principalmente, uma preocupação da indústria privada. Embora seja verdade que indústrias
realizam, cada vez mais, a pesquisa para seu próprio produto, é também verdade que as instituições
públicas produzem os pesquisadores e que os institutos acadêmicos públicos continuam a ser fonte de
conhecimento. Então, quem deveria ter posse sobre o conhecimento? (...) O desafio reside em definir
novos conceitos e modelos para, ao mesmo tempo, promover o bem-estar público comum, incentivando as
iniciativas privadas, e proteger os interesses econômicos corretos (Cyranek, 2001).
De acordo com essas idéias, os governos devem fazer a regulação e implementar modelos
administrativos que permitam o desmonte das barreiras políticas que ainda impedem a disseminação da
informação e da comunicação. Os desafios estão menos ligados à própria tecnologia da informação e da
comunicação em si, enquanto técnicas, do que às escolhas que devem ser feitas pelos governos, à captação
inevitável das parcerias que devem fazer parte do processo, ao desafio de meditar sobre a quase
irremovível exclusão social nos seus vários aspectos e ao arcabouço normativo que deve seguir aos
consensos e à resolução provisória dos interesses envolvidos.
Finalmente, o conceito fraco de sociedade da informação tem forte tendência otimista, porque
admite a existência, de fato, de uma sociedade da informação, como entidade mesma, como uma categoria
real que perpassaria, ainda que em tese, todas as camadas sociais e porque acredita no sentido libertador
ou emancipável e, talvez, redutor de certos parâmetros sociais desagradáveis, das mídias novas, sobretudo
se o Governo Eletrônico, de fato, toma a forma de ente garantidor do exercício da cidadania de forma mais
capilar e universal.
Um ponto de vista mais cético surge com o conceito forte de sociedade da informação, que, em
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lugar de atingir a performance política e otimista do conceito fraco, bem como as esperanças quanto ao
controle efetivo dos meios tecnológicos da informação e da comunicação mediante regulação do Estado,
assimila imediatamente a problemática econômica, antes de qualquer supervalorização do aspecto
tecnológico, uma vez que se deve reconhecer que o terreno no qual se contextualiza a discussão é e
sempre será a formação social capitalista, com suas conhecidas capacidades ampliadas de assimetrias,
distribuição multipolar de poder e sentido circular de produção e reprodução incessante de mercadorias
para apropriação de excedentes, “ainda que [essa] dinâmica esteja marcada por outro momento histórico,
no qual a produção e o uso intensivo de conhecimento se tornaram a mola mestra” (Demo, 2000).
De acordo com Schwartz (2001), o conceito forte tem como premissa uma espécie de “pessimismo
ou ceticismo teórico”, o qual já está presente na literatura sociológica e repousa na resolução das seguintes
questões: há uma sociedade da informação ou essa é apenas uma categoria ideológica? Até que ponto, de
fato, a sociedade da informação existe para todos com esse arsenal de possibilidades que todos dizem que
ela possui?
Na verdade, segundo o autor, essa análise mostra que a tecnologia da informação, como foram
outras tecnologias, é apenas um conjunto de ferramentas que serve para reforçar o que já haviam
encontrado. É por isso que tecnologia da informação em si mesma, de acordo com o autor, como material,
quando colocada à disposição do público pelos governos, é inútil sem capacitação dos usuários
potenciais5; sem que os governos se apropriem dos meios e dêem uso social aos mesmos e sem fazer a
elite incorporar-se ao processo e disseminar a informação, que continua apropriada; do contrário, qualquer
esperança de melhoria é frágil.
O autor cita como exemplo as ações do governo federal brasileiro em relação à implementação do
Governo Eletrônico, consideradas isoladas, onde cada agente público discute em seus nichos ações
relacionadas com tecnologia da informação e da comunicação sem que haja integração, e com forte viés
favorável aos interesses de empresas e corporações, como a introdução da televisão digital no Brasil, que
vem sendo planejada pela Agência Nacional de Telecomunicações – ANATEL, por trás da qual está um
poderoso lobby6.
Outro problema suscitado pelo conceito forte de sociedade da informação refere-se à desconfiança
em relação à sua capacidade de favorecer utopias. Na verdade, dependendo do tipo de uso que dela se faz
e do grau de regulação alcançado, o arsenal tecnológico, como a internet, a televisão digital etc. pode tanto
facilitar quanto obstruir o aumento de interatividade entre os usuários ou diálogo autêntico, denotado por
Schwartz (2001a) pelo termo de conectibilidade, nunca garantir que ocorra. E se não ocorrer, segundo o
autor os indivíduos que usam os meios eletrônicos ou as mídias serão tão-somente seus escravos,
cômputos de uma simples “planilha de marketing estratégico”, imersos em um sistema dirigido com
finalidades incertas como personagens de cenários semelhantes aos de Orson Wells Schwartz (2001b).
Não só o aspecto econômico está inserido no conceito forte antes apresentado, mas também uma
reflexão sobre a informação em relação ao poder que ela efetivamente possui, sobretudo quando se trata
de meios de acesso a ela, que podem fluir em canais privilegiados de gestão dos negócios públicos em
função de interesses de mercado.
Assim é que, de acordo com Cardoso, Bemfica e Reis (2000), focalizada a partir do acesso à
informação governamental, a transparência/opacidade informacional requer que se considere a
diversidade de possibilidades de formulação de demandas ao Estado pela sociedade civil. Se há, por um
lado, cidadãos, ou grupos deles, que se encontram em posição privilegiada, seja em função de sua classe
social, seja porque são representados por grupos fortemente organizados cujos integrantes dispõem de
meios informais de acesso às esferas de decisão governamental, há, por outro, aqueles para quem o
aparelho burocrático estatal é tão distante e complexo, que sequer se reconhecem como portadores de
direitos e, em especial, do direito à informação.
A sociedade da informação tal como está posta, portanto, necessariamente faz os analistas
refletirem, em relação ao Estado como produtor contumaz de informação, mas também ente suscetível de
abuso no uso deste valor, sobre a complementaridade maligna entre a “opacidade informacional”, que se
transforma em um estratagema de poder que é pertinente à maneira pela qual os mecanismos da
tecnocracia e da burocracia são ativados na gestão da informação, e sobre a apreensão da informação,
resultante do sistema de comunicação informal paralelo ao sistema de comunicação oficial do governo ou
5
“das estruturas de gestão da informação permeáveis aos agentes com penetração política ou
administrativa, constituindo uma transparência informacional diferenciada e restrita, internamente à
máquina, aos diferentes setores e, externamente, aos grupos sociais privilegiados” (idem, 2000).
Contudo, a certeza sobre a necessidade de se ter cautela em relação à promessa dos frutos que traria
a sociedade da informação e a incerteza sobre o seu verdadeiro alcance ou impacto têm, pelo menos, a
vantagem de dar aos governos uma oportunidade de investigação aprofundada da situação e criar
condições novas que suportem os desafios envolvidos.
3. Conceito usual de Governo Eletrônico
Como se depreende das análises acima elaboradas, a tensão provocada pelo conceito mais
conhecido de globalização e pelo apelo mais otimista do conceito de sociedade da informação leva a que
todos tenham idéia do conceito usual de Governo Eletrônico, porque, de um lado, a globalização, se
efetivamente possui toda a força que muitos autores lhe conferem, de fato, obriga os Estados a terem de se
ajustar a um momento crucial de redefinição do papel de cada um no plano global e no plano interno,
determinando ajustes fiscais, aumento da presença formal junto aos cidadãos com menos espírito
providencial do que indutor de ações; de outro lado, a sociedade da informação, tal como declara o seu
conceito fraco, determina que o Estado aceite o desafio de assumir sua capacidade regulatória e ponha
rédeas sobre os meios de comunicação e sobre os meios eletrônicos em benefício seu – para sua própria
gestão – e em benefício do cidadão – aumentando o grau de satisfação dos governados no uso dos serviços
e tornando possível o acesso a todos esses meios.
O conceito usual de Governo Eletrônico foi concisamente elaborado por Gartner Group (2000):
[Governo Eletrônico é] a contínua otimização de oferta de serviço, participação do eleitorado e
governaça mediante transformação de relacionamentos internos e externos com uso da tecnologia, da
internet e da nova mídia.
Assim, esta definição amigável significa, o mais proximamente da realidade, longe, pois, das
utopias, que
Governo Eletrônico é o uso da tecnologia da informação e da comunicação para promover maior
eficiência e maior efetividade governamental, facilitando o acesso aos serviços públicos, permitindo ao
grande público o acesso à informação, e tornando o governo mais accountable para o cidadão. Porém, o
Governo Eletrônico não é um atalho para o desenvolvimento econômico, o salvamento orçamentário ou a
eficiência governamental. O Governo Eletrônico não é o Big Bang, um único evento que imediatamente e
para sempre altera o universo do governo. O Governo Eletrônico é um processo – chamado evolução – e
também um grande esforço que apresenta custos e riscos financeiros e políticos. Esse risco pode ser
significativo. Se não forem bem conceituadas e implementadas, as iniciativas de Governo Eletrônico
podem desperdiçar recursos, falhar em sua promessa de entrega útil de serviços e, assim, aumentar a
frustração com a administração pública por parte do cidadão. Particularmente nos países em
desenvolvimento, os recursos são escassos, de modo que o Governo Eletrônico pode ter como alvo áreas
com alta chance para sucesso e produzir ganhos. Além disso, o Governo Eletrônico nos países em
desenvolvimento pode acomodar certas condições únicas, necessidades e obstáculos (Pacific Council on
International Policy, 2002).
O Governo Eletrônico é reconhecido mediante formas, tipos de relacionamento e estágio de
integração pelos quais se manifesta. As formas de Governo Eletrônico, algumas das quais comentadas no
capítulo dois deste ensaio, são a manifestação mais explícita, porque concretizam os diferentes tipos de
relacionamento que o Governo Eletrônico engendra, indo de um simples centro de atendimento ao cidadão
(callcenter), passando por um portal corporativo governamental (workplace) até um quiosque de autoatendimento.
Os tipos de relacionamento de Governo Eletrônico são cinco, de acordo com Hiller e Bélanger
(2001):
1. Governo prestando serviços aos indivíduos (G2IS). Neste tipo de relacionamento o governo
estabelece maneiras de prestação de serviços ou de benefícios para os cidadãos, quando, por exemplo, é
requerido um direito na agência de seguro social ou quando é solicitada uma informação para processar
um benefício;
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2. Governo com os indivíduos como parte do processo político (G2IP). Esse é o relacionamento
entre o governo e seus cidadãos como parte do processo democrático. A votação on-line e a participação
em pesquisas durante um processo de regulação são alguns exemplos;
3. Governo com os negócios no portal de compras (G2BMKT) e diretamente com o cidadão
(G2BC). Trata-se do relacionamento do governo com os fornecedores (pessoas físicas e jurídicas), no qual
as oportunidades de negócios no âmbito do Estado são exploradas, e com cidadãos que podem pagar por
serviços especiais, em que a iniciativa privada pode participar como intermediária para a oferta de
serviços que podem ser cobrados dos cidadãos (concessões e permissões);
4. Governo com agentes públicos (G2E). Este relacionamento se dá entre as agências
governamentais e seus empregados ou servidores. Isso pode ser feito, por exemplo, mediante uma intranet
que provê informações para seus empregados;
5. Governo com governo (G2G). Trata-se do relacionamento entre agências do governo
colaborando umas com as outras em nível central e local, bem como com governos estrangeiros.
Segundo os autores (idem, 2001), o governo pode usar diferentes níveis de tecnologia de
sofisticação no desenvolvimento potencial do Governo Eletrônico. Diante disso, têm sido identificados
cinco estágios de Governo Eletrônico, adiante listados do nível menos evoluído para o mais evoluído:
1. Informatização. É o estágio mais rudimentar no qual pode estar o Governo Eletrônico em um
ambiente governamental, em que o governo simplesmente põe informações em um website. Uma mudança
neste estágio se estabelece quando as informações tornam-se acessíveis, acuradas e disponíveis durante
todo o tempo;
2. Comunicação em duas vias. Nesta etapa, os sítios governamentais possuem um canal de
comunicação com os governados por meio, por exemplo, de e-mail. A maioria dos países em
desenvolvimento se encontra nesta fase, ainda longe de passar para o estágio de transação.
3. Transação. Neste estágio, o governo tem sítios mediante os quais é possível efetuar transações
com os governados. Indivíduos interagem com o governo e fazem transações totalmente on-line,
sobretudo em pontos de auto-atendimento. Esta é a fase para a qual tende o Brasil atualmente. Embora já
possua um portal que integra os serviços e informações existentes7, com aproximadamente 1400 serviços e
21000 informações dos governos federal e estadual, nem todos os serviços encontram-se na forma de
transações, logo nem todos estão integrados, meta que está sendo perseguida, mas que ainda não se
cumpriu.
4. Integração. No estágio de integração, todos os serviços estão na forma de transação e estão
integrados. Não somente entre as diferentes esferas de um mesmo poder, mas também entre os poderes,
eliminando toda a cadeia formal que a estrutura hierárquica produz. Isso pode ser conseguido mediante
um portal único pelo qual os governados podem ter acesso a todos os serviços já na forma de transação;
5. Participação. Nenhum país alcançou na plenitude tal estágio, exceto alguns governos locais de
um mesmo país. Alguns sítios oferecem votação on-line ou formas interativas semelhantes que apenas
mostram que o governo está na fase de comunicação em duas vias. Esta fase se caracteriza pela
generalização dos procedimentos de participação política nas decisões por meios eletrônicos que oferecem
privacidade e segurança ao cidadão.
Um outro ponto de vista, adaptado da abordagem de Anátocles (2002), permite dividir os estágios
de Governo Eletrônico em dois enfoques. O primeiro refere-se ao valor que é gerado com a oferta de
serviços, o segundo refere-se ao grau de escopo dos serviços. Quando os serviços são simplesmente
convertidos da forma convencional para a formal transacional, usando meios eletrônicos, ainda que leve
em consideração a revisão de toda a cadeia do serviço para eliminar entraves e simplificar procedimentos,
significa que o Governo Eletrônico está na fase básica, cujo pré-requisito é a informatização completa da
administração (Protogoverno Eletrônico). O valor de cada serviço só começa a aumentar efetivamente,
fazendo evoluírem os estágios, na medida em que o cidadão já possua perfil próprio e dados históricos
armazenados nos sistemas e a interação entre os dois lados é conseguida, e na medida em que o retorno do
demandante altera a performance do próprio serviço.
Por outro lado, quando os serviços são oferecidos em meios eletrônicos, mas de forma desintegrada
e sem levar em consideração a multiplicidade e correlação entre os serviços, o estágio do escopo dos
serviços ainda é básico, sendo alcançado o nível de excelência quando todos os órgãos estão integrados
7
nas diferentes esferas e poderes da administração pública.
Finalmente, quando o Governo Eletrônico atinge o ápice do valor e do escopo de serviços significa
que ele está focado no cliente, personalizado para qualquer cidadão e indefinidamente apto a integrar
novidades.
4. Causas que têm levado o Estado a integrar formas de Governo Eletrônico
O Estado, desde a década de 70, não vem conseguindo ser tão providencial em relação ao
atendimento das demandas cada vez maiores e heterogêneas da sociedade (Banco Mundial, 1997).
Não somente o contingente de exclusão vem aumentando, mas também a diversidade de interesses
domésticos e a realidade dos interesses externos vêm sugando sua capacidade resolutiva, de maneira que
parece razoável sustentar que o Governo Eletrônico nada mais é do que um movimento de absorção
compulsória pelo Estado de uma série de mecanismos arrojados de re-oferta de serviços, interações
sofisticadas com os grupos com os quais deve negociar e gestão interna de novo tipo, a fim de não
somente melhorar a sua solvência, aumentar a sua presença formal e, pelo menos em tese, tornar mais
rápida, capilar e densa a sua ação junto aos governados, mas também socorrer mediante subsídios ou
incentivos, os agentes econômicos que ainda não possuem instrumental tecnológico para participarem de
modo competitivo na venda de produtos e os agentes portadores desse instrumental, que dependem de
modo substantivo da demanda dos governos por ferramentas eletrônicas ou por recursos humanos
capacitados.
Assim, o Estado vem integrando formas de Governo Eletrônico não de maneira original, voluntária
ou como se partissem de si mesmo – prova disso é que as formas interativas surgiram originalmente no
mercado, embora com forte esforço do Estado em termos de incentivo à pesquisa de inovação tecnológica
e de trânsito da informação –, mas devido a razões necessárias semelhantes àquelas que, também, no
passado, determinaram a integração ao seu escopo das formas de provisão do bem-estar, das formas de
comunicação ou das formas de participação dos governados na escolha dos agentes do poder, como
durante as ondas democráticas.
O entendimento sobre tudo aquilo a que se chama atualmente de Governo Eletrônico não pode ser,
pois, separado de uma análise de longo período do próprio Estado em relação à sua posição nas formações
sociais dos últimos duzentos anos e de suas três tarefas imanentes:
1. dispor de uma máquina pública que preste serviço à sociedade, geralmente não toda ela, de
modo não somente variegado, como também contraditório, devido aos interesses a que precisa submeterse na provisão de bens e serviços, na manutenção de consensos e na transmissão das diretrizes dos grupos
de controle junto aos grupos subalternos;
2. representar a guarda e a distribuição dos direitos e deveres nominais dos governados;
3. prestar assistência à tensão permanente entre soberania e interesses externos.
Essa origem peculiar do Governo Eletrônico, um pouco diferente da origem que normalmente lhe
atribuem o senso comum e a percepção parcial da realidade, parece diminuir sua importância e desativar
seu próprio surgimento.
Muito ao contrário, antes o torna relevante, porque os aspectos que toca, como a posição do Estado
em relação às mídias, o controle da sociedade em relação à intermediação de interesses junto às suas
hierarquias decisórias e aspectos semelhantes obriga o tema a ser necessariamente integrante da agenda de
todos os governos.
A importância do tema e a preocupação que devem os governos ter com essa novidade são
ilustradas por Eisenberg (2001) em relação à internet, o meio mais visível de Governo Eletrônico. De
acordo com o autor, sem dúvida que ela produz e acentua a exclusão. Contudo, se em todos os locais não
se refletir sobre essa mídia no que se refere a como fazê-la funcionar de modo público e universal pode
acontecer o mesmo que ocorreu com a televisão, na década de 50 – quando o mundo não parou para
refletir sobre suas conseqüências –, a qual, hoje, está monopolizada, pelo menos no Brasil e em boa parte
dos países latino-americanos, que são reféns de uma única alternativa de mídia de entretenimento. É
preciso, pois, de acordo com o autor, pensar como se apropriar da internet, sem abandonar os ideais de
mercado e de democracia.
Desse modo, a reflexão teórica sobre o Governo Eletrônico, não pode fugir da resposta às questões
8
levantadas por Eisenberg (2001): quais os problemas políticos dos atributos técnicos dos meios de
informação e de comunicação? A tecnologia não é neutra, pois dela fazem uso diferentes grupos; como o
Estado deve regular a manipulação das mensagens ou dos conteúdos disponíveis nas mídias que medeiam
a prestação de serviços e que fixam o que deve ser percebido pelos consumidores?
Não somente isso permeia a relevância do tema, mas também um aspecto do panorama recente, já
que a história da internet e da democracia eletrônica é instrutiva e incita à prudência. Em boa medida, o
entusiasmo e a esperança de novas formas de democracia e participação cidadã na vida pública recorda
muito o transbordante entusiasmo a que deram lugar as possibilidades da televisão em seus primeiros
anos. Ainda não sabemos se o potencial que oferece a internet será realidade ou não (Fundación
COMNET-IT, 2000).
Reforçando a posição de Eisenberg (2001), pergunta-se Fundación COMNET-IT (2000) se esta
mídia não se transformará, como se transformou a televisão, em “um árido deserto com somente um
pequeno oásis de excelência”. Essa é uma dúvida importante, pois há o risco de que a internet acabe
dominada, se não já está, por interesses de umas poucas grandes corporações ou rebaixada a uma
regulamentação oficial que censure ou bloqueie as liberdades que oferece a tecnologia nova.
Além disso, como acentua Jordana (2000), não se deve deixar de reconhecer que ainda persiste um
desconhecimento elevado sobre a real eficácia de muitas das possíveis intervenções de Governo
Eletrônico, de modo que o nível de risco neste tipo de política é ainda muito grande, ainda que os ganhos
de algumas medidas também possam ser elevados.
Por fim, de acordo com Ferguson (2001) há pelo menos quatro reações em relação ao Governo
Eletrônico.
Duas delas são de ignorância e de isolamento, próprias, de um lado, dos neoludistas, que rechaçam
pura e simplesmente a inovação sem discutir as possibilidades de mudança que podem trazer em seu bojo,
se a inovação puder ser apropriada por uma ordem com alta capacidade de regular, a bem dos governados,
os novos meios. De outro lado, há, na maioria dos Estados, agentes incapazes de compreender o que a
tecnologia da informação e da comunicação oferece enquanto meio de uso público, e mesmo a simples
operacionalização das ferramentas que a compõem.
A terceira reação é própria dos tecnofílicos, que idolatram as possibilidades do Governo Eletrônico,
as quais são evidentemente limitadas, sem medir as conseqüências das inversões e dos esforços
desqualificados que já estão contaminando as ações de muitos governos, bem como se refere àqueles que
acham que a internet teria alto conteúdo libertador ou emancipável por si mesma.
A quarta reação é a ideal, conseqüentemente rara, dita de integração, que consiste, primeiro, num
planejamento estratégico cuidadoso, depois na formação de uma rede sustentada entre o Estado e a
sociedade civil, capaz de aproveitar as possibilidades que o ferramental interativo é capaz de oferecer.
5. Reflexões sobre as opções dos governos
Abaixo dos conceitos que norteiam, nas idéias dos agentes envolvidos em Governo Eletrônico, os
planos, está, obviamente, a ação ou a prática, e para meditar sobre uma ou outra ou para estabelecer
diretrizes que combinem o reconhecimento da realidade dada com estratégias ambiciosas de subversão dos
obstáculos que impedem a sua implementação, deve estar a certeza do analista de que não é possível falar
de certos assuntos senão em termos ideais, abstraindo-se, na maioria dos casos, do fato de que o Estado
não pode tudo e de que esse organismo que apenas aparentemente satisfaz o interesse geral da sociedade e
que, embora não paire, suscita a ilusão de pairar acima da sociedade, tem graus significativos de
intervenção.
Além disso, é preciso ressaltar que normalmente sempre há uma escolha principal em relação às
alternativas visíveis disponíveis, sobretudo ao se falar de recursos para investimentos. Geralmente os
recursos disponíveis para investimentos em tecnologia da informação e da telecomunicação estão em
contradição com os investimentos em áreas sociais. Conseqüentemente, os governos devem refletir que ao
mesmo tempo em que não devem abandonar a área social, não podem evitar que suas nações insiram-se de
maneira competitiva no mercado global e nas disputas regionais dentro dos blocos e se integrem ao
conjunto modernizador que desenvolve e faz uso de aplicações e de infra-estrutura informacional e de
telecomunicações quase que exclusivamente, não permitindo outra forma; a perda de inserção neste
9
processo, também, pode reduzir as chances de se diminuir o “gap tecnológico” nos países em
desenvolvimento (Silveira, 2001).
Na maioria dos países em desenvolvimento é crucial o critério de repartição orçamentária dos
investimentos em relação ao nível de crescimento que se deseja alcançar, mas também em relação ao nível
de pobreza que se espera ver diminuído. Assim, a dúvida entre o investimento em tecnologia da
informação e da comunicação e o baixo ou quase nulo investimento em áreas cruciais, e mesmo primárias,
para o bem estar social como saneamento básico e alfabetização sempre perseguirá a análise. Qual, pois, a
justificativa social de se deixar de investir em áreas que beneficiem realmente os governados
desfavorecidos para possibilitar o investimento em áreas pertinentes ao Governo Eletrônico, que,
provavelmente, pelo menos em curto prazo e, sobretudo, nos países em desenvolvimento, beneficiará
inicialmente apenas os governados já favorecidos8?
Além disso, há de se ter claro que o Estado, neste momento em que opta pela sua presença na
sociedade da informação como ente ativo, assume mais uma responsabilidade, possivelmente ideal, de ser
um “agente capaz de evitar que a nova era agrave os desequilíbrios sociais e regionais hoje existentes,
assim como [a responsabilidade de] assegurar o efetivo exercício da cidadania, garantindo a todos um
tratamento igual em termos de oportunidades básicas de acesso aos recursos informáticos, resultando a
diferenciação a partir da capacidade, do talento e dos esforços individuais” (idem, 2000), tal como está na
raiz da divisa de qualquer formação social capitalista.
O Estado tem, em tese, sua razão de ser completamente diferente da razão de ser da indústria ou do
mercado, exercendo várias funções, dentre as quais a de regulador, incentivador e interlocutor do setor
privado, de modo que o uso que os governos destinam à tecnologia da comunicação e da informação
também deve ser distinto, devendo harmonizar esse uso com os fins ideais, isto é, “prestar serviço ao
público, facilitar a informação e possibilitar a participação dos cidadãos na formulação das políticas e a
democracia” (Fundación COMNET-IT, 2000).
Seria mais desejável para os países em desenvolvimento que os investimentos em Governo
Eletrônico fossem sucessores naturais de investimentos maciços em programas de combate ao
analfabetismo, educação formal, saúde preventiva, pesquisas para o desenvolvimento e para a competição
e modernização maciça das áreas atrasadas, sobretudo do campo.
Porém, essa não é uma realidade conhecida dos países em desenvolvimento, os quais de tempos em
tempos, premidos pelas novidades trazidas ou originárias dos países ricos, cujo destino intrínseco é cada
vez mais se desenvolverem, vêm-se vacilantes entre a opção de seguir o transcurso de seu próprio destino,
copiar, em baixo nível, as estratégias dos países ricos, pelo que pagam altos preços, ou tentar alcançar uma
saída difícil de compreender. Mais uma vez essa premência atinge os países em desenvolvimento, agora
na forma de Governo Eletrônico.
6. Situação do Governo Eletrônico no mundo
Os quatro estudos mais recentes sobre a situação do Governo Eletrônico no mundo não trazem
resultados muito promissores, evidenciando, ainda, de maneira unânime, um grau incipiente das práticas9
e um elevado número de Estados ainda vacilantes em relação à natureza do Governo Eletrônico ou, se
assim for melhor pensar, prudentes em relação aos investimentos nesta área, sobretudo por parte dos
países em desenvolvimento, os quais possuem o pior nível de aptidão para participar da era digital de
acordo com um desses estudos.
UNDP (2001) definiu e mediu um índice que indiretamente é capaz de indicar a capacidade ou
habilidade dos países para participarem da chamada era digital. Quer dizer, o Índice de Realização em
Tecnologia – TAI tem como objetivo captar como está um determinado país na criação e na difusão de
tecnologia e como está na criação de uma base de habilidade ou capacitação humana para esse fim de
modo a refletir sua capacidade para participar das inovações tecnológicas da era digital. O TAI não é uma
medida de como o país está liderando globalmente o desenvolvimento tecnológico, mas atém-se ao fato de
como o país está participando da criação e do uso da tecnologia, o que, obviamente, permite analisar a
eficácia do Governo Eletrônico, a qual é dependente, além de outras coisas, da tecnologia dominada por
um país (antiga e nova). Em outras palavras, deve-se imaginar que o TAI é altamente correlacionado com
o grau do país para um Governo Eletrônico potencialmente bom, porque capacitação e aptidão para o uso
10
da tecnologia são elementos necessários para os empreendimentos voltados para o Governo Eletrônico.
De acordo com UNDP (2001), o TAI possui quatro dimensões em sua composição. A primeira
dimensão é a criação de tecnologia, a qual indica a capacidade de inovação tecnológica de um país,
fundamentalmente dependente do capital intelectual possuído e das condições locais para a criação.
Exemplos de índices adequados são o número de patentes e o número de licenças per capta. A segunda
dimensão é a difusão de inovações recentes, mensurada a partir da difusão da internet, a qual é
indispensável para a participação na sociedade em rede. A terceira dimensão é a difusão de inovações já
consagradas, refletindo o quão difuso está a tecnologia já estendida ao hábito da economia como um todo
e que reflete o estoque tecnológico, como a telefonia e a eletricidade. Finalmente, a quarta dimensão,
talvez a mais sensível para o Governo Eletrônico, é a habilidade ou capacitação humana, que mede o nível
de massa crítica apropriada pelo país para o uso e construção de tecnologia, fundamentalmente
relacionado com educação formal, sobretudo em ciências, matemática e engenharia.
Apesar de o relatório abranger em seu estudo 162 países, somente em 72 deles foi possível estimar
o TAI com nível aceitável de qualidade, embora algumas de suas dimensões tenham sido calculadas para
os países faltantes, quase todos em desenvolvimento. O relatório obteve um mapa de disparidades que
classifica os países em quatro grupos com o TAI variando entre 0,066 (Moçambique) e 0,744 (Finlândia).
Os países são assim classificados (Tabela 1):
1. Países líderes (TAI acima de 0,5). Aqui se encontram os países líderes da economia mundial,
onde a inovação tecnológica é alto-sustentável e, conseqüentemente, o Governo Eletrônico apresenta as
melhores formas e as maiores diversidades de tipos, como Singapura, Finlândia e Suécia. Isso, porém, não
conduz necessariamente ao Governo Eletrônico ótimo, porque os Estados Unidos estão presentes no
grupo, mas, como se verá mais adiante, possui dificuldades em relação aos sítios que oferecem serviços e
informações (portais estaduais). Isso porque a medida é indiretamente de eficácia, não de efetividade;
2. Países com potencial de liderança (TAI entre 0,35 e 0,39). A maioria dos países assim agrupados
tem investido alto em capacitação humana e difusão de tecnologias consagradas, mas baixa difusão de
tecnologias inovadoras;
3. Países em adoção dinâmica (TAI entre 0,20 e 0,34). Esses países estão na dinâmica de uso de
novas tecnologias. A maioria é composta de países em desenvolvimento com capacitação humana
significativamente alta e indústrias importantes de alta tecnologia, mas com baixa difusão de tecnologia
inovadora e de tecnologia consagrada, como o Brasil e a Índia;
4. Países marginalizados (TAI abaixo de 0,20). A difusão tecnológica e a capacitação são para
esses países ainda um longo caminho a ser trilhado. Grande parte da população não é beneficiária da
difusão de qualquer tipo de tecnologia.
Uma observação interessante é que os países dos grupos três e quatro são justamente aqueles nos
quais o Estado, que, embora não possa tudo, ainda é, ao fim e ao cabo, o grande indutor da tecnologia,
sobretudo ao financiar capacitação, pesquisa e desenvolvimento – essa atuação do Estado está confirmada
pelo estudo de Fundación COMNET-IT (2000) adiante comentado – tem maior dificuldade de atuar tanto
em eficácia quanto em governança.
Fundación COMNET-IT (2000) elaborou um estudo quase completo sobre a situação do Governo
Eletrônico no mundo, a partir de um questionário enviado em meados de 1999 a comissões nacionais da
UNESCO de cada país, onde esta possui representante (186 comissões). Do total de países (186), 62
responderam ao questionário (23 países industrializados e 39 países em desenvolvimento), dos quais 15
situados na Ásia e Pacífico, 21 na Europa e América do Norte, nove nos Estados Árabes, 10 na África e
sete na América Latina. O questionário teve como objetivo uma análise quantitativa, com as limitações
inerentes a este tipo de estudo, o qual será seguido por uma segunda fase, de análise qualitativa e mais
detida, de acordo com o texto.
