Enilde Neres Martins - Universidade Católica de Brasília

Transcrição

Pró-Reitoria de Graduação
Curso de Direito
Trabalho de Conclusão de Curso
A DEFESA DO MEIO AMBIENTE NA INSTRUMENTALIDADE
DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA
Autor: Enilde Neres Martins
Orientador: Dr. Antônio Souza Prudente
Brasília - DF
2010
ENILDE NERES MARTINS
A DEFESA DO MEIO AMBIENTE NA INSTRUMENTALIDADE
DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA
Monografia apresentada ao curso de
graduação em Direito da Universidade
Católica de Brasília, como requisito parcial
para obtenção do Título de Bacharel em
Direito.
Orientador: Prof. Dr. Antônio Souza
Prudente
Brasília
2010
Trabalho de autoria de Enilde Neres Martins sob o título “A defesa do meio Ambiente
na instrumentalidade da Ação Civil Pública”, apresentada como requisito parcial para
obtenção do grau de Bacharel em Direito, defendida e aprovada, em ______ de
________________ de 2010, pela Banca Examinadora constituída por:
___________________________________________________
Presidente: Prof. Dr. Antônio Souza Prudente
Universidade Católica de Brasília
___________________________________________________
Integrante: Prof.
___________________________________________________
Integrante: Prof.
Brasília
2010
Dedico a minha família, que é a razão de
toda minha luta: Breno, Luísa, Gabriel,
Benoni e minha querida irmã Zélia que me
incentiva todos os dias.
AGRADECIMENTOS
Agradeço a “Deus” que é o grande inspirador da minha vida e guia principal
desta jornada que busquei conquistar.
Aos meus pais, que mesmo sendo analfabetos e não conseguirem alcançar a
dimensão de uma conclusão de graduação em Direito, muito me ajudaram com sua
sabedoria natural e experiência de vida.
A minha querida e especial família, em especial ao Benoni, que agradeço a
compreensão e palavras de incentivo nos momentos de fraqueza e incertezas
emocionais, também em especial aos meus filhos: Breno, Luísa e Gabriel que
mesmo com algumas reclamações, souberam suportar a minha ausência por longos
períodos, trabalho e faculdade.
A todos os professores do curso de direito, que de alguma forma contribuíram
para minha formação intelectual, em especial ao professor: Dr. Antônio Souza
Prudente (orientador), pela atenção, paciência e presteza no auxilio da conclusão
deste trabalho, bem como o professor: M.sc. Mario Sérgio Ferrari, pelo esforço e
dedicação na manutenção do campus Asa Sul, o que muito contribuiu para a
conclusão do meu curso.
Ao meu chefe Marcos Vinícius, que no momento que mais precisei de
compreensão, soube tomar como sua, a minha pretensão, na época do estágio que
realizei na Defensoria Pública da União - Categoria Especial.
Aos meus familiares, irmãos e amigos que souberam suportar as minhas
ausências.
A todos os meus amigos da faculdade, companheiros e cúmplices de toda a
minha trajetória acadêmica jurídica.
A todos que de alguma forma me ajudaram, direta ou indiretamente
contribuíram, pela minha conquista.
RESUMO
MARTINS, Enilde Neres. A defesa do meio Ambiente na instrumentalidade da
Ação Civil Pública. 2010. 66 p. Monografia de graduação em Direito. Universidade
Católica de Brasília, Brasília, 2010.
Esse trabalho tem como objetivo geral analisar o caminho percorrido pelos
legitimados em matéria ambiental para iniciativa de ação civil pública ambiental e os
requisitos necessários até o resultado da pretensão judicial requerida, como forma
de demonstrar a efetiva proteção ao meio ambiente equilibrado, amplamente
defendido pela constituição federal de 1988. A abordagem do tema é importante
para que evidencie a necessidade de uma maior atenção a esse assunto por parte
dos atores processuais ambientais, para que seja possível a efetiva e necessária
proteção do bem jurídico comum do povo. Neste contexto, o objetivo específico,
compete demonstrar quão grande é o universo do direito ambiental brasileiro e quão
difícil é abordar um tema de direitos difusos de terceira geração em que estão
envolvidos direitos individuais homogêneos. Dentro do objetivo especifico cabe
também a demonstração de como nasce o ação civil Pública, a legitimidade do
cidadão brasileiro, do Ministério Público, das organizações não governamentais e
associações legalmente organizadas.
Palavras chave: Defesa ambiental. Ação Civil Pública, tutela. Homogêneos.
Difusos. Processo.
ABSTRACT
This work has focused on General analyze system the path travelled by
environmental legitimacy for public civil action initiative and environmental
requirements until the outcome of judicial claim, as requested demonstrate effective
environmental protection balanced, widely advocated by the Federal Constitution of
1988. The approach of the subject is important for showing the need for greater
attention to this matter on the part of environmental procedural actors in order to
allow effective and necessary protection and common legal people. In this context,
the specific objective is to demonstrate how big is the universe of Brazilian
environmental law and how difficult it is to address a topic of widespread third
generation rights involving individual rights homogeneous. Within the specific
objective is also the demonstration of how the Public civil action, the legitimacy of a
Brazilian citizen, public prosecutors, non-governmental organizations and
associations legally organized.
Keywords: Defence Environmental, Environment. Action Civil Public, Process.
Tutelage, Homogeneous, Fuzzy.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ............................................................................................................9
1.
CAPÍTULOS 1 – CONSIDERAÇÕES SOBRE A DEFESA AMBIENTAL E
AÇÃO CIVIL PÚBLICA.............................................................................................13
1.1. DO MEIO AMBIENTE.....................................................................................13
1.2. CONCEITO E OBJETO DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA AMBIENTAL .................18
1.2.1.
Do Conceito...............................................................................................18
1.2.2. Do Objeto...................................................................................................19
1.3. AS ORIGENS DA LEI DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA (LEI Nº7347/85) ...............20
1.4. TUTELA ESPECÍFICA DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA ........................................22
1.4.1.
A tutela de urgência nas demandas coletivas........................................25
1.4.2.
Direitos e Interesses Difusos ou Coletivos ............................................27
1.4.3.
Direitos Individuais Homogêneos ...........................................................29
2.
2.1.
CAPÍTULO 2- LEGITIMIDADE NA AÇÃO CIVIL PÚBLICA AMBIENTAL....31
ASPECTOS GERAIS DA LEGITIMIDADE .....................................................31
2.1.1. A legitimidade para agir nas ações de conhecimento...........................32
2.2. DO LITISCONSÓRCIO E ASSISTÊNCIA NA AÇÃO CIVIL PÚBLICA ...........35
2.3. A LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO (MP) .....................................37
2.4. A LEGITIMIDADE DOS SINDICATOS E DAS ASSOCIAÇÕES CIVIS; .........40
2.5. A LEGITIMIDADE DA DEFENSORIA PÚBLICA ............................................42
2.6. LEGITIMIDADE PASSIVA ..............................................................................43
2.7. FASE PRÉ-PROCESSUAL: O INQUÉRITO CIVIL E O MINISTÉRIO
PÚBLICO...................................................................................................................45
2.7.1.
Breve Histórico..........................................................................................45
2.7.2.
Natureza jurídica .......................................................................................45
2.7.3. Fases do procedimento do inquérito civil: instauração, instrução e
conclusão.................................................................................................................46
3.
CAPÍTULO - ASPECTOS DA COMPETÊNCIA JURISDICIONAL E DA
PROVA NAS LIDES AMBIENTAIS ..........................................................................51
3.1. COMPETÊNCIA DO JUÍZO DO LOCAL DO DANO .......................................51
3.1.1. Peculiaridades do dano ambiental ..........................................................52
3.2. A PROVA NAS DEMANDAS COLETIVAS: ....................................................54
3.2.1.
Do Conceito...............................................................................................55
3.2.2.
Da Cognição e a prova na ação inibitória ...............................................57
3.2.3. Nexo de causalidade e prova nas ações ambientais: técnicas
processuais de efetividade da tutela no âmbito do processo civil.....................58
4.
4.1.
CAPÍTULO 4 - EFEITOS DA SENTENÇA E COISA JULGADA AMBIENTAL
60
NATUREZA DA COISA JULGADA NA AÇÃO CIVIL PÚBLICA .....................60
4.1.1.
Coisa julgada em ação civil pública ........................................................62
4.1.2.
Limites objetivos da coisa julgada nas demandas coletivas ................63
4.1.3. Limites subjetivos nas demandas essencialmente coletivas ...............65
5.
CONCLUSÃO ................................................................................................67
6.
BIBLIOGRAFIA..............................................................................................69
9
INTRODUÇÃO
Abordar-se-á nesse trabalho o tema da defesa do meio ambiente na instância
judiciária, utilizando como instrumento a ação civil pública na sistematização
positivada existente até o momento.
A abordagem do tema é importante para que evidencie a necessidade de uma
maior atenção a esse assunto por parte dos atores processuais ambientais, para que
seja possível a efetiva e necessária proteção do bem jurídico comum do povo.
Prevenindo o dano e a ameaça ao meio ambiente por meio de mecanismos
administrativos e instrumentos jurídicos.
Nestas questões polemicas envolvendo um tema cada dia mais importante,
em que as situações novas e catástrofes decorrentes da ação humana vão
ocorrendo de forma cada vez mais acelerada. Dada a velocidade dos fatos, as
normas vigentes sobre ação civil pública ambiental não conseguem abarcar todo o
problema, porque as normas não são atualizadas no mesmo ritmo com que
acontecem novos tipos de danos ambientais, a ponto de garantir a célere e efetiva
proteção, podendo existir lacunas.
O trabalho foi dividido em capítulos os quais irão seguir a seguinte ordem: No
primeiro capítulo será feita uma breve explanação do conceito e objetivo da ação
civil pública, as origens da lei da ação civil pública, bem como o processo e a técnica
(instrumento) de tutelas jurídicas diferenciadas, tais como os direitos difusos e
coletivos e os direitos individuais homogêneos.
No segundo e terceiro capítulos, será exposto o os direitos a legitimidade pela
iniciativa processual ambiental mais especificamente a legitimidade na ação civil
pública, dentro deste contexto, a colaboração das partes envolvidas, para o
processo de desenvolvimento e melhoramento do processo ambiental, dentro das
possibilidades e limitações de um direito difuso e coletivo, como fatores
desencadeadores do problema posto em discussão.
Ainda no terceiro capítulo, terá enfoque na competência da lei de ação civil
pública, bem como o papel do Ministério Público conjuntamente com o inquérito civil
ambiental. Abordar a questão das provas e suas peculiaridades na lei de ação civil
10
pública, bem como à insuficiência de prova como fator impeditivo da formação da
coisa julgada ambiental.
Por fim no último capítulo abordar-se á os efeitos da sentença no processo
ambiental (ação civil pública), assim como os resultados advindos da coisa julgada
ambiental.
O tema terá um enfoque apenas teórico e interpretativo das normas de
processo civil ambiental dentro da sociedade brasileira. Não há nenhuma pretensão
em esgotar o tema posto em vitrine, mas tem o objetivo de chamar atenção em
especial para a ação civil pública, para uma melhor compreensão e exercício da
cidadania, para que seja possível uma melhor estruturação legal e possibilite a
resolução de conflitos sociais e ambientais de forma equitativa. Diante de todos
esses argumentos, surge à necessidade social e jurídica de proteger o meio
ambiente e por conseqüência proteger o ser humano e sua sobrevivência na terra.
Dentre as várias ações de proteção ao meio ambiente (ação popular
ambiental, mandado de segurança ambiental e mandado de injunção ambiental)
como instrumentos processuais de defesa do meio ambiente em juízo, o instituto da
Ação Civil Publica especialmente voltada para a tutela processual do meio ambiente
e para o saneamento de danos ambientais é o cerne desse trabalho.
Vários
problemas
poderiam
ser
destacados
dentro
da
doutrina
e
jurisprudência disponível sobre a defesa do meio ambiente. Mas é sobre o caminho
do processual ambiental da ação civil pública, desde a causa de pedir até a
sentença com transito em julgado, percurso esse realizado pelos cidadãos
brasileiros em busca da proteção ambiental que vamos debater.
11
Lista de Quadros
Quadro 1 - Controle de Ação Civil Pública Cadastradas na 4º na CRR atualizado em:
Março/2010 ...............................................................................................................40
Quadro 2 - Natureza do Interesse .............................................................................61
Quadro 3 - Resultado do Processo ...........................................................................62
12
Lista de Siglas e Abreviaturas
Art.
Artigo de lei
CDC
Código de Defesa do Consumidor
CF
Constituição Federal.
CPC
Código de Processo Civil
HC
Habeas Corpus
LACP
Lei da Ação Civil Pública
PNMA
Política Nacional do Meio Ambiente
STF
Supremo Tribunal Federal.
STJ
Superior Tribunal de Justiça.
ONG
Organização Não Governamental
MPF
Ministério Público Federal
13
1.
CAPÍTULOS 1 – CONSIDERAÇÕES SOBRE A DEFESA AMBIENTAL E
AÇÃO CIVIL PÚBLICA
1.1.
DO MEIO AMBIENTE
A Constituição Federal assegura a apreciação por parte do poder judiciário de
toda e qualquer lesão ou ameaça a direito (art. 5°, XXXV). Daí o direito ambiental
receber proteção constitucional, no plano instrumental, outorgando direito de agir em
face de lesão ou ameaça ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (patrimônio
genético da pessoa humana, meio ambiente cultural, meio ambiente artificial, meio
ambiente do trabalho e meio ambiente natural).1
Por isso, a defesa do meio ambiente não é apenas um discurso ecológico em
que a maior intenção é chamar atenção das pessoas para o problema. A defesa
ambiental é uma necessidade, uma questão de sobrevivência da espécie humana.
Isso porque, diante de catástrofes da natureza em que morrem muitas
pessoas, sempre vem à tona a discussão da expansão urbana desordenada, o
crescimento populacional e a degradação do meio ambiente, erros de planejamento
urbano cometidos no passado que as conseqüências não tardam em aparecer. E a
culpa pode ser da ambição desenfreada de desenvolvimento e infraestrutura feita
sem planejamento, juntamente com o avanço humano sobre a natureza.
Para melhor compreensão sobre patrimônio cultural, convém destacar a
definição de patrimônio cultural publicada pelo site da Procuradoria Geral da
República:
O patrimônio cultural abrange bens móveis e imóveis, tomados
isoladamente; conjuntos arquitetônicos, urbanísticos, históricos e
paisagísticos; paisagens culturais que revelem uma combinação da ação do
homem com a natureza; paisagens concebidas intencionalmente, como
jardins e parques; paisagens associadas a fenômenos religiosos/simbólicos;
patrimônio documental ou arquivístico; patrimônio cultural imaterial (formas
de expressão, modos de criar, fazer e viver); patrimônios paleontológico e
espeleológico; sítios arqueológicos e entorno de bens culturais.2
1
PAULA, Jônatas Luiz Moreira de. Cood. Direito Ambiental e Cidadania. Leme-SP: J.H.Mizuno,
2007.p. 63
2
Disponível em : http://www.pgr.mpf.gov.br/areas-de-atuacao/camaras-de-coordenacao-erevisao/meio-ambiente-e-patrimonio-cultural. acesso em: 16.05.2010.
14
Diante desses fatos surge à necessidade social e jurídica de proteger o meio
ambiente e por conseqüência proteger o ser humano e sua sobrevivência na terra.
Para Antunes, “Os direitos humanos vêm se ampliando, a cada dia que
passa”. O autor complementa sua idéia dizendo que: “Este fato é uma resposta que
a sociedade vem dando ao fenômeno da massificação social e às dificuldades
crescentes para que todos possam vivenciar uma sadia qualidade de vida”, ainda
que prevaleça a violação aos direitos humanos ao invés do respeito, desse fato
denota-se que a norma foi violada ou desrespeitada. Ainda segundo Antunes, “Essa
realidade desempenha um papel fundamental na conscientização de todos aqueles
que subjetivamente, consideram que os seus direitos fundamentais foram violados”.
Para o referido autor, “Hoje já se fala em uma nova geração de direitos humanos,
direitos estes que não se limitam àqueles fruíveis individualmente ou por grupos
determinados”.3
Nesse contexto tem destaque o pensamento de Norberto Bobbio ao se referir
ao problema dos direito humanos de terceira geração, disse que: “o mais importante
deles é o reivindicado pelos movimentos ecológicos: o direito de viver num ambiente
não poluído”.4
Corroborando essa idéia, Antunes assim expõe sobre a importância do meio
Ambiente:
Uma conseqüência lógica da identificação do direito ao ambiente como um
direito humano fundamental, conjugada com o princípio constitucional de
dignidade da pessoa humana, é que no centro de gravitação do Direito
Ambiental se encontra o Ser Humano. Entretanto, a concepção ora
esposada encontra acirrada oposição em parte significativa do pensamento
contemporâneo que tem buscado identificar uma igualdade essencial entre
5
todos os viventes.
Assim, apesar do meio ambiente receber proteção explicita na constituição de
1988, essa benesse pode não ser tão real e efetiva quanto se deveria, na tratativa
de um bem que ao não ser devidamente tutelado, causa prejuízos a todas as
pessoas. Sendo a defesa do meio ambiente um direito plurisubjetivo, que não é tão
fácil de por em prática a proteção constitucional, daí a necessidade de bem explicar
3
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental.12. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009.p.16
BOBBIO, Norberto apud ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 12. ed. Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2009. p. 17.
5
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 12. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009. p. 17.
4
15
o que vem a ser meio ambiente, para que fique bem claro o que se pretender
proteger com a técnica da Ação Civil Pública.
Por isso, faz-se necessário recorrer a algumas considerações primárias e
introdutórias de meio ambiente. Neste contexto chama-se a baila o conceito de
Alvarenga sobre o termo meio ambiente:
Como objeto da disciplina ecológico, a palavra ambiente ou meio ambiente
ou simplesmente meio significa o lugar, o espaço, o sítio, o recinto que
envolve os organismos vivos ou as coisas, expressando ainda a acepção do
6
patrimônio natural e suas relações com os seres vivos.
Já na explanação do professor Farias, sobre a conceituação do meio
ambiente, é importante destacar que “A conceituação de ‘ambiente’ é problemática
por duas razões fundamentais: a primeira, pela abrangência; a segunda, pela grande
diversidade de significados”.7
Por isso, convém demonstrar o seguinte detalhamento do termo ambiente,
pois “engendra uma variedade de significados, conforme o aspecto em que é
considerado” 8, corroborado pelo pensamento bem definido pelo grande estudioso do
assunto, José Afonso da Silva, que define ambiente como sendo a “esfera, o círculo,
o âmbito que nos cerca, em que vivemos”.9
Em seqüência de idéias Farias, em citação à lição de José Afonso da Silva,
meio ambiente é “a interação do conjunto de elementos naturais artificiais e culturais
que propiciem o desenvolvimento equilibrado da vida em todas as suas formas” 10.
A definição do meio ambiente feita pelo mestre Beltrão, traz um enfoque
importante sobre as formas de expressar a palavra em termos de lingüísticos, assim
a como a abrangência do termo in verbis:
A expressão meio ambiente, que historicamente passou a ser utilizada no
Brasil, é claramente redundante. “Meio” e “Ambiente” são sinônimos,
designam o âmbito que nos cerca, o nosso entorno, onde estamos inseridos
6
ALVARENGA, Paulo. Inquérito Civil e a Proteção Ambiental. Leme-SP: BH Editora e
Distribuidora, 2001. p .37.
7
FARIAS, Paulo José Leite. Competência Federativa e Proteção Ambiental. Porto Alegre: Sérgio
Antônio Fabris Editor, 1999. p. 203.
8
Idem. p. 203.
9
SILVA, José Afonso da apud FARIAS, Paulo José Leite. Competência Federativa e Proteção
Ambiental. Porto Alegre: Sérgio Antônio Fabris Editor, 1999. p. 203.
10
Idem. p. 203.
16
e vivemos. De fato, “meio” significa, entre outras acepções, “conjunto de
elementos materiais e circunstanciais que influenciam um organismo vivo”.
“ambiente”, por sua vez, consiste no “que rodeia ou envolve por todos os
lados e constitui o meio em que se vive; tudo que rodeia ou envolve os
seres vivos e/ou as coisas; recinto, espaço, âmbito em que está ou vive”
(HOUAISS, António. Dicionário eletrônico da língua portuguesa. Rio de
11
Janeiro: Objetiva, 2006. 1 CD-ROM. Produzido por multimídia.
A definição acima deixa claro que o meio ambiente é um complexo de
elementos naturais que se tem como ponto base á vida, inserida num contexto
amplo, em que fazem parte “a ordem biológica, química e todas as espécies,
animais e vegetais” como um todo, abrangendo todas as formas, “não apenas a
humana”.12
A classificação dos elementos do meio ambiente fica assim exposta de forma
didática pelo mestre Beltrão:
Dessa forma, o meio ambiente não corresponde apenas ao ambiente
natural, abrangendo também outras perspectivas em que esteja inserida a
vida. Assim, tradicionalmente classifica-se o meio ambiente a partir de três
aspectos: o meio ambiente natural ou físico, o meio ambiente artificial e o
meio ambiente cultural.
O meio ambiente natural ou físico
Constitui-se pelo ar, atmosfera, água, solo, subsolo, fauna, flora e
biodiversidade. Corresponde, portanto, aos elementos naturais que são
tradicionalmente associados ao meio ambiente.
A expressão meio ambiente surgiu para designar tais elementos
naturais. Existem independentemente da ação do homem, embora possam,
por obvio, sofrer a conseqüência daquela.
O meio ambiente artificial
“Compreende o espaço urbano construído, abrangendo o conjunto de
edificações (espaço urbano fechado) e equipamentos públicos, tais como
ruas, avenidas, praças e espaços livres em geral (espaço urbano aberto).
O meio ambiente cultural
Consiste nas investigações humanas, materiais ou imateriais, que
possuem um especial valor cultural, referente à identidade, a ação, a
memória dos diferentes grupos formadores da nacionalidade ou sociedade
brasileiras. Abrange, portanto, o patrimônio histórico, artístico, paisagístico,
13
arqueológico, ecológico, etc.
A constituição Federal em seu art. 216, expressa de forma clara a proteção ao
meio ambiente cultural, de forma expressa:
11
BELTRÃO, Antonio F.G. Curso de Direito Ambiental. Rio de Janeiro: Forense / São Paulo:
Método, 2009. p.25.
12
Método, 2009. p. 25.
13
Idem. p. 25.
17
Art. 216. Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza
material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de
referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos
formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem:
I - as formas de expressão;
II - os modos de criar, fazer e viver;
III - as criações científicas, artísticas e tecnológicas;
IV - as obras, objetos, documentos, edificações e demais espaços
destinados às manifestações artístico-culturais;
V - os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico, artístico,
14
arqueológico, paleontológico, ecológico e científico.
A administração racional dos recursos naturais e dos sistemas ecológicos. O
desenvolvimento sustentável acaba sendo o principal objetivo do direito ambiental, é
o que se entende da definição universal dada pela Comissão Brundtland, consiste
naquele que “satisfaz as necessidades do presente sem pôr em risco a capacidade
das gerações futuras de terem suas próprias necessidades satisfeitas”. 15
O relatório final da comissão, chamado de Nosso futuro comum, pronto em
1987, Propôs que o desenvolvimento econômico fosse integrado à questão
ambiental. Esse documento, que reduziu o tom crítico à sociedade industrial dos
documentos anteriores – e por isso foi bem aceito pela comunidade internacional _
proponham uma conciliação entre crescimento econômico e preservação. Construiuse assim o conceito de desenvolvimento sustentável, como o “desenvolvimento que
atende às necessidades do presente, sem comprometer as necessidades das
gerações futuras”.16
Sobre o tema, precisa é a lição do mestre Benjamim, in verbis:
Os problemas ambientais são produto de uma série de comportamentos
humanos historicamente arraigados. Entre eles convém citar uma certa
predisposição do ser humano para agir a curto prazo (=atuação imediatista),
para auxiliar apenas aqueles com quem se relaciona pessoalmente, em
especial os familiares e amigos próximos, negando assistência a terceiros
desconhecidos (=atuação individualista), e para se ver em permanente
antagonismo com a natureza que o cerca, buscando, por isso mesmo,
debravá-la, transfoma-la e domina-la (=atuação degradadora). O direito
Ambiental visa, em síntese, mudar tais traços comportamentais todos
14
BRASIL. Constituição Federativa do Brasil - de 05 de outubro de 1988 – art. 216. Brasília:
Senado Federal, 2007.
15
BRUNDTLAND, apud SÁ, Maria Célia Delduque Nogueira Pires de. Conflitos Socioambientais do
Cerrado Brasileiro: o Meio Ambeinte na Instância Judiciária. Dissertação de mestrado em
Planejamento e Gestão Ambiental. Brasília: Universidade Católica de Brasília, 2005. Disponível: em:
<http://www.bdtd.ucb.br/tede/tde_busca/arquivo.php? codArquivo=355>. Acesso em: 13/05/2010.
16
Idem.
18
ambientalmente nefastos. Não espanta, pois, que, em relação ao paradigma
jurídico tradicional, o Direito Ambiental seja considerado “profundamente
17
herético”.
Portanto, nessa evolução e procura pelo entendimento do que vem a ser meio
ambiente, o art. 3º lei nº 6938/81 - PNMA (Política Nacional do Meio Ambiente)
define legalmente e definitivamente o meio ambiente como o ”conjunto de condição,
leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite,
abriga e rege a vida em todas as suas formas”.
Art. 3º - Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
I - meio ambiente, o conjunto de condições, leis, influências e interações de
ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em
18
todas as suas formas .
Como os direitos á vida a ao meio ambiente, “seja na dimensão individual,
seja na dimensão coletiva/difusa, são indisponíveis por natureza, qualquer ação
ambiental terá como causa imediata a efetivação da proteção desses direitos; isso
torna a ação ambiental indisponível, por buscar a proteção dos direitos à vida e ao
meio ambiente.”19
1.2.
CONCEITO E OBJETO DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA AMBIENTAL
1.2.1. Do Conceito
Para Machado, “A ação civil pública foi elaborada pela lei 7347, de 24.7.1985.
A ação judicial é denominada “civil” porque tramita perante o juízo civil e não
criminal”. Acentua o referido autor que “no Brasil não existem tribunais
administrativos”. Segundo o entendimento do autor “A ação é também chamada
“pública” porque defende bens que compõem o patrimônio social e público, assim
como os interesses difusos e coletivos, como se vê do art.129,III,da CF/88”. 20
17
BENJAMIN, Antonio Herman apud BELTRÃO, Antonio F.G. Curso de Direito Ambiental. Rio de
Janeiro: Forense / São Paulo: Método, 2009. p. 28.
18
Lei 6938 de 31 de agosto de 1981 - PNMA (Política Nacional do Meio Ambiente) - publicado no
D.O.U. de 2.9.1981.
19
PAULA, Jônatas Luiz Moreira de. Coor. Direito Ambiental e Cidadania. Leme-SP: J.H.Mizuno,
2007.p.100
20 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 17. ed. São Paulo: Malheiros,
2009. p. 381.
19
Na busca do objetivo da ação civil pública, leciona Machado que “as
finalidades da ação civil pública são: cumprimento da obrigação de fazer,
cumprimento da obrigação de não fazer e/ou a condenação em dinheiro”.21
Corroborando o entendimento de Machado, Mancuso dispõe sobre a
importância do art.3° da lei 7347/85: “Ação civil p oderá ter por objeto a condenação
em dinheiro ou o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer’. “Resulta Claro,
nesse enunciado, que o pedido imediato terá, em geral, natureza condenatória, lato
sensu”.22
De
acordo
com
Alvarenga,
“trata-se
de
lei
que
ostenta
caráter
predominantemente processual, uma vez que objetiva disciplinar e ofertar os
instrumentos processuais eficazes à proteção em juízo, dos interesses difusos
reconhecidos nos textos substantivos ou nas normas de direito material”23.
1.2.2. Do Objeto
Para Alvarenga, até a promulgação da lei da ação civil pública o nosso
ordenamento jurídico usava a sistemática tradicional do código civil que “se dedicava
basicamente a harmonizar os conflitos entre grupos delimitados de pessoas”24,
nesse contexto o autor reforça a necessidade de estender a abrangência da
proteção legal a interesses maiores, situados no campo superior ao das relações
entre indivíduos em caráter subjetivo, justificando sua idéia, assim expressa:
Todavia na sociedade marcadamente industrial, influenciada fortemente
pelo fenômeno de massa e, sobretudo pela globalização, surgiu a
necessidade de se dispensar proteção legal a interesses maiores, situados
em patamar superior aos conflitos meramente interindividuais.”Surge a
25
necessidade de conciliar ou equacionar os conflitos plurisubjetivos”.
21
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 17. ed. São Paulo:
Malheiros, 2009. p. 381.
22
MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ação Civil Pública – Em defesa do Meio Ambiente, do
patrimônio Cultural e dos Consumidores. 9. ed. São Paulo: Revista dosTribunais, 2004. p.23
23
Distribuidora, 2001. p. 92.
24
Idem. p. 93.
25
Idem. p. 93.
20
Ainda de acordo com Alvarenga, in verbis:
[...] no início da década de 1980, em face justamente desta sensível
transmigração do individual para o coletivo e da tendência global verificada
na ordem internacional da coletivização e universalização da jurisdição, com
conseqüente socialização do processo como instrumento de solução rápida
e simultânea dos interesses comuns de grupos indeterminados ou classes
ou categorias de determináveis de pessoas, ou ainda de toda coletividade
26
[...].
Com base nessa linha de raciocínio, Alvarenga justifica a atitude do Governo
Federal em promulgar a Lei nº 7347/85, visto que “modernizou e verdadeiramente
revolucionou a ordem jurídica brasileira, na medida em que o processo passou a
servir como instrumento de defesa dos direitos metaindividuais ou sociais
indisponíveis e individuais homogêneos”.27
Uma boa conclusão sobre o objetivo da ação civil pública é feita por Mancuso,
ao afirmar que:
[...] a respeito desse aspecto terminológico, parece-nos a seguinte: a ação
da lei 7347/85 objetiva a tutela de interesses metaindividuais, de início
compreensivos dos difusos e dos coletivos em sentido estrito, aos quais na
sequência se agregaram os individuais homogêneos (lei 8078/90, art.81, III,
c/c os arts. 83 e 117). Para mais, trata-se de locução já consagrada em
vários textos legais, inclusive na Constituição Federal (art.129,III), sendo
que a jurisprudência e a doutrina especializada empregam normalmente
levando-nos a crer que esse nomem júris – ação civil pública – já está
28
assentado na experiência jurídica brasileira.
1.3.
AS ORIGENS DA LEI DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA (LEI Nº7347/85)
Alvarenga enfatiza como “verdadeira conquista e grande avanço legislativo na
área de proteção ao meio ambiente”, a evolução legislativa a inclusão da lei Federal
nº 7347/85 em nosso ordenamento jurídico, “que disciplinou o exercício da ação civil
pública de responsabilidade por danos causados ao meio ambiente”.29
26
Distribuidora, 2001. Idem. p. 93.
27
Idem. p. 93
28
patrimônio Cultural e dos Consumidores. 9. ed. São Paulo: Revista dosTribunais, 2004. p. 23.
29
Idem. p. 92
21
Aproveitando a oportunidade de comentar sobre o nascedouro da lei n
7347/85, lei essa com predomínio quase total de regras processuais, a inspiração
para a criação de uma lei processual ambiental.
Convém colacionar a lição de Marcelo Abelha em demonstrar as origens
instrumentais e processuais da lei de ação civil pública como “a origem histórica da
lei de ação civil pública tem as suas raízes fincadas na lei da Política Nacional do
Meio Ambiente, porque pioneiramente foi idealizado para regulamentar o § 1º do
art.14 do referido diploma geral do meio ambiente”30. “Artigo esse que fala em ação
de responsabilidade civil por danos causados, e a partir daí tenha surgido à proposta
da LACP”.
Porém como todo projeto de lei ao ser analisado, surgem algumas
modificações que fogem da idéia da proposta inicial. De acordo com Rodrigues:
Hoje, a LACP é uma lei eminentemente processual, é verdade, mas serve á
tutela precípua de qualquer direito supraindividual ( e não só o meio
ambiente), e além disso, como instrumento para impor soluções para todo e
qualquer tipo de crise jurídica (conflitos de interesses supraindividuais),
sejam elas de descumprimento, de certeza jurídica ou de obtenção de uma
nova situação jurídica.31
Para Rodrigues é possível levar em consideração “a existência de três tipos
de crises jurídicas (certeza descumprimento de conduta e de situações jurídicas)”,
assim afirma “é certo que a ação civil pública constitui um remédio adequado para
impor soluções do direito material que sejam aptas a debelar por completo a crise
ocorrida”.32 Com essa afirmação, Marcelo Abelha quer-se dizer e até advertir que a
lei de ação civil pública não se limita a ser um instrumento técnico.