O questionário foi dividido em quatro seções: a primeira respeitante a informações da situação da
tecnologia da informação e da comunicação no país; a segunda pedia aos países para indicar a fase de
desenvolvimento das aplicações de informação on-line postas à disposição do cidadão; a terceira versava
sobre os serviços on-line prestados aos cidadãos e a quarta seção tratava da participação do cidadão no
processo decisório e contemplava procedimentos como eleições e referendos on-line. Os questionários,
também, foram enriquecidos com dados demográficos e indicadores agregados como PNB e indicadores
11
sociais, como níveis de alfabetização, número de acesso aos aparelhos de comunicação etc.
De acordo com Fundación COMNET-IT (2000), o estudo possui limitações, porque a maioria das
informações adveio das comissões nacionais da UNESCO ou de partes que não tinham acesso aos dados
básicos, donde a proporção relativamente faltante de respostas em cada questionário, obrigando
parcimônia na interpretação. Além disso, as respostas não foram validadas por nenhum tipo de
procedimento. Assim, os resultados não podem – até pelo percentual de respondentes em relação ao
número total de países (menos de um terço) – serem extrapolados para todos os países.
O estudo informa que, apesar de quase todos os respondentes informarem que há iniciativas de
Governo Eletrônico em seus países10, nos países em desenvolvimento a maioria dos sistemas de aplicação
se segue centrado nas atividades de ‘gerência’ da administração pública, com escassa exploração dos
serviços que possibilita a internet.
Isso reforça ainda mais a necessidade de estudos e de experiências que permitam orientar tais países
à fomentação do Governo Eletrônico, pois ainda não o tendo feito em nível de cidadania, poderão fazê-lo
com acerto, se os estudos que estão sendo elaborados alcançarem um nível de estabilidade não só
conceitual, mas também prático para as boas práticas de Governo Eletrônico.
Outro ponto interessante levantado pelo estudo é o fato de que o Estado continua a ser o principal
promotor das tecnologias, inclusive da informação e da comunicação, e curiosamente a presença do
Estado é maior nos países industrializados do que nos países em desenvolvimento, pois afinal de contas tal
tecnologia é, de qualquer forma, como foram outras até a década de setenta, no Estado keynesiano, um
fator crucial do chamado bem-estar econômico, razão pela qual o Estado, aí, é muito atuante (Tabela 2).
Além das características institucionais do Governo Eletrônico de cada país, o estudo procurou
avaliar o nível das aplicações. Cerca de 90% dos países responderam que a administração pública tinha
sítio oficial na rede, não necessariamente com conteúdo de serviços ao cidadão. Quanto a esse aspecto,
deve-se ressaltar que a criação de sítios oficiais [pelos países] costuma considerar um exercício de
relações públicas e não um meio de prestar serviços e muito menos de suscitar relações. (...) A maior
parte dos sítios se encontra em uma fase embrionária e proporciona uma informação bastante limitada e
de sentido único (idem, 2000).
A insipiência em políticas de universalização de acesso (Tabela 3) é também alta, e parece que esta
política, na maioria dos Estados, ao invés de preceder as próprias políticas de conversão dos serviços
convencionais em serviços eletrônicos, quando ocorrem, as sucede, possivelmente devido à necessidade
de alta inversão inicial e dos custos políticos que têm os governos de pagar.
O último aspecto abordado pelo estudo refere-se às formas interativas entre cidadãos e entes
governamentais ou as formas de democracia eletrônica, como as pesquisas de opinião, os referendos, as
eleições digitais e o trânsito de informações enviadas diretamente pelos cidadãos, menos ainda absorvidas
pela maioria dos Estados (Tabela 4). Infere-se do estudo que o serviço de interação mais comum é o envio
direto de informações, predominantemente via correio eletrônico, e menos via internet, o que é, quanto à
modalidade de participação, de fácil entendimento, porque os governos ficam não só na posição cômoda
de dizer que têm canal com a sociedade, mas com a prerrogativa de responder ou não aos
questionamentos, sem maiores conseqüências, raramente abordando questões delicadas, como abordam os
referendos ou as eleições.
Por fim, pelo que respeita ao conjunto das aplicações, os quiosques de informação e os sistemas de
boletins eletrônicos são, uma vez mais, os dois meios menos utilizados (idem, 2000).
O terceiro estudo sobre Governo Eletrônico11 foi realizado pela Accenture12 no ano de 2001
(Accenture, 2001), que faz uma crítica sobre a performance em Governo Eletrônico de 22 países,
identificando o estágio atual, as características que permitem diferenciar os níveis de desenvolvimento da
oferta on-line de serviços públicos e os pontos passíveis de melhoria. Questões como os ganhos obtidos
com o desenvolvimento do Governo Eletrônico, as iniciativas nacionais para realização de suas metas e o
perfil adequado para um país inserir-se entre as lideranças de Governo Eletrônico no mudo foram
abordadas pelo estudo de 2001. A Accenture objetivava com seu estudo fornecer uma visão geral e
atualizada da maturidade do Governo Eletrônico, para servir de subsídio ao tomador de decisão e aos
diferentes níveis administrativos responsáveis pelas metas de Governo Eletrônico nos países.
Surpreendentemente, de acordo com a Accenture, apesar de os países objeto de pesquisa terem
12
evoluído quanto às mudanças organizacionais, nenhum deles possui um nível de excelência em relação ao
que a internet pode oferecer. Os próprios sítios ou portais, as formas mais evidentes de Governo
Eletrônico para o cidadão, ainda não surgiram como modelos dominantes. De acordo com a pesquisa, o
Governo Eletrônico está incluído no programa de governo de todos os 22 países, mas nenhum Estado
ainda desenvolveu a capacidade de interagir e pôr na forma transacional os serviços de uma forma
generalizada. Cada país tem algum potencial para definir o campo de atuação e as possibilidades do
Governo Eletrônico, mas, de acordo com a pesquisa, a maioria dos países ainda tem muito para fazer.
Mesmo nações como os Estados Unidos estão a menos de 50% da cobertura total de internet.
Para construir o posicionamento de Governo Eletrônico dos países pesquisados, cem pesquisadores
se passaram por cidadãos e visitaram, durante dez dias, serviços públicos on-line, os quais foram
agrupados em categorias, depois em níveis (publicação, interativo e transacional, este último o mais alto
nível em que um serviço pode ser oferecido), e cada nível, por sua vez, dividido em subníveis, de acordo
com a maturidade atingida (muito baixa, baixa, marginal e moderada).
O nível exprime o modo de comunicação entre o cidadão e o prestador de serviço público, e cada
nível possui um grau de maturidade. O serviço está em nível de publicação, quando os cidadãos ainda não
se comunicam eletronicamente com o prestador de serviço público, que se dá apenas pela publicação
estática de informações on-line. O nível interativo ocorre quando os cidadãos podem se comunicar
eletronicamente com o prestador, mas este não se comunica desse modo com o cidadão, como a
solicitação de um serviço on-line via e-mail. Finalmente, o nível transacional é atingido quando os
cidadãos já podem se comunicar eletronicamente com o prestador e vice-versa, cujo exemplo clássico é a
solicitação de uma certidão pelo cidadão e o recebimento imediato da resposta (se deferida, a emissão
certificada do documento; se indeferida, as razões da negação e o que fazer). Não somente a maturidade
de cada nível foi medida, mas também a maturidade da própria prestação de serviço, investigada por
atributos como os pontos de entrada, técnicas de gerenciamento com os cidadãos, recursos dos portais e
serviços com valor agregado, resultando, combinando a primeira maturidade com a segunda, na
maturidade total (maturidade de serviços mais maturidade de prestação de serviços), permitindo que cada
país fosse indexado numa posição que mostrasse a sua classificação em relação à amostra.
A Figura 1 mostra os resultados da pesquisa, segundo, ainda, as categorias de maturidade total, de
acordo com a liderança de cada país: países construtores de plataformas (platform builders), que possuem
baixos níveis de serviços on-line e grande potencial para desenvolver o Governo Eletrônico; países
realizadores estáveis (steady achievers), que são aqueles que geralmente possuem uma certa amplitude de
serviços e que apresentam significativa oportunidade de otimização do potencial de serviços on-line e da
maturidade de prestação de serviços; países seguidores visionários (visionary followers), que demonstram
estar no início de um acelerado crescimento, apoiados numa base sólida de serviços on-line e que mostra,
em geral, uma certa evolução na maturidade da prestação de serviços; finalmente, os países líderes
inovadores (innovative leaders), situados bem acima dos outros países, devido à oferta de grande número
de serviços on-line com altos níveis de maturidade total, principalmente nos aspectos de desburocratização
e sofisticação.
De acordo com a pesquisa de 2001 da Accenture, a implementação do Governo Eletrônico é bem
mais complicada e difícil do que a implementação, por exemplo, de comércio eletrônico em uma dada
empresa, e a necessidade de uma mudança rápida do modo pelo qual os serviços públicos vêm sendo
prestados geralmente não costuma levar em consideração a complexidade das questões sociais,
regulatórias, políticas e, até, legais implicadas pela mudança. A mensagem final do estudo indica que,
ainda que a maioria dos países tenha esboçado um cenário de Governo Eletrônico razoável, o casamento
deste panorama com a vida cotidiana continua sendo um processo complexo.
O quarto estudo é, também, da Accenture13, mas referente ao ano de 2002 (Accenture, 2002),
seguindo metodologia semelhante à do ano anterior14, e prevê grandes mudanças nos próximos anos,
devido à penetração da telefonia móvel. Os futuros serviços públicos, como em um exemplo citado no
capítulo dois, não necessitarão de um PC, bastando o telefone celular. Alguns países, segundo a pesquisa,
já vêm pondo em prática esta tendência: certos universitários de Tampere (Finlândia) matriculam-se por
telefonia móvel, e em Singapura a Corte Suprema lembra por SMS aos cidadãos o dia e a hora de
comparecer ao juizado.
13
O segundo estudo da Accenture com os serviços públicos de 23 (a única inclusão em relação ao ano
anterior foi a da Dinamarca) países atinge varias áreas:
1. Emprego. Nos serviços on-line dedicados a aposentados, desempregados, pensionistas e
famílias, a Accenture destaca os Estados Unidos (www.ajb.org) e a Austrália (www.jobsearcg.gov.au),
cuja web permite enviar currículos e verificar ofertas e condições de trabalho. O Canadá tem um serviço
para que os desempregados se registrem e cobrem auxílios. Também, destaca o serviço espanhol da
Seguridade Social (www.seg-social.es), que, com certificado digital, dá acesso ao histórico da
contribuição previdenciária.
2. Fisco. A líder destacada é a Espanha (www.aeat.es). O estudo acentua que todos os
departamentos do fisco dos países são os primeiros a incorporar a tecnologia, o que é natural, devido à
antiga rivalidade entre as áreas fiscal e social nos governos e, pelo menos nos países em desenvolvimento,
a preocupação com a eficiência orçamentária exigida pelos organismos financiadores.
3. Correios. Os serviços de correios de todo o mundo estão experimentando, segundo a pesquisa,
uma mudança sem precedentes. O e-mail, serviço mais popular de internet, é uma arma dirigida
diretamente contra o correio tradicional, embora essa idéia seja pouco precisa, porque boa parte das
correspondências no mundo são feitas em papel, mesmo com recursos tecnológicos: no Brasil, é possível
compor uma carta pela internet e o destinatário receber na forma de papel pelos correios
(www.correios.com.br). Os serviços postais em rede informam preços, tempo de envio de encomendas,
seu rastreamento e permitem a mudança de direção. Os melhores são os Estados Unidos (www.usps.com),
que por meio de uma página segura deixa pagar faturas a partir de qualquer lugar usando múltiplas contas
de bancos. Na Finlândia (www.netposti.fi) podem ser enviados postais eletrônicos e SMS.
4. Educação. A Accenture destaca os serviços de Singapura e dos Estados Unidos, onde estão
conectadas mais de 2.500 instituições educativas. O sítio americano www.fafsa.ed.gov inclui teste para
que o estudante conheça suas possibilidades de receber uma bolsa e o envio eletrônico de solicitações.
5. Justiça. A Accenture vê que a internet poderia ser uma ferramenta fundamental para a agilização
dos serviços de justiça das instituições penitenciárias. O sítio australiano (www.fedcourt.gov.au) é o
melhor, seguido pelo de Singapura.
6. Seguridade Social. O sistema que ganha pontos na pesquisa é o do cartão inteligente. Em que
pese o fracasso da Itália, a Malásia triunfa com um cartão com chip que dá acesso a muitos serviços
públicos e do setor privado. Este cartão é do tipo quatro em um: carteira de identidade, carteira de
motorista, acesso à rede e dinheiro eletrônico.
O estudo do ano de 2002 alterou algumas definições quanto à maturidade total, mas preservando a
metodologia, que passou a ter o seguinte significado: países líderes (innovative leaders), que são aqueles
que estão à parte dos outros países, devido ao alto número de serviços maduros oferecidos on-line e que
possuem um escore de maturidade total superior a 50%; países competidores visionários (visionary
challengers), que são aqueles que têm uma sólida base de serviços on-line e estão mostrando algum
desenvolvimento geral em customer relationship management – CRM, cuja maturidade total (escore) está
entre 40% e 50%; países construtores de plataforma (emerging performers), que geralmente mostram uma
larga amplitude de serviços, mas em níveis baixos de maturidade, e têm oportunidade para o
desenvolvimento, sendo que o escore de maturidade total situa-se entre 30% e 40%; finalmente, os países
construtores de plataforma (platform builders), geralmente com níveis baixos de serviços on-line,
concentrados na posição final da curva de maturidade, abaixo de 30% em termos de escore.
A Tabela 5 faz a comparação entre a situação dos países pesquisados pela Accenture entre os anos
2001 e 2002 e a Figura 2 mostra a situação atual.
Quanto aos aspectos abordados no estudo de 2001 em relação à visão geral, não houve grandes
mudanças no estudo de 2002, exceto no posicionamento entre os países, em que pese a substancial
diminuição da retórica e aumento do pragmatismo. O estudo conclui observando que uma nova onda em
Governo Eletrônico vem chegando, cuja ênfase é dada aos meios de comunicação e de tecnologias
emergentes, como transmissão por rádio, televisão e voz dos serviços e informações em mídia internet. A
unidade entre as mídias da nova tecnologia (internet) e as mídias de comunicação (rádio, telefone celular,
televisão) deverá potencializar sem precedentes as possibilidades de transmissão. Um bom exemplo é a
televisão interativa digital, mediante a qual os governos podem reduzir o custo de entrega de serviços.
14
7. Condições institucionais prévias para as boas políticas públicas de Governo Eletrônico
7.1. Grupos interferentes nas relações Estado/sociedade
As relações Estado/sociedade devem estar fundadas em conceitos e mecanismos que possibilitem
resposta a demandas da sociedade, avaliação da atuação do Estado como provedor de bens e serviços,
fiscalização do uso dos recursos públicos e publicidade das ações. Esses conceitos e mecanismos podem
tornar-se operacionalmente eficazes e custo-eficientes na medida em que estejam integrados ao uso
intensivo de ferramentas de tecnologia da informação, dentro de parâmetros estabelecidos por essas
relações.
O Estado deve oferecer ao cidadão ferramentas que permitam o alcance universal e capilar das
provisões, a perenidade do funcionamento do atendimento e a constância da resposta, no tempo e no
espaço adequados às condições sociais do cidadão. Qualquer órgão da administração pública, ainda que a
atribuição precípua restrinja-se à área meio, tem de responder às questões emanadas da sociedade, fazer
saber de suas ações e se estas estão adequadas às demandas, publicar a forma e o modo pelo qual o uso
dos dinheiros está sendo feito, mostrar como os ocupantes dos cargos e dos empregos públicos estão
desempenhando as suas funções e verificar em que nível de satisfação o cidadão está recebendo o bem ou
serviço e se o dispêndio efetivamente atendeu aos objetivos dos projetos.
No entanto, nenhuma ferramenta tecnológica poderá facilitar o trânsito das relações
Estado/sociedade se não levar em conta três grupos de interesse cuja ação interfere na plenitude dessas
relações, viabilizando-a ou não: a burocracia, os políticos e a própria sociedade.
A burocracia, devido à cultura e à estrutura mediante as quais se manifesta, tem seus próprios
interesses que, em geral, obstruem a implantação de medidas capazes de facilitar as relações
Estado/sociedade. É necessário adotar providências que diminuam a formação de cartéis, dentro dos quais
as informações, todas públicas, são protegidas por um corpo e se transformam em black-box de uso
exclusivo dos burocratas, impedindo que os cidadãos possam ter acesso aos seus próprios direitos. Isso
pode ser conseguido mediante um ato de supremacia, que determine a priori a introdução em bases de
dados acessíveis de todas as informações constantes dos arquivos e da memória das entidades públicas,
num trabalho de inventário sério de todo esse material, exceto do protegido por lei, mas também mediante
uma mudança cultural.
Se tanto as informações quanto a própria expertise dos profissionais, esta última na forma escrita,
tornarem-se disponíveis, é possível minimizar os efeitos dos cartéis. Nesta linha, existe, ainda, a
possibilidade de ação de anéis burocráticos, que são formações específicas da burocracia que mantêm
relações privilegiadas com o setor privado e que, muitas vezes, beneficiam um setor em detrimento do
outro, devido ao livre trânsito de suas solicitações no âmbito administrativo e na apreciação das instâncias
superiores, desfavorecendo o trânsito das relações Estado/sociedade.
Um remédio eficaz parece residir na oferta de ferramentas criptografadas de denúncia da existência
e formação desses grupos, com pronto atendimento, de maneira a habilitar um ouvidor que seja capaz de
acionar mecanismos internos (procedimentos administrativos) de dissolução desses grupos, sendo que o
início, evolução e desenvolvimento do processo devem ser públicos, mediante a fórmula uma denúncia
gerando um procedimento gerando um resultado. A denúncia virtual somente deve ser extinta quando o
denunciante receber o resultado.
Finalmente, deve-se levar em consideração o fenômeno de reent-seek, que é a inclinação do
servidor ou empregado público para manter privilégios ou buscar exacerbação de direitos e vantagens,
bem como vencer incessantemente duelos políticos. Essa tendência faz o objeto do trabalho não se inclinar
para o atendimento da sociedade da melhor maneira possível, mas para o atendimento dos interesses
particulares, até mesmo em termos da própria imagem: a sociedade tende a enxergar a burocracia
exatamente confundindo-a com essa disfunção. Cabe ao Estado combater esse problema oferecendo à
burocracia baixa probabilidade de obter rendas sem mérito e de ter acesso às informações ou posições
mediante negociações políticas enviesadas (clientelismo). Isso é minimizado mediante o controle social da
burocracia: somente medindo a satisfação do cidadão-cliente, de forma singular, e combinando essa
avaliação com os mecanismos de aumento de renda ou de vantagens por mérito do servidor ou do
empregado público é possível fazer os objetivos do trabalho público corresponderem ao interesse público,
15
o que pode ser conseguido com base em ferramentas de acompanhamento e avaliação on-line.
Os políticos interferem nas relações Estado/sociedade, em primeiro lugar, ao decidirem e, em
segundo lugar, ao comportarem-se, no âmbito do poder Executivo, como canal para a intermediação de
interesses, geralmente de grupos autônomos da sociedade. Tanto em um momento quanto no outro, é
possível dotar o Estado de ferramentas que maximizem o ganho da sociedade e minimizem a
concretização de favores. Para isso é preciso instrumentar todas as formas de participação da sociedade
previstas na Constituição, quais sejam o sufrágio universal, o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular,
bem como dotar o Ministério Público de instrumentos tecnológicos que agilizem sua missão fiscalizadora
e de apoio à justiça. É intolerável que, ainda hoje, o cidadão, para concretizar a sua vontade, tenha de ir a
um local singular e endereçado para exercer esses direitos. As ferramentas atuais de segurança e análise
de sistemas podem permitir o voto remoto e identificado, a abertura de fóruns onde os cidadãos e as
entidades possam, em interlocução direta com as Casas Legislativas, propor seus projetos e indicar suas
demandas, na forma da lei. Além disso, o controle social pode ser aumentado com a publicação dos
procedimentos legislativos, tramitação das proposições legislativas e abertura de interlocução da
sociedade com o poder Legislativo.
A sociedade interfere nas relações Estado/sociedade pelo grau de exploração dos mecanismos
institucionais de que dispõe para fazer chegar suas reivindicações ao Estado, bem como do grau de força
que possui para estender os mecanismos presentes ou diminuir os constrangimentos que inibem esses
mecanismos. Uma sociedade apática, mesmo com a presença de ferramentas da tecnologia da informação
e da comunicação, não irá gerar benefícios políticos importantes. Em lugar disso, consolidará a
conservação do estado de coisas existentes no âmbito do poder. É claro que, na maioria das sociedades, a
participação depende da força dos grupos de interesse, geralmente proporcional à participação na
propriedade dos meios de produção, mas é possível a extensão de certo nível de participação, também, de
outros grupos, menos favorecidos, que dependerá do grau de trabalho que os intelectuais e os políticos
fazem junto a esses grupos.
7.2. Condições prévias
Não podemos ainda determinar todas as condições prévias para a implementação das políticas de
Governo Eletrônico, até porque “por sua novidade, desconhecemos em boa parte qual o grau de
efetividade e [qual] a estabilidade de cada instrumento, e sua eficiência em cada âmbito de atuação
[,conduzindo a um] (...) grau de experimentação e de imaginação nas políticas públicas de promoção” do
Governo Eletrônico “necessariamente muito elevado, o que seguramente está provocando na atualidade
uma grande variedade de resultados” (Jordana, 2000). Evidentemente, essa situação pode ser custosa para
um Estado em desenvolvimento que optou com excessos por essas políticas em detrimento de uma política
voltada para uma área mais nobre de atuação, como a saúde e a educação tradicionais.
Apesar disso, pelo menos duas condições mínimas estão bem claras e devem ser observadas pelos
governos que ainda não iniciaram tais políticas ou, se iniciaram sem elas, deverão sofrer as conseqüências
de sua não observância.
A primeira condição parece óbvia: as políticas de Governo Eletrônico devem ser sucessoras
naturais das políticas de reforma do Estado tal como foram preconizadas originalmente, no tempo em que
ainda não era possível vislumbrar a potencialidade do instrumental da tecnologia da informação e da
comunicação, e não o contrário15. Na expressão de Lawson (1998), “a mudança de como o governo opera
e que serviços ele presta está de mãos dadas com a transformação de sua cultura, abordagem e estrutura”.
Sem que tenha tal reforma se enraizado na máquina pública ou sem o lançamento de bases
profundas para o seu início, corre-se o risco de os instrumentos tecnológicos servirem de elementos que
aumentem ainda mais as disfunções da burocracia16. A falta de tal condição pode converter a “burocracia
existente” em uma “burocracia digital” conforme acertada expressão de Coelho (s/d), isto é, a
transferência direta dos procedimentos e processos burocráticos de pessoas para as máquinas,
percorrendo-se o mesmo processo penoso das mediações, só que o interessado usará meios eletrônicos em
lugar de atendentes humanos ou papel e tempos de espera frente a uma máquina em lugar de uma pessoa.
Além disso, os serviços serão desenvolvidos de modo que tão-somente representarão o modelo histórico
de prestação de serviços compartimentado na estrutura da organização, onde a preocupação está com o
16
tema (o órgão que cuida da saúde preocupando-se com assuntos de saúde, aquele que cuida da educação
preocupando-se isoladamente sobre a educação) em lugar de haver preocupação com a política e com o
grupo de serviços de acordo com os demandantes (crianças, aposentados, empregados etc. com suas
respectivas políticas integradas), conforme ensina Anátocles (2002).
Não só: existem Estados que sequer conheceram de maneira preponderante a burocracia nos moldes
weberianos, que, portanto, gerenciam sua máquina mediante práticas patrimonialistas e que, finalmente,
estão muito longe de assimilar qualquer prática de Governo Eletrônico de maneira sensata, porque, como
se sabe, a condição necessária para a boa implementação da reforma gerencial é a existência de um Estado
totalmente dominado por práticas burocráticas, mas não por práticas patrimonialistas.
A razão desta condição prévia está politicamente afinada com uma famosa recomendação de
Nicolau Maquiavel acerca dos governos obtidos não pela virtude ou pelo engenho, mas pela sorte ou
surgidos de súbito, conseqüentemente mais difíceis de manter, porque todas as coisas da Natureza que
muito depressa evoluem, não podem ter raízes nem membros em proporção, e, ao primeiro golpe do
infortúnio, destroem-se; a não ser que [os governantes] (...) saibam como estar preparados para
conservar o que a fortuna lhes depositou no regaço, e firmem solidamente os alicerces fundados antes por
outros (Maquiavel, 1977).
Assim, deve o bom governo ter certeza de que a reforma gerencial alcançou um grau satisfatório
entre os seus agentes, firmou uma cultura nova de busca de resultados em lugar de produção e reprodução
de processos, conseguiu fazer o Estado se desvencilhar de tarefas mais adequadas aos mercados do que ao
seu escopo atual e diminuiu substancialmente a distância entre o Estado e a sociedade no que se refere à
transferência de reivindicações e de reconhecimento dos direitos elementares da democracia possível nas
formações sociais capitalistas.
Sem essa condição prévia, o Governo Eletrônico pode ser não somente oneroso a cada
encerramento de exercício, mas também um desastre para os novos governantes, que hão de tentar
diminuir o caos.
A segunda condição refere-se ao nível de governo alcançado pela distribuição de poder no que
concerne à autonomia dos agentes e à autonomia dos governos locais para gerir sua própria máquina. Os
Estados que atingiram um grau médio ou superior de descentralização e de autonomia de seus órgãos e
agentes têm, certamente, melhores condições de empreender políticas de Governo Eletrônico, de modo
que o governo central deve iniciar o processo, dar as grandes diretrizes mediante um amplo programa17,
chamar os governos locais para a mobilização e distribuir as tarefas, sem o ônus de promover tudo.
Ao governo central cabe a oferta dos serviços de cunho nacional aproveitando sua capilaridade e
difusão territorial pelos pontos da rede, isto é, oferta de infra-estrutura, bem como a sua regulação, e aos
governos locais a oferta de serviços que tenham grande proximidade com o cidadão, próprios dos bairros,
bem como com a capacitação, envolvimento das comunidades nos projetos e desenvolvimento das
peculiaridades possíveis de serem extraídas da tecnologia para a comunidade local.
Assim, a difusão do Governo Eletrônico deve dar-se de maneira coerente com a distribuição
constitucional de competências, bem como com o reconhecimento que as comunidades têm em relação às
obrigações dos governos locais, geralmente mais próximos dos problemas cotidianos das comunidades,
sem que o governo central tenha que absorver toda a implantação das ações, à parte do que já tem de
fazer.
Quando o governo é excessivamente centralizado, o custo de implantação das soluções eletrônicas é
necessariamente alto18, o estabelecimento de parcerias com as organizações não-governamentais,
fundamentais para o processo, é mais dispendioso e o arranjo de interesses internos e externos que precisa
construir é muito mais complicado.
O grau de desconcentração, concernente à precisão e autonomia de atuação de cada setor da
máquina pública, também, deve estar em um nível satisfatório, de modo a evitar a reprodutibilidade de
esforços e mitigar a concorrência desleal, mas estimular a concorrência saudável. Se um determinado
órgão que tem muito claramente estabelecida a sua competência de atuação, não necessariamente
conseguida pela norma, mas pela repetição da atuação naquele determinado escopo, certamente irá se
concentrar em sua missão adequadamente, sem intrometer-se em missões estranhas, já de incumbência de
outros órgãos, conseqüentemente não irá por à disposição dos interessados serviços semelhantes ao de
17
outros órgãos, mas um serviço específico e de qualidade própria. Além disso, as parcerias seriam
facilmente identificadas, porque os objetivos já bem delimitados do órgão seriam necessariamente
próximos aos objetivos dos parceiros, o que diminui a duplicidade de esforços. Um exemplo disso é o das
agências reguladoras, que são órgãos desconcentrados por natureza. A luta entre as organizações de uma
maquina pública desconcentrada e descentralizada será para exibir a melhor qualidade e não para exibir o
melhor serviço, que seja igual ao de outro organismo.
Os Estados com amplos territórios que são politicamente descentralizados, como afirma Jordana
(2000), tendem a conseguir resultados mais harmonizados com as possibilidades de cada entorno
territorial, porque sempre hão de surgir “fórmulas de relação intergovernamental entre os distintos níveis
de administração, como conseqüência de uma emergente distribuição de funções nos processos de
definição e implementação destas políticas de promoção”.
Evidentemente essas duas condições mínimas são postas em tese, porque, como se sabe, a realidade
interna dos governos é mais afeta à concorrência do que à convergência de interesses regionais e nem
sempre a reforma do Estado verdadeiramente terá cumprido todos os seus desígnios iniciais, restando em
partes da máquina pública uma burocracia ainda resistente às intervenções gerenciais e agressivas no que
se refere à austeridade fiscal que lhe devia costurar o caminho para sempre.
Por outro lado, a própria condição segunda é dependente da condição primeira, porque nada ajudará
uma administração pública descentralizada e desconcentrada, se “os objetivos de impulsionar a sociedade
da informação se convertem exclusivamente na finalidade de um núcleo especializado dentro da
administração” (idem, 2000). É preciso, pois, que os setores especializados da administração estejam
suficientemente sensibilizados pela cultura burocrática de novo tipo para não servirem de obstáculo à
implementação das políticas de Governo Eletrônico.
É claro que o Governo Eletrônico tem poucas chances de implementar a emancipação individual,
como as práticas tradicionais possuem (por exemplo, educação formal ou saúde preventiva), mas,
conservando o obstáculo, soluciona pontualmente problemas, e aí deve ser uma opção dos governos, pois
estará adiando para o futuro resolução de problemas encontrados. É bem possível que um governo consiga
colocar um autômato falante em pontos de uso gratuito por todo o território e este indicar a um semianalfabeto como fazer para se aposentar, obter determinado documento, adquirir algum direito, mas não
vai dar-lhe o gozo do direito maior, que é o da educação formal e, conseqüentemente, a possibilidade de
melhorar a condição de existência.
Além dessas duas condições mínimas ou prévias, que na verdade não garantem o sucesso, mas
permitem iniciar o processo com alta probabilidade de manutenção dos empreendimentos iniciais, existe
uma condição adicional, esta, sim, decisiva para a manutenção daquilo que foi implantado com as
políticas públicas de Governo Eletrônico, a qual assenta no Estado que já tem características
predominantemente gerenciais, que é o bom nível de governança gerencial.
Esse tipo de governança, conceituado por Mayntz (2001), caracteriza-se por “uma forma de
governar mais cooperativa, diferente do antigo modelo hierárquico (...), e onde as instituições estatais e
não estatais, os atores públicos e privados [(grandes firmas, sindicatos, associações empresariais etc.)]
participam e cooperam na formulação e na aplicação de políticas públicas” e “onde o poder deve estar
disperso na sociedade, mas não de maneira fragmentada e ineficiente”.
A governança é quase um reconhecimento por parte do próprio Estado – premido pelas exigências
dos grupos de controle da máquina pública no sentido de reduzir seus gastos e de otimizar seus recursos
conciliando interesses nacionais com cláusulas irrenunciáveis dos organismos internacionais de
financiamento, e premido pela incapacidade de atender a todas as demandas da sociedade – de que não
pode fazer tudo sozinho, mas apenas na medida em que se inter-relaciona com outros agentes sociais.