Alvarenga assim explica as particularidades da ação civil pública:
Inúmeras são as particularidades, incontáveis os aspectos e bem assim as
controvérsias que despontam e gravitam em torno de aludidos instrumentos
existentes no ordenamento jurídico pátrio, à disposição de pessoas físicas e
jurídicas para a tutela administrativa ou jurisdicional do meio ambiente,
dentre outros interesses difusos, coletivos ou individuais homogêneos,
cumprindo realçar e relembrar que uma abordagem minudente e mais
detida de cada singularidade ou de cada aspecto controvertido desses
RODRIGUES, Marcelo Abelha. Ação Civil Pública e Meio Ambiente. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense
Universitária, 2009.p.19
31
Idem.p.19
32
Idem.p.19
22
mecanismos e medidas judiciais escapa ao propósito da presente pesquisa
e aos limites do trabalho que, conforme preambularmente enfatizado, tem
por assunto central e objeto nuclear o inquérito civil como procedimento
preparatório da ação civil pública ambiental, sendo que esta última medida
judicial (ação civil pública) será também perifericamente abordada. Escopo
diverso exigiria a construção de alentado e invencível trabalho doutrinário,
diante de abundância dos elementos e discussões que desabrocham em
profusão de precitados mecanismos gerais de proteção ambiental e,
principalmente, dos aspectos Polêmicos que despontam da ação civil
pública, tal a amplitude de seu campo de incidência protetiva e de sua larga
33
utilização nos dias correntes.
Na espera civil, a medida judicial de maior uso e eficácia na defesa do meio
ambiente tem sido indubitavelmente, a ação civil pública, cuja abordagem está a
demandar também, neste estudo, prévias e breves referências a respeito das
demais medidas judiciais de natureza civil de possível utilização na proteção
ambiental, tendo em conta as suas relações, afinidades e contrastes, e, sobretudo
tendo em vista as conclusões finais envolvendo o emprego do inquérito civil”.34
1.4.
TUTELA ESPECÍFICA DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA
Para a proteção do meio ambiente há dois tipos de ação, conforme Moreira
de Paula explica:
A proteção ambiental poderá ser preventiva ou repressiva. Será preventiva
ao cometimento do ato ilícito, a fim de evitar que a ameaça à ocorrência de
um ato ilícito se converta em lesão. Neste aspecto, a ação ambiental deverá
ser proposta em busca da tutela inibitória contra a prática do ilícito e
consistirá essencialmente na imposição de uma obrigação de não fazer – o
35
prosseguimento da atividade que poderá resultar em poluição.
Nesse debate “o meio ambiente conta com instrumentos de proteção tato no
campo administrativo (tombamento, estudo prévio de impacto ambiental, multa, etc.)
e no âmbito penal (ação penal pública, transação penal), como na esfera civil (ação
popular constitucional, mandado de segurança coletivo, mandado de injunção, ação
direta de inconstitucionalidade, direito de petição e ação civil pública)”.36
33
34
Idem. p.82.
35
36
23
Na concepção de Mancuso, o processo civil tradicional é “um instrumento de
tutela de posições jurídicas individuais, é natural que, ordinariamente, coincidam
numa mesma pessoa as figuras do titular do interesse e do legitimado (= aquele a
quem a norma confere o poder de agir)”.37
Para Rodrigues não se aplica as ações coletivas tal estrutura, “visto que não
vai encontrar o titular do interesse tutelado, porque são várias pessoas. “Esse
fenômeno se explica pela impossibilidade do fracionamento do objeto, que é de
todos, e também por causa da chamada indeterminação dos sujeitos.”38 Para
Rodrigues:
As crises de certeza acerca da existência ou inexistência de relação jurídica;
de cumprimento ou adimplemento, em que alguém deve a outro alguém
mas recusa-se a cumprir sua responsabilidade; de situação jurídicas, em
que alguém faz valer em juízo seu direito modificação de uma situação
jurídica são crises jurídicas que podem se dar no âmbito do processo
individual ou coletivo. Assim tanto nas lides individuais, quanto nas lides que
são instrumentalizadas pelas técnicas jurisdicionais coletivas, estarão
presentes, sob a ótica do resultado do processo, as tutelas declaratórias,
39
condenatórias e constitutivas .
Vale ressaltar que “tanto a tutela coletiva quanto a individual pode ter sob a
ótica do resultado advindo á parte, forte relação com o tipo de crise debelada,
podendo ser tipificadas como preventivas, de reparação de dano ou sanções. “Na
verdade, a tutela vai se diferenciar da individual menos pelos tipos de resultados e
mais por aspectos abstratos relacionados aos princípios regentes e influenciadores
das técnicas coletivas”40.
Ainda de acordo com Rodrigues, “Daí decorre uma diferenciação básica de
todo o conjunto coletivo em relação ao individual, visto que o processo coletivo
busca
o
atendimento
de
interesses
supra-individuais,
o
que
aumenta
substancialmente a fase inquisitorial do processo.”41
Para Rodrigues, há uma necessária proximidade entre os atos procedimentais
do Estado juiz com a proteção do direito material do meio ambiente, como forma de
37
38
RODRIGUES, Marcelo Abelha. Ação Civil Pública e Meio Ambiente. 3. ed. Rio de Janeiro:
Forense Universitária, 2009. p. 163.
39
Idem. p. 163
40
Idem. p. 163.
41
Idem. p. 163.
24
construir o habitat natural de desenvolvimento da tutela específica. “Isso porque a
Constituição Federal estabelece a imposição de deveres de fazer ou não fazer, da
coletividade e do Poder Público, com vistas à obtenção do equilíbrio ecológico“.42
De acordo com Rodrigues há uma distinção entre a tutela específica e a tutela
reparatória específica, sendo desta forma explicada:
Quando se fala em tutela jurisdicional específica, isso significa a busca do
dever positivo ou negativo previsto na lei e que deveria ser
espontaneamente cumprido por todos os membros da sociedade.
(coletividade e Poder Publico). É que a tutela especifica pressupõe que o
processo imponha exatamente o mesmo resultado que se teria caso fosse
espontaneamente cumprida a obrigação, enquanto a reparação específica
já dá a idéia de concretização da crise de descumprimento, de uma conduta
antijurídica que já ignorou o dever positivo ou negativo e que causou um
dano que deve ser ressarcido, cuja solução deverá ser uma reparação não
43
pecuniária (especifica ou equivalente).
Cumpre ressaltar a idéia de Rodrigues no que diz respeito à importante
distinção acima descrita, por constituir ganhos “incomensuráveis de economia e
efetividade do processo ambiental. A maior de todas as ‘economias’ diz respeito ao
manejo das provas”. É que, havendo tutela para a abstração da má conduta ou o
seu impedimento, ou ainda para prevenir o dano, não raramente “toda discórdia
deve recair sobre quaestio iuris (com possibilidade de julgamento antecipado da lide
– art. 330, I, do CPC), enquanto nos casos de tutela ressarcitória há a necessidade
de se provar o nexo entre a conduta e o dano causado, para se ter a
responsabilidade fixada”.44
Ressaltando o entendimento sobre a tutela específica Rodrigues assim dispõe
ipis literis:
Se houve o dano, deve-se buscar uma tutela sancionatória que vise a
obtenção de um ressarcimento específico (reparação in natura). È o caso,
por exemplo, de destruição de área de preservação permanente com
degradação do meio ambiente, quando então se deverá requerer em juízo a
obtenção de uma solução ressarcitório do dano causado. É, pois, uma tutela
para o passado. Essa solução deve ser sempre mais próxima da situação
do meio ambiente anterior ao dano, daí por que há sensível privilégio das
45
formas específicas de reparação.
42
Forense Universitária, 2009.p.163.
43
Idem p.183.
44
Idem.p.185
45
Idem.p.184.
25
Fechando o entendimento sobre a inspiração para a essência da ação civil
pública na tutela jurisdicional dos direitos, Mancuso expõe:
É que nas class actions, prioriza-se a eficácia da reparação do bem coletivo
lesado, antes que o mero “acolhimento” do pedido do autor, até porque o
interesse concerne a um número mais ou menos definido de indivíduos, e
não exclusivamente ao autor da ação. Assim é que v.g., no caso de um
posto de gasolina que praticava sobrepreço na venda do produto, a ação
movida por um dos prejudicados foi acolhida, mas para fim de que o dono
do estabelecimento fosse compelido a fornecer gasolina,gratuitamente, a
todos aqueles que o procurassem, até atingir a exata quantidade que
46
vendera acima da tabela fixada.
1.4.1. A tutela de urgência nas demandas coletivas
Para Rodrigues, a tutela jurídica para ser entregue, demanda tempo, fato
esse que às vezes quando chega a ser entregue não atinge o fim proposto por
causa da demora. “E justamente porque a atividade jurisdicional se exerce e se
desenvolve durante um dado lapso temporal que, a cada minuto que passa, mais
longe e fora da realidade que motivou a busca da solução jurisdicional fica a tutela
debeladora da crise”.47
Ainda de acordo com Rodrigues, “a tutela de urgência, aplicada para imunizar
dos efeitos devastadores que o tempo causa ao processo (instrumento) ou ao seu
conteúdo (direito material), constitui plataforma firme dotada de técnicas processuais
que devem ser rápidas, sob pena de não servir ao direito pleiteado.” “Essas formas
de tutela são realizadas por intermédio das medidas cautelares e das antecipações
de tutela de mérito. O signo comum entre ambas é, sempre, a urgência, e o seu
traço diferenciador é o objeto que será precipuamente protegido dos desgastes
provocados pelo fenômeno temporal.”48
46
47
48
Idem. p.167.
26
“Em dois dispositivos trata alei 7347/85 sobre a tutela cautelar dos interesses
difusos. Dá-lhes ação cautelar, propriamente dita, no art.4° e prevê a possibilidade
de concessão de mandado liminar, ‘com ou sem justificação prévia’, no art. 12”.49
Na explanação de Mancuso:
[...] é como se o juiz adiantasse uma certa credibilidade às alegações do
autor, raciocinando por um critério de plausibilidade; dá a tutela de urgência,
na convicção de que, se o fizer a final, o provimento poderá não mais ter
utilidade, ante a modificação dos fatos ou a consumação do evento
50
temido.
Na complementação de sua fala, Mancuso cita Pontes de Miranda, “a cautela
é concedida pelo receio em se considerar que algo mal vai ocorrer, ou é provável
que ocorra.” “A probabilidade é elemento necessário; não se pode recear o que não
é possível, nem mesmo o que dificilmente aconteceria. O grau do provável é
examinado pelo juiz, mas se ele mesmo tem dúvida, deve deferir o pedido de
medida cautelar”.51
È importante frisar o que diz Mancuso, sobre a diferença entre medida
cautelar e processo cautelar:
Medida cautelar é espécie, de que “processo cautelar” é gênero, ou seja
“medidas” (= providências) de ordem cautelar são geralmente concedidas
no seu instrumento ou veiculo precípuo, que é o processo cautelar. Mas “
medidas cautelares” existem que podem ser pedidas em outros processos,
que não o cautelar. [... Por outro lado, não há confundir “liminar “ com
“cautelar”. Este último é tipo de processo, a que o Código de Processo Civil
destina um livro específico(III), tendo por pressuposto a tutela urgente
(ainda que provisória) de uma situação emergencial envolvendo coisa,
pessoa ou situação jurídica. A “liminar”, em certos casos, pode se
apresentar sob color de antecipação de tutela, incidente ao início da lide,
como o nome já o indica, podendo apresentar índole executiva, como se dá
52
nas liminares em mandado de segurança e nas possessórias.
A aplicação subsidiaria do código de Processo Civil é expressamente
prevista no art. 19 da lei 7347/85, de sorte que será perfeitamente utilizável no
campo da ação civil pública essa antecipação de tutela.
49
50
Idem. p. 255.
51
52
Idem. p. 253.
27
De acordo com Beltrão, a medida liminar busca prevenir danos ao ambiente
que estejam na iminência de ocorrer e tem por fundamento os princípios da
prevenção e da precaução.53
Para Marinoni, “Considerando-se a natureza, compreendida como uma tutela
inibitória, compreendida como uma tutela voltada essencialmente para o futuro, não
é difícil perceber a efetividade dessa tutela dependerá, em casos não raros, da
possibilidade de sua antecipação.”54
1.4.2. Direitos e Interesses Difusos ou Coletivos
Interesses metaindividuais
Para Raul Canosa Usera, “O meio ambiente é um bem coletivo de desfrute
individual e geral ao mesmo tempo. [...] O direito ao meio ambiente é de cada
pessoa, mas não só dela, sendo ao mesmo tempo ‘transindividual”55. “Por isso, o
direito ao meio ambiente entra na categoria de interesse difuso, não se esgotando
numa só pessoa, mas se espraiando para uma coletividade indeterminada”.56
No caso dos coletivos, Rodrigues pondera que “pertencem ao sujeito
enquanto participe de um grupo, categoria ou classe de pessoas bem definida por
uma relação jurídica base”. Já para o caso dos difusos, também definidos como
transindividuais pelo legislador.”57
O autor, citando Grinover, coloca que “tais interesses não encontram apoio
em uma relação base bem definida, reduzindo-se o vínculo entre as pessoas a
fatores conjunturais ou extremamente genéricos, a dados de fato freqüentemente
acidentais e mutáveis: habitar a mesma região, consumir o mesmo produto, viver
53
Método, 2009. p.380.
54
MARINONI, Luiz Guilherme – Tutela Inibitória, 3º edição- Revista dos Tribunais – São Paulo 2003.
p.180
55
USERA, Raúl Canosa apud. MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 17.
ed. São Paulo: Malheiros, 2009. p. 127.
56
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 17. ed. São Paulo: Malheiros,
2009. p. 127.
57
28
sob
determinadas
condições
empreendimentos etc.”.
socioeconômicas,
sujeitar-se
a
determinados
58
De acordo com Alvarenga, convém lembrar que os denominados interesses
transindividuais ou supra-individuais ou pluraindividuais ou ainda metaindividuais
são aqueles que transcendem e vão além do indivíduo ou de uma determinada
pessoa59.
Ainda segundo Alvarenga, “diante de um conflito plurissubjetivo, o processo
se socializa e deixa de ser unicamente o instrumento de solução de litígios entre
particulares ou entre sujeitos perfeitamente identificados”60
Alvarenga em citação a Édis Milaré esclarece que, “Numa sociedade como
essa – uma sociedade de massa – há que existir igualmente um processo civil de
massa”61.
O Código de Defesa do Consumidor (lei 8078/90) define em seu art. 81,
parágrafo único, que os direitos difusos são os transindividuais, de natureza
indivisível de, que sejam titulares pessoas indeterminados e ligadas por
circunstâncias de fato (inciso I).
Na explicação de Beltrão fica assim disposta “Transindividual porque
ultrapassa a esfera tradicional do indivíduo para contemplar uma coletividade.
Indivisível porque sua titularidade não pertence exclusivamente a alguém, mas a
todos, indistintamente.” 62
Nesta seqüência o autor cita um exemplo, “todos têm direito a um ar limpo; e
havendo poluição atmosférica, não se estará atingindo apenas o direito de João e de
Maria, mas o direito de todos de respirar um ar limpo.” 63
58
59
60
Idem. p. 49.
61
MILARÉ, Edis. Ação Civil Pública ou Nova Ordem Constitucional. 2. ed. São Paulo: Revista dos
Tribunais, 1990. p. 3. Apud. Alvarenga.2001,p.50..
62
Método, 2009. p. 22.
63
Idem p. 22.
29
E conclui que, “encontramos a terceira características do direito difuso: a
titularidade
indeterminada
[...]
Todos
estes
indivíduos
estão
ligados
pela
circunstância de fato de terem sofrido uma violação do direito de respirar ar puro.”64
Direito coletivos stricto sensu
“Os direitos coletivos stricto sensu também são transindividuais e de natureza
indivisível (art. 81, parágrafo único, II do Código de Defesa do Consumidor).