De acordo com Frey (2001), haveria um sentido de emancipação na governança moderna, segundo
o qual a sua adoção pelos Estados conduziria a um “aumento de poder social, ou seja, a inclusão e o
fortalecimento dos não-poderosos nos processos de tomada de decisão política”, sobretudo se a isso se
juntam, segundo o autor, as possibilidades igualmente emancipáveis da tecnologia da informação e da
comunicação, até mesmo despertando o engajamento político das pessoas. Por outro lado, Wilhelm (2000)
não é tão otimista, ao afirmar que “à medida que a cultura da tela se torna mais e mais o ponto de
referência familiar da vida cotidiana e os indivíduos mergulham no mundo digital, o engajamento cívico
18
tende a diminuir no que diz respeito aos problemas do ambiente físico que afetam as pessoas nas suas
comunidades reais”.
Se a cooperação ou pacto de interesses dentro do próprio governo é quase inatingível, ainda pior
deve ser o nível de cooperação entre entidades extragovernamentais, donde, quando a cooperação é
conseguida, as boas chances de sucesso do Governo Eletrônico, que precisa justamente de recursos, apoio
logístico, disposição de meios modernos, ainda apropriados pelo mercado e pelas instituições não
governamentais, devido à sua alta novidade.
Parece que as boas práticas de Governo Eletrônico, embora subentendam a forte presença do Estado
como financiador da infra-estrutura, necessitam de parcerias com organizações civis mais do que outros
tipos de práticas, devido à forma inusitada e dos resultados inusitados que permitiriam, pois põem, em um
único ambiente, cidadão, Estado e mercado em uma proximidade muito forte e até mesmo perigosa. Tratase de formação de rede, e não de corporativismo. No corporativismo, o Estado é cooptado ou coopta para
criar ou fomentar entidades resignadas e cabisbaixas; na formação de redes, o elemento definidor é a
parceria e ativa participação nas decisões por parte dos envolvidos.
As condições que levam até a governança de novo tipo, fundamental para a implementação das
políticas de Governo Eletrônico, são (Mayntz, 2001):
1. existência de uma democracia própria das formações sociais capitalistas;
2. autoridades públicas possuidoras de recursos suficientes para levar a cabo as decisões acordadas;
3. existência de uma sociedade civil forte, funcionalmente diferenciada e bem organizada.
O autor admite que essas condições são difíceis de alcançar, e somente em alguns Estados-nação
democráticos altamente desenvolvidos encontramos redes de políticas, associações público-privadas e
uma auto-regulação. Nesses países, a cooperação entre os atores públicos e privados não só se dá ao
nível do Estado-nação; em princípio pode ter lugar em qualquer nível onde existam autoridades públicas
e atores privados corporativos (idem, 2001).
A tendência mais comum é o estabelecimento de cooperação, sim, mas “cooperação antagonista”,
sobretudo em um campo como o de Governo Eletrônico, onde é acirrada a disputa entre fornecedores de
soluções tecnológicas para o Estado, onde a busca de renda pelos burocratas pode aumentar e onde a luta
pelo sucesso (vaidades entre burocratas ou estrategistas) pode ser elevada, sem falar no aumento das
barganhas políticas.
De acordo com o autor, “uma cooperação antagonista deste tipo corre o risco de acabar em um
completo bloqueio ou pode produzir soluções ao nível do mais baixo denominador comum - acordos
débeis que não permitem resolver os problemas existentes”, mas criar novos. Prova da dificuldade é que,
em nível internacional, são mais fortes, determinantes de comportamento e atuantes organizações como o
Banco Mundial e a Organização Mundial do Comércio do que uma organização internacional forte que
represente os interesses dos trabalhadores de nível igual às anteriores (idem, 2001).
Frey (2001) visitou algumas cidades européias que introduziram formas de governo eletrônico com
forte uso de governança eletrônica (e-governance): Breman (Alemanha), Helsinki, Espoo e Tampere
(Finlândia), Bologna (Itália), Newham e Birmingham (Inglaterra). Todas essas cidades têm, naturalmente,
cidadãos dotados de uma cultura que dá valor ao conhecimento e de educação formal, além de um nível de
renda elevado, o que conduz, segundo o autor, a vantagens fundamentais para implementar estratégias de
e-governance.
Ainda assim, uma ou outra experiência não foi satisfatória – em Breman, as experiências iniciais
com terminais públicos multimídia não foram positivas, pois a população não utilizou o serviço de
maneira aceitável e o custo de manutenção para o governo local era muito alto -, embora a maioria dos
casos mostrasse um alto retorno social em termos de participação, de tomada de decisão pelos governados,
de capacitação (não somente no uso da ferramenta, mas também no aproveitamento de suas
potencialidades) e inclusão, até, de idosos no processo.
O autor destaca quatro lições sobre os casos de e-governance nos governos locais europeus:
1. o governo eletrônico somente conduzirá a uma melhoria substancial dos serviços públicos se for
visto no contexto indispensável da reforma administrativa pública;
2. a difusão de pontos eletrônicos com acesso gratuito aos benefícios do governo eletrônico e a
capacitação da população no uso da tecnologia é que validam os investimentos em e-governance;
19
3. O engajamento dos cidadãos mediante ferramentas eletrônicas somente tem sentido se, de fato,
influenciar no real processo de tomada de decisão pelos governos locais;
4. Dependendo da forma pela qual está regulada, é possível que a tecnologia e suas mídias juntem
cidadãos ou vizinhos e fortaleçam laços sociais e o poder das comunidades locais. Também, poderão, nos
bairros, contribuir para a geração de empregos e aumento da renda dos moradores.
Conclui-se que os benefícios para os cidadãos trazidos pela tecnologia da informação e pelas mídias
não dependem desse ferramental em si, mas das condições materiais de um dado país, sobretudo, e das
opções políticas e econômicas dos governos.
8. O Governo Eletrônico ótimo
A discussão anterior abordou as condições mínimas para a implementação de um Governo
Eletrônico com alguma chance – mensurar parece impossível – de atingir a performance prometida pelos
meios eletrônicos e de comunicação disponíveis e uma condição adicional para a manutenção das políticas
já em implementação, mas insuficientes para atingir-se o Governo Eletrônico ótimo.
Existe uma conformação ideal entre as variáveis envolvidas no processo sujeitas a certas condições
que permite atingir o melhor Governo Eletrônico possível? Se imaginarmos que o Governo Eletrônico
ótimo corresponde a resultados racionais – sem exageros ou utopias – que estejam obviamente vinculados
à capacidade limitada do Estado em sua atuação, à situação da economia e das contas públicas e às
condições materiais da sociedade como um todo, bem como às relações e condições internacionais, sim.
Esse é um típico exemplo de problema de controle ótimo, no qual a função-objetivo que deve ser
maximizada é o Governo Eletrônico, o qual é dependente de um número fixo de variáveis que mudam
com o tempo e cujos parâmetros não são estacionários, o que torna o problema ainda mais difícil, porque
também mudam com o tempo e com o foco, pois cada país possui um arranjo institucional diferenciado e
uma condição econômica própria, embora a maioria repouse sobre a mesma formação social, geralmente a
capitalista.
No âmbito da gestão interna o Governo Eletrônico, quando encontra uma máquina administrativa
que superou a burocracia como forma predominante de práxis e de cultura e atingiu a forma gerencial,
implica imediatamente a diminuição do tempo de resposta de cada ação administrativa, diminui ao longo
do tempo o custo de procedimentos (aumento da economicidade), retira pessoal de tarefas rotineiras e
reforça o núcleo que efetivamente cuida da atuação do Estado para o fim público. O compartilhamento de
informações e de conhecimento, o fluxo controlado, seguro e privativo de informações e a integração dos
diversos sistemas permitem reforçar a possibilidade de a gestão interna seguir por si mesma, com baixa
necessidade de controle humano e de previsibilidade conseguida por meios escritos, possibilitando o
desvio dos recursos que sobram da diminuição do tamanho da gestão interna para a externa. O Governo
Eletrônico ótimo, no âmbito da gestão interna, pois, atinge esse patamar na medida em que emprega
menos tempo, menos recursos intelectuais, menos recursos materiais e menos ambientes físicos para a
gestão da máquina administrativa em si, deslocando para a gestão externa – por exemplo, a gestão de
políticas públicas – a maior parte dos esforços que daí sobrarem.
Muitos governos ao assumirem seus mandatos, além da tarefa própria de realizar políticas públicas,
administrar os conflitos com os agentes internacionais e regular o mercado ainda têm a tarefa adicional ou
supérflua – porque a ordem natural das coisas seria sempre ter o Estado arrumado – de por ordem na
própria máquina administrativa e isso pode consumir um mandato inteiro. O Governo Eletrônico ótimo
tem chances grandes de perpetuar uma máquina administrativa que não mais necessitará de rearranjos
constantes e de insolvências abruptas, porque ao atingir este nível dependerá muito pouco de agentes
humanos, de tempo e de material palpável.
No âmbito do benefício social, da regulação do mercado, do relacionamento com o exterior e em
todas as outras atividades que dependem da gestão externa ou gestão dos resultados (políticas públicas,
política econômica, política internacional etc.) o Governo Eletrônico atinge o estágio ótimo quando, em
primeiro lugar, permite conferir ao público-alvo grau de satisfação igual ou superior à conferida por
alguma ação efetuada na forma tradicional – por exemplo, a educação a distância deve conferir a mesma
capacidade que confere a educação formal ao seu público-alvo –, quando, em segundo lugar, concentra
serviços e provisões, diminuindo etapas para se atingir o fim efetivo e atinge, pelo menos, o mesmo
20
público-alvo anteriormente atingido, e, finalmente, quando melhora a performance do saber e o grau de
capital intelectual, diminui o grau de imitação do país em relação a outros países com realidades diversas
daquele e está disseminado em todas as políticas.
No âmbito das relações Estado/sociedade, o Governo Eletrônico é ótimo em relação ao controle
social, quando, pondo à disposição de todos meios diversos de transparência, publicidade e consultas
periódicas, permite a identificação de responsabilidades e o processamento com conseqüências dos
desvios do fim público das ações de Estado.
É preciso lembrar, finalmente, que o Governo Eletrônico ótimo não tem por objeto a remoção de
problemas cuja solução ainda depende de ações que precisam partir de movimentos que demandam
mobilização social e da ação do Estado junto aos lugares nos quais pode e deve atuar, nem tem por
ambição dar algum toque mágico para o desenvolvimento dos países sem a aplicação de decisões
econômicas e políticas que atingem a expansão da ciência, o desenvolvimento tecnológico, o aumento e a
diversificação da produção e a disseminação dos direitos sociais, embora possa servir de ajuda importante
para o processo de desenvolvimento. O Governo Eletrônico ótimo por si mesmo não removerá a pobreza,
não evitará isoladamente o declínio de certos grupos sociais em relação aos avanços de outros países e
nem sozinho irá sanear a esfera fiscal do Estado. Porém, aumentando o nível geral de atuação do Estado
certamente abrirá espaço para que este melhor invista junto àquilo a que lhe compete fazer.
As variáveis de controle do Governo Eletrônico são exatamente aquelas que mais se relacionam
com a própria atuação do Estado para os seus fins e para a sua própria solvência. A primeira é a
capacidade do Estado, intimamente relacionada com os interesses internos dos grupos que têm maior
possibilidade de concretizar suas reivindicações junto aos governos. A capacidade do Estado desdobra-se
em três tipos:
1. capacidade regulatória, a qual, no caso do Governo Eletrônico, expressa como o Estado vem se
desincumbindo da tarefa de livrar-se de atuações que não fazem parte de seus desígnios atuais – a quebra
de monopólios e as privatizações relacionadas com o setor de telecomunicações e de informática – e como
vem fiscalizando o mercado para manter a concorrência e permitir a universalização dos serviços de
telecomunicação e como vem gerindo os fundos obtidos junto à taxação que o agente regulador aplica
sobre as empresas. Essa capacidade pode ser medida por cinco indicadores básicos: o grau de
universalização dos serviços de telecomunicações por habitante, o nível de rejeição ou de reclamações da
população em relação aos grupos atuantes, a capacidade do agente regulador em processar as reclamações
e fazer corrigir os prejuízos ao consumidor, o nível de sustentação do mercado (solvência das empresas
concorrentes) e o nível de efetividade na aplicação dos fundos obtidos no mercado pelo agente regulador.
2. capacidade de governança, que varia conforme o grau de parcerias atingido para a difusão e
implementação de políticas de Governo Eletrônico com o setor privado e com as organizações da
sociedade civil, bem como com a performance atingida com relação aos pactos firmados e a capacidade de
honrar os compromissos. A capacidade de governança foi amplamente discutida no item anterior e está
relacionada com uma das condições mínimas anteriormente citada. A medida da capacidade de
governança pode ser feita por vários indicadores: a relação entre pactos firmados e grupos efetivamente
beneficiados com as medidas, recursos extra-orçamentários em relação aos recursos orçamentários
(oriundos exclusivamente do Tesouro), número de parceiros por projeto etc.
3. capacidade indutiva. Essa capacidade está relacionada com o emprego de esforços por parte do
Estado sem que haja necessidade de empreender os projetos, ficando esta tarefa sob a execução de outros
agentes como as empresas, as organizações não-governamentais, as organizações que firmam contratos de
gestão com o Estado (organizações públicas não estatais) etc. Essa variável pode ser estimada pelo
número de contratos de gestão firmados, pelos resultados atingidos pelas organizações quando
comparados com a atuação isolada do Estado e pela quantidade de imitação das experiências bem
sucedidas por parte de outros governos. No âmbito do Governo Eletrônico são cruciais os institutos de
pesquisa e de fomento à inovação tecnológica para a indução de ações.
Um problema surge, de imediato, em relação ao controle dos três tipos de capacidades,
evidentemente concorrentes: o aumento de uma tende a diminuir a outra, não apenas porque a capacidade
total é limitada, mas também porque os interesses envolvidos são conflitantes. Quando o Estado aumenta a
capacidade regulatória os mercados podem sofrer pressões de tamanha natureza que respondem com
21
ações que diminuem o número de pactos e de acordos com o Estado no âmbito da capacidade de
governança e, por sua vez, a capacidade indutiva pode sofrer, porque ao repassar tarefas para
organizações fora do controle direto, mediante contratos de gestão, o Estado está imaginando que o setor
privado irá colaborar com essas organizações, em parte, cobrindo lacunas financeiras que ficarão em
virtude da abdicação de atuar no setor, o que pode não vir a ocorrer devido ao primeiro fato.
De outro lado, o aumento significativo da capacidade de governança pode relaxar em demasia o
controle do Estado sobre o que pode recusar em relação aos interesses do mercado regulado. A
capacidade indutiva pode, também, sofrer reflexos, na medida em que as organizações ganham autonomia
sem responsabilização, devido à fragilidade do Estado em cobrar os resultados especificados nos
contratos. Uma situação de soma constante dar-se-á, também, no caso de aumento ou diminuição
descabida da capacidade indutiva.
Neste sentido, deve-se buscar um equilíbrio entre as capacidades ou um aumento e diminuição entre
as três de acordo com a ocasião e a análise conjuntural que o núcleo estratégico do Estado tenha
desenvolvido. Parece que nas etapas precedentes à implementação do Governo Eletrônico, quando o
Estado começa a transferir para o setor privado alguns nichos – como as telecomunicações – uma alta
capacidade regulatória é requerida. Então, na medida em que o Governo Eletrônico começa a ser
implementado, deve-se seguir um aumento da capacidade de governança e da capacidade indutiva,
obviamente sem levar ao extremo cada variável, mas mantendo um equilíbrio. Em certo momento, porém,
a capacidade regulatória deve ser novamente aumentada sob pena de colapso.
O setor de telecomunicações brasileiro, após a instituição da Agência Nacional de
Telecomunicações – ANATEL e quebra do monopólio estatal do setor, triplicou a rede de telefonia no
país: o número de aparelhos celulares saltou de cinco milhões para 30 milhões antes e depois; uma linha
telefônica fixa que custava da ordem de R$ 5.000,00, há cinco anos, quando vendida pelo Estado, passou a
ter custo de instalação de R$ 420 dólares e pode ser obtida em até 48 horas (Veja, 2002). Esse mesmo
modelo, que teve sucesso19 graças ao aumento da capacidade regulatória e à retirada do Estado da
prestação direta do serviço, porém, de acordo com dados encaminhados ao Banco Central do Brasil, está
perto de entrar em uma profunda crise, justamente devido à atuação com pouco senso de realidade
conjuntural da ANATEL em seu papel regulador.
O documento chama à atenção para o fato de que a situação de solvência das operadoras de
telefonia fixa e móvel está crítica, porque não somente estão endividadas como também estão tendo suas
fontes de investimento diminuídas. Um exemplo é o das companhias de celular da chamada banda B, que
tomam recursos no mercado financeiro e não conseguem honrar os compromissos. A falência de tais
empresas pode levar o Brasil a se deparar com um monopólio privado, porque sobrariam as empresas da
banda A na telefonia celular e três empresas de telefonia fixa (até o momento não houve sucesso em
relação às empresas espelho), o qual é mais complexo de operar do que o monopólio estatal. A ANATEL
fez vistas grossas à guerra de tarifas desenfreada entre as operadoras, que levaram as mesmas a grandes
prejuízos e os casos de inadimplência e atraso no pagamento de contas por parte dos consumidores (de
47,8 milhões de linhas fixas instaladas 10 milhões estão bloqueadas por atrasos no pagamento), devido ao
forte encolhimento da renda da população no período, têm levado à diminuição do retorno financeiro
(Correio Braziliense, 2002).
São inúmeros os fatos que evidenciam a dificuldade de manobra da capacidade regulatória neste
setor crucial do Governo Eletrônico no caso brasileiro e que tem levado à suspeição da ANATEL quanto à
sua missão. Citam-se dois: 31 empresas estão sob processo de investigação da Secretaria de Direito
Econômico do Ministério da Justiça por indícios de irregularidades no pagamento de contribuições sociais
ao governo e sob suspeita de propaganda enganosa dessas contribuições nas contas dos clientes e o
Tribunal de Contas da União acusa a ANATEL de não fiscalizar o aumento de tarifas dos consumidores,
as quais têm exagerado nos reajustes dos preços das assinaturas (idem, 2002).
O fato mais grave, porém, da crise do sistema de telecomunicações brasileiro tem lugar no chamado
Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações – FUST, o qual, de acordo com a lei que o
instituiu, tem por “finalidade proporcionar recursos destinados a cobrir a parcela de custo exclusivamente
atribuível ao cumprimento das obrigações de universalização de serviços de telecomunicações”
(Ministério das Comunicações, 2002) e que, até o momento, não teve qualquer emprego no que respeita ao
22
financiamento de projetos que permitam difundir o uso de serviços de telecomunicações, segundo queixa
do próprio ministro de Estado das Comunicações20.
Não só: estudos do governo vislumbram a possibilidade de fazer retornar às companhias de
telefonia os recursos por elas depositados no fundo e permitir que o orçamento da União cubra a
instalação de linhas telefônicas a famílias de baixa renda e subsidie o pagamento de contas telefônicas.
Cerca de R$ 453 milhões estão programados para ajudar as companhias, com cerca de 25% originários do
FUST, o que constitui um desvio brutal de seus desígnios originais, pelo menos no que respeita ao uso dos
recursos para a universalização dos serviços de telecomunicações (Correio Braziliense, 2002).
A segunda variável de controle é o benefício social, a qual está intimamente relacionada com a
oferta e a demanda de serviços e bens por parte do Estado. E, neste caso, esta é uma das peculiaridades do
Governo Eletrônico em relação a algumas novidades do passado que melhoravam as provisões e
prestações do Estado: devido ao fato de a mudança estar fundamentalmente ligada a meios e formas que
dissolvem os meios e as formas convencionais de funcionamento da administração pública, o Governo
Eletrônico pode converter praticamente todos os serviços convencionais e tipos de provisão de bens de
Estado em meios digitais. O grande problema não reside, pois, isoladamente na oferta, mas na
identificação da demanda e no ajuste entre ambas.
Conforme esclarece Rodrigo (2001),existem ainda poucas análises detalhadas por parte dos
governos sobre a demanda de administração eletrônica e que constituam um observatório evolutivo da
mesma, aspecto este de vital importância para um enfoque pragmático e eficaz no momento de começar
esta grande reforma organizativa e cultural na prestação de serviços públicos.
Todos os cidadãos são demandantes potenciais de serviços e bens de Estado, mas este não pode
manter-se sem recortar muito bem o público-alvo de cada política e o que cada pessoa atingida demanda
segundo uma determinada escala de ofertas. Mesmo supondo uma situação ideal – certamente inatingível
– em que a tecnologia (ou seus controladores) não aumente o potencial de pessoas excluídas ou sem
acesso aos seus benefícios e em que, conforme escreve Rodrigo (2001), “a geometria na rede seja
geograficamente uniforme”, ainda assim, o Estado terá de fazer essa identificação e, de certa forma,
escolher racionalmente – premido, é verdade, pelos interesses envolvidos no processo –, bem como
distribuir os bens e prestar os serviços.
O Governo Eletrônico será ótimo na medida em que a quantidade não seja determinante da tomada
de decisão, mas quando a qualidade da oferta, mesmo limitada, permita garantir a perenidade do resultado:
a oferta de informatização de escolas pode ser diminuída se o planejamento qualitativo garantir que os
clientes atingidos terão maior probabilidade de aumentar o capital intelectual do país do que uma oferta
maior sem compromissos com metas educacionais, e os recursos que sobram podem servir a outros fins,
uma vez que o benefício social como um todo dessa escolha pode superar a informatização
indiscriminada, que pode ser frustrada em seus fins por despreparo dos professores no uso das
ferramentas, por exemplo. Nem sempre a oferta homogênea garante o Governo Eletrônico ótimo, embora
a oferta homogênea mínima deva ser perseguida para duas ações pelo menos: o acesso capacitado às redes
eletrônicas do Estado e a interlocução permanente da sociedade com o Estado quanto às demandas.
Existem três componentes do benefício social, as quais são conhecidas pelos nomes já consagrados
de eficácia, custo-eficiência e efetividade. A eficácia é a componente material do benefício social e
manifesta-se pela quantidade de serviços e de bens que o Estado oferece a determinados clientes em
determinado tempo e espaço. Antes das pressões que se sobrepuseram ao Estado para que revisasse o seu
papel na sociedade e o seu comportamento em relação aos demais agentes sociais era a componente mais
significativa, até porque o envolvimento do Estado com atuações nos grandes monopólios e em áreas hoje
consideradas estranhas ao seu escopo eram a palavra de ordem: a medida de sua ação resultava em prover
quantidades imensas de bens com pouca preocupação com o resultado efetivo.
Decorre dessa herança a dependência dessa componente de três medidas capazes de indicar o grau
de eficácia do Estado: a capilaridade, que mede o quanto, no caso das políticas de Governo Eletrônico, a
administração pública penetra nas localidades e o grau segundo o qual atuam em rede ou em colaboração
(penetração da infra-estrutura, logística, disponibilidade de equipamentos e organização de estoques,
integração de sistemas etc.); a densidade, que, quanto mais uniforme, mais tende a aumentar o benefício
social, e consiste na medida do volume físico do Estado por cliente (de acordo com a renda, a riqueza ou
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outro critério econômico ou social que indique o grau comparativo de exclusão) ou por área, sendo o
volume relacionado a bens públicos (quiosques de atendimento, redes de telecomunicações, computadores
etc.) ou a serviços prestados pelo Estado, como quase todos que podem ser colocados em forma de
transação eletrônica; permanência ou perenidade, a qual mede o tempo durante o qual o Estado mantém a
prestação de serviço e indica o grau de continuidade administrativa ao longo dos governos em relação a
cada política. Esse aspecto pode ser mensurado de vários modos: o número de vezes que determinado sítio
ficou fora do ar (ou o tempo) em certo período de tempo, o tempo de interrupção do fornecimento de certo
bem para a continuidade de algum projeto de Governo Eletrônico, a quantidade de projetos mantida ao
longo de vários governos etc.
A segunda componente, custo-eficiência, mede a performance do Estado em relação ao aumento da
prestação de serviços com recursos certamente cada vez menos suficientes ou, em outras palavras, mede a
capacidade do Estado em manter um déficit aceitável sem o prejuízo de sua capacidade no atendimento às
demandas da sociedade. Essa componente, pelo menos nos países em desenvolvimento, é a que vem mais
sendo objeto de ataques dos organismos financiadores no que respeita à repressão fiscal que vem sendo
imposta aos países por esses organismos, que têm muita esperança no Governo Eletrônico no sentido de
este ajudar fortemente o equilíbrio das contas públicas, o que poderia garantir o saldo em dias dos
endividamentos e a atração de capitais dos países hegemônicos para os países pobres, nos quais encontram
mão de obra barata, incentivos fiscais, às vezes exorbitantes, e liberdade de imposição de interesses junto
ao núcleo estratégico do Estado, como no Brasil.
A componente custo-eficiência pode, de fato, ser a mais fiel contribuinte para o benefício social,
pelo menos em um aspecto: se o que se puder ganhar em custo-eficiência não for desperdiçado
indiscriminadamente com a amortização de dívidas públicas, pagamento de juros, desvio de finalidade e
políticas irracionais de Governo Eletrônico, mas usado em investimento e políticas sociais que permitam
diminuir, pelo menos nos países desenvolvidos, os índices que mais os afastam dos países desenvolvidos e
para o aumento de oportunidades. Essa componente tem sua mensuração estabelecida por inúmeros
critérios, geralmente relacionados com o déficit público, situação da dívida pública e fluxos do Tesouro,
mas fundamentalmente, em relação ao que pode implicar o Governo Eletrônico, a medida pode ser
expressa pela quantidade de recursos que se pode obter por outras fontes para o financiamento das
políticas de meios digitais (parcerias com o mercado e com as organizações não-governamentais), redução
de custos na manutenção da gestão (sobretudo a gestão interna) sem prejuízo da obtenção dos mesmos
resultados com custos superiores, diminuição de desperdícios etc. Finalmente, o outro aspecto da
componente custo-eficiência, com igual importância que tem o controle e monitoramento do custo para o
Governo Eletrônico ótimo, é a performance de funcionamento da máquina pública em si, isto é, a
capacidade que tem a máquina pública de produzir o efeito desejável sem descontrole dos custos
projetados.
Um exemplo pitoresco de como se pode ser eficiente com meios digitais e de telecomunicações é o
procedimento rotineiro dos policiais civis do estado do Paraná, no Brasil. Durante uma abordagem, o
policial inicia uma chamada telefônica a partir de seu telefone celular, a qual permite a identificação da
pessoa e do veículo mediante tecnologia WAP. É possível saber se a pessoa tem algum antecedente
criminal ou mandado de prisão, permitindo a detenção de algum foragido e, no caso de veículo, pode ser
conferida a numeração do chassi, indicação de furto e regularidade tributária. A mobilidade e rapidez da
operação não têm precedentes e o próprio papel institucional da polícia, bem como a segurança da
população, é aumentado, com o aumento que se aplicou na eficiência para um procedimento
administrativo que poderia demorar um tempo infindo, usar material vário e necessitar de inúmeras
pesquisas (Ortolani, 2002).
As componentes do benefício social são trigêmeas, mas cada uma delas tem um peso diferente
determinado pelos interesses que permeiam o Estado ou pelo grau que se pretende sobrelevar no Governo
Eletrônico. No entanto, a otimização é mais fácil de alcançar quando é dado maior peso à terceira
componente, a efetividade. Um governo que se preocupa mais com a eficácia do que com a efetividade
certamente poderá endividar-se indefinidamente e prover educação superior à distância para todos aqueles
que tenham concluído o ensino médio, mas não há garantia de que haja qualquer aumento real no
benefício social, se não verificar o ajuste da oferta à demanda e a retaguarda que deve estar nesta opção.
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Se o governo preocupa-se mais com a redução de custos ou com uma política fiscal altamente restritiva na
área social e com baixo investimento em pesquisa e desenvolvimento tecnológico não estará visando o
longo prazo, mas garantindo a sobrevivência de seus credores.
A efetividade mede o quão determinado comportamento é alterado mediante determinada ação do
Estado junto ao cliente ou qual a contribuição ou impacto dessa ação na constituição integral do cliente
(renda, capacidade intelectual, gozo dos direitos, participação civil etc.), indicando se a razão entre o
resultado obtido pela ação e o resultado esperado pelo cliente foi maior que a unidade, em termos
numéricos.
Enquanto a primeira variável de controle do Governo Eletrônico deve ser manipulada segundo um
equilíbrio, porque a relação entre as partes pode conduzir a grandes prejuízos para o Governo Eletrônico,
o benefício social é obtido a partir da soma ponderada de suas três componentes, e maximizado para se
obter bons resultados nas políticas.
As duas últimas variáveis que interferem no Governo Eletrônico ótimo são a fluidez e a
dependência externa.
A fluidez desmembra-se em dois aspectos: a práxis administrativa e a cultura das organizações do
Estado, exprimindo aquela como estão distribuídos – e obtendo quais resultados com os recursos de que
dispõe – os recursos humanos existentes, o grau de descentralização e desconcentração, o grau de
alinhamento, difusão e resposta às informações, a velocidade e a celeridade das decisões etc. e esta
exprimindo o grau de compatibilidade entre a realidade administrativa ou que se espera ter e os interesses
que os grupos da máquina administrativa defendem.
A mudança cultural é um aspecto fundamental em todas as etapas de implementação do Governo
Eletrônico, razão pela qual sempre deve suceder às mudanças culturais já empreendidas por ocasião da
modernização administrativa (mudança da administração burocrática para a administração gerencial) e é
fase necessária para a dissolução de vaidades, desconcentração (embora não possa diminuir) de interesses
e quebra de padrões.
O mesmo espírito de reforma do Estado que visa à valorização dos servidores das carreiras típicas
de Estado mediante aplicação de critérios de mérito, à quebra de cartéis e de anéis burocráticos e ao
combate de nichos clientelistas ou patrimonialistas deve permanecer no Governo Eletrônico para alcançar
bases novas de integração e de compartilhamento de tarefas, de ideais e de informações. Por outro lado,
como foi dito anteriormente por ocasião do comentário às condições mínimas para o Governo Eletrônico,
a desconcentração e a descentralização são aspectos imprescindíveis de suas políticas.
Note-se que a práxis administrativa e sua cultura são (talvez necessariamente) contraditórias, mas o
Governo Eletrônico é ótimo somente quando se consegue tornar esta contradição menor do que a
encontrada anteriormente.
A dependência externa é a variável de controle do Governo Eletrônico mais difícil de manipular,
porque se relaciona com o grau de liberdade que o país tem em implementar suas políticas internas sem
prestar contas aos outros países, o que é difícil para um mundo que, hoje, possui graus diversos de
reciprocidade, inter-relacionamento, lutas de interesses entre blocos e países etc. Não só: esse problema é
ainda mais difícil de resolver quando se trata de países em desenvolvimento, sabidamente dependentes de
tomadas de decisões dos países ricos. Quando um governo de um país dependente procura soluções de
acordo com sua situação interna sem imitar procedimentos de outros países que certamente operam com
realidade diferente e usa até onde se pode ir a resistência à adesão de medidas determinadas pelos países
ricos ou pelas organizações muitilaterais que não estão de acordo com o benefício social, certamente está
minimizando a dependência e maximizando o Governo Eletrônico, quando toca nas questões de
elaboração de seus próprios recursos humanos de pesquisa e tecnologia, hardware, software,
telecomunicação etc. O governo deve ter grau suficiente de sensatez para analisar com racionalidade e
visão interna as recomendações feitas pelos países não-dependentes e produzir suas próprias visões.