Entretanto, a sua titularidade é determinável, pertencente a algum “grupo, categoria
ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação
jurídica base” Beltrão, (2009 p.22).
Corroborando essa idéia, Fiorillo esclarece que “ainda que inicialmente não
seja possível determinar todos os titulares, estes podem vir a ser identificados”.65
1.4.3. Direitos Individuais Homogêneos
Para Édis Milaré “É sabido que a grande novidade do código de Defesa do
Consumidor, em termos de tutela jurisdicional, foi a criação da categoria dos
interesses ou direitos individuais homogêneos, que são na verdade direitos
subjetivos tradicionais, passiveis, ainda hoje, de tratamento processual individual,
mas também ,agora,de tratamento coletivo,em razão de sua homogeneidade e de
sua origem comum”66.
Entre as ações civis públicas em defesa de direitos individuais homogêneos, a
ação prevista nos art. 91 a 100 do CDC, “destinada à reparação de danos individuais
sofridos, foi denominada ‘ação de classe brasileira’, por encontrar seu precedente
nas class actions for damages do sistema Norte-Americano.67
64
Método, 2009. p. 22.
65
FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de direito Ambiental brasileiro. São Paulo: Saraiva
2001. p. 8.
66
MILARÉ, Edis. Ação Civil Pública. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002. p. 19
67
Idem.p.19
30
A Lei 8078/1990 define direitos individuais homogêneos como ”os decorrentes
de origem comum” (art. 81, parágrafo único, III).68
Para Beltrão, os direitos individuais homogêneos são assim definidos:
“Consistem em direitos divisíveis, de titularidade determinada, tais quais os direito
subjetivos clássicos; contudo, por serem comuns homogêneos a diversas pessoas,
podem ser tutelados coletivamente.” Conclui que “Portanto são direitos que podem
ser levados a juízo individualmente, mas que, dada a sua natureza comum, podem
ser tratados de forma coletiva”.69
Para Rodrigues, os interesses individuais homogêneos devem ser analisados
sob o ângulo qualitativo e outro quantitativo. Assim explica “A homogeneidade é um
conceito relacional. Só se é homogêneo em relação de similitude, afinidade, ligação
com outros direitos individuais”70. O ator reforça seu ponto de vista acerca dos
direitos homogêneos ao colocar que:
[...] os direitos individuais homogêneos podem ser tutelados de forma
coletiva, a saber, com fulcro no sistema processual coletivo, se e quando a
dimensão do direito individual lesado for de tal forma extensa que a
demanda coletiva seja efetivamente supra-individual, onde sequer seja
possível, num primeiro momento, identificar os titulares dos interesses
71
individuais homogêneos”.
68
Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1990. Código de defesa do Consumidor - publicado no
D.O.U. de 12.9.1990 - Retificado no DOU de 10.1.2007. (Art. 81.paragráfo único, III)
69
Método, 2009. p. 23.
70
71
Idem. p. 52.
31
2.
CAPÍTULO 2- LEGITIMIDADE NA AÇÃO CIVIL PÚBLICA AMBIENTAL
2.1.
ASPECTOS GERAIS DA LEGITIMIDADE
De acordo com Rodrigues, “o processo é uma entidade complexa, formada
por sujeitos, objeto, pressupostos e finalidade próprios. Justamente por ser
complexo, dinâmico e dialético, o procedimento animado pela relação jurídica
processual atribui a estes sujeitos faculdades, ônus, obrigações, deveres e poderes
ante uma determinada situação jurídica que os envolva”.72
O autor também coloca que “o sujeito processual só estará credenciado a
atuar na posição jurídica processual respectiva se possuir legitimidade para tanto”.73
Ainda de acordo com Rodrigues, “quando se fala em legitimidade ad causam
(ordinária) ou legitimidade extraordinária, apenas se está especificando a
legitimidade a partir de elementos da demanda, cujo aspecto de abrangência, por
ordem lógica, está inserido numa legitimidade dos sujeitos do processo”74.
Vale ressaltar que a legitimidade aqui enfocada está relacionada apenas com
a demanda, “e bem sabemos que sujeitos da demanda não se confundem com
sujeitos do processo. Alias, bem por isso é que existe a legitimidade para demandar
e a legitimidade para praticar atos jurídicos no processo”75. É nesse contexto que
vale a pena a lição de Rodrigues:
O fato de não raras vezes o sujeito do processo, legitimado a praticar
determinado ato processual, ser também o sujeito da demanda não nos
permite criar uma regra ou premissa igualando as duas figuras.
Não fosse assim, não teríamos como explicar, por exemplo, o fenômeno de
se permitir ao juiz suscitar o incidente de uniformização de jurisprudência.
Podemos dizer que o Juiz possui legitimidade porque é sujeito do processo,
76
embora obviamente não a possua para a demanda.
72
Forense Universitária, 2009p. 71.
73
Idem. p. 71.
74
Idem. p. 72.
75
76
Idem. p. 72.
32
2.1.1. A legitimidade para agir nas ações de conhecimento
O entendimento da tutela dos interesses difusos e coletivos “sempre deixou a
desejar até 1985, justamente por causa da dificuldade, fruto de uma concepção
individualista, sem ter condições de identificar o titular do direito material difuso e,
assim, atribuir-lhe a titularidade do poder de agir na tutela desses direitos.”77 “A lei
de ação civil pública representou, portanto, uma superação dessa dificuldade, na
medida em que reconheceu a determinados entes a representação adequada dos
titulares dos interesses difusos na perseguição em juízo desses valores”.78
Há de se verificar um grande avanço do pensamento do legislador, quando se
leva em conta a análise do art. 5º da lei 7347/85 e o art. 82 da lei nº 8078/90- Código
de Defesa do Consumidor, ao atribuir a tais entes (associações, sindicatos,
Ministério Público, União, Estados, Municípios, Defensoria Pública etc.) a
legitimidade para ir a juízo em busca da proteção dos interesses transindividuais.
Rodrigues tem a teoria de que “essa legitimidade, como bem diz que tem uma
índole processual, e chama a legitimidade ordinária e extraordinária de tradicional e
individualista.” Na explanação de Marcelo Abelha a assim enfoca a questão da
legitimidade ordinária e extraordinária:
É que essa dicotomia clássica parte do pressuposto de que se identifique o
sujeito do direito material a ser tutelado, para então poder dizer que a
legitimidade é do tipo ordinária (quando houver coincidência no plano
material e processual), ou extraordinária (quando o suposto titular do direito
material não for o mesmo do direito de agir). Deve ficar bem claro ao leitor
que, nas ações coletivas para a defesa de direitos metaindividuais, o eixo
de análise deixa de ser a titularidade do direito material e passa a ser o
reconhecimento da adequada representação, no processo, para proteger e
79
tutelar esses direitos.
77
78
Idem. p. 73.
79
Forense Universitária, 2009. p. 74
33
Assim, Rodrigues esclarece que “a legitimidade é autônoma, um tertium
genus, e que, aprioristicamente, não deve ser classificada como ordinária ou
extraordinária”80. E fundamenta seu entendimento afirmando que:
Não é ordinária porque o atingido pela coisa julgada não é titular do direito
de ação, ainda que se dissesse que o ente com representatividade
adequada tenha por finalidade institucional a defesa desses direitos. Não é
extraordinária nos moldes clássicos porque não se identifica o substituído e,
81
portanto, não se sabe quando seria ordinária.
E assim arremata o autor ao dizer que:
[...] a legitimidade prevista é do tipo coletiva, porque vários entes a possuem
(especificamente previstos na norma); do tipo exclusiva porque não
precisam de anuência um do outro para proporem a demanda; e por fim
taxativa porque só os entes arrolados na lei é que receberam a atribuição
de representantes adequados para a tutela dos interesses coletivos lato
82
sensu.
Noutra corrente Moreira de Paula, sobre a legitimidade ordinária ambiental
assim diz: “concebe-se a primeira questão do devido processo formal acerca da
legitimidade pela iniciativa processual de se promoverem ações ambientais.” O autor
adverte que “Nesse aspecto, é preciso advertir que não se pode adotar como critério
de averiguação de legitimidade a partir dos efeitos subjetivos da sentença; deve o
critério pautar-se pelo que a ação em si se propõe a tutelar”.83
Conseqüentemente, podem ser visualizados os seguintes aspectos: a) ação
em que se busca a tutela de direitos individuais; b) ação em que se busca a tutela de
direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos.84
No entendimento de Moreira de Paula, “no primeiro aspecto, tem-se a
legitimidade ordinária, eis que o autor, em nome próprio, procura tutelar a defesa de
80
Esse sentido pode ser extraído das conclusões de Arruda Alvim, op.cit.,p.360, e Donaldo Armelin.
Legitimidade para agir no direito processual civil brasileiro, p.115. Apud..Abelha, M. (2009). P.74
81
Forense Universitária, 2009p. 74
82
Idem. p. 75
83
PAULA, Jônatas Luiz Moreira de. Coord.Direito Ambiental e Cidadania. Leme-SP: J.H.Mizuno,
2007. p. 95.
84
Ibidem. p. 95
34
um direito ambiental próprio. Neste caso, o autor é vítima de uma atividade
poluente”. 85
Portanto, o autor promove a ação porque se encontra numa pretensa relação
de adequação com o direito subjetivo material – por isso, o autor age porque “tem”
direito material, e não apenas interesse em tutelar o meio ambiente. Age em nome
próprio para a tutela de um direito próprio86.
Assim:
Por ser vítima de uma atividade poluente, o autor somente poderá ser
pessoa física, eis que esta é a condição natural para sentir os efeitos da
poluição. Logo, a legitimidade ordinária na que tutela direito ambiental
87
individual somente poderá ser exercida por pessoa física.
Ao ponderar sobre a questão, Moreira de Paula coloca “que a legitimidade
ordinária para a tutela do meio ambiente advirá quando a Administração Pública
praticar ato lesivo ao meio ambiente, mediante o exercício da ação popular (CF, art.
5º, LXXIII)”. E nesse caso conclui que “o cidadão, por ser “co-proprietário” de um
bem de uso comum – isto é, por estar juridicamente diluído no conceito de comum –
é vítima desse ato lesivo, e assim terá legitimidade para exercer a ação popular para
a tutela do meio ambiente”.88
Assim enfoca o fortalecimento da cidadania através do incentivo a
“legitimidade ordinária nas ações ambientais como forma de efetivação do princípio
da participação no seu âmbito processual”.89
De acordo com Moreira de Paula quanto à legitimidade Extraordinária
Ambiental, assim escreve: “caso ação declaradamente afirmar que visa tutelar
direitos difusos, coletivos ambientais ou individuais homogêneos, pode-se dela
perceber que o móvel de sua legitimidade não é a tutela de um interesse próprio,
mas, isto sim, deinteresse alheios.” Esta situação somente ocorrerá quando o
legitimado não estiver envolvido no direito subjetivo material que fundamenta a ação
85
2007.p. 95
86
Idem. p. 95
87
2007.p.95.
88
Idem. p. 96
89
Idem. p. 96
35
ambiental – noutras palavras, “o legitimado não participa diretamente na relação
ambiental, seja na qualidade de vítima da poluição, seja na qualidade de “coproprietário” do bem ambental”.90
Consequentemente o autor acima complementa seu entendimento “sendo
assim, tem-se a chamada legitimidade extraordinária, visto como um fenômeno
processual em que o legitimado age para a tutela de inteesses alheios – difusos,
coletivos ou individuais homogêneos”. Assim constata que a legitimidade
extraordinária se faz no exame da ação. “Se reconhecidamente se busca a tutela de
direitos difusos, coletivos ou indivicuais homogêneos, a qual o legitimado
materialmente não integra, ter-se-á a legitimidade extraordinária”.91
Diante disso, “importa dizer que a legitimidade extraordinária sempre será
definida por lei, para atribuir funções as instituições públicas (p.ex.Ministério
Público), ou por estatuto, para atribuir funções às ONGs.” “Trata-se, pois, de uma
legitimação processual, eis que derivada expressamente de uma lei ou de um
estatuto para tutelar processualmente direitos ambientais coletivos ou difusos”.92
2.2.
DO LITISCONSÓRCIO E ASSISTÊNCIA NA AÇÃO CIVIL PÚBLICA
Segundo Mancuso, “Chama a atenção o fato de o par. 2º do art. 5º da lei
7347/85 ter facultado ao Poder Público a ás associações habilitarem-se como
“litisconsortes de qualquer das partes”, sem fazer referência à possibilidade de fazêlo como assistentes”.93
Referindo-se ao pensamento de Milaré, Mancuso assim expõe:
De todo modo, a fórmula já constava assim no par 2º, do art.4º do Projeto
de Lei 3.034/84. Na justificação se dizia: “Foi na Lei brasileira da ação
popular (Lei 4.717 de 29.06.1965) que se buscou inspiração para uma série
de controles contra os riscos decorrentes de abusos (...); o litisconsórcio,
inclusive por parte do Poder Público, que no pólo ativo, quer no pólo
passivo, com a possibilidade de outras associações e o Ministério Público
90
2007. p. 97
91
2007 p. 97
92
CENTOFANTI, Nicola apud. PAULA, Jônatas Luiz Moreira de. Direito Ambiental e Cidadania.
Leme-SP: J.H.Mizuno, 2007. p. 97
93
Idem. p. 230.
36
interporem recursos de decisões e tomarem a posição de autor, na hipótese
94
de desistência e abandono da causa (...)”.
Para Mancuso, quanto ao pólo ativo, o Litisconsórcio é do tipo facultativo,
sendo fundado normalmente no incs.I eII do art, 46 do CPC “comunhão de direitos
ou de obrigações relativamente à lide”; “os que direitos ou as obrigações derivarem
do mesmo fundamento de fato ou de direito”.95
Assim descreve Mancuso que:
é por que a legitimidade é “concorrente e disjuntiva”, podendo os colegitimados agir em conjunto ou separadamente, mas não estando
obrigados a essa ação “em bloco”. Ademais de facultativo, esse
litisconsórcio, sob o prisma da legitimidade para agir, afigura-sedo tipo
96
simples ou comum.
Em seqüência o autor chama a atenção para a possibilidade de litisconsórcio
facultativo entre os Ministérios Públicos da União, do Distrito Federal e dos Estados,
conforme o art. 5º, § 5°, da lei 7347/1985. 97
Contudo sobre a assistência assim escreve: “Apesar de o art. 5°, § 2°, não se
referir expressamente a essa figura, estamos em que no âmbito da ação civil pública
ela
comporta,
em
principio,
as
modalidades
‘simples/adesiva’
ou
ainda,
litisconsorcial/qualificada”.98
Já no entendimento sobre assistência de Édis Milaré, assim: “Os colegitimados à ação civil pública que quiserem participar de processo intentado por
outro,
aparecerão
na
relação
processual
na
qualidade
de
assistentes
99
litisconsorciais[...]”
Mancuso salienta que “Entretanto, para evitar eventual tumulto no processo
[...]– caberá ao juiz recusar eventual intervenção de lesados, se abusiva, ou se, pela
sua excessiva quantidade, inviabilizar o andamento da ação civil pública ou coletiva”.
Fechando a discussão Mancuso diz:
Ainda no tocante ao cidadão, em se cuidando de ação que envolva
interesses individuais homogêneos (CDC, art. 81,III), é-lhe assegurado o
94
MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ação Civil Pública – Em defesa do Maio Ambiente, do
95
MANCUSO, 2004.p.289
96
MANCUSO, 2004.p.290.
97
Beltrão, A. F. 2009.p.373
98
99
MILARÉ, Edis. Ação Civil Pública. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002. p. 19
37
ingresso como litisconsorte (art. 54) pela boa razão de que o direito
100
discutido nos autos da ação coletiva é também seu.
Ainda sobre litisconsórcio no pólo passivo assim dispõe Mancuso:
“Não se pode negar a possibilidade de litisconsórcio no pólo positivo,
mesmo porque o § 2°, do art. 5°, fala que o Poder P úblico e as associações
podem habilitar-se sob aquela qualidade em relação a “qualquer das
partes”, o que abrange a situação subjetiva da lide em seus dois pólos.”
Porém o autor ressalta que “com relação ação subjetivo dos réus na ação
civil pública, há que se considerar uma particularidade própria das ações
101
que objetivam a tutela dos interesses difusos.”
2.3.
A LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO (MP)
A ação civil pública não é a única ação civil promovida pelo Ministério Público
no campo do processo civil, mas de todas é talvez a mais importante. O Ministério
Público age como fiscal da lei e também como titular do direito de propor a ação civil
pública. Possui, ainda, o poder de realizar investigações prévias à própria
propositura da ação judicial, mediante a instauração de inquérito civil.
Tais atribuições fazem com que, ipso iure, o Ministério Público seja a
presença mais marcante no que se refere à defesa dos interesses difusos.
Atualmente, a concepção de que o processo penal é o ‘reino do Ministério’ é
102
um pouco menos verdadeira.
Neste contexto vale destacar a área de abrangência das ações promovidas
pelo Ministério Público Federal:
As ações do para a defesa do equilíbrio ambiental e dos bens culturais;
visam proteger o meio ambiente e abrangem temas como licenciamento
ambiental para construção de empreendimentos que causem significativo
impacto ambiental; modificação genética de alimentos e de animais;
preservação de áreas especialmente protegidas; combate à biopirataria e
ao tráfico de animais silvestres; saneamento básico e saúde pública –
103
poluição por esgoto, lixo doméstico e industrial, destinação de resíduos.
Todo bem cultural deve ter preservadas suas características essenciais.
Quando isso não é respeitado, o MPF entra em ação, na esfera judicial ou
fora dela. Atua, por exemplo, para coibir projetos de obras e construções
que descaracterizem o bem protegido, para promover a recuperação dos
100
102
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 12. ed. Rio de Janeiro: Lumen Júris, 2009. p. 796.
103
101
38
bens em estado de deterioração, para declarar o valor cultural de um
104
determinado bem.
Na área ambiental, são resultados da atuação do MPF:
interdição de empresas, obras e atividades por não obedecerem às
normas de segurança ambiental;
reparação vegetal;
regulamentação de ecoturismo;
proibição de determinados agrotóxicos;
suspensão de licenças irregulares;
condenação judicial de agentes públicos e de particulares por danos
ao meio ambiente.
É muito comum o MPF conseguir que irregularidades ambientais sejam
sanadas sem a necessidade de entrar com ação na Justiça. Nesses casos,
os responsáveis assinam termo de ajustamento de conduta em que se
105
comprometem a regularizar a situação.
As ações civis públicas são o principal instrumento de ação do Ministério
Público no âmbito da jurisdição civil ambiental.
É interessante observar que, apesar de a lei conferir uma amplíssima
legitimação ativa para a propositura das ações civis públicas, tem sido o
Ministério Público o maior ajuizante deste tipo demandas judiciais. Contamse em algumas centenas os números de ações civis públicas propostas
106
perante os diversos juízos existentes em nosso país.
Para Antunes, a Lei n° 7347/85 teve a grande virtu de de ampliar os vínculos
entre a sociedade e o Ministério Público.
Assim é na medida em que os membros do parquet, que se têm dedicado à
proteção jurídica do meio ambiente e de outros interesses difusos, têm
logrado obter o respeito e a consideração da população que, não sem
pouca freqüência, acorre às curadorias e procuradorias em busca de
107
auxílio.
Assim, de acordo com o artigo 5°, § 1°, da Lei n° 7347/85, o Ministério Público
intervirá em todas as ações nas quais não tenha sido o autor. No caso de ser
obrigatória a sua intervenção, a sua não-realização implica nulidade do processo. De
acordo com Antunes:
A intervenção do Ministério Público é material e não apenas formal. Isto é,
serão tidas por inexistentes as intervenções que se limitem a manifestações
lacônicas, tais como: “Nada a requerer”; “Ciente, pelo prosseguimento”.
104
105
106
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 12. ed. Rio de Janeiro: Lumen Júris, 2009. p.
796..
107
Idem. p.796.
39
Nestes casos, o magistrado deverá fazer com que os autos retornem ao
Ministério Público para que este se manifeste fundamentadamente sobre o
108
ponto em que a controvérsia se encontre.
A intervenção do Ministério Público como custos legis implica que este seja
intimado das provas a serem produzidas pelas partes. “Deverá ser intimado dos
documentos e perícias constantes dos autos. Deverá, também, ser intimado das
assentadas, das decisões interlocutórias e da sentença. Ou seja, o Ministério Público
deverá ter conhecimento de tudo aquilo que consta dos autos.” 109
De acordo com Antunes, o Ministério Público, “na função de custos legis, será
responsável pela execução da decisão condenatória, quando a associação
vencedora não o tenha feito em até 60 dias após o trânsito em julgado da sentença
(artigo 15 da Lei n° 7347/85)”. 110
À respeito do Ministério Público, Machado esclarece que foi a ação civil
pública que consagrou essa instituição, valorizando seu papel de autos em prol dos
interesses difusos e coletivos.
Para Machado “O Ministério Público saiu do exclusivismo das funções de
autor no campo criminal e da tarefa de fiscal da lei no terreno cível, para nesta
esfera passara exercer mister de magnitude social.” E o autor assim justifica “Além
das inovações no direito de ação e no próprio curso da ação, procurou-se possibilitar
a propositura rápida da ação, com a criação do inquérito civil e com a criminalização
da não informação do Ministério Público”.111
Com este mesmo entendimento, Rodrigues assim explica:
O Ministério Público teve suas funções completamente revisitadas e
modificadas com o advento do texto constitucional. A Constituição explicita
que visem à tutela do patrimônio público, meio ambiente e de outros
interesses difusos e coletivos. Essa legitimidade não lhe é exclusiva,
podendo a lei estendê-la a outros legitimados. Assim o fizeram a Lei
7347/85 (recepcionada pela CF/88) e o art. 82 do CDC. Mas se com relação
aos interesses difusos e coletivos não paira dúvida sobre a legitimidade do
parquet, porque expressa e quase didaticamente exposta na CF/88 (art.
129,§ 1º, III), o mesmo não se diz com relação aos interesses individuais
homogêneos, já que, tendo uma índole individual, só poderiam ser tutelados
108
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 12. ed. Rio de Janeiro: Lumen Júris, 2009p. 798
Ibidem p.798.
110
Ibidem.p. 798
111
2009. p. 381
109
40
caso fossem de interesse social ou disponíveis, para dar rendimento á regra
112
do art. 127, caput, do texto constitucional. Abelha, 2009 p.78
Para complementar a boa atuação do Ministério Público, convém ressaltar um
quadro demonstrativo dessa atuação em âmbito federal:
Quadro 1 - Controle de Ação Civil Pública Cadastradas na 4º na CRR atualizado em: Março/2010
Fonte: Disponível em : http://www.pgr.mpf.gov.br/areas-de-atuacao/camaras-de-coordenacao-erevisao/meio-ambiente-e-patrimonio-cultural. acesso em: 16.05.2010.
2.4.
A LEGITIMIDADE DOS SINDICATOS E DAS ASSOCIAÇÕES CIVIS;
De acordo com Machado, a ação da lei 7347/85 abriu as portas do Poder
judiciário ás associações que defendem os bens e interesses coletivos e difusos,
considerando no plano da legitimação uma extraordinária transformação.113
112
41
Já para Mancuso, “Hoje se admite que as ações coletivas, quando
exercitadas por uma associação, que assim se coloca como uma longa manus, da
coletividade interessada, pressupõe uma legitimidade que deve ser tida como
ordinária”.114
Já para Beltrão, “No caso de associação. Faz-se necessário o preenchimento
concomitante dos seguintes requisitos legais: a) constituição há pelo menos um ano
nos termos da lei civil; b) inclusão, entre suas finalidades institucionais, da proteção
ao meio ambiente, ao consumidor, á ordem econômica, à livre concorrência ou ao
patrimônio artístico, estático, histórico, turístico e paisagístico.”115
Em explanação sobre a legitimidade das associações, Mancuso assim
explica:
É ainda possível, se se quiser um maior apuro terminológico, distinguir a
legitimidade ativa das associações à ação civil pública, conforme o tipo de
interesse metaindividual nela objetivado: se for difuso ou coletivo em sentido
estrito (CDC, art..81, parágrafo único, I e II), sua tutela judicial se dá em
dimensão genuína e essencialmente coletiva (sujeitos indeterminados e
objeto indivisível), de sorte que aí a associação exerce legitimidade
ordinária (= é a ela mesma que a lei confere o poder de agir, como “
adequada portadora” do interesse); já no concernente aos interesses
individuais homogêneos, como eles são apenas tratados coletivamente,
remanescendo individuais em sua essência (CDC, art. 81, parágrafo único,
III), a associação aí atuaria como substituta processual (dos individuais,
titulares dos interesses pessoais homogeneizados pela origem comum), nos
116
termos do art. 6º do CPC.
Rodrigues afirma que, “Com relação aos sindicatos, não se deve confundir a
sua atuação na propositura de demandas coletivas onde esteja em jogo direito
supra-individual com os casos em que o mesmo atua como mero substituto
processual, nos modelos tradicionais do direito processual civil.”“Enquanto no
primeiro caso a sua legitimidade decorre do sistema processual coletivo (Título do
CDC + LACP, arts. 82 e 5º, respectivamente) por força do art.129,§ 1º, III, da CF/88,
113
2009. p. 381.
114
115
Método, 2009. p.380.
116
Idem. p. 229.
42
no segundo é aplicação direita do art.8º, III da CF/88, que por sua vez, também
endossa a legitimidade para a primeira hipótese.”117
Rodrigues assim explica:
Na propositura de ação coletiva nos moldes do que se está falando, o
sindicato atua na proteção e defesa de direitos supra individuais, Nesse
caso, segue o rito e regras do “sistema processual coletivo. Por outro lado,
quando atua para perseguir situações particulares dos sindicalizados, está
defendendo direito individual puro em típico caso de substituição processual
concorrente, oriundo diretamente do art. 8º,III as CF/88. Cuida-se, nestas
118
hipóteses, de mero cúmulo objetivo de pretensões.
2.5.
A LEGITIMIDADE DA DEFENSORIA PÚBLICA
A respeito da legitimidade da Defensoria Pública para a propositura de
demandas coletivas, houve um grande avança as alterações trazidas ao art. 5º pela
lei nº 11.448/2007, ampliando os legitimados e assim ampliando o acesso ao
judiciário.
Mas ainda há muita discussão sobre o assunto e, por isso, Rodrigues expõe
que:
Parece-nos que a situação permanece a mesma, ou seja, trata-se de uma
espécie autônoma de legitimidade. Seguindo essa mesma corrente, como
acerto, colocam-se Wambier e Garcia Medina para quem após afirmar a
incongruência de se sustentar tanto a posição pela legitimidade ordinária
quanto a extraordinária: “Em nosso entender a situação é mesmo daquelas
em que não se pode buscar apoio nos conceitos aplicáveis ao processo civil
tradicional. Rigorosamente se trata de buscar em novo ‘modelo’ de
legitimação, sendo pertinente, a nosso ver, sua caracterização como
legitimidade autônoma, O mesmo se há de dizer da legitimação da
Defensoria Pública, cuja legitimação é institucional, decorrendo da
incumbência que lhe foi conferida pela Constituição Federal(art.134). A
rigor, parece óbvio e ulutante a necessidade de justificar a legitimidade da
119
Defensoria Pública para postular interesses coletivos dos necessitados.
Assim, a aferição, em concreto da legitimidade da Defensoria Pública
depende de se perquirir no caso concreto se existe pertinência entre a atuação da
117
118
Ibidem p. 80.
119
43
Defensoria na busca da tutela coletiva e o seu fim institucional de auxílio e
assistência dos necessitados.120
2.6.
LEGITIMIDADE PASSIVA
A
Legitimidade passiva,
nas
ações
civis
públicas,
coloca algumas
particularidades, decorrentes do fato da natureza metaindividual dos interesses que
compõem o objeto da ação. Tudo numa expressiva amplitude da legitimação passiva
nas ações voltadas à tutela de interesses individuais.121
Também nesse sentido, o pensamento de Vigliar é relevante:
Não há nenhuma condição especial para que alguém (seja pessoa física,
seja pessoa jurídica, ou ente dotado de personalidade jurídica) se encontre
na posição de legitimado passivo ad causam para as ações civis públicas.
Basta que essa pessoa realize, ou ameace realizar uma conduta que cause
122
lesão a quaisquer dos interesses transindividuais.
Para Moreira de Paula, “a legitimidade passiva se configurará no pólo passivo
de ação ambiental que busque a cessação de atividade poluente a pessoa, física ou
jurídica, definida como poluidor”123. Continuando a explicação, o autor esclarece
que, para melhor compreensão, a lei 6938/81, que estabelece a Política Ambiental
Nacional, define no artigo 3º, III, como poluição a degradação da qualidade
ambiental resultante de atividade que direta ou indiretamente:
a)
b)
c)
d)
e)
120
Prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população;
Criem condições adversas as atividades sociais e econômicas
Afetem desfavoravelmente a biota
Afetem as condições estáticas ou sanitárias do meio ambiente;
Lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais
124
estabelecidos.
121
patrimônio Cultural e dos Consumidores. 9. ed. São Paulo: Revista dosTribunais, 2004. p. 227
122
VIGLIAR, José Menezes apud MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ação Civil Pública – Em defesa
do Meio Ambiente, do patrimônio Cultural e dos Consumidores. 9. ed. São Paulo: Revista
dosTribunais, 2004. p. 227.
123
PAULA, Jônatas Luiz Moreira de. Coord. Direito Ambiental e Cidadania. Leme-SP: J.H.Mizuno,
2007. p. 98.
124
2007.. p. 99.
44
E o poluidor é definido no artigo 3º. IV, da mesma lei, como sendo a pessoa
física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente,
por atividade causadora de degradação ambiental. “Por isso, tanto o poluente direto
como o indireto são suscetíveis de compor o pólo passivo de qualquer ação que se
pretenda a reparar danos ambientais”. 125
E, seguindo essa orientação:
[...] decidiu o STJ pela composição de pólo passivo, em ação ambiental, de
uma empresa, por ser poluidora direta, e litisconsórcio em Estado
Federativo e Município, por serem estes co-responsáveis objetivamente,
ante a ausência de eficiente fiscalização e pelo fato de o Estado Federativo
ter repassado a verba ao Município para a realização e pelo fato de o
Município, em litisconsórcio com herdeiras de um empreendimento, em
razão de não ter havido a regularização de loteamento, porque em tal caso
houve violação de normas de preservação ambiental, seja do município
porque aprova projeto danoso, seja do empreendedor porque executa tal
126
projeto.
O autor complementa sua idéia colocando que, “por ser responsabilidade
ambiental objetiva, figurarão no pólo passivo da ação ambiental pessoas que não
causaram diretamente o dano ambiental, mas que mantêm a situação de
degradação” 127. E cita como exemplo:
[...] do novo adquirente de imóvel rural que deverá responder pelo dever de
recompor área de reserva florestal legal, eis que assume a propriedade do
imóvel com o ônus de preservar a área de reserva, e assim haveria nexo de
128
causalidade entre a sua conduta e a permanência da poluição.
Na enfática conclusão de Mancuso, tem-se que, “via de regra, qualquer um
poderá, desde que lese ou ameace causar lesão a algum interesse transindividual,
estar legitimado passivamente para ação civil pública”.129
125
2007. p. 99.
126
Idem. p. 99.
127
Idem. p. 99
128
Idem. p. 99
129
45
2.7.
FASE PRÉ-PROCESSUAL: O INQUÉRITO CIVIL E O MINISTÉRIO PÚBLICO
2.7.1. Breve Histórico
Conforme entendimento de Beltrão, “O inquérito civil, inspirado na
nomenclatura e forma do inquérito penal, tem por objeto a coleta de elementos de
convicção para interposição de ação civil coletiva”130. Trata-se, pois, de
procedimento administrativo que poderá servir de base para ajuizamento de ação
judicial de tutela de direitos transindividuais.
Já para Mancuso, “O inquérito civil deve, pois, servir como uma válvula de
segurança, permitindo exercer um controle prévio – prudente e razoável – sobre os
fatos sindicados, podendo assim prevenir o ajuizamento, porventura imaturo ou
adoçado, da ação civil pública”. Daí se compreende o informado por João Batista de
Almeida, de que “é maior o número de inquéritos civis, se comparado com o número
de proposituras”. 131
Complementa
Mancuso
que
“alguns
são
arquivados
por
falta
de
fundamentação e outros porque atingem, na via extrajudicial, o objetivo colimado,
com o enquadramento à legalidade, o ajustamento de conduta e a correção de
irregularidades, tornando despiciendo o recurso à via judicial”.132
2.7.2. Natureza jurídica
No entendimento de Beltrão:
O inquérito consiste em um instrumento administrativo, portanto não
jurisdicional, exclusivo do Ministério publico, que tem por fim compendiar
provas e evidências para a formação do convencimento do juiz do parquet,
quanto á necessidade de ou não de instauração de ação civil coletiva. Não
133
possui, portanto, natureza criminal.
130
Método, 2009. p. 367.
131
132
Idem, p.179.
133
Método, 2009. p.367
46
Beltrão também admite que, por se tratar de procedimento administrativo, não
jurisdicional
sua
instauração
não
implica
em
acusação,
não
podendo,
conseqüentemente, cominar sanções ou restrições de direitos de espécie alguma,
Outrossim, não são aplicáveis os princípios do processo ao inquérito civil, razão pela
qual não se obedece ao princípio do juiz e do promotor natural (art. 6º CF).134
Por fim, ressalte-se que os elementos de prova colhidos ao longo do inquérito
civil também podem subsidiar a instauração de ação penal pelo Ministério Público,
podendo o inquérito penal ser dispensado caso haja elementos mínimos de
convicção concernentes a materialidade e a autoria (HC 93.829/BA-STF).135
2.7.3. Fases do procedimento do inquérito civil: instauração, instrução e
conclusão.
Na interpretação do art. 7,§ 1º, da lei 7347/85, Beltrão explica que “o vocábulo
poderá, o que significa que a instauração do inquérito civil pelo parquet consiste em
faculdade, e não numa obrigatoriedade”136. O autor complementa dizendo que:
Caso haja elementos de convicção, o Ministério Publico pode ingressar com
ação civil pública independentemente de haver instaurado inquérito civil; ou,
caso já tenha sido instaurado, decidir por seu arquivamento. De fato, “sendo
um instrumento preparatório, que se submete à convicção da entidade,
cabe ao MP decidir pela sua instauração ou se arquivamento, caso já tenha
137
sido iniciado.
O autor também explica que “a instauração do inquérito civil “tem por
pressuposto a necessidade de investigação de fato determinado, de interesse
134
Método, 2009. p. 370
135
Supremo Tribunal Federal, 1º turma, HC 93.829/BA, Rel. Ricardo Lewandowski, j.10.06.2008, DJ
27.06.2008, decisão unânime: “Recurso extraordinário. Penal.Processual penal. Ministério Público.
Oferecimento de denúncia com base em inquérito civil público. Viabilidade. Recurso desprovido.1.
Denúncia oferecida com base em elementos colhidos no bojo de Inquérito Civil Público destinado à
apuração de danos ao meio ambiente. Viabilidade. 2. Ministério público pode oferecer denúncia
independentemente de investigação policial, desde que possua os elementos mínimos de convicção
quanto à materialidade e aos indícios de autoria, como no caso (artigo 46, § 1º., do CPP).3 Recurso a
que se nega provimento”. Apud. Beltrão, A. F. 2009.p.371.
136
Idem p. 372
137
Idem. p. 372
47
coletivo, transindividual, tutelado pelo Ministério Público. Assim, se se tratar de
interesse individual, não é o caso de inquérito civil”.138
Já Alvarenga assim define o inquérito civil:
Já no seu conceito real, o inquérito civil pode ser concebido como um
procedimento investigatório inquisitivo, de natureza administrativa e que se
desenvolve extrajudicialmente instaurado e presidido pelos órgãos de
execução Ministério Público, com a finalidade de buscar fundamentos para
o ajuizamento da ação civil pública, por meio da apuração prévia da
ocorrência, extensão e autoria de fatos considerados lesivos aos interesses
139
difusos e coletivos ou a qualquer outro interesse transindividual.
Para Alvarenga, “o inquérito se instaura e se movimenta pelo desejo ou
querer contínuo de buscar procurar incessantemente informações sobre a ocorrência
e autoria de um ilícito”. Assim, o inquérito é um processo que se inicia no primeiro
momento do procedimento de investigação. ”A base do vocábulo inquérito é o latim
quaeritare, de querer, e quem quer procura, busca continuadamente, querer é
“andar sempre buscando”.140
Portanto, o inquérito é instaurado a fim de colher provas para levar adiante o
processo; todos os meios que constituem provas podem ser utilizados, como explica
Beltrão:
A instrução consiste na coleta de provas, essência do inquérito civil. Todos
os meios de prova, desde que, naturalmente, lícitos, podem ser utilizados
pelo Ministério Público, tais como: perícias, depoimentos, testemunhas,
141
inspeções, requisição de informações e documentos etc.
Sobre a coleta de provas Beltrão assim entende:
Tal coleta de evidencias deve ser feita de forma imparcial, no intuito único
de se buscar a verdade dos fatos. Assim, o inquérito civil “não poder ser
‘dirigido” pelo promotor, de modo que tal órgão possa manipular o inquérito
e só instruí-lo com elementos que desemboquem num único caminho: a
propositura da ação civil.(...) Não há nenhum mal, nem vexame, se o
membro do parquet reconhece que as provas colhidas firmaram-lhe a
142
convicção de que não se faz necessária a propositura da ação civil.
138
Método, 2009 p. 372
139
140
Idem. p.104.
141
Idem. p. 372
142
Idem. p. 373
48
Caso alguma prova seja considerada ilícita, isto é, tenha sido produzida
contrariando as garantias constitucionais, as demais provas licitamente obtidas não
serão contaminadas, continuando válidas. Conseqüentemente, as demais provas,
produzidas licitamente, podem ser suficientes para o convencimento do Ministério
Público.143
O Ministério Público quando encerrar o inquérito civil, de acordo com o seu
entendimento proporá ação civil coletiva; ou precederá ao seu arquivamento. Para
Beltrão o Ministério Público deverá assim agir:
Caso o membro do Ministério Público esteja convencido da inexistência de
fundamento para a propositura da ação civil, deverá promover, de forma
fundamentada, o arquivamento dos autos do inquérito civil ou das peças
informativas, os quais deverão ser remetidos, no prazo de 3 (três) dias,ao
144
conselho Superior do Ministério publico, para homologação ou rejeição.
O Ministério Público do local onde ocorrera o dano deve suprir a omissão da
lei 7347/1985, que não prevê prazo algum para a conclusão do inquérito civil,
fixando assim o prazo máximo. Assim:
Independentemente da fixação de prazo determinado, considerando que a
demora em sua finalização pode acarretar prejuízos aos investigados, é
importante que seja concluído em tempo razoável, de forma diligente,
conforme impõe o princípio da eficiência previsto pelo art. 37, caput, da
145
constituição da República.
O inquérito civil também é analisado por Mancuso, que destaca:
Como instrumento destinado a possibilitar uma triagem das denúncias que
chegam ao conhecimento do Ministério público: somente as que resultarem
fundadas e relevantes acarretarão, por certo, a propositura da ação, de todo
modo, a conclusão a que chegue o Ministério Público não é vinculante para
146
a entidade denunciante.
Mancuso também explica que “o inquérito civil se destina a investigar fatos
que tenham importância para a atuação processual do Ministério público na esfera
143
Método, 2009p. 374
144
Idem. p. 374
145
Idem p. 374
146
49
civil, como órgão agente, servindo de base propositura da denominada ação civil
pública”.147
A nossa constituição em vigor em seu art. 129, III, deixa claro que constitui
função do Ministério Público “promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a
proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses
difusos e coletivos”.
É importante a ressalva feita por Alvarenga “para buscar evitar o emprego da
equivocada expressão inquérito civil público, uma vez que inexiste em nosso
ordenamento positivo privado, ao reverso do que acontece em relação à ação civil
pública e ação civil privada.”148
“O Inquérito civil é uma criação original do legislador pátrio, surgindo
ineditamente com edição da lei nº 7347/85, sendo logo depois consagrado na
constituição federal de 1988 e, em seguida, aparecendo em vários outros diplomas
infraconstitucionais.”149
Sendo assim, segundo o pensamento de Alvarenga, “a criação do inquérito
civil se inspirou se em outros instrumentos investigativos prévios e formalmente
disciplinados pela lei, todos com o intuito de colher informações necessárias para o
ajuizamento das medidas judiciais cabíveis nas diferentes esferas do Direito, ou
indispensáveis à adoção de providências ou soluções administrativas”150.
Alvarenga também explica que, “Cuida-se de procedimento porque a
investigação se sucede metodicamente, de maneira disciplinada, organizada e
criteriosa, revelando-se ordenada a busca, sendo os elementos probantes coligidos
documentados em autos”.151
Sobre o processo administrativo Alvarenga reforça:
O procedimento administrativo se presta a decidir interesses ou
controvérsias, com possível cominação de penalidades concernentes ao
poder decisório da administração, já o inquérito civil serve para, por meio da
147
148
Idem. p. 107.
149
Idem. p. 107.
150
Idem p. 109.
151
Distribuidora, 2001. p.115
50
coleta organizada de informações ou de dados probatórios, construir a
convicção do órgão de execução do Ministério Público sobre a viabilidade
ou não da propositura da ação civil pública, conclusão positiva ou negativa
que traduz simples deliberação interna corporis, até então gerando efeitos
apenas no âmbito interno da instituição, sem afetar os demais colegitimados
152
quem não estarão impedidos de ingressar com a ação civil pública.
Continuando com o entendimento acima Alvarenga assim escreve:
é um procedimento inquisitivo por não se aplicar ao inquérito civil norma
constitucional que impõe a necessidade de observância do contraditório e
da ampla defesa (art. 5º,LV,CF), justamente porque não há acusação e
defesa; por não haver litigantes; por não ser punitivo e por não ser admitida
a participação dinâmica dos interessados na realização das diligencias ou
colheita de provas, e tampouco permitido o acesso às informações
reservadas ou sigilosas e indispensáveis ao aclaramento dos fatos em
153
apuração.
Para Alvarenga “é procedimento administrativo porque a instauração, o
desenvolvimento e o encerramento do inquérito civil acontecem no âmbito interno do
Ministério Público, sucedendo-se extrajudicialmente a investigação, destinada a
preparar a eventual atuação processual do órgão ministerial.”154
Portanto, “é por meio de deliberações administrativas que o inquérito civil
conhece a sua origem e o seu fim.”155
Importante destacar a explanação de Alvarenga,
“a informalidade é outro traço marcante, uma vez que na coleta dos
elementos esclarecedores o promotor que não está adstrito a uma conduta
investigativa rigorosamente seqüenciada, inexistindo uma disciplina legal
prévia estabelecendo um roteiro ordenado de investigação a ser
formalmente acatado, podendo livremente o órgão ministerial atribuir
primazia e preferência a determinada diligencia ou modalidade de prova a
ser coligida, segundo a conveniência e oportunidade da investigação
inicialmente proposta. Não há normas rígidas disciplinando o tramite do
156
inquérito civil.
Sobre a instauração do processo assim dispõe Alvarenga:
O inquérito civil é instaurado com a finalidade de buscar fundamentos para a
propositura responsável da ação civil pública, mas eventualmente poderá
152
153
Idem. p.117.
154
Idem p.118.
155
Idem p.118.
156
51
servir como mecanismo de prevenção e até de reparação extrajudicial de
danos aos interesses metaindividuais, o que ocorre na hipótese de
lavratura, em seu corpo, de uma transação ou de um compromisso de
ajustamento de conduta, assunto que será objeto de oportuna análise um
pouco à frente. Eventualmente, poderá o inquérito civil ser aproveitado
como mera peça de informação e servir para alicerçar o ajuizamento de
157
uma ação penal, cumprindo aqui uma finalidade secundária.
Notadamente o autor conclui suas considerações sobre o inquérito civil:
A finalidade maior do inquérito civil, contudo, e que certamente motivou a
sua instituição legal e imediata constitucionalização, é a de ser o
instrumento de investigação conduzido diretamente pelo ministério público
que, dele se valendo, exerce o seu poder-dever de apurar adequadamente
a ocorrência de situações lesivas aos interesses transindividuais, dentre
eles o meio ambiente, avaliando todas as circunstâncias relativas a sua
responsabilidade, extensão, natureza, etc., formando com fulcro nos
elementos probantes reunidos, uma conclusão positiva ou negativa para o
158
ajuizamento da ação civil publica.
Portanto, o inquérito civil é um instrumento de investigação que é conduzido
pelo Ministério Público, com a finalidade de dar embasamento ao ajuizamento.
3.
CAPÍTULO - ASPECTOS DA COMPETÊNCIA JURISDICIONAL E DA
PROVA NAS LIDES AMBIENTAIS
3.1.
COMPETÊNCIA DO JUÍZO DO LOCAL DO DANO
Para Beltrão, caso o dano seja de
[...] âmbito microrregional (comarcas de um mesmo Estado), regional
(comarcas de mais de um Estado) ou mesmo nacional, o inquérito poderá
ser instaurado pelo representante do Ministério Público do Estado de
qualquer daquelas circunscrições onde se tenha manifestado o impacto
159
ambiental, instaurados.
Entretanto, o autor faz a seguinte ressalva: “vários inquéritos, devem ser
reunidos e conduzidos perante o órgão ministerial que primeiro atuou, salvo regra
própria das leis locais de organização do Ministério Público”.160
157
Idem. p. 119
Idem. p. 119
159
Método, 2009. p. 373
160
Método, 2009 p. 373
158
52
O art. 2º da lei nº7347/85 “preceitua que a ação civil pública deve ser ajuizada
no foro do local onde ocorrer o dano, cujo juízo terá competência funcional para
processar, cujo juízo será competência funcional para processar e julgar a causa.”161
No entendimento de Alvarenga:
Trata-se, pois de competência absoluta, porquanto atribuída ao juízo do
local do dano, entendendo acertadamente o legislador que o juiz local é que
melhor poderá sopesar e apreciar todas as circunstancias desencadeadoras
do fato lesivo ao interesse transindividual (dano ambiental), além da natural
facilidade no juízo do local do dano ou da ameaça de lesão de se coletar os
162
elementos de prova necessários ao julgamento da demanda.
Importante ressaltar a fala de Alvarenga sobre o assunto:
No caso de um dano ambiental que produza conseqüências nocivas no
território de duas comarcas, poderá acontecer a instauração simultânea de
dois inquéritos civis, Mas a competência para ação civil pública será
163
determinada pelo critério da prevenção.
Na hipótese de um dano ambiental regional, que atinja o território de várias
comarcas, competente será o foro da Capital do Estado, podendo ocorrer a atuação
única e integrada de mais de um membro do Ministério Público.164
3.1.1. Peculiaridades do dano ambiental
Segundo Beltrão, “O dano ambiental possui características próprias que o
diferem do dano historicamente tratado pelo direito, de natureza individual, com
vitimas determinadas, em um dado espaço geográfico”. E assim o autor continua a
sua explanação sobre a importância de entender o problema, pois segundo ele,
“Compreendê-las é fundamental para tentar superar o enorme desafio que a
disciplina jurídica do dano ambiental impõe, rompendo-se conceitos e institutos
tradicionais do direito na busca de novas soluções”.165
161
Distribuidora, 2001. p. 135
162
Idem. p. 135
163
Idem. p. 136
164
Distribuidora, 2001. p. 136
165
Método, 2009. p. 208.
53
Ainda sobre o dano ambiental Beltrão assim escreve:
A responsabilidade civil, por meio de obrigação de indenização pecuniária,
consiste em uma das formas jurídicas mais antigas para solução do dano.
Entretanto, a mera indenização inoperante. Ressalvados alguns casos em
que a reparação integral do ambiente é possível, razão pela qual se deve
também impor ao infrator os seus custos, dificilmente a reparação feita pelo
homem conseguirá resgatar integralmente a qualidade que o ambiente
166
apresentava anteriormente.
Concluindo esse pensamento, Beltrão aponta que, “Logo, faz-se fundamental
a previsão legal de medidas preventivas, sistematizadas, de cunho coletivo, pelo que
os princípios da prevenção e da precaução são essenciais no direito ambiental”. 167
Já sobre as características do dano ambiental, Beltrão coloca que, “Outra
característica do dano ambiental consiste na indeterminação das vitimas, dada a sua
natureza de direito difuso. Assim, sempre difícil a tarefa de identificar os sujeitos que
sofreram os efeitos de determinada degradação ambiental“168.