Capítulo II – Formas de Governo Eletrônico
O Governo Eletrônico possui três princípios fundamentais, que devem permear o planejamento de
todas as formas pelas quais se manifesta. Parece indispensável inculcar na cabeça dos tomadores de
decisão esses três princípios, aliás, já implicitamente presentes na maioria dos conceitos basilares de
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qualquer administração gerencial:
1. Universalidade
Esse princípio significa que toda e qualquer informação não protegida por lei tem de estar
disponível nos sítios governamentais, de modo “fidedigno, exaustivo, facilmente acessível e atualizado”
(Rodrigo, 2001). Se as informações não estão na forma adequada para ingressarem no mundo virtual,
devem ser assim convertidas, obedecendo-se à diversidade entre o meio convencional (escrito) e o meio
eletrônico (visual). Do mesmo modo que a informação, como bem provido pelo Estado, os serviços
prestados aos cidadãos têm de ter seu análogo de maneira digital.
Esse princípio, também, significa permitir que, na prática, o Estado esteja efetivamente presente, a
qualquer momento, em todos os lugares simultaneamente, reduzindo custos e simplificando
procedimentos. Dentro desse princípio é que deve ser criado um banco de dados unificador do registro de
cada cidadão, de acordo com o seu perfil, com uma única identificação. Esse banco de dados universal
deve alimentar um sistema capaz de emitir, on-line ou convencionalmente, questionamentos do governo
sobre os assuntos pertinentes à gestão das ações de governo e sobre a satisfação da sociedade. Ou seja: é
preciso mapear e identificar, em um único local, aqueles que, ao menos potencialmente, receberam
determinada provisão para, no futuro, ser feita a verificação.
Por fim, não é possível levar à sociedade ferramentas tecnológicas sem que esta esteja preparada
para usar da melhor maneira possível os seus avanços. As ferramentas devem ter uma arquitetura interna e
uma forma de penetração tal que respondam às seguintes questões: como adensar, e com qual logística, no
Território Nacional, pontos de acesso à internet pública? Como alfabetizar a população para o uso das
ferramentas que serão postas à disposição? Quais os locais mais adequados para a fidelidade do público ao
exercício da cidadania? Como deve ser construída essa infinda biblioteca de serviços e de informações de
forma a que o cidadão acesse imediatamente o que deseja? Que outros meios, além da internet, podem ser
usados para fazer com que o cidadão esteja presente no controle do governo? Se essas perguntas não
forem corretamente respondidas, os obstáculos não serão superados, e a própria sociedade será um
empecilho para o trânsito das relações, e, assim, a oferta dos serviços não será universal.
2. Unicidade
É ponto pacífico que, atualmente, a internet não possui um sentido de ordem ou uma arquitetura
capaz de sustentar a oferta de informações e de serviços de acordo com a expectativa dos usuários, pois o
tempo de obtenção do produto e o número de mediações para alcançá-lo podem ser infindos.
O Estado, que deve ater-se, hoje, à oferta custo-eficiente de bens e serviços para a sociedade, pode
dar ordem e sentido às coisas, se conseguir que os mecanismos de trânsito das relações Estado/sociedade
estejam em um único local virtual, conhecido como portal. Tal como o próprio nome indica, o cidadão
deve ter uma única porta mediante a qual possa ter acesso a tudo aquilo que corresponda às suas demandas
e à sua participação no controle dos atos de governo e da própria máquina pública.
Não se pretende extinguir as páginas oficiais. Em vez disso, é preciso criar uma política que regule
o seu funcionamento e obrigue as entidades a disponibilizar, em um único portal, todos os serviços e
informações. A unicidade quebra o problema antigo, existente mesmo nos ambientes físicos das
repartições públicas, de remessa das pessoas a dezenas de locais para exercer a cidadania. Não só: todos os
órgãos de todos os poderes em todas as esferas de governo devem escoar as suas informações e serviços
para esse local único, o que deve demandar aprimoramento do portal e sustentação do mesmo
independentemente do governo que esteja exercendo atualmente o poder.
Além disso, é crucial que os sistemas tecnológicos estejam unificados, mediante a fórmula
múltiplas entradas uma única saída, tanto em nível externo ou privado (do cidadão para o Estado), quanto
em nível interno (do Estado para o próprio Estado). Não pode haver diferença entre uma solicitação de um
título de eleitor, de um boletim de ocorrência ou de formalização de uma denúncia. Os objetivos são
diferentes, mas o sentido de trâmite é o mesmo.
3. Integralidade
A informação e o serviço, em si mesmos, não são nada se não estiverem sendo oferecidos de
maneira integral. É preciso determinar que as ferramentas sejam seguras, constantemente acessíveis e
nunca tenham tempo de espera para resposta maior do que a esperada, em média, pela sociedade. Além
disso, integralidade significa que os fóruns, os callcenters, as bibliotecas, enfim, todos os espaços que
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permitam a participação do cidadão, bem como todas as comunicações emitidas pelo Estado, devem ser
feitos de forma a que um único responsável seja identificado e que tudo que seja oferecido seja
indubitável: o cidadão não tem de ficar retornando ao local virtual ou mesmo ficar entrando em contato
novamente com o órgão para fazer novas perguntas ou para reiterar uma denúncia.
O mesmo vale para os programas de governo. É desejável que a avaliação e o monitoramento dos
programas de governo possam estar disponíveis e possam ser discutidos diretamente com os responsáveis,
que as consultas públicas sejam abertas on-line previamente às tomadas de decisão em relação ao projeto
definitivo, o que é perfeitamente possível, se no próprio local de publicação do andamento das ações
estiver disponível espaço de participação do cidadão.
Sem exaurir as formas existentes de Governo Eletrônicas, a seguir são listadas as principais, que
permitem aumentar substancialmente os ganhos sociais prometidos pelas políticas, quando implementadas
de modo correto.
1. Endogoverno Eletrônico: a gestão interna mediada pelas tecnologias
Se o Estado, pelo menos no que respeita à sua própria solvência, vem incorporando o imperativo
econômico de cada vez mais buscar mecanismos que minimizem o desperdício, que permitam a sua
atuação crescente com recursos limitados e que possibilitem tornar ágil, máxima e flexível a gestão de
seus próprios negócios, fica bem claro que a tecnologia da informação e da comunicação, apropriada pelo
Estado para sua própria gestão interna, somente pode favorecer o atendimento deste imperativo, porque os
órgãos da administração pública “como grandes organizações burocráticas” que são estão correlacionados
com fatores do tipo produtividade, em certo sentido, e com a busca de ferramentas que diminuam as
disfunções próprias da burocracia, mas também, quando direcionados por uma visão gerencial, objetivam
a efetividade ou mudança de hábito de seus próprios recursos humanos na área.
É certo que o adiamento desta incorporação, se a opção for a de reverter os recursos escassos em
investimentos relevantes para a sociedade como saneamento, educação e saúde, não conduz
necessariamente o Estado ao colapso, mas o bom governo deve verificar se a opção dupla, ainda que
limitando a primeira, não é menos onerosa do que uma delas para a sociedade como um todo, pois, de
fato, a falta de opção por um mínimo de tecnologia, devido à atual conjuntura global, que põe os Estados
numa pletora confusa de concorrência e de possível esmagamento da soberania, pode levar a que o Estado
veja “seus esforços (...) escassamente recompensados, produzindo-se uma dinâmica interna das
administrações públicas isoladas do conjunto da economia, desconectada da realidade de seu contexto
territorial mais próximo” (Jordana, 2000)
Existem três soluções usuais de Governo Eletrônico que, em nível ideal, atendem à variável
fundamental de solvência do Estado, que é a custo-eficiência. Trata-se do portal corporativo (workplace),
do portal de compras do governo (marketplace) e do fluxo/gerenciamento eletrônico de documentos
(workflow/GED).
1. 1. Portal corporativo
As palavras básicas que ajudam a definir o conceito dos portais corporativos são compartilhamento
e integração. Esses dois elementos comparecem igualmente quando os integrantes da organização têm
acesso, mediante um único ponto, a todos os recursos redutíveis ao formato de informações disponíveis
nas instituições: conhecimento, materiais, perfis de pessoas e decisões.
Nenhum portal corporativo pode alcançar êxito sem uma mudança na própria cultura organizacional
e na forma pela qual os conhecimentos serão doravante geridos. No primeiro caso, a idéia é reduzir
cartórios, disseminar conhecimentos, estimular discussões e compartilhar recursos; no segundo caso, tratase de organizar os conhecimentos existentes sem restrições quanto ao trânsito das informações existentes,
eliminando os efeitos diferenciais próprios dos conhecimentos que ficam protegidos por níveis variados da
burocracia.
De acordo com Dias (2001), o benefício prometido pelos portais corporativos, que pode ser
resumido na acessibilidade às informações que fluem nos diferentes sistemas, arquivos e bases de dados
das instituições, é muito dependente da forma de “interação dos usuários com sua interface”.
Neste sentido, os atributos de acessibilidade e de usabilidade no âmbito dos portais corporativos,
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antes mesmo de se pensar em estruturas e formas de fluidez do conhecimento, devem levar em conta,
respectivamente, os seguintes fatores:
1. Negociação prévia. É preciso que os empreendedores do portal corporativo consigam inserir na
ferramenta o máximo possível de informação disponível, mas informação relevante, a qual ainda se
mantém apropriada por núcleos protegidos da administração pública, cuja difusão facilitará a gestão dos
programas e dos projetos do governo. Esse aspecto está intimamente ligado ao poder de decisão do núcleo
estratégico de uma administração pública gerencial, que geralmente está em choque com os interesses
antiquados daqueles que precisam manter as disfunções burocráticas. Além disso, a unificação dos
sistemas, interação e conversação entre bancos de dados, facilidade do trânsito de materiais e de pessoas
(bancos de materiais e de talentos), permutação de experiências etc. devem ser medidas viáveis de serem
realizadas, pois do contrário o portal corporativo perde suas duas principais características conceituais,
relacionadas com o compartilhamento e com a integração. Esse é o fator determinante para o sucesso do
portal corporativo, uma vez que o outro aspecto, usabilidade, embora dependente do nível cultural da
organização e da disposição dos corpos burocráticos em participarem do processo de mudança, depende,
predominantemente, da maneira pela qual o meio tecnológico será arquitetado para facilitar o trabalho dos
agentes públicos.
2. Facilidade de uso, aprendizado e satisfação dos usuários. Esses são os fatores levantados por
Dias (2001) a respeito da usabilidade dos portais corporativos, que é um atributo implicado com a
qualidade do software que será utilizado, e consiste na capacidade que tem um produto de ser usado por
agentes específicos para se alcançarem objetivos especificados de custo-eficiência e de qualidade em
qualquer contexto particular de uso.
Os portais corporativos seguramente agregam melhorias à performance administrativa dos
governos, porque, pelo menos a um núcleo restrito de usuários, permite: auxiliar ou dar suporte à tomada
de decisões, se o excesso de informações for detido por uma estruturação lógica do conhecimento,
cortando repetições, informes amadores e bases frágeis de dados, e se houver investimento em informação
que acrescente valor; transferir para a máquina tarefas que consomem o tempo dos agentes, a partir de um
único ponto, com visão geral dos assuntos mediante preparação e confecção de mapas, relatórios e
gráficos; acesso não somente a recursos materiais, mas às pessoas, favorecendo o fluxo de idéias, embora
isso possa causar um desperdício de tempo, se não for usada alguma ferramenta de gerenciamento e
limitação dos excessos.
Todas essa possibilidades são favoráveis à eficiência e efetividade do Estado, porque, no primeiro
caso, diminui substancialmente custos ao compartilhar materiais, estabelecer um único fluxo de
armazenamento de materiais, permitir a troca de pessoas, permitir o uso integrado de aplicativos
tecnológicos como os softwares e estabelecer um nível único de segurança da informação e porque, no
segundo caso, retira da organização o excesso de controle sobre a área meio, agora compartilhada com as
máquinas, aumentando a dedicação para com a área-fim, a qual necessita de maior apoio humano do que
de máquinas e que geralmente está ligada à efetividade das políticas públicas.
Contudo, o bom governo deve observar alguns problemas estratégicos relacionados com a adoção
de portais corporativos, não só em termos de custo da solução, mas também em termos de
operacionalização:
1. Quais agentes ou hierarquias devem ter acesso a quais informações? Essa questão está
intimamente relacionada com a fluidez dos negócios, com a segurança dos dados e com a viabilidade do
portal, porque, por exemplo, o acesso de todos os agentes a um mundo incompreensível de informações
necessariamente levará a administração ao caos. Além disso, a permissão de facilidades inúteis no
cotidiano de certos agentes levará à diminuição de produtividade, como o uso indiscriminado do correio
eletrônico.
2. É preciso que o bom governo compreenda que o portal corporativo é fundamentalmente
diferente do portal público no que respeita ao seu fim. No primeiro caso, tem-se uma mídia como outra
qualquer, a qual, no caso do Estado, serve para a prestação de serviço público e provimento de bem
(informações) e, em relação à sociedade, de instrumento de controle social e de transparência, ao passo
que o portal corporativo tem como fim suportar o trabalho do cotidiano da máquina pública e servir de
instrumento para os objetivos estratégicos da administração, peculiaridades que lhe devem conferir
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sobriedade, uso parcimonioso e profissional.
3. O portal corporativo não pode ser pior do que as ferramentas convencionais no que respeita à
adequação entre processo e usuário. Isso significa que o bom governo deve permitir que os portais sejam
adaptáveis ao usuário, de acordo com a sua personalidade institucional, pois a grande quantidade de
informação que carrega e o arsenal indefinido de funcionalidades podem deter o agente pouco
familiarizado com a novidade. Não só: deve o portal privilegiar os aspectos de simplicidade, baixa
recorrência a mediações para a obtenção de um dado e ter capacidade de resposta útil. Somente o que for
interessante a cada usuário deve ser apresentado àquela interface.
4. O portal corporativo deve ser um ambiente de publicidade, mas com fim diferente da
propaganda ou do marketing oficiais. Se alguma medida de melhoria da máquina é anunciada, por
exemplo, não se deve usar personalismo ou uma comunicação espalhafatosa, mas a impessoalidade e a
moralidade. O portal não deve ser usado para fazer propagandas pessoais ou de ações politiqueiras, mas,
sim, para a utilidade da máquina pública segundo os princípios administrativos de publicidade, moralidade
e economicidade.
Por fim, existem duas características técnicas notáveis que não devem ser deixadas de lado na
construção dos portais corporativos, as quais afetam o desempenho da ferramenta, que são, de acordo com
Eckerson (1999):
1. Conectividade total aos recursos de informática. Qualquer recurso de informática deve poder ser
acessado pelo portal, suportando “conexão com sistemas heterogêneos, tais como correio eletrônico,
bancos de dados, sistemas de gestão de documentos, servidores web, groupwares, sistemas de áudio, vídeo
etc. Por isso, deve ser capaz de gerenciar vários formatos de dados estruturados e não estruturados”;
2. Segurança. Para proteger as informações institucionais e evitar acesso não autorizado, o portal
deve ter um bom serviço de segurança, “como criptografia, autenticação, firewalls etc.”. Deve permitir,
também, “auditoria dos acessos a informações, das alterações de configuração etc.”.
De acordo com Dias (2001), espera-se de um portal corporativo um “aumento de produtividade,
redução de custos e aumento de competitividade” saudável entre os órgãos da administração pública na
gestão de seus meios.
Cardoso, Bemfica e Reis (2000) analisaram um caso interessante de integração de informações no
âmbito do Estado. A experiência não é exatamente a construção de um portal corporativo, tampouco de
um workflow, comentado mais adiante, mas um misto embrionário de ambos, cujos “pontos de
estrangulamento” do projeto apenas exemplificam o quão difícil é o sucesso de um portal corporativo
propriamente dito, o qual abrange toda a administração pública em seus variados setores. Para os autores,
a implantação de procedimentos automatizados e a difusão de equipamentos eletrônicos no setor público
têm sido conduzidas, em muitos casos, sem levar em consideração pré-requisitos como a revisão crítica
dos fluxos e processos da estrutura administrativa nem o estágio de ‘alfabetização tecnológica’ dos seus
quadros operacionais e de suas populações, ocasionando resistências e fracassos que, ao estabelecerem
um círculo vicioso, acabam obstruindo justamente a eficiência e a modernização almejadas.
O caso estudado refere-se a um projeto que desenvolveu e implantou um sistema informatizado que
objetivava a melhoria do fluxo de informações sobre política pública municipal de assistência social para
crianças e adolescentes carentes, tentando estabelecer uma rede inter-relacionada e integrada de
informações de uso comum pelos órgãos municipais de gestão das políticas de assistência social tãosomente para extração, organização e processamento unificado e disponível das informações originárias
dos agentes, suportadas por máquinas e aplicativos adquiridos com recursos internacionais.
De acordo com os autores, após o esgotamento dos recursos e um ano depois de implantado o
projeto, toda a instalação tecnológica estava concluída, mas “a pretendida rede integrada de informações
não havia sido constituída e o processo de capacitação de pessoal estava cumprido apenas em parte, apesar
dos esforços feitos pela equipe responsável para superar os entraves burocráticos”. Os pontos sensíveis
que provavelmente determinaram o fracasso do projeto foram listados pelos autores: falta de precisão
sobre estratégias e modos mediante os quais os objetivos deveriam ser atingidos; falta de interação entre
as instâncias decisórias e o corpo que detinha o conhecimento técnico e operacional; falta de diálogo entre
os participantes sobre a determinação da política; conservação da cultura organizacional e conhecimento
parcial do próprio processo em si pelos setores (idem, 2000).
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A conclusão dos autores, que serve de lição para empreendimentos semelhantes, é de que na
implantação e no desenvolvimento do projeto os agentes públicos “como reféns do contexto conservador e
excludente em que atuam” teriam ficado impossibilitados “de conduzir ações reformadoras efetivas do
aparelho de Estado” (idem, 2000).
1.2. Portal de compras governamental
O portal de compras governamental consiste de uma solução que, usando intensivamente recursos
de tecnologia da informação, visa a tornar integrais as compras governamentais e as contratações de obras
e serviços, permitindo que, num único ambiente seguro, fornecedores, sociedade civil e governo interajam
segundo seus interesses declarados: a dos primeiros, obter informações e serviços que permitam oferecer
produtos de acordo com as normas de licitação do Estado, a da segunda, exercer controle social sobre o
governo, aproveitando os caracteres de publicidade, moralidade e transparência e a do terceiro, adquirir os
produtos de uma forma econômica e satisfatória para a administração pública.
De acordo com Maza (2001), a aquisição pelos governos de bens, obras e serviços no mercado
representa cerca de 10 e 15 % do PIB da nação, excluindo defesa. Muitos governos vêm efetuando uma
descentralização sem estratégia, perdendo eficiência, que dá maiores oportunidades à corrupção – a qual
elevaria em 20%, em média, o preço final das aquisições -, e o poder Judiciário, que deveria estar
exercendo eficazmente o controle da legalidade, não o vem fazendo, muito menos as entidades de
auditoria externa, como os tribunais de contas. As aquisições são percebidas pela maioria dos governos
como simples processo de compras e não como uma política.
Quando esses aspectos são detidos por um processo integral de aquisições e de sistemática de
licitação mediante sistemas eletrônicos e o setor público começa, por uma interface, a trabalhar muito
próximo ao setor privado para introduzir novas técnicas de aquisições a tendência é de que todos os
setores ganhem e de que o controle social aumente.
De acordo com o autor, os ideais perseguidos por um portal desta natureza são (idem, 2001):
1. gerenciamento integral do processo de aquisições, incluindo associações estratégicas e
responsabilidade dividida;
2. agregação de demanda, melhores preços mediante economias de escala, gerenciamento
financeiro adequado, informação e visibilidade para todos de todo o processo e em tempo real,
gerenciamento de inventário e entregas de acordo com as necessidades;
3. melhoria na relação do Estado com a sociedade;
4. diminuição de antagonismos entre provedores e Estado;
5. negociações que visem ao benefício de todos.
A implementação de um portal de compras parece exigir menos etapas institucionais a serem
vencidas do que a de um portal corporativo, porque os obstáculos existentes são mais pertinentes às
normas que emperram os procedimentos de licitação em si e à situação dos sistemas administrativos que
executam os processos de aquisição do que à criação de rotinas eletrônicas que permitam agilizar os
processos e dar publicidade aos mesmos. Assim, deve o bom governo observar que a implementação de
um portal de compras é quase que uma opção política e não um trabalho de convencimento dos seus
quadros funcionais, ainda que a tentativa decorra das estratégias de reforma do Estado.
A primeira providência parece residir na revisão dos atos administrativos e das leis existentes acerca
das licitações, no sentido de eliminar normas conflitantes, entendimentos casuísticos e procedimentos
evasivos.
Não é desejável o afrouxamento da norma quanto aos ritos próprios da moralidade e da publicidade,
mas a flexibilidade de procedimentos de acordo com o tipo de aquisição e com o tipo de serviço, bem
como com sua situação junto ao mercado, adequando o processo não apenas ao interesse público e ao
princípio da isonomia, mas também ao fim a que se destinam os produtos e os serviços em relação ao fim
que cumprirá no programa ou no projeto.
Um bom exemplo de mudança incorporada como serviço de portal é o pregão eletrônico
introduzido pelo governo federal do Brasil comentado mais adiante, que persegue justamente a agilidade
de procedimentos e a publicidade quase instantânea. Porém, essa iniciativa é exemplar para o bom
governo que deseje seguir inovação semelhante, pois a introdução dessa modalidade de licitação requereu
30
esforços de capacitação.
Esse é um tipo de situação induzido pela própria tecnologia, porque leilões sempre existiram, mas
somente as características eletrônicas do portal conferiram ao leilão uma inovação. O bom governo deve,
pois, investir em formas que permitam adaptar os procedimentos tradicionais que funcionam bem e
convertê-los em formas eletrônicas.
Os três requisitos técnicos fundamentais dos portais de compras são segurança, capacitação de
pessoal e integração de banco de dados entre as corporações envolvidas.
A segurança permite certificar o acesso dos usuários, garantido que quem acessou o portal de
compras foi o portador da senha e que este prestou e recebeu do portal informação, sem retratação de
nenhum dos lados. De outro lado, a segurança certifica o usuário do módulo de gestão do portal,
permitindo o registro das alterações e de quem as fez. Essa característica do portal de compras é a mais
sensível, porque uma das maiores queixas dos usuários de portais que lidam com negócios é a dúvida
sobre a segurança de acesso.
A capacitação de pessoal visa a garantir um quadro de mantenedores do serviço para o atendimento
ao usuário, quando houver questionamentos sobre procedimentos e instrumentos normativos, bem como
para responder à sociedade sobre questões de interesse do controle social. Um suporte ininterrupto ao
cliente estabiliza ou aumenta a credibilidade do serviço e confere tranqüilidade aos envolvidos no
processo.
É notório que o processo de licitação, na fase de habilitação e qualificação formal, exige a lisura dos
participantes quanto às suas obrigações junto ao fisco, à previdência, aos fundos sociais etc. Essas
informações, geralmente na forma de certidões, são originárias de inúmeras corporações ou órgãos da
administração pública, de modo que um banco de dados integrado aos outros bancos facilitará o processo,
diminuindo a quantidade de documentos a serem autenticados.
Finalmente, a interface de navegação deve ser obviamente favorável ao usuário, com leiaute próprio
de um sítio de serviços (minimização das mediações para a efetuação de transações) e busca rápida e
precisa às informações, se possível com serviço de assinatura: o usuário deve poder escolher o que deseja
receber de acordo com o porte de seu negócio com o Estado.
Um portal de compras deve ser auto-sustentável, no sentido de cobrar pelos serviços restritos
(assinatura para recebimento de avisos e editais de licitação, legislação selecionada, lista de preços,
estatísticas de compras e serviços etc.) e de diminuir o impacto de sua manutenção junto ao dispêndio do
governo.
O governo federal brasileiro possui, na modalidade acima descrita, talvez um dos melhores portais
de compra governamental existentes no mundo21, que vem sendo implementado desde 1998, visando a
progredir a administração nas ações de logística governamental e, também, a atingir, segundo sua
concepção institucional, uma maior amplitude, divulgação e transparência nas compras e contratações do
governo federal.
O portal divulga avisos e editais, suas diversas modalidades e, ainda, resumos dos contratos
firmados pela administração pública. As funcionalidades disponíveis permitem aos interessados acessarem
as áreas de legislação, publicações, fornecedores, serviços de livre acesso, serviços por assinatura e o
Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais – SIASG, que consiste de solução informatizada
para viabilizar as ações de controle e gerenciamento das compras governamentais, consideradas
excessivamente burocráticas.
A área de legislação permite o acesso aos atos administrativos e às leis referentes às compras e
contratações governamentais. A área de publicação permite o acompanhamento do Informativo
Comprasnet, onde se encontram informações sobre os gastos com custeio nos itens referentes à
manutenção da administração pública. Na área de serviços de livre acesso estão disponíveis, dentre outras,
as seguintes aplicações: Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores – SICAFWEB, que tem
por objetivo cadastrar e habilitar pessoas físicas ou jurídicas interessadas em participar de licitações
promovidas pelos órgãos integrantes do sistema e, também, por aqueles pertencentes aos demais poderes,
que a ele aderirem, pregão eletrônico (modalidade inovadora de licitação que permite a aquisição de bens
e serviços comuns e onde os participantes disputam lances efetuados eletronicamente), que dá opções
específicas de acesso ao pregoeiro, aos fornecedores e à sociedade em geral e permite consulta aos
31
resultados de licitações e aos contratos. Na área reservada aos serviços por assinatura, o fornecedor recebe
e-mail sobre as licitações de seu interesse, listas classificadas e podem fazer download das linhas de
materiais e serviços. Essas facilidades são postas à disposição dos interessadas em forma segura e
conectada a uma base integrada de dados das principais corporações envolvidas no processo.
De acordo com Braga (2001), responsável pelo portal, o contexto permanente de contenção do
déficit público impõe medidas de racionalização de gastos, que requerem formas criativas e inovadoras
de gerir a máquina administrativa. A propalada premissa de fazer mais com menos passa pelo reordenamento dessas práticas. Dentro das limitações de gastos com custeio existentes, e de sua
significativa margem de manobra, não se pode deixar de ressaltar a importância que o melhor
gerenciamento, a eficácia dos mecanismos de avaliação de resultados representam.
Portanto, o Portal de Compras [do governo federal do Brasil] é uma realidade fática no
gerenciamento do gasto público e da globalização, corroborando para uma revisão e re-ordenamento nos
papéis do governo, dos fornecedores e da sociedade em geral. Nesse sentido, o Brasil, a exemplo de
outros países, está se estruturando e iniciando a mudança do paradigma na gestão das compras
governamentais.Porém, não é de transparência que vive o portal Comprasnet, em que pese o uso intensivo
de tecnologia da informação para o fato realmente constatado de redução de custo nos procedimentos e de
publicidade das aquisições e dos serviços contratados22. A transparência não se simplifica em colocar à
disposição da sociedade as informações sobre as compras – isso é publicidade –, mas colocá-las em forma
compreensível para toda a sociedade. Embora não seja tarefa própria do portal, dever-se-ia encontrar
formas de tabular os dados e estruturar os resultados de forma clara para a sociedade, em harmonia com os
resultados do controle interno e do controle externo, bem como com a assessoria econômica que cuida da
aplicação da responsabilidade fiscal, passo que ainda não se cumpriu. O bom governo deve observar que a
transparência somente se realiza se o usuário compreende e age em relação à publicidade, somente até
onde chega o portal.
Um outro problema do portal é não ter contemplado, ainda, o setor de obras públicas para permitir a
implementação e o acompanhamento do uso do dinheiro público nas reformas, nas instalações e no
crescimento patrimonial do Estado. Sabe-se que os recursos envolvidos em obras são uma das maiores
vítimas da corrupção no Brasil23, cujo exemplo maior foi o fato que virou símbolo do país, abordado em
um discurso do Presidente da República (Brasil Transparente, 2002):
o prédio inacabado do Tribunal do Trabalho de São Paulo virou símbolo de uma crise que põe em
questão o funcionamento das nossas instituições republicanas. A União enterrou dezenas de milhões
nessa obra. Grande parte do dinheiro foi furtada. Se o prédio estivesse pronto, se nenhum centavo tivesse
sido desviado, o custo exorbitante seria assim mesmo uma afronta aos contribuintes, em especial aos
trabalhadores. O mais grave é que tamanha sangria de dinheiro público aconteceu durante oito anos,
diante dos olhos dos três poderes da República.
1.3. Fluxo e gerenciamento eletrônico de documentos
O progresso da tecnologia da informação, apanhando o desenvolvimento de hardware e de software
já em uma acelerada fase de difusão e barateamento, sempre dá a falsa impressão de que os papéis estão se
acabando. Em lugar disso, a emissão de documentos impressos ou sua circulação só fez aumentar ou,
ainda melhor, aumentou em utilidade e diversificação. De acordo com dados recentes, só os Estados
Unidos geram um bilhão de páginas de papel diariamente e cerca de 95% das informações mundiais
trafegam ainda na forma tradicional de papel24. Sendo o Estado, pela contumácia e inerência em produzir
informações, deve possuir uma forte participação neste universo.
Desta maneira, os documentos em mídia papel – seja por razões jurídicas, já que o direito está
sempre atrás das novidades, seja por razões inerentes aos procedimentos ainda utilizados, já que a
facilidade de impressão termina favorecendo o fluxo de papéis – ainda continuarão existindo por longo
tempo, suscitando, porém, algumas dificuldades, como o custo decorrente da aquisição de matéria prima,
do armazenamento e da preservação, bem como a alta tendência à deterioração. Esses problemas não
atingem somente o papel (fax, processos, correspondências etc.), mas também outros documentos em
meio magnético e ótico, como e-mail, arquivos eletrônicos, dados etc.
De acordo com Musafir (2001), o desafio está em armazenar, gerenciar e recuperar todas essas
32
informações de forma segura e ágil, reduzindo o volume de papel e simplificando os procedimentos
usados na sua manipulação, o que proporcionará, no âmbito da administração pública, aumento de
produtividade e de ganho de tempo. A forma de Governo Eletrônico que se propõe resolver os problemas
gerados por esses meios é o gerenciamento eletrônico de documentos (GED), o que nada mais é do que a
automatização das tarefas, decisões e direcionamento dos documentos aos diversos postos de trabalho no
sentido de melhorar a qualidade e a produtividade, logo a eficiência administrativa, donde a necessidade
de sistemas de fluxo de documentos (workflow) como solução.
Enquanto o gerenciamento eletrônico de documentos se define como uma tecnologia que permite
armazenar, localizar e recuperar informações no formato digital, estruturadas ou não, durante todo o seu
ciclo vital de maneira fácil, controlada e distribuída, o workflow – uma vez organizada a informação –
permite que se conheça o fluxo do processo, conferindo automação e controle ao fluxo dos processos,
funcionando como aglutinador das ações pontuais de cada uma das etapas do processo, sendo, desta
maneira, um gerenciador do fluxo de processos que permite o controle automático de tarefas, eventos e
prazos, para que a administração atinja o fim visado (idem, 2001).
A autora vê pelo menos três atuações do GED e nove no workflow. O GED pode gerenciar imagens,
transformando documento em papel em uma imagem digital e manipulável; pode gerenciar relatórios
corporativos, evitando que os relatórios sejam impressos no todo, pois permite consultas pontuais e
escolhidas em todas a s direções e locais da mídia; e pode gerenciar documentos propriamente ditos,
controlando o armazenamento de documentos produzidos por softwares, fazendo uso de bibliotecas que
permitem o controle das diversas versões de um documento. O workflow, por sua vez, cujo foco reside em
informar quem fez determinada parte de um trabalho em que ordem e sob quais condições e que necessita
que a tramitação de documentos esteja completamente sistematizada, atua nas seguintes classes: na
produção, na coordenação das atividades de um grupo de pessoas, nos processos administrativos de baixo
valor agregado, nos processos eventuais com regras e fluxos de baixo grau de estruturação, no controle da
seqüência de execução das diversas atividades do processo, no controle de tempo, na oferta de caminhos
alternativos de execução das tarefas, na atribuição de papéis ou perfis, isto é, re-direcionamento de uma
ação para um perfil de usuário, quando uma condição é satisfeita ou um prazo se esgota e no
monitoramento, facilitando o acompanhamento da situação das tarefas e do trâmite das ações tomadas no
processo.