Ainda, caracteriza-se também por ser “transfronteiriço, ou seja, não respeita
as fronteiras geopolíticas erigidas artificialmente.pelo homem, o que também gera
sérias dificuldades para sua tutela jurídica” 169
Beltrão também revela alguns exemplos sobre as peculiaridades do dano
ambiental para justificar sua tese:
Outra peculiaridade do dano ambiental consiste na dificuldade de valoração.
O ar limpo é gratuito; não se paga nada para respirá-lo.Como então calcular
a indenização devida para uma determinada comunidade que foi afetada
por uma emissão de gases, proveniente da industria X, superior aos limites
previstos no respectivo licenciamento ambiental? [... Outro exemplo:
imaginemos que a madeireira Y devastou ilegalmente milhares e hectares
de floresta. Como valorar este dano ambiental? Pode-se estimar a
indenização a partir simplesmente do valor de mercado da madeira retirada.
Mas , e quanto ao valor da diversidade biológica, das espécies da fauna e
da flora que foram atingidas pelo desmatamento, e do ecossistema como
um todo, nada é devido? Como estimá-lo, então? São questões complexas
166
Método, 2009.p.209
167
Idem. p. 210
168
Método, 2009. p. 210.
169
PIGRETTI, Eduardo A. apud BELTRÃO, Antonio F.G. Curso de Direito Ambiental. Rio de
Janeiro: Forense / São Paulo: Método, 2009. p. 210.
54
que certamente exigirão cada vez atenção do legislador e dos aplicadores
170
do direito.
Por fim o Superior Tribunal de Justiça já possui entendimento consolidado
quanto á responsabilização do novo proprietário de imóvel por dano ambiental
resultante de desmatamento realizado pelo proprietário anterior, por entender,
corretamente, que há uma perpetuação da lesão ao meio ambiente.171
3.2.
A PROVA NAS DEMANDAS COLETIVAS:
Nas considerações sobre a prova, Rodrigues esclarece que a prova é um dos
instrumentos decisivos no alcance da paz social e assim continua a argumentar:
Ora, se a coisa julgada é fenômeno político de pacificação social, fruto de
uma verdade jurídica que, muitas vezes, não corresponde à realidade dos
fatos – e ás vezes por isso se diz que é fenômeno criador de direitos -, não
se pode negar que a prova no processo tem força capital, qual seja, de
único instrumento legitimador da coisa julgada ou, em outras palavras, é a
prova e especialmente a convicção que dela resulta formal que servem
como real elemento para a coincidência da verdade formal e da verdade
real (ainda que esta esteja sendo vista como uma utopia), tornando-se,
172
portanto legitimadora do fenômeno da coisa julgada.
O autor justifica suas explanações com o seguinte argumento:
De fato, não é a coisa julgada que traz a paz social. Além do escopo político
que pode existir, é certo que a coisa julgada só será legitima no sentido de
alcançar o escopo social do processo, se ela for assentada em elementos
de convicção que sejam os mais próximos da realidade histórica conflituosa
que foi levada ao Estado-juiz. Quando isso ocorre há, por assim dizer, um
reconhecimento inato da sociedade e dos próprios litigantes,
independentemente de serem vencidos ou vencedores, porque sabem, à
173
evidência das provas, que se fez justiça.
Destarte, deve ficar claro que a busca desse resultado de justiça trazido com
as provas só é possível se o Estado permite aos litigantes igualdade de armas e de
170
Método, 2009. p. 210
171
Idem. p. 210
172
173
Idem. p.198
55
chances
no
manuseio
dos
instrumentos
processuais,
especialmente
os
174
probatórios.
Esclarecendo ainda mais o assunto, Rodrigues argumenta que:
Como é sabido, não basta que as partes ”lutem com as armas” de que
disponham, sob a fiscalização de um juiz preocupado exclusivamente em
prevenir ou reprimir as eventuais infrações das regras da “disputa”.
Decididamente, o juiz deve assumir um papel ativo no processo. Ao juiz
cabe fomentar a participação efetiva dos interessados no curso inteiro do
procedimento. Somente assim poderá ser reduzida, quiçá suprimida, a
desigualdade entre as partes. Ao poderes do juiz, portanto, integram e
disciplinam o princípio do contraditório no sentido da promoção da
igualdade entre os interessados.
O autor também traz os argumentos de Sérgio Luis Wetzel de Mattos para
corroborar seu pensamento:
(...) No tocante as iniciativas do juiz incorporam-se e coordenam o principio
do contraditório no sentido da mitigação da desigualdade entre as partes.
Portanto, somente pela via do principio do contraditório, pode a iniciativa do
juiz em matéria de prova contribuir para a obtenção da igualdade entre as
175
partes, no processo civil. (. Prova cível, p.134.) p. 201.
3.2.1. Do Conceito
Rodrigues, tendo por referência o pensamento de Moacyr Amaral Santos,
afirma que é possível ousar numa conceituação sobre prova e coloca que esse
instrumento “constitui não só os meios de que se serve o juiz para a formação de
seu
convencimento,
mas
também
pode
refletir
a
idéia
desse
mesmo
convencimento”176. Continuando a complementação desse entendimento esclarece
que:
A mudança de paradigma acerca da concepção do Estado (liberal para
social) foi decisiva para que todos os institutos, de todas as áreas onde
exista a participação do Estado (por via de seus representantes), sofressem
profunda e irreversível alteração conceitual. Demonstramos resumidamente
que todos os assuntos atinentes ao processo e à ação foram igualmente
atingidos. Portanto, nada mais lógico que o instituto da prova também fosse
transfigurado em todos os seus principais aspectos (poderes do Juiz e ônus
174
Forense Universitária, 2009 p.199
175
MATTOS, Sérgio Luis Wetzel de apud RODRIGUES, Marcelo Abelha. Ação Civil Pública e
Meio Ambiente. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2009. p. 201.
176
56
da prova), embora ainda exista uma legítima resistência em se aceitar essas
177
mudanças.
Para dar ênfase à sua argumentação Rodrigues assim dispõe:
Nenhum juiz pode ficar infenso ou insensível à regra imposta pelo § 1° do
art. 225 da CF/88. É que tal dispositivo impõe a responsabilidade e a
incumbência primacial ao Poder Público (em suas três esferas) da
efetivação da proteção e manutenção do equilíbrio ecológico que é
essencial a todas as formas de vida, presentes e futuras. Nesse dispositivo
o legislador usa expressões muito interessantes, tais como “essencialidade
à vida”, “bem de uso comum do povo”, “futuras gerações”, “coletividade”,
“todos têm direito”, que serão muito importantes para dar seqüência ao
178
nosso raciocínio.
Sendo assim, deve-se levar em consideração que tal direito ao ser defendido
em juízo, representa a coletividade.
Não se pode perder de vista este aspecto manejo das técnicas processuais
que devem ser impregnadas por um conteúdo axiológico absolutamente
publicista, levando-se em consideração que o bem tutelado é indisponível,
inalienável, impenhorável, indivisível, do povo, não exclusivo, absolutamente
sensível a danos e irreversivelmente reconstruível. [...] São bens que não
têm valor correspondente em pecúnia, e por isso, nem de longe pode-se
pensar em comprar e vendê-los, porque não admitem disposição de
179
qualquer natureza.
Um dos aspectos desse comportamento do magistrado, desejado pelo direito
material,
implica
importantes
considerações
no
âmbito
do
processo
e,
especialmente, no campo da prova. Qualquer tomada de posição provisória
desfavorável ao meio ambiente deve ser vista com extrema cautela pelo juiz, pois
qualquer equivoco cometido terá repercussões na essencialidade do direito à vida, e
pior ainda, numa extensão subjetiva pública e indeterminada, tudo por causa da
natureza e alcance do bem ambiental. 180
Por isso, o juiz deverá adotar uma postura naturalmente mais cautelosa
quando provisoriamente decida a seu favor. Por isso, em decorrência do interesse
público em jogo, deve tratar com extrema segurança a tutela interinal dada contra o
177
Forense Universitária, 2009 p. 217
178
Idem. p. 218
179
Idem. p. 218.
180
57
direito “público” do ambiente. Tudo porque a repercussão dessa decisão é de
alcance público e o direito tutelado é essencial a todas as formas de vida.181
Como é cediço, o ajuizamento de qualquer medida judicial exige um mínimo
de prova acerca da excogitada lesão ou ameaça de lesão a um direito ou interesse
juridicamente tutelado.182
O Ministério Público, atuando como órgão agente, também não está
dispensado de tal ônus processual, daí porque a criação legal e posterior
constitucionalização do inquérito civil, como instrumento que tem por finalidade
precípua permitir ao órgão de execução ministerial a busca de informações e dados
probatórios que o habilitem ao ajuizamento fundado da ação civil pública, evitandose com a utilização previa desse procedimento cognitivo temerária atuação
processual, lastreada em suposições ou em noticias genéricas e imprecisas de lesão
a um interesse socialmente relevante.183
3.2.2. Da Cognição e a prova na ação inibitória
Marinoni explica que “a partir do momento em que se faz a distinção entre
dano e ilícito, deixando-se claro que esse último, e não o primeiro, é pressuposto da
ação inibitória, fica fácil concluir que o dano não constitui objeto da cognição do Juiz
nesta ação, e assim deve ficar longe da produção probatória”184. Complementando
essa explicação, o autor esclarece:
[...] não é necessária a alegação de probabilidade de dano, nem a sua
prova. Porém, no caso em que não há como separar cronologicamente o
ato ilícito e o dano, pois ambos podem acontecer no mesmo instante, a
probabilidade de dano evidentemente deve ser afirmada e provada. Ou
seja, se uma norma proíbe a prática de determinado ato ou atividade, e se
esta violação é provável, bastará a sua alegação e demonstração, não
sendo necessário afirmar e provar que, ao lado desta provável violação,
ocorra um provável dano. Do ponto de vista probatório, é muito mais fácil
181
Forense Universitária, 2009 p. 219.
182
183
Idem. p. 118.
184
MARINONI, Luiz Guilherme. Tutela Inibitória. 3. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003. p.56
58
provar a probabilidade da prática, repetição, ou continuação de ato contrário
185
ao direito, do que a probabilidade de dano.
Assim, conforme o autor, “Na ação inibitória é necessário verificar não só a
probabilidade da prática de ato, mas também se tal ato configura ilícito. Por isso,
requer-se o confronto entre a descrição do ato temido e o direito”186. Marinoni
também destaca que:
Nesta espécie de ação inibitória, em que se teme a prática de ilícito, ainda
que ilícito anterior não tenha sido praticado, o autor deverá alegar fatos que
sejam suficientes para permitir ao juiz, raciocinando, formar um juízo acerca
187
da alegação de que provavelmente será praticado um ilícito.
Continuando a explanação de seu pensamento, Marinoni coloca que,
“Considerando-se apenas a demonstração da probabilidade do ato afirmado ilícito( a
ilicitude do ato temido não é discutida), devem ser alegados fatos que, uma vez
demonstrados, possam levar o juiz a concluir que provavelmente será praticada a
violação do direito”.188
3.2.3. Nexo
de
causalidade
e
prova
nas
ações
ambientais:
técnicas
processuais de efetividade da tutela no âmbito do processo civil.
Segundo argumentação de Rodrigues, “Um dos maiores pontos de
estrangulamento, e, por que não dizer, insucesso, das demandas coletivas em favor
do meio ambiente é a verificação in concreto do nexo de causalidade existente entre
o dano ambiental e o agente imputável“189. Complementando seu pensamento
continua a expor:
Tendo em vista que qualquer vínculo une dois ou mais segmentos (causa e
efeito), quando se pensa em responsabilidade civil ambiental pode-se dizer
185
MARINONI, Luiz Guilherme. Tutela Inibitória. 3. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003. p.56.
Idem. p.56
187
Idem. p.57
188
Idem. p.57
189
186
59
que tão difícil quanto estabelecer abstratamente, esse liame (descobrir qual
190
a teoria da causalidade a ser adotada) é comprová-lo dentro do processo.
Continuando com explanação o autor também destaca:
É de se dizer que, tendo o legislador adotado a responsabilidade civil
objetiva em matéria ambiental (art. 225, §3° da CF/ 88 e art,14,§ 1° da lei n°
6938/81), portanto, a teoria do risco, isso “faz com que os pressupostos do
dever de indenizar sejam apenas o evento danoso e o nexo de causalidade.
[...] Outrossim, sob uma perspectiva concreta, temos que se trata de um
nexo entre a causa e efeito, então deve-se provar em juízo: o efeito(dano), o
191
nexo (ligação) e a causa (atividade da pessoa).
Sobre a necessidade da prova, Rodrigues coloca que, se por acaso “reduziuse a necessidade de prova, do elemento anímico atinente a conduta do agressor
(dolo e culpa), isso não fez esquecer a dificuldade ainda existente da comprovação
dos elementos restantes.” Nesse caso o autor coloca que “aqui estamos falando
apenas em prova, demonstração in concreto de que existe o dano e esse efeito ligase a uma causa tal”192. Concluindo seu pensamento, o autor coloca que:
A necessidade de se fazer uma anatomia desses aspectos é muito
importante para o desenvolvimento que pretendemos dar ao problema. Ora,
a prova deverá recair sobre a existência do dano e sobre o nexo entre o
dano e a sua causa (atividade do agente) e não raras vezes, sobre a própria
193
dano causa, que terá de ser provada.
190
Forense Universitária, 2009p .220.
191
Idem. p. 221.
192
Idem. p. 221.
193
Idem. p. 221.
60
4.
CAPÍTULO 4 - EFEITOS DA SENTENÇA E COISA JULGADA AMBIENTAL
4.1.
NATUREZA DA COISA JULGADA NA AÇÃO CIVIL PÚBLICA
Analisando sobre a questão da natureza da coisa julgada na ação civil
pública, Machado esclarece que:
Inova, por fim, essa ação civil no sentido de criar um fundo em que os
recursos não advêm do poder Executivo, mas das condenações judiciais,
visando a recomposição dos bens e interesses lesados. Não se trata nessa
ação de ressarcir as vítimas pessoais da agressão ambiental, mas de
recuperar ou tentar recompor os bens e interesses no sue aspecto supra194
individual.
Já para Mancuso, “Da leitura conjunta dos art. 11 e 13 da Lei 7347/85 se
extrai a conclusão de que a sentença na ação civil pública tem, precipuamente,
natureza cominatória (= facere, non facere)” 195. Em argumentação o autor explica da
seguinte forma:
Em torno dessa nota essencial gravitam algumas outras possibilidades que
podem emprestar a essa sentença um colorido especial: podem os seus
efeitos sofrer uma antecipação provisória, a fim de prover a uma situação
emergencial, se for concedida tutela cautelar ou se ocorrentes as hipóteses
dos art. 273 e 461 dos CPC; pode o seu comando definitivo ou provisório
não ser de pronto atendido pelo(s) réu(s), gerando a imposição da astriente,
de natureza pecuniária, que tem como fato-base o descumprimento ou o
retardo no atendimento tanto da liminar como da sentença (arts.12 § 2º;
196
13).
Continuando com a argumentação, o autor destaca que:
Como se vê, não é de hoje que a doutrina vem sentindo a necessidade de
um sistema de coisa julgada que seja adequado às ações civis públicas, no
que tange à reparação a título individual, já que, a título coletivo, a solução
encontrada foi a de um comando cominatório em ordem a se alcançar a
prestação específica do objeto colimado (arts. 11 da Lei 7347/85, c/c art.
461 e parágrafos do CPC e art. 84 e parágrafos do CDC), ficando o eventual
resíduo pecuniário (fluid recovery) reconduzido a um Fundo Especial,
197
destinado “à reconstituição dos bens lesados” (art. 13).
194
2009. p. 381.
195
196
Idem. p. 340.
197
Idem. p. 413
61
Ratificando as suas percepções, Mancuso assim dispõe:
Não é difícil perceber que a ação civil pública, ao propiciar o acesso á
justiça de um largo espectro de conflitos metaindividuais, não pode ter
mitigada a eficácia erga omnes da coisa julgada que aí se produza, porque
do contrário, ao invés de se pacificar o conflito, se acabará por prolongá-lo
ou acirrá-lo, ante a previsível prolação de comandos judiciais diversos,
senão já contraditórios. Se na jurisdição singular é compreensível que é
compreensível que a coisa julgada haja que se limitar aos que foram partes
na lide; que os legítimos contraditores sejam citados (pessoal ou
fictamente), a fim de que se sujeitem ao que afinal venha a ser julgado,
podendo defender individualmente sue interesses nos processos, tal
contexto não é metaindividual e o autor da ação não é o titular do interesse
objetivado, mas sim um representante institucional (uma associação
198
ambientalista; o Ministério Público; um órgão estatal).