A implantação tanto de um sistema quanto do outro requer uma análise rigorosa do fluxo
tradicionalmente existente. Os sistemas entram não apenas para otimizar o fluxo atual, mas também, uma
vez implantado, pela visão localizada e, ao mesmo tempo, generalizada que dá a todo o processo,
permitem melhorar os nós ou pontos críticos, bem como evitar gargalos existentes, que só se mostram
quando as ferramentas são introduzidas e começam a funcionar. Uma das maiores vantagens, pois, dessa
tecnologia, quando bem implementada, é justamente evidenciar o quanto se pode voltar sobre o próprio
sistema para cada vez mais melhorá-lo e agilizar o andamento dos processos.
Ambas as tecnologias são, talvez, a forma de Governo Eletrônico mais perigosa, quando
implementada sem o cumprimento de requisitos que, às vezes, não têm qualquer relação com os sistemas,
mas uma vez implantada começa a apresentar disfunções próprias do não atendimento desses requisitos. A
administração pública, pois, antes de implantar os sistemas deve:
1. esclarecer o cenário de seu próprio negócio e os fins perseguidos;
2. analisar de maneira crítica seu próprio ambiente operacional e melhorar, com as ferramentas que
possui, o que for possível, antes da implantação;
3. projetar os sistemas (arquitetura, volume, complexidade, ambiente operacional e funcionalidade)
em consonância com os projetos e processos existentes para um determinado horizonte;
4. integrar seus macro-sistemas alimentadores e seus bancos de dados;
5. existência de ferramental e regras de segurança e privacidade, especialmente a certificação
digital;
6. possuir um inventário crítico dos processos existentes, fluxos atuais, sistemas legados, arquivos
etc.
2. Universalização do acesso aos serviços e informações em meios digitais
33
Assim como os meios escritos disponíveis são inúteis sem que exista capacitação por parte do
usuário para, primeiro assimilar, depois compreender as mensagens, meios eletrônicos que publiquem
informações ou permitam a disponibilidade de serviços eletrônicos são inúteis sem educação digital.25
Não só: a tecnologia da informação e da comunicação, como outros tipos de tecnologia, da forma
como surgem e como encontram os países, sobretudo aqueles em desenvolvimento, contribuem ou
reforçam a exclusão da maioria dos governados do usufruto de suas facilidades26.
E exclusão, neste enfoque, é um conceito crucial para os empreendedores de políticas públicas,
quando relacionado com pobreza. A exclusão digital é um conceito que é absorvido pelo conceito de
exclusão social, o qual é mais forte ou abrangente que o conceito de pobreza.
A pobreza está definida pelo nível de renda do indivíduo e pelo modo como determinada sociedade
distribui sua riqueza em relação a cada integrante, de modo que é um conceito material e palpável,
facilmente mensurável. A exclusão social, embora inclua a pobreza como seu componente econômico,
abrange outros tipos de carência, é bem verdade, condicionados pela carência material, mas não
necessariamente, como o isolamento ou a exclusão do indivíduo do usufruto de bens próprios das
formações sociais capitalistas, desfrutados por alguns, a exemplo do exercício pleno da participação
política, dos processos sociais, do poder e dos benefícios gerados pela sociedade ou pelo Estado, como, no
caso em tela, as facilidades da tecnologia27.
Neste sentido, a falta de uma política que implique difusão de tecnologia para pessoas previamente
capazes não acentua exatamente a pobreza, mas a exclusão social, provocando, neste caso, mais uma
polarização, além das existentes, entre os que possuem e os que não possuem determinados bens.
Como bem comenta Fundación COMNET-IT (2000), os pobres carecem pura e simplesmente de
recursos de tecnologia da comunicação e da informação. Em um planeta onde 80% da população não têm
acesso a sistemas de telecomunicações confiáveis e onde uma terça parte desta carece de provisão de
eletricidade, não é nada surpreendente que a internet chegue muito pouco aos pobres. Além disso, a
metade da população dos países de reduzido ingresso é analfabeta, e ainda é maior a proporção de
pessoas incapazes de ler em inglês28, que é o idioma dominante na informação digital.
De acordo com Sicsú e Melo (2000), o quadro geral é de contraste: nos Estados Unidos, estima-se
que entre 1995 e 1998 as indústrias de Tecnologias da Informação - TI responderam por mais de 1/3 do
crescimento do PIB no período. Na Espanha, entre 1997 e 1998 o setor cresceu cerca de 18%. (...) [Não
obstante], observa-se uma tendência de potencial exclusão, com o surgimento de um novo divisor - entre
os que têm acesso e aqueles que não o têm. Uma clivagem potencial que, ao guardar uma relação direta
com a renda e nível educacional, quando agregada ou adicionada àquelas herdadas ou acumuladas ao
longo da história, proporcionarão desequilíbrios sociais absolutamente intoleráveis.
A situação da tecnologia da informação, como problemática para a universalização de acesso à
prestação de serviço estatal, além de polarizar, concentra a infra-estrutura, a qual é uma forma de riqueza,
correspondendo mais ou menos à distribuição de riqueza total entre países ricos e países pobres e, em cada
um desses, à distribuição de riquezas entre as classes. Segundo Gunther Cyranek, consultor regional da
UNESCO para a África Sub-saariana, na área de informática e telemética não somente a carestia da
internet e sua restrição aos centros urbanos são obstáculos para a universalização, mas também, no caso
da tecnologia avançada, o backbone da internet de alta velocidade e os potentes nós de redes construídos
ao longo do tempo conduziram a uma esmagadora concentração da internet em um país, os EUA.
Atualmente, até mesmo para redes intra-européias, os provedores de serviço de internet (Internet Service
Providers - ISP) locais utilizam o Estado da Virgínia como eixo internacional da Internet, e a maioria dos
IPS nos países desenvolvidos está conectada a operadores de base americana para tráfego intra-regional
e, às vezes, até mesmo nacional. Na maioria dos casos, ISP fora dos EUA devem pagar o custo integral
dessas conexões de duas vias e, nestas circunstâncias, ironicamente, até mesmo os países mais pobres são
obrigados a subsidiar os provedores de internet e usuários dos Estados Unidos (Cyranek, 2001).
A universalização, embora dependa da disponibilidade de hardware, na verdade depende de outros
elementos, até mais relevantes, como o envolvimento dos governos locais e da comunidade na
transferência efetiva da tecnologia (capacidade de usar os equipamentos), conceito preciso da interface a
ser adotada nos equipamentos, que deve estar de acordo com o nível intelectual dos indivíduos – quando
se sabe que na maioria dos países em desenvolvimento dificilmente a erradicação do analfabetismo ou da
34
educação de baixo nível de aproveitamento, ocorrerá antes da penetração dos novos meios eletrônicos – e
conteúdo da comunicação e da informação, de acordo com o público que terá acesso (deficientes físicos,
idosos etc.).
Por sua vez, quando se aborda o tema capacitação no âmbito do uso da tecnologia, o ideal seria
imaginar o treinamento de pessoas já portadoras de um nível mínimo de educação formal, mas não é o que
ocorre na maioria dos países, como dito acima. Pode muito bem ocorrer uma espécie de atropelamento:
capacitação para uso da internet sem superação das condições de analfabetismo e de semi-analfabetismo.
Isso é fundamental ao se pensar, como esclarece o Livro verde brasileiro, que o conceito de
universalização, absorvendo o conceito de capacitação, não abrange apenas a oferta de meios de acesso à
internet e capacitação de indivíduos para tornarem-se usuários da mídia, mas também a possibilidade de
que os governados atuem como editores ativos do conteúdo circulante na rede, em favor dos interesses
individuais, mas, também, dos interesses da comunidade, com “responsabilidade e senso de cidadania”
(Brasil, 2000).
Há muito a se fazer em relação à universalização do acesso à internet em todo o mundo. O processo
deve ser conduzido e induzido pelo Estado, mas este não tem a menor condição de sozinho empreender
essa tarefa, como o fez em relação a outras ações no passado. Como recomenda o Livro verde brasileiro
(idem, 2000), os parceiros devem, entre outras ações, com a predominância de um ou de outro em cada
ação:
1. Aumentar significativamente a capilaridade do acesso à internet no país;
2. Produzir e ofertar ao mercado dispositivos de baixo custo (hardware e software);
3. Promover a implantação de serviços de acesso público à internet;
4. Oferecer mecanismos de avaliação e oportunidades de treinamento básico em informática em
larga escala;
5. Criar e utilizar, na forma indutiva, um fundo de universalização para financiar os esforços;
6. Promover alfabetização digital maciça da população;
7. Criar e manter banco de equipamentos desusados com fins de doação.
A forma mais conhecida de universalização de serviços de Governo Eletrônico tem sido a de
terminais de auto-atendimento, semelhantes aos equipamentos bancários, que permitem comandos
manuais e emissão de resposta por uma tela e por uma impressora. A maior luta dos executores de
políticas é encontrar um modelo de equipamento que atenda, pelo menos, a seis requisitos:
1. Adequação do terminal às condições físicas, ambientais e culturais do local de implantação;
2. Interface amigável e conceitualmente adequada a cada usuário;
3. Manuseio adequado a cada usuário, independentemente das deficiências de que seja portador;
4. Garantia de qualidade, segurança e fé pública (certificação digital) quanto aos serviços prestados
e documentos emitidos;
5. Controle absoluto on-line da gestão de conteúdo, leiaute e configuração de hardware e de
software;
6. Aproveitamento dos equipamentos existentes para introdução da interface de navegação
(conteúdo e leiaute), bem como da gestão do equipamento;
7. Funcionamento ininterrupto e presença permanente de suporte.
Seppälä (2001) descreve um caso interessante de portal de serviços e informações que converte boa
parte da oferta de bens e serviços do Estado na forma eletrônica, na cidade de Tampere, na Finlândia.
Mediante a internet, a prestação de serviço é feita 24 horas por dia, sendo que a prefeitura distribuiu
terminais nas escolas, bibliotecas e em um web cafe. Os serviços disponíveis são, dentre outros, fórum de
discussão para o planejamento urbano e orçamento, loja virtual, quadro de horário de ônibus por meio da
tecnologia wap, mapas e fotos aéreas com a localização dos serviços e, ainda, informações sobre turismo e
conferências.
Mesmo numa cidade de um país rico, o autor detecta que o uso dos serviços digitais ainda é restrito,
devido ao limitado acesso à internet e à falta de conhecimento em informática, tanto entre os moradores
quanto entre os integrantes da administração municipal. Somente 50% da população adulta da Finlândia
têm acesso à internet e apenas um terço a usa diariamente (idem, 2001).
O governo federal brasileiro está implementando projetos de universalização de acesso à internet,
35
mas de uma forma que não deve ser imitada por nenhum governo, pelo menos em alguns aspectos: a falta
de unidade e de integração entre as diferentes iniciativas, isto é, múltiplos órgãos despejam equipamentos
ou iniciam processo de aquisição sem juntar esforços, mas duplicando-os. A despreocupação prática com
a falta de capacitação dos governados para o uso da internet, bem como o isolamento dos governos locais
e, até, das organizações não-governamentais no processo soa como alarme para outros governos.
A iniciativa que mais efeitos práticos teve até o momento foi a dos Quiosques Rede Governo29, cujo
projeto está na fase piloto, embora não haja, de acordo com a avaliação feita sobre o projeto pelo autor
deste ensaio, que entrevistou o técnico responsável pela execução, nenhuma rotina de testes junto ao
público-alvo, própria de uma fase de verificação. O que está havendo é uma avaliação de alternativas de
tecnologia, de logística, de infra-estrutura, de comunicação e uma relação de entendimento com parceiros
e fornecedores.
De acordo com a entrevista concedida pelo técnico (Godinho, 2002), os diferenciais dos Quiosques
Rede Governo em relação a outros pontos de auto-atendimento com acesso à internet são a autosustentação e a sinergia entre as partes envolvidas: gestor, fornecedor e usuário. As dificuldades de
implementação do projeto acontecem mais no campo da articulação do que no campo técnico. Por
exemplo, o projeto está sendo executado pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, mas os
recursos disponíveis estão alocados no Ministério das Comunicações, que é detentor de uma outra
iniciativa chamada de Governo Eletrônico-Serviço de Atendimento ao Cidadão – GESAC, que já está em
fase de licitação, a qual não se sabe se incluirá, pelo menos conceitualmente, o projeto dos quiosques, pelo
menos quanto ao conceito de interface, porque há, segundo o técnico, incompatibilidade em muitos
pontos, ficando difícil a fusão sem que um deles seja extinto.
De acordo com o técnico entrevistado, o quiosque, procurando atender a objetivos distintos, como o
de navegação livre na internet e o de oferta de serviços pelo governo federal, foi desenvolvido obedecendo
ao conceito de segmentação. O equipamento, pois, possui diversas configurações, definidas de acordo com
o público-alvo a ser atingido e com os equipamentos existentes. Isso quer dizer que o quiosque pode ter
formato de um totem, de um desktop ou de um telefone celular que usa tecnologia wap. Em algumas
formatações o acesso à internet é livre; em outras é restrito. Dependendo da situação, a navegação dar-se-á
com a utilização de trackball, em outras com botões e funções ou mouse. Alguns terminais são conectados
à rede local, outros usam o satélite, cada uma das alternativas dependente, segundo o técnico, da relação
custo/benefício entre a tecnologia e os resultados esperados.
Nos terminais já disponíveis foi desenvolvida uma interface derivada do portal oficial de acesso aos
serviços ou às informações do governo federal, seguindo regras de acessibilidade e de navegabilidade,
facilitando o manuseio por parte do cidadão que não tem familiaridade com esse tipo de tecnologia. Os
serviços estão agrupados de acordo com sua relevância e agrupados segundo temas como emissão de
certidões ou nada-consta, direitos do cidadão, taxas e impostos etc. e sempre no sentido daqueles de maior
demanda por parte dos usuários. Mediante uma interface amigável, é possível acessar qualquer serviço ou
informação com no máximo cinco toques no mouse.
3. Portal de serviços e informações
O primeiro aspecto que deve ser lembrado ao se abordar um site oficial de serviços e informações é,
sem dúvida, o conteúdo, porque, como asseveram Barboza, Nunes e Sena (2000), a construção é feita por
arquitetos anônimos e multidisciplinares que precisam disseminar informações acuradas a um público
muito diverso30.
Gant e Gant (2002) captam bem esse aspecto ao afirmarem que o valor de um portal que oferece
serviços e informações ao cidadão depende de sua habilidade de dar acesso a conteúdo relevante,
devendo-se notar que o que pode ser importante para um cidadão pode não o ser para outro, de maneira
que as páginas oficiais, com a facilidade com a qual chegam até o cidadão, devem estar adequadas ao
perfil de cada um deles – o que é extremamente complicado –, como um ato de reconhecimento da
diversidade da audiência da internet.
A seguir, deve ser analisado o aspecto ergonômico, que significa a oferta da informação ou do
serviço contemplando formas de conteúdo e de navegação compatíveis com qualquer usuário em termos
de compreensão e de conforto de comunicação. A variável que mede a ergonomia é a usabilidade, definida
36
pela ISO 9241 como “a extensão em que um produto pode ser usado por usuários específicos para
alcançar objetivos específicos com eficácia, eficiência e satisfação num contexto específico de uso” (ISO,
1998).
Finalmente, deve-se levar em conta o leiaute e sua performance junto a um público tão diverso.
Esses aspectos são todos derivados de um conceito próprio para as páginas da web e para os portais,
que atinge nível crítico quando se trata de conteúdo e de leiaute produzidos pelo Governo Eletrônico: a
funcionalidade. De acordo com Gant e Gant (2002), a construção, manutenção e avaliação de portais
governamentais demandam o cuidado com três níveis de complexidade: publicação da informação e
direcionamento para as páginas oficiais existentes, transações por meio de uma única agência e
necessidade de integração entre múltiplas agências. Esses níveis determinam o conceito de funcionalidade,
que se baseia na observação do cumprimento de pelo menos quatro requisitos:
1. Abertura. Refere-se ao prazo durante o qual um website oferece informações e serviços
compreensíveis e mantém comunicação oportuna com todo o público;
2. Adequação a cada cliente. Refere-se à habilidade para se criar conteúdo, leiaute e interface
específica para determinado usuário;
3. Usabilidade. Refere-se ao conforto com o qual os usuários podem acessar e navegar pelo portal;
4. Transparência. Indica o grau de tranqüilidade com a qual o usuário pode assegurar-se da
legitimidade ou lisura do conteúdo do portal.
Os autores avaliaram os portais de todos os estados norte-americanos aplicando os critérios de
funcionalidade a cada um deles, segundo uma escala de notas e extraíram um escore final para cada um
deles. O maior escore (72,7) foi para o estado da Califórnia e o menor escore (0.0) para os estados de
Nevada e Tennessee. É surpreendente como apenas vinte e dois estados ficaram acima da média dos
escores (28,4). As piores notas foram para a adequação ao cliente, seguido do quesito transparência,
depois abertura e, finalmente, funcionalidade. Como se vê, o pior desempenho refere-se justamente ao
conteúdo, uma vez que os outros quesitos estão mais relacionados com leiaute, capacidade da infraestrutura e estrutura da navegação. O conteúdo disponível e a arquitetura da informação ou do serviço são
aspectos essenciais na web governamental.
Barboza, Almeida e Sena (2000) selecionaram nove sítios do governo federal brasileiro, alguns
classificados como prestadores de informação, outros como prestadores de serviços de informação. O
exame contemplou três parâmetros: ergonomia, qualidade e comunicação. De acordo com os autores,
embora todos os sítios tenham preenchido mais de 50% dos subitens dos critérios de avaliação conteúdo e
leiaute, com exceção de um deles, todos necessitam de revisão quanto ao critério ergonômico.
A maioria dos sítios oficiais não tem o hábito de estudar e detalhar os procedimentos e as etapas que
levam ao serviço convencional antes de convertê-lo em serviço digital, ignorando os caminhos críticos, o
que pode ser reavaliado e o que precisa ser corrigido antes de entrar para a internet e se necessitam ou não
de terem alguma etapa híbrida (parte do serviço ser convencional). O mesmo ocorre com a informação.
Esta não fica disponível na web em uma forma diferenciada da forma convencional (como a fixada em um
aviso em alguma repartição ou em algum pequeno manual impresso), explorando pouco as
potencialidades da tecnologia exatamente pela falta de planejamento e visão do executor da política. A
capacidade que tem o portal de serviços e informações de desafogar a procura pelos balcões e guichês e
tornar inteligível, clara e didática a informação fica prejudicada pela precipitação dos governos.
O mesmo se dá com a arquitetura dos sítios, a qual não privilegia a navegação concisa, aplicando
um número indefinido de mediações para que o cidadão tenha acesso ao serviço ou à informação. Em
outros casos, serviço e informação – aquele geralmente interativo, esta geralmente estática – não são
complementares, mas concorrentes, de modo que o usuário fica perdido em uma estrutura desfavorável em
todos os aspectos.
Para que os sítios que prestam serviço e produzem informações de uso público consigam cumprir as
promessas da tecnologia da informação e se afastem dos exemplos acima mencionados, é essencial traçar
estratégias ex-ante e cumprir um ritual de planejamento e mensuração de resultados que dêem um norte
aos executores da política de implementação das páginas.
Cohen e Eimicke (2001) traçam onze pontos a serem cumpridos em seqüência, os quais avançam
sobre a avaliação dos custos e dos benefícios, os elementos mais lembrados ao se introduzirem
37
ferramentas tecnológicas na prestação de serviços:
1. Criação de uma estratégia para a web;
2. Identificação, descrição e análise dos passos operacionais da prestação de serviço via web;
3. Comparação dos indicadores de desempenho (benchmark) para serviços semelhantes em outras
jurisdições ou organizações;
4. Desenvolvimento de um projeto piloto a fim de testar o uso da web em uma localidade ou em um
dos segmentos do serviço;
5. Análise dos resultados do projeto piloto;
6. Desenvolvimento de opções com o objetivo de instituir a prestação de serviço por meio da web
em larga escala;
7. Realização de uma análise do custo-benefício das alternativas de piloto;
8. Seleção de uma opção;
9. Desenvolvimento de um sistema de coleta de dados relativo ao desempenho operacional do
serviço, seus custos e benefícios;
10. Análise dos dados de desempenho, custos e benefícios;
11. Realização de revisões regulares da prestação do serviço e então modificação do formato e
operação web.
Com exceção de raríssimos órgãos que não surpreendem os cidadãos com mudanças de página sem
um período de disponibilidade para críticas e sugestões pelos internautas (o máximo que se viu até hoje),
nenhum sítio de órgão público brasileiro cumpre o ritual acima descrito e somente agora começou a ser
orientada a normalização e padronização dos sítios oficiais com recomendações acerca da efetividade e da
eficiência na prestação de serviço on-line31.
Além disso, como se sabe, os órgãos integrantes da administração pública, na maioria dos países,
constroem separadamente seus próprios sítios, algumas vezes sem rigores normativos ou critérios de
qualidade como os mencionados acima, razão pela qual surgiu a idéia de se conceber um portal de
serviços e informações, para o qual seja direcionado todo o conteúdo que circula na rede oficial, de modo
que o cidadão possa ter acesso ao que deseja mediante uma única porta de entrada ou, no caso de estar
utilizando algum quiosque, ter acesso a alguma derivação deste portal, personalizada na forma de serviços.
Os portais, embora necessários, não são suficientes. Eles são importantes para a organização e
provimento de informações e serviços de forma centralizada, sob direta coordenação de um órgão de
serviço de governo, mas não são completos, porque: o usuário que tem acesso a portais faz parte de
alguma elite, principalmente funcionários públicos; as informações locais (como as linhas de ônibus para
um determinado bairro ou seus horários) geralmente são dispostas em ramificações de uma estrutura e não
com destaque central; o jargão e a forma de interação nem sempre são adequados para audiências
específicas; não se aproveita o potencial de difusão e amplificação de veículos adicionais/alternativos,
especialmente do setor privado e de alcance local (Brasil, 2000). Deste modo, a aliança entre o portal e as
formas mediante as quais suas derivações são espalhadas pelo país, como os quiosques de uso público, é
fundamental. O portal atende a necessidades menos imediatas e mais individualizadas.
Um portal de serviços e informações necessita de muitos requisitos técnicos, que contemplam a
infra-estrutura necessária, o pessoal de manutenção e de gestão, os sistemas que são acionados e os bancos
de dados disponíveis. A política do portal deve preocupar-se, no mínimo, com os seguintes aspectos:
1. Segurança e privacidade. Os requisitos internacionais de segurança de rede e de sítios devem
estar todos presentes (barreiras contra invasores, acesso identificado e autenticado, informações
irretratáveis), bem como a garantia de que o cidadão não terá seus dados revelados ou comercializados
(política de privacidade);
2. Estabilidade. É inadmissível que todo momento os sítios tenham seus endereços alterados por
conveniências políticas ou administrativas ou por simples capricho de seus gestores, algo que ocorre com
muita freqüência nos sítios federais do Brasil. A gestão das páginas deve estar em poder de servidores de
carreira que se preocupem mais com questões de Estado do que com questões de governo para evitar a
troca indefinida de leiaute e a perda de identidade por parte do usuário;
3. Gestão do portal. O portal deve possuir um módulo de gestão capaz de carregar as informações e
os serviços e manter atualizada a massa de links, bem como editar a nomenclatura de cada serviço ou
38
informação de acordo com o que o cidadão entende e não de acordo com o jargão dos burocratas;
4. Atendimento 24X7. O portal deve funcionar durante todo o dia em cada dia da semana. Isso,
porém, não é suficiente, porque o funcionamento do portal na verdade depende das páginas para as quais
aponta, geralmente de responsabilidade de diferentes órgãos da administração. Deve haver, portanto, um
comitê gestor que fiscalize a manutenção das páginas, evitando a saída freqüente ou momentânea do ar.
Finalmente, deve-se lembrar que para que um portal consiga oferecer ao cidadão informação
fidedigna (não pode ser pior do que a informada na forma convencional pelos agentes), preserve as
informações fornecidas aos bancos de dados solicitados pelo serviço, complete ou dê transcurso à
informação ou serviço em parte efetivados na forma convencional e cumpra os quatro itens acima listados
não há impedimento tecnológico. Há inúmeras ferramentas que permitem fazer isso. O problema é mais
tático ou político do que técnico.
Esse e outros problemas levam à dificuldade de se definir efetivamente o que é um portal de
serviços e informações sem o risco de se fazer uso indevido do termo ou deixar de delimitar realmente as
suas características básicas. É preferível, pois, assinalar as exigências mínimas que devem conter,
conforme assinala Rodrigues (2001):
1. A finalidade básica é ser uma porta de entrada para serviços e produtos da rede, não sob o
conceito de simples mediador, mas agregando valor à pesquisa, selecionando e estruturando a informação;
2. Criação de comunidades virtuais com interesse comum, proporcionando mecanismos que
permitam a participação das mesmas em foros, serviços de correio eletrônico, bate-papo, pesquisas etc.;
3. Oferta de serviços integrados proporcionados em distintos sítios da rede mediante
correspondentes acordos com os prestadores individuais.
De acordo com o autor a construção de um portal desta natureza deve ser paulatina e incorporar
progressivamente funcionalidades em cada um dos seus âmbitos de atuação, mas em cada momento
manter a oferta de uma porta principal amigável de entrada para o cidadão em sua relação com toda a
administração pública, proporcionar serviços comuns que simplifiquem a relação do cidadão com a
informação ou a transação e oferecer um guia orientado de pesquisa da informação e encaminhamento do
trâmite, permitindo a personalização de conteúdos e serviços complementares (idem, 2001).
4. Democracia eletrônica (e-democracy)
Uma das melhores aplicações dos meios eletrônicos em prol da facilitação do exercício dos direitos
políticos nas formações sociais capitalistas parece residir na conversão dos processos tradicionais, como o
voto em urnas ou as consultas singulares, em processos automáticos.
Não faz mais sentido mobilizar uma estrutura imensa como a Justiça Eleitoral com vultosos
recursos para preparar periodicamente os mesmos mecanismos. Esses podem estar aptos a, de modo
permanente, serem acionados para servir ao exercício dos direitos políticos por parte do povo.
A Justiça Eleitoral deve estar preocupada com o controle da legalidade, com a fiscalização e a
apuração dos resultados dos pleitos, bem como com a conduta dos candidatos e não com a montagem
periódica das mesmas estruturas de participação da sociedade. A literatura tem informado que o exercício
das formas diretas de participação dos cidadãos nas ações do governo, mediante o plebiscito, o referendo e
a iniciativa popular podem tornar-se muito mais usuais do que o do estágio em que hoje se encontram, se a
tecnologia da informação puder agir livremente nesse campo e se os cidadãos tiverem ao mesmo tempo
educação cívica e capacitação para usar os meios eletrônicos.
Por outro lado, devem ser criados mecanismos de responsabilização dos políticos: é preciso que as
Casas Legislativas encontrem formas de tornar públicas as ações dos parlamentares e a possibilidade de
eles serem cobrados pelos eleitores.
Uma maneira exemplar de isso ser conseguido é mediante a informação do andamento das pautas e
das votações. Como é inviável, em princípio, fazer saber a um cidadão sobre isso, esse mecanismo deveria
estar disponível de maneira virtual para as entidades da sociedade civil: qualquer organização civil
regularizada deveria ter o direito de inscrever-se mediante um formulário on-line e solicitar esse serviço, o
qual seria remetido pelas secretarias das Casas Legislativas, informando acerca de uma proposição de
interesse da entidade, desde o seu nascimento, assinado por um parlamentar ou por quem tem o direito de
propor, até a sanção ou rejeição. Os interesses da sociedade canalizados pelos políticos junto ao poder
39
Executivo deveriam, também, estar presentes nessa forma de transmissão das informações.
De acordo com Phipps (2000), porém, a democracia deliberativa e participativa e o refinamento de
escolha difíceis e complexas podem não se prestar para uma transferência para as novas tecnologias
digitais e 'instantâneas' que possibilitam apenas respostas simples de 'sim/não'. (...) Além da democracia
baseada em plebiscitos, percebe-se que as alternativas para a democracia representativa incluem a
'teledemocracia' (...) - televotação deliberativa baseada em consultar participantes selecionados
aleatoriamente.
Além desse aspecto, o bom governo deve levar em conta que e-democracy não significa apenas
participação direta, mas também disposição de serviços on-line na forma que vem sendo descrita neste
ensaio.
O Brasil possui um dos melhores sistemas eleitorais com uso intensivo de tecnologia da informação
e da telecomunicação do mundo, tendo gastado, de acordo com o Tribunal Superior Eleitoral – TSE, entre
os anos de 1998 e 2000, inclusive nas eleições municipais, totalmente informatizadas, mais de 500
milhões de dólares. Oliveira (2001) estudou esse caso brasileiro de democracia eletrônica, apontando os
pontos fortes e os pontos fracos do sistema.
A implantação do sistema visava à redução das possibilidades de fraude, a aumentar a rapidez do
processo de apuração, à diminuição de pessoal recrutado e à redução de erro nas apurações e na
totalização.
O autor sustenta que o fato de democracias mais consolidadas (...) não utilizarem processos de
votação totalmente informatizados pode ser um indicativo da necessidade de maior acompanhamento e
verificação por parte da sociedade em relação a todo o processo eleitoral. (...) No caso brasileiro, podese afirmar que todo o processo e todos os intervenientes, com destaque para os recursos informáticos,
não foram suficientemente aprovados e aditáveis no sentido de garantir que o processo é isento de falhas,
ou que os procedimentos de segurança adotados são aqueles aceitos universalmente.
Os principais problemas levantados por Oliveira (2001) foram:
1. a modernização das eleições não foi acompanhada por uma adequação da legislação à nova
realidade eleitoral;
2. a impressão do voto, paralelamente ao processo de recepção pela máquina de votar foi suprimida
em 1996. Este fato impossibilita a qualquer cidadão ou candidato pedir uma recontagem de votos na urna.
Desta forma, os pedidos de recontagem e impugnação baseados na possibilidade de existência de qualquer
erro são imediatamente indeferidos pelos juízes eleitorais, eliminando totalmente o benefício da dúvida;
3. com a votação realizada na máquina de votar implementou-se um mecanismo de liberação da
mesma que exige a digitação do número do título eleitoral em um micro-terminal que transmite a
informação para a urna. Esse processo permite, depois de armazenada a ordem de votação em cada seção
eleitoral, que qualquer programador faça a leitura dos dados gravados na urna e estabeleça uma
identificação do voto de cada eleitor pela seqüência de eleitores e votos armazenados. O baralhamento dos
votos, que é comum em urnas largas como as utilizadas antigamente, não foi reproduzido nas urnas
eletrônicas. Essa vulnerabilidade fere o dispositivo constitucional que garante o sigilo do voto a todo
eleitor;
4. não é dado o direito aos representantes partidários de verificarem todos os programas que fazem
parte do processo eleitoral. O prazo dado legalmente para verificação é exíguo e não existe nenhum
mecanismo que garanta que o que está sendo verificado é mesmo aquilo que estará sendo colocado nas
urnas algumas semanas depois. A inobservância da utilização de programas considerados abertos
(software livre) no processo eleitoral acirra a questão do obscurantismo do processo. Nem os próprios
técnicos do TSE conhecem os programas do processo eleitoral;
5. consolida-se a impossibilidade de qualquer perícia técnica, porque ao se encerrar a votação às 17
horas do dia da eleição, pode-se ter encerrado o processo espúrio e não previsto que estava sendo
realizado. É do conhecimento de qualquer técnico de informática que a possibilidade de um programa
executar em determinados períodos do dia e depois deixar de existir é conseguida através de simples
comandos executados pelo poderoso computador que abriga a máquina de votar;
6. o vácuo de legislação adequada provoca o aumento do poder dos juízes eleitorais, que
determinam como e o que deve ser aceito para julgamento;
40
7. o volume de investimento pode não ser justificável, pois a substituição de máquinas a cada
quatro anos de uso parece inevitável e não existe nenhum indicativo do TSE no sentido de utilizar
software livre, o que evitaria a aquisição de máquinas novas nas eleições presidenciais de 2002.