Finalizando esse item sobre a coisa julgada nas ações coletivas Mancuso
oferece um exemplo mais didático afirmando que, segundo há todo um interesse
para melhor compreensão da matéria; para isso, o autor reproduz dois quadros
sinóticos elaborados por Hugo Nigro Mazzilli.
O primeiro desses quadros considera “a natureza do interesse controvertido
em juízo, enquanto o segundo tem por base o resultado da ação (secundum evetum
litis)”.199
Quadro 2 - Natureza do Interesse
Difusos
SEGUNDO A NATUREZA DO INTERESSE
Sentença de
Sempre tem eficácia erga omnes
procedência
Por falta de provas
Sem eficácia erga omnes
Sentença de
improcedência
Sentença de
procedência
Coletivos
Sentença de
improcedência
Sentença de
Individuais
procedência
homogêneos Sentença de
improcedência
Por outro motivo
Com eficácia erga omnes
Tem eficácia ultra partes, limitadamente ao grupo,
categorias ou classe
Com eficácia ultra partes
Por outro motivo
Com eficácia ultra partes
Com eficácia erga omnes para beneficiar vitimas e
sucessores
Sem eficácia erga omnes
200
Fonte: MAZZILLI, Hugo Nigro
Já o segundo quadro considera o resultado do processo:
198
patrimônio Cultural e dos Consumidores. 9. ed. São Paulo: Revista dosTribunais, 2004. p. 417
199
patrimônio Cultural e dos Consumidores. 9. ed. São Paulo: Revista dosTribunais, 2004p. 424
200
Idem. p. 424
62
Quadro 3 - Resultado do Processo
SEGUNDO O RESULTADO DO PROCESSO
Beneficia a todos os lesados, observado o art. 104 do CDC;
Sentença de
tratando-se de interesse coletivos, seus efeitos limitam-se ao
procedência
grupo, categoria ou classe de pessoas atingidas
Por falta de provas Não prejudica os lesados
Sentença de
Prejudica os lesados, exceto em matéria de
improcedência Por outro motivo
interesses individuais homogêneos,
observado o art. 94 do CDC.
201
Fonte: MAZZILLI, Hugo Nigro
4.1.1. Coisa julgada em ação civil pública
Para Édis Milaré a Lei da Ação civil pública, em seu art.16, prevê que “a
sentença civil fará coisa julgada erga omnes no limites da competência do órgão
prolator, exceto se a ação popular for julgada improcedente por insuficiência de
provas, hipótese em que qualquer legitimado poderá intentar outra ação com
idêntico fundamento, valendo-se de nova prova”202.
Para Milaré, “É cediço que tanto a Lei da ação civil pública quanto o código de
Defesa do Consumidor adotaram o sistema da representatividade adequada na
defesa dos interesses difusos e coletivos”. 203
Por isso, o titular dos direitos mencionados acima, “Age por legitimação
extraordinária, decorrente de lei, não sendo o titular do interesse em litígio, mas sim
seu representante. De tal legitimação verte a representatividade adequada, que
dependerá, no caso das associações, dos requisitos previstos nos incisos I e II do
art. 5 § da lei 7347/85.”204
Sendo assim, o autor coloca que “a coisa julgada transcende, em seus limites
subjetivos, as partes do processo, justamente porque o autor não é, ele mesmo, o
titular dos interesses defendidos na ação coletiva”. 205
201
202
MILARÉ, Edis. Ação Civil Pública. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002. p.254.
203
MILARÉ, Edis. Ação Civil Pública. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002. p.579.
204
Idem.p.579.
205
Idem.p.579.
63
4.1.2. Limites objetivos da coisa julgada nas demandas coletivas
Sobre os efeitos objetivos da coisa julgada, quando se fala objetivamente em
direitos difusos e coletivos, a opinião de Rodrigues é muito importante:
A exceção da “coisa julgada in utilibus“ (art.103,§ 3°, do CDC), que é
criação do legislador da lei 8078/90, e mais recentemente, da coisa julgada
demarcada pelos “limites da competência territorial” = tal como determina a
recente redação do art.16 da LACP que foi dada pelo art. 2° da lei n°
9494/97 -, a grande verdade é que os limites objetivos da coisa julgada nas
demandas coletivas não foram primitivamente, confeccionados para receber
os principais holofotes da “impressa”, jurídica,que, muito pelo contrario,
deveria focalizar sua atenção para o limite subjetivo do julgado. É que a
pergunta feita anteriormente – sobre o que recai a autoridade do julgado –
deveria ser respondida de forma sumaria e reduzida, como já o era no
sistema tradicional das lides individuais,com simples afirmação de que o
selo da imutabilidade do julgado, nos moldes tradicionais dos arts.468 e
206
469doCPC,incidiria sobre o pedido deduzido em juízo.
Continuando com sua argumentação o autor assim dispõe:
Nesse passo, considerando que nos direitos difusos e coletivos o bem
material tutelado possui uma natureza indivisível (que não se reparte), que
alias é o que dá a tônica da natureza essencialmente coletiva dos
interesses diretamente tutelados pala LACP, não se poderia sequer
imaginar que o legislador processual, portanto, responsável pela elaboração
da técnica instrumental de sua efetivação, tivesse a audácia ou o
desproposito de tentar, por intermédio de mera conceituação, cindir a
própria natureza indivisível do objeto essencialmente coletivo que é, foi ou
será tutelado. A intenção era repetir o que não se reparte; dividir o
207
indivisível.
E em acréscimo da explanação acima, o autor coloca que, “Não obstante a
provocação acadêmica sobre o assunto, destilada pelo notável Cassio Scarpinella
Bueno, que com duas indagações pôs em turbulência todo o raciocínio já feito pelos
operadores do direito acerca da fragmentação territorial da coisa julgada, não
pensamos sempre, o poder de dizer que certo bem ou indivisível pela sua própria
vontade”.208
Na conclusão é importante destacar o que o autor quis dizer com essas
palavras:
206
Forense Universitária, 2009.p. 221.
207
Forense Universitária, 2009.p. 268
208
Idem. p. 268
64
Vale aqui o clássico exemplo elemento do meio ambiente, vg, que numa
hipótese em que uma siderúrgica situe-se no limite entre dois Estados,
Como impedir, cindir, ou repartir os benefícios da proteção do ar para toda a
região (bem ambiental incindível) numa demanda em que o pedido imediato
seja a recuperação ou a proteção do ar que esteja sendo poluído pela
empresa? É que os recursos da natureza são bens naturalmente difusos
não concluídos pelo homem. Mesmo que o homem dissesse ou quisesse
repartir o bem, ou limitasse territorialmente o alcance de sua proteção,
209
continuaria existindo o alcance erga omnes.
Retornando a analise dos limites objetivos da coisa julgada, dois aspectos
precisam ser refletidos e enfrentados: a) o limite territorial da coisa julgada ( art. 16
da LACP); e b) a coisa julgada in utilibus.210
Para Rodrigues fica assim disposta sua interpretação:
Essa interpretação do dispositivo 16 da LACP não só afasta a limitação
territorial da coisa julgada, resolvendo o problema no seu nascedouro – na
medida em que atribui a competência de acordo com a abrangência do
bem tutelado-, mas também porque põe no mesmo trilho as regras de
competência da LACP (art. 2º) e do CDC (art.93) para as demandas
211
coletivas lato sensu (difusos, coletivos e individuais homogêneos).
Em considerações aos limites da coisa julgada, Rodrigues assim escreve:
“Nesse campo destinado aos limites da coisa julgada nas demandas coletivas
poderia parecer que o legislador não teria feito grandes inovações, exceção feita aos
limites subjetivos, que foi merecedor de boa parte do art. 103 do CDC.” 212
E assim pondera “Contudo, trata-se apenas de aparência e muita coisa há
para se falar, especialmente depois dos arremates feitos ao art.16 da LACP, que
tornou este dispositivo um dos pontos mais sensíveis da ação civil publica.”
213
Em explanação mais detalhada desse tópico Rodrigues assim explica a
coisa julgada in utilibus:
Por intermédio dessa engenhosa construção legislativa (á semelhança do
que já ocorre e ocorria com a técnica processual que atribui à sentença
penal condenatória a eficácia de título executivo judicial no cível), a coisa
julgada produzida nas demandas essencialmente coletivas (difusas e
coletivas) pode ser aproveitada para as lides individuais derivadas da
mesma causa de pedir. Isso, portanto, quando uma mesma situação de fato
209
210
Idem. p.273
211
Forense Universitária, 2009. p.273
212
Idem. p.273
213
Idem. p.267
65
seja geradora de tutela de direitos difusos e coletivos e de direitos
214
individuais.
Continuando o autor assim pondera: “Para estes casos em que o objeto de
tutela não é indivisível (proteção de direito individual), muito embora seja de
dimensão “coletiva”, porque muitas e muitas pessoas têm os seus direitos individuais
à semelhança da class actions for damanges da commom Law, decidiu de uma
mesma origem (homogêneos).”215
Em seqüência o autor fecha seu raciocínio justificando que: “O primeiro
cuidado tomado pelo legislador foi fazer com que apenas o elemento comum, que
homogeneizava os direitos individuais, fosse tutelado.” 216
E finalmente assim explica: “Esse elemento comum, denominado origem
comum, era o ato ou fato jurídico praticado por uma ou mais pessoas que agredia
um número considerável de direitos individuais.”217
Em derradeiro assim escreve:
Os limites objetivos da coisa julgada, portanto referem-se à parte da
sentença que fica revestida pela autoridade da coisa julgada. Somente o
objeto do processo, o pedido, o mérito, o objeto litigioso, a lide, que deve
ser pacificada na parte dispositiva da sentença, é que será revestida pela
autoridade da coisa julgada. Por isso o art. 469 do código de Processo Civil
brasileiro determina que os motivos, a verdade dos fatos estabelecida como
fundamento da sentença e as questões prejudiciais ocorridas no processo
218
não são por ela acobertadas.
4.1.3. Limites subjetivos nas demandas essencialmente coletivas
Em considerações sobre a coisa julgada, Rodrigues traz a seguinte
argumentação: “tem-se que a coisa julgada nas demandas coletivas para a defesa
de direitos individuais homogêneos será erga omnes apenas no caso de
procedência do pedido para beneficiar as vítimas e seus sucessores.”219
214
Forense Universitária, 2009. p.273
215
Idem. p.274
216
Idem. p.274
217
Forense Universitária, 2009.p. p.274
218
Idem. p. 268
219
Abelha, 2009) p.285.
66
“Aparentemente, e comumente, diz-se haver aí uma coisa julgada
secundum eventum litis porque só ocorrerá no caso de procedência do
pedido.” “ Entretanto, uma análise mais profunda demonstra que não é bem
assim que deve ser interpretado o dispositivo. É que, uma vez ocorrido o
trânsito em julgado da decisão definitiva proferida na demanda coletiva e
supra-individual não poderá se reutilizada, independentemente de ser
procedente ou não o resultado.” “Assim, todos os legitimados do art. 82
deverão respeitar o comando proferido e sujeitar-se à autoridade da coisa
julgada, não podendo repropor a dita demanda supra-individual. Enfim,
220
estará preclusa, para qualquer legitimado, a via supra-individual.”
Na interpretação do autor acima: “O que pretende o dispositivo é dizer que ,
havendo
a
procedência
do
pedido
supra-individual,
este
irá
beneficiar,
individualmente, cada uma das pessoas que se encontrem na situação de origem
comum.”221
E por fim, Rodrigues assim conclui:
“Na verdade, pode-se perceber que a técnica de tutela supra-individual de
direito individuais homogêneos constitui-se em mais um instrumento ou
canal de facilitação do acesso à justiça e, portanto, perfeitamente
consentânea com a política adotada pelo legislador brasileiro, que atendeu
222
à realidade do nosso país.”
Já Machado conclui que “A ação civil pública pode realmente trazer a
melhoria e a restauração dos bens e interesses defendidos, dependendo, contudo,
sua eficácia, além da sensibilidade dos juizes e do dinamismo dos promotores e das
associações, do aspectros das ações propostas”223. E assim pondera:
Se a ação ficar como uma operação “apaga incendios” muito pouco se terá
feito, pois não terá peso para mudar a política industrial e agrícola, nem
influenciará o planejamento nacional. Ao contrário, se as ações forem
propostas de modo amplo e coordenado, poderemos encontrar uma das
224
mais notáveis afirmaçoes de presença social do Poder Judiciario.
220
Forense Universitária, 2009. p.285.
221
Idem. p.285
222
Idem. p.286
223
2009. p.381.
224
Idem. p.381.
67
5.
CONCLUSÃO
Diante do exposto, conclui-se que todas as regras do processo ambiental são
instrumentalizadas para a ação civil pública, até aqui demonstrada, foram
relativamente suficientes para dirimir as dúvidas e anseios do tema posto em debate;
mas na prática o problema ainda é difícil de resolver, pois as provas do ilícito
ambiental, por conseqüência da multiplicidade de fatores, por diversas vezes são
difíceis de ter a certeza da autoria do ilícito.
Entretanto a proteção ao meio ambiente, por meio processual, é a forma
garantida de eficácia, posto que a Constituição Federal de 1988, em seu art. 225, a
coloca como direito fundamental, visto que, por via indireta protege a vida humana. É
certo que as necessidades da humanidade só tendem a aumentar quando o assunto
é o meio ambiente, os recursos hídricos, a fauna, a flora e outros interesses de uso
comum do povo, lidar com essas necessidades sem degradação ambiental é muito
complicado. Por isso, é fundamental a defesa do meio ambiente.
A defesa de um meio ambiente ecologicamente equilibrado, por meio da ação
civil pública, é possível dentro dos limites e restrições legais, devido ao fato de se
tratar de direitos coletivos.
Por conseguinte, conforme a análise dos capítulos, ao quais seguiram a
ordem processual, tais como a legitimidade das partes, a fase preparatória do
inquérito civil e discussão sobre as provas, seguida dos efeitos da sentença sobre os
demandados e sua extensão aos demais envolvidos.
Cumpre ressaltar que, averiguou-se que a ação civil pública cumpre com o
papel de cidadania e conscientização da importância do meio ambiente para a
sobrevivência humana; mas a falta de informação da população dificulta o acesso ao
judiciário, assim como o medo de ter que pagar advogado para uma questão em que
o retorno não é pessoal, como uma causa de reparação de dano moral.
Sendo assim, há a necessidade de conscientização da população quanto ao
conhecimento do que é o meio ambiente, a necessidade de protegê-lo para que
68
tenha qualidade de vida, a defesa em juízo, bem como as conseqüências da
degradação da natureza e a legitimidade para ajuizar a ação civil pública.
Nesse sentido, a atuação do Ministério Público, referente aos casos de dano
ao meio ambiente, tem sido de grande importância para a formação do inquérito civil
ambiental, bem como a instrução processual, o que enfatiza a importância da
atuação do Estado na repressão ao dano ambiental.
Por fim conclui-se que a ação civil pública é eficaz no que se propõe; talvez o
que falta seja uma ampla divulgação desse instrumento processual para todos,
assim como os resultados obtidos com a demanda. A boa informação a respeito das
ações civis públicas não chega ao conhecimento de todos os possíveis envolvidos,
pouco se investe nesse quesito, talvez devido à complexidade do tema.
Por derradeiro, faz-se necessária a criação de uma cartilha elaborada de
forma didática para distribuição nas comunidades mais afetadas pelos problemas
ambientais, para que possam conscientizar-se de seus direitos e, ao sentirem-se
lesados nesse aspecto, a quem procurar. Visto que é essencial difundir essa
informação, bem como o cumprimento real das decisões judiciais, para que não
fique apenas no campo teórico, para que não seja mera utopia.
Finalmente, a ação civil pública como forma repressora aos danos e riscos
ambientais, talvez não seja a fórmula mágica para o enorme e complexo problema
sofrido pelo meio ambiente do planeta; mas, ela é, sem dúvida alguma, um
instrumento valioso e eficaz para ser usado pelas pessoas que desse direito pode
reclamar.
69
6.
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Enilde Neres Martins - Universidade Católica de Brasília

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