Como se vê, e como alerta o autor, nem sempre o uso de tecnologia da informação e da
comunicação, como argumentos para a democracia eletrônica, conduz necessariamente o Estado a praticála, isto é, a ausência de tais recursos não necessariamente diminui o exercício da democracia, e a sua
utilização não é uma garantia de seu aumento.
Se o processo passar para outras mídias, como a internet, menos garantias ainda pode-se ter acerca
de sua inviolabilidade e confiança, conseqüentemente da vontade da maioria, a qual não está totalmente
garantida pelo sistema antes descrito.
Esses aspectos são resultantes da preponderância dos governos ao implementarem suas iniciativas
sem a participação da sociedade como um todo, a parte mais interessada, e da decisão dos órgãos
integrantes do Estado em fazer cumprir suas determinações mediante normas indiscutíveis, pensando estar
efetivamente praticando a e-democracy.
De acordo com o estudo de Oliveira (2001), não se pode colocar a frágil democracia de um país
nas mãos de condições tecnológicas que não atendem minimamente requisitos de normas internacionais,
como a norma ISO 15.408, tão decantada pelo TSE, mas não aplicada por aquele mesmo órgão em
diversos quesitos essenciais à confecção de um projeto de informática. Se queremos serviços, tecnologias
modernas e redes de computadores que sejam confiáveis, que se adotem critérios de auditoria e
certificação internacionalmente aceitos. Que se utilizem programas que sejam de domínio público.
O estudo, ao final, lista uma série de recomendações para uma melhoria no processo e uma
diminuição da vulnerabilidade, relativamente à auditoria, eliminação de mecanismos que permitam
mapear o voto do eleitor, revisão da legislação, uso de software proprietário somente na impossibilidade
de não haver software livre e uso mais extensivo de criptorafia.
5. Centrais de Atendimento ao Cidadão
Como é sempre lembrado pelos autores ao abordarem Governo Eletrônico, não é a internet o meio
único pela qual se podem ofertar os serviços do Estado na forma digital; as centrais de atendimento ao
cidadão ocupam, junto com a internet, um meio potente, quando utilizadas com tecnologia da informação
e da comunicação, de ajuda ao cidadão no gozo de seus direitos.
As centrais de atendimento ao cidadão, como um simples guichê ou uma simples central telefônica,
sempre foram historicamente os maiores exemplos de falta de efetividade dos governos ao responderem às
demandas, bem como os maiores estereótipos de serviço público ruim. É bem provável que a tecnologia
usada nas centrais, se não atender aos objetivos iniciais, como a satisfação do usuário e a eficiência da
máquina administrativa, termine consolidando ainda mais esse estereótipo e criando uma espécie de
cérebro autônomo da administração capaz de difundir e procriar as disfunções burocráticas: atendimento
eletrônico por telefone com menus intermináveis, painéis digitais de organização de filas que não
funcionam, mistura de procedimentos eletrônicos com procedimentos tradicionais em um mesmo
processo, pessoal sem treinamento para atendimento personalizado ao usar as ferramentas tecnológicas,
como os sistemas previdenciários, fiscais e orçamentários informatizados.
Alguns governos pensam que basta adquirir tecnologia e implantar os sistemas e esses fariam todo o
trabalho por si mesmos, esquecendo-se de dar qualificação prévia aos servidores, muitos dos quais não
têm a menor familiaridade com ferramentas até simples, mas inicialmente difíceis de compreender (como
o script de um atendimento exibido na tela do computador) e se esquecem de fazer a manutenção dos
sistemas.
O que se vê é a inauguração de centrais de atendimento aparentemente perfeitas e que funcionam
bem no início, e depois verificamos operadores desesperados correndo de um lado para o outro,
socorrendo tanto funcionários inexperientes como pessoas para dar informações, painéis quebrados, falta
de informação dos próprios agentes quanto às rotinas operacionais etc., mostrando uma face do sistema
que ele não possui em si, mas própria da falta de condições prévias capazes de manter a inovação.
A tecnologia da informação, se bem utilizada, promete trazer os seguintes benefícios, tanto para a
máquina pública, quanto para o cidadão, de acordo com Endler (s/d):
41
1. Redução de gastos com infra-estrutura e recursos humanos, pois os custos de manutenção de
infra-estrutura no formato do guichê tradicional são bem mais elevados;
2. Sincronia de processo propiciada pelo uso intensivo da tecnologia da informação;
3. Redução de perdas (chamadas, transporte de material, fluxo de informações), uma vez que a
tecnologia da informação permite o armazenamento compartilhado e monitorizado;
4. Diminuição do tempo de espera ou, pelo menos, previsão do tempo de espera, uma vez que nos
guichês tradicionais o atendimento é quase totalmente dependente da disciplina individual dos agentes e
dos problemas do atendido. Com a injeção de tecnologia da informação, tem-se uma grande sala de
controle, na qual a previsibilidade aumenta;
5. Eliminação ou diminuição drástica das filas, devido à possibilidade de se tornarem os horários
elásticos e flexíveis, até mesmo com agenda prévia de atendimento;
6. Fácil implementação de controles estatísticos e simulação de cenários;
7. Automação das etapas de operação e de inspeção.
6. Privacidade e segurança da informação: a certificação digital
Embora um dos aspectos da burocracia, que é o excesso de normas e a preocupação com a predição
das situações, seja prejudicial na maioria das formas de Governo Eletrônico no âmbito da gestão, no caso
da política de privacidade e segurança da informação no âmbito do Estado, a formalização das regras e a
difusão do que se deve observar é um dos pré-requisitos para o sucesso da política, quando essa decisão é
incorporada pela alta cúpula da administração.
A certificação digital e os fundamentos da criptografia são o ferramental básico de qualquer sistema
aberto que surge em decorrência da tendência de se lhe conferir segurança e confiabilidade, tanto nas
aplicações internas de governo – o portal corporativo, por exemplo – quanto na prestação de serviços e
provimento de informações, como nos portais públicos.
De acordo com Netto (1999), trata-se de reconhecer uma classe de serviços nova fundamentada em
escrita digital codificada ou cifrada, utilizada até pouco tempo atrás apenas nos meios acadêmicos ou em
organismos de inteligência oficiais, a qual é possibilitada por uma infra-estrutura de chaves públicas –
public key infra-structure(PKI) –, cujos conceitos nascem dos mesmos fundamentos da criptografia.
Os níveis de segurança mínimos a que se devem submeter os serviços e as informações providas
pelo Estado são seis, ainda que nem tudo na rede mundial ou nas redes internas requeira a aplicação de
regras seguras e confiáveis (idem, 1999 e Portugal, 2002):
1. Confidencialidade ou sigilo: é a garantia de que apenas os agentes ou organizações habilitadas
envolvidas na comunicação podem obter, utilizar e interagir com as informações transmitidas
eletronicamente pela rede. Terceiros ficam impedidos de ter acesso às informações que lhes são vedadas.
A técnica utilizada é a criptografia combinada com as chaves;
2. Autenticação: é a certeza de que a organização ou o agente habilitou-se e está realmente
envolvido com a comunicação, cujo acesso fica identificado. Assim, não há como um terceiro se passar
por outro, isto é, a pessoa que interage terá certeza de que o interlocutor é quem ele pensa que é. A técnica
usada é a certificação digital.
3. Integridade: é a garantia de que o conteúdo de uma informação ou ato de comunicação, bem
como uma consulta, não será alterada durante o tráfego. Em resumo: a informação mantém-se em estado
original em todos os momentos nos quais assim deve estar. A técnica utilizada é a criptografia.
4. Irretratabilidade: é a certeza de que o agente ou organização emissora da informação ou do ato
de comunicação ou de certa transação não poderá ter como negar a autoria do fato uma vez que se tenha
realizado. Não é possível negação de efetivação de transação uma vez que a mesma tenha sido executada
por quem estava habilitado.
5. Referência e documentação: é o armazenamento das datas e do registro das transações de modo
inequívoco e não fraudável.
6. Auditoria: capacidade de reconstruir, a qualquer tempo, toda a série de eventos relacionados com
a transação, comunicação, assinatura de documentos, tal como ocorreu.
De acordo com o autor (Netto, 1999), a combinação de técnicas de criptografia (codificação)32 e o
conceito de assinatura digital (chaves)33 são necessários na utilização das aplicações de internet, mas
42
insuficientes para garantir que a assinatura digital, de fato, pertença a quem imaginamos pertencer. Isso dá
lugar a um problema que é solucionado pela certificação digital.
Os certificados digitais são construídos a partir de um par de chaves pública e privada,
possibilitando a autenticação de informações, acessos e serviços a partir de uma assinatura digital
resultante de seu uso. A certificação viabiliza a identificação das partes e ainda serve de mecanismo de
responsabilidade civil – desde que o sistema esteja normalizado – para que se tenham relacionamentos
eletrônicos autenticados e reconhecidos pelas entidades. Ainda assim, conforme salienta Sêmola (2001), o
uso de certificação digital em si mesmo não garante a proteção dos agentes, pois há a necessidade
adicional de verificar a certificação do próprio sítio, a credibilidade da organização e se foi emitido pelo o
sítio verdadeiro.
A certificação eletrônica mais comum, de acordo com Blum (2001), é aquela que se dá por meio da
utilização de chaves públicas (assinatura digital por criptografia assimétrica), que permite codificar,
garantir e conferir atribuição por uma terceira pessoa (certificador), representada por um certificado
(software) que identifica a origem e protege o documento de qualquer alteração sem vestígios. Fica, então,
pela presença do certificador, preliminarmente resolvido o problema levantado por Netto (1999). Por isso,
aqueles órgãos da administração que possuem assinatura digital com certificação podem efetuar troca de
documentos e informações pela rede com a devida segurança física e jurídica.
A autoridade certificadora (certificador) tem como papel criar ou possibilitar a criação de um par de
chaves criptografadas (a chave pública, de conhecimento geral, e a chave privada, de conhecimento
somente do seu proprietário ou signatário) para o usuário, além de atestar a identidade do mesmo,
conferindo, minuciosamente, sua identidade física pelos meios tradicionais. A autoridade emite um
certificado contendo a chave pública do usuário e esse certificado acompanhará os documentos eletrônicos
assinados, conferindo as características essenciais da integridade e da autenticidade (Blum, 2001).
Assim, enquanto a certificação digital trata da emissão dos certificados digitais e, em conseqüência,
do par de chaves a eles associados, as assinaturas digitais lidas com essas chaves são usadas para permitir
funções como a realização da assinatura propriamente dita (autorização e aprovação), a verificação da
identidade dos signatários e dos seus poderes para fazê-lo (procuradores) e da integridade do conteúdo que
estiver sendo visualizado em relação ao que foi assinado.
O Brasil possui instrumento normativo sobre o assunto, mas encontra-se, ainda, em fase insipiente
quanto à implantação e difusão dos elementos previstos pela lei que instituiu a Infra-estrutura de Chaves
Públicas Brasileira – ICPBRASIL, a qual garante a comunicação com os órgãos públicos por meios
eletrônicos, disciplinando a questão da integridade, autenticidade e validade dos documentos eletrônicos.
Dentre as principais disposições da norma destaca-se a instituição da autoridade certificadora raiz das
autoridades de registro e certificação da cadeia, bem como o gerenciamento do sistema por um comitê ao
qual compete dispor sobre licenciamento, homologação, auditagem, fiscalização, regras operacionais,
níveis de certificação das autoridades raízes e aprovação de regras de cooperação internacional (idem,
2001).
Vários órgãos da administração pública federal brasileira – como a Procuradoria Geral da Fazenda
Nacional, que emite a certidão negativa de dívida pública, imprescindível, por exemplo, para a habilitação
jurídica dos licitantes nas compras governamentais – emitem documentos eletrônicos com presunção de
fé, mas qualquer um pode simular a autenticidade, porque não possui nenhuma autoridade certificadora
em funcionamento que dê segurança física (níveis de segurança) e jurídica ao documento, ainda que aceito
em todos os lugares. Só mais recentemente começou a sistemática de credenciamento de autoridades
certificadoras (AC) e de autoridades de registro (AR), entre as quais o Serviço Federal de Processamento
de Dados – SERPRO, o qual possui o sistema que emite boa parte desses documentos.
A primeira instituição no Brasil beneficiada com o credenciamento foi o Banco Central do Brasil –
BC, responsável pelo primeiro caso prático de assinatura digital em larga escala no país, o chamado
Sistema de Pagamento Brasileiro – SPB, onde as mensagens com ordens de pagamentos enviadas entre
bancos, casas de compensação especializadas e o próprio BC têm certificação digital emitida pelo
SERPRO com base na ICP-BRASIL anteriormente citada. Espera-se que cerca de 50 milhões de clientes
dos principais bancos brasileiros possam utilizar, dentro de um ano, assinatura digital em suas transações
financeiras (até aqui o SPB está disponível apenas para transações de grande vulto).
43
Dentro do sistema brasileiro, o Estado não é detentor da certificação. A norma prevê a livre
iniciativa do mercado no sentido de, também, deter essa função. De acordo com Portugal (2002), o Estado
não está limitando a liberdade de atuação de empresas no mercado de certificação, uma vez que qualquer
empreendedor pode sem uma AC, desde que cumpra os requisitos exigidos pela legislação e as
orientações do Instituto Nacional de Tecnologia da Informação – ITI, AC raiz, ao qual compete emitir,
expedir, distribuir, revogar e gerenciar a lista de certificados emitidos, revogados e vencidos.
As técnicas de privacidade e segurança da informação, bem como os níveis até os quais devem ser
elevadas as informações e serviços não são, porém, quase nada, se o Governo Eletrônico não se orienta
segundo o que se convencionou chamar política de segurança da informação, a qual difere
necessariamente de organização para organização e deve refletir critérios do contexto, os desafios da
organização e as estratégias utilizadas nas demais políticas e não se confundem com as normas de
segurança, pois estas visam à conformidade das técnicas à situação encontrada, mas não exploram – e nem
poderiam, devido à disciplina universal a que visam, substituir a política – geralmente de conhecimento do
corpo técnico. As normas de segurança são apenas um instrumento da política, como também o é o
aparato técnico de pessoal e de recursos tecnológicos e de infra-estrutura e não pode ser atributo da área
de tecnologia da informação a disposição sobre segurança da informação, sob pena de o bom governo
ficar a mercê do estreitamento das decisões, quando a segurança da informação necessita ter um olhar
claro sobre a administração como um todo.
A política de segurança da informação é formada por diretrizes que devem expressar os ideais da
parte estratégica da administração pública sobre o uso da informação por parte daqueles que a ela têm
acesso, atingindo não apenas as formas digitais, como também as formas convencionais (o papel, por
exemplo), desde a fabricação, armazenamento, circulação até a rejeição (destruição). Qualquer política
desta natureza deve: ser única (válida para todos) e auto-aplicável, o mais coerente possível com as ações
da organização; ser completada com a existência de recursos; ser sintética, simples e inteligível, sem se
confundir com um manual de procedimentos na proteção da informação; ser patrocinada pela alta
administração; ter baixa probabilidade de se desatualizar.
7. Boas práticas de Governo Eletrônico em três esferas do governo brasileiro34
7.1. Governo local: Orçamento Participativo
O governo municipal de Porto Alegre, capital do estado do Rio Grande do Sul, no Brasil, vem
adotando uma das formas mais elogiadas35 de participação da população no emprego dos recursos
arrecadados e no exercício da democracia quase direta, onde quem decide o destino do orçamento público
é a população, por meio do Orçamento Participativo, implantado em 1989. Até 2001, 45 mil pessoas em
média a cada ano reuniram-se em 32 plenárias regionais e 12 temáticas. A principal inovação é a
possibilidade de a população participar da tomada de decisões pela internet, cadastrando-se no endereço
web36 do Orçamento Participativo. Atualmente as plenárias regionais resultam da divisão da cidade em 16
setores, onde a população define investimentos e serviços localizados. Nas plenárias temáticas são
definidas as diretrizes globais de investimentos e políticas setoriais e específicas. Na internet, como na
participação direta, as sugestões de demandas podem ser enviadas de 15 de março a 15 de maio. Pela
internet a população sugere demandas para região ou para uma temática e, se desejar, para ambas. Essas
sugestões são examinadas nas reuniões de deliberação dos fóruns de delegados no período de maio a
julho. As datas destas reuniões são enviadas para o e-mail cadastrado.
É possível conhecer a linguagem do orçamento pela internet37, mas é bem provável ser de pouca
utilidade para os que não possuem acesso e, mesmo para aqueles que têm acesso, pode não ter igualmente
utilidade devido à falta de educação formal para fazer uma boa leitura.
7.2. Governo intermediário: Cidade do Conhecimento
A Universidade de São Paulo – USP, instituição autônoma do governo estadual de São Paulo,
mantém uma experiência inovadora de Governo Eletrônico. Trata-se da Cidade do Conhecimento38, a qual
é mantida pelo Instituto de Estudos Avançados da USP desde agosto de 2000. O núcleo do projeto é a
criação de uma rede de comunicação voltada à produção compartilhada ou cooperativa de conhecimento.
De acordo com Schwartz (2001b), a Cidade do Conhecimento “tem uma dimensão teórica, que consiste na
44
revisão crítica da literatura sobre as tecnologias de informação e comunicação” e uma “dimensão prática”,
voltada para a “construção de uma rede de comunicação que expresse e sirva de ‘campo de provas’ para as
visões, conceitos e recomendações examinadas na atividade teórica”. A Cidade do Conhecimento é uma
rede de comunicação e cooperação on-line entre estudantes (ensino médio, graduação e pós-graduação) e
trabalhadores de diferentes áreas e níveis, incluindo profissionais desempregados e aposentados39.
O mundo escolar e o mundo do trabalho, como nos termos usados pelo coordenador do projeto,
Gilson Schwartz, encontram-se tendo como meio a tecnologia da informação e da comunicação. Para que
isso seja possível, a Cidade do Conhecimento organiza-se como uma rede que combina três atividades
simultâneas e articuladas entre si: capacitação, formação de comunidades e pesquisa sobre internet
cooperativa. Para mobilizar essas comunidades, houve um intenso trabalho de articulação de parcerias e
vários projetos foram realizados. Um exemplo disso é a parceria com a IBM do Brasil, com quem a
Cidade organizou e avaliou o programa e-voluntários, do qual participaram alunos de ensino médio da
Escola de Aplicação da USP, de uma escola pública do Rio de Janeiro e de escolas associadas ao Centro
de Divulgação Científica e Cultural (CDCC) do campus da USP em São Carlos, além de crianças e
adolescentes de outro projeto.
Segundo o coordenador do projeto, a Cidade do Conhecimento já constrói “diálogos entre o mundo
das escolas e o mundo das organizações. A melhor maneira de fazer isso é participando ativamente de
projetos que envolvam a capacitação e o redesenho de culturas nos dois mundos”, e “o aspecto
fundamental tem sido a oportunidade de avaliação de metodologias voltadas ao trabalho colaborativo e à
formação de comunidades entre estudantes e trabalhadores”. Um dos exemplos mais interessantes de
capacitação para a compreensão esclarecida da era digital na temática do trabalho é o Dicionário do
Trabalho Vivo, o qual “é uma fonte de informação sobre as tendências do mercado de trabalho elaborada
por estudantes e trabalhadores. Atualizado permanentemente, este dicionário surge a partir da produção de
hipertextos numa rede colaborativa” (Universidade de São Paulo, 2002).
O projeto é uma mistura de laboratório e de observatório, onde é possível construir um espaço de
qualificação profissional de seus participantes e de seus pesquisadores. O estudante ou trabalhador que
participa do projeto discute e pesquisa tendências do mercado de trabalho por meio de tecnologias da
informação e da comunicação. A capacitação no uso dessas tecnologias já é, assim, para cada um, um
ganho de qualificação profissional. As ferramentas utilizadas são, dentre outras, modelos obtidos de
softwares que permitem operar sobre várias disciplinas: gestão de projetos, redação, mecanismos de
indexação e de busca, salas de bate-papo, listas de discussão, educação a distância, gestão do
conhecimento e processamento de documentos em várias mídias e editoração.
Para Shwartz (2001b), as novas tecnologias criam novas possibilidades de vida e novas
oportunidades de ação política. O resultado maior que se espera desse projeto é contribuir para a
formulação de estratégias e políticas de inserção ativa da economia brasileira no espaço competitivo
global, por meio do aumento do grau de inteligência associado ao nosso sistema econômico, político e
social.
7.3. Governo central: portal Rede Governo
As informações e os serviços do governo federal brasileiro são oferecidos aos cidadãos em um semnúmero de sítios dos órgãos da estrutura administrativa, mediante a internet, sem a menor preocupação
com a usabilidade ou a ergonomia durante o acesso à rede ou com a inteligibilidade da mensagem. São
inúmeros os problemas decorrentes da ausência do cumprimento mínimo desses critérios:
1. o cidadão, ao acessar um sítio em busca de um serviço ou informação, necessita navegar por um
número excessivo de páginas e passar por informações não desejadas até encontrar, depois de muita
persistência, sob muitas camadas, o serviço ou informação procurados;
2. os serviços e informações oferecidos na internet pelo governo não são adequadamente
classificados pelos órgãos responsáveis pela publicação, uma vez que há confusão de definição entre esses
elementos;
3. a dificuldade de obtenção do serviço ou informação termina impedindo o uso da internet pelo
cidadão que naturalmente resiste à inovação, justamente porque a navegação imposta não favorece a
rapidez do acesso, suscitando a recorrência às formas tradicionais, como a visita ao órgão, necessitando da
45
mediação de seres humanos e de papéis (o guichê físico), precisamente o que a tecnologia da informação
se propõe evitar;
4. os órgãos têm mais preocupação com oferecer um leiaute esteticamente agradável e uma série de
efeitos visuais ou funcionais de primeira linha do que ordenar, proteger e tornar claros os serviços e
informações disponíveis;
5. a nomenclatura de muitos serviços ou informações é muitas vezes inconveniente, porque segue o
jargão burocrático, que, muitas vezes, é desconhecido pelo cidadão;
6. muitos ministérios têm maior preocupação com publicar e divulgar as intenções dos programas
de governo do que com exibir e com disponibilizar de modo mais rápido alguns serviços já lançados e que
vêm dando certo, e, muitas vezes, pelo fato de estarem fora de um local que reúna todos eles, são
desconhecidos pelas pessoas que potencialmente os utilizariam;
7. muitas ferramentas de busca nos sites utilizam as consagradas pela internet, adotadas pelo órgão
mediante algum contrato. O maior problema é que essas ferramentas não vasculham o banco de dados do
próprio órgão, sendo um tormento o resultado obtido pela quantidade de inutilidade que é obtida.
O projeto Rede Governo visou à instituição de um portal que permitisse superar esses obstáculos
decorrentes da falta de ordem e da falta de normalização ou regulação das páginas oficiais.
O projeto desenvolvido possui dois objetivos:
1. Oferecer ao cidadão de maneira rápida, segura, inteligível e custo-eficiente informações e
serviços virtuais produzidos pelos órgãos da administração central e local em todos os poderes;
2. Reunir em um único sítio todas as informações e todos os serviços virtuais disponíveis nos
órgãos da administração central e da administração estadual.
A inovação está caracterizada por três aspectos fundamentais: a separação radical, na concepção
institucional do portal, de Estado e de governo enquanto conceitos. Tendo isso em vista, o portal Rede
Governo procura oferecer ao cidadão a provisão de serviços e de informações independentemente das
intenções dos governos, das articulações políticas que elegem este ou aquele motivo para um determinado
sítio governamental e da obrigação do cidadão ficar visitando páginas que, sutilmente, exibem orientações
de governo e não de Estado. Isso é conseguido porque, uma vez alcançado o grupo da informação ou
serviço, o cidadão alcança um e outro, respectivamente, com um clique e, no máximo, dois toques no
mouse, sendo exibido na barra de rolagem apenas o nome do órgão que, singularmente, é responsável pelo
serviço ou pela informação. Não há necessidade de visitar as páginas dos ministérios, das secretarias ou
das entidades vinculadas para, daí em diante, descer ao órgão mais distante. Isso pode parecer banal, mas
nem mesmo portais de países desenvolvidos como França40, Austrália41, Estados Unidos42 ou Inglaterra43
perceberam esse aspecto da navegação.
Outro aspecto é a classificação dos produtos. Uma análise criteriosa dos sítios governamentais
mostra a confusão entre os elementos virtuais. Para os gestores do portal Rede Governo, serviço é
qualquer produto virtual que faça o cidadão interagir com a máquina, seja enviando dados ou manipulando
elementos de navegação, geralmente pertinente à emissão de alguma certidão, consulta a um banco de
dados, envio de mensagem, download etc.; informação é o produto virtual complementar, ou seja, tudo
aquilo que não exige nenhuma interação da máquina com o usuário. O portal distingue com muita clareza
esses elementos, facilitando a vida do cidadão.
Outra característica inovadora é a integração. É a primeira vez na qual os serviços e informações
virtuais do governo estão disponíveis em um único local, mediante uma única navegação. A partir de uma
única ferramenta de busca, uma vez que ela varre um único banco de dados, evita-se o lixo, chegando
somente os serviços e informações restritos aos órgãos públicos de interesse do cidadão. E não só: os
destaques de ações realmente implementadas são semanalmente renovados, divulgando muitas ações
ignoradas pelo cidadão. Esses destaques levam em consideração a sazão, as demandas da mídia e a
possibilidade de efetivamente ser um serviço ou informação efetivo, ou seja, que seja capaz de alterar o
comportamento ou atitude do cidadão em seu próprio benefício.
Finalmente, o conteúdo disponível nos sites governamentais está eivado, no todo ou em parte, de
jargões burocráticos e, às vezes, de termos obscuros, que não interessam ao cidadão, de maneira que
muitos nomes de serviços ou informações não trazem uma terminologia adequada ao nome corriqueiro, o
que foi introduzido no portal Rede Governo. Além disso, está sendo colocado um apelido vinculado a todo
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serviço, pois muitas vezes o cidadão menos informado conhece o mesmo por seu vulgo e não pelo seu
nome técnico.
Um mecanismo fundamental de transparência e accountability é o serviço disponível no portal
chamado Fale Conosco, que sinaliza a responsabilidade da equipe. Trata-se de um formulário on-line no
qual o próprio cidadão pode orientar o destino do portal, sugerir alterações e detectar erros.
Sistematicamente, o portal recebe mensagens dessa natureza e emite resposta rápida e precisa, o que tem
levado a uma melhoria do portal e a uma atenção mais integrada da equipe.
Capítulo III – Recomendações e conclusões
Como vem sendo reiterado desde o início deste ensaio, não há, ainda, dados estatísticos de longo
período, literatura científica vasta e experiências promissoras em grande número para permitir que se
possa recomendar aos governos medidas prévias que os guiem com acerto ao planejarem e
implementarem suas políticas de Governo Eletrônico.
Parece haver uma multiplicidade de tentativas neste sentido, como se a ousadia de uns e o excesso
de parcimônia de outros fossem os critérios escolhidos (ou determinados pelas injunções) para dotar o
Estado de uma feição afinada com soluções já em plena utilização em vários ramos da produção e da
prestação de serviço privada, embora poucos sejam aqueles que realmente podem adquirir os benefícios
que o mercado é capaz de oferecer.
Não resta dúvida que o Estado continua a ser o grande financiador e o grande indutor das iniciativas
e dos empreendimentos necessários à implementação e desenvolvimento da infra-estrutura de
telecomunicação e de informação, bem como da capacitação que deve se antepor a essa infra-estrutura,
mas todo projeto de Governo Eletrônico que não leve em consideração que o Estado tem outras demandas
ou outras dívidas que se superpõem à modernização da prestação de serviço, pelo menos nos países em
desenvolvimento, poderá ter resultados frustrantes, daí, mais do que nunca, a necessidade de
financiamentos não exclusivamente estatais e de esforços oriundos de diferentes parcerias, como a do
mercado e das organizações não-governamentais.
O próprio conceito de Governo Eletrônico ainda é ambíguo, ainda que se tenha certeza de que a
penetração da tecnologia da informação e da comunicação nos Estados seja uma realidade inelutável,
devido aos fatores listados anteriormente, dentre os quais a pressão da sociedade pela busca de melhoria
da prestação de serviço e da exigência do mercado de que o Estado seja menos perdulário e mais atento
em relação aos vários interesses que sobre ele pesam e que ele mesmo manifesta.
Assim, as recomendações abaixo comentadas advêm de análises recentes e pontuais de experiências
bem ou mal sucedidas de Governo Eletrônico, bem como da escassa literatura sobre o assunto, haurida dos
últimos três anos, mas que podem servir de norte - nunca de diretriz autêntica, pois cada Estado tem suas
peculiaridades e tende a seguir opções muitas vezes diferentes daquelas que mais razoavelmente atendem
ao maior número dos governados – para a concepção, implementação e avaliação das boas políticas de
Governo Eletrônico.
1. Recomendações mínimas para boas práticas de Governo Eletrônico
A comunicação social do governo não deve limitar-se ao conhecimento da agenda do núcleo
estratégico e político do Estado e ao enfoque da divulgação de conteúdo efêmero.
A comunicação social deve ser dotada de um aparelho e de uma equipe que conheçam
profundamente as ações de cada setor do governo, e os serviços que estão sendo produzidos. Deve dar
conhecimento à sociedade sobre os assuntos de interesse público, preocupando-se mais com trazer à
superfície dos portais os serviços que, muitas vezes, ficam sob várias camadas dos websites.
Além disso, deve ser expert do próprio governo enquanto máquina, isto é, do escopo de atuação de
cada engrenagem da administração, mantendo uma memória que permita a resposta às dúvidas do cidadão
mediante serviços do tipo fale conosco, de modo a simplificar a transferência da mensagem a outros
órgãos do governo e minimizar o script utilizado, pois a experiência tem mostrado que o desconhecimento
do cidadão pode ser facilmente resolvido por expertos, mesmo que estes não estejam diretamente ligados à
área-fim de interesse.
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Não se deve consolidar o desequilíbrio econômico no acesso aos serviços públicos.
O exemplo da Receita Federal do Brasil deve ser evitado: aqueles que não têm acesso à internet ou
a ferramentas computacionais, e conseqüentemente não podem entregar suas declarações de imposto de
renda ou declarações de isenção na forma digital, pagam, respectivamente, R$2,50 e R$4,50 (moedas
locais). Quem não tem acesso às facilidades digitais recebe uma espécie de pena. A solução é a
universalização, que subentende, para o cidadão, apenas o custo de ligações ou de provimento, não
incluídos os impostos.
Além disso, as pessoas que entregam a declaração no formato convencional, em papel, recebem por
último a restituição, mesmo levando-se em consideração, como ressalta Silveira (2001), que “apenas 2,5%
dos brasileiros têm computador, e não há programas implantados de quiosques públicos com acesso à rede
- pelo menos não na quantidade que possibilite o acesso potencial dos ‘sem-tecnologia’, sem contar a
necessidade de um mínimo de treinamento para utilização”.
Antes de implantar soluções de Governo Eletrônico, que, muitas vezes, tendem a minimizar o
custo do serviço para o próprio Estado, deve-se verificar e avaliar o risco de negligência na oferta do
serviço de maneira completa.
Todos os anos, no Brasil, a Receita Federal exige a colocação do e-mail do declarante no formulário
eletrônico da declaração de imposto de renda, mas nunca envia notificação eletrônica da possível data de
pagamento da restituição. Esse é um exemplo de serviço muito bem engendrado, mas que não se
completa, apesar de ter todas as condições necessárias para isso, não explorando os próprios dados
existentes e possibilidades da tecnologia já adicionada ao serviço.
Além disso, a Receita Federal, na verdade, permite apenas que o usuário declare ou confesse sua
“dívida” com o arrecadador, mas não assegura o pagamento no ato, porque não possui um sistema seguro
de pagamento universal (cartões de crédito, débito em conta de qualquer banco etc.) mediante o qual o
contribuinte pode já ali saldar sua “dívida”.
A resolução política dos conflitos de estabelecimento de uma infra-estrutura padronizada,
unificada e controlada, bem como a formação de bancos de dados que se inter-relacionem e conversem
entre si, sob uma mesma plataforma ou sob plataformas compatíveis, é pressuposto fundamental para o
equilíbrio e a estabilidade das soluções adotadas.
Normalmente os órgãos possuem suas próprias redes e formam bancos de dados que não são
compatíveis com as de outros órgãos, porque em épocas anteriores o planejamento assegurou a construção
isolada e espontânea dessa infra-estrutura ou porque visava tão-somente à confiabilidade própria ou à
segurança nacional; outras vezes para manter (ou terminando por manter), ao longo do tempo, o poder na
forma de feudos ou ilhas impenetráveis (cartéis).
O bom governo deve dissolver essas ilhas e conciliar os interesses de maneira a unificar os bancos
de dados e os protocolos, bem como estabelecer mecanismos que, mesmo mantendo as redes separadas,
torne-as conectadas, diminuindo a reprodução de informação fornecida pelo cidadão e melhorando o fluxo
das informações, se possível aproveitando as próprias redes já estabelecidas pelos governos locais.
A escolha das aplicações deve ser acertada, porque pode ser a última escolha.
Conforme o Livro verde brasileiro, “aplicações governamentais necessitam de escolha judiciosa de
tecnologias, combinando opções consagradas pelo mercado e que duram gerações com novas tecnologias
que garantam a contemporaneidade dos sistemas e sua adequação a novas demandas e possibilidades”
(Brasil, 2000), donde o bom governo deve, neste caso específico pelo menos, sobrelevar, nas licitações, o
aspecto da técnica e da performance tecnológica de mercado em relação ao aspecto do menor preço.
Adicionalmente, o bom governo deve explorar, de forma criteriosa e esperta, os nichos nos quais
pode ser adotado software livre; não somente porque isso diminui o dispêndio, mas também porque
permite a diminuição do domínio da máquina pública por um único fornecedor de software proprietário.
Santos (s/d) lista vários mitos que cercam o uso ou a adoção do software livre, decorrentes de falta
de informação:
1. Incompatibilidade entre software livre a software proprietário. Na verdade, os principais
produtos dos aplicativos livres são integráveis aos aplicativos comerciais, aliás, uma das exigências da
concessão de sua licença;
2. Software livre nos países em desenvolvimento. Os códigos dos aplicativos comerciais, como se
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sabe fechados, eram inacessíveis pelas comunidades científicas dos países pobres. Com a instituição do
software livre, tem-se a quebra desse paradigma, permitindo que países em desenvolvimento se
beneficiem com a transferência da tecnologia e que os mesmos acompanhem e ajudem a construir tais
aplicativos, enriquecendo seus conhecimentos;
3. Insegurança. A falta de segurança do software livre é o mito mais difundido. Esse entendimento,
contudo, é errôneo, pois, se, de um lado, no caso do sistema operacional proprietário apenas os detentores
dos direitos têm acesso ao código fonte, ficando, por exemplo, os administradores das redes e outros
técnicos da segurança de mãos atadas para a resolução de problemas maiores como o combate aos
invasores (hakers), de outro lado, no caso dos aplicativos cujos códigos são abertos, todos podem acessar
o código, de modo que quando algum descuido na segurança é percebido, imediatamente se divulga, com
maior chance de ser saneado antes que seja identificado pelos invasores (hakers);
4. Elevado custo total de propriedade. Evidentemente, o custo de um software não se resume à sua
aquisição em si, o qual, no caso dos aplicativos livres, é zero. O custo total de propriedade pode ser maior
do que o de aquisição e está relacionado com a vida do sistema. Em relação ao software livre, alguns
argumentam que esse custo total de propriedade seria elevado, pois demandaria administração e
configuração para as quais a mão-de-obra é altamente qualificada. Porém, deve-se lembrar que se os
governos geralmente possuem uma comunidade acadêmica boa e sustentada, o problema é solúvel, pois
tal comunidade é altamente especializada neste tipo de software. Além disso, as interfaces gráficas dos
aplicativos livres atuais são bem melhores do que as iniciais.
De acordo com o autor, que é diretor da IBM do Brasil, o emprego do software livre pelos governos
locais - como as prefeituras - é uma forma importante de redução de custo, continuidade das ações e
estabilidade de padrões. No entanto, essa opção de adoção de software livre pelos governos locais deve ter
forte apoio da comunidade acadêmica e técnica do país, geralmente vinculada ao governo central, bem
como do intercâmbio de conhecimentos (idem, s/d).
Outro aspecto fundamental relacionado com o tema é a incorporação da solução adotada na escolha
do modelo tecnológico pelas aplicações legadas, isto é, aquelas aplicações que não têm preparo suficiente
para harmonizar-se com a internet, as quais vinham sendo desenvolvidas ao longo do tempo, precedendo
uma tecnologia nova, mas que, dependendo do arranjo e de sua arquitetura, pode ter seu código reutilizado
pelo novo ambiente, que é a internet.
Não somente a economia está sendo visada neste procedimento, mas também o fato de que essas
aplicações, mesmo ultrapassadas, podem ser cruciais para a gestão de alguns organismos da
administração, e o bom governo, para evitar treinar novamente pessoal técnico, já adaptado às aplicações
legadas, e manter o nível de sucesso na utilização das mesmas, deve reordenar os ambientes.
O uso de alternativas mais baratas e menos dependentes do que dita o mercado deve ser observado
quanto à aquisição de software. De acordo com Seitz (2000), “as novas indústrias de alta tecnologia e de
serviços dos Estados Unidos já definem o crescimento da economia; somente a produção de hardware da
indústria da informação é maior que a produção da indústria automobilística”; fatalmente, pois, os países
em desenvolvimento, e mesmo certos países europeus44, que não têm capacidade de mudar sua estrutura
produtiva atual para uma estrutura voltada para a indústria de computação e de meios de informação e de
comunicação, são altamente susceptíveis, por ocasião da aquisição desses meios, à imposição do mercado
americano, de modo que uma única empresa de software e de hardware tende a monopolizar todas as
compras governamentais, satisfazendo seus interesses e os nichos burocráticos do próprio Estado, que se
beneficiam desses interesses. O bom governo deve estar atento à tensão existente entre essas áreas e lutar
por alternativas menos lesivas aos cofres públicos em dois sentidos: escolhendo licitamente a melhor
alternativa tecnológica a um preço satisfatório com o mínimo de gasto político e administrativo
(intromissão dos burocratas nas escolhas objetivas).
É preciso por à disposição de todos, de forma planejada, antes de se pensar em criar novas infraestruturas, a infra-estrutura existente nas próprias repartições públicas ou órgãos e nos organismos de
controle estatal ou de outros entes federativos. Além disso, a aquisição dos equipamentos da tecnologia
deve seguir o caminho das parcerias, da capacitação prévia, do bom conteúdo e da boa interface.
Esse procedimento é barato, porque aproveita a estrutura e alocação natural dos próprios órgãos em
termos de infra-estrutura, mas deve ser precedido de capacitação dos diferentes níveis da população no
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uso da nova linguagem.
De acordo com Fundación COMNET-IT (2000), “os governos e os organismos doadores tratam de
proporcionar os recursos patentes, mas, vendo as coisas com realismo, os mais desfavorecidos não
possuem as tecnologias da comunicação e da informação e terão poucas possibilidades de dominá-las ou
de utilizar em proporção considerável suas aplicações práticas em um futuro previsível. Por conseguinte, a
principal estratégia [deve consistir] em prover tecnologias da comunicação e da informação a instituições
intermediárias, por exemplo, organismos oficiais, organizações não governamentais e organizações
comunitárias”.
A iniciativa privada, também, deve ser chamada, porque ao mesmo tempo em que divulga seus
produtos, beneficia o cidadão com o uso da máquina (quiosques na forma de comodato).
No caso dos portais, a forma do equipamento ou os requisitos que devem cumprir em um primeiro
momento são menos importantes do que a interface que vai ser adotada e o conteúdo que será incluído. A
maioria dos quiosques de auto-atendimento tem requisitos mínimos (como os quiosques dos bancos
estatais). Deve-se pensar na forma de navegação, lembrando que provavelmente a maioria da população
nunca teve acesso à internet e não tem sequer conhecimentos básicos em aplicativos e, também, nas
pessoas que ensinarão, isto é, nos auxiliares.
A seguir, a infra-estrutura nova deve cobrir os desequilíbrios regionais, sanando os gaps existentes
entre as regiões e as diferentes esferas de governo, no que se refere à presença nos próprios órgãos
parceiros e na existência de infra-estrutura, podendo isso ser conseguido com recursos de fundos especiais
que privilegiem o combate às assimetrias regionais da própria presença do Estado. Só, então, em um
último momento, deve-se pensar em um plano que implemente infra-estrutura nova.
Finalmente, deve o bom governo “intensificar a capilaridade das redes, propiciando uma crescente
articulação entre fornecedores/produtores/clientes, bem como entre produtores e entre esses e as
instituições de apoio, das diferentes cadeias de valor, tendo por base a busca de uma maior
competitividade dos segmentos produtivos identificados como de maior potencial” (Sicsú e Melo, 2000).
Um exemplo inusitado de parceria é o relatado por Cohen e Eimicke (2001), conseguida no estado
de Indiana, nos Estados Unidos. O governo local criou um sítio que oferece aos moradores acesso a mais
de 175 serviços interativos, desde declaração de imposto de renda até renovação de carteiras de
instituições de classes. A parceria entre o governo e a iniciativa privada não gerou custos de aquisição de
ativo permanente e de desenvolvimento para o estado norte-americano. A tecnologia e o conhecimento
foram fornecidos pelo parceiro privado, cujos custos foram recuperados pelos serviços cobrados – cerca
de 5%, que já eram cobrados antes da implementação. Cerca de 95% das informações ou serviços
disponíveis são gratuitos e, apesar de o parceiro do mercado ter fornecido gratuitamente parte essencial do
material necessário – na verdade, como foi dito, obviamente que esse custo está sendo recuperado ao
longo do tempo –, o governo detém plenos poderes para administrar o conteúdo e as taxas cobradas. Como
se vê, quando o Estado consegue firmar boas parcerias o ganho pode ser bom para a sociedade, na medida
em que não abra mão de sua capacidade regulatória.
Deve-se avaliar com parcimônia a substituição da educação convencional pela educação a
distância.
Os Estados que perderam a oportunidade histórica de prover os governados de um sistema de
ensino superior capaz de lançar as bases do país no cenário de uma era de competição, em termos
científicos, tecnológicos e de performance do saber, não devem precipitar-se em converter seus sistemas
de ensino tradicional em sistema de ensino a distância, exceto em caráter suplementar ou supérfluo,
enfatizando ramos do saber que não exijam do discente média ou alta performance intelectual prévia,
como os cursos práticos de curta duração, cursos profissionalizantes, divulgação de receitas e manuais,
cursos de especialização sem fins científicos diretos etc.
A educação a distancia exige um vultoso investimento inicial, porque requer equipamentos mais
onerosos do que os de escolas convencionais, além de material audiovisual e de comunicação, como rádio,
televisor, satélite, vídeos, além da indispensável logística na alocação dos recursos demandados, sem falar
que todos os envolvidos, desde o pessoal de apoio até o pessoal da área fim, deve ter muita familiaridade
com as tecnologias novas, e, embora ao longo do tempo tenda a ocorrer “uma redução dos custos por
aluno”, flexibilização e alargamento dos conhecimentos nos diversos campos disciplinares, dispensando a
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dedicação exclusiva tanto dos docentes quanto dos discentes e torne menos rígidos os currículos atuais
(Faria, Rondelli e Leite, 2000), é preciso observar que a natureza deste tipo de ensino só tem êxito
possivelmente se o sistema universitário herda alunos bem formados nos graus inferiores e têm alta
capacidade de volição e até tendências autodidatas e disciplina.
O quadro atual do ensino infra-universitário é sabidamente crítico nos países em desenvolvimento,
de modo que tende a enfraquecer a autotutela do aluno em relação à pura interação com as máquinas,
mesmo na forma de conferências ao vivo, sendo ainda, nos Estados que não têm um sistema universitário
sem crises e voltado para a produção efetiva de saber, uma opção perigosa.
O uso intensivo da tecnologia da comunicação e da informação, nesta situação, pode ser até pior do
que inicialmente se imagina, pois não somente poderá causar vieses incorrigíveis em alunos
despreparados, como também poderá trazer para o sistema profissionais não capacitados nesta modalidade
peculiar de ensino.
O bom governo deve, portanto, procurar integrar suas instituições de pesquisa e de tecnologia em
rede para benefício próprio e para colocar à disposição dos usuários regulares o uso das redes inteligentes
e interligadas para as pesquisas na forma tradicional, e usar o ensino não presencial em caráter
suplementar, nunca com o fim de sanar o déficit de matrículas em ensino superior existente na forma
tradicional, substituindo-o pela oferta na forma de ensino a distância, pois as metodologias destas últimas
necessitam de requisitos mais sofisticados do que o daquelas.
Uma iniciativa de cerca de sessenta instituições públicas na Brasil, a UNIREDE45, financiadas por
recursos do Estado, intentaram um grande desafio, o de ajudar a atender “à meta estabelecida pelo Plano
Nacional de Educação [brasileiro] que propõe a elevação da taxa de escolarização da população de 19 a 24
anos dos níveis de 12,7% em 1996 para 30% até 2008”, porque “dificilmente o sistema de ensino público
conseguirá atender esses 17,3% se continuar adotando apenas o ensino presencial” (Faria, Rondelli e
Leite, 2000).
Porém, de acordo com informações do próprio sítio da UNIREDE, tal objetivo sequer aparece no
horizonte porque, talvez felizmente, dos 119 cursos de seu catálogo de oferta, quase todos pagos e na
modalidade de extensão, aperfeiçoamento ou pós-graduação lato sensu, portanto sem qualquer caráter
formativo como os cursos de graduação ou os cursos de pós-graduação no sentido estrito, apenas dois
cursos aventuram-se como proposta de cursos de graduação.
Banco Mundial (1999) mostra, mediante um exemplo, a inexistência de tempo suficiente para uma
análise mais acurada de iniciativas de educação a distância nos países em desenvolvimento. Trata-se da
Universidade Africana Virtual, com sede em Nairobi, cuja “finalidade (...) é aumentar o número de alunos
matriculados nos centros universitários e melhorar a qualidade e pertinência dos cursos de administração
de empresas, ciências e engenharia em todo o continente africano. Em cada país participante se seleciona,
mediante concurso, uma instituição local para que se encarregue da supervisão das atividades. Esta
instituição proporciona aos alunos equipe e programas de computador para que possam participar dos
cursos interativos, se encarregar de matriculá-los, supervisionar os programas de estudo etc.”. A
universidade conta com 27 terminais receptores de satélite em toda a África e tem estabelecido uma
biblioteca digital para compensar a escassez de documentação científica nas universidades africanas.
Porém, “é demasiado cedo para fazer uma avaliação dos resultados” e “estas iniciativas permitem”
somente “abrigar a esperança de que a nova tecnologia contribua em grau significativo para reduzir as
diferenças de conhecimento”.
A prestação de serviços eletrônicos dirigidos a um público-alvo especializado, que faz uso
particular da informação que carrega valor agregado, deve ser cobrada pelo Estado.
Os serviços on-line que são de uso imprescindível de parte dos governados que têm atividades
específicas e que tenham alto retorno na utilização desses serviços devem ser cobrados pelo prestador, de
maneira a dar sustentação ao serviço e subsidiar outros serviços que tenham de se submeter às
peculiaridades regionais ou níveis de renda. Exemplos clássicos são os serviços de assinatura de licitações
e consulta a processos nas altas instâncias judiciárias (cuja ação não advenha de defensores públicos) etc.
Os recursos obtidos podem servir de pagamento de serviços eletrônicos que necessitem de etapas híbridas,
como a entrega de correspondência pelos correios a um cidadão distante que requereu a situação de seu
processo de seguro ou aposentadoria pela internet.
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Os sítios oficiais relativos à prestação de serviços e ao provimento de informações devem ser
regulados e normalizados de acordo com critérios internacionalmente aceitos e que visem à gestão por
resultados.
Os sítios oficiais não devem ser criados sem critérios aprovados por comitês que disciplinem a
qualidade a que devam se submeter e nem devem ser criados apenas com o fim predominante de relações
públicas com a população, mas com o fim de prestar serviço aos governados.
O bom governo deve formatar suas soluções de design e de conteúdo de modo a privilegiar serviços
e a diminuir a carga informativa, convertendo esta em meio de se obter o serviço eletrônico, isto é, aqueles
que demandam transações ou demandam interação do usuário com a máquina. Deve, ainda, o bom
governo atentar para o fato de que os sítios oficiais devem contemplar conteúdo regionalizado
(informação regionalmente ou localmente contextualizada) e condizente com o interesse das comunidades,
respondendo ao que necessita, e com cultura de prestação de contas.
A performance dos países em desenvolvimento em conhecimento científico e em produção de
tecnologia deve ser alterada.
Resultados de Fundación COMNET-IT (2000) mostram, de acordo com análise de dados de
questionário realizada em vários Estados, que os principais obstáculos levantados por esses Estados para o
avanço dos serviços estatais on-line eram a falta de recursos, a inexistência de infra-estrutura e os baixos
níveis de conhecimentos básicos sobre tecnologia da informação.
Isso significa que, se não houver uma alteração da performance de capacitação em pesquisa e em
conhecimento científico nos países em desenvolvimento, e se não for encontrada uma maneira de acertar a
inversão dos escassos recursos em uma política de sustentação de criação de suas próprias tecnologias,
eles continuarão escravos das tecnologias externas, e, ainda pior, não saberão como usá-los, pois não há
pessoal capacitado.
Parece que, mesmo antes de disponibilidade de recursos e de existência de infra-estrutura, a
palavra-chave é capacitação, de modo que o bom governo não deve excluir da dinâmica do processo as
academias e os institutos de pesquisa. Não pode permitir que as universidades cheguem a um nível crítico
de absoluta anarquia de seus corpos e de colapso de investimentos como vem acontecendo no Brasil, pois
é daí que surgem os cérebros; não os cérebros que vão reinventar a roda, mas os que, pelo menos, saberão
utilizar, de maneira eficiente, o que tenha de importar inevitavelmente.
Não só: “a universidade pode ser uma das últimas instituições que fazem a ponte entre o presente e
a história, tanto em termos de memória reconstruída quanto em termos de imaginação utópica. A
universidade é uma comunidade de conhecimento, forma de que as empresas precisam se apropriar cada
vez mais. Finalmente, a universidade pode ser um dos mais intensos e permanentes laboratórios de vida
pública na trajetória das pessoas. Se as universidades conseguirem preservar esses papéis de ponte
histórica, de produção de conhecimento e de vivência pública, podem se tornar o mais importante antídoto
contra o excesso de informação inútil e a infantilização lúdica das redes de comunicação” (Schwartz,
2000), de modo que o bom governo deve chamá-la a participar na construção teórica do conteúdo de suas
redes, diminuindo o volume de informações grotescas, e aumentando o número de informações bem
estruturadas, inteligíveis e capacitantes, em lugar de informações desconexas, incompreensíveis e
reprodutoras dos enlaces e entraves próprios das disfunções burocráticas.
Esse tipo de profissional, que conhece as tecnologias novas e sabe explorar os seus benefícios,
geralmente declinam de fazer parte do governo, porque o setor privado os demanda em quantidade,
oferecendo melhores salários. Assim, para esses profissionais, deve o bom governo instituir carreiras
próprias e criar maneiras de fixação, evitando o uso de consultorias efêmeras que não preservam a
memória, uma vez que o fim do Estado difere do fim privado, pelo menos em tese.
De acordo com Banco Mundial (1999), “não será fácil eliminar as diferenças de conhecimento”
entre países industrializados e países em desenvolvimento, porque aqueles têm alta capacidade de geração
de conhecimento, mais até do que de conhecimento efetivamente disponível, ao passo que estes se
distanciam cada vez mais desta inversão em capacitação: enquanto alguns países industrializados gastam
da ordem de 218 dólares por habitante em pesquisa e desenvolvimento, alguns países em desenvolvimento
chegam a gastar 1 dólar por habitante neste setor. Banco Mundial (1999) recomenda que “os países em
desenvolvimento não têm que reinventar a roda nem os computadores, nem redescobrir o tratamento do
52
paludismo. Em vez de tornar a descobrir o que já se sabe, os países mais pobres têm a possibilidade de
adquirir e adaptar grande parte dos conhecimentos já disponíveis nos países mais ricos”, usando a
tecnologia como meio rápido e direcionado de transmissão. Como os custos das comunicações caem a um
ritmo vertiginoso, a transferência de conhecimentos agora é mais barata do que nunca”, mas a absorção é
impossível sem um corpo qualificado.
Por outro lado, se sabe quanto os países industrializados, devido a razões econômicas, fecham os
seus mercados ou protegem seus conhecimentos, fazem inversões nos países em desenvolvimento não
com o fim de elevar o nível de conhecimento nestes, mas de extrair recursos a partir de mão-de-obra
barata, e quanto cobram elevado pelas licenças ou concessões de tecnologia.
Deve, pois, o bom governo usar parte de sua pauta de exportação como arma para obtenção de
conhecimentos ou tecnologias de interesse, protegendo-a se for preciso, barganhando com outros países.
Deve ainda verificar a alternativa de utilização de conhecimentos livres (como os softwares livres46) para
diminuir a demanda sobre a compra de licenças, mas novamente, aí, necessitam de pessoal qualificado.
O próprio Banco Mundial recomenda aos bons governos que participem “ativamente nas
negociações em curso sobre” os direitos de propriedade intelectual em relação às tecnologias de
informação e de comunicação “para por de manifesto sua preocupação de que o endurecimento dos
direitos de propriedade intelectual pode inclinar a relação de forças em favor de quem gera a informação”
(Banco Mundial, 1999).
O inventário que vem sendo acumulado sobre boas e más experiências em políticas de Governo
Eletrônico, deve ser compartilhado entre os países. A pior prática é a imitação de realidades distintas da
realidade interna de cada país.
O bom Governo deve não só compartilhar seus próprios dados já existentes em relação a bons
resultados ou fracassos de práticas de Governo Eletrônico, mas também procurar estudar e entender
iniciativas semelhantes de compartilhamento já em prática, como a da OCDE, que está “desenvolvendo
informação complementar sobre a medição da penetração das tecnologias informáticas na administração
pública de seus membros” e como a das instituições de abrangência mundial que têm procurado a
UNESCO para formar parcerias neste sentido (Fundación COMNET-IT, 2000).
Deve, também, observar suas próprias limitações para não seguir a maneira fácil de imitar
inferiormente, como aconteceu e vem acontecendo com práticas desastrosas de reforma gerencial de
Estado, que apenas importaram o estilo e a concepção de outras realidades, sem preocuparem-se com a
peculiaridade doméstica, levando os Estados a obterem resultados totalmente incompatíveis com as linhas
modernas de efetividade e de eficiência da gestão administrativa.
As metas fixadas pelos governos para as ações de Governo Eletrônico devem ter ambição
moderada pela capacidade existente.
O bom governo não deve fixar metas ambiciosas do tipo colocar em prazo curto 100% dos serviços
na internet, pois nem terão capacidade de cumprir (a maioria tem baixo e-enablement, isto é, baixa
capacidade eletrônica e sequer conhece bem as ferramentas ou possuem articulação com os seus próprios
órgãos componentes e seus agentes para fazerem isso) nem darão a mesma qualidade a todos os serviços.
O bom Governo deve estabelecer metas que se cumpram por etapas: primeiro inventariar todos os
serviços, para descrever todo o mapa de ofertas e as demandas por público-alvo; depois, classificar os
serviços em transacionais ou não transacionais. A seguir, deve fazer uma crítica dos procedimentos,
converter os serviços mais críticos para a forma on-line, preservar um saldo residual na forma
convencional e, somente depois, começar a elaborar planos de extensão aos outros serviços, inclusive os
híbridos.
O governo do Reino Unido fixou objetivos ambiciosos para a entrega universal de serviços on-line.
Alguns departamentos estão levando a sério esta ambição, trabalhando no programa. As ambições podem
não alcançar, porém, 100% da população, pois, de fato, uma dívida digital foi criada. A oferta de serviço
em meio eletrônico não significa que todas as pessoas podem ou desejarão ter acesso aos serviços desse
modo. Alguns departamentos vêm notando isso e não estarão criando um ambiente exclusivamente
eletrônico. Para esses que desejam ter acesso ao serviço on-line, mas que lhes faltam as habilidades ou
confiança para entrarem em um ambiente de aprendizagem tradicional, oportunidades estão
crescentemente disponíveis (Sladen, 2002).
53
Os serviços oferecidos na forma convencional devem ser mantidos para pessoas que ainda não
desejam usar meios eletrônicos ou não confiam em suas funcionalidades e nível de segurança até que as
gerações futuras eliminem essas disparidades, como aconteceu com o uso já quase universal dos caixas
bancários eletrônicos para recebimento de benefícios com cartão magnético e senha.
As normas que regem o uso e os benefícios ou vícios decorrentes do emprego das tecnologias da
informação e da comunicação devem ser conseqüência da instalação do processo, e não o contrário.
Cada Estado deve adotar um arcabouço normativo adequado às suas próprias tradições legislativas,
sem copiar tendências de outros Estados, de modo a evitar casuísmos e insegurança jurídica fáceis de
ocorrer pela novidade que essas tecnologias ensejam. A orientação para o bom governo é, inicialmente,
aplicar o arcabouço existente. Por exemplo, para prestação de serviço público ou e-commerce as normas
de defesa do consumidor existentes, para a privacidade da informação a política civil de inviolabilidade da
privacidade etc., e somente num segundo momento, quando os contratos estiverem ajustados à realidade
do mercado e os serviços tiverem alcançado um nível de difusão razoável, criar normas sobre proteção à
privacidade de dados, padrões de qualidade, controle da divulgação de informações e
autenticação/segurança de documentos e de transações. O bom Governo deve evitar a instituição de
normas antes da concretização do processo, a fim de evitar engessamento das soluções alternativas, como
ocorreu com a implantação dos serviços convencionais, que sucumbiram ao excesso de normas próprias
das disfunções burocráticas, sobretudo em relação à exigência de padrões técnicos e de qualidade
inatingíveis na prática, em um primeiro momento, até porque esse é o caminho natural.
Um exemplo familiar, no âmbito das mudanças tecnológicas, de que é quase natural o fato de que a
legislação não precede, mas é decorrente das mudanças culturais versa sobre o direito de propriedade.
Como esclarece Simon (2000), “à medida que o progresso da tecnologia amplia as facilidades de fazer
cópias [como a internet], a legislação é alterada para levar em conta a nova realidade tecnológica” e para
tentar “manter um equilíbrio entre os incentivos à produção intelectual, a pressão da facilidade de fazer
cópias e o interesse da sociedade de ser bem suprida de bens de informação essenciais.”
A escolha e adoção de indicadores de desempenho e a avaliação de resultados das políticas de
Governo Eletrônico devem ser medidas indispensáveis de análise dos programas.
Cohen e Eimicke (2001) contataram cinqüenta organizações americanas com websites considerados
bem desenvolvidos e com capacidade boa de oferecer serviços diretos aos cidadãos. Porém, menos de
15% das organizações do governo possuíam dados sobre a eficiência (custos e benefícios) da utilização da
internet como meio de oferta de serviços públicos e, ainda pior, poucas dessas organizações analisaram a
performance do projeto antes de lançarem as páginas na rede.
Se as políticas convencionais, que têm baixa recorrência a meios tecnológicos ou de comunicação,
têm baixo grau de avaliação de seus impactos em termos efetivos, não somente em termos de eficácia ou
de eficiência, a situação das políticas de Governo Eletrônico têm, ou deverão ter, menos ainda o hábito de
sofrerem rigorosa avaliação, uma vez que se trata de uma política nova que usa instrumental novo e que
dialoga com uma nova forma de exclusão social: a exclusão digital.
Tais políticas, pois, devem levar em conta critérios novos no que respeita ao desenvolvimento de
modelos que pretendem mensurar o seu impacto, sobretudo quando tais políticas desejam minimizar a
exclusão social.
Quanto a esse último aspecto, decisivo para os países em desenvolvimento, Phipps (2000) lista
quatro critérios que devem nortear o exame dos impactos:
1. integração cívica, que exprime o grau de poder que o cidadão tem numa sociedade democrática e
que pode ser medida pelo aumento da participação dos grupos excluídos na toma de decisão, observandose a diversidade da participação de idosos confinados em casa, minorias étnicas etc.;
2. integração econômica, que exprime o fato de o beneficiado possuir uma atividade ou uma função
econômica valorizada, a qual pode ser medida pelo impacto da ação sobre a taxa de desemprego e sobre a
confiança sentida pelo cidadão nas suas habilidades e capacidades;
3. integração social, que exprime o grau de acesso do indivíduo ao suporte do Estado, sem estigma
de qualquer espécie, a qual pode ser medida pelo usufruto dos benefícios, redução do nível de pobreza,
mas também em termos da utilidade percebida para projetos do setor público, tais como os que transmitem
habilidades em tecnologia da informação, os que oferecem ensino à distância ou acesso remoto a serviços
54
baseados em tecnologia da informação e da comunicação;
4. integração inter-pessoal - essa variável responde à pergunta: os indivíduos e grupos excluídos
sentem-se mais conectados?
Os indicadores de desempenho ou de acompanhamento devem ser previstos para medir o impacto
de cada linha de ação do programa de Governo Eletrônico com métricas que cubram a infra-estrutura, a
produção e uso dos bens e os serviços diretamente relacionados com a tecnologia da informação e da
comunicação.
De acordo com Mansell e Wehn (1998), a análise de desempenho de políticas de uso e produção da
tecnologia da informação não pode prescindir da relação entre experiência e competência: esta funciona,
na produção e consumo dos meios, como um empurrão na criação de conhecimento, ao passo que aquela
se faz presente como um empuxo, porque nem produção nem consumo, tomados independentemente,
convertem infra-estrutura e experiência em criação de conhecimento. A dificuldade maior reside na
coordenação entre o empurrão da experiência e o empuxo da competência para garantir um resultado
satisfatório. São os conhecimentos tácitos e a capacidade organizacional mobilizados em grande parte
pelos gestores que são os responsáveis pelo equilíbrio dessas forças. Finalmente, há ainda a infraestrutura, que necessita de indicadores mais afinados com a eficácia.
O bom governo deve, portanto, organizar suas avaliações segundo as métricas estabelecidas para os
três indicadores fundamentais de ações de Governo Eletrônico: indicadores de infra-estrutura, que
permitem avaliar o grau de solidez ou fragilidade do sistema físico (eficácia), sobre o qual repousa a
experiência (produção de bens e serviços de tecnologia da informação e da comunicação), cujos
indicadores refletiriam a eficiência da política e, finalmente, o salto qualitativo cujos indicadores revelam
o desenvolvimento da competência, isto é, o uso dos bens e serviços da tecnologia da informação e o grau
de alteração do comportamento do beneficiado.
A Lista Indicativa de Indicadores do eEurope 2002 detalha vários indicadores de consumo e de
produção dentro dos tipos listados pelos autores citados, dos quais se destacam (Brasil, 2000):
1. Infra-estrutura: penetração da internet e preço de acesso;
2. Experiência: número de computadores por pessoa, número de meios na educação formal,
percentual da força de trabalho que tem acesso aos computadores, número de terminais de acesso público
e distribuição geográfica;
3. Competência: aceleração do comércio eletrônico, melhoria na qualidade de vida, aumento do
número de sistemas inteligentes.
O bom governo não deve privilegiar certos organismos do Estado na dotação de meios
tecnológicos e de comunicações em detrimento de outros, acirrando a luta de interesses entre a área
fiscal e a área social ou incentivando as escolhas que refletem critérios semelhantes aos usados no
mercado.
De acordo com Cardoso, Bemfica e Reis (2000), a discussão sobre a informatização dos diferentes
setores da administração pública (endogoverno eletrônico) é guiada pela constatação de que o
investimento tecnológico privilegia órgãos que assumem maior poder no gerenciamento dos recursos
orçamentários, como a Fazenda e o Planejamento, em detrimento de órgãos que lidam diretamente com o
setor social do governo, como as áreas de política social (saúde, educação etc.). Quando estas últimas
áreas recebem esse tipo de investimento, o recurso destina-se à sua integração com a área orçamentária
(gestão e controle dos recursos) e não com fins de manutenção administrativa do setor para seus próprios
fins, reforçando o entendimento segundo o qual o conhecimento e a informação seriam mercadoria ou
artigo de comércio, onde se visa à utilidade, mas também os mecanismos do mercado (negociações,
barganhas etc.), de modo que, se não obedecem a requisitos próprios da lógica lucrativa os recursos não
devem ser aplicados em um dado setor da administração, sobretudo naquelas áreas normalmente
encaradas como “o avesso daquelas destinadas ao aumento de eficiência” e que perdem geralmente o
privilégio dos recursos de informática e de capacitação para o uso de tecnologia.
O bom governo deve observar que o destino de recursos para aquisição de meios eletrônicos que
permitam integrar e facilitar a implantação de suas políticas sociais, bem como suportes de apoio à
mensuração da efetividade dessas políticas, não podem estar limitados pelo uso desses mesmos recursos
na modernização do Fisco ou das estratégias de planejamento e gestão de seu dinheiro, porque o fim ideal
55
do Estado é exatamente ligado à área social, antes de sua própria solvência.
É preciso esclarecer o conceito e os limites, no âmbito da democracia eletrônica, da democracia
direta e da democracia indireta.
O bom governo deve incentivar formas de participação cívica por meio de mídias modernas e de
meios eletrônicos, como alguns exemplos mostrados neste ensaio, mas é preciso esclarecer diferenças que
estão na raiz do conceito de democracia direta e de democracia indireta. No primeiro caso, a identificação
do responsável pela intervenção é dificultada pelo alto grau de difusão, de maneira que o impacto das
mudanças e os aspectos diferenciais que poderão trazer junto às gerações futuras não podem recair sobre
um grupo, sobre uma elite ou mesmo sobre um partido. No segundo caso, o grau de precisão e controle é
maior, porque a responsabilidade dos políticos fica claramente registrada em suas decisões, sobretudo no
âmbito parlamentar.
De acordo com Seppälä (2001), “não devemos nunca ter a ilusão de que a participação digital pode
ser mais influente que outros meios de participação. Participação cívica direta pode ser uma fonte de poder
para os órgãos representativos do governo e deve ser percebida como uma forma essencial de diálogo no
período eleitoral, bem como uma fonte de informação para formar as bases do processo de tomada de
decisão. O problema central é, no entanto, a questão da responsabilidade: na democracia direta, não existe
ninguém que assuma a responsabilidade por processos complexos de tomada de decisão da mesma
maneira que aqueles que foram eleitos especificamente para suportar tal responsabilidade”.
As formas de Governo Eletrônico não devem se limitar à prestação de serviço e ao provimento de
informações via internet.
Um dos maiores gargalos administrativos e uma das formas mais evidentes de descaso com o
cidadão são o atendimento ruim em balcão ou guichê e a precariedade na prestação de esclarecimentos ao
cidadão. Esse tipo de serviço tem sido a causa de boa parte dos prejuízos e dos desconfortos dos
governados.
Em relação às centrais de atendimento personalizadas, é preciso que o bom governo crie um único
número telefônico apontador a partir do qual, usando um menu, o cidadão possa ter acesso ao serviço
desejado, em qualquer que seja a esfera de governo ou poder, sendo que o tempo de espera deve ser
decrescentemente informado até que ele seja atendido. Além disso, se, eventualmente, o atendente não
possuir a informação, deve caber ao Estado levá-la até o cidadão, uma vez que este não pode pagar o ônus
da espera. No caso de centrais virtuais, é preciso por à disposição nos pontos de acesso à internet pessoas
capazes de obter a informação ou serviço para o cidadão que não consiga fazê-lo sozinho.
Para as centrais de atendimento não-personalizadas, em que o atendimento é feito sem
intermediação humana, mediante a internet, o mesmo procedimento deve ser aplicado ao e-mail, que deve
ser único, ainda que se possa, internamente, encaminhá-lo a outros órgãos. É preciso extinguir a
proliferação de endereços eletrônicos institucionais com o fim de atendimento central. Ao contrário, deve
haver um único endereço eletrônico mediante o qual o cidadão possa usá-lo de acordo com o escopo: se o
Ministério Público possui uma central de atendimento para denúncias e a Polícia Federal, também, o
escopo é denúncia, de forma que os endereços eletrônicos devem ser os mesmos, sendo redirecionados de
acordo com o tipo de denúncia para o órgão competente. Os formulários não podem ser livres: é preciso
capturar minimamente o perfil do cidadão, com autorização deste, além de ser desejável que cada
formulário seja o mesmo para cada escopo tratado.
É inconcebível que, por força de norma, o cidadão adquira personalidade civil com o nascimento
com vida e não possa, desde já, receber informações desejadas. É preciso instituir um e-mail de
nascimento, que o cidadão carregará por toda a sua vida, mantido pelo Poder Público, para o qual, e
somente para o qual, devem ser remetidas as informações emanadas dos governos. Se o cidadão precisa
saber sobre o trâmite de dado processo ou a resposta para determinado assunto, necessitará acessar o email de nascimento. Esse e-mail deve estar vinculado à identificação única do cidadão.
Uma vez que o cidadão dê entrada em algum procedimento administrativo ou declare algo ao Poder
Público que resulte em uma resposta, ele deve ser informado sobre a chegada da ação a quem compete dar
prosseguimento, identificação dos elementos, trâmite e resultado, independentemente de requerer novas
etapas, ir ao local de atendimento ou fazer consultas mediante a internet. Isso pode ser conseguido
mediante a unificação dos sistemas e dos bancos de informação e individualização das pessoas mediante
56
um número e um endereço únicos.
O bom governo deve ter muito clara a diferença entre Protogoverno Eletrônico e Governo
Eletrônico
A simples informatização da administração pública é apenas um estágio que se insere no contexto
natural de eficiência da máquina e de conversão generalizada das estruturas arcaicas por estruturas
modernas, em cujo desenvolvimento e implantação tiveram importância fundamental as empresas de
processamento de dados, desde a década de setenta, como nos países em desenvolvimento. Isso é apenas
um Protogoverno Eletrônico e o bom governo deve saber a diferença e a ordem em que cada processo
deve chagar.
Neste contexto é que reside uma das maiores discrepâncias em desenvolvimento doméstico da
própria máquina, pois enquanto geralmente o governo central tem aumentado substancialmente a
informatização, algumas prefeituras sequer possuem recursos mínimos de hardware, e, até, lidam ainda
com a máquina de datilografar, como no Brasil. A diminuição, pois, do gap histórico em termos de
informatização entre o governo central e os governos locais deve ser diminuído sob a liderança do
governo central.
2. Conclusões
Poucas eras, como a chamada era digital, enfrentaram tamanho paradoxo entre os dois elementos
chaves do processo: informação e conhecimento como bens e fluxos sociais. A falta de informação sobre o
que é efetivamente esta era e sobre os meios de que ela faz uso ou a existência farta de informação
baseada em opiniões pouco fundamentadas e distorcidas, parece ser um dos componentes mais frágeis do
sistema.
Se fosse possível difundir nos governos uma palavra sobre Governo Eletrônico, a escolhida seria
cautela.
A maioria dos estudos conclusivos sobre as vantagens do Governo Eletrônico é absolutamente
inconclusa sobre resultados palpáveis das experiências e os estudos que efetivamente comprovam absoluto
insucesso em práticas de Governo Eletrônico mostram o quanto o Estado ainda é dependente de escolhas,
as quais, muitas das vezes, são absolutamente restritas, sem falar na possibilidade de haver somente uma
entre duas: acertar ou errar em definitivo.
Boa parte dos Estados publicou planos ambiciosos em um Livro verde, que atende perfeitamente ao
rigor acadêmico e aos requintes da ousadia, bem como às melhores recomendações sobre o bom controle
das políticas na era digital, mas ainda não temos elementos firmes para verificar se as metas efetivamente
se cumpriram.
Muitos vêm considerando a tecnologia da informação e da comunicação como uma panacéia ou
como um sopro redentor das assimetrias, dos desequilíbrios e das contradições inerentes às nossas
formações sociais. Isso é evidentemente um equívoco, sobretudo quando é alimentada a esperança de que
o Estado sozinho seria capaz, com insumos tecnológicos, de conduzir a sociedade à superação dessa
realidade. Uma operação grosseira já elimina a chance: basta uma simples contabilidade entre o que o
Estado arrecada e o que os socialmente excluídos demandam para saber que isso não é possível.
Temos uma grande quantidade de laboratórios entre os países, cada um dos quais, porém,
desfalcado das características de um ambiente completo que permita a obtenção confiável de um
resultado: em alguns faltam o planejamento e a visão estratégica, que em outros sobram; há laboratórios
que sequer possuem mecanismos de mensuração dos resultados obtidos e nem mesmo preocupam-se em
catalogar dados sobre o assunto ou compartilhar os existentes; outros, ainda, adotam hipóteses falsas, até
utópicas, sobre as possibilidades da tecnologia da informação e da comunicação, esquecendo-se de coisas
já provadas: a melhor opção ainda reside, nos países pobres, em fortes investimentos em educação
convencional, saúde preventiva e conhecimento. E há, ainda, laboratórios que pesquisam o mesmo objeto,
dentro de um mesmo país; não conversam entre si e concorrem uns com os outros numa atitude predadora
desenfreada, em lugar de conquistar parcerias, manter intercâmbios e juntar esforços. Outros, ainda,
invertem recursos para redescobrir a roda.
A tecnologia da informação e da comunicação, como qualquer outra, é um triângulo. De um lado,
pode quase tudo quanto se queira como meio para empreender tudo aquilo que cai dentro de seu universo
57
de solução. De outro lado, pode ser um ambiente altamente desconhecido, portador de poder mistificador
e ameaçador para o leigo (geralmente o tomador de decisão) e para o beneficiado (geralmente o cidadão),
razão pela qual, até, este ensaio evitou sempre abusar no uso dos jargões próprios da matéria,
detalhamentos técnicos desnecessários e idealizações deste mundo, mas somente um entendimento
simples das principais formas de Governo Eletrônico, ilustradas com alguns casos desastrosos ou não. De
outro lado, ainda, é extremamente dependente, pelo menos quanto ao uso que dela é feito para o Governo
Eletrônico, das estratégias tradicionais da perfeição das escolhas, do bom gerenciamento, da política que a
orientará e da base material que sustenta o Estado. Sem que os outros dois lados estejam em um patamar
satisfatório, a tecnologia pode servir de meio potente de desperdício de recursos, desarmonia de ações,
aumento de entraves para procedimentos até simples e barreira intransponível para o exercício da
transparência, da publicidade, da moralidade e da economicidade dos negócios públicos.
O que é, então, possível? Certamente usar a tecnologia não como um fim, mas como uma
mediadora para a redução de um grande número dos problemas enfrentados pelos governos ao
implementar os seus projetos e ao concretizar as suas opções, uma vez que cada governo quer queira, quer
não, está submetido a uma série de interesses que precisa atender. A tecnologia, se realmente apropriada
de forma racional, compromissada com resultados e visando à eliminação das disfunções próprias da
burocracia, certamente servirá de incremento poderoso para as políticas de bem estar.
A melhor lição parece residir nas palavras de Cohen e Eimicke (2001): Da mesma maneira que as
livrarias atualmente se beneficiam do fato de possuírem tanto lojas virtuais quanto físicas, os governos
devem considerar que clientes com diferentes tipos de necessidade devem receber diferentes tipos de
tratamento.
Mesmo que a prestação de serviços governamentais via web não fosse uma boa idéia, muitos
governos deveriam explorá-lo devido à demanda da população. Felizmente, há evidências claras de que a
internet pode representar uma ajuda valiosa para o governo. É importante assegurar o cuidadoso
planejamento dos serviços e a constante avaliação de seus custos e benefícios. (...) A internet é uma
ferramenta e não uma panacéia.
58
TABELAS
Tabela 1 – Categoria de Índice de Realização em Tecnologia – TAI
Países líderes (TAI acima Países com potencial de Países
em
adoção
de 0,5)
liderança (TAI entre 0,35 dinâmica (TAI entre 0,20
e 0,39)
e 0,34)
Espanha
Uruguai
Finlândia
Itália
África do Sul
Estados Unidos
República Tcheca
Tailândia
Suécia
Hungria
Trindade e Tobago
Japão
Eslovênia
Panamá
República da Coréia
China (Hong Kong)
Brasil
Holanda
Eslováquia
Filipinas
Reino Unido
Grécia
China
Canadá
Portugal
Bolívia
Austrália
Bulgária
Colômbia
Singapura
Polônia
Peru
Alemanha
Malásia
Jamaica
Noruega
Croácia
República Islâmica do Irã
Irlanda
México
Tunísia
Bélgica
Chipre
Paraguai
Nova Zelândia
Argentina
Equador
Áustria
Romênia
El Salvador
França
Costa Rica
República Dominicana
Israel
Chile
República Árabe da Síria
Egito
Zimbabwe
Indonésia
Honduras
Sri Lanka
Índia
Fonte: UNDP (2001)
Tabela 2 – Participação de setores da sociedade na promoção de TIC (62 países)
Região
Governo (%)
Indústria privada (%)
Ásia e Pacífico
87
60
Europa e América do 95
60
Norte
Estados Árabes
86
57
África
70
40
América Latina e Caribe 86
71
Geral
86
58
Fonte: Fundación COMNET-IT (2000)
Países
marginalizados
(TAI abaixo de 0,20)
Nicarágua
Paquistão
Senegal
Gana
Quênia
Nepal
União das Repúblicas da
Tanzânia
Sudão
Moçambique
Universidade (%)
27
45
57
50
57
44
Tabela 3 – Ampliação do acesso à TIC (62 países)
Forma de ampliação de Quiosques
Acesso à internet Aquisição
de Outros
acesso à TIC
subsidiado pelo computadores
Estado
subsidiada pelo
Estado
Países (%)
27
19
18
25
Tabela 4 – Nível de desenvolvimento da participação do cidadão (62 países)
Tipo
de O serviço não O serviço está O serviço está O serviço existe
59
Sem resposta
participação
existe
em
fase
de em fase piloto
cidadã
planejamento
Enquête
de 48%
9%
11%
opinião
Eleições
e 54%
9%
3%
referendos
Informação
33%
8%
7%
enviada
pelo
cidadão
19%
13%
18%
16%
39%
13%
Tabela 5 – Comparação do posicionamento em Governo Eletrônico (23 países)
País
Maturidade total
Posicionamento em Posicionamento em
2002
2001
Austrália
Competidor
4
5
visionário
Bélgica
Executor emergente 16
16
Brasil
Construtor de
19
18
plataforma
Canadá
Líder inovador
1
1
Dinamarca
Competidor
5
visionário
Finlândia
Competidor
7
6
visionário
França
Competidor
12
12
visionário
Alemanha
Competidor
9
15
visionário
Hong Kong
Competidor
8
10
visionário
Irlanda
Competidor
10
13
visionário
Itália
Construtor de
21
21
plataforma
Japão
17
Malásia
Construtor de
20
19
plataforma
México
Construtor de
23
22
plataforma
Países Baixos
Competidor
11
7
visionário
Nova Zelândia
9
Noruega
Competidor
13
4
visionário
Portugal
Construtor de
18
14
plataformas
Singapura
Líder inovador
2
2
África do Sul
Construtor de
22
20
plataforma
Espanha
11
Reino Unido
Competidor
6
8
visionário
Estados Unidos
Líder inovador
3
3
Fonte: Accenture (2002)
*Para cada país, a taxa de penetração da internet foi calculada usando o número total
por país e a população total do país.
60
Penetração da
internet (%)*
58
29
7
58
46
56
20
25
39
31
21
31
8
4
45
40
57
8
47
5
21
40
66
de usuários da internet
FIGURAS
Figura 1 – Posicionamento de 22 países na performance de Governo Eletrônico (2001)
Figura 2 – Posicionamento de 22 países na performance de Governo Eletrônico (2002)
NOTAS
1
De acordo com um levantamento feito por Cohen e Eimicke (2001) a partir de facilidades oferecidas aos cidadãos pela internet
por alguns estados americanos, “o impacto da rede na prestação de serviços governamentais será gradativo e incremental,
61
resultando em melhorias graduais e de pequena escala nos serviços. (...) Em alguns casos [estudados nos Estados Unidos], o custo
da prestação de serviço diminuía; por outro lado, quando ocorreram erros ou quando foram oferecidos pontos adicionais de acesso
a fim de agradar aos cidadãos [isto é, sem qualquer planejamento], o custo da prestação de serviço aumentou”.
2
“Incialmente voltado para o avanço da tecnologia de redes e computação nos EUA e com um viés basicamente acadêmico,
expandiu-se a partir de 1993/94 para incluir a iniciativa da National Information Infra-structure (NII), impulsionada pela
administração de Clinton/Gore, com foco na abordagem de desafios concretos da economia e sociedade americana. A chamada
NII foi o mote inicial a partir do qual, em 1994, os EUA lançaram a idéia da Global Information Infra-structure (GII) como um
desafio mundial a ser enfrentado por todos os governos” (Brasil, 2000).
3
De acordo com o Livro verde brasileiro, o Estado “é o maior comprador/contratador de bens e serviços em tecnologias de
informação e comunicação em um país” (idem, 2000), pelo menos potencialmente.
4
“Em documentos do governo norte-americano, encontramos em destaque expressões como ‘American technological leadership’
e ‘open, global trade’”, ao passo que “documentos da União Européia dão grande ênfase a expressões como ‘job creation’”
(idem, 2000).
5
O que adianta colocar milhões de máquinas nas escolas e os usuários não saberem usar essas máquinas nem explorar a
tecnologia, pergunta-se o autor (Schwartz, 2001).
6
“Quem espera a chegada da televisão digital no mercado brasileiro não faz idéia do poderoso lobby que está por trás dessa
novidade. Três grupos - americanos, europeus e japoneses - disputam a oportunidade de exportar a tecnologia para o Brasil, em
um negócio bilionário que envolve US$ 10 bilhões de investimentos dos fabricantes nos próximos dez anos, além de US$ 1,7
bilhão das emissoras” (Araripe e Komatsu, 2002).
7
Website: www.redegoverno.gov.br.
8
A disparidade entre a quantidade de investimento em tecnologia feita pela minoria dos países em relação à maioria dos países,
de um lado, indica, obviamente, desequilíbrio entre a quantidade de países ricos (minoria) e países pobres (maioria), mas também
cautelas destes últimos. De acordo com Nações Unidas (1999), apenas 55 países são responsáveis por cerca de 99% dos gastos
mundiais em tecnologia da informação. Além desse aspecto, é fartamente conhecida a política de austeridade imposta aos países
em desenvolvimento pelos principais organismos financiadores internacionais no que respeita à garantia do pagamento em dia dos
juros, sob política fiscal regrada e restrições orçamentárias, tanto para que os países continuem com o recebimento de novos
financiamentos, quanto para a não interrupção de entrada de capital estrangeiro, o que consome boa parte dos recursos
orçamentários para a aplicação em investimentos sociais, que se dirá em tecnologia da informação e da comunicação.
9
Mesmo para aqueles projetos existentes e, até, concluídos, ainda falta um modelo adequado de avaliação do impacto, que se
preocupe menos com o aspecto descritivo e contábil, sobretudo em relação aos agentes financiadores, e se preocupe mais com a
efetividade da ação. Segundo Phipps (2000), “os modelos de impacto, em sua maioria, preocupam-se com descrever como a
estrutura do projeto foi desenvolvida, (...) enfocada a partir do ponto de vista dos fornecedores e organizadores, em vez dos
usuários”. Os projetos, por usarem instrumentos de um novo tipo e por se defrontarem com conceitos novos do tipo exclusão
digital trazem necessariamente outras variáveis que devem ser mensuradas, de modo a “avaliar o impacto potencial e real das
novas TIC nos grupos mais carentes” (idem, 2000). Cohen e Eimckle (2001), por sua vez, são bastante sensatos ao frisarem o grau
ainda delicado e incipiente (ou de experimentação?) das práticas digitais, mesmo fora do governo: “os tipos de serviços que
podem ser oferecidos através da web ainda estão sendo idealizados ou organizados tanto pelos governos quanto pelo setor
privado. Podemos prever uma grande quantidade de experimentos e aprendizagem organizacional nessa área durante a próxima
década”.
10
Entre os países em desenvolvimento, 85% responderam sim, 10% responderam não, 5% não responderam à pergunta; entre os
países industrializados, 96% responderam sim e 4% não responderam à pergunta (Fundación COMNET-IT, 2000).
11
Para um bom resumo comentado do estudo ver Ribeiro e Rocha (2001).
12
Website: http: //www.accenture.com.
13
Para um bom resumo comentado do estudo ver Martín (2002).
14
As modificações estão incluídas em parágrafo seguinte.
15
Entre outras ações que convencionalmente se chamam reforma do Estado, destacam-se: similaridade entre os regimes de
emprego do mercado e o regime de emprego do setor público para os agentes que não exercem funções estratégicas; regime
estatutário com prerrogativas de estabilidade ou de expectativa de conservação de proventos de aposentadoria iguais ao da ativa
somente para agentes típicos de Estado; criação de agências que permitam a regulação de setores do mercado e supervisionem as
ações de privatização pelo Estado; criação ou fomento de organizações que tenham com o Estado contrato de gestão para exercer
atividades que o Estado não deseja executar, mas apenas financiar; difusão da prática administrativa mediante uso de indicadores
de desempenho, com cobrança de resultados, controle social e auditoria; fortalecimento do núcleo estratégico do Estado e
recrutamento periódico de pessoal típico de Estado. Esses e outros pontos são abordados profundamente por Pereira (2000).
16
Talvez se deva ao caráter de experimentação da reforma do Estado no Brasil a dificuldade que se observa na implementação das
políticas de Governo Eletrônico, atropeladas ou atravessadas por vieses próprios de um projeto que não atingiu os seus desígnios
originais de transformação de uma administração burocrática para uma administração gerencial. Esse caráter é analisado com
forte sensibilidade por Pinto (2001).
17
Tais diretrizes, porém, devem ser, pelo menos em tese, consensuais. Como afirma Jordana (2000), ao exemplificar a iniciativa
de Governo Eletrônico na Catalunha, “incentivar o debate público sobre os objetivos das políticas mediante planos estratégicos
participativos (...) pode ser uma via especialmente indicada, não somente como mecanismo para alcançar um amplo consenso
social sobre os objetivos a prosseguir, mas também pelos próprios efeitos de caráter relacional, entre os atores implicados, que
geram este tipo de iniciativa”.
62
18
Embora os retornos possam ser generosos: de acordo com Silveira (2001), “o custo de transações via internet, de fato, é
bastante reduzido em relação ao custo daquelas realizadas por meios tradicionais”. Assim, serviços de mensagem via internet
pelos governos podem reduzir substancialmente os serviços de comunicações telefônicas, de fax e de transações com papéis ou
boletos. De acordo com o mesmo autor, também, citando dados da Agência Nacional de Telecomunicações, “a multiplicidade de
redes de telecomunicações mantidas pelos diversos órgãos de governo, (...) gera custos que poderiam ser reduzidos, se houvesse
maior integração entre as redes”.
19
Sucesso no aspecto de aumento da oferta de serviços, não exatamente no uso proveitoso dos recursos obtidos. Quanto à
arrecadação do Estado durante o leilão das empresas públicas, em 1998, sabe-se que “rendeu R$ 22 bilhões”, “dinheiro usado
integralmente para amortizar a dívida pública”, o qual, porém, foi consumido em apenas dois meses devido à taxa de juros da
época da ordem de 31% ao ano (Correio Braziliense, 2002).
20
“Ao comentar as ações futuras da ANATEL, o ministro das Comunicações, Juarez Quadros, pediu que a Agência tomasse ações
imediatas em relação ao Fundo de Universalização das Telecomunicações. ‘Oriento os conselheiros a dedicarem maior atenção a
esse tema, pois, até agora, não houve êxito na implementação dos programas em questão’, ressaltou” (Rodrigues, 2002).
21
O portal Comprasnet recebeu o selo de Boa Prática de Governança Eletrônica da Comunidade Econômica Européia em 2001.
22
Website: http://www.comprasnet.gov.br/publicacoes/boletim.stm.
23
É isso o que revela a posição do Brasil no Índice de Percepções de Corrupção/2001 compilado pela Transparência Internacional
(TI). Em 2001, o país recebeu a “nota” 4,0 (3,9 em 2000 e 4,1 em 1999), posicionando-se na 46ª posição entre 91 países (49ª entre
90 países em 2000, e 45ª entre 99 em 1999). No Índice de 2001, deixaram de comparecer oito países que constavam da edição de
2000; por outro lado, nove países ausentes em 2000 foram incluídos em 2001 (Transparência Brasil, 2002).
24
Fonte: Info Exame, no 175, outubro de 2002.
25
Como escreveu o mecenas da Cidade do Conhecimento adiante abordada: “quem não sabe perguntar, quem não sabe o que
perguntar, o que fará com a torrente de informações potenciais que as redes eletrônicas lhe podem oferecer? É soltar um
analfabeto na Biblioteca do Congresso de Washington” (Bosi, 2001).
26
De acordo com o Relatório de desenvolvimento de 2001, o uso da internet é claramente concentrado. Primeiro, a internet está
localizada em certas regiões, sobretudo urbanas; segundo, têm acesso geralmente aqueles que são educados e têm nível
satisfatório de renda ou riqueza; terceiro, os usuários são jovens e, finalmente, quarto, os usuários são em boa parte do sexo
masculino (UNDP, 2001).
27
Esses conceitos são detalhados por Parkinson (1998) e Room (1995).
28
De acordo com Nações Unidas (1999), cerca de 80% dos sítios e interfaces o inglês é a língua mais utilizada, ao passo que não
mais de 10% da população do mundo é versada neste idioma. De acordo com Cyranek (2001), “interfaces multilinguais da
internet estão sendo desenvolvidas em ritmo acelerado, mas nem sempre oferecem soluções para línguas de países em
desenvolvimento”, como a dos países africanos.
29
Essa é uma iniciativa do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Uma outra iniciativa para um projeto semelhante
está em fase de licitação no Ministério das Comunicações (Ministério das Comunicações, 2002). Os dois órgãos estão em
tentativas de entendimento para absorção dos esforços por um único projeto, mas até o momento não houve consenso.
30
De acordo com Ataíde (1997), “a internet permite a disponibilidade de dados e informações a qualquer momento e por qualquer
pessoa ou instituição. Este fato ocasiona um mundo de informações colocadas de forma desorganizada e conseqüentemente de
difícil compreensão ou recuperação. Possibilita ainda que grupos possam juntar-se e criar sites com informações (...) disponíveis a
quem puder pagar por elas”. Contudo, sendo o Estado contumaz provedor de informações, devido à sua própria natureza, deve dar
o melhor exemplo de capacidade de ordenamento, tornando inteligível e confiável a informação.
31
Website: http://www.governoeletronico.gov.br.
32
Criptografia é a utilização de uma senha (chave) para embaralhar (cifrar ou codificar) um resumo (hash) da forma original de
um documento e de uma senha distinta (chave) para desembaralhar (decifrar) o resumo (hash), que é comparado (após ser
decifrado) ao documento enviado, permitindo, assim, auferir, com segurança, a origem e a integridade do documento (Blum,
2001).
33
Assinatura digital são as chaves geradas ou usadas por ocasião da criptografia (ver nota anterior), na verdade um número,
resultando de uma complexa operação matemática que tem como variáveis o documento eletrônico e a chave, detida pelo
signatário com exclusividade. A assinatura digital de uma mesma pessoa será diferente para cada documento assinado, evitando
que uma mesma assinatura seja utilizada para outros documentos. A assinatura digital somente não é suficiente, necessitando, de
uma autoridade certificadora, que reunirá os dados necessários para identificar cada portador de chaves (idem, 2001).
34
Nenhuma das três experiências, apesar de promissoras, possui avaliação de impacto ou mesmo uma simples contabilidade
estatística da participação do público-alvo, pelo menos é o que se pode inferir da visita aos sítios de cada uma delas, nos quais não
há nada a respeito. Ainda pior: nem o e-mail da Cidade do Conhecimento, nem o e-mail do Orçamento Participativo indicados
em suas páginas funcionam, porque foram feitos questionamentos sobre o assunto aos projetos e, até a conclusão deste ensaio, não
houve resposta. Isso é o pior indicador de relacionamento em uma página da internet.
35
Para compreensão do assunto do ponto de vista analítico ver Tonollier (1999).
36
Website: http://www.portoalegre.rs.gov.br/op/participacao/cadastro.asp
37
Website: http://www.portoalegre.rs.gov.br/op/linguagemop.asp
38
Website: http://www.cidade.usp.br
39
Website: http://www.cidade.usp.br/home.htm
40
Website: http://www.service-public.gouv.fr/.
41
Website: http://www.fed.gov.au.
42
Website: http://www.firstgov.gov.
63
43
Website: http://www.open.gov.uk.
“O atraso da Alemanha e da Europa em relação às novas indústrias 'gera temor'” (Seitz, 2000).
45
Website: http://www.unirede.br.
46
Como se sabe, o fundamento de mercado e, até, ético, dos aplicativos livres baseiam-se não somente, na prática, em um desafio
à predominância dos aplicativos comerciais e à sua voracidade junto aos grandes consumidores como os governos, mas também
no fato de que sua licença tem peculiaridade em relação à licença dos aplicativos comerciais. Esta se baseia no conhecido
mecanismo de copyright, ao passo que aquela se baseia no mecanismo de “’copyleft’”, a qual “visa a assegurar que um programa
de software possa ser livremente copiado, distribuído e alterado [e] visa também a impor restrições para garantir que esta cadeia
não possa ser interrompida", mediante o total acesso ao programa fonte.” (Simon, 2000).
44
